CRISIS, EXCLUSIN SOCIAL

Y DEMOCRATIZACIN EN COLOMBIA1
Luis Jorge Garay S.

RESUMEN
El artculo presenta un panorama sobre la realidad social de nuestro pas desde varios
campos como son: la aguda exclusin social y la consecuente desigualdad de oportunidades
de participacin en diversos procesos de desarrollo, la subordinacin de lo pblico a favor
de intereses privados privilegiados, la precariedad del Estado por su insuficiente
representatividad democrtica y dbil institucionalidad, la fragilidad de la convivencia
ciudadana en mltiples instancias del ordenamiento social en el pas con el creciente uso de
la fuerza, la coaccin o el poder de influencia de unos grupos poderosos sobre otros grupos
de poblacin, la reproduccin de prcticas de ilegalidad en ciertos mbitos de las relaciones
sociales y una tendencia hacia la desactivacin productiva de sectores importantes de
nuestra economa. As como los grandes retos que tiene que afrontar el pas si se quiere
llegar a una transformacin social.

A. INTRODUCCIN

os actuales desafos para la democracia colombiana son quizs los ms

determinantes de los enfrentados en la historia reciente del pas. El frustrado
proceso de los dilogos para la resolucin del conflicto armado y su posterior
rompimiento, los graves problemas derivados del narcotrfico y la produccin de drogas
psicotrpicas, y sus implicaciones en la convivencia ciudadana, la precariedad de lo
1
Este trabajo fue presentado en el XI Congreso colombiano de Trabajo Social: realidad social,
prctica profesional e identidad del trabajador social realizado en Manizalez, agosto 19 al 22 de
2003.
El presente ensayo se basa en: Garay, Luis Jorge (1 999), Construccin de una nueva sociedad,
Cambio y Tercer Mundo Editores, Bogot; Garay, Luis Jorge et al. (2002), Repensando a Colombia.
Hacia un nuevo contrato social, PNUD-ACCI. Bogot; Garay, Luis Jorge (2002), Estrategias,
dilemas Y desafos en la transicin al Estado Social de Derecho. en: Colombia: Entre la exclusin
y el desarrollo. Propuestas para la transicin al Estado Social del Derecho, Contralora General de
la Repblica, Bogot, agosto; Garay. Luis Jorge (2002), En torno a la economa poltica de la
exclusin social en Colombia, Bogot, octubre (prximo a publicar), y Garay, Luis Jorge (2002),
inclusin social y construccin de Estado Social de Derecho, ensayo presentado en el seminario
Inclusin socialy nuevas ciudadanas: condiciones para la convivencia y seguridad democrticas,
convocado por la Alcalda Mayor de Bogot y la Pontificia Universidad Javeriana, Bogot, noviembre.

pblico, la crisis de lo poltico y los partidos, la frgil institucionalidad y representatividad

democrtica del Estado, la desactivacin productiva que viene de tiempo atrs pero que
se ve agravada por la falta de dinamismo del sector terciario y de recursos naturales en el
ltimo quinquenio, la agudizacin de la exclusin social con elevados niveles de
desempleo y pobreza representan algunos de los serios problemas que requieren enormes
esfuerzos y acciones integrales por parte de la ciudadana, el gobierno y el apoyo de la
comunidad internacional.
Por fortuna se cuenta con algunas dinmicas sociales a nivel local, a pesar de la aguda
fragmentacin del tejido social, que si bien no alcanzan en su conjunto a influenciar las
decisiones polticas y sociales de fondo para el conjunto del pas, constituyen un capital
colectivo con un potencial innegable para la transformacin de la sociedad colombiana.
Uno de los retos ms fundamentales de sociedades como la colombiana para la
instauracin de una democracia moderna e incluyente en el marco de un Estado Social
de Derecho, reside en avanzar decididamente en la verdadera inclusin social de una
gran parte de la poblacin que hoy se encuentra sumida al margen de progresos esenciales
alcanzados por la humanidad, que les impide potenciar y aprovechar sus habilidades y
capacidades para el enriquecimiento de la vida, la ampliacin de las libertades, la
solidaridad y sentido de pertenencia, la cooperacin y construccin participativa a travs
de instituciones y prcticas democrticas, y el desarrollo y bienestar econmico y social.
Pero para poder progresar en esa direccin se han de superar mltiples obstculos y
condicionalidades determinantes en diversas instancias, al reconocerse que, por ejemplo:
sin desarrollo productivo y creacin de riqueza colectiva no es posible avanzar efectiva
y sostenidamente hacia la inclusin social; la educacin y la cultura son una base
insustituible para la refundacin de la sociedad, al configurar un elemento central para la
inclusin social y el desarrollo de la civilidad, la formacin de ciudadanos protagonistas
y la aplicacin social de los saberes y conocimientos; la recuperacin de lo poltico y la
superacin de aquellas prcticas polticas que producen una crisis de representacin
poltica de lo social son condiciones necesarias para la construccin y enriquecimiento
democrtico de lo pblico; la revalorizacin del papel del Estado como principal garante
de la convivencia ciudadana, rbitro final de la tramitacin de la diversidad de intereses
y smbolo de la identidad nacional y de su capacidad para la preservacin del orden y de
la integridad territorial, la aplicacin de la ley en derecho bajo criterios rectores de
igualdad y universalidad y la observancia de los principios bsicos de la convivencia
ciudadana, de acuerdo con una concepcin democrtica de seguridad, integrada a la
reproduccin del capital social y la promocin del desarrollo humano, social y
econmico.
El grave problema es que todava no se han podido formular respuestas nicas y
suficientemente slidas para abordar un propsito de esa naturaleza. Ah reside un reto
y responsabilidad de mltiples actores sociales en pases como Colombia.
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B. RASGOS CRTICOS DE LA PROBLEMTICA

DE LA SOCIEDAD COLOMBIANA
La problemtica central de la sociedad colombiana se expresa en mltiples campos y
frentes crticos, ntimamente relacionados entre s, de los cuales son de destacar2:
La aguda exclusin social consecuente con la desigualdad tanto de oportunidades
para la potenciacin de capacidades y la participacin en el desarrollo en condiciones
similares, como de ingreso, de conocimiento y de posibilidades de realizacin
humana constituye uno de los principales factores limitantes del desarrollo y la
democratizacin. Todava ms grave cuando la exclusin social se erige como un
proceso autoperpetuador, que se reproduce intergeneracionalmente, en clara
contraposicin con logros en otras sociedades y con exigencias inevitables en el
mundo de hoy.
La subordinacin de lo pblico en favor de intereses privados privilegiados y
excluyentes que han adquirido poder poltico, econmico, cultural y social, de
maneras tanto legtima como ilegtima, y sin que se produzca una adecuada
retribucin a la sociedad por parte de stos como contrapartida al usufructo de su
excepcional condicin en la estructura social. La escasa participacin efectiva de
amplios grupos poblacionales en el debate y deliberacin sobre propsitos e
intereses colectivos-pblicos desde lo comunal y local a lo regional y nacional
y, la falta de vindicacin de lo poltico como el proceso de construccin colectiva
del orden social se reflejan en un bloqueo al enriquecimiento, la legitimacin y
la preeminencia democrticas de lo pblico. Esta situacin se encuentra ntimamente
relacionada con la profunda fragmentacin del tejido social, la crisis de lo poltico.
de los partidos y de la representatividad poltica de lo social para la definicin e
implantacin colectiva de propsitos pblicos y solidaridades, y la crtica
precariedad del Estado como ente encargado de preservar efectivamente intereses
y propsitos colectivos.
La precariedad del Estado por su insuficiente representatividad democrtica y dbil
institucionalidad, ha favorecido el resquebrajamiento de funciones y
responsabilidades bsicas e inalienables de un Estado de Derecho, como son:
garantizar el respeto de los derechos humanos constitucionales de todos los
ciudadanos, asegurar la irrestricta vivencia de la ley en derecho en condiciones
de equidad y universalidad, propender por la preservacin del orden democrtico
instituido y velar por la integridad territorial.
La fragilidad de la convivencia ciudadana en mltiples instancias del ordenamiento
social en el pas con la creciente utilizacin del uso de la fuerza, la coaccin o el
2

Para mayor detalle, vase a: Garay, Luis Jorge (1 999), ibid.

CRISIS, EXCLUSIN SOCIAL Y DEMOCRATIZACIN EN COLOMBIA / JORGE LUIS GARAY S.

