2012 14 Investissement Public

LES AVIS
DU CONSEIL
CONOMIQUE,
SOCIAL ET
ENVIRONNEMENTAL
LES AVIS
DU CONSEIL
CONOMIQUE,
SOCIAL ET
ENVIRONNEMENTAL
Comme lindique le titre, cest dans un contexte de crise que se situe cet avis.
Dans ce cadre contraint, il sattache rpondre deux questions majeures :
la collectivit nationale doit-elle maintenir un haut niveau
dinvestissements qui est, compar nos voisins europens, dj trs
lev ?
le secteur public peut-il, financirement, supporter durablement un tel
niveau?
Linvestissement public :
malgr les difficults,
une priorit
Aprs un tat des lieux dtaill et une analyse des besoins, le rapporteur
dveloppe trois sries de propositions.
Didier Ridoret
Juillet 2012
CONSEIL CONOMIQUE, SOCIAL

ET ENVIRONNEMENTAL
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Les ditions des

JOURNAUX OFFICIELS
2012-14
NOR : CESL1200014X
Mercredi 18 juillet2012
JOURNAL OFFICIEL
DE LA RPUBLIQUE FRANAISE
Mandature 2010-2015 Sance du 11 juillet 2012
LINVESTISSEMENT PUBLIC :
MALGR LES DIFFICULTS, UNE PRIORIT
Avis du Conseil conomique, social et environnemental
prsent par
M. Didier Ridoret, rapporteur
au nom de la
section de l'conomie et des finances
Question dont le Conseil conomique, social et environnemental a t saisi par dcision

de son bureau en date du 14 juin 2011 en application de larticle3 de lordonnance no58-1360
du 29dcembre1958 modifie portant loi organique relative au Conseil conomique, social
et environnemental. Le bureau a confi la section de l'conomie et des finances la prparation dun
avis intitul L'investissement public : malgr les difficults, une priorit. La section de lconomie et des
finances, prside par M. Hugues Martin, a dsign M. Didier Ridoret comme rapporteur.
Sommaire
Synthse de lavis ___________________________
Avis ________________________________________
Introduction

Linvestissement public : tat des lieux
11
Les diffrentes composantes
11
Lvolution de leffort dinvestissement

au sens de la FBCF
14
La monte des incertitudes
18
La position de la France
par rapport ses voisins europens
20
Des besoins certes importantsmais
financirement difficilement soutenables
25
Des choix dinvestissement hirarchiser

en fonction des capacits de financement
25
Lecaractre financirement trs difficilement

soutenable du niveau actuel de linvestissement
28
Propositions visant mieux cibler
et mieux financer linvestissement public
33
Pour une rationalisation de lorganisation

des pouvoirs territoriaux et de leurs comptences
33
Pour une meilleure programmation pluriannuelle
35
Pour un meilleur accs au financement

avec des maturits adaptes
37
2 Avis du Conseil conomique, social et environnemental
Dclaration des groupes ____________________
40
Scrutin ____________________________________
54
Annexes
56
Annexe 1
56
Annexe 2
58
Liste des personnalits auditionnes ____________
60
Table des sigles _______________________________
61
Bibliographie _________________________________
62
L'investissement public : malgr les difficults, une priorit 3
LINVESTISSEMENT PUBLIC :
MALGR LES DIFFICULTS, UNE PRIORIT
Synthse de lavis1
Linvestissement, public ou priv, joue un rle dcisif dans le dveloppement de nos
socits. Son rle doit tre conomique, social et fondamental dans le dveloppement de
lemploi et de la productivit dans la transition vers un dveloppement soutenable.
Dans un monde mouvant, lEtat doit jouer un rle proactif et donc intervenir dans la
ralisation et lorientation de linvestissement. Cela sapplique galement lEurope.
La situation des finances publiques exige toutefois une stricte slection des
investissements publics. Ils se justifient sils prsentent des externalits positives ou sils
prparent lavenir avec des projets que le secteur priv ne peut mener. Linvestissement
public doit servir un projet de socit (ducation, recherche, infrastructures).
En France, linvestissement public se situe un niveau lev. Est-il soutenable dans les
annes venir et quelles conditions?
Le constat
Lagrgat FBCF, qui ninclut pas, par exemple, les dpenses en R&D, est imparfaitmais
cest le seul qui soit suivi long terme et comparable internationalement.
La part de linvestissement public, mesur par cet agrgat, dans le PIB est reste stable
depuis une trentaine dannes, un peu au-dessus de 3%. LEtat amaintenu le montant de
ses investissements et les collectivits locales ont accru les leurs; ainsi, leur part dans le total
est passe de 44,3% en 1950 71,5% en 2010. Par fonctions, le logement enregistre la plus
forte croissance alors que les transports marquent un recul.
Les PPP, dont le bilan et lutilit font dbat, ne reprsentent quun faible complment
(31Md deuros sur 8 ans et 7% du total).
En regard, la dette publique a atteint 86% du PIB en 2011 (cf. avis du CESE La dette:
un pont entre pass et avenir, juin2012). Cela ne peut durer. Or, la France atteint un niveau
record de dpenses publiques; leur rduction se rpercute en gnral sur le niveau de
linvestissement. Pour le secteur local, deux risques majeurs sy ajoutent: les difficults
daccs au crdit, en lien avec la mise en place des rgles dites de Ble III et le renforcement
de la dpendance financire vis--vis de lEtat.
Des besoins certes importants,

mais financirement difficilement soutenables
LEtat doit rpondre aux dfis nouveaux sans sacrifier lentretien et la prservation de
lexistant. Les besoins sont nombreux et doivent tre analyss laune du dveloppement
durable. Pour autant, il faut lvidence viter les ventuels gchis.
1 Lensemble du projet davis a t adopt au scrutin public par 98voix pour, 73abstentions et 1 contre
(voir le rsultat du scrutin en annexe).
4 Avis DU CONSEIL CONOMIQUE, SOCIAL ET ENVIRONNEMENTAL
Pour les collectivits locales, des investissements considrables sont ncessaires:

besoins quantitatifs et qualitatifs en matire de logement, amnagements ncessaires la
mobilit et aux rseaux en gnral, transition nergtique et plus largement attentes lies
au dveloppement durable et au soutien de la vitalit conomique des territoires.
Toutefois, limportance des besoins recouvre des disparits. Une prquation fiscale
entre les territoires est donc ncessaire afin dviter abus et manques.
Il faut, de plus, largir la notion dinvestissement productif pour y intgrer, par exemple,
les dpenses en R&D ou les dpenses dducation.
Les dfis de la socit mondialise nous invitent revisiter les investissements ncessaires
pour amliorer ladaptation du pays: cohsion sociale, qualit de vie, communications,
production et distribution dnergie, rduction des pollutions, efficience dans lutilisation
des ressources. Pour rationaliser la dcision, il faut amliorer la connaissance des besoins,
dfinir les critres dvaluation, amliorer les outils de calcul conomique, apprcier les
ingalits dans lespace.
Malgr la dcentralisation et afin de conserver une cohrence globale, lEtat doit jouer
un rle crucial comme acteur direct, comme partenaire ou comme puissance tutlaire via
les normes notamment.
Il faut rflchir de nouveaux financements permettant de rpondre aux besoins.
Pour les collectivits locales, la situation prsente est globalement sainemais se
dtriorera lavenir si le cadre prsent est inchang. Et pour cause, un effet de ciseaux
est prvoir avec un investissement en croissance et une propension pargner qui se
rduit. Lendettement devrait donc crotre et le service de la dette slverait de 40 45%
de lpargne aujourdhui, 60% en 2020. La dgradation de lpargne elle-mme tient
une double volution: dune part, une augmentation des charges de fonctionnement de
lordre de 3,6% par an, largement due une hausse de la charge dintrt et des frais de
fonctionnement des investissements raliss, dautre part des recettes qui naugmentent
que de 3,3% par an, en raison de la rforme de la fiscalit locale.
Ds lors, comment permettre de prserver linvestissement des collectivits locales et
donc de sauvegarder leur solvabilit? Cest pour les rgions que la dgradation sera la plus
marque; les dpartements seront galement touchs et pourraient rduire leurs aides aux
communes. Loffre de crdit jouera, dans ce contexte, un rle crucial.
Pour lEtat, il faut prendre en considration le cot du non-investissement qui, terme,
peut tre trs lourd. Lerecours aux PPP peut sembler offrir des marges de manuvre court
termemais le bilan long terme est controvers et une valuation complte de ce type de
contrat est en tout tat de cause indispensable.
Les prconisations
LeCESE formule trois sries de prconisations:
Rationaliser lorganisation des pouvoirs territoriaux

et de leurs comptences
Les divers gouvernements ont engag depuis les annes 1990 un processus lentmais
profond de rformes qui vise :
faire merger lintercommunalit par petites touches;
fusionner progressivement dpartements et rgions au profit des secondes.

LOCDE estime galement quil faudrait mettre de lordre dans lorganisation de laction
publique au niveau local en liminant inefficiences et chevauchements. Cela pourrait
impliquer une dcentralisation accrue, en rduisant les services dconcentrs de lEtat.
Lintercommunalit devra tre renforce, en saccompagnant de la dmocratisation de
ce niveau dcisionnaire via llection au suffrage universel direct de linstance dirigeante.
A dfaut, le CESE propose, a minima, de renforcer les mcanismes de solidarit financire
entre territoires afin que la prquation puisse tre efficace.
Amliorer la programmation annuelle

Les efforts pour amliorer la connaissance du patrimoine de lEtat devraient tre
prolongs par de relles priorisations en matire dinvestissements. Des engagements
pluriannuels devraient permettre de raliser aussi des travaux dentretien, sans repousser les
projets davenir indispensables. Une meilleure gouvernance des projets et une clarification
des plans de financement apparaissent comme des pralables une bonne satisfaction des
besoins.
En matire dinvestissements publics, lEtat doit galement encadrer les modes de choix
des autres dcideurs publics afin den garantir la cohrence. Pour cela, tablir des critres et
des normes dvaluation est une mthode efficace et respectueuse du caractre dcentralis
de la Rpublique. Les indicateurs classiques de performance sont inadapts. Il conviendrait
dintgrer, notamment, des lments dutilit sociale et des valuations.
La valorisation des actifs existants devrait tre amliore. Une vritable politique de
gestion du patrimoine immobilier et des infrastructures simpose. Des tudes pralables
devraient mieux prciser les besoins satisfaire. Ainsi, un programme pluriannuel
dinvestissement, respectant les objectifs de dveloppement durable, pourrait tre dfini
bon escient.
Amliorer laccs au financement

Il convient dabord de prserver, consolider ou restaurer les outils existants (AFITF,
ANRU).
Les prts aux collectivits locales risquent dtre insuffisants. Des formules simples,
sres et long terme devraient tre trouves, par exemple grce au projet de tandem
CDC-Banque postale sil voit le jour.
Au-del, quatre voies structurelles sont privilgier:
La premire verrait la cration dune banque publique ddie aux collectivits
locales ;
la deuxime passe par une remobilisation des banques, ce qui suppose den runir
les conditions;
la troisime implique une collecte flche de lpargne, liquide ou non, auprs
du public;
la quatrime repose sur des financements de march via lmission demprunts
obligataires mutualiss de plusieurs collectivits locales. Cela suppose une action
conjugue des banques, des assurances et des investisseurs institutionnels. Cette
solution ne peut cependant tre la panace et peut prsenter des risques.
Avis
Introduction
Linvestissement, quil soit priv ou public, joue un rle dcisif dans le dveloppement de
nos socits. Il se rvle indispensable lactivit conomique, en permettant demaintenir
ou daccrotre la quantit de capital mobilisable et en tant un facteur daccroissement de
la productivit. Il peut jouer un rle social en permettant le dveloppement de lemploi
condition quil ne soit pas tourn vers la rentabilit financire immdiate. Il doit jouer un
rle clef dans la transition vers un nouveau modle de dveloppement soutenable dans
le temps et respectueux des impratifs cologiques. Linvestissement nest donc pas une
fin en soi, na pas pour seule vocation le dveloppement des capacits productivesmais
vise dabord et avant tout accentuer le bien-tre prsent et futur, tout en prservant les
ressources naturelles2.
Ledveloppement de la socit franaise, dans un environnement marqu par lintgration
europenne et la mondialisation, repose en grande partie sur lefficacit de son secteur priv et le
bon fonctionnement du march. Mais cela nexclut pas le dveloppement des secteurs dconomie
sociale ou solidaire qui sont plutt moins dvelopps dans notre pays que dans dautres.
Et cela va galement de pair avec des interventions et des rgulations publiques, diffrents
niveaux3. En particulier, ltat, dans un monde mouvant o de nouvelles priorits se font
jour, notamment au regard des exigences du dveloppement durable, se doit de jouer un
rle proactif, soit comme investisseur direct (cf. le Grand emprunt), soit comme incitateurrgulateur, auprs des collectivits territoriales ou dautres agents conomiques. Il dispose
dun rle cardinal dans la ralisation et lorientation de linvestissement.
Ainsi, par leur rle rgulateur, les politiques publiques de lEtat et des collectivits
territoriales, dans le domaine de lurbanisme, encadrent les investissements et les modes
de consommation des mnages et des entreprises pour des dcennies, sur un plan gnral.
Cette remarque vaut dailleurs galement pleinement pour lchelon europen, faute de
quoi lEurope restera une zone conomique forte htrognit. Lefonds de cohsion,
le Fonds europen de dveloppement rgional (FEDER), le Fonds social europen (FSE)...
nont pas dautre justification. Leseul dbat porte sur le caractre adapt et/ou suffisant des
politiques mises en uvre.
tous les niveaux, la matrise de la dpense publique et la soutenabilit de la croissance
exigent des investissements publics soigneusement choisis. Dans un contexte de crise et
de rduction ncessaire de la dette, il importe nanmoins de matriser la dpense publique
tout en prservant les dpenses davenir, voire en les augmentant, la fois pour rpondre
aux attentes de nos concitoyens et pour renforcer le rle contra-cyclique des politiques
publiques. De fait, bien orient, linvestissement public (particulirement les dpenses pour
le dveloppement des capacits humaines et des infrastructures) permet dlever lefficacit
des investissements privs et constitue un facteur dterminant de lattractivit du territoire4.
2 Report of the Joint UNECE/OECD/Eurostat Working Group on Statistics for sustainable development: Measuring
sustainable development (2008).
3 Croissance potentielle et dveloppement (2007), Pierre Duharcourt, C.E.S., pages 223 et suivantes.
4 Dynamiser linvestissement productif en France (2008), Nasser Mansouri-Guilani, C.E.S., page16.
Linvestissement public doit galement contribuer permettre la transition vers un modle

conomique durable et plus efficace en matire dconomie dnergie et/ou dmission de
CO2.
Par ailleurs, lhistoire conomique tend montrer que des politiques judicieuses
dinvestissement inities par les Pouvoirs publics peuvent avoir la fois un impact direct et
indirect sur la croissance conomique.
Limpact de linvestissement public sur la richesse dun pays peut tre analys sous deux
angles: dune part, sur le plan conjoncturel, dautre part, sur le plan structurel.
Dans un premier cas, on considre que les investissements publics ont un impact
direct sur lconomie. En priode de faible niveau dactivit, les Pouvoirs publics peuvent
accrotre leur niveau dinvestissement afin de soutenir lconomie court terme. Cet impact
est plutt temporaire, concentr gographiquement et conomiquement. Il est dautant
plus fort quil gnre une activit nationale, faible teneur en importations. Dans une
lecture keynsienne, il en est attendu un effet dentranement rapide sur le reste de
lconomie.
Ledeuxime niveau danalyse renvoie plutt la thorie de la croissance endogne.
Les conomistes de ce courant de pense lgitiment lintervention de ltat dans lconomie
dans le cadre dactions structurantes: lobjectif est de doter lconomie de fondamentaux
solides permettant dassurer un rgime durable de croissance soutenue. Limpact de
linvestissement public sanalyse ici dans le long terme et se juge sur sa capacit se diffuser
lensemble de lconomie et lui donner les moyens de perdurer.
Linvestissement public, dans un contexte de fortes dpenses publiques et de
mondialisation, se justifie pleinement au plan thorique ds lors quil gnre des externalits
positives permettant, notamment, des conomies internes chez les acteurs conomiques
ou sil permet de prparer lavenir avec des projets que le secteur priv est dans lincapacit
dentreprendre, faute de retour financier suffisant. Lethme de la croissance endogne
identifie de fait quatre facteurs principaux de croissance: les rendements dchelle, la
recherche-innovation, la connaissance (le capital humain) et lintervention judicieuse de
ltat.
Encadr 1: Impacts conomiques de linvestissement public
Effets
Horizon
temporel
Espace
gographique
Impact
sectoriel
Fondement
thorique
Exemple
Conjoncturels
Court
terme
Local
(en fonction
du projet)
Born
(le secteur
du BTP pour
lessentiel)
Analyse
keynsienne
Construction
dune ligne
TGV et ses
consquences
Structurels
Long
terme
tendu
Croissance
endogne
Mise en
service
dune ligne
TGV et ses
consquences
Gnral
Source: Lenjeu conomique de linvestissement public et de son financement, page 15, D.Hoorens,
C. Chevalier (Dexia), ditions L.G.D.J.
Mais, au-del de ses effets conomiques, il nous faut rappeler que linvestissement sert
un projet de socit et sa projection dans lavenir: Les types dinvestissement public les plus
importants sont ceux en faveur de lducation, de la recherche, des infrastructures et dun certain
type dinstallations de production dnergie. En se concentrant sur ces secteurs, la productivit
globale du pays peut se renforcer long terme. Ds lors quil existe des externalits, que lon peut
les mesurer, il y a une justification thorique linvestissement public5.
noter que linvestissement public est ralis en France par trois types dacteurs:
les administrations publiques centrales, cest--dire ltat et les organismes divers
dadministration centrale (ODAC)6;
les administrations publiques locales, soit les collectivits locales et les organismes
divers dadministration locale (ODAL);
les administrations de Scurit sociale, en particulier ladministration publique
hospitalire.
5 Dynamiser linvestissement productif en France (2008), Nasser Mansouri-Guilani, CES, page16.
6 Les ODAC regroupent des organismes auxquels ltat a donn une comptence fonctionnelle spcialise au
niveau national. Voici quelques exemples dODAC classs selon les dix fonctions:
1.Services publics gnraux : Centre national de la recherche scientifique (CNRS), CNES... ;
2.Dfense : Institut des hautes tudes de la dfense nationale... ;
3.Ordre et sret publics : (peu significatif) ;
4. Affaires conomiques : CEA, Institut franais du ptrole (IFP), Mto France... ;
5. Protection de lenvironnement : parcs nationaux, Conservatoire du littoral... ;
6. Logement et amnagement urbain : Agence nationale pour lamlioration de lhabitat ;
7. Sant : Institut national de la sant et de la recherche mdicale (Inserm), Institut de veille sanitaire, fonds
CMU... ;
8. Loisirs, culture et religion : thtres (Opra, Comdie franaise, Odon...) et muses nationaux (Louvre, La
Villette, Versailles...), Acadmie franaise... ;
9. ducation : Universits et grandes coles publiques... ;
10. Protection sociale : Fonds national daide au logement (FNAL)...
Leprsent avis sattache, ds lors, rpondre deux questions majeures:

