WEB/CDP/BKGD/16

TRATO ESPECIAL Y DIFERENCIADO

EN LAS NEGOCIACIONES COMERCIALES MULTILATERALES:
EL ESQUELETO EN EL CLOSET

Manuela Tortora
UNCTAD1

Ginebra, Febrero 2003.

Las opiniones expresadas en este trabajo son las del autor y no forzosamente coinciden con las de la UNCTAD. El autor
agradece los comentarios recibidos de Luis Abugattas, Sheila Page, Sam Laird, y colegas de la secretara de la UNCTAD, as
como opiniones de Delegados ante la OMC en Ginebra.

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Introduccin
Algunos sostienen que el tema del trato especial y diferenciado (TED) ya est fuera de moda. En cambio
no cabe duda de que la modernizacin de los instrumentos de TED es un tema de actualidad: los temas
relacionados con el TED siguen apareciendo en las agendas comerciales multilaterales y regionales bajo
diferentes nombres y formas (tales como "la dimensin del desarrollo", "los regmenes preferenciales", la
"vulnerabilidad", "los espacios de polticas", la "flexibilidad", etc.)2. La credibilidad de las negociaciones
comerciales pasa por la formulacin de maneras viables y satisfactorias de responder a las necesidades de
desarrollo contenidas en el TED. Los desequilibrios y los dficit de desarrollo a los cuales se refiere el
concepto de TED son reales y no pueden ser escondidos en el closet. No es por accidente que uno de los
principales obstculos en las negociaciones de Doha en la OMC es, y seguir siendo, el conjunto de las
disposiciones sobre TED y en general, los temas de desarrollo. No es exagerado afirmar que el delicado
equilibrio sobre el cual se basa el funcionamiento de la OMC est estrechamente vinculado a la evolucin
futura del tema del TED.
Ms an, descartar el tema de TED afirmando que es obsoleto equivale a tirar al nio con el agua de la
baera: la necesaria modernizacin de los instrumentos de TED es la mejor manera de consolidar el
apoyo de los pases en desarrollo en la formulacin de normas de comercio. Es tambin la manera
correcta de usar el TED como un instrumento positivo para ampliar y facilitar la liberalizacin. En el
vocabulario usual del TED proliferan medidas negativas: excepciones, exenciones, perodos de transicin,
por lo general considerados como muletas innecesarias y distorsiones indebidas. Incluso los aranceles
preferenciales que fueron originalmente concebidos como medidas positivas para ayudar a los
exportadores de los pases en desarrollo estn siendo, en el mejor de los casos, erosionados, y de todos
modos cuestionados y criticados: para muchos gobernantes y expertos de los pases en desarrollo y
desarrollados, la plena reciprocidad y la uniformidad de las normas para todos los pases debera sustituir
las disposiciones sobre TED, con algunas excepciones para el grupo de los pases menos adelantados
(PMA) en forma temporal.
A la raz del concepto de TED hay una evidencia emprica la de hoy al igual que hace unos treinta aos,
cuando fue formulado: las cifras demuestran las enormes diferencias entre pases en desarrollo e
industrializados en trminos de participacin en el comercio mundial3, acceso a financiamiento y
tecnologa, diversificacin de la produccin, infraestructura, recursos humanos e institucionales. El TED
apunta a introducir ms equidad y a compensar parcialmente el desequilibrio de las relaciones econmicas
Norte/Sur. La razn de ser del TED, hoy en da al igual que en los aos 70, radica en las diferencias
objetivas en los niveles de desarrollo. La ausencia de una definicin oficial de "pas en desarrollo" no
disminuye la validez del concepto4.
A pesar de las evidencias estadsticas, el concepto de TED y los instrumentos de cooperacin
internacional que lo implementan son criticados en particular con el argumento de que "nivelar el terreno
de juego" genera beneficios automticos para todos los pases, cualquiera sea su condicin econmica y
social, y que cuanto ms rpido se eliminan todas las "distorsiones", ms rpido se alcanza el desarrollo.
Una de las dificultades claves en la implementacin del TED se refiere a identificar el momento
apropiado y la secuencia adecuada para la liberalizacin. Las polticas proteccionistas de algunos pases
desarrollados en agricultura, textiles, calzado y otros "sectores sensibles" no es un buen ejemplo para los
pases en desarrollo. Sin embargo, medidas de desarrollo tales como subsidios a la investigacin, apoyo
financiero a las "regiones vulnerables" (como es el caso en la Unin Europea), asistencia tcnica y