55

poder de influencia de unos grupos poderosos sobre otros grupos de la poblacin,

para logros de sus propios fines individualistas, egostas, y frecuentemente en contra de la estabilidad social y de los intereses propiamente de carcter pblico. Esta
situacin result potenciada, entre otras cosas, por una dinmica ms profunda que
es la cultura mafiosa del narcotrfico, en medio de un conflicto armado, que ha
tenido una profunda transformacin en el tiempo y que hoy da tambin se relaciona
de manera directa e indirecta con actividades ilegales, en particular el narcotrfico.
La reproduccin de practicas de ilegalidad en ciertos mbitos de las relaciones sociales
con una manifestacin determinante en el narcotrfico, con races histricas que no
han sido resueltas, al punto que su espectro de accin ha ido consolidndose y
amplindose a travs del tiempo por ejemplo, el contrabando, la posesin ilegal
de la tierra, la apropiacin privada de riquezas colectivas, el caciquismo y la compra
de votos, el secuestro, el narcotrfico como la actividad ilegal quizs de mayor
rendimiento y poder depredador en el capitalismo de hoy, ha alcanzado un poder
desestabilizador y amplificador de toda la problemtica colombiana de la crisis
social. El narcotrfico se desarrolla en Colombia no solamente tomando provecho
para su propio beneficio de las ventajas Geogrficas y estratgicas del pas para la
realizacin de las primeras etapas de la cadena internacional del negocio, sino
tambin y de manera determinante de la fragmentacin del tejido social y de
graves problemas estructurales, como los mencionados.
La tendencia hacia la desactivacin productiva con la paulatina prdida de participacin
de las actividades agropecuaria e industrial en el PIB desde inicios de los ochenta, a
favor de una creciente importancia del sector de recursos naturales durante los
ochenta y parte de los noventa y de sectores como los de servicios de gobierno,
construccin y financiero dependiendo del ciclo econmico. A diferencia de
los pases desarrollados y en los de reciente industrializacin, el proceso de
terciarizacin en el pas no ha sido centrado en el desarrollo de sectores con
eslabonamientos y relaciones con el resto de la economa, cada vez ms modernos,
tecnificados y productivos; sino ms bien uno pasivo y no productivo.
Es as como si bien se haba logrado una capacidad de mantener estabilidad con
crecimiento durante varias dcadas (hasta 1998-1999), en medio del proceso de apertura
a la competencia externa durante la ltima dcada surgieron serios interrogantes tanto
sobre la sostenibilidad y las fuentes del crecimiento como sobre la capacidad de la
economa colombiana para poder competir y alcanzar una insercin productiva al mercado
internacional 3.
Adems, se enfrenta a una difcil situacin de la mesoeconoma del pas: (i) la educacin y
capacitacin de los recursos humanos adolecen de graves fallas estructurales, al punto de que la
composicin del gasto publico en educacin corresponde al de un sistema econmico y social ms
bien primario un 80% est dirigido a la educacin primaria y menos del 0,4% del PIB se dedica a
la capacitacin para el trabajo por parte de la entidad estatal especializada, lo que conduce, en un
3

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A manera de sntesis, todos los conflictos bsicos en su conjunto y la ntima relacin

autoalimentadora entre ellos configuran un proceso de crisis social con la consecuente
prdida del sentido de la pertenencia de la que se adolece en amplios grupos de la
sociedad y con profundas connotaciones en el ordenamiento social, econmico, poltico
bajo el contexto de la globalizacin.

C. BASES PARA LA TRANSICIN HACIA

UN ESTADO SOCIAL DE DERECHO
1. Aproximacin programtica
No obstante la proclamacin constitucional del Estado colombiano como un Estado
Social de Derecho (ESD), la realidad econmica, poltica, social y cultural dista
sustancialmente de las condiciones objetivas requeridas, al punto en que no se ha logrado
siquiera haber implantado todava un verdadero Estado de Derecho por ejemplo, ante
la ausencia de una irrestricta garanta al derecho ms fundamental para todos que es el
derecho a la vida. La construccin de un ESD tiene que partir de la valoracin y
compromiso sociales con el cumplimiento incondicional de los derechos fundamentales.
La bsqueda, consensuada como utopa colectiva, de un ESD impone la implantacin
social de una agenda programtica de transicin en la que se estipulen propsitos
colectivos, compromisos, deberes y derechos entre ciudadanos, grupos sociales, entes
representativos y el Estado.
mundo de creciente competencia, a una falencia estructural de capital humano en el pas. (ii) La
precariedad de la infraestructura en confluencia con las distancias, las dificultades geogrficas y el
estado de las carreteras y de la localizacin lleva a que los fletes para el transporte interno sean
incluso superiores a los fletes externos para buen nmero de bienes, perdindose competitividad con
respecto al resto del mundo. (iii) La -raye falencia del financiamiento interno para la inversin se
hace ms restrictiva en la medida en que la inversin extranjera directa, como la otra fuente de
financiacin ms decisiva por su aporte tanto de capital como de tecnologa, ha sido mucho ms baja
en proporcin al PIB que en la mayora de los pases de Amrica Latina en los ltimos quince aos
y que se ha concentrado especialmente en el sector primario para poder aprovechar la explotacin
de recursos naturales (petrleo, carbn). (y) La excesiva inestabilidad y complejidad del rgimen
impositivo, las elevadas tasas nominales de impuestos y la alta concentracin de la carga impositivo
en un nmero relativamente reducido de contribuyentes con la proliferacin de exenciones,
deducciones y excepciones, el otorgamiento de importantes prebendas a favor de unos pocos, y
elevados niveles de corrupcin, evasin y alusin tributaras, han llevado no solamente a un
esfuerzo tributario insuficiente de la sociedad en su conjunto (respecto al PIB) y a una
desinstitucionalizacin del deber tributario del ciudadano con la colectividad, sino adems al
encarecimiento de costos para las empresas con respecto a las de otros pases. Y, entre otros, (V) el
ambiente de precariedad institucional, la aculturacin rentstica y prcticas ilegales como la corrupcin
han llegado a tal profundidad en el pas, que atentan seriamente el clima de negocios la garanta de
los derechos de propiedad, el cumplimiento de contratos, la estabilidad de las reglas y normas
regulatorias, el incremento de los costos de transaccin, la corrupcin, imponen serias limitantes
a la competitividad sistmica y a la modernizacin del aparato productivo en el pas.
CRISIS, EXCLUSIN SOCIAL Y DEMOCRATIZACIN EN COLOMBIA / JORGE LUIS GARAY S.

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En este contexto sobresalen algunos fundamentos para guiar la transicin, entre ellos:
la vigencia del principio de la preeminencia de lo pblico y de los intereses colectivos
construidos y legitimados con el concurso y activa participacin ciudadana; la prioridad
colectiva de avanzar hacia el desmonte de la exclusin social como requisito esencial para
la solidaridad, convivencia y sentido de pertenencia, la cooperacin y construccin
participativa de lo pblico a travs de instituciones y prcticas democrticas; la vindicacin
de la poltica como institucin social para la tramitacin y renovacin de intereses y
pertenencias, mediante procedimientos participativos, democrticos, y para la
representacin eficaz y legitima de lo social despojndole al uso de la fuerza la tramitacin
de conflictos sociales como se ha hecho tradicionalmente en el pas; la legitimacin del
Estado como institucin social con suficiente representatividad y poder polticos validados
a travs de los instrumentos y mecanismos de la democracia, con la debida autoridad para
velar efectivamente por los intereses individuales y colectivos de la sociedad y con la
solidez y eficiencia en la administracin y gestin de un conjunto bien definido de
responsabilidades indelegables; la primaca de la justicia como sistema social, el
compromiso con la formacin y educacin de ciudadanos protagonistas; el propsito
indeclinable de la generacin de riqueza colectiva bajo condiciones de justicia distributiva.
En efecto, el desarrollo de la civilidad moderna y de la democracia deliberante en un
mundo crecientemente globalizado, se relaciona con la instauracin de la preeminencia
y la legitimacin democrtica de lo pblico entendido como proceso social de
construccin colectiva de un orden siempre imperfecto e inacabado, a travs del proceso
de participacin ciudadana bajo las ms diversas modalidades (partidos polticos,
organizaciones y movimientos sociales, asociaciones comunitarias, etc.) en la
deliberacin, definicin y promocin de los intereses colectivos de la sociedad, bajo
principios del respeto de las diferencias y del acatamiento de las reglas establecidas.
Consecuentemente, Colombia tendr que avanzar hacia la instauracin de un nuevo
contrato social para la transformacin de la sociedad y la superacin de la crisis actual bajo
principios y propsitos de una sociedad moderna, incluyente y democrtica. Un contrato
que ha de abarcar de una manera integral y coherente a mltiples instancias, relaciones y
procesos determinantes de la sociedad: lo productivo, lo educativo y cultural, lo
jurisdiccional, lo poltico, lo social. Ello slo ser viable con la creacin de una cultura
ciudadana y del compromiso de la sociedad en su conjunto en una amplia esfera de
cooperacin colectiva, que implica el propsito indeclinable de avanzar hacia una verdadera
inclusin social y una concepcin moderna y democrtica del Estado y la sociedad.
2. La observancia de los derechos sociales y el ESD
Uno de los requisitos para avanzar hacia la inclusin social es la satisfaccin progresiva
de los derechos sociales a grupos cada vez ms amplios de la poblacin, en cumplimiento
de los postulados de un ESD. En el mundo moderno ante las exigencias y
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condicionamientos de la globalizacin, las obligaciones positivas del Estado para