la collectivit nationale dans son ensemble doit-elle ou non, au-del des aspects
positifs de linvestissement public sur la croissance qui ne saurait tre une
justification en soi7,maintenir un haut niveau dinvestissement? La rponse
cette question mrite de longs dbats, puisque, dune part, linvestissement
public en France atteint un niveau trs lev par rapport ce que lon observe
chez nos principaux partenaires conomiques et quil se situe, de plus, un niveau
historiquement fortmais que, dautre part, notre pays est confront de nouveaux
dfis;
le secteur public peut-il financirement supporter durablement ( un horizon de
10 ans) un tel niveau dinvestissement, ds lors que lon admet ou conclut quil
est souhaitable? Lejugement sur le caractre soutenable dun tel effort ne peut
passer ct de la grande diversit que recouvre la notion dinvestissement public.
Il ne peut, ni ne doit surtout ignorer les contraintes financires fortes qui psent
sur les acteurs publics. Pour rpondre au caractre soutenable des volumes, il faut
donc aussi se faire une ide prospective de lvolution des autres charges et des
ressources.
La premire partie de cet avis sera consacre exposer les grands constats que lon
peut aujourdhui dgager sur linvestissement public en France (dfinition, volution de
long terme, poids de la dette associe et comparaison europenne).
Dans une deuxime partie, nous verrons que les besoins dinvestissement resteront
importants lavenir, tant pour les collectivits locales que pour ltat,mais quils seront
plus difficilement soutenables financirement, compte tenu notamment dune probable
diminution de lautofinancement des collectivits locales lie la baisse de leurs recettes et
aux moindres dotations de ltat.
Enfin, dans une troisime partie, cet avis formulera un ensemble de propositions
visant rpondre aux besoins voqus prcdemment au travers dune rationalisation
de lorganisation des pouvoirs locaux, dune meilleure programmation pluriannuelle de
linvestissement et dun meilleur accs au financement avec des maturits adaptes.
7 Mme si la qualit de nos infrastructures publiques constitue un atout dans la comptition conomique
internationale.
tat des lieux
Aprs avoir examin les diffrentes composantes de linvestissement public et son
volution, la monte des incertitudes sera mise en vidence et la situation franaise sera
compare celle de ses voisins europens.
Les diffrentes composantes

Dans la comptabilit nationale, linvestissement est dfini comme la Formation brute
de capital fixe (FBCF), autrement dit la valeur des biens durables acquis par les units de
production pour tre utiliss pendant au moins un an dans leur processus de production.
ce titre, elle inclut aussi les gros travaux dentretien.
Toutefois, la FBCF ne tient pas compte de toutes les dpenses qui, dun point de vue
conomique et non plus comptable, peuvent tre considres comme de linvestissement.
Cest le cas de certaines dpenses de services qui permettent daccrotre la capacit de
production de lentreprise. Il en est ainsi des dpenses commerciales, de formation, de R&D,
que lon range souvent sous lappellation dinvestissements immatriels. Ceux-ci, quoique
de plus en plus mobiliss par les acteurs conomiques, relvent des consommations
intermdiaires dans la comptabilit nationale ( lexception notable de lacquisition de
logiciels qui contribuent bien la FBCF). De mme, la comptabilit nationale ninscrit pas
dans la FBCF les investissements financiers (nationaux ou trangers), qui constituent en
fait des placements, ni les achats de terrains.
La dfinition de linvestissement par la FBCF savre donc plutt restrictive (cf. encadr
2 ci-aprs). Si elle souligne le rle de linvestissement dans les capacits de production
physiques dune conomie, elle apparat tous les gards trop limite par rapport cet
objectif mme.
Pour corriger cet tat de fait, il est ncessaire de tenter de contourner les limites de la
dfinition et de raisonner sur le concept dinvestissement en dpassant celui de FBCF et
en intgrant tout ce qui relve notamment de la R&D ou de la formation. De fait, certaines
dpenses en matire de protection sociale, denvironnement, dducation, de sant
apportent autant de richesses que dautres pour dvelopper le tissu conomique dun pays.
Sagissant de la seule R&D des administrations publiques (APU), comme le montre le
graphique 1, la France, qui tait dj lun des pays de la zone euro qui investissait le plus en
ce domaine au milieu des annes 1990, na pas sacrifi ce poste de dpenses au cours des
quinze dernires annes enmaintenant constant son effort (aux environs de 0,8% du PIB
lan).
Graphique 1: volution des dpenses publiques* en R&D (en% du PIB)

1,00
Allemagne
0,95
0,90
France
0,85
Espagne
0,80
0,75
Italie
0,70
0,65
Grce
0,60
Portugal
0,55
0,50
Belgique
0,45
0,40
Pays-Bas
0,35
Irlande
0,30
0,25
1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Royaume-Uni
* Y compris enseignement suprieur.

Sources: OCDE, Eurostat
La raison oblige toutefois se limiter la notion de FBCF afin de pouvoir mener des
analyses sur le long terme et dtre en mesure de faire des comparaisons internationales.
Cest dailleurs le choix qui fut fait dans lavis du 13novembre2002 sur Linvestissement public
en France: bilan et perspectives (cf. pages 5 et suivantes)8.
8 Voir galement rapport prsent par M. Philippe Valletoux, La faisabilit financire des programmes
dinfrastructures, CES 2006, pages II - 19 et suivantes.
Encadr 2: Quentend-on par investissement public9?

Le terme investissement public fait gnralement rfrence une dfinition de
nature comptable et relve dune approche fonde plus sur la nature de la dpense que
sur sa fonction.
Dans les comptes nationaux de lINSEE, linvestissement public comprend :
la FBCF publique qui est une mesure des flux financiers affectant lactif des
administrations, hormis les amortissements des biens. Il sagit donc dun solde
entre des dpenses augmentant la valeur de cet actif (achat de terrains, de
btiments, construction de routes, etc.) et des recettes qui proviennent de la
diminution de cet actif (cession de terrains, btiments, etc.) ;
les transferts verss qui sont constitus daides linvestissement dautres
tiers.
Linvestissement public des collectivits locales dfini par la comptabilit locale est
lgrement diffrent puisquau sein de ces dpenses figurent :
les remboursements de dette, flux qui affectent leur compte financier mais
ne touchent en rien leurs actifs ;
les dpenses dquipement, essentiellement constitues dinvestissements
dans les btiments et travaux publics ;
les subventions verses (en particulier, les rgions et les dpartements
participent au financement de nombreux projets communaux et
intercommunaux).
Linvestissement public en tant quagrgat bas sur une dfinition comptable
recouvre un champ qui volue avec les normes comptables ou encore les modes de
coopration entre les agents conomiques (partenariat public-priv, dcentralisation,
etc.). Ainsi, certains investissements privs sont rattacher des dcisions publiques.
Ralises par matrise douvrage prive, ces oprations couvrent au moins en partie
des risques de financement publics. On peut notamment citer les investissements sous
concession, les dlgations de service public, ceux raliss loccasion de partenariat
public-priv, ceux raliss avec des tarifs dachat garantis par la puissance publique
(notamment en matire dnergie).
Si lon considre la classification des fonctions de dpense des administrations
publiques, celle-ci se dcompose en dix postes : les services gnraux des administrations
publiques, la dfense, lordre et la scurit publics, les affaires conomiques, la protection
de lenvironnement, les logements et quipements collectifs, la sant, les loisirs, la culture
et le culte, lenseignement et la protection sociale.
Enfin, la notion dinvestissement public recouvre une grande varit dactions :
logements, coles, crches, routes, etc.
9 Lenjeu conomique de linvestissement public et de son financement, pages 12 et 13, D.Hoorens, C. Chevalier
(Dexia), ditions L.G.D.J.
Lvolution de leffort dinvestissement

au sens de la FBCF
La part de linvestissement public dans le PIB est reste globalement stable depuis une
trentaine dannes, autour de 3,1%. Elle est passe de 3,2% du PIB en 1978 3,1%du PIB
aujourdhui.
Graphique 2: Dpenses dinvestissement des administrations publiques
(FBCF en% du PIB)
4,0%
3,5%
3,0%
2,5%
2,0%
1,5%
1,0%
1978
1979
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
0,5%
Source: Comptes de la Nation de lINSEE.

Nota: 0,1 point de PIB reprsente lquivalent de 2Mds deuros 2011.
Plus prcisment, deux constats simposent:

dune part, ltat (+ODAC) na pas rduit ses investissements sur cette priode
(aux environs de 10 milliards deuros 2011 par an) et ce, malgr la dcentralisation;
dautre part, les collectivits locales ont fortement accru leur effort avec un
doublement de leur volume dinvestissement, qui reprsentait ainsi 71,5% de
linvestissement public en 2011 contre 68,3% en 1990 et 44,3% en 1950.
Graphique 3: Investissement public en volume (en milliards deuros 2011)

50,0
45,0
40,0
35,0
30,0
25,0
20,0
15,0
10,0
5,0
1978
1979
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
0,0
tat et ODAC
Collectivits locales et ODAL
Administrations de scurit sociale
Source: Estimation FFB partir des Comptes de la Nation de lINSEE.
noter que lon observe deux courants contraires entre tat et ODAC sur les quinze
dernires annes: si les investissements de ltat stricto sensu ont diminu en volume, ils ont
progress dautant pour les ODAC (cf. graphique 4).
Graphique 4: Investissement public en volume rparti entre tat et ODAC
(en milliards deuros 2011)
10,0
9,0
8,0
7,0
6,0
5,0
4,0
3,0
2,0
1,0
1978
1979
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
0,0
tat
ODAC
Source: Estimation FFB partir des Comptes de la Nation de lINSEE.
En prs de quinze ans, on observe une volution de la FBCF des administrations

publiques en France par domaine dutilisation. De fait, le logement et dveloppement
urbain enregistre la plus forte hausse entre 1995 et 2010, soit +5 points de pourcentage.
Vient ensuite la protection sociale, avec une hausse de 3 points de pourcentage, suivie
des services publics gnraux (+2 points) et de lducation (+1 point). linverse, les
fonctions affaires conomiques, incluant les infrastructures de transport, et dfense
affichent les plus forts reculs, soit respectivement -8 et -5 points de pourcentage entre 1995
et 2010 (cf. tableau 1 et annexe 2).
Tableau 1: FBCF des APU par fonction en France
sur les priodes 1995-1996-1997 ET 2008-2009-2010 en moyenne10
Fonction
Moyenne
1995-1997
(A)
Moyenne
2008-2010
(B)
(B) (A)
(en points
de%)
Logement et dveloppement urbain
20%
25%
+5
ducation
12%
13%
+1
Affaires conomiques
23%
13%
-10
Services publics gnraux
10%
13%
+3
Loisirs, culture et religion
10%
10%
Sant
11%
9%
-2
Protection de lenvironnement
6%
7%
+1
Protection sociale
1%
4%
+3
Dfense
5%
3%
-2
Ordre et sret publics
3%
4%
+1
100%
100%
TOTAL
Source: INSEE, comptes nationaux
Les PPP (cf. encadr 3 ci-aprs), dont le bilan et lutilit font dbat, ne reprsentent quun
faible complment au regard de cet effort global. En cumul sur la priode 2004-2011, les
PPP engags, toutes formes confondues (BEA, BEH, AOT, CP), comptent pour une enveloppe
globale11 de 31,3 milliards deuros12 (soit de lordre de 7% de linvestissement public direct
total), dont prs de 4 milliards deuros en bail emphytotique hospitalier (BEH), un peu
plus de 1,5 milliard deuros en autorisations doccupation temporaire (AOT) pour le secteur
pnitentiaire principalement, 1,2 milliard deuros en bail emphytotique administratif (BEA)
et 24,7 milliards deuros en contrats de partenariat (CP).
10 Ces chiffres sont une approximation de la FBCF, puisque la srie utilise ici, issue de lINSEE, correspond aux
acquisitions nettes dactifs non financiers retraant en ralit la FBCF majore des acquisitions moins cessions
dactifs non financiers non produits
11 Soit la somme des loyers annuels verser loprateur par lautorit organisatrice tel que prvu par le contrat,
valeur la date de la signature hors taxes. Cest donc un majorant de linvestissement au sens strict.
12 Cf. Le march des contrats globaux des contrats de partenariat et assimilables(CPA), 11me dition, Rapport
semestriel des estimations statistiques au 31/12/2011, Centre dexpertise franais pour lobservation des
partenariats public-priv.
Encadr 3: Partenariat-Public-Priv
Le Partenariat public priv (PPP) est un terme gnrique qui regroupe plusieurs formes
de contrats : le bail emphytotique administratif (BEA), le bail emphytotique hospitalier
(BEH), lautorisation doccupation temporaire des collectivits territoriales ou de ltat (AOT),
et le contrat de partenariat (CP). Tous ces contrats sont des contrats globaux de longue dure,
confis un partenaire priv avec paiement par la personne publique mais tal dans le
temps, dans lesquels la matrise douvrage est transfre au partenaire priv.
Prcisment, larticle L. 1311-2 du code gnral des collectivits territoriales (CGCT) dfinit
le BEA comme le bail, prvu par larticle L.4511 du code rural, permettant une collectivit
territoriale propritaire dun bien immobilier de le louer un tiers charg de construire un
ouvrage sur ce bien et ensuite de le louer la collectivit. Cet instrument juridique peut tre
utilis par une collectivit, notamment :
en vue de laccomplissement, pour son propre compte, dune mission de service
public ou en vue de la ralisation dune opration dintrt gnral relevant de sa
comptence ;
jusquau 31 dcembre 2013, en vue de la ralisation dune opration dintrt
gnral lie aux besoins de la justice, de la police ou de la gendarmerie nationales,
ou bien lie aux besoins dun service dpartemental dincendie et de secours.
De mme, selon larticle L.6148-2 du code de la sant publique, un bien immobilier
appartenant un tablissement public de sant ou une structure de coopration sanitaire
dote de la personnalit morale publique peut faire lobjet dun bail emphytotique (BEH
en loccurrence) en vue de laccomplissement, pour le compte de ltablissement ou de la
structure, dune mission concourant lexercice du service public dont ils sont chargs ou en
vue de la ralisation dune opration dintrt gnral relevant de leur comptence.
Sagissant de lAOT, larticle L.1311-5 du CGCT la dfinit comme un titre doccupation
temporaire quune collectivit territoriale peut dlivrer un tiers en vue de laccomplissement,
pour son compte, dune mission de service public ou en vue de la ralisation dune opration
dintrt gnral relevant de sa comptence. Le titulaire de ce titre possde un droit rel sur
les ouvrages, constructions et installations de caractre immobilier quil ralise pour lexercice
de cette activit.
Enfin, le CP est dfini par larticle L.1414-1 du CGCT comme le contrat administratif par
lequel une collectivit territoriale ou un tablissement public local confie un tiers, pour une
priode dtermine en fonction de la dure damortissement des investissements ou des
modalits de financement retenues, une mission globale ayant pour objet la construction
ou la transformation, lentretien, la maintenance, lexploitation ou la gestion douvrages,
dquipements ou de biens immatriels ncessaires au service public, ainsi que tout ou partie
de leur financement lexception de toute participation au capital. Il peut galement avoir
pour objet tout ou partie de la conception de ces ouvrages, quipements ou biens immatriels
ainsi que des prestations de services concourant lexercice, par la personne publique, de la
mission de service public dont elle est charge.
Le titulaire du CP assure la matrise douvrage des travaux raliser. Sa rmunration, lie
des objectifs de performance, fait lobjet dun paiement par la personne publique pendant
toute la dure du contrat.
Pour les 129 contrats de partenariat totalement renseigns sur la priode 2004-2011, le
volume de dpense cumul stablit environ 26,5 milliards deuros HT et linvestissement
associ 9,4 milliards deuros13.
La monte des incertitudes