2
En este artculo, la expresin TED se refiere tanto a su significado ms comn (por lo general referido a las preferencias
comerciales y a medidas similares) as como a sus interpretaciones ms recientes y amplias, tratando de identificar cules son los
elementos tradicionales y nuevos que pueden ser tiles en las negociaciones comerciales en curso.
3
Ver por ejemplo las estadsticas de comercio de la OMC de 2002, donde se nos recuerda que tan slo 5 de los 150 pases en
desarrollo representan ms del 60% del total de las exportaciones de los pases en desarrollo. Otras cifras y anlisis en los
informes anuales de la UNCTAD, del PNUD y del Banco Mundial, inter alia.
4
El estatuto de pas en desarrollo es auto-definido por cada pas y no es otorgado automticamente ya que forma parte de las
negociaciones para la adhesin a la OMC.

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financiera para el ajuste a la apertura comercial5, mrgenes de maniobra para desarrollar sectores
competitivos y para tomar acciones en caso de crisis deberan inspirarse en las experiencias de los pases
desarrollados.
Este anlisis se centra en las negociaciones comerciales multilaterales en curso, en las preocupaciones de
los pases en desarrollo en el proceso de liberalizacin y en las perspectivas de lograr nuevas
disposiciones de TED en las negociaciones de Doha. Aunque la atencin se concentre en el proceso postDoha en la OMC, estamos conscientes de que los instrumentos de TED estn siendo transformados ms
rpida y profundamente por las negociaciones Norte/Sur y Sur/Sur que por la pesada y complicada
maquinaria multilateral de Ginebra6. Los acuerdos bilaterales y regionales de comercio que estn
proliferando en todo el mundo modifican el contenido de las normas multilaterales de TED: primero,
porque tienen un alcance "OMC-plus" en trminos de temas de comercio y de niveles de compromiso; en
segundo lugar, porque permiten la reciprocidad en los compromisos sin diferenciar los niveles de
desarrollo, en particular en los acuerdos Norte/Sur; y en tercer lugar, porque insisten en presentar la
asistencia tcnica como el principal instrumento de TED que puede resolver los desbalances estructurales
entre pases desarrollados y en desarrollo.
Aunque nos limitaremos a las negociaciones en la OMC, los elementos que se analizan aqu son
relevantes para otros foros de negociacin donde se estn forjando nuevas normas de comercio. Sin
embargo, el debate sobre el TED supera ampliamente el alcance de este artculo.
A.-

La evolucin del concepto de TED7

El concepto de TED y su puesta en prctica han evolucionado al mismo tiempo que la naturaleza de las
relaciones econmicas internacionales y las teoras del desarrollo. Ha sido aplicado e interpretado en
distintas formas y en varias reas del sistema econmico internacional, sobre todo pero no exclusivamente
en el rea de las normas de comercio, los instrumentos financieros y la ayuda al desarrollo. En el rea de
comercio, ha sido introducido en el GATT 1947 pero el trmino "TED" no se usaba entonces- y ha
evolucionado a travs de varias enmiendas.
Hay un cambio fundamental que resume la evolucin del TED en las normas multilaterales de comercio
desde el GATT a la OMC: el TED ha pasado de ser un instrumento de desarrollo (hasta la Ronda
Uruguay) para convertirse en un instrumento de ajuste (en el marco de las normas de la OMC).
Hasta la Ronda Uruguay, cuando la agenda de comercio se limitaba al comercio de bienes, el TED era
entendido como un instrumento de desarrollo en particular porque otorga flexibilidad en el uso de
aranceles y cuotas en caso de crisis de balanza de pagos que afectan la industria nacional (artculos XVIII
y XXVIII bis del GATT 1947), y porque ayuda a las exportaciones de los pases en desarrollo a
compensar sus dificultades en el acceso a los mercados internacionales (no reciprocidad en las
reducciones arancelarias y sistemas generalizados de preferencias previstos por la Parte Cuarta del GATT
de 1964 y la Clusula de Habilitacin de 1979). Estos instrumentos emanaban de la naturaleza de la
agenda multilateral de comercio de los aos 80, es decir "medidas en frontera" aplicadas al acceso a