garantizar derechos sociales no tiene que hacerse nicamente a travs del presupuesto
especialmente por las limitaciones fiscales agudizadas en un ambiente en competencia
sino mediante otros medios o con la intervencin activa de otros miembros de la sociedad
como sujetos obligados. En este sentido, se han de sopesar debidamente las inmanentes
tensiones entre los costos sociales y los costes de transaccin o de intercambio
mercantily, por otro lado, entre las restricciones fiscales y del gasto pblico, la
mercantilizacin / desmercantilizacn de la provisin de servicios pblicos y los
derechos sociales.4
En algunos casos la obligacin del Estado se puede realizar efectivamente con el
establecimiento de algn tipo de regulacin mediante el desarrollo de la institucionalidad,
aplicacin de normas o instauracin de organizaciones. En otros se logra a travs de la
imposicin de alguna limitacin o restriccin o de obligaciones a las personas particulares
y no slo al Estado por ejemplo, la obligatoriedad de las normas laborales privados y
de responsabilidades medioambientales para los empleadores pblicos.
En una multiplicidad de modalidades novedosas de responsabilizacin y accin
del Estado y de grupos ciudadanos decisivos por su lugar en la estructura econmica y
social, reside la posibilidad de avanzar eficazmente a un Estado posbenefactor garante de
una progresiva observancia de derechos fundamentales civiles, polticos y sociales,
la defensa de la ciudadana y la profundizacin de la democracia sustantivo en sociedades
en desarrollo.
En este contexto, ha de especificarse la secuencia tipolgicas5 para la formacin del
ESD en trminos de: (i) la generalidad de sus programas sociales, variando de la
selectividad orientada a ciertos colectivos hasta la universalidad para todo ciudadano
independientemente de su situacin socioeconmica; (ii) la amplitud del rango se sus
actuaciones, desde los meramente asistenciales a los ms desprotegidos a travs de
programas de alimentacin y salud bsicas a programas integrales de proteccin social;
(iii) la calidad de los servicios prestados, a partir de unos mnimos en cada uno de los
campos de actuacin hasta niveles considerados deseables; (IV) la institucionalidad del
sistema prestacional bajo modelos de desmercantilizacin de los servicios con
prestacin directa a cargo del sector pblico, de provisin mixta o de elevada
mercantilizacin; y (v) la financiacin de programas sociales con cargo a imposicin
general o cotizaciones individuales y/o impuestos especficos e individualizados.
Al fin de cuentas, de lo que se trata es de un acuerdo social para la transicin hacia un
modelo de Estado en consulta con los mandatos constitucionales y las realidades
econmicas, polticas, sociales y culturales en medio de los condicionamientos de la
Alonso. Luis Enrique (1 999), Trabajo y ciudadana, Editorial Trotta, Madrid, pp. 51-60.
Muoz de Bustillo, Rafael (2000), El Estado de Bienestar en el cambio de siglo. Una perspectiva
comparada, Alianza Editorial, Madrid, pp. 39-40.
4

CRISIS, EXCLUSIN SOCIAL Y DEMOCRATIZACIN EN COLOMBIA / JORGE LUIS GARAY S.

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globalizacin, lo suficientemente innovador para evitar reproducir los graves problemas

observados en otras sociedades: una especie de Estado Social de Derecho postbenefactor.
Acertar en esta tarea inaplazable para la construccin de democracias modernas e
incluyentes, constituye uno de los grandes retos para las sociedades como la colombiana,
con un claro compromiso poltico y una responsabilidad especial a cargo de los actores
sociales ms representativos, los partidos y movimientos polticos, los grupos
empresariales y los poseedores del capital.
a. La lucha contra la inequidad, la precariedad y la inseguridad econmico
y social.- papel esencial de un ESD
Desde muy diversas pticas, se acepta el papel insustituible del Estado en el ejercicio
de ciertas funciones de estricto carcter pblico y en el establecimiento de condiciones
bsicas tanto para evitar y subsanar fallas en el mercado como para aprovechar las
economas de escala y las indivisibilidades en la provisin de bienes pblicos, y as
poder reducir sus costos de prestacin.
Uno de los campos que requiere especial atencin en los procesos de transicin es el
relacionado con la institucionalidad existente para hacer frente a la situacin de
precariedad en las condiciones de vida de amplias capas de la poblacin e inseguridad o
incertidumbre econmica y social asociada con la transformacin del entorno en el que
se desarrollan las relaciones sociales6.
Diversos analistas de corrientes alternativas del pensamiento 7 han llegado al
convencimiento de que una regin como Amrica Latina requiere especialmente una
visin alternativa sobre cmo asegurar la cohesin social frente a profundas desigualdades
y a ingresos altamente voltiles, que han sido agravadas por una creciente intervencin
de las fuerzas del mercado. El problema es que todava no se han podido desarrollar
respuestas tiles y suficientemente slidas para abordar un replanteamiento de esa
naturaleza. Ah reside el reto y responsabilidad de mltiples actores sociales con las
generaciones por venir en estos pases.
b. Pertinencia de la proteccin social ante situaciones de crisis
Para mostrar la urgencia de reflexionar sobre la construccin de una adecuada
institucionalidad social para enfrentar situaciones de crisis, resulta muy pertinente ilustrar

6
La inseguridad econmica como la define el Banco Mundial, se refiere al ambiente incierto que
enfrentan los trabajadores y los hogares a raz de los movimientos errticos de las cantidades y
precios econmicos clave, como el empleo, el ingreso y el salario real. La incertidumbre que se
reproduce sobre sus valores futuros en medio de una alta variabilidad del entorno constituye la
esencia de la inseguridad econmica. Banco Mundial (2000), Asegurando el futuro en una economa
globalizada, Washington.
7
Por ejemplo, Dani Rodrik.

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el contraste tan tajante entre la experiencia de los Estados Unidos ante la Gran Depresin8
y la de Amrica Latina ante la crisis de la deuda de los ochenta y la apertura y reforma en
los noventa.
Con la Gran Depresin se introdujeron importantes innovaciones institucionales
que expandieron ampliamente el papel del gobierno en la economa y brindaron especial atencin a las polticas pblicas para la seguridad social en campos en los que se
perciban falencias en el funcionamiento del mercado, como compensacin para el
desempleo, obras pblicas, seguros de depsitos, medidas a favor de la sindicalizacin.
Se reconoci la conveniencia de construir una institucionalidad de normas, reglas de
juego, compromisos y responsabilidades entre los sectores pblico y privado, para el
suministro y provisin de servicios pblicos en mbitos como educacin, salud, seguridad
social, pensiones, etc., debidamente regulados, evaluados y supervisados por autoridades
competentes y con la fiscalizacin y participacin ciudadana bajo principios rectores
como eficiencia, cobertura, calidad y pertinencia, e integralidad de los programas sociales.
Al Estado le competi irrenunciablemente buscar garantizar la atencin de aquellos
sectores excluidos que no puedan tener acceso a los servicios prestados a travs de
mecanismos de mercado.
Por su parte, los sistemas de prestacin social en pases como los de Amrica Latina
han adolecido tradicionalmente de graves problemas e irregularidades que se han
manifestado en altos arados de ineficiencia y elevados costos de servicios pblicos;
insuficientes niveles de cobertura, calidad y pertinencia y serias iniquidades en su
provisin, agravados ante la apropiacin indebida de recursos pblicos; frgil supervisin
y evaluacin de los programas con una marcada ausencia de participacin ciudadana;
elevados sobrecostos incurridos por prcticas como la corrupcin as como condiciones
financieras que impiden asegurar su viabilidad y sostenibilidad.
Como agravante, se han agudizado las presiones sociales para aumentar el gasto
pblico cuando al mismo tiempo se recrudecen los riesgos de choques adversos y las
restricciones fiscales impuestas en un ambiente de apertura a la competencia externa.
En respuesta durante la dcada del noventa se observ un proceso de reforma de las
polticas sociales en sectores como salud, pensiones, educacin y vivienda, en trminos
de la focalizacin, integracin y complementacin, descentralizacin, regulacin,
supervisin y privatizacin o mercantilizacin en la prestacin de ciertos servicios, con
miras a mejorar cobertura y calidad en la proteccin social. Adems, se hicieron grandes
esfuerzos, para incrementar el gasto pblico social a niveles cercanos al 15-16% del PIB
hacia 1998-2000, pero sin lograr todava alcanzar el promedio latinoamericano estando
por debajo en un diez por ciento.
Con sustento en: Rodrik, Dan (1999), Why is there much economic insecurity in Latin
America?, J. F. Kennedy School of Govemment, Cambridge, october.
8

CRISIS, EXCLUSIN SOCIAL Y DEMOCRATIZACIN EN COLOMBIA / JORGE LUIS GARAY S.