La dette publique, dans notre pays, connat une croissance rgulire et continue depuis
trente ans. En effet, selon lINSEE, elle est passe de 20,7% du PIB en 1980 86% en 2011!
Les raisons de cette situation ont t clairement mises en vidence dans lavis du CESE La
dette: un pont entre pass et avenir (juin2012). Elles tiennent trois lments: une baisse
rgulire des recettes fiscales, le fait dtre oblig demprunter sur les marchs financiers
et ce, des taux dintrt rels suprieurs au taux de croissance de lconomie. A ces trois
lments, se rajoute le poids de la crise financire de 2008 et de la rcession qui a suivi, qui
ont encore rduit les recettes fiscales tout en augmentant les dpenses pour faire face
cette crise.
La crise des dettes publiques depuis 2009 a montr que cela ne pouvait pas continuer
ainsi. Aujourdhui, les pays europens, notamment ceux de la zone euro, sont entrs dans
une logique de rduction des dficits publics et du poids de la dette. Pour la France, la
baisse du dficit des administrations publiques est engage. Ce dficit doit passer de 7,5%
du PIB en 2009 2,0% du PIB en 2014 (objectif ), soit lquivalent de 110 milliards deuros
dconomies (cf.graphique5).
Mme si les avis sont partags sur lopportunit et lefficacit dune telle orientation,
cest un vritable et douloureux changement qui va donc simposer avec, la fois, un
accroissement des recettes et une rduction des dpenses. Cette dernire exigence, pour
la matire qui nous proccupe, focalise toutes les inquitudes. Lexprience du pass
montre quil y a, de fait, une corrlation certaine entre rduction des dpenses et niveau
de linvestissement. En effet, les donnes sur les annes 90 tmoignent dune nette
concomitance entre le fort ralentissement de linvestissement public et la recherche dun
quilibrage des finances publiques. Toutefois, rien nindique quil en sera toujours de mme
dans les annes de mme configuration.
13 La mission dappui aux PPP (MAPPP) propose un comptage plus rcent et plus exhaustif. Il est toutefois limit
aux seuls contrats de partenariat et ne mentionne pas de montants. Selon cette source, entre 2004 et la fin mai
2012, 143 contrats de partenariats ont t attribus, dont 113 par les collectivits locales et 30 par ltat. 43 de
ces contrats attribus concernent lclairage public des collectivits territoriales.
Graphique 5: Dficit et dette des administrations publiques
Source: INSEE, projet de loi de finances pour 2012
Concernant le secteur local, deux risques majeurs psent moyen terme sur sa capacit
dinvestissement:
laccs plus ou moins facile au crdit et, plus globalement, les effets de Ble III;
le renforcement de la dpendance financire vis--vis des dotations de ltat,
accentu par une perte relle et progressive dautonomie financire et fiscale.
ce titre, lextrait suivant14 ne laisse aucun doute, sauf bouleversement politique trs
lourd: Loption choisie est de rduire le dbit de la recette. Ainsi les dotations de ltat pour les
collectivits locales sont geles jusquen 2014. Pour la fiscalit, il leur est enlev (aux collectivits
locales) une partie du pouvoir de taux avec la rforme de la taxe professionnelle. Si vous ne
pouvez plus augmenter le taux de vos impts et que vos dotations sont geles, vous tes obligs
de vous poser la question des dpenses et de la recherche dune meilleure efficacit.
Les dpenses des collectivits territoriales sont galement dans la ligne de mire
de lOCDE. Les quelque 37 000 communes franaises reprsentent 40%de lensemble des
communes de lUnion europenne, relve HervBoulhol (OCDE). Des conomies de lordre
de 5 10% sur les dpenses des collectivits territoriales sont juges possibles par plusieurs
conomistes, avec un gain pour le budget de ltat denviron 0,5 1% du PIB.
14 Audition de Gilles Carrez, rapporteur gnral de la Commission des finances lAssemble nationale, devant le
CESE, le 21 dcembre 2011.
La position de la France
par rapport ses voisins europens
En 2010 (cf. graphique 6, ci-dessous), linvestissement des administrations publiques
ressort le plus lev en Roumanie (5,8% du PIB), Pologne (5,6% du PIB), Lituanie (4,6%),
Rpublique tchque (4,4%) et Slovnie (4,3%). Quant la France (3,1% du PIB), elle fait un
peu mieux que lUnion europenne 27 pays (UE27) en 2010 (2,7% du PIB).
En outre, en prs de quinze ans, les plus fortes hausses en matire dinvestissement
public sont enregistres en Hongrie (soit +3,2 points de pourcentage entre 1995 et 2010),
Pologne (+2,3 points), Roumanie (+1,7 point) et Lituanie (+1,4 point). linverse, lAutriche
affiche le plus fort repli (-2,0 points de pourcentage entre 1995 et 2010).
Graphique 6: FBCF des administrations publiques en Europe en 1995 et 2010 (en% du PIB)
Autriche
Belgique
Allemagne
Italie
Danemark
Royaume-Uni
Finlande
Slovaquie
UE27
France
Hongrie
Sude
Pays-Bas
Portugal
Chypre
Slovnie
Rp. tchque
Lituanie
Pologne
Roumanie
2010
1995
0,0
0,5
1,0
1,5
2,0
2,5
3,0
3,5
4,0
4,5
5,0
5,5
6,0
Source: Eurostat
Lexemple de quelques pays europens en matire de dficit et de dette publics au

regard des objectifs atteindre dans le cadre du Trait de Maastricht (soit 3% du PIB en
termes de dficit et 60% du PIB en termes de dette) montre la forte dgradation de leurs
comptes de 2000 2010 (cf. graphique 7). On note, a contrario, que le Royaume-Uni nest pas
tenu par ces objectifs.
Dficit public (en % du PIB)
Graphique 7: volution des dficits et des dettes publiques

pour quelques pays de lUnion europenne de 2000 2010 (en% du PIB)
4
3
2
1
0
-1
-2
-3
-4
-5
-6
-7
-8
-9
-10
-11
-12
-13
-14
-15
-16
-17
2000
France
2000
2000
2000
2000
Belgique
2000
2010 2000
2010
Espagne
2010
2010
2010
2010
Italie
2010
Grce
Allemagne
Royaume-Uni
10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 110 120 130 140 150

Dette publique (en % du PIB)
Source: OCDE, Eurostat
Si on se base sur la priode 2005-2010, le poids des dpenses publiques15 rapport au

PIB ressort le plus lev en France parmi lensemble des pays de la zone euro, soit 54,3% du
PIB en moyenne. Avec lAllemagne, lcart est proche de 8 points de PIB (cf. graphique 8).
15 Comprenant donc la FBCF mais galement les dpenses de fonctionnement, les intrts de la dette et les
prestations sociales.
Graphique 8: Dpenses des administrations publiques

pour quelques pays dEurope (moyenne 2005-2010, en% du PIB)
54,3
55
50
46,0 46,0
51,3
50,4 50,9
43,7 43,9
45
40
47,9
46,7 47,4
48,7 49,1
39,8
41,6
37,5 37,8
35
30
25
Source: Eurostat
De prime abord, il semble donc que la France ait atteint un niveau record de dpenses
publiques. Toutefois, ce constat sappuie sur des champs de dpense publique diffrents
dun pays lautre. De fait, la dpense publique intgre des dpenses collectives (telles
que lentretien des forces de scurit, ladministration du pays, la lutte contre la pauvret,
etc.) et des dpenses de transfert assurantiel (couvrant lassurance retraite et lassurance
maladie).
Suivant les pays, la mutualisation des dpenses de transfert peut seffectuer au sein
dentreprises, dorganisations sectorielles, dorganismes paritaires (syndicats/patronat)
ou de ltat central. En France, lintermdiation de la protection sociale est dispense
principalement par des organismes publics, ce qui nest, par exemple, pas le cas au
Royaume-Uni ou en Allemagne.
Les graphiques 9 et 10 qui suivent mettent en avant ce constat, savoir de fortes
dpenses des administrations publiques en sant (8,0% du PIB en 2010) et protection
sociale (24,2% du PIB en 2010) en France.
En conclusion, cela ne signifie pas pour autant que le systme de protection sociale soit
plus gnreux en France que dans les autres pays (et quil faudrait donc le rduire afin de
diminuer la dette publique),mais seulement que les dpenses en protection sociale, sant
ou encore ducation sont dispenses en France directement par le secteur public (qui en
assure le financement par des prlvements obligatoires), alors que, dans les autres pays, la
production de ce service peut tre confie un organisme non public.
Graphique 9: Dpenses des administrations publiques (APU) pour les 27 pays

de lUnion europenne en 2010 pour la fonction Sant (en% du PIB)
9,0
8,5
8,0
7,5
7,0
6,5
6,0
5,5
5,0
4,5
4,0
3,5
3,0
2,5
Chypre
Roumanie
Bulgarie
Lettonie
Pologne
Luxembourg
Estonie
Hongrie
Malte
Lituanie
Espagne
Slovaquie
Slovnie
Sude
Portugal
Allemagne
Italie
Grce
Finlande
Rp. tchque
France
Belgique
Autriche
Royaume-Uni
Irlande
Pays-Bas
Danemark
2,0
Source: Eurostat
Graphique 10: Dpenses des APU pour les 27 pays de lUnion europenne
pour la fonction Protection sociale (en% du PIB)
26
24
22
20
18
16
14
12
Chypre
Slovaquie
Bulgarie
Rp. tchque
Lettonie
Roumanie
Estonie
Lituanie
Malte
Pologne
Espagne
Irlande
Pays-Bas
Hongrie
Grce
Royaume-Uni
Slovnie
Luxembourg
Portugal
Belgique
Italie
Allemagne
Sude
Autriche
Finlande
France
Danemark
10
Source: Eurostat
A noter quen matire de dpenses de logements et dquipements collectifs, la France

se place dans le trio de tte en 2010 avec 1,9% du PIB, aprs Chypre et juste avant lIrlande (cf.
graphique 11 ci-aprs). Cette position est dautant plus notable que 3 des pays qui entourent
la France au regard de ce ratio (Chypre, Lettonie, Roumanie) connaissent actuellement un
processus de rattrapage en ces domaines.
Graphique 11: Dpenses des APU pour les 27 pays de lUnion europenne
en 2010 pour la fonction Logements et quipements collectifs (en% du PIB)
Malte
Lituanie
Grce
Hongrie
Belgique
Danemark
Portugal
Finlande
Sude
Estonie
Slovnie
Pays-Bas
Autriche
Italie
Luxembourg
Allemagne
Rp. tchque
Pologne
Slovaquie
Bulgarie
Espagne
Royaume-Uni
Lettonie
Roumanie
France
Irlande
Chypre
3,0
2,8
2,6
2,4
2,2
2,0
1,8
1,6
1,4
1,2
1,0
0,8
0,6
0,4
0,2
0,0
Source: Eurostat
Des besoins certes importants

mais financirement difficilement
soutenables
Des choix dinvestissement hirarchiser
en fonction des capacits de financement
Pour ltat, il importe de rpondre aux dfis nouveaux
sans sacrifier lentretien et la prservation de lexistant
Sans souci dexhaustivit, on peut citer les besoins classiques dinfrastructures, de
services collectifs (dfense, sant, ducation, logement...), tant en ce qui concerne lentretien
de lexistant que la couverture des nouveaux besoins, auxquels se rajoutent des besoins
correspondant de nouveaux enjeux de socit concernant aussi bien les nouvelles
technologies de linformation et des tlcommunications que le dveloppement durable
et lenvironnement. De plus, la dmographie franaise reste heureusement dynamique
et ncessitera de nouveaux investissements publics pour y faire face, notamment pour la
prise en charge de la petite enfance. Il en est de mme avec la dpendance, pour rpondre
au vieillissement de la population. Les collectivits locales sont aussi concernes par ces
nouveaux investissements qui sont essentiels pour permettre davancer vers lgalit entre
les femmes et les hommes, notamment pour assurer concrtement aux femmes laccs
lemploi. Il faut enfin tenir compte des inluctables consquences dune plus grande
intgration europenne en termes de rseaux. Il importe galement, eu gard aux enjeux
associs, que lensemble des investissements publics soit analys et valu laune du
dveloppement durable.
Pour autant, il faut lvidence lutter contre et viter les abus, les surinvestissements,
les ventuels gchis, etc.
Pour les collectivits locales, des investissements considrables

rpondant des enjeux importants
Les collectivits locales se trouvent aujourdhui face une difficile quation avec, dun
ct, une conscience claire des besoins accrus de leurs populations et, de lautre, le spectre
dune contrainte de ressources susceptible de se durcir.
Quels principaux types dinvestissement doivent-elles assurer?
les besoins quantitatifs et qualitatifs de logement. En effet, la permanence
du phnomne de mtropolisation de la population franaise, amen se
poursuivre dans la dcennie venir, conjugue de vives tensions sur les marchs
immobiliers,maintient un haut niveau les besoins dinvestissements directs
dans le logement (social en particulier) et indirects daccompagnement (foncier,
amnagement, etc.), dautant plus avec le dynamisme dmographique lie au
contexte dune natalit franaise championne dEurope;
les amnagements ncessaires la mobilit, lentretien et lvolution des rseaux

(voirie, rseaux nergtique et sanitaire), compte tenu des morphologies urbaines,
des nouvelles attentes des habitants (notamment celles lies au vieillissement).
Lelogement est une vritable courroie de transmission qui entrane la plupart des
investissements susceptibles dtre financs par une collectivit locale en ltat
actuel du droit public. Linterdpendance des investissements par les cots induits
est en revanche susceptible de bloquer le processus politique de dcision, et par
consquent toute la chane des investissements, dans un contexte de coupes
budgtaires;
le soutien la vitalit conomique des territoires, en favorisant linstallation et
lemaintien dentreprises de services et artisanales et le commerce de proximit;
la transition nergtique caractrise notamment par le dveloppement des
nergies renouvelables et la recherche de sobrit nergtique16. Au niveau du
bloc communalmais galement au niveau dpartemental et rgional, des plans
pluriannuels de rnovation nergtique et de mise en accessibilit des btiments
ont t vots;
de manire transversale, les attentes lies au dveloppement durable des
territoires. Ainsi, les investissements en faveur du logement ainsi que des
voiries et rseaux divers devront prendre en compte les enjeux de lutte contre
le changement climatique et de prservation des sols agricoles et naturels, non
artificialiss.
Leconstat dune pression gnrale des besoins ne doit pas masquer les disparits
de situation et les risques associs. La mise en place dun dispositif de prquation des
ressources fiscales est ncessaire pour viter lexistence de situations de besoins de base
imparfaitement couverts dans les zones et/ou communes disposant de faibles ressources,
alors que lon observerait dans le mme temps des surinvestissements dans dautres secteurs
gographiques.
Les dfis de la socit mondialise et les enjeux en matire dinformation et de
connaissance impliquent dlargir la notion dinvestissement productif et dy intgrer des
dpenses qui contribuent amliorer le sentier de croissance du pays. Il sagit, dune part,
des dpenses de recherche et dveloppement qui font consensus quant leur lien avec la
croissance, dautre part, dducation et de formation, mme si en la matire le dbat fait
rage sur le bilan cot/efficacit des sommes engages, en particulier dans le champ de la
formation professionnelle.
Les dfis de la socit mondialise nous conduisent aussi revisiter, au-del des grands
classiques que sont les infrastructures, les coles, etc., la nature mme des dpenses engager
pour amliorer le potentiel productif et la capacit dadaptation du pays et de ses territoires.
Dans les prochaines annes, on recense alors ple-mle, les proccupations relatives la
cohsion sociale et la qualit de vie des habitants, aux ressources de communication et de
haut dbit, la production et la distribution de lnergie, lefficience dans lutilisation des
ressources naturelles, la rduction des pollutions et nuisances dans une perspective de
durabilit, etc.
16 Audition de M. Alain Grandjean, conomiste, Prsident de Carbone 4 - 15 octobre 2011. Lintervenant parle dun
programme dinvestissement colossal effectuer de lordre de 600milliards sur dix ans.
La question de savoir si, en quantit et en qualit, linvestissement savre suffisant a fait

lobjet de nombreux dbats. Pierre Duharcourt, dans son rapport pour le CESE, met laccent
en particulier sur linsuffisance au sens large17. Un autre rapport du CESE sur le SNIT18,
constatant lcart considrable entre les objectifs ambitieux dinvestissement et le manque
de moyens de financement, dans les prochaines annes, appelle une procdure dynamique
qui permette, anne aprs anne, de raliser les investissements dans le respect effectif des
rgles de priorits retenues. Loin de trancher ou dtre en capacit de trancher, le prsent
rapport souhaite souligner une fois de plus la ncessit de:
dvelopper la connaissance des besoins;
dfinir des critres objectifs quantifiables dvaluation;
amliorer des outils pratiques de calcul conomique;
apprcier les ingalits dans lespace...
Tous ces outils apparaissent indispensables une plus grande rationalisation de la
dcision, ce qui ne signifie en rien une volont de se substituer aux dcideurs locaux en
particulier. Il importe de souligner quil sagit l doutils dchange des choix politiques
appartenant en dernier ressort la collectivit responsable19.
mais aussi la pression de ltat