Ver United States Trade Act of 2002, Seccin 2, Divisin A: "Trade Adjustment Assistance", sobre las medidas a favor de los
trabajadores afectados por la liberalizacin comercial.
6
Hay muchos foros donde el TED y los temas de desarrollo estn adquiriendo un nuevo contenido ms rpidamente que en la
OMC: en las Amricas, mediante el ALCA y los acuerdos bilaterales y subregionales con los EEUU; en las negociaciones
ACP/Unin Europea que implican a 77 pases en desarrollo; en el seno de la regin asitica, en el marco de APEC, ASEAN y
otros acuerdos comerciales; y en la regin africana, donde los procesos subregionales estn evolucionando rpidamente. Estas
negociaciones abarcan toda clase de disposiciones de TED: desde el acceso a mercados hasta los "nuevos" temas de inversiones y
competencia, ambiente , trabajo, normas de origen, normas tcnicas, cooperacin financiera, etc.
7
Para un anlisis comprensivo, ver Murray Gibbs, "El Trato Especial y Diferenciado en el Contexto de la Mundializacin", en
UNCTAD, Un Programa de Trabajos Positivos para los Pases en Desarrollo: Temas de las Negociaciones Comerciales.
Naciones Unidas, Nueva York y Ginebra, 2000. Ver tambin T.Ademola Oyejide, "Special and Differential Treatment", en
Development, Trade and the WTO. A Handbook. Ed.Bernard Hoekman, A.Mattoo, y P.English, World Bank, Washington, D.C.,
2002.

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mercados para bienes, y a "espacios de poltica" basados principalmente en medidas de proteccin
arancelaria.
Desde la Ronda Uruguay, la agenda de comercio se ha extendido ms all de las medidas en frontera. Hoy
en da la agenda incluye medidas relacionadas con el comercio, implica polticas "dentro de las fronteras",
y apunta a una integracin profunda de las economas al abordar, por ejemplo, servicios, apoyo interno,
medidas de comercio relacionadas con las inversiones, regmenes de propiedad intelectual, valoracin
aduanera. Los instrumentos que implementan el concepto de TED en estas nuevas normas de comercio no
han evolucionado tal como sucedi con la agenda, es decir, no se han ajustado a la transformacin que
implica asumir compromisos comerciales en el mbito de las polticas internas. En el marco jurdico de la
OMC, las disposiciones de TED son principalmente las siguientes: (i) perodos de transicin ms largos
para los pases en desarrollo a objeto de adaptar las instituciones y la legislacin nacional; (ii)
determinadas excepciones, exenciones o flexibilidades principalmente a favor de los pases en desarrollo,
y (iii) asistencia tcnica. Estos instrumentos de TED se aaden a las disposiciones del GATT sobre
aranceles preferenciales, pero la erosin de las preferencias debido a la reduccin progresiva de los
aranceles y la eliminacin de restricciones cuantitativas (excepto en agricultura) reduce el impacto de los
sistemas generalizados de preferencias y de otros instrumentos no recprocos a favor de los pases en
desarrollo.
La idea fundamental de las disposiciones de la Ronda Uruguay sobre TED aplicadas a la agenda de
medidas "dentro de la frontera" es de otorgar instrumentos de ajuste a los pases en desarrollo para que
puedan modificar sus leyes y sus polticas econmicas y cumplir con las nuevas normas comerciales
asumiendo que dichas normas tienen un efecto automticamente positivo para su desarrollo. En otros
trminos, ms que apuntar al desarrollo de la capacidad productiva local, las disposiciones de TED de la
OMC apuntan a desarrollar los marcos legales e institucionales que corresponden a las normas acordadas.
Este es sin duda un objetivo loable, pero desafortunadamente insuficiente para alcanzar un terreno de
juego nivelado y equitativo donde los flujos de comercio y las normas de comercio tienen profundas
implicaciones para cualquier economa nacional.8 Obviamente, asumir que las normas de la OMC
conducen a beneficios comerciales automticos responde a un determinado modelo de desarrollo pero la
discusin ideolgica va ms all del alcance de este artculo.
En otros trminos, cuando la agenda de comercio se limitaba esencialmente a reducir las barreras en
frontera, los instrumentos de TED facilitaban medidas positivas destinadas a apoyar las polticas
nacionales de desarrollo, tales como las preferencias, los espacios de polticas y la no-reciprocidad.
Cuando la agenda comercial evolucion hacia normas que implican limitaciones a las polticas nacionales
de desarrollo, las disposiciones de TED tienden a concentrarse en el ajuste a las nuevas normas mediante
medidas negativas tales como las excepciones temporales. En este contexto, la asistencia tcnica es
ciertamente positiva en cuanto apoya el desarrollo, pero no puede introducir cambios en las estructuras
econmicas, en la capacidad de la oferta y en la competitividad de los pases en desarrollo.
La evolucin de las normas de comercio hacia polticas internas se produjo junto con otro cambio
importante en el proceso de elaboracin de esas normas: hasta le Ronda Uruguay, las reducciones
arancelarias eran multilateralizadas mediante el principio de la nacin ms favorecida (NMF) del GATT,
mientras que cdigos en reas de poltica comercial tales como antidumping, subsidios o compras
pblicas eran plurilaterales, es decir vinculantes nicamente para los pases signatarios. De hecho,
muchos pases en desarrollo no se adhirieron a todos los cdigos, o lo hicieron en forma gradual. Al
introducir el "compromiso nico" en la Ronda Uruguay, el conjunto de normas multilaterales es el mismo
para todos los miembros de la OMC, cualquiera sea su nivel de desarrollo, y sin la posibilidad de
"escoger" obligaciones normativas. En el "compromiso nico", al ser las obligaciones las mismas para
todas las economas, le margen para el TED que puede tomar en cuenta niveles distintos de desarrollo es
limitado. El terreno de juego se nivela mediante obligaciones iguales para todos los miembros en lugar de
solventar el dficit entre pases industrializados y economas menos adelantadas.
8