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A pesar de algunos avances a favor de ciertos grupos de la poblacin, la profundidad

de la problemtica social y la fragilidad institucional, operacional y financiera de los
sistemas de prestacin social, no han logrado corregir inequidades distributivas ni impedir
el grave deterioro de las condiciones de vida y la exclusin de amplios estratos de la
poblacin.
La precariedad de la situacin social exige la instauracin de un rgimen integral de
proteccin y seguridad social como sistema de inclusin social en calidad de
verdadero propsito nacional en el marco de una agenda pblica y privada en una
perspectiva de mediano y largo plazo.
c. La prioridad de un sistema integral de proteccin y seguridad social
La inclusin social requiere del cumplimiento del derecho a la alimentacin, la
educacin, la salud y la vivienda bsicas y los servicios pblicos domiciliarios (agua,
alcantarillado y aseo) como un verdadero sistema social caracterizado por condiciones de
acceso, calidad y pertinencia en condiciones de equidad independientemente de la
clase social a la que se pertenezca y bajo claros criterios de solidaridad y justicia
distributiva, particularmente en los casos en que su provisin sea a cargo de recursos
pblicos. En pases como Colombia resulta inevitable la erradicacin de profundas
races de exclusin social que permean y condicionan la concepcin, la institucionalidad
y la lgica poltica y econmica de los modelos y polticas de prestacin y proteccin
sociales. Las inmanentes iniquidad y estratificacin excluyentes en el acceso, la calidad
y la financiacin de sistemas como los de la educacin. Salud y pensiones todava
constituyen algunas de las caractersticas esenciales de su estructura social.
As se ha de implantar la solidaridad social como principio rector del sistema y se
deben superar graves anomalas que han caracterizado tradicionalmente a los sistemas
de prestacin social en pases como los de la regin latinoamericana.
La bondad de una estrategia eficaz que combine debidamente la aplicacin de diversos
instrumentos para contribuir a enfrentar la pobreza y la desigualdad y a respaldar a los
trabajadores para afrontar la pobreza, el riesgo y los costos de desempleo, depender de
los costos, la rentabilidad social y la sostenibilidad de los programas prioritarios en
consulta con las limitaciones fiscales existentes a nivel macro y local. La eficacia de la
estrategia estar determinada por el xito que pueda alcanzar en trminos de un
reforzamiento de una razonable seguridad para los estratos ms desfavorecidos de la
poblacin, de la autoproteccin de los trabajadores y de la complementacin del seguro
de mercado.
En este sentido se propone la instauracin de un sistema integral de proteccin y
seguridad social sustentado en una estricta integracin funcional entre los programas
pblicos de proteccin para los grupos ms desfavorecidos en educacin, salud,
capacitacin, vivienda, pensiones y desempleo con los programas de aseguramiento
62

REVISTA PROSPECTIVA

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privado mediante mecanismos y modalidades de mercado, bajo un esquema regulatorio

que a la vez de darle plena vigencia a los principios esenciales de la solidaridad, la
progresividad y la eficiencia a travs de todo y cada uno de los componentes del sistema,
promueva el desarrollo y aplicacin de una institucionalidad con normas, reglas y
funciones propicias para garantizar la mayor eficacia posible en trminos tanto de
cobertura, localizacin v contribucin retributiva como de eficiencia, costos de prestacin,
rendicin pblica de cuentas accountability y viabilidad financiera del sistema como
un todo.

D. SOBRE LA TRANSFORMACIN SOCIAL EN PASES

CON PROFUNDAS RACES DE EXCLUSIN.
A PROPSITO DEL CASO COLOMBIANO
1. Caracterizacin bsica de la exclusin social
No obstante innegables progresos observados en diversos rdenes en medio de
profundos conflictos y disfuncionalidades sociales, Colombia se caracteriza por ser una
sociedad atravesada por una profunda exclusin social en sus diversas acepciones y
dimensiones, en marcado contraste con los principios rectores consagrados en la
Constitucin de 1991. Con el agravante que sta ha sido mediada en diferentes mbitos
por la imposicin de intereses egostas, excluyentes en detrimento de intereses y propsitos
colectivos, con el uso no poco frecuente de la intimidacin y el recurso a prcticas
ilegales, delatando la alta vulnerabilidad en que se encuentran muy diversos sectores y,
en buena medida, la debilidad institucional y la precaria representatividad democrtica
del Estado.
A pesar de que el pas pudo no slo conservar un crecimiento econmico positivo
durante ms de cuatro dcadas (hasta la crisis de 1999), como condicin excepcional en
el contexto latinoamericano, sino adems registrar ciertos avances, de manera gradual,
en algunos indicadores sociales como desigualdad (desde niveles extremadamente
elevados, especialmente en los sesenta y setenta), pobreza y acceso a servicios como
educacin y salud (con relevancia en la primera parte de los noventa), result insuficiente
para: incorporar de manera masiva y productiva a gran parte de la poblacin, modificar
los patrones de distribucin de la propiedad y del ingreso al punto que hoy la
concentracin es superior a la de hace ms de veinticinco aos, reducir de manera
drstica los niveles de pobreza y marginalidad, evitar la expulsin destructivo de
campesinos hacia el sector urbano, mejorar la capacitacin y el bienestar de amplios
estratos de la ciudadana y, en fin, alterar la estructura productiva de manera creativa y
funcional para el desarrollo econmico y la equidad social con el agravante que de no
ser transformada creativamente la dinmica productiva, el pas correr el gran riesgo
de sufrir un progresivo marginamiento empobrecedor del nuevo ordenamiento
CRISIS, EXCLUSIN SOCIAL Y DEMOCRATIZACIN EN COLOMBIA / JORGE LUIS GARAY S.

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econmico internacional.
La grave inequidad distributivo del ingreso y la riqueza, las extremas condiciones de
pobreza e indigencia, la precariedad del sistema de proteccin social existente que impide
la garanta de derechos sociales no solamente de los grupos desfavorecidos por ser
restringido, excluyente e ineficaz, con serias falencias en trminos de cobertura y calidad,
y por no regirse por los principios ticos de equidad y solidaridad en todos y cada uno de
sus componentes como salud, educacin, pensiones, el predominio de la informalidad
y el desempleo son algunas de las expresiones del nivel de exclusin en la dimensin
econmica y social.
La dimensin territorial muestra cmo varias regiones del pas se encuentran
claramente marginadas del acceso a bienes, servicios y procesos polticos que no slo
restringen su situacin a niveles muy precarios, sino que, adems, les impide integrarse
a relaciones sociales, econmicas y polticas ms modernas en el pas.
A manera de ilustracin, son de mencionar algunos rasgos caractersticos de la
problemtica de exclusin socioeconmica y territorial en Colombia:
El grado de concentracin del ingreso es uno de los mayores de Amrica Latina,
quizs el segundo en una regin de por s caracterizada por la desigualdad, habindose
mantenido casi invariable durante ms de dos dcadas y media y con una marcada
agudizacin desde mediados de los noventa, entre otros factores, con la cada del
ritmo de crecimiento econmico y el desajuste fiscal y financiero.
El nivel de pobreza no ha logrado disminuir de manera perdurable y sostenida en
la medida en que hoy el 59.8 % de la poblacin se encuentra bajo la lnea de pobreza,
rebasando ligeramente el promedio observado desde los setenta, por ejemplo.
La gravedad del problema de la indigencia no ha podido ser superada por su
persistencia en niveles por encima del 20% de la poblacin.
La informalidad contina siendo el sistema de trabajo predominante de la mayora
de la fuerza laboral abarcando a ms del 54% de la misma hasta ms de un 6 1 %
en la actualidad, la que aunada al hecho de que la tasa de desempleo se ha
mantenido por encima del 10% desde inicios de los ochenta y que un 20% de la
poblacin empleada ha estado subempleada, han conducido a un estado permanente
de desempleo o de informalidad (para la subsistencia) para una alta proporcin de
la poblacin en edad de trabajar, con la consecuente prdida de aprovechamiento
de capacidades en la sociedad. Es as como en el 2000 ms de dos terceras partes del
sector informal urbano corresponda al subsector de subsistencia representando
casi una cuarta parte de la fuerza laboral, lo que implica que cerca de la mitad de la
fuerza laboral y el 30% de la poblacin en edad de trabajar estaban desempleados o
en el sector informal de subsistencia como estrategia de supervivencia9.
Flrez, Carmen Elisa (2002), El sector informal urbano en Colombia 1984-2000, CEDE,
Universidad de los Andes, Bogot.
9