Malgr la dcentralisation et les transferts de comptence, ltat joue toujours un rle
crucial en ce domaine comme:
acteur direct (cf. supra);
partenaire, via les politiques dites de contractualisation (par exemple, pour
les grandes infrastructures compte tenu de leur importance sur lamnagement
du territoire). Ceci peut, toutefois, conduire un transfert dune part croissante
de linvestissement public aux collectivits locales, quil sagisse de vritables
transferts de comptence ou dune invitation participer au financement
dinvestissements sinscrivant dans le cadre des politiques qui demeurent de la
responsabilit de ltat20;
puissance tutlaire via les transferts de responsabilit plus ou moins bien
financs,mais aussi et surtout via les normes et rglementations diverses, dont les
collectivits locales supportent les consquences financires.
L encore, comme pour ltat, il faut viter les abus, les surinvestissements, les ventuels
gchis, dont les cots sont insupportables.
Au final, en matire dinvestissement public, les besoins restent considrables. Il faut
donc rflchir de nouveaux financements qui permettent de les prendre en compte. Il
importe cependant davoir une vision globale et que puisse se dgager un consensus sur
des priorits nationales qui doivent peu ou prou se dcliner au plan local. Dans un univers
largement dcentralis, le ncessaire renforcement de la coordination des priorits par
ltat central impose, dans le respect des rgles dmocratiques, de dfinir et imaginer de
nouvelles rgles et pratiques.
17 Op. cit.
18 Projet de schma national des infrastructures de transport, Sbastien Genest et Pierre-Jean Rozet CESE - Fvrier
2012 - Paris, 94 pages.
19 Cf. page 20 du rapport de C. Demons.
20 Audition, du 7 mars 2012, de M. Jean-Yves Bertucci, prsident de la Chambre rgionale des comptes dle-de-
France.
Lecaractre financirement trs difficilement

soutenable du niveau actuel de linvestissement
Pour les collectivits locales dans leur ensemble
Aujourdhui, le secteur public local conserve une trs forte solvabilit financire, le dlai
de dsendettement de quatre annes observ tant infrieur la dure moyenne de la
dette de huit annes. Chaque anne, le secteur public local dgage ainsi une pargne gale
environ un quart de sa dette (respectivement 35 milliards et 135 milliards deuros).
lavenir, la situation gnrale se dgradera si les collectivitsmaintiennent leur
effort actuel dinvestissement et si le cadre prsent perdure sans changement notable. Un
travail de prospective, qui a fait lobjet dune prsentation par son auteur21, montre que le
secteur public local se trouverait, dans cette hypothse, lhorizon 2020, confront une
dgradation rellemais limite des conditions dquilibre et de solvabilit. Un tel rsultat
dcoule en ralit dun effet de ciseaux avec, dun ct, un investissement qui crot et, de
lautre ct, une propension pargner qui chute. Il en dcoule un accroissement, au moins
pendant un temps, de la demande de crdit (+5% lan) et donc de lendettement total. En
consquence, la proportion de lpargne consacre au service de la dette passerait de 40
45% aujourdhui 60% lhorizon de lexercice. La part de lpargne disponible pour le
financement des nouveaux investissements sen trouverait dautant rduite.
La principale cause de la dgradation de lpargne tient, l encore, un effet de ciseaux
entre:
des dpenses de fonctionnement qui augmentent de 3,6% par an, chiffre au
demeurant proche de la tendance passe. La faible acclration sexplique par
le poste intrts. Alors que cette charge diminuait de 3% par an depuis les
annes 1990, le scnario retient une croissance de lordre de 8% lan sur la priode
prospective. Ceci est la consquence mcanique de laccroissement du recours
lemprunt. Il convient, pour tre complet et prcis sur ce point, de noter que la
croissance des charges dcoule aussi mcaniquement des frais de fonctionnement
gnrs par les investissements raliss (100 euros dendettement impliquent
un surcrot de dpense rcurrente de 15 euros), des frais demaintenance et des
frais dadministration, du cot des aides sociales, etc. En rsum, lhypothse
dune dcroissance des charges parat trs utopique, sauf changement radical de
paradigme;
des produits qui augmentent de seulement 3,3% par an. Ce taux, moindre
que par le pass, procde dun choc majeur: la rforme en 2010 de la fiscalit
locale des entreprises, marque par la suppression de la taxe professionnelle
et son remplacement par la contribution conomique territoriale (CET), qui
conjugue une cotisation foncire et une cotisation sur la valeur ajoute (CVAE).
Or, la CVAE se calcule partir dun barme national. Les collectivits nont donc
plus, en ce domaine, de pouvoir de taux et ne pourront plus corriger, via le taux,
une volution insuffisante ou juge comme telle, de lassiette. Ceci permet
21 Audition de M. Guengant, directeur de recherches au CNRS et professeur la facult de Sciences
conomiques de Rennes, devant le CESE le mercredi 9 novembre 2011.
danticiper, en conformit dailleurs avec lun des objectifs de la rforme, une

moindre progression des recettes fiscales. Lautre degr de libert financire
des collectivits porte sur la cotisation foncire des mnages au niveau du bloc
communal et, dans une moindre mesure, au niveau des dpartements. Or, il est
plus malais daugmenter les taux sur les mnages que sur les entreprises! Quant
aux droits de mutation, qui constituent une des pices matresses des ressources
des dpartements, ils connaissent des fluctuations cycliques considrables,
trs difficiles anticiper. Restent alors les concours de ltat, soit un quart des
budgets de fonctionnement. En ce domaine, le gel annonc sur trois ans de ces
versements de ltat en euros courants aura, lui aussi, un impact, certes dampleur
moindre,mais non ngligeable.
Quels sont les arbitrages indispensables en matire de fiscalit, de gestion, etc., qui
permettraient aux collectivits locales, tout enmaintenant leur niveau dinvestissement, de
prserver leur solvabilit financire?
pour le bloc communal, il ny a pas de dgradation tendancielle;
a contrario, au niveau rgional, la poursuite de linvestissement sur la trajectoire
passe se rvle impossible. Faute de perspectives de croissance des recettes des
rgions, la trs forte diminution de linvestissement savre inluctable, sauf
engager une politique drastique de rduction des dpenses de fonctionnement.
Lhypothse la plus probable consiste la fois en rduction des dpenses et en
forte dgradation de la situation en matire de solvabilit financire;
pour les dpartements, lenjeu financier principal porte sur les aides sociales, dont
les dterminants sont par nature exognes22 et indpendants de la qualit et/ou
de la capacit de gestion. Lhypothse retenue consiste donc en une baisse des
dpenses dinvestissements directs ou indirects, essentiellement via le soutien
aux communes.
22 Chmage, vieillissement, dfinition lgale des droits, etc.

Encadr 4: Prvision 2012 pour linvestissement public local

Les tendances de moyen terme se rapprochent de celles prvues pour 2012, comme
le rvle ltude Investissement local : premires tendances 2012 publie en avril 2012
par la Direction des tudes de Dexia Crdit Local et lObservatoire SFL-Forum.
En 2012, le bloc communal poursuivrait son effort dinvestissement bien que ce
dernier enregistrerait un ralentissement par rapport au prcdent mandat. Quant aux
dpartements, ils rduiraient de nouveau leurs investissements, alors que les rgions les
stabiliseraient.
Les grandes collectivits locales chercheraient financer leurs investissements en
recourant au maximum leurs ressources propres par la matrise de lvolution de leurs
dpenses courantes.
Paralllement, les recettes dinvestissement seraient dynamiques pour le bloc
communal, alors quelles tendraient se contracter pour les dpartements et les rgions.
Enfin, si le recours lendettement serait plus soutenu quen 2011 pour le bloc
communal, il serait linverse en recul pour les dpartements et les rgions. Dans tous les
cas, la part des investissements financs par un recours lendettement serait plus faible
quen 2011. Dautant que, sous le coup dune crise de crdit, lie au naufrage de Dexia et
la frilosit des grandes banques commerciales, certains investissements locaux peinent
trouver des financements. Des prts durgence de 5 milliards deuros ont certes t mis
en place par la Caisse des dpts et consignations (CDC) la demande du gouvernement
en fvrier, mais les collectivits jugent ce dispositif trop coteux. Cela a conduit un
certain nombre dentre elles envisager de recourir au march obligataire. Un projet
dmission dobligations group, indit par son ampleur, est ltude. Il rassemblerait
70 collectivits, ayant un besoin total de financement de 1,2 milliard deuros.
Au final, si le cadre actuel reste inchang, une rosion acceptable de la propension
pargner et une bonne matrise de leurs dpenses permettraient aux collectivits locales,
dans les prochaines annes, demaintenir un flux relativement stable dinvestissement
autour de 40 45 milliards deuros par an. Il reste que les marges de manuvre financire
vont se rduire dans des proportions plus ou moins marques (cf.incertitudes sur les
transferts dtat, etc.).
Ds lors, lhypothse dun effondrement ou dune forte rduction de linvestissement
ne saurait tre exclue. Dautant que des facteurs conjoncturels (ou prsents comme tels)
psent lourd. Ainsi, pour 2012, les besoins de financement ou de crdit se situent proches de
22 milliards deuros. Or, les enqutes les plus srieuses auprs des tablissements de crdit
conduisent une offre probable comprise entre 10 et 14 milliards. Il y aura donc un manque
financer considrable qui frappera en priorit les collectivits locales les plus petites.
Les volumes raliss ne dpendraient vraisemblablement plus court terme de
lpargne brute dgage par les collectivits locales et/ou de la capacit faire face la
charge de la dette,mais de loffre de crdit. Cette dernire saffiche alors comme la variable
mre. Considrer comme intangible le cadre actuel et se contenter dune gestion au fil de
leau ne peut donc tre considr comme une orientation acceptable. LeCESE propose que
le gouvernement entame rapidement une rflexion tant sur la fiscalit et les comptences
des collectivits territoriales que sur leur possibilit daccs au crdit.
Pour ltat
Assurment, le financement de la dette et/ou des nouveaux emprunts dtat fait
dbat. Lechoix dun financement auprs des banques, ces dernires se finanant quant
elles auprs de la BCE, pose la question du caractre soutenable dun refus de faire de cette
dernire un prteur en premier et dernier ressort auprs des tats membres en difficults ou
non (cf. encadr 5).
Concernant la soutenabilit du niveau dinvestissement de ltat, il faut mettre
galement en rapport les aspects financiers et techniques en cas de non-investissement
(obsolescence ou dtrioration du patrimoine). Lecot du non-investissement peut,
terme, devenir bien suprieur celui de linvestissement (cot social, cot cologique, cot
conomique de dgradation de la comptitivit).
En conclusion de cette partie, il convient de mettre en vidence les lments suivants:
les quipements et donc linvestissement gnrent des dpenses de personnel
et de fonctionnement (100 euros dinvestissement impliquent un surcrot de
dpense rcurrente de 15 euros par an en moyenne avec, cependant, des disparits
importantes selon le type dquipement). Cela rend pour partie factice lopposition
entre dpenses dinvestissement et dpenses de fonctionnement,mais pour
partie seulement. Mme si un effort de matrise des dpenses des collectivits
territoriales est ncessaire, la question de leurs recettes et plus gnralement de
leur financement est pose;
si le recours aux PPP peut sembler, premire vue, offrir des marges de manuvre
court terme, le bilan de long terme est controvers. Il est clair quil sagit bien,
via les redevances et les loyers, dune charge quivalente un endettement
externalis. Ce mode de dvolution de la commande ou de ralisation de
linvestissement est tout aussi structurant en termes de dpense quune dette de
long terme. Il ne saurait donc tre additif toutes choses gales par ailleurs. Une
valuation complte de lintrt de ce type de contrat parat indispensable.
Encadr 5: La BCE doit-elle financer en direct la dette publique

et/ou tel ou tel programme dinvestissement?
Les investisseurs privs et publics, faute dun accs au crdit en quantit suffisante et
prix supportable, hsitent sengager massivement. Cela est particulirement vrai pour
les marchs de la performance nergtique. Cest pourquoi, il est propos par certains la
cration dune banque et dune agence dinvestissement, la premire tant finance par
cration montaire publique et finanant la seconde afin de permettre la ralisation dun
programme de quelque 600 milliards deuros*.
Lintrt dun tel dispositif, qui pse sur la dette au sens de Maastricht, est de sassurer
court terme dun financement trs faible taux, voire nul. Il sagit donc ni plus ni moins
que de financer un programme dinvestissement destin rduire nos consommations
dnergie et donc nos missions de CO2 sans recourir au march.
Cette proposition, au-del des aspects cibles en matire dinvestissement, renvoie
un dbat plus profond sur le financement de la dette publique en Europe. ce titre,
il existe une diffrence fondamentale entre les tats-Unis et lEurope montaire. Alors
que la FED montise la dette publique par rachat direct des obligations dtat, la BCE sy
refuse ce jour.
Cette dualit cache deux visions en matire de dette et/ou de financement.
Selon beaucoup de voix en France, la BCE doit jouer le rle de prteur en dernier
ressort envers les tats membres, mme si ces derniers sont solvables, car ils peuvent
quand mme tre confronts une crise de liquidit.
La majorit en Allemagne pense, dans lhypothse dun tat solvable faisant face
une crise de liquidit, que la mise en place de rgles budgtaires strictes et crdibles
vite lintervention dun prteur en dernier ressort.
Le dbat au sein de lEurope fait rage et les avantages et inconvnients de chaque
formule doivent tre apprcis au regard de quatre critres : leffet sur la cration
montaire, lala moral, le degr dirrversibilit des politiques menes, limpact sur
les comptes des banques. Une tude plus fouille reste entreprendre, y compris en
pralable dailleurs sur les critres prendre en compte pour arrter en clair, au mme
titre quil conviendrait davoir une plus juste apprciation des effets de Ble III sur le
comportement des banques et par l mme le march du crdit.
* Grandjean, op. cit., page 7.
Propositions visant
mieux cibler et mieux financer
linvestissement public
LeConseil conomique, social et environnemental formule trois sries de prconisations
afin de prserver un bon niveau dinvestissement public.
Pour une rationalisation de lorganisation

des pouvoirs territoriaux et de leurs comptences
Notre pays souffre de son organisation administrative territoriale. Leconstat ne serait
pas grave sil ntait lourd de nombreux dysfonctionnements et blocages.
En nous limitant un seul exemple, la gestion du foncier, les mnages savrent dabord
soucieux de protger leurs actifs et leurs placements. Or, le prix dun logement reflte
dabord sa localisation et son environnement. Les mnages, lecteurs communaux, ont donc
tendance dfendre leur voisinage, attitude source de nombreux blocages qui conduisent
alimenter la pnurie foncire. Tous les experts saccordent a contrario dire que lchelon
intercommunal, lorsquil correspond un bassin dhabitat et/ou conomique23, parat le plus
adapt une bonne gestion des politiques dhabitat, de la ville et foncire. Il faut y voir le
souci de renforcer la qualit et lefficacit des autorits organisatrices.
Les diffrents gouvernements ont bien engag depuis les annes 1990 un processus
lentmais profond de rformes qui vise :
faire merger lintercommunalit par petites touches, puisque une grande partie du
corps social des lus locaux, tous partis confondus, se refuse lamoindrissement
de la commune et du dpartement. Cest pourquoi le chantier est permanent
et les textes se succdent cadence rapproche, depuis la loi du 12juillet1999
(date de ladoption de la loi Chevnement), avec, dernier texte en date, la loi du
16dcembre2010 qui vise notamment achever la carte de lintercommunalit. Il
nen reste pas moins que la tendance saffiche clairement;
fusionner progressivement dpartements et rgions au profit des secondes. L
encore, la rforme se fait par petites touches;mais qui aurait pu imaginer, il y a dix
ans, que les prfets de rgions auraient autorit sur les prfets de dpartement,
au mme titre que les prfets de dpartement commandent aux sous-prfets
darrondissement?
Par ailleurs, lOCDE24 estime quil faudrait mettre de lordre dans lorganisation de laction
publique au niveau local en entamant une rflexion simultane sur la dconcentration et la
dcentralisation. Lerapport met en exergue les hsitations du modle franais caractris
par un compromis entre une forte tendance maintenir les structures de gouvernance
traditionnelles (dpartement et commune) et le dsir dun nouveau modle dans
lequel le rle de la rgion serait renforc (aux dpens des dpartements) et dans lequel le
23 Le cas de lle-de-France se distingue.
24 Examens de lOCDE sur la gouvernance publique, op.cit.
nombre de communes serait considrablement rduit (par le biais dintercommunalits trs

structures). La superposition des chelons de collectivits nest pas seule en cause aux
yeux de lOCDE. Lorganisation internationale rappelle le degr de fragmentation lev des
collectivitsmais aussi un transfert incomplet de responsabilits, suscitant des inefficiences
et des chevauchements. Lanalyse la plus originale du rapport est notamment de souligner
limportance, sans quivalent dans dautres pays de lOCDE, des services dconcentrs de
ltat qui coexistent avec ceux des collectivits territoriales.
Cest pourquoi, nous proposons une dcentralisation accrue et un renforcement du rle
rel ou suppos de lintercommunalit25. Lerenforcement du rle de lintercommunalit doit
saccompagner de la dmocratisation de ce niveau dcisionnaire avec llection au suffrage
universel direct de linstance dirigeante. lever les intercommunalits la responsabilit
dautorits organisatrices, pour des champs aussi divers que le logement, le foncier, les
transports, lurbanisme, les quipements scolaires, sportifs, les PLU, la politique de la ville,
le financement de lhabitat et le droit au logement se heurte et se heurtera de nombreux
obstacles, intrts et lobbies. Cest pourtant lchelon intercommunal, ds lors quil
correspond un bassin dhabitat et/ou un bassin conomique, qui doit devenir lespace de
dfinition et de conception de nombreuses politiques.
dfaut, le CESE propose, a minima, de repenser les mcanismes de solidarit financire
entre territoires, en particulier lintrieur des blocs communaux. Pour tre efficace et
acceptable, la prquation entre collectivits (cf. encadr 6) doit reposer sur des principes
clairs, justes et complts par les valuations des unes et des autres. Il faut en particulier
que la richesse intercommunale soit mesure au niveau de chaque territoire, en agrgeant
la richesse de ltablissement public de coopration intercommunale (EPCI) et celle de
ses communes-membres. La mise en place des dispositifs de prquation des ressources
fiscales est indispensable pour viter laccroissement des ingalits entre les territoires.
LeCESE propose surtout une rforme en profondeur.
25 Lle-de-France pose lvidence un problme particulier et appelle des solutions spcifiques.