Ver varios trabajos de Dani Rodrik como por ejemplo "Trading in Illusions", Foreign Policy, Marzo/Abril 2001, y The Global
Governance of Trade as if Development Really Mattered, Informe preparado para el PNUD, mimeo. Nueva York, 2001.

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Una excepcin significativa a esta tendencia fue introducida en la Ronda Uruguay mediante el Acuerdo
General de Comercio de Servicios (AGCS) basado en una "lista positiva" que permite determinar el
alcance de los compromisos asumidos en servicios de acuerdo con las situaciones nacionales. La
arquitectura del AGCS es una manera innovadora y equitativa de implementar el TED. Adems de la
flexibilidad en los compromisos en materia de sectores de servicios y de modos de suministro, el ACGS
contiene disposiciones diseadas para el desarrollo, particularmente los artculos IV (sobre la
participacin de los pases en desarrollo en el comercio de servicios) y XIX.2 (que permite condicionar
las concesiones otorgadas en materia de acceso al mercado interno). La flexibilidad de este acuerdo
resulta muy til a nivel multilateral para poder tener en cuenta los temas "dentro de la frontera" que
implica la liberalizacin del comercio de servicios. Es por ello que las negociaciones en curso en la OMC
son particularmente relevantes para evaluar el alcance concreto de la "agenda del desarrollo" de Doha.
Los acuerdos de la Ronda Uruguay cambiaron el enfoque de las disposiciones de TED hacia la
implementacin de las nuevas normas. Pero los numerosos "problemas de implementacin" levantados
por los pases en desarrollo desde el proceso preparatorio de la 3ra Conferencia Ministerial de la OMC en
Seattle demostraron que muchas de las nuevas normas no se compaginan con la capacidad institucional y
econmica de los pases en desarrollo.9 Esos problemas tambin demostraron que las medidas de ajuste
previstas en las disposiciones sobre TED no eran suficientes para alcanzar la capacidad requerida. Por
ejemplo, los desequilibrios estructurales que impiden a un pas en desarrollo sacar ventajas de la
proteccin de los derechos de propiedad intelectual y desarrollar su propia tecnologa no pueden ser
resueltos otorgando un perodo de transicin ms largo o cumpliendo con el acuerdo ADPIC, ni con
asistencia tcnica para mejorar la capacidad de evitar la piratera.
Desde el fracaso de la Conferencia de Seattle hay dos ideas recurrentes en las posiciones de los pases en
desarrollo en la OMC: en primer lugar, la idea de que la liberalizacin comercial no conduce
automticamente a ganancias de desarrollo; en segundo lugar, la idea de que los pases en desarrollo no
tienen la misma capacidad que los industrializados de aprovechar las oportunidades generadas por la
liberalizacin comercial. En las negociaciones en curso en la OMC, las nuevas disposiciones sobre TED
que se estn discutiendo se alimentan de esas ideas y se basan en los amplios compromisos asumidos por
los pases en desarrollo durante la Ronda Uruguay.
En este contexto, los problemas de implementacin as como las fallas de las disposiciones "en pro del
desarrollo" en el conjunto normativo de la OMC fueron identificados con apareciendo con mayor claridad