64

REVISTA PROSPECTIVA

/ UNIVERSIDAD DEL VALLE / 2003 / N 8

El acceso a activos se ha mantenido excesivamente restringido a favor de unos

pocos al punto en que en el caso del crdito apenas los 50 mayores deudores llegaban
a absorber un 20% de la cartera del sistema financiero los 1500 mayores un 75%
y en el del mercado accionarlo solamente las 10 empresas ms importantes participan
con ms del 75% del movimiento, sin dejar de mencionar que a pesar de las leyes
aprobadas sobre reforma agraria en el pas, la tierra se ha seguido concentrando en
pocas manos con una importante injerencia de capitales de procedencia ilcita
en la medida en que un 1.08% de los propietarios posee ms del 53% del rea,
cuando hace apenas 1 0 aos el 1.4% posea el 46%, y en que un 62.3% de los
propietarios son microfundistas que engrosan en su gran mayora la poblacin
ms pobre del pas.
La falta de cobertura del sistema de seguridad social no slo ha sido tradicionalmente
insuficiente y con serias falencias estructurales en trminos de falta de solidaridad,
equidad y eficiencia, sino que los progresos alcanzados en buena parte de los noventa
con el aumento importante del gasto pblico social de un 8% a un 14.5% del PIB
, se revirtieron en algunos campos en los ltimos aos, al punto que apenas un 51%
de la poblacin est cubierta en salud bsica y menos de un 29% en pensiones, y al
88%, 52% y 26% en educacin bsica primaria, bsica secundaria y media (en trminos
de cobertura neta) con cerca de tres millones de nios y jvenes (entre 5 y 16 aos)
en edad escolar sin atender, todo ello en marcado contraste con lo estipulado por la
Constitucin de 1991.
La disponibilidad y acceso a servicios pblicos y las condiciones de vida varan
sustancialmente tanto entre los sectores urbano y rural como entre regiones del
pas, va que, por ejemplo, mientras el cubrimiento de agua potable llega al 90% en
las cabeceras municipales, no alcanza sino al 60% en las reas rurales con el 99%
en Bogot y el 63% en las regiones oriental y Atlntica, la cobertura de servicios
de salud llega a ser de apenas el 41% en la regin Atlntica en comparacin con el
66% en Bogot y el 51 % en el promedio nacional y la neta de educacin bsica
secundaria vara ostensiblemente entre un 41 % en el caso del Cauca a una del 75%
en Bogot, y, entre otros aspectos, el porcentaje de la poblacin bajo las lneas de
pobreza e indigencia en el sector rural supera en ms del 33% y 100% el promedio
nacional, respectivamente. Ello est ntimamente relacionado con la amplia
diferenciacin entre regiones segn nivel de exclusin social, en la medida en que,
en una escala de 0 a 1 00, en un extremo se encuentra Bogot con un nivel de 9.5
(como la ciudad menos excluyente en el pas) y en el otro Choco con 90 (como el
departamento ms excluyente).
La exclusin de la niez colombiana es profundamente notoria: el 24% de la poblacin
bajo la lnea de pobreza es menor de 10 aos, 2.5 millones de nios colombianos
sufren de maltrato infantil, un milln son desplazados, 13,5% de los menores de
CRISIS, EXCLUSIN SOCIAL Y DEMOCRATIZACIN EN COLOMBIA / JORGE LUIS GARAY S.

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cinco aos padecen de desnutricin crnica y, entre otros factores, el 18.3% no

tienen acceso al sistema educativo, lo cual reafirma el proceso internacional de la
exclusin y muestra una grave precariedad en la formacin de capital humano y
social con implicaciones perversas para el futuro de la sociedad colombiana.
La exclusin social tambin se manifiesta en el ejercicio de la funcin pblica de
manera muy acendrada y perversa. En el sistema tributario colombiano el conjunto
de ddivas, privilegios, exenciones y deducciones, que en buena parte no tienen
mayor retribucin social, favorece primordialmente a un nmero reducido de personas naturales jurdicas por un valor equivalente hasta un 5 por ciento del PIB10 El
ahorro tributario por concepto de exenciones al impuesto de la renta alcanza a
superar el 40 por ciento para ingresos mayores a 20 salarlos mnimos, en comparacin
con uno del 15 por ciento para 6 salarios mnimos. Adems la corrupcin, las fallas
administrativas del Estado y el malgasto de recursos alcanzan un monto del orden
del 3,0-3,5 por ciento del PIB. Dentro de las nuevas formas de interaccin pblico y
privado alrededor de la gestin publica, se ira reproducido formas de desviacin de
recursos pblicos a favor de intereses privados que sin que constituyan conductas
abiertamente al margen de la ley, son no slo un claro favorecimiento de intereses
particulares, en detrimento del erario pblico, sino adems un quebrantamiento de
la tica ciudadana y la responsabilidad de recursos de inters colectivo. Es as como
alrededor de las nuevas formas de contratacin pblica y de administracin de
servicios pblicos con inadecuados marcos regulatorios y de fiscalizacin en
medio de la privatizacin, se han venido reproduciendo diferentes tipos de
irregularidades de ese carcter.
No obstante, conviene mencionar que algunas fallas del Estado pueden conducir a
formas de inclusin perversa de algunos grupos marginados a travs de la desviacin o
utilizacin de recursos pblicos para favorecer ciertos intereses particulares como ocurre,
por ejemplo, con el aprovechamiento del poder poltico por parte de los denominados
barones electorales para retribuir a sus clientelas a travs de cuotas burocrticas en el
aparato del Estado fenmeno del clientelismo.
No se debe dejar de mencionar que otro de los principales factores de exclusin
social lo constituye la violacin de derechos civiles y polticos para un amplio grupo de
la poblacin colombiana, relacionada con la coaccin y utilizacin del uso de la fuerza
en la tramitacin de ciertos asuntos de ndole poltica y social, con la agudizacin del
10
Entre las principales exenciones y deducciones, sobresalen las deducciones especiales sobre
inversiones en reforestacin, obras de riego y desecacin, en control del medioambiente, etc., por
un valor del 1,8 por ciento del PIB; sobre intereses de crditos hipotecarios, el 30 por ciento de los
ingresos laborales, aportes para pensiones, etc. por un 1,2 por ciento del PIB; sobre rentas exentas
por concepto de la Ley Pez, cte. por un 1,0 por ciento del PIB; sobre incresos que no constituyen
renta por la venta de terneros, de acciones, contribuciones de las empresas a fondos mutuos,
donaciones a partidos polticos, cte. por un 1,0 por ciento del PIB.

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conflicto armado y, en ltimas, con la precariedad institucional del Estado, especialmente

en el ejercicio de determinadas responsabilidades como la implantacin de la ley en
derecho y la seguridad bajo los principios de un ED.
Es as como aparte de que todava se mantiene un elevado nivel de homicidios por
cada cien mil habitantes cercano a 65, aunque ha venido reducindose en el ltimo
quinquenio, especialmente en casos como el de Bogot se han incrementado el nmero
de masacres ejecutadas por grupos alzados en armas, agudizado el desplazamiento forzado
de campesinos sobrepasando dos millones de personas en el perodo 1990-2002, y
agravado la prctica del secuestro al punto de ser el pas con mayor nmero de secuestros
en el mundo, con 5,9 casos por casi cien mil habitantes.
Adems, sobresale la frecuente violacin de derechos polticos en la medida en que
se discriminan desfavorablemente ciertas organizaciones y movimientos, que en el caso
de los sindicatos, por ejemplo, se ha llegado al extremo del asesinato de ms de 1556 de
sus miembros durante los aos noventa. Ello no slo es debido, en buena medida, a la
crisis de la poltica para la tramitacin de reivindicaciones sociales, sino que, a su vez, se
constituye en un factor de exclusin y un obstculo a la democratizacin de la sociedad.
Todo lo anterior lleva a un proceso perverso de exclusin social y de excesiva
concentracin del poder. La exclusin social, por lo tanto, constituye una piedra angular
en el proceso de transformacin de la sociedad hacia la construccin de la democracia en
el marco de un ESD. Es fundamental avanzar hacia la democratizacin econmica y
poltica de la sociedad y obviamente la democratizacin del poder. La sociedad
colombiana tiene que tornar decisiones serias, en un proceso de eleccin social y poltica,
sobre cmo destinar los esfuerzos, recursos y potencialidades para el cumplimiento y la
satisfaccin de dilemas sociales profundos e inevitables.
Una exigencia para que cualquier Estado pueda sustentar debidamente su legitimidad
democrtica reside en su capacidad de crear consenso y de comprometer esfuerzos en la
sociedad para responder a unos mnimos aceptables a la luz de los logros y exigencias
de la humanidad en trminos de avances efectivos hacia la inclusin social11 y la
democracia.
Ello impone la necesidad de implantar un verdadero contrato social sobre la estrategia
de desarrollo econmico y social en la que la agenda de democratizacin polticas
econmicas, el sistema integral de proteccin social y el Pacto fiscal de redistribucin de
riqueza sean algunos de sus elementos constitutivos centrales.

11
Cortina, Adela (1995), Presupuestos Morales del Estado Social de Derecho. En: Cristina
Mota (cornp.). tica y conflicto. Lecturas para una transicin democratic,a Ediciones Uniandes,
Bogot, P. 189.

CRISIS, EXCLUSIN SOCIAL Y DEMOCRATIZACIN EN COLOMBIA / JORGE LUIS GARAY S.