Encadr 6: La prquation des ressources26

La prquation est mise en uvre par :
des dispositifs de prquation verticale , cest--dire au travers de dotations
de ltat aux collectivits attribues de manire diffrencie en fonction de
critres de ressources et de charges ou de contraintes spcifiques.
des mcanismes de prquation horizontale , qui consistent prlever une
fraction des ressources fiscales de certaines collectivits pour la reverser des
collectivits moins favorises.
1/ La prquation entre dpartements et rgions
Le fonds de prquation des Droits de mutation titre onreux (DMTO), mis en
place en 2011, a permis de redistribuer 440 millions deuros entre les dpartements.
La prquation horizontale comprend galement le fonds dpartemental de
prquation de la taxe professionnelle (FDPTP) ou le fonds de solidarit rgionale des
communes de la rgion le-de-France (FSRIF).
La prquation horizontale senrichira, par ailleurs, en 2013, dun mcanisme de
prquation sur la croissance de la Cotisation sur la valeur ajoute des entreprises (CVAE)
perue par les rgions et les dpartements.
2/ Entre communes
La prquation est un objectif constitutionnel depuis la rvision de mars 2003.
Sa finalit est de rduire les disparits de ressources entre collectivits territoriales
au regard des charges auxquelles elles doivent faire face.
Les dotations de prquation verticale du secteur communal nont cess de
progresser au cours des dix dernires annes ; elles reprsentent en 2012 plus de
3 milliards deuros.
La loi de finances pour 2012 prvoit la cration du Fonds national de prquation
des ressources intercommunales et communales (FPIC), premier mcanisme national de
prquation horizontale pour le secteur communal.
Il sagit de prlever une partie des ressources de certaines intercommunalits et
communes pour la reverser des intercommunalits et communes moins favorises.
Cette solidarit au sein du bloc communal se mettra en place progressivement :
150 millions deuros en 2012, 360 millions deuros en 2013, 570 en 2014, 780 en 2015
pour atteindre partir de 2016 et chaque anne, 2 % des ressources fiscales communales
et intercommunales, soit plus dun milliard deuros. Le FSRIF, fonds francilien, continuera
de fonctionner et sera mme renforc : il passera de 190 millions deuros en 2011
270 millions deuros en 2015.
Pour une meilleure programmation pluriannuelle

Sous la pression de la LOLF et de la certification de ses comptes par la Cour des
Comptes, ltat a progress dans la connaissance de son patrimoine et dans sa capacit
le grer. Ces efforts doivent tre prolongs et dboucher sur de relles priorisations en
matire dinvestissement. Ces interrogations renvoient aux parts dvolues lentretien et au
dveloppement de nouvelles infrastructures et quipements.
26 Le fonds national de prquation des ressources intercommunales et communales, brochure DGLC, 8 pages.
titre dexemple, le rapport du CESE sur le SNIT defvrier2012 affiche trs clairement
la ncessit dengagements pluriannuels, dune priorit lentretien, la rnovation et la
modernisation, ainsi que dune priorit aux modes de transport ayant le plus faible impact
sur lenvironnement (cf. page 39 et suivantes). Lvaluation pralable parat galement une
voie renforcer.
La ncessaire hirarchisation des objectifs et des investissements, notamment en
optimisant lexistant, ne doit pas conduire repousser les projets davenir indispensables.
Les arbitrages supposent, pour tre pleinement efficaces, une meilleure gouvernance de
projet qui fait appel de multiples financeurs. Pour les seules infrastructures de transport,
les collectivits territoriales seront le premier financeur du SNIT (37,2%, contre 32,8%
pour ltat si les projets inscrits au SNIT taient compltement raliss, ce qui ne sera
vraisemblablement pas le cas, faute de financement). Pour beaucoup, une redfinition
des responsabilits, un accroissement de la dcentralisation et la clarification des plans de
financement apparaissent comme des pralables dune meilleure satisfaction des besoins.
En matire dinvestissement public, le rle de ltat ne peut pas, toutefois, se limiter
choisir opportunment ses propres investissements. La multiplicit des intervenants et le
renforcement du poids des acteurs locaux suite la dcentralisation renforcent la complexit
de processus et peut se rvler source dincohrence au regard des grands objectifs que sont
le dveloppement durable, lquit entre les territoiresmais aussi lattractivit des territoires
et la recherche dune efficacit optimale. Il appartient donc ltat dencadrer les modes
de choix des diffrents autres acteurs publics, en particulier au moment o les besoins se
multiplient et les ressources se rarfient. Il est bien ncessaire en effet que les orientations
de politiques publiques nationales soient mises en uvre par tous les acteurs publics. Une
faon, la fois efficace et respectueuse du caractre dcentralis de notre Rpublique, est
dtablir des critres et normes dvaluation de lopportunit des projets dinvestissements
publics.
De ce point de vue, les indicateurs classiques de performance, ventuellement tourns
vers la seule dimension dpenses budgtaires, savrent inadapts. Cest pourquoi, tant au
plan national que local, pour rendre les investissements publics plus efficaces, il convient de
renouveler le calcul conomique public sur trois bases:
intgrer des lments dutilit sociale dans le choix des projets partir des critres
dfinis en concertation avec les principaux acteurs conomiques et sociaux impliqus;
pour le choix des projets, tenir compte des recommandations du rapport Lebgue
(Commissariat gnral du Plan, 2005) concernant le taux dactualisation;
crer ou renforcer les dispositifs dvaluation, voire de rvision, des objectifs27.
Concernant les collectivits locales, dans beaucoup ou trop de cas, le recensement de
leur patrimoine est plus quimparfait et la valorisation de leurs actifs pourrait tre amliore,
comme le montre lexemple dune commune de plus de 50000 habitants mentionn dans
le rapport dactivit de la Chambre rgionale des comptes (CRC) dle-de-France pour 2010
(pages 58 et suivantes). Mieux connatre lexistant serait pourtant un excellent moyen de
prvoir et de mieux valuer les travaux de rnovation ou de transformation raliser, dviter
peut-tre de nouveaux investissements ou de dgager des ressources dinvestissement par
le biais des cessions.
27 Dynamiser linvestissement productif en France (2008), Nasser Mansouri-Guilani, C.E.S., page17, op. cit.
Lune des principales causes des drapages financiers voqus prcdemment est une
mauvaise valuation des besoins satisfaire. ce titre, linsuffisance des tudes pralables
est souvent releve par les CRC. Dans certains cas, il est permis de se demander si des cots
ou des difficults prvisibles nont pas t initialement occults ou minimiss pour obtenir
lacceptation dun projet, avant de rapparatre par la suite.
La mise en place dune vritable politique de gestion de leur patrimoine immobilier
simpose. Car, comme pour ltat, mieux connatre lexistant, permet de prvoir et quantifier
les travaux de rnovation et de transformation, dviter de nouveaux investissements
non judicieux, en bref, permet de mieux hirarchiser les priorits et doptimiser les
investissements. Une meilleure connaissance du patrimoine est galement un pralable
toute cession patrimoniale.
lexception des plus petites collectivits, le processus dinvestissement est bien
continu. Pour les communes, ou encore mieux les intercommunalits, les rapports
dobservation de la CRC incitent les collectivits qui nen sont pas encore dotes dfinir
un programme pluriannuel dinvestissement cohrent avec la stratgie de dveloppement
territorial rsultant de la planification urbaine, du plan de dplacement en matire de
transport, du plan local de lhabitat en matire de logement, etc.
En rsum, une politique efficiente dinvestissement suppose de:
sassurer que les processus dvaluation, de concertation et darbitrage se
droulent aux niveaux pertinents pour lensemble des personnes et des groupes
concerns;
mieux connatre lexistant;
valuer le plus prcisment possible les besoins;
analyser ces investissements laune des diffrentes dimensions du
dveloppement durable: conomique, sociale et environnementale;
construire une programmation globale pluriannuelle;
effectuer lanalyse conomique et financire des projets en cots complets sur
leur dure de vie;
donner aux critres de rentabilit financire une juste place, ce qui suppose le
dveloppement dindicateurs cot/bnfice plus performants, intgrant au mieux
les externalits, environnementales et autres tant positives que ngatives;
se doter des comptences ncessaires en matire de ralisation et de gestion
des oprations, avec en particulier la mise en place dun observatoire des cots
dentretien;
enfin, dvelopper les systmes dvaluation.
Pour un meilleur accs au financement

yy La premire des actions indispensables est de prserver, consolider ou restaurer les
outils existants. Cest le cas, par exemple, pour certaines agences de financement de
linvestissement existant actuellement. titre dexemple, on peut citer lAFITF pour
les infrastructures ou lANRU pour la rnovation urbaine.
yy Sagissant des collectivits locales, le dmantlement de Dexia, linsuffisance des
ouvertures de financement alternatives de la CDC et lanticipation des normes
prudentielles dites de Ble III font craindre aujourdhui que les collectivits
soient victimes dun credit crunch. De plus, la dure des prts sest considrablement
raccourcie, bien en-de de ce que la rationalit conomique exigerait. La question
principale porte donc sur la liquidit, qui reste en effet insuffisante. Cest notamment
sur ce point que des efforts doivent tre accomplis.
Mais mme si tel ntait pas le cas, le tarissement durable du crdit bancaire aux
collectivits nest pas certain. De ce point de vue, le projet de tandem CDC-Banque postale,
sil voit le jour, constituerait un premier dispositif qui permettrait le recyclage de lpargne
interne au bnfice de linvestissement public local, pour autant que les formules proposes
soient adaptes la demande de prts des collectivits : des formules simples, sres et
long terme.
Reste que la question structurelle du financement des collectivits locales, voire plus
largement de ltat, appelle des rponses structurelles en privilgiant quatre voies :
yy La premire voie est la cration dune banque publique pour les collectivits
locales, sur le mode le plus largement rpandu en Europe et dans le monde. Une
telle structure permettrait aux collectivits daccder des formules de prts
satisfaisantes en termes de taux et de dure et de disposer de la garantie tatique.
Cette voie est dautant plus lgitime que leur trsorerie est gre par lEtat.
yy La deuxime voie passe par une remobilisation des banques. Certes le financement
des collectivits locales ne sera plus jamais, aprs la crise, tel quil tait avant, la
rarfaction de loffre introduisant un changement structurel de paradigme. Pour
autant, force est de constater que le secteur bancaire fournit toujours 10 milliards
deuros et doit rester un mode normal de financement. Lerle des banques savre
dailleurs crucial, ds lors que celles-ci le jouent pleinement, en matire danalyse et
de contrle des risques, notamment en matire de surendettement. Cela suppose
une rforme profonde du systme bancaire afin de le tourner vers le financement de
lconomie productive.
yy La troisime, compte tenu du faible risque global avr, passe par une collecte
flche de lpargne, liquide ou non, auprs du public et donc des mnages. Cette
option consiste en la mise en place dun circuit privilgi daffectation de lpargne.
Pendant de nombreuses annes par le pass, lpargne collecte via le Livret A fut,
pour une petite partie, affecte au financement des investissements des collectivits
locales.
yy La quatrime voie passe par les financements de marchs via lmission demprunts
obligataires mutualiss de plusieurs collectivits locales auprs des marchs. Dans
ce cas de figure, les banques jouent le rle essentiel darrangeur28. De fait, ces
dernires, compte tenu des normes prudentielles dites de Ble III qui pnalisent
les crdits de trs long terme, ne sont plus en mesure de porter dans leurs bilans ce
type de financement, indpendamment de la question, fonde ou non, de laccs
la trsorerie des collectivits locales. Lechoix doit donc lavenir se porter, pour ce
type de financement comme dailleurs pour celui des grands projets, sur la cession
de crdit au fur et mesure, auprs dacteurs de march. Une telle orientation,
sauf hypothse voque dun acteur de place appuy sur le recyclage direct de
lpargne des mnages, suppose une association banques-assureurs-investisseurs
28 Ou dasset manager, pour employer la terminologie financire usuelle.

institutionnels, afin que ces derniers acceptent de reprendre ces nouveaux crdits.
Elle suppose donc un flux rgulier dactifs correctement rmunrs et peu risqus.
Lmergence dune agence de financement des investissements locaux participe
ce renouvellement des modes de financement. Il faut toutefois garder lesprit
que cette troisime voie, ne peut tre une panace. Pour reprendre lanalyse de
Guy Gilbert sur ce sujet29: Dabord, et cest le bon sens, la formule ne convient gure
pour les petites collectivits, et elles sont lgions en France. Par ailleurs, on cite toujours
en exemple le cas des pays fdraux comme les tats-Unis dAmrique ou le Canada,
en insistant sur le faible nombre de dfauts de paiement. Toutefois, cette bonne
performance cache le fait que les dcisions de recours un financement obligataire
sont toujours soumises autorisation pralable de la part de ltat fdr (dans un
tat fdral, les collectivits locales sont dans lamain des tats fdrs), ce qui serait
contradictoire avec la libert demprunt dont bnficient les collectivits franaises. De
plus, le succs des obligations locales aux USA a un cot cach, sous la forme dune
dductibilit des intrts demprunts affrents de limpt fdral sur le revenu. Au-del,
il faut se demander si la nature mme des investissements publics est compatible
avec ce mode de financement qui pourrait tre porteur dun double risque: pour les
emprunteurs, se voir imposer des produits financiers quils ne matrisent pas et pour
les cranciers, un possible dfaut de paiement.
29 Constructif, hors-srie Sommet de limmobilier et de la construction, Guy Gilbert, mars 2012, pp 19-21.
Dclaration des groupes

Agriculture
Dans cet avis, il est utilement rappel que linvestissement public est un lment
dterminant de la dynamique conomique et sociale de notre pays. Sur cette base,
essentielle rappeler, le texte dcline une mthode quapprouve le groupe de lagriculture.
Letexte insiste particulirement sur la cohrence de la politique dinvestissement sur
lensemble du territoire; cest un objectif dterminantmais qui nest pas toujours facile
atteindre tant les besoins et les priorits des rgions peuvent tre diffrents.
Legroupe partage galement la volont dclare de trouver de nouveaux financements.
Leretrait du plus important intervenant bancaire - Dexia pour ne pas le nommer - pose
la question de sa substitution auprs des collectivits. Les contraintes actuelles, plus
particulirement en termes de liquidits, et les contraintes rglementaires venir, freinent
la prise en charge des financements par dautres tablissements. Il faut donc mettre en
place des dispositifs nouveaux, dont fait tat lavis. Toutefois, cette question centrale du
financement reste dtermine par deux enjeux majeurs: la matrise du risque, dont les fonds
souverains nous ont montr limportance, et lorientation de la collecte bancaire.
Les ressorts dune nouvelle mobilisation doivent tre rflchis avec les acteurs
eux-mmes. Dailleurs, dans lensemble, il est important que les acteurs concerns par
linvestissement public puissent livrer leur point de vue et proposer des pistes de solution.
Lesoutien la vitalit conomique des territoires passe par linstallation et lemaintien
dentreprises de services et artisanales et de commerces de proximit ainsi que par les
amnagements indispensables la mobilit. Cest ces conditions que les entreprises, et en
particulier les exploitations agricoles et les entreprises agro-alimentaires, prennisent leur
activit.
Il serait opportun que le rapport annuel sur ltat de la France puisse revenir sur les
investissements indispensables notre conomie. Cela permettrait notre institution de
continuer utilement le travail engag par lavis soumis aujourdhui. La difficult de la matire
dont nous traitons reste la dtermination des priorits dinvestissements. Lerapport annuel,
par un constat complet, permettrait de commencer prospecter certaines pistes.
Legroupe de lagriculture sest prononc en faveur de lavis.
Artisanat
La situation financire de la France, et singulirement le niveau de sa dette, exigent une
gestion rigoureuse de nos dpenses publiques. Ce contexte budgtaire contraint ne doit
toutefois pas faire perdre de vue lobjectif de renouer avec la croissance, cela justifiant des
politiques destines rpondre aux besoins de la population comme aux nouveaux enjeux
de socit et relancer notre comptitivit.
Les investissements publics, de ltat et des collectivits territoriales, ont toute leur
place dans une telle stratgie. Cependant, les arbitrages en la matire devront dsormais
sinscrire dans une approche beaucoup plus exigeante.
Pour concilier lemaintien dun bon niveau dinvestissement avec le souci de la matrise
des dpenses publiques, lavis propose une feuille de route mthodologique que le groupe
de lartisanat approuve.
La rduction des marges de manuvre financires doit tout dabord conduire une plus
grande slectivit dans les choix oprer, tant au regard de la nature des investissements
que des moyens financiers mobiliser. Cela suppose une gestion rigoureuse de lexistant,
comme une programmation pluriannuelle des investissements venir, ralise aprs
valuation approfondie des besoins et des cots.
Une telle approche doit permettre dviter tout dcalage entre les besoins
dinvestissement et les capacits de financement dune collectivit locale et donc de ne pas
compromettre ses quilibres budgtaires futurs.
Il faut aussi imaginer les moyens doptimiser les dpenses publiques, travers des
cooprations entre collectivits; un renforcement de lchelon intercommunal en matire
de politique de logement, durbanisme, de transports et dquipements irait dans ce sens.
Sagissant de la nature des investissements publics, le groupe de lartisanat estime
indispensable de dterminer quelles doivent tre les dpenses la fois utiles pour lavenir et
susceptibles damliorer notre potentiel productif.
ce titre, les oprations de rnovation urbaine ou de soutien aux activits de proximit
contribuent au bien-tre de la population comme lattractivit conomique des territoires.
Si la part des collectivits locales est largement prpondrante dans linvestissement
public, ltat a aussi un rle central tenir comme catalyseur de projets.
La mobilisation du Grand emprunt en faveur de priorits stratgiques davenir est
cet gard significative.
Legroupe de lartisanat entend citer le programme dinvestissements en faveur des
formations en alternance, qui a dj permis dencourager le montage de projets ambitieux,
en termes doffres et de modernisation des structures de formation, comme damlioration
des capacits daccueil et dhbergement des jeunes.
De tels projets, dont limpact peut tre considrable tant pour le dveloppement
conomique des territoires que pour lemploi des jeunes, sont rendus possibles grce la
synergie cre par la collaboration de nombreux acteurs et au soutien financier conjoint de
ltat, des collectivits concernes et des rseaux consulaires.
Pour le groupe de lartisanat, il est essentiel dencourager de tels investissements publics
la fois tourns vers lavenir,mais galement gnrateurs de croissance sur le long terme.
Legroupe de lartisanat a vot cet avis.
Associations
La crise est l, bien prsente dans la vie de nos concitoyens. Dans une telle priode,
les administrations publiques, tat et collectivits, ont la responsabilit de mener une
action dite contra-cyclique, mme dinverser la tendance rcessive de lconomie. Bien
entendu, ce volontarisme ne doit pas occulter la ncessaire matrise des dpenses publiques
pour garantir sur le long terme notre capacit de financement.
Pour le groupe des associations, les administrations publiques doiventmaintenir leurs

