III.

TERCERA PARTE
1.

SERVICIO CIVIL
El Servicio Civil peruano est conformado por todas las personas que trabajan al servicio
del Estado. Los llamamos servidores pblicos por el carcter de servicio a la ciudadana
que tienen las funciones y tareas que realizan.
La reforma del Servicio Civil tiene como fin ltimo mejorar la calidad y oportunidad de los
servicios que se prestan a la ciudadana. As, busca mejorar el desempeo de los
servidores, a travs de la profesionalizacin, la instauracin del principio de mrito y el
ordenamiento de las reglas que regulan los deberes y derechos de los servidores.

2.

QUE ES EL SERVICIO CIVIL

La Ley del Servicio Civil aprobada por el Congreso de la Repblica el da 02 de julio del
2013 es una de las reformas ms ambiciosas y esperadas de los ltimos 20 aos porque
actualmente los sueldos estn congelados y las carreras estancadas. Por ello, la reforma
del servicio civil es clave para lograr un mejor servicio pblico al:
Introducir la Meritocracia para elevar la calidad de los servicios que el Estado brinda a los
ciudadanos.
Mejorar los ingresos de la mayora de los servidores pblicos e incentivar su crecimiento
personal y profesional en la administracin pblica.

3.

LEY DEL SERVICIO CIVIL: ASPECTOS

REGLAMENTO QUE SE PROMULG

POSITIVOS

NEGATIVOS

DEL

La publicacin del reglamento de la Ley N. 30057 Ley del Servicio Civil, el 13 de Junio
del 2014, da la primera impresin a los trabajadores que la norma se da en medio de un
clima de conflicto y de lucha ante una huelga indefinida del sector estatal, pero debe
resaltarse que dentro de los aspectos positivos es que la norma prev que los
trabajadores dentro del principio de meritocracia ingresan a travs de un concurso pblico
de mritos, pudiendo un servidor concursar en cualquier entidad frente a la convocatoria,
en esta norma los nuevos grupos ocupacionales son Funcionarios Pblicos, Directivos
Pblicos, Servidores Civiles de Carrera, Servidores de Actividades Complementarias y
Servidores de Confianza (Capitulo-VII), tambin en la norma nueva se incorpora el
nepotismo como causal disciplinaria de cese del funcionario o servidor(artculo 160), que
si bien existe una ley de nepotismo, pero no se incorporaba como causal disciplinaria ante
la flagrancia y acto ilegal de contratar familiares en entidades del estado, tambin
establece respecto a la proteccin de la Libertad sindical (Articulo 51 al 64), que cualquier
acto de injerencia directa del empleador en la vida orgnica del sindicato, y sobre todo
obligar a un trabajador a renunciar a un sindicato o acto anlogo, constituye falta grave de
los funcionarios y titular del pliego, tambin en esta norma instituye y es declarado nulo el
despido cuando la causa sea su afiliacin sindical y participacin en actividades
sindicales, as mismo es nulo el despido del trabajador que al momento de su cese
ocupaba cargo sindical, as mismo respecto al uso de la licencia sindical esta norma
reglamentaria ratifica este derecho incluso disponiendo que las licencias siguen por el
periodo por costumbre o convenio colectivo ms favorable se vena dando es decir si un
trabajador vena haciendo uso de su licencia sindical de manera permanente por el
periodo que dure su mandato este sigue manteniendo en iguales condiciones dicho
beneficio y derecho, la ley ratifica la licencia sindical permanente de los dirigentes y la
proteccin especial de la que goza todo dirigente sindical, estos aspectos de la norma
son positivos por que protegen en gran medida la libertad sindical, ahora bien en cuanto a
permisos, licencias y vacaciones y derechos la ley solo ha hecho una rplica de los
beneficios que ya los servidores vienen contando y tienen derecho.

4.