67

2. Dilemas, compromisos y escogencias sociales contra la exclusin social

Para responder a algunos de los principales dilemas, desafos, escogencias y
compromisos sociales y polticos que deber enfrentar la sociedad colombiana para
transitar a un arreglo social que garantice la paz, entendida como la convivencia ciudadana
bajo un ordenamiento democrtico e incluyente, se habrn de adelantar transformaciones
sustanciales alrededor de tres ejes fundamentales.
En el campo econmico y social se requiere instituir un verdadero sistema integral
de proteccin y seguridad social en el marco de una estrategia comprensiva de lucha
contra la pobreza y la promocin del crecimiento y la inclusin social, que dedique y
localice un monto importante de recursos pblicos a la satisfaccin de propsitos bsicos
en campos como los de educacin, salud, seguridad pensional, alimentacin para enfrentar
la indigencia, y proteccin frente al desempleo.
En el campo de los derechos civiles y polticos se ha de progresar en la institucionalidad
de dos pilares bsicos de un Estado de Derecho como son la justicia y la defensa y
seguridad para la convivencia ciudadana y la paz social. Es decir, se deber instaurar una
verdadera seguridad democrtica como una seguridad integral para la sociedad, como
eje central y por encima de cualquier consideracin, y subsidiariamente la seguridad y la
defensa del Estado. Esta seguridad democrtica requiere concebir integralmente al
conjunto de la seguridad ciudadana, la seguridad de libertad de pensamiento y de
organizacin, la seguridad alimentara, la seguridad en la movilidad territorial, la
seguridad ambiental, la seguridad jurdica aplicacin de la ley y la seguridad nacional.
Se trata de que no se restrinja la concepcin de seguridad democrtica a la de seguridad
nacional en su acepcin tradicional.
En el campo de la democracia como ordenamiento social se requerir avanzar
necesariamente en la democratizacin econmica y poltica, sin contraponerse
necesariamente al avance de un rgimen de mercado con una estricta regulacin por
parte del Estado para la correccin de fallas sustantivas y el abuso de poder mono u
oligoplico, y con responsabilidades estatales indelegables en propsitos de inclusin
social y poltica. La democratizacin econmica es una condicin para la democratizacin
poltica y social. La democratizacin econmica en una sociedad de profunda exclusin
arranca necesariamente por la bsqueda del desmonte de todos los privilegios indebidos
y a espaldas del mercado, que estn enquistados en la estructura del poder econmico
y poltico.
Los anteriores son tres propsitos esenciales. Es posible avanzar en ese proyecto
colectivo en la medida en que se vayan transformando ciertas relaciones de poder que
reproducen el statu quo y se erigen como obstculo para cualquier proceso renovador
incluyente en la sociedad. Es posible ilustrar con algunos ejemplos cmo incluso para el
sistema en su conjunto podra ser ms conveniente y razonable en una perspectiva de
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REVISTA PROSPECTIVA

/ UNIVERSIDAD DEL VALLE / 2003 / N 8

mediano y largo plazo, comprometerse con la democratizacin, que claudicar aceptando

la extrema vulnerabilidad de amplios grupos de la poblacin ante la ausencia o debilidad
del Estado para ejercer responsabilidades esenciales de carcter pblico y su suplantacin
por otros poderes en el desempeo de ciertas funciones, en la que algunos pases del
Tercer Mundo parecieran estar sumindose por la fuerza de los hechos.
En el caso colombiano vale la pena ilustrar los grandes retos y dilemas sociales
a. En el mbito social
Si se quisiera que los ms de 11 millones de habitantes en condiciones de indigencia
fueran pobres pero no indigentes obsrvese la paradoja, que solamente tuvieran
alimentacin para satisfacer los mnimos vitales, ello le costara a la sociedad cerca de
2.3 por ciento del PIB. Hoy el Estado colombiano le dedica recursos al problema de la
alimentacin por un monto inferior al 0,7 por ciento del PIB, a pesar de la gravedad del
problema; recurdese que de esos 11 millones, 4 son nios menores de 15 aos.
Si se buscara dar cumplimiento a la Carta Constitucional e implantar un pacto
social de inclusin a travs de la educacin, el Estado debera dedicar recursos del orden
del 1,4 por ciento de PIB para educar debidamente a los 3 millones de nios y jvenes en
edad escolar que permanecen sin atender a las aulas.
Si se pretendiera brindar salud bsica a la poblacin que no tiene acceso a ella
cercano al 40 por ciento y no obstante algunos logros en la ltima dcada, habran de
destinarse recursos por un 1,3 por ciento del PIB. Para progresar hacia un verdadero
sistema social de salud se requiere instaurar una adecuada progresividad del rgimen
contributivo y generar recursos adicionales para el rgimen subsidiario con un aumento
gradual de las cotizaciones actuales, promover un aumento de la afiliacin del rgimen
contributivo, mejorar la localizacin y asignacin de subsidios ajustando el Sisben e
introduciendo el criterio de capacidad de pago, centralizar la regulacin, control y recaudo
para reducir las prdidas por evasin con la meta de reducirla al menos a una tercera
parte antes del 2004, lo que permitira captar nuevos recursos por un 0.4 por ciento del
PIB al ao y, entre otros, reducir drsticamente la intermediacin, reformando el sistema
y modificando las entidades aseguradoras y de administracin, para que los recursos
sean utilizados en la ciencia mdica y en la prevencin y atencin de enfermedades.
Si se propusiera avanzar hacia un sistema pensional incluyente y viable
financieramente, tendra que aceptarse la necesidad de implantar los principios de
progresividad en las cotizaciones de acuerdo con los ingresos/salarios del afiliado,
equidad Idnticos beneficios entre afiliados con las mismas condiciones de tiempo
laboral, ingresos/salarios, etc. y solidaridad fondo para los ms desprotegidos como
los ancianos pobres de ms de sesenta y cinco aos. En marcado contraste, el rgimen
pensional existente, como hasta cierto punto tambin en el de salud, es regresivo,
insolidario e inequitativo. Parecera que algunos grupos poblaciones enquistados en la
CRISIS, EXCLUSIN SOCIAL Y DEMOCRATIZACIN EN COLOMBIA / JORGE LUIS GARAY S.

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estructura del poder, han optado por tener garantas y derechos como si fueran ciudadanos
de un pas del Primer Mundo, en medio de la pobreza y exclusin de Colombia, haciendo
que el sistema pensional sea inviable financieramente y claramente regresivo en favor de
unos pocos con ingresos relativamente altos para no mencionar solamente el caso de
los regmenes especiales de algunos privilegiados pertenecientes a algunas entidades
pblicas y en detrimento de los ms desprotegidos. Por ejemplo, slo el 19,8 por ciento
de la poblacin econmicamente activa est cubierto por el sistema de pensiones, y hoy
la deuda pensional equivale a ms del 200 por ciento de PIB, dejando a la casi totalidad de
la poblacin pobre fuera del sistema.
Con los ejemplos anteriores se puede deducir que si se pretendiera avanzar hacia un
sistema de proteccin integral social, progresivo, solidario, equitativo y eficaz, con la
decisiva contribucin de los ciudadanos con mayores ingresos y con el incremento de
recursos pblicos con la eliminacin de los privilegios socialmente injustificados y en
favor de unos pocos, el pas podra aumentar sustancialmente la cobertura de servicios.
En este contexto sera previsible poder alcanzar gradualmente una cobertura en educacin
y salud bsica para la casi totalidad de la poblacin necesitada, un subsidio pensional
para los ancianos pobres y un drstico alivio de la indigencia en el prximo quinquenio
con recursos pblicos anuales crecientes que iran desde el 1,5 hasta el 3,5 por ciento de
PIB entre el primero y el quinto aos.
Ese propsito de la provisin de salud y educacin bsicas y subsidio pensional
bsico para la poblacin ms pobre del pas, implica un monto de recursos relativamente
equiparable con el de las exenciones, deducciones y privilegios tributarios que no son
justificados socialmente equivalente a un 2,0-2,5 por ciento del PIB y concentrado en
un nmero muy reducido de personas naturales y jurdicas, aparte de que tanto la
evasin y alusin tributarios como la corrupcin y fallas administrativas del Estado (p.
ej., malgasto, ineficiencia) llevan a un sacrificio adicional de ingresos para el erario
pblico hasta cerca de un 5,5-6,5 por ciento del PIB.
b. En el mbito de la defensa y seguridad
En la actualidad se debate en el pas en torno a cuntos recursos adicionales se deben
dedicar a la fuerza pblica, y su incidencia en los montos que se podran destinar para
inclusin social, dada la crisis fiscal del pas y la necesidad de un ajuste de las finanzas
pblicas. En algunos crculos se argumenta que en el pas no se dedican suficientes
recursos para la defensa y seguridad, y que por lo tanto ha de incrementarse
sustancialmente el gasto pblico en este sector. En realidad el gasto que realiza la sociedad
en defensa y seguridad alcanza el 5,4 por ciento del PIB: el 2,1 por ciento en las fuerzas
militares para su objetivo central y un 0,3 por ciento adicional para otras entidades de las
fuerzas, el 1,2 por ciento para la polica, el 1,1 por ciento la seguridad privada legal y un
0,7 por ciento con base en la ayuda estadounidense. Como puede deducirse, los grupos
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REVISTA PROSPECTIVA