investissements afin de permettre une relance de notre conomie. En ce sens, cet avis
prsente des pistes intressantes qui, parfois, dpassent le strict champ conomique ou
financier. Ainsi, la proposition visant renforcer le rle des intercommunalits, notamment en
matire durbanisme et de logement, en soumettant leurs lu-e-s au suffrage universel direct
nous semble aller dans le bon sens. De la mme manire, dans un objectif dinvestissements
publics quitablement rpartis sur les territoires, le groupe des associations soutient la
proposition de mise en place dun dispositif de prquation des ressources fiscales entre
collectivits.
Au-del de ces lments, le groupe des associations reste rserv sur la conception de
linvestissement public dveloppe dans lavis. Ainsi, linvestissement public dans le champ
social est absent de la rflexion et linvestissement environnemental reste marginal dans
les propositions, bien que ces deux leviers de croissance reprsentent aujourdhui une
part non ngligeable de linvestissement public. Lorsquen 2010, le gouvernement avait
lanc le Programme dinvestissements davenir (PIA), il avait intgr la ncessit que ces
investissements participent au dveloppement demplois non dlocalisables et dactivits
conomiques utiles socialement. 100 millions deuros ont ainsi t dvolus au financement
de lconomie sociale et solidaire pour un total de financement approchant les 200 millions
deuros en intgrant les cofinancements. Nous regrettons que lavis nait pu dterminer
des critres de hirarchisation des investissements publics, cette question tant pourtant
essentielle quand, comme le rappelle lavis, le niveau de la dette publique amne revoir la
capacit dintervention globale des pouvoirs publics. Les dbats qui sannoncent autour de
la mise en place dune banque publique dinvestissement sauront, nous lesprons, prendre
en compte ces enjeux.
Conscient de lintrt de certaines des propositions contenues dans lavismais
convaincu quun choix plus clair aurait pu tre fait en faveur dun investissement public
efficace et durable, le groupe des associations sest abstenu.
CFDT - Environnement et nature - UNSA

Letitre de cet avis est prometteur. Pour les groupes, CFDT, Environnement et nature et
UNSA, investir malgr les difficults est plus quune ncessit: cest la seule solution crdible
pour sortir de la crise par le haut.
condition, toutefois, de poser en pralable la nature des investissements qui doivent
tre engags et den hirarchiser limportance et lurgence. Cest une obligation pour deux
raisons majeures:
la premire tient videmment ltat des finances publiques;
la seconde est plus fondamentale. Linvestissement engage lavenir. Faute de
dfinir celui-ci, de dfinir une orientation stratgique nous y conduisant, chaque
secteur de lconomie est fond, dautant plus en priode de crise, justifier que la
puissance publique soutienne son activit.
Pour nos trois groupes, le fil rouge qui doit guider les choix dinvestissement des pouvoirs
publics est de parvenir substituer un mode de dveloppement fond essentiellement sur
la croissance du PIB, un mode de dveloppement durable, cest--dire, comme le souligne
fort justement le texte adopt par le Bureau du CESE sur lorientation stratgique des
travaux du Conseil, un mode qui rponde aux besoins du prsent sans compromettre la
capacit des gnrations futures de rpondre aux leurs. Il ne sagit donc plus de crotre
pour crotre,mais dassurer durablement la prosprit et le bien-tre, dans la prservation

de notre environnement naturel.
Parvenir un mode de dveloppement durable implique ncessairement la dfinition
dun nouveau modle de socit nous incitant, en particulier, modifier nos logiques
de production, nos modes de consommation et lthique de nos comportements. Cela
implique aussi des bouleversements majeurs, des ruptures, qui ne seront accepts que
sils sont anticips et que si toutes les transitions ncessaires vers un nouveau mode de
dveloppement sont apprhendes ensemble.
Il est bien vident que les politiques conomiques doivent tre adaptes pour favoriser
lmergence de nouvelles filires dactivits dans lensemble des secteurs, en particulier,
dans lagriculture, les infrastructures, le btiment, lindustrie, ou les services. Prparer lavenir
dactivits productives comptitives en sinscrivant dans le dveloppement durable suppose
dengager des efforts intenses dans les domaines de linnovation, de la recherche et, en
amont, de lenseignement suprieur. Mais on peroit bien, en mme temps, la mutation
de grande ampleur qui va devoir soprer entre les mtiers actuels, dont beaucoup vont
profondment voluer, voire disparatre et les nouveaux mtiers lis ces nouvelles activits.
Il sagit l dun enjeu central qui prend dautant plus dimportance dans une priode de
crise marque par la mise au chmage de millions de salaris en Europe. Il est indispensable
danticiper les effets de ces mutations en privilgiant deux axes: la formation initiale et tout
au long de la vie professionnelle et la scurisation des parcours professionnels.
Et il faudra aussi assumer collectivement les consquences sociales de ces mutations
structurelles. La priode de mutation que nous devons connatre oblige intgrer clairement
dans les politiques publiques le cot social de leurs objectifs, tant en termes dinvestissement
que de rpartition des efforts consentis par les mnages. Cest la cl de lacceptation sociale
de cette mtamorphose et, au-del, de la mobilisation des citoyens en sa faveur.
Un seul exemple, rduire les missions de CO2 passe sans doute par des solutions
technologiques et lamlioration de loffre de transports en commun. Mais il ne sagit que
dune partie de la solution. Il faudra aussi rduire les distances parcourir en rapprochant
les lieux de production des lieux de consommation, les lieux de vie des lieux de travail, en
accroissant considrablement loffre de logements sociaux plus proches des centres ville.
Tant pour ltat que pour les collectivits territoriales, il sagit dinvestissements normes
que devront financer les contribuables et donc principalement les mnages. Ce qui renvoie
la question gnralemaintes fois pose par le CESE dune plus juste rpartition de la prise
en charge des dpenses publiques au travers dune fiscalit rforme.
Ce sont l, au total, des enjeux considrables dordre conomique, social et
environnemental, les fameux trois piliers, qui supposent llaboration et la mise en uvre
de nombreuses politiques coordonnes. Des enjeux qui supposent des choix, rendus
dautant plus cruciaux par le poids de la dette, dtablir des priorits, de privilgier certains
investissements, den carter dautres, voire dabandonner des projets en cours.
Or, lavis qui nous est soumis reste muet sur cette question centrale. Pourtant le BTP
est loin dtre le parent pauvre de la mise en uvre dune telle dmarche dans les annes
venir: rnovation urbaine, rnovation thermique des btiments, infrastructures de
transports en commun et bien dautres domaines reprsentent des centaines de milliards
de chiffre daffaires.
Certes, au fil des dbats, le rapporteur sest attach mieux intgrer dans le texte les
proccupations environnementales,mais la logique du texte demeure inchange, tourne
vers deux proccupations qui nont effectivement rien de subalterne: les partenariats
publics-privs et la clarification des comptences entre collectivits territoriales, entre elles
et vis--vis de ltat.
En la matire, les positions de nos groupes ne sont pas trs loignes des prconisations
de lavis. Mais peut-on se permettre de trancher de telles questions au travers dune saisine
sur linvestissement? Si la chose peut se concevoir pour les PPP - encore que les dbats
en sectionont montr que le sujet mriterait une tude beaucoup plus approfondie pour
dpasser les clivages habituels - on ne conoit pas que des options aussi tranches que
celles qui figurent dans lavis sur le rle des collectivits locales puissent ne dcouler que
de considrations financires ou destines faciliter les prises de dcision en matire
dinvestissement. L encore, cette question mriterait dtre traite dans toutes ses
dimensions, au travers dune saisine spcifique et, sans doute, au sein dune commission ad
hoc, tant elle comporte de facettes.
Pour les groupes CFDT, nature et environnement et UNSA, lavis, trop centr sur les
proccupations, par ailleurs lgitimes, du secteur Btiment/travaux publics, est pass au
travers du sujet, de plusieurs sujets. Pour cette raison, ils ne lont pas soutenu.
CFE-CGC
La CFE-CGC ne peut qutre daccord avec cette affirmation que linvestissement public
est une priorit.
Comme cet avis, nous nous inquitons des transferts de charges de ltat vers les
collectivits territoriales sans que les transferts de moyens financiers se fassent la mme
hauteur. Ceci, dautant plus que, dans le mme temps, lvolution de la fiscalit laisse
moins de marges de manuvre ces collectivits locales pour adapter leurs recettes aux
particularits de leurs territoires.
La part des collectivits locales dans linvestissement public a augment. Cependant,
elles seront confrontes dans lavenir, notamment, deux risques: le renforcement de
leur dpendance financire vis--vis des dotations de ltat, accentue par une perte
dautonomie financire et fiscale et les effets de Ble III qui devraient se rvler dsastreux
en empchant les banques de distribuer des crdits suffisants pour faire face aux besoins.
Il est regrettable que cet aspect nait pas t plus tudi dans cet avis.
Tout comme il est dommage que le texte soit, pour lessentiel, orient avec un
prisme: celui de la construction, domaine trs importantmais, en loccurrence, quelque
peu dformant. En effet, linvestissement des collectivits territoriales sexerce aussi sur
des domaines extrmement importants tels que la recherche, via le secteur hospitalier
notamment. Il devrait galement jouer un rle important dans le domaine de la transition
nergtique et du dveloppement durable ou les nouveaux modes de communication.
Cest la raison pour laquelle notre groupe sest abstenu.
CFTC
Pour le groupe de la CFTC, cet avis souligne bien le rle indispensable de linvestissement
public dans des projets o le secteur priv ne sengagerait vraisemblablement pas, faute
dun retour financier suffisant.
Ces investissements ont t particulirement importants ces dernires dcennies
et gnrent des frais demaintenance et dadministration obrant aujourdhui leurs
renouvellements.
Or, nous le savons, les besoins restent considrables. Nanmoins, la baisse rgulire
des recettes fiscales obligeant les acteurs emprunter sur le march financier, a compromis
cette volution.
Lesecteur public local risque de se trouver dans une situation trs difficile du fait de la
crise financire et des effets de Ble III sur le comportement des banques.
Les collectivits ont perdu, en particulier, avec la rforme de la taxe professionnelle,
leur pouvoir de dfinition du taux ncessaire leurs besoins financiers. Nous le savons, les
rgions ne sont pas toutes gales face aux recettes fiscales. La prquation ne permet de
rduire les ingalits qu hauteur de 40%. Lesystme doit tre revu pour tre plus quitable
afin que linvestissement puisse se rpartir sur tout notre territoire.
Lesystme franais est caractris par un empilement de structures. On parle de
millefeuille. Lintercommunalit vise permettre une plus grande efficacit.
Une rflexion difficile doit tre engage sur lquilibre raliser entre lemaintien de
structures de gouvernance actuelle ou leur remplacement. En clair, faut-il supprimer certains
chelons? Faut-il fusionner progressivement dpartements et rgions? Dans toute rforme,
il conviendra, au moins, de bien dterminer les ressources fiscales et autres, attribuer
chaque chelon.
Mais notre groupe pense, comme le dit lavis, que lintercommunalit doit saccompagner
de llection au suffrage universel direct de linstance dirigeante.
Il est indispensable et cela est signal dans lavis, quune programmation pluriannuelle
fasse des choix en optimisant lexistant et en priorisant les objectifs sans repousser les
projets davenir.
La cration dune structure bancaire recyclant lpargne interne au bnfice de
linvestissement public local nous semble indispensable et le projet de tandem Caisse des
dpts et consignations-Banque postale parat pouvoir rpondre cette proccupation.
Si le partenariat public-priv suscite quelques rticences, nous constatons quil a permis
de construire des collges, des quipements sportifs et des infrastructures routires. En tout
tat de cause, il est important de faire preuve de pragmatisme en comparant les cots.
Lavis comporte beaucoup de propositions intressantes, quil serait utile dapprofondir
pour les concrtiser.
Legroupe de la CFTC a vot lavis
CGT
Les principaux messages de lavis sont au nombre de trois:
linvestissement public se justifie sil prsente des externalits positives ou sil
sagit de projets que le secteur priv ne peut mener;
lors des choix, il faut donner la priorit aux contraintes financires;
pour faciliter linvestissement public, il faut rformer les collectivits territoriales.