RELACIN LIBERTAD SINDICAL Y NEGOCIACIN COLECTIVA (DILOGO SOCIAL)

Y FORTALECIMIENTO DE LA DEMOCRACIA
En relacin a la negociacin colectiva, un primer problema de la Ley del Servicio Civil es
que al prohibirse la negociacin de condiciones econmicas, se afecta el dilogo social
que es parte consustancial de la democracia. A travs de una negociacin colectiva plena
se permite que, en el mbito laboral, se acuerden las condiciones econmicas y de trabajo
en las que se prestar el trabajo humano, a travs de la representacin que ejercen el
Estado como empleador, y las organizaciones de trabajadores. Al ponerse obstculos
para el ejercicio pleno de la negociacin colectiva de los trabajadores pblicos, se debilita
entonces el dilogo social y la democracia.
Este es el enfoque que la Organizacin Internacional del Trabajo ha tenido desde su
creacin en 1919 que est claramente sealado en sus instrumentos fundacionales, como
en documentos recientes referidos al continente americano, como el Informe del Director
General de la OIT presentado a reunin regional americana de esta organizacin en el
2006 (la Agenda Hemisfrica 2006-2015). En este documento se seala que se requiere
promover la democracia, y fundamentalmente, el dilogo social a nivel general y, en
particular, en el nivel del mercado de trabajo. Esto implicara, de un lado, promover y
fortalecer los mecanismos institucionales del dilogo social (Consejos Nacionales de
Trabajo, Consejos Superiores de Trabajo, Consejos Econmicos y Sociales, entre otros),
esto es, el dilogo social en la cpula; y de otro lado, promover, fortalecer y facilitar, el
dilogo social en la base del mercado de trabajo a travs de la negociacin colectiva de
empresa y, donde resulte apropiado, a nivel de industria o rama de actividad econmica,
en donde exista la suficiente entidad material para ello y el acuerdo de los interlocutores
sociales.
Como seala la aludida Agenda Hemisfrica aprobada en forma tripartita por los
delegados que concurrieron a la reunin regional americana de Brasilia del 2006, no es
posible promover la democracia si no se asocia el dilogo social a los procesos de
participacin ciudadana que la consolidan y la fortalecen. Se subraya, que este tipo de
participacin abarca la apertura al dilogo, la transparencia y el fortalecimiento de la
representatividad tanto en el sector pblico como en el sector privado: Los procesos de
participacin deben alcanzar los mbitos nacional y local y llegar hasta el propio lugar de
trabajo. Esta participacin ciudadana debe ir ms all del ejercicio del derecho a voto para
la eleccin de las autoridades gubernamentales o los representantes en los rganos
legislativos. Las sociedades democrticas requieren procesos de participacin, y stos
necesitan un dilogo abierto y el compromiso de la sociedad y de sus actores, quienes
deben tener representatividad para opinar acerca de las decisiones que los afectan. El
dficit de representacin de mujeres en las instancias de dilogo social debe considerarse
como un problema del ejercicio de la ciudadana.
Tal enfoque, contina el informe, permite definir la negociacin colectiva como una forma
de dilogo social, tal como se plante en la Memoria para la 87. reunin de la
Conferencia Internacional del Trabajo (1999). En ella se hace referencia al dilogo social
en sus mltiples formas y niveles, desde la cooperacin y las consultas tripartitas
nacionales hasta la negociacin colectiva en la propia empresa. Se seala, asimismo,
que con el dilogo social los interlocutores sociales pueden fortalecer, adems, una
gobernacin democrtica, al crear unas instituciones del mercado de trabajo vigorosas y
flexibles que contribuyan a una paz y una estabilidad social y econmica duraderas.
Este enfoque concuerda con la definicin mnima de democracia, de Norberto Bobbio,
de acuerdo con la cual se entiende por rgimen democrtico un conjunto de reglas
procesales para la toma de decisiones colectivas en el que est prevista y propiciada la
ms amplia participacin posible de los interesados.4 Este mismo autor aade que
cuando se desea conocer si se ha dado un desarrollo de la democracia en un
determinado pas, se debera investigar no si aument o no el nmero de quienes tienen
derecho a participar en la decisiones que les ataen, sino los espacios en los que pueden
ejercer ese derecho. Hasta que los dos grandes bloques de poder que existen en lo alto
de las sociedades avanzadas, la empresa y el aparato administrativo, no sean afectados