/ UNIVERSIDAD DEL VALLE / 2003 / N 8

pudientes de la sociedad han decidido aumentar el gasto en seguridad privada legal, y de

manera complementaria e incluso a mayor ritmo que el reforzamiento del gasto pblico
en defensa, al punto de que, segn la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada,
hoy el nmero de vigilantes privados legales (que alcanza a ms de 130 mil hombres)
supera el pie de fuerza policial (de unos 100 mil). No debe olvidarse, adems, que empresas
de vigilancia no registrada en la Superintendencia emplearan un personal adicional de
hasta otros 30 - 40 mil hombres. Pero, ms grave an, resalta la formacin y cuantiosa
financiacin de grupos armados ilegales por sectores privados en amplias zonas del pas,
en el contexto del conflicto armado y de la delincuencia organizada. As, entonces,
parecera una decisin explcita de importantes grupos de la sociedad la
institucionalizacin de la vigilancia privada para propsitos de intereses particulares
antes que colectivos-pblicos, en lugar de dedicar todos los esfuerzos econmicos e
institucionales para la fortalecimiento y legitimacin de la fuerza pblica y la instauracin
de una verdadera seguridad democrtica.
La conclusin cierta es que los colombianos s le dedican importantes recursos a la
defensa y seguridad, pero lo hacen de manera inadecuada, mal orientada y con poca
eficiencia e insuficiente fiscalizacin; no se invierte debidamente en la institucionalizacin
y profesionalizacin de la fuerza pblica y en la democratizacin de la defensa y seguridad
al servicio de la sociedad, sino que se gasta, en cierta medida, para reforzar la seguridad
particular (de determinados grupos de la poblacin) al margen de la institucionalidad
pblica. Ante la grave situacin de conflictividad, delincuencia organizada (narcotrfico)
y conflicto armado, es necesario racionalizar y reorientar el gasto de la sociedad en
seguridad y defensa. Se requiere debatir de manera amplia asuntos de especial importancia
en medio de la fragilidad de las finanzas pblicas y la necesidad del ajuste fiscal, como:
cunto se va a gastar adicionalmente, en qu se va a gastar y cmo se va a reorientar el
gasto en defensa y seguridad pblica segn prioridades de carcter colectivo; a cargo de
cules otros gastos pblicos se van a dedicar mayores recursos en defensa y seguridad
pblica y cul la retribucin social de un mayor gasto militar con respecto a la del gasto
social; cmo racionalizar y limitar el gasto en seguridad privada y redirigir los recursos
privados liberados para el fortalecimiento de la institucionalidad de la fuerza pblica.
La sociedad tiene que sopesar debidamente qu tanto le dedica a los propsitos
prioritarios bsicos. Colombia pareciera estar inmersa en el dilema clsico de libro de
texto ms elemental de economa de la mitad del siglo pasado, que es ilustrado por el
Profesor Samuelson entre cunto ms se gasta en caones a costa de cunto menos en
mantequilla. Este dilema esencial tiene que ser resuelto poltica y socialmente, no a
espaldas del debate pblico sino con la ilustracin y la informacin debidas para que la
sociedad en su conjunto cuente con los mejores elementos de juicio para tornar estas
decisiones y compromisos sociales.
CRISIS, EXCLUSIN SOCIAL Y DEMOCRATIZACIN EN COLOMBIA / JORGE LUIS GARAY S.

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c. En el mbito de la democratizacin econmica

Ante la profunda exclusin social, el proceso de empobrecimiento del pas y la
excesiva concentracin del ingreso, de la riqueza y de oportunidades, es fundamental
avanzar en la democratizacin del acceso a activos. El acceso no hace referencia
nicamente a ciertas formas tradicionales de riqueza como la tierra sino crecientemente,
en las condiciones actuales del sistema de mercado, a crdito en condiciones de equidad
y a activos financieros, tecnolgicos, informticos y comercializacin por ejemplo. No
se trata de una poltica neo- populista, sino de la construccin de una arquitectura
institucional y financiera para que, en el marco de un sistema de mercado y en condiciones
de equidad, sectores al margen del desarrollo de la economa y de la modernidad puedan
tener cierto acceso a condiciones propicias para la reproduccin de su capital humano y
fsico, y a la potenciacin de sus capacidades. Se trata de una poltica de potenciacin de
recursos disponibles que la sociedad hoy no est aprovechando. En este punto es de
recordar que la verdadera democracia consiste en el ejercicio de libertades y el desarrollo
de capacidades en condiciones de igualdad, lo que implica que los miembros de la
colectividad estn en condiciones de asumir y ejercer el estatus de ciudadana social.
Pero sta no puede ser sustentada en medio de un proceso progresivo de empobrecimiento
y exclusin social; resulta necesario, aunque claramente insuficiente, instaurar
condiciones propicias para el crecimiento econmico.
d. En el mbito del saneamiento de las finanzas pblicas
Ante el grave desequilibrio estructural de las finanzas pblicas, Colombia tendra
que hacer un ajuste fiscal no slo para asegurar, la sostenibilidad de la deuda pblica,
sino tambin para avanzar en ciertas reformas sociales inaplazables, de un orden de 3,54,0 por ciento del PIB en los prximos aos. Lo cual implica un esfuerzo de conseguir
mayores ingresos tributarios, reducir gastos no prioritarios, mejorar la eficiencia y
orientacin del gasto pblico y combatir la corrupcin y malgasto de recursos pblicos,
buscando evitar en lo posible la reproduccin de impactos recesivos y el recorte de
erogaciones indispensables que haran an ms grave la situacin social del pas.
Un ajuste de tal magnitud exige una rigurosa escogencia colectiva ojal mediante
un proceso de debate lo ms amplio y democrtico posible sobre las prioridades
sociales para la orientacin de recursos pblicos. Entre los temas que tendrn que
abordarse se destacan algunos: cmo se ha de realizar el ajuste fiscal? Cul ha de ser la
combinacin entre racionalizacin de la estructura de tributacin y recorte y reorientacin
del gasto pblico? Qu tipos de reforma tributaria y del Estado, y cules su progresividad
y equidad entre grupos de la poblacin? Cmo se garantizara la sostenibilidad de la
deuda y la consecucin del financiamiento de la economa colombiana?
Buscndose la progresividad, equidad y eficiencia del ajuste, habra que realizar
esfuerzos, de manera integral y coherente, en algunos campos de las finanzas pblicas,
72

REVISTA PROSPECTIVA

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como los siguientes:

Por el lado de ingresos, se tendra que avanzar seriamente en la lucha contra la
evasin que alcanza a cerca de un 3 por ciento del PIB, la recuperacin de cartera de
la DIAN que hoy llega a cerca de un 1 por ciento del PIB y la eliminacin de
exenciones injustificadas por un 1,5-2,0 por ciento del PIB, ya que adems de generar
importantes ingresos adicionales, mejorara la estructura de la tributacin y evitara la
elevacin de tarifas nominales. Ello implicara una decidida voluntad poltica para el
desmonte de prebendas y privilegios de unos pocos y a costa del erario pblico, no
imposible de conseguir si se lograra configurar una verdadera coalicin de fuerzas
democrticas.
Por el lado de los gastos, la racionalizacin, priorizacin y mejoramiento de la
eficiencia del gasto pblico, y el combate contra la corrupcin y fallas administrativas
del Estado que superan un 2,5-3,0 por ciento del PIB al ao resultan inevitables en el
contexto de una clara estrategia de dedicacin de los recursos pblicos hacia sectores
prioritarios en trminos sociales y de crecimiento econmico y de institucionalizacin
y modernizacin del Estado.
e. En el mbito del crecimiento econmico
Una sociedad con la exclusin social como la colombiana se ve en una situacin
todava ms crtica cuando adolece, al menos temporalmente, del aprovechamiento de
motores de crecimiento, y peor an si ha de realizar un severo ajuste fiscal durante varios
aos. Infortunadamente este es el caso del pas que ha venido sufriendo desde inicios de
los ochenta de un proceso perverso de desactivacin productiva, consistente en una
desagriculturizacin, desindustrializacin y terciarizacin pasiva, que, en las condiciones
actuales, no permite prever ritmos de crecimiento anual superiores al 3,0 3,5 por ciento
de manera sostenida. Es decir, si no hay cambios sustanciales, el empobrecimiento sufrido
en los ltimos aos continuar, ya que, por ejemplo, segn el Banco Mundial se requerira
crecer a ms del 4,0-4,5 por ciento al ao en el resto de la dcada para retornar a los
niveles de pobreza de mediados de los noventa.
Debe tenerse presente que en el crecimiento econmico, la creacin de riqueza
colectiva y la generacin de empleo reside una condicin esencial, aunque no suficiente,
para atenuar, en alguna medida, el grado de restriccin tanto de las condicionalidades y
mrgenes de maniobra de la poltica pblica como de los trade off entre los objetivos de
la poltica social para responder a la crtica situacin actual y los de la poltica econmica
en consideracin de los requerimientos del saneamiento y la estabilidad macro
elementos constitutivos de un ambiente propicio para la competitividad y el crecimiento
en medio de la globalizacin. Otra de las condiciones necesarias consiste en el avance
hacia un entorno inicial favorable al crecimiento en lo referente, por ejemplo, a la
redistribucin y acceso a activos; la reproduccin del capital humano, fsico y social; el
CRISIS, EXCLUSIN SOCIAL Y DEMOCRATIZACIN EN COLOMBIA / JORGE LUIS GARAY S.