Legroupe de la CGT ne partage pas ces messages.
Linvestissement public nest pas un bouche-trou, un suppltif de linvestissement
priv; il a sa propre logique qui est celle de rpondre aux besoins collectifs prsents et
futurs. En ce qui concerne les contraintes financires, il sagit de les surmonter en amliorant
la croissance potentielle, entre autres grce linvestissement public. Enfin, si une rforme
des collectivits territoriales simpose, il sagit surtout de donner plus de poids aux citoyens
dans la prise de dcisions publiques.
Sur lensemble de ces sujets, notre assemble a dj fait des propositions; il est
regrettable quelles ne soient pas suffisamment prises en compte.
Tout au long de nos travaux, nous avons insist sur trois points:
linvestissement public doit contribuer tablir un nouveau mode de
dveloppement qui conjugue le progrs social et le respect de lenvironnement;
il doit tre considr comme un enjeu de socit et non comme un march pour
les oprateurs privs;
les banques peuvent, doivent, jouer un rle dans le financement de linvestissement
public.
Ces prcisions paraissaient ncessaires car le rapporteur exprimait une certaine
prfrence pour la gestion prive et les marchs financiers.
Leclin dil fait aux partenariats public-priv est une manifestation de ces convictions,
partenariats dont le bilan nest pas brillant.
Nanmoins, la discussion a permis damliorer lavis initial notamment sur les
dimensions sociales et environnementales et sur le rle des banques.
Une partie des ajouts qui ont amlior le texte a t obtenue en deuxime lecture
suite au vote de la majorit de la sectionet contre lavis du rapporteur. Dailleurs, de faon
inhabituelle, le rapporteur a souhait revenir sur un certain nombre de ces amendements.
Pour conclure, le groupe de la CGT sest abstenu.
CGT-FO
Linvestissement public doit demeurer une priorit, plus encore en priode de crise,
pour ne pas sacrifier lavenir au nom de la rduction des dficits. Ceci admis, cela ne
peut se traduire par une balance sacrifiant les dpenses de fonctionnement pour celles
dinvestissement, dautant moins que la sparation entre les deux catgories de dpenses
est parfois artificielle et ne repose que sur des questions de comptabilit. Ainsi, les
dpenses dducation, voire les dpenses sociales, peuvent tre considres comme de
linvestissement dans lavenir des jeunes, dans la cohsion sociale et dans la prservation
de la dmocratie. Lemme raisonnement conduit FO estimer que les partenariats public/
priv auraient d tre mis en cause plus svrement. La Cour des comptes elle-mme, dans
son dernier rapport, indique: quune vigilance particulire est ncessaire sur leffet des PPP
qui reportent la charge de linvestissement sur les dpenses de fonctionnement et rigidifient
les budgets concerns sur une longue dure sans que la soutenabilit pour les finances
publiques ait t examine. Sur le constat selon lequel la France a atteint un niveau record
de dpenses publiques, les comparaisons avec dautres pays introduisent sans le dire lide
que les dpenses de sant et de protection sociale pourraient tre finances autrement que
par des prlvements obligatoires, ce qui remettrait en cause le principe de solidarit auquel
nous sommes profondment attachs. De mme, lavis nest pas suffisamment critique
sur les effets de la rforme de la taxe professionnelle sur le financement des collectivits
territoriales. En revanche, le groupe FO partage lanalyse selon laquelle une profonde
rforme du systme bancaire est ncessaire afin de le tourner davantage vers lconomie
relle et productive et pour faciliter laccs au crdit des collectivits territoriales. ce
sujet, la question de la cration dune banque publique dinvestissement aurait mrit un
dveloppement plus consquent car elle pourrait tre une solution adapte permettant
dviter aux collectivits publiques dtre tributaires des marchs financiers. Sagissant enfin
de la rationalisation de lorganisation des pouvoirs territoriaux et de leurs comptences,
le groupe FO met de fortes rserves sur lanalyse selon laquelle le niveau adapt pour
dcider des investissements en matire de politique de la ville, de lhabitat et du foncier,
serait lintercommunalit, pendant que les communes se recentreraient sur des gestions de
proximit du type tat civil ou petite enfance. Ceci prfigurerait terme leur disparition.
La commune est la base de la vie dmocratique dans notre pays et cest pourquoi, il nous
semble important quelle puisse conserver la matrise de sa politique dinvestissement. En
outre, cette question demanderait un dbat plus large et plus approfondi que lchange
que nous avons eu au sein de la sectionet quun paragraphe dans un avis du CESE. FO
rappelle que 60% de linvestissement public est aujourdhui assur par le groupe communal
y compris lintercommunalit, il semblerait donc quil ny ait pas de vritable problme. Par
ailleurs, la fusion des dpartements et rgions au profit des secondes, ne rencontre pas non
plus dcho favorable au sein de notre organisation. Les dpartements assurent une part
importante des dpenses sociales pour lesquelles une gestion de proximit est souhaitable.
Il est donc difficile de concevoir quune gestion par une structure plus loigne serait plus
efficace, dautant quil existe parfois de fortes disparits entre dpartements dune mme
rgion. Legroupe FO tient saluer le gros travail de recherche effectu par le rapporteurmais
pour toutes les rserves nonces, le groupe FO sest abstenu.
Coopration
Comme la rappel rcemment la Cour des comptes la France se situe un moment
crucial dans la conduite du redressement de ses finances publiques. Elle appelle un
dosage appropri des mesures de redressement.
Dans ce contexte, le groupe de la coopration soutient un ciblage des investissements
publics sur les secteurs conomiques crateurs dactivit et demplois. Tant au niveau de ltat
que des collectivits locales, il faut favoriser les dpenses publiques permettant un retour
sur investissement en soutenant prioritairement la rindustrialisation de nos territoires, la
comptitivit des entreprises, leur accs aux marchs extrieurs et le dveloppement des
TPEPME.
Il faut galement encourager les investissements dans les zones les plus fragiles de nos
territoires, que ce soit en zones rurales ou dans les quartiers urbains les plus dfavoriss.
Pour cela, nous sommes favorables des politiques de programmation pluriannuelle,
notamment dans le cadre du Programme national de rnovation urbaine, comme cela a t
affirm par notre assemble dans lavis adopt enseptembre2011.
Les collectivits locales ne pourront rester lcart de cette indispensable recherche
defficacit de linvestissement public, notamment concernant les dpenses de
fonctionnement qui devront tre matrises. Dans cet esprit, nous soutenons leffort de
rationalisation des pouvoirs territoriaux et lamlioration des modalits de recours aux

partenariats publics/privs, prconiss dans lavis.
Dune faon gnrale, il faut rhabiliter le rle du crdit dans le financement de
lconomie, aussi bien en faveur des exportations que du dveloppement local. La cration
de fonds dinvestissement rgionaux, drainant lpargne de proximit, peut contribuer
favoriser le soutien linnovation.
Legroupe de la coopration considre que la future banque publique dinvestissement
devra simposer comme loutil stratgique dorientation des investissements publics vers le
dveloppement local, en ciblant prioritairement les secteurs innovants comme lconomie
sociale, dont font partie les entreprises coopratives qui crent de lactivit et de lemploi
dans les territoires.
Il faut crer en France et en Europe un climat favorable au dveloppement des
entreprises et dun tissu industriel de long terme, gnrateur dune croissance durable sans
laquelle le poids de notre dette ne pourra pas tre rduit.
Legroupe de la coopration a vot en faveur de lavis.
Entreprises
Linvestissement, quil soit priv ou public, joue un rle dcisif dans le dveloppement
de nos socits. Lavis rapport par notre collgue a limmense mrite de rappeler que,
mme en temps de crise, il faut que nous soyons capables de nous projeter vers lavant,
danticiper lavenir. Linvestissement est une dimension-cl de cette prparation de lavenir.
Lemrite de ce travail est dautant plus grand quil na jamais esquiv les difficults
auxquelles se heurtent aujourdhui les politiques dinvestissement. Lampleur de la dette a
t tout particulirement prise en considration. Lediagnostic est rigoureux, et les solutions
proposes proportionnes aux moyens dont dispose notre pays lheure actuelle.
Bien entendu, la logique de compromis inhrente au CESE nous fait regretter quaient
t introduits, a et l dans lavis, des lments qui ne nous semblent pas aller dans la bonne
direction. Les partenariats publics/privs sont ainsi vus avec une mfiance trop grande.
Lerle des banques est souvent caricatur. Nous ne disons point cela par corporatismemais
dans lintrt mme du dveloppement conomique de notre pays. Lurgence est trop
grande aujourdhui pour ressusciter de vieilles querelles idologiques entre les secteurs
public et priv.
Pour le reste, cet avis avance des lments importants. Il discute dabord utilement des
frontires de la notion dinvestissement public, en proposant dy intgrer les dpenses de
recherche et dveloppement ou de formation. Il permet galement de distinguer clairement
les dfis et les enjeux de linvestissement selon que lon sintresse aux collectivits
territoriales ou ltat central.
Enfin, ses prconisations vont dans la bonne direction: la rationalisation des pouvoirs
territoriaux et de la rpartition de leurs comptences constitue un chantier prioritaire,
sur lequel il faut que les pouvoirs publics se montrent moins frileux; lamlioration de la
programmation annuelle de ltat doit ensuite permettre une meilleure allocation des
ressources publiques et viter les investissements inutiles; enfin, lamlioration propose des
dispositifs de financement constitue galement des lment-cls pour le dveloppement
conomique de notre pays et de ses territoires.
Legroupe des entreprises a vot lavis.
Mutualit
Linvestissement, quil soit public ou priv, joue non seulement un rle essentiel dans
la croissance conomiquemais galement dans la transition vers un nouveau modle
conomique et dans lamlioration du bien-tre social.
Parce quil est moins soumis des exigences de court terme et parce quil est porteur de
lintrt gnral, linvestissement public est charg de prparer lavenir et doit sinscrire dans
la rgulation des fluctuations conjoncturelles par des actions contra cycliques.
Les collectivits sont les premiers investisseurs publics, puisquelles reprsentent 70% de
linvestissement public en France. Il tait donc logique que lavis inscrive ses prconisations
en direction des collectivits locales, de leur organisation, de leurs comptences et de leur
cohrence.
Cependant, le groupe de la mutualit regrette que le rle de ltat stratge nait pas t
suffisamment mis en avant dans lavis: quid du Programme investissements davenir mis en
place en 2010 et destin financer des actifs rentables et des infrastructures de recherche
et dinnovation? Quid du projet de Banque publique dinvestissement? Quid de lconomie
sociale et solidaire dont le rle a t reconnu comme secteur stratgique davenir?
Il regrette galement que la question de lutilit sociale des investissements ait t peu
aborde.
Si la France doit veiller rduire son dficit public, elle doit aussi dfinir une vritable
stratgie dinvestissement public qui doit sinscrire dans une politique de dpenses davenir,
comme celles destines lducation, la sant, linnovation et la recherche.
Pour le groupe de la mutualit, les prconisations passent aussi par un axe europen
renforc travers la mise en place dun programme dinvestissement davenir qui aurait sa
place dans le cadre du pacte de croissance et qui permettrait de construire un environnement
conomique et social favorable la comptitivit.
Pour toutes ces rserves et parce que la situation actuelle ncessite une stratgie
politique ambitieuse, le groupe de la mutualit sest abstenu.
Organisations tudiantes
et mouvements de jeunesse
Ainsi que le rappelle plusieurs reprises lavis prsent par la sectionde lconomie
et des finances, linvestissement public est un investissement dans lavenir, il permet de
prparer la croissance conomique future et conditionne les progrs tant techniques que
sociaux. En cela, linvestissement public relve de choix minemment politiques et ce,
encore davantage, quand le contexte budgtaire vient accrotre les contraintes darbitrage.
cet gard, nous regrettons que lavis ne soit pas plus prcis quant la priorisation
des investissements effectuer. Parmi ces priorits, la ncessit de crer les conditions de la
transition conomique et nergtique est insuffisamment traduite par des prconisations
concrtes.
Pour le groupe des organisations tudiantes et mouvements de jeunesse, lducation

et la formation font partie des priorits pour lesquelles leffort dinvestissement doit tre
non seulementmaintenu,mais surtout augment. Il faut, ce titre, saluer dans cet avis la
dfense dune approche largie et renouvele de la notion dinvestissement productif pour
y intgrer les dpenses de recherche et dducation.
Une hausse des qualifications nous semble, en effet, imprative pour rpondre aux
enjeux de demain, comme lest linvestissement dans lducation au vivre ensemble, par
exemple par le dveloppement du service civique. En France, contrairement aux ides
couramment vhicules, le nombre de jeunes qualifis stagne, voire se dgrade, comme
dailleurs le nombre de jeunes en situation de prcarit et disolement. Or, dans le contexte
dacclration technologique que nous connaissons, la France, si elle naugmente pas le
nombre de ses diplms capables de sintgrer sur un march de lemploi de plus en plus
marqu par lconomie de la connaissance, ne restera pas longtemps comptitive. De
mme, elle ne pourra rester une socit forte en gardant une frange de sa jeunesse et de sa
population en situation de relgation.
ce sujet, lavis ne pose pas assez prcisment la question du financement de
lducation, de la formation et de la cohsion sociale. Sur lenjeu ducatif, les comparaisons
menes par lOCDE montrent quen France, la part de lducation dans les budgets publics
a diminu. Il apparat, par ailleurs, que la France dpense moins pour lenseignement
suprieur que la moyenne des pays de lOCDE. Un effort dinvestissement est donc urgent
pour amliorer la performance des formations suprieures franaises.
Une large part de lavis est consacre la ncessit de rechercher de nouveaux
financements pour linvestissement public. La situation dgrade de notre conomie ne
doit cependant pas nous amener renoncer une politique nationale garante dune vision
globale de lconomie franaise. Face la multiplication des sources de financement et des
niveaux de responsabilit, le rle central de ltat, seul capable dengager vritablement des
politiques denvergure, doit donc tre raffirm.
En raison du floumaintenu par lavis sur ces sujets, le groupe des organisations
tudiantes et mouvements de jeunesse fait le choix de sabstenir.
Outre-mer
Une socit qui ninvestit pas se place sur la voie de la rgression et se condamne
disparatre. Les travaux conomiques rcents ont bien montr que les investissements
dinfrastructures (notamment dans les domaines des NTIC), dducation, de recherche, de
sant et lis aux proccupations environnementales ont un effet positif sur la croissance.
Dans le contexte actuel de socits en profondes mutations, ces investissements constituent
un enjeu majeur de dveloppement pour lavenir.
Pour le groupe de lOutre-mer, ce sujet sarticule autour de deux questions
fondamentales: comment investir dans un contexte de crise des finances publiques? Et
quels sont les domaines prioritaires dans lesquels investir?
La situation actuelle des finances publiques exige de la part des autorits de rduire
les dpenses courantes les moins productives au profit dinvestissements publics mieux
hirarchiss. Ce constat est certes prsent dans lavismais lanalyse de la relation entre le
niveau actuel de la dette et la capacit investir sur le long terme, nous semble-t-il, aurait
pu tre renforce. Ce travail aurait permis de dfinir prcisment les domaines prioritaires
dans lesquels investir, ainsi quune mthode daction prcise afin, quanne aprs anne,
ces investissements se ralisent dans le respect effectif des priorits retenues. Ainsi, en
prambule du travail venir sur le rapport annuel sur ltat de la France, nous aurions
pu commencer esquisser les contours dun nouveau modle de dveloppement et de
financements innovants.
Outre-mer, ces besoins dinvestissements sont considrables compte tenu du retard de
dveloppement des collectivits ultramarines. La loi pour le dveloppement conomique
des Outre-mer de 2009 a cr le fonds exceptionnel dinvestissement dont lobjet est
dapporter une aide financire de ltat aux collectivits territoriales qui investissent dans
la ralisation ou la modernisation dinfrastructures publiques. Sa prennit doit tre assure
et sa dotation amplifie pour lavenir. Ce type de dispositifs doit pouvoir sappuyer sur une
programmation rigoureuse des investissements et un pilotage matris des oprations.
Il convient, par ailleurs, de rappeler que laide linvestissement productif Outre-mer
constitue un facteur fort de dveloppement des territoires. Un travail danalyse sur ce sujet
doit permettre damliorer lefficacit de ces diffrents dispositifs.
Legroupe a vot lavis.
Professions librales
Par son effet de levier, linvestissement public constitue un enjeu conomique majeur.
En priode de crise, ltat, dont linvestissement soriente principalement vers la formation,
lducation, lenseignement suprieur, la recherche et linnovation, les infrastructures, la
production des nergies renouvelables etc. doit poursuivre son programme dinvestissement
davenir. Les collectivits locales qui ralisent peu prs les de linvestissement public en
France doivent galementmaintenir leur effort dinvestissement,mais pas nimporte quel
prix.
Avant de programmer et de raliser un investissement public, ltat ou les collectivits
locales doivent sassurer des consquences sur leurs quilibres financiers, doprations
dinvestissement mal programmes, mal values, mal conduites, voire surdimensionnes.
Linvestissement public doit correspondre une vritable priorit dquipement et non pas
la pression de besoins non satisfaits ou quelques incitations de ltat remplir les carnets
de commande et la trsorerie dentreprises, ou incitations de llu btisseur.
Il faut rsister au danger dinvestir pour investir. Les donneurs dordre doivent rflchir
en cot global. La fcheuse tendance au drapage des cots et des dlais doit intgrer la
rduction des marges de manuvre financires des collectivits (gel des dotations, matrise
des dpenses, dans un contexte de recomposition de la fiscalit locale). Cela passe par la
hirarchisation des besoins en fonction des capacits de financement qui demandent
des arbitrages diffrents niveaux de dcision. Lavis va - juste titre - dans le sens de la
priorisation des investissements et dun meilleur accs au financement.
Il faut, comme le recommande lavis, mieux connatre lexistant, mieux grer le
patrimoine immobilier et les infrastructures, mieux valuer les besoins, comparer les
solutions alternatives, btir une programmation globale pluriannuelle et surtout viter les
modes de financement risqus et opaques: le recours aux partenariats publics/privs est
discutable car il hypothque, nos yeux, lavenir.
Il faut enfin se doter des comptences ncessaires: la ralisation et la gestion des

investissements, notamment en quipements, requirent de disposer des comptences
adaptes au sein de la collectivit ou de sassurer le concours de professionnels pour faire
face aux exigences juridiques, financires et techniques de telles oprations. dfaut de sen
doter, les risques se trouvent multiplis de commettre des erreurs ou de ne pas sentourer de
prcautions requises et den subir les rpercussions invitables sous forme de contentieux,
de surcot ou dinadquation aux objectifs poursuivis. Il est recommand de se faire assister
dans lexercice de la matrise douvrage. Nos professionnels, notamment les architectes et
urbanistes, les avocats, sont forms pour rpondre la demande dexpertise.
Lavenir nous inquite. Que ce soit pour ltat ou les collectivits locales, lquation est
simple. La rflexion prospective laisse apparatre une dgradation cumulative et rapide de la
capacit financire de ltat et des collectivits locales conduisant la lisire de linsolvabilit
financire. Lavis ne llude pas.
Sachant que le cot du non-investissement peut, terme, devenir bien suprieur celui
de linvestissement, et compte tenu du principe de ralit qui a prvalu dans la rdaction de
cet avis, le groupe des professions librales la vot.
UNAF
Leprsent avis dresse un tat des lieux prcis de linvestissement public en France,
de lvolution de leffort dinvestissement de ces dernires annes, marqu par un rle
prpondrant des collectivits locales du fait de la dcentralisation. Dans cette description,
sont pointes les imperfections et les limites qui perdurent pour une connaissance prcise
des besoins et des moyens mettre en face, en termes aussi bien quantitatifs que qualitatifs.
LeGroupe de lUNAF rappelle en pralable les finalits de linvestissement public:
des services publics nationaux et locaux soutenant la croissance et au service des besoins
fondamentaux des familles tels que les logements, les btiments scolaires ... Il est intressant
de noter, selon un sondage rcent de ce dbut danne, que les usagers aussi contribuables,
plbiscitent les services publics locaux dont la qualit est juge satisfaisante par 78% dentre
eux.
Legroupe de lUNAF a ainsi la conviction que linvestissement public nest pas un but en
soi. Il est ou peut tre un auxiliaire de la croissance du pays et de son potentiel de croissance.
Sur cette base, nul ne peut nier la ncessit dinvestissement, notamment en matire de
logement et dhabitat, afin dassurer un toit pour tous, avec un environnement permettant
chacun un gal accs dans tous les territoires aux services et aux infrastructures.
Pour les jeunes gnrations, lenjeu est la mise disposition de moyens adapts, dans
le domaine de lducation, de la formation, afin dassurer des qualifications de qualit et des
emplois au service dune croissance durable.
Cependant, qui dit investissement, dit financement.
Pour mieux cibler et mieux financer linvestissement public, lavis prconise trois sries
de mesures, que le groupe de lUNAF soutient:
un renforcement du rle de lintercommunalit et, plus gnralement, une
solidarit financire et budgtaire entre tous les territoires, accompagne sans
doute par le renouveau de la politique nationale damnagement du territoire;
une meilleure programmation pluriannuelle;
un meilleur accs au financement avec, notamment, une rforme profonde du

systme bancaire, dont le rle de la BCE.
Pour le groupe de lUNAF, ces mesures ne peuvent tre dconnectes dune importante
rforme fiscale, en vitant de toucher et rduire, autant que possible, le pouvoir dachat des
familles, dj fort entam.
La vitalit dune socit sapprcie aussi laune de sa capacit investir: cest un des
signes majeurs de la confiance en lavenir.
Si le rcent avis sur la dette dmontre une situation conomique difficile,
linvestissement et son financement ne sauraient tre considrs comme une charge
inutile supplmentairemais, au contraire, comme une source de progrs, de placement,
denrichissement au service et profit des gnrations futures.
Legroupe de lUNAF a vot lavis.
Scrutin
Scrutin sur lensemble du projet davis
Nombre de votants
172
Ont vot pour
98
A vot contre
Se sont abstenus
73
LeCESE a adopt.
Ont vot pour: 98
Agriculture
MM.Bailhache, Bastian, MmesBeliard, Bernard,