por el proceso de democratizacin..., el proceso de democratizacin no podr

considerarse realizado plenamente.
Como puede verse, el fomento de la negociacin colectiva y del dilogo social tiene una
importancia poltica trascendental para el afianzamiento de la democracia y que sin
regresar al anterior Estado productor y excesivamente intervencionista, avance en la
construccin de un Estado normativo, promotor, regulador y generador de nuevos
sistemas de solidaridad6. Un Estado que est al servicio de todos sus ciudadanos tiene
que respetar la existencia de una sociedad pluralista, lo que slo puede fundarse en la
construccin de consensos a travs del dilogo social. Este dilogo deber ser el canal de
participacin de las organizaciones representativas de los sectores sociales directa o
indirectamente involucrados. Es decir, el dilogo social ser el camino para procesar los
diferentes intereses y alcanzar consensos bsicos sobre cmo construir el Estado que
piden los ciudadanos.
Basado en estas mismas consideraciones, Baylos ha sealado tambin que el dilogo
social es, antes que nada, expresin del principio de pluralismo social, y en consecuencia,
pieza fundante del sistema democrtico.
En efecto, en la medida que la democracia se sustenta en una visin pluralista de la
sociedad, todos los intereses de los diferentes grupos sociales, tanto de empleadores
como de trabajadores, deben estar representados en un Estado autnticamente
democrtico.
En tal virtud, el marco normativo de una sociedad pluralista debe suponer un compromiso,
un pacto normativo de convivencia poltica entre los distintos sectores sociales. As como
se reconoce el derecho de propiedad privada y de libertad de empresa, deben de
reconocerse tambin garantas y derechos en favor de los trabajadores, los ciudadanos
que trabajan (que adems son la mayora en la sociedad), tanto de naturaleza individual
como colectiva, destinadas a balancear y equilibrar el sistema nacional de relaciones de
trabajo.
De esta forma, un gobierno que propugna o que tiende a la concertacin nacional para
todo el pas, en el plano laboral debe traducirse en un gobierno de concertacin social que
propicie un clima de dilogo y paz que contribuya al desarrollo econmico sustentable, a
la lucha contra la pobreza y la paz social.
As, la actitud de un gobierno pluralista se diferencia radicalmente de la actitud de
gobiernos autoritarios y antidemocrticos que caracterizan su gestin laboral en
mecanismos de imposicin vertical y en la permanente ausencia de mecanismos de
dilogo social.
No cabe duda que un sistema de consenso y de negociacin-concertacin permite
canalizar las demandas sociales e interpretar los requerimientos de los diferentes sectores
mediante la articulacin de acuerdos y alianzas. Este tipo de aproximacin la
consideramos indispensable, en la medida que ninguna unidad poltico-social puede
existir sin un mnimo de integracin, y por lo tanto, de un autntico consenso.
El logro de tal consenso slo ser posible si lo entendemos como un fenmeno dinmico,
lo que significa que el consenso debe lograrse cada vez de nuevo, cuando nuevos grupos
expresen sus demandas y cuando las relaciones dadas sufran cambios o alteraciones.
La concertacin se convierte as, desde el terreno laboral, en el vehculo que permite
afirmar la democracia, y a su vez, en instrumento por medio del cual se democratizan las
estructuras, instituciones y procedimientos de las relaciones de trabajo.
La democracia pues, para ser autntica, debe llegar al mundo del trabajo, y viceversa,
slo la democracia permite la plena vigencia de las libertades y derechos humanos
fundamentales como la libertad sindical y la negociacin colectiva.
No obstante esa importancia del dilogo social en pases como el nuestro que est en
pleno proceso de recuperacin y consolidacin de la democracia, esta ley se aprob sin