73

ahorro, la inversin y la innovacin; el ejercicio de libertades y la observancia de derechos,

y, en fin, al desmonte de bases estructurales de la exclusin social de amplias capas de la
poblacin.
En la medida en que se lograran superar obstculos exigentes para transitar de una
situacin de relativo estancamiento empobrecedor a una dinmica de crecimiento
socialmente incluyente, se podra entrar en una especie de crculo virtuoso de un
desarrollo sustentable potenciado de capacidades sociales, recursos humanos y naturales, y ventajas productivas.
Por ello resulta indispensable interponer esfuerzos y compromisos, desarrollar
acciones colectivas y privadas, realizar transformaciones estructurales e implantar
polticas conducentes a la consolidacin de un ESD sustentado en la inclusin social, la
creacin de riqueza, el progreso y la democracia.
As mismo. y no menos importante, es claro que este reto es an ms apremiante
debido a que en el corto plazo debera contarse con una red de proteccin social integral
y comprensiva en el marco de una estratega de lucha contra la pobreza y bajo un sistema
integral, contando con un estricta coordinacin gubernamental en campos de poltica
pblica decisivos como el crecimiento sustentable y el empleo, la educacin y salud
bsicas, la atencin alimentara para la pobreza extrema, servicios pblicos y vivienda de
inters social, capacitacin laboral y obras pblicas.
Para estos propsitos habra de desarrollarse un verdadero contrato social alrededor
de la inclusin social, de la lucha contra la pobreza y el crecimiento con el concurso
activo de las polticas pblicas y en estricta consulta con los requerimientos de la
estabilidad y ajuste macroeconmico. Consistira en el establecimiento de normas y
reglas claras para la coordinacin de la poltica macroeconmica, los programas sociales
y otros planes pblicos en la bsqueda de configurar un entorno propicio para un patrn
de crecimiento generador de empleo y reactivador de demanda interna por ejemplo,
de cadenas productivas con importantes impactos sociales en trminos de
aprovechamiento de recursos naturales y humanos como algunas agroindustriales, la
construccin, etc. que, a la vez, posibilite atenuar el nivel de exigencia del ajuste
requerido para la estabilidad de la economa.
En la medida en que se amplen, de manera efectiva. mrgenes de maniobra en trminos
de la oportunidad, intensidad y gradualidad del ajuste fiscal ante mayores ritmos de
crecimiento, menores tipos reales de inters y/o mayor competitividad de la tasa efectiva
de cambio consecuentes con unos ingresos pblicos por encima de lo esperado, el
espacio generado para un vasto pblico superior al previsto en la programacin macro
se aprovechara exclusivamente para orientarlo a las prioridades de la estrategia de la
inclusin social y lucha contra la pobreza.
Para avanzar en este propsito habr de contarse con la voluntad poltica de
transformacin social en particular, por parte de los grupos ms favorecidos dado
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que si bien muchas de las acciones requeridas implican una redistribucin de ingresos
bajo principios rectores como la progresividad y solidaridad en el marco de un ESD,
existen diversas acciones de gran impacto social como las relacionadas con el acceso a
crdito y activos productivos sin mayor exigencia de recursos adicionales, que dependen
fundamentalmente de la decisin y del desarrollo de la institucionalidad apropiada para
llevarlas a cabo.
E. A manera de conclusin. en torno a la economa poltica de la transformacin social
La sociedad colombiana se enfrenta a serios dilemas y escogencias con innegables
repercusiones sobre el ordenamiento econmico, poltico y social en una perspectiva
perdurable. Se requiere promover un amplio debate pblico con la mayor informacin
disponible sobre las aplicaciones sociales de diversos cursos de accin colectiva para la
transformacin de la sociedad y la bsqueda de la satisfaccin de objetivos de innegable
prioridad colectiva-publica. Una de las tareas necesarias, entre otras muchas, para
adelantar una escogencia pblica, mediante la participacin democrtica de amplios
grupos de la poblacin, consiste, en la elaboracin y divulgacin de un anlisis de la
economa poltica de la transformacin social. Esta es una tarea que nos corresponde
aportar al debate pblico a los intelectuales, especialistas y tcnicos en diversas ciencias
sociales.
De lo expuesto resulta claro que el pas podra avanzar gradual pero decididamente
en la inclusin social mediante la construccin de un sistema integral de proteccin y
seguridad social (con la exigencia de recursos pblicos adicionales de casta un 4,0 por
ciento del PIB al ao), an ante la necesidad inaplazable de realizar un severo ajuste
fiscal (equivalente a un 3,5 - 4,0 por ciento del PIB en el prximo trienio) y de instaurar
condiciones propicias para el crecimiento econmico, e inclusive con un reforzamiento
del gasto pblico en el sector defensa y seguridad (con gastos incrementales adicionales
de un 0,4 por ciento del PIB al ao durante el prximo trienio).
Pero ello requerir necesariamente el desmonte de prebendas y privilegios tributarios
injustificados socialmente (con un monto potencial de recursos liberados para el erario
pblico de hasta un 1,5 - 2,5 por ciento del PIB al ao), el combate contra la evasin
tributaria (con un potencial de recursos anuales para el fisco de hasta un 1,5-2,0 por ciento
del PIB), la lucha contra la corrupcin y el malgasto de recursos pblicos (con una
reduccin potencial de gasto pblico de hasta un 2,0 - 2,5 por ciento del PIB al ao), la
reestructuracin de cotizaciones parmetros bsicos de los regimenes pensional y de
salud bajo los principios de progresividad, equidad y solidaridad (con un aporte potencial
de recursos adicionales para la financiacin de los sistemas pensional y de salud de hasta
un 0,6-0,9 por ciento del PIB al ao), para no mencionar sino algunas reas sobresalientes
por su contribucin a la racionalizacin de las finanzas pblicas del pas.
CRISIS, EXCLUSIN SOCIAL Y DEMOCRATIZACIN EN COLOMBIA / JORGE LUIS GARAY S.

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En este punto no se puede dejar de lado el problema de la deuda pblica. El pago de

la deuda pblica no puede erigirse como un obstculo al avance hacia la inclusin social.
El esfuerzo del ajuste fiscal puede retribuir y justificarse socialmente con la reduccin de
la deuda social. Colombia estara en condiciones de seguir cumpliendo honradamente
con el pago de la deuda y de seguir siendo el nico pas buen deudor en Amrica Latina
y casi en el Tercer Mundo, siempre y cuando el sistema financiero internacional como
conjunto le brinde el debido reconocimiento, en trminos de corresponsabilidad y
reciprocidad, con la oportuna y adecuada (en trminos de costos y condiciones)
financiacin de la economa y el apoyo al pas para ajustarse a las nuevas condiciones
domsticas e internacionales. Ante todo hay que hacer valer este estatus frente a la
comunidad financiera dado que la conservacin de Colombia como buen deudor es
incluso del propio inters del sistema en su conjunto.
Una somera comparacin entre la demanda de recursos pblicos para la instauracin
de un sistema integral de proteccin social y la realizacin del ajuste fiscal, por un lado,
y la liberacin de recursos para el erario pblico del desmonte de privilegios y de la
modificacin de parmetros en los sistemas tributarios, pensional y d salud, de la lucha
contra la corrupcin y las fallas administrativas del Estado, por otro lado, muestra que s
sera posible conciliar un avance progresivo hacia la inclusin social con el ajuste fiscal
y el crecimiento econmico. Un requisito indispensable para ello es la configuracin y
consolidacin de una economa poltica del poder favorable a la transformacin social
hacia una democracia incluyente y moderna en el marco de un ESD.
Es claro que la aritmtica social permite deducir que s es posible ir abordando
progresivamente la inclusin y el desarrollo, siempre y cuando se altere fundamentalmente
la aritmtica del poder a favor de la equidad, la solidaridad y la eficiencia en un
rgimen de mercado. Solo con una verdadera transformacin social ser dable pensar en
la construccin de una democracia poltica, econmica y social, en el sentido estricto del
trmino.
Dilemas y escogencias sociales como los mencionados deben ser mbito de la arena
poltica, de lo pblico, no nica y exclusivamente de unos pocos intelectuales, tcnicos
o especialistas escogidos, pero no elegidos por la decisin popular a travs del voto. Es
tarea de todos, desde el propio campo de accin ciudadana, ir construyendo visiones,
esbozando alternativas, abriendo espacios y erigiendo compromisos para ir avanzando
en ese propsito de la construccin de una verdadera democracia en el pas.

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