Bocquet, Dor, Dutoit, M.Giroud, MmesHenry,
Lambert, MM.Lefebvre, Lemtayer, Pelhate,
Roustan, MmesSerres, Sinay, M.Vasseur.
Artisanat
MmesAmoros-Schwartz, Foucher, MM.Lardin,

LeLann, Libus, Martin, MmeSassano.
CFTC
M.Coquillion, MmeCourtoux, MM.Ibal, Louis,

MmesParle, Simon.
Coopration
Mmede LEstoile, M.Lenancker, MmesRafael,

Roudil, M.Verdier.
Entreprises
M.Bailly, MmeBel, M.Bernardin, MmesCastera,

Colloch, Duhamel, Frisch, Ingelaere, MM.Jamet,
Lebrun, Lejeune, Placet, MmePrvot-Madre,
MM.Ridoret, Roger-Vasselin, Roubaud,
MmeRoy, M.Schilansky, MmeTissot-Colle.
Outre-mer
MM.Arnell, Budoc, Galenon, Grignon, Janky,

Ledee, Omarjee, Osnat.
Personnalits qualifies
Professions librales
UNAF
MM.Baudin, Bernasconi, MmeBrunet, M.Corne,

MmesDussaussois, El Okki, MM.Etienne,
Gall, Geveaux, MmesGibault, Graz, Hezard,
M.Jouzel, Mmede Kerviler, MM.Kirsch,
LeBris, Lucas, MmesMeyer, Ricard, M.Richard,
MmeduRoscot, MM.de Russ,
Soubie, Terzian, Urieta.
M.Capdeville, MmeGondard-Argenti,
M.Gordon-Krief, MmeRiquier-Sauvage.
MmeBasset, MM.Damien, Farriol, Feretti,
Fondard, Joyeux, MmeTherry.
A vot contre: 1
Environnement et nature
MmeLaplante.
Se sont abstenus: 73
Associations
MM.Charhon, Da Costa, MmeGratacos,

MM.Leclercq, Roirant.
CFDT
M.Blanc, MmesBoutrand, Briand,

MM.Duchemin, Honor, LeClzio, Legrain,
Malterre, MmeNathan, M.Nau, MmePrvost.
CFE-CGC
M.Artero, MmesCouturier, Couvert,

MM.Delage, Dos Santos, MmeWeber.
CGT
MmesCrosemarie, Cru-Montblanc, Doneddu,

M.Durand, MmeGeng, MM.Lepaon,
Mansouri-Guilani, Michel, Prada, Rozet, Teskouk,
MmeVagner.
CGT-FO
M.Bellanca, MmeBoutaric, M.Chorin,

MmeFauvel, MM.Hotte, Lardy,
MmesMedeuf-Andrieu, Millan, M.Nedzynski,
MmeNicoletta, M.Peres, MmePerrot, M.Porte.
Environnement et nature
MM.Beall, Bonduelle, BougrainDubourg,

Mmesde Bethencourt, Denier-Pasquier,
Ducroux, MM.Genest, Genty, Guerin,
Mmesde Thiersant, Mesquida,
Vincent-Sweet, M.Virlouvet.
Mutualit
M.Davant, MmeVion.
Organisations tudiantes
et mouvements de jeunesse
Personnalits qualifies
UNSA
M.Dulin, MmeTrellu-Kane.
M.Aschieri, MmesBrishoual, Chabaud,
Grard, MM.Hochart, Obadia.
MmeDupuis, MM.Grosset-Brauer, Rougier.
Annexes
Annexe 1
La dsagrgation de la FBCF collectivits locales et Odal par type de collectivits locales
(bloc communal, dpartements, rgions) nest pas disponible. A contrario, les dpenses
dinvestissement qui comprennent, outre la FBCF, les variations de stocks, ainsi que les
acquisitions de terrains et dactifs incorporels, les prts et avances accords par la collectivit
ainsi que les subventions dquipements verses existent un tel niveau dsagrg. On a
donc, dfaut dautres sources, repris ces donnes sous forme graphique. Elles attestent de
limportance du bloc communal.
Graphique 12: Dpenses dinvestissement (hors remboursement demprunts)
par type de collectivits locales (en milliards deuros
et en% de lensemble des dpenses dinvestissement)
Source: Ministre de lIntrieur/Direction gnrale des collectivits locales Les collectivits locales en chiffres, dition 2012.
1%
5%
Finlande
Grce
8%
18%
8%
3%
Portugal
Rp.
slovaque
Sude
RoyaumeUni
6%
1%
Estonie
Pologne
11%
Espagne
9%
7%
Danemark
Italie
-5%
Rp.
tchque
6%
5%
Belgique
29%
2%
Autriche
Irlande
25%
France
Hongrie
Logement et
dveloppement
urbain
Moyenne
2006-2007
23%
11%
9%
12%
11%
8%
8%
7%
14%
17%
23%
9%
19%
15%
14%
15%
14%
ducation
22%
38%
27%
42%
44%
35%
35%
48%
40%
40%
34%
43%
18%
60%
41%
40%
13%
Affaires
conomiques
6%
21%
15%
6%
7%
16%
3%
11%
15%
10%
8%
7%
14%
-3%
8%
17%
10%
Services
publics
gnraux
8%
4%
7%
11%
8%
7%
4%
3%
5%
6%
10%
9%
9%
9%
12%
8%
11%
Loisirs,
culture et
religion
14%
9%
2%
5%
7%
7%
6%
6%
10%
13%
10%
6%
15%
2%
1%
6%
8%
Sant
6%
1%
5%
10%
8%
9%
10%
11%
6%
2%
2%
7%
3%
10%
8%
1%
6%
Protection de
lenvironnement
2%
3%
3%
1%
2%
2%
1%
2%
3%
8%
1%
2%
7%
4%
3%
2%
5%
Protection
sociale
9%
2%
2%
3%
2%
3%
1%
3%
1%
1%
5%
2%
4%
5%
4%
4%
4%
Dfense
nationale
7%
4%
11%
2%
5%
4%
4%
4%
1%
2%
6%
4%
2%
4%
4%
5%
3%
Ordre et
scurit
publics
100%
100%
100%
100%
100%
100%
100%
100%
100%
100%
100%
100%
100%
100%
100%
100%
100%
Ensemble
Annexe 2
Tableau 2: FBCF des APU par fonction dans les principaux pays europens
Source : Eurostat et OCDE
On note de fortes disparits entre pays europens dans cette rpartition de

linvestissement.
Sur les annes 1990-2010, seules 2006 et 2007 permettent une couverture large des
pays de lUnion Europenne. Malheureusement, aucune donne nest disponible sur
lensemble de la priode pour lAllemagne, la Bulgarie, Chypre, lIslande, la Lettonie, la
Lituanie, le Luxembourg, les Pays-Bas, Malte, la Roumanie et la Slovnie.
Liste des personnalits auditionnes

33M.Edward Arkwright
Directeur de la stratgie du groupe Caisse des dpts et consignations
33M.Guillaume Duval
Rdacteur en chef dAlternatives conomiques
33M.Jean-Yves Bertucci
Prsident de la Chambre rgionale des comptes dle-de-France
33M.Alain Guengant
Professeur la facult de sciences conomiques de Renneset directeur de recherches au
CNRS
33M.Alain Grandjean
Co-fondateur et associ de la socit Carbone 4
33M.Dominique Plihon
Professeur dconomie financire lUniversit Paris-Nord,
Prsident du Conseil Scientifique dAttac et membre du Conseil danalyse conomique.
Table des sigles

AFCL
Agence de financement des collectivits locales
AFITF
Agence de financement pour les infrastructures de transport de France
ANRU
Agence nationale pour la rnovation urbaine
APU
Administration publique
AOT
Autorisation doccupation temporaire
BEA Bail emphytotique administratif

BEH Bail emphytotique hospitalier
CET
Contribution conomique territoriale
CDC
Caisse des dpts et consignations
CP
Contrat de partenariat
CRC
Chambre rgionale des comptes
CVAE
Cotisation sur la valeur ajoute
EPCI tablissement publics de coopration intercommunale

FBCF Formation brute de capital fixe
FFB Fdration franaise du btiment
NIMBY
Not in my backyard,pas chez moi
ODAC Organisme divers dadministration centrale

ODAL Organisme divers dadministration locale
PLU Plan local durbanisme
PPP Partenariat Public Priv
RGPP
Rvision gnrale des politiques publiques
SLF Spcialiste des finances locales (dans Observatoire SFL-Forum)

SNIT Schma national des infrastructures de transport
USH Union sociale pour lhabitat
Bibliographie
Le fonds national de prquation des ressources intercommunales et communales, brochure
Direction gnrale des collectivits locales (DGCL),avril2012
Sommet de limmobilier et de la construction, Gilbert Guy, Constructif, horssrie,mars2012
Projet de Schma national des infrastructures de transport (SNIT), avis de MM.Sbastien Genest
et Pierre-Jean Rozet, Conseil conomique, social et environnemental,fvrier2012
Examens de lOCDE sur la gouvernance publique. France: Une perspective internationale sur la
Rvision gnrale des politiques publiques, OCDE, 2012
Quelles missions et quelle organisation de ltat dans les territoires? avis de MmeJacqueline
Doneddu, Conseil conomique, social et environnemental,novembre2011
Le march des contrats globaux des contrats de partenariat et assimilables (CPA), 9 dition,
Rapport semestriel des estimations statistiques, Centre dexpertise franais pour
lobservation des partenariats public-priv,juin2011
Measuring sustainable development, Report of the Joint UNECE/CD/Eurostat Working
Group on Statistics for sustainable development,2008
Dynamiser linvestissement productif en France, avis de M.NasserMansouri-Guilani, Conseil
conomique et social,mars2008
Croissance potentielle et dveloppement, avis de M.Pierre Duharcourt, Conseilconomique
et social,janvier2007
Lenjeu conomique et linvestissement public et de son financement, D.Hoorens, C. Chevalier,
Editions L.G.D.J, 2006
La faisabilit financire des programmes dinfrastructures, avis de M.PhilippeValletoux, Conseil
conomique et social,mars2006
Linvestissement public en France: bilan et perspectives, avis et rapport de M.Charles Demons,
Conseil conomique et social,novembre2002
Dernires publications de la section de lconomie

et des finances
La dette : un pont entre pass et avenir
LES DERNIRES PUBLICATIONS

DU CONSEIL CONOMIQUE, SOCIAL ET ENVIRONNEMENTAL (CESE)
Louverture la concurrence des services ferroviaires rgionaux de voyageurs
Droits formels/droits rels : amliorer le recours aux droits sociaux des jeunes
Rio + 20 : un rendez-vous majeur pour lavenir de la plante
Pour un renforcement de la coopration rgionale des Outre-mer
De la gestion prventive des risques environnementaux :

la scurit des plateformes ptrolires en mer
Bilan de lapplication des dispositifs promouvant lgalit professionnelle

entre femmes et hommes
Gagner la bataille de lexportation avec les PME
Retrouvez lintgralit
de nos travaux sur
www.lecese.fr
Imprim par la direction de linformation lgale et administrative, 26, rue Desaix, Paris (15e)
daprs les documents fournis par le Conseil conomique, social et environnemental
No de srie: 411120012000612 Dpt lgal: juin 2012
Crdit photo: iStockphoto
Direction de la communication du Conseil conomique, social et environnemental
LES AVIS
DU CONSEIL
CONOMIQUE,
SOCIAL ET
ENVIRONNEMENTAL
LES AVIS
DU CONSEIL
CONOMIQUE,
SOCIAL ET
ENVIRONNEMENTAL
Comme lindique le titre, cest dans un contexte de crise que se situe cet avis.
Dans ce cadre contraint, il sattache rpondre deux questions majeures :
la collectivit nationale doit-elle maintenir un haut niveau
dinvestissements qui est, compar nos voisins europens, dj trs
lev ?
le secteur public peut-il, financirement, supporter durablement un tel
niveau?
malgr les difficults,
une priorit
Aprs un tat des lieux dtaill et une analyse des besoins, le rapporteur
dveloppe trois sries de propositions.
Didier Ridoret
Juillet 2012
CONSEIL CONOMIQUE, SOCIAL

ET ENVIRONNEMENTAL
9, place dIna
75775 Paris Cedex16
Tl.: 0144436000
www.lecese.fr
No41112-0012 prix:11,70e
ISSN0767-4538 ISBN978-2-11-120898-8
-:HSMBLB=WU]^]]:
Direction
de linformation lgale
et administrative
accueil commercial :
01 40 15 70 10
commande:
Administration des ventes
23, rue dEstres, CS10733
75345 Paris Cedex 07
tlcopie : 01 40 15 68 00
ladocumentationfrancaise.fr
Les ditions des

JOURNAUX OFFICIELS

2012 14 Investissement Public

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LES AVIS

CONSEIL CONOMIQUE, SOCIAL

Les ditions des

Question dont le Conseil conomique, social et environnemental a t saisi par dcision

Les diffrentes composantes

Lvolution de leffort dinvestissement

La monte des incertitudes

Des besoins certes importantsmais

financirement difficilement soutenables

Des choix dinvestissement hirarchiser

Lecaractre financirement trs difficilement

Propositions visant mieux cibler

et mieux financer linvestissement public

Pour une rationalisation de lorganisation

Pour une meilleure programmation pluriannuelle

Pour un meilleur accs au financement

2 Avis du Conseil conomique, social et environnemental

Dclaration des groupes ____________________

Liste des personnalits auditionnes ____________

Table des sigles _______________________________

L'investissement public : malgr les difficults, une priorit 3

Des besoins certes importants,

Pour les collectivits locales, des investissements considrables sont ncessaires:

Rationaliser lorganisation des pouvoirs territoriaux

fusionner progressivement dpartements et rgions au profit des secondes.

Amliorer la programmation annuelle

Amliorer laccs au financement

6 Avis DU CONSEIL CONOMIQUE, SOCIAL ET ENVIRONNEMENTAL

Linvestissement public doit galement contribuer permettre la transition vers un modle

8 Avis DU CONSEIL CONOMIQUE, SOCIAL ET ENVIRONNEMENTAL

Encadr 1: Impacts conomiques de linvestissement public

Leprsent avis sattache, ds lors, rpondre deux questions majeures:

Les diffrentes composantes

Graphique 1: volution des dpenses publiques* en R&D (en% du PIB)

* Y compris enseignement suprieur.

Encadr 2: Quentend-on par investissement public9?

Lvolution de leffort dinvestissement

Source: Comptes de la Nation de lINSEE.

Plus prcisment, deux constats simposent:

14 Avis DU CONSEIL CONOMIQUE, SOCIAL ET ENVIRONNEMENTAL

Graphique 3: Investissement public en volume (en milliards deuros 2011)

Collectivits locales et ODAL

Administrations de scurit sociale

Source: Estimation FFB partir des Comptes de la Nation de lINSEE.

Source: Estimation FFB partir des Comptes de la Nation de lINSEE.

L'investissement public : malgr les difficults, une priorit 15

En prs de quinze ans, on observe une volution de la FBCF des administrations

Logement et dveloppement urbain

Services publics gnraux

Loisirs, culture et religion

Ordre et sret publics

Source: INSEE, comptes nationaux

L'investissement public : malgr les difficults, une priorit 17

La monte des incertitudes

Graphique 5: Dficit et dette des administrations publiques

Source: INSEE, projet de loi de finances pour 2012

Lexemple de quelques pays europens en matire de dficit et de dette publics au

20 Avis DU CONSEIL CONOMIQUE, SOCIAL ET ENVIRONNEMENTAL

Dficit public (en % du PIB)

Graphique 7: volution des dficits et des dettes publiques

10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 110 120 130 140 150

Source: OCDE, Eurostat

Si on se base sur la priode 2005-2010, le poids des dpenses publiques15 rapport au

Graphique 8: Dpenses des administrations publiques

Des besoins certes importantsmais

Propositions visant mieux cibler