consulta ni consenso de los trabajadores del sector pblico. Esto a pesar que en materia
laboral los Convenios de la OIT 122 (sobre polticas de empleo) y 144 (sobre consulta
tripartita), ambos ratificados por Per, obligan a los Estados a consultar con las
organizaciones de empleadores y de trabajadores cualquier modificacin de la legislacin
laboral.
Estamos de acuerdo que es de una imperiosa necesidad contar con una administracin
pblica eficiente que garantice que los ciudadanos puedan ejercer sus derechos y
mejoren su calidad de vida. Es tambin esencial para un desarrollo econmico y social
sostenible, para lo que se necesita que se presten servicios de alta calidad. No obstante,
estos desafos slo pueden ser alcanzados a travs de diferentes formas de dilogo social
y, muy particularmente, de la negociacin colectiva entre las organizaciones sindicales y la
administracin pblica.
5.

RESTRICCIN DEL DILOGO EN LA NEGOCIACIN COLECTIVA

Esta inconstitucional ley no slo fue aprobada sin dilogo ni consulta previa, sino que ha
afectado el dilogo social en forma permanente al restringir el derecho de negociacin
colectiva slo a condiciones de trabajo, vacindola de contenido al prohibirse la
negociacin de condiciones econmicas, con lo que se elimina el contenido salarial, en
violacin del artculo 28 de la Constitucin que reconoce el derecho de negociacin
colectiva sin ninguna restriccin. De igual forma se afecta el artculo 23 de la Constitucin
que asigna al Estado la responsabilidad de promover condiciones para el progreso social
y econmico y asegurar que ninguna relacin laboral limite el ejercicio de los derechos
constitucionales
En efecto, la negociacin colectiva es uno de los cuatro principios y derechos
fundamentales en el trabajo junto con la libertad sindical. En junio de 1998, la OIT adopt
por acuerdo tripartito de todos sus constituyentes (todos los gobiernos y representantes
de empleadores y trabajadores del mundo), la Declaracin relativa a los principios y
derechos fundamentales en el trabajo y su seguimiento. Estos principios, entre otros,
incluyen el reconocimiento efectivo del derecho de negociacin colectiva, que deben ser
respetados con independencia de la ratificacin o no de los ocho convenios
fundamentales.
El dilogo social entre los gobiernos y las organizaciones de trabajadores de la
administracin pblica, son congruentes con los instrumentos fundacionales de la OIT,
como la Declaracin de Filadelfia de 1944, incorporada como parte integrante de la
Constitucin de la OIT, que establece que una de las principales misiones de la OIT es la
de promover la negociacin colectiva en el mundo entero, resaltando la obligacin
solemne de la Organizacin Internacional del Trabajo de fomentar, entre todas las
naciones del mundo, programas que permitan lograr () el reconocimiento efectivo del
derecho de negociacin colectiva.
Por ello, en el quinto punto resolutivo de la sentencia emitida en el Exp. 008-2005-PI/TC,
se resolvi:
DECLARAR que, de acuerdo a lo dispuesto por la Cuarta Disposicin Final y Transitoria
de la Constitucin y a la reiterada jurisprudencia de este Tribunal, los derechos laborales
de los trabajadores, como los de sindicacin, negociacin colectiva y huelga previstos en
el artculo 28 de dicho texto, debern interpretarse de conformidad con lo dispuesto por el
artculo 8 del Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales; el
artculo 8 del Protocolo Adicional a la Convencin Americana sobre Derechos Humanos
en materia de Derechos Econmicos, Sociales o Culturales o Protocolo de San
Salvador; el Convenio 87 de la OIT relativo a la Libertad Sindical y a la Proteccin del
Derecho de Sindicacin; el artculo 6 del Convenio N 98 de la OIT, relativo a la aplicacin
de los principios del derecho de sindicacin y de negociacin colectiva; y el Convenio N
151 de la OIT, relativo a la proteccin del derecho de sindicacin y los procedimientos
para determinar las condiciones de empleo en la administracin pblica, entre otros
tratados de derechos humanos.

As mismo debe tenerse en cuenta que la negociacin colectiva es tambin contenido

esencial de la libertad sindical y ha sido reconocida as, expresamente, por los rganos de
aplicacin y control de la OIT; en tal sentido, el Comit de Libertad Sindical ha sealado
que () el derecho de la libre negociacin colectiva constituye un derecho sindical
fundamental. (...) (Y que) el derecho a negociar libremente con los empleadores las
condiciones de trabajo constituye un elemento esencial de la libertad sindical. ()
Por todo lo anterior estimamos que los artculos antes indicados de la Ley del Servicio
Civil debern ser expulsados del ordenamiento jurdico nacional por ser contrarios a la
Constitucin, e incompatibles con un Estado democrtico de derecho, al que corresponde
un sistema democrtico de relaciones de trabajo basado en el dilogo y la cooperacin,
as como en el ineludible respeto de los derechos fundamentales en el trabajo, entre los
que no puede faltar la libertad sindical y el derecho de negociacin colectiva sin
restricciones impuestas por la ley.
6.

SE RESTRINGE LA LIBERTAD SINDICAL?

No. La Ley contempla plena libertad para la creacin de sindicatos con fines de defensa
de sus intereses, porque la sindicacin es un derecho fundamental de los servidores de
organizarse como mejor crean conveniente.

7.

Las organizaciones sindicales sealan que existe una grave afectacin al derecho a
la negociacin colectiva, dado que no es posible regular aspectos remunerativos y
ello se plasma en el artculo 42 de la Ley. Por qu negarle la regulacin de estas
materias a los trabajadores estatales cuando la Organizacin Internacional del
Trabajo (OIT) ha sealado que estos tambin tienen derecho a negociar materias
vinculadas a temas econmicos?
Javier Neves Mujica: Creo que hay algunas restricciones severas, en general, a la libertad
sindical. Por ejemplo, en el artculo 40 se seala que se les aplica a los trabajadores
pblicos el captulo referido a la funcin pblica, pero no el articulado laboral de la
Constitucin. El Tribunal Constitucional en la sentencia dictada en el proceso de
inconstitucionalidad contra la Ley Marco del Empleo Pblico dijo claramente que los
trabajadores pblicos son trabajadores y que, por tanto, se les aplican todos los derechos
laborales constitucionales, especialmente los colectivos, y no solamente los referidos a la
funcin pblica. La intencin evidente tras la exclusin hecha por la ley es la de privar a
los trabajadores pblicos del derecho a la negociacin colectiva, porque si se les aplicara
solo el captulo de la funcin pblica tendran derecho de sindicacin y de huelga, pero de
negociacin colectiva. Esto se confirma claramente cuando el artculo 42 cuando se dice
que la negociacin colectiva no puede recaer sobre materias econmicas, prohibicin que
se articula con las limitaciones que prev la ley del presupuesto. Esta ltima ley establece
que si se negocian colectivamente condiciones econmicas el convenio colectivo ser
nulo, y si el tribunal arbitral dispone que se otorguen beneficios econmicos el laudo ser
nulo tambin. Todas estas restricciones son manifiestamente contrarias a la Constitucin,
as como a los convenios internacionales del trabajo ratificados por el Per.
Me parece que tambin hay un problema con el preaviso para el ejercicio del derecho de
huelga, que es de quince das. Este plazo le est dando a toda la administracin pblica el
tratamiento propio de un servicio esencial, cuando ello no es correcto. Ciertamente el
servicio de salud lo es, pero el Ministerio del Trabajo no puede paralizarse sin afectar la
vida, la salud o la seguridad de la poblacin en todo o parte?, como define el Comit de
Libertad Sindical lo que es un servicio esencial. Ciertamente puede, sobre todo si se
preservan los servicios mnimos. Por lo tanto, creo que en materia de derechos colectivos
la ley tiene restricciones severas. Juan Carlos Corts Carceln: El tema de la negociacin
colectiva fue bastante discutido al interior de la comisin de trabajo del Poder Ejecutivo.
Se plantearon varias posiciones y finalmente prim la que se incorpor en el proyecto de
ley, y que, posteriormente la comisin de presupuesto asumi, en la que hay negociacin
colectiva en materia de condiciones de trabajo por entidad y no se establece la posibilidad
de negociarcolectivamente remuneraciones.

La explicacin de esa opcin de la comisin se bas en dos temas: no se ha venido

negociando remuneraciones por los lmites establecidos en las leyes, entre ellas las de
presupuesto, y, en segundo lugar, porque en el esquema que se ha creado de valorizacin
de puestos, en cada uno de los puestos y en cada una de las entidades, la idea es que se
abone una verdadera compensacin al servidor pblico de tal manera de que la
contraprestacin sea la adecuada, y pueda competir en algo con las remuneraciones que
paga el sector privado. En este tema, organizaciones sindicales y algunos parlamentarios,
han sealado adems que sera materia de las acciones de insconstitucionalidad que
presentaran, por lo que, este se definira por el Tribunal Constitucional. Un tema que tiene
que trabajarse es la adecuacin de la Ley de Relaciones Colectivas de Trabajo, que se
aplica supletoriamente, en materia de huelga y libertad sindical, a los servidores pblicos.
En este contexto, se tendr que trabajar la limitacin que sealaba Javier hace un
momento sobre el tema de huelga sobre el preaviso. Cuando se estableci el plazo se
hizo pensando en el compromiso del Estado de avisar a los usuarios de los servicios.
8.

INCONSTITUCIONALIDAD DE LA LEY DEL SERVICIO CIVIL

La ley del Servicio Civil, excluye a los trabajadores del Estado del Texto nico Ordenado
de la Ley de Relaciones Colectivas de Trabajo (DS 010-2003- TR ) al establecer que este
slo se aplicar de manera supletoria a los trabajadores pblicos, en lo que no se oponga
a la ley del servicio civil (art. 40 de la ley). Esa distincin malvola, configura un acto de
discriminacin que est prohibido por el artculo 1 del Convenio 98 de la OIT, referido a
los derechos de Sindicacin y negociacin colectiva, cuyo artculo 1 seala Los
trabajadores debern gozar de adecuada proteccin contra todo acto de discriminacin
que tienda a menoscabar la libertad sindical en relacin con su empleo
En el caso de la Ley del Servicio Civil, esa distincin, esconde sin duda un propsito
perverso, como es, legislar de manera especfica sobre las relaciones colectivas del
sector pblico, para condicionar y recortar los derechos de sindicalizacin, negociacin
colectiva y huelga, como ya lo haba hecho el MEF, en noviembre del ao pasado, en la
Ley de Presupuesto para el presente ao en la que mediante la disposicin
complementaria N 58, se prohbe la negociacin colectiva para el sector pblico y de
manera flagrante se desconocen los pactos colectivos y laudos arbitrales que se hubieran
suscrito.
Si no veamos; el artculo 41 de esta ley, condiciona a las organizaciones de los servidores
pblicos a no afectar el funcionamiento de la entidad o la prestacin de servicios. En otras
palabras, se agravia y condiciona el ejercicio de la libertad sindical y el derecho de huelga.
Esto colisiona con el artculo 3, inciso 2) del Convenio 87 de la OIT que prescribe:Las
Autoridades Pblicas, debern abstenerse de toda intervencin que tienda a limitar este
derecho ( de libertad sindical) o a entorpecer su ejercicio legal, como tambin el artculo 8
del mismo Convenio el que seala La legislacin Nacional no menoscabar ni ser
aplicada de suerte que menoscabe las garantas previstas en el presente Convenio.
Pero an ms lesivos y directos son los artculos referidos a la negociacin colectiva (42,
43 y 44). El primero rebaja y limita la negociacin a las condiciones de trabajo de
acuerdo con la disponibilidad presupuestarias y de infraestructura de la entidad y la
naturaleza de las funciones que en ella se cumplan, bajo esas condiciones la negociacin
colectiva se reduce a la nada.