en el proceso previo a la 4 Conferencia Ministerial de la OMC en Doha. La Declaracin Ministerial de
Doha y la Decisin sobre Cuestiones y Preocupaciones Relativas a la Aplicacin reafirman la validez del
TED, como concepto horizontal al igual que en varios temas sectoriales. La tendencia hacia minimizar el
alcance del TED que haba sido evidente durante la Ronda Uruguay fue revertida con el lenguaje de los
mandatos de Doha. La etiqueta de una "ronda del desarrollo" apunta hacia la misma direccin. Quedan
por ver cules sern los resultados efectivos de las negociaciones en curso desde el punto de vista de los
beneficios para el desarrollo: en qu medida el lenguaje de Doha ser reflejado en resultados tangibles
para los intereses de los pases en desarrollo? Las secciones siguientes analizan los principales obstculos
relativos a los temas de TED, tanto substantivos como de procedimiento, que han surgido en la OMC
desde que empezaron las negociaciones sobre TED en marzo 2002.
9

Vale la pena reflexionar sobre la invariada validez de las preocupaciones de los pases en desarrollo expresadas durante la
preparacin de la Conferencia de Seattle a travs de las propuestas sobre TED, tales como las que se refieren a los "bajos niveles
de industrializacin, la falta de acceso a las tecnologas avanzadas, la escasez de ahorro interno para invertir, la dependencia
de las exportaciones de productos bsicos, el deterioro de los trminos del intercambio, la volatilidad de los ingresos por
concepto de exportacin, la vulnerabilidad de los equilibrios en las balanzas de pagos (...),las infraestructuras ineficientes (...),
la incapacidad de cumplir con los estndares de los pases industrializados (...), los problemas de acceso a los canales de
distribucin, el alto porcentaje de la poblacin empleada en el sector agrcola, en particular en niveles de subsistencia (...), la
falta de recursos para subsidios (...)": M.Gibbs, op.cit., pp. 98-99. Asimismo, Rubens Ricupero destaca que "los pases en
desarrollo se refieren frecuentemente a su percepcin de que son los pases desarrollados que se benefician del trato especial,
porque se les permite recurrir a medidas inaccesibles para los pases en desarrollo por razones tcnicas relacionadas con
notificaciones o con situaciones previas al establecimiento de la OMC, o porque se trata de medidas fuera de su alcance por
razones financieras." Rebuilding Confidence in the Multilateral Trading System: Closing the 'Legitimacy Gap'", en The Role of
the World Trade Organisation in Global Governance, ed. Gary Sampson, United Nations University Press, Tokio, New York,
Paris 2001, p.50.

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B.Clusulas vinculantes versus clusulas "de buena voluntad" o del "mejor esfuerzo"("best
endeavour clauses"):
Desde marzo 2002, es decir desde el comienzo de las Sesiones Especiales del Comit de Comercio y
Desarrollo de la OMC que implementa los mandatos de Doha sobre TED, uno de los mayores obstculos
en la negociacin se refiere a la implementacin del prrafo 44 de la Declaracin Ministerial10. Este
prrafo es una herencia de las quejas de varios pases en desarrollo y menos adelantados antes de Seattle
en relacin con el escaso impacto de las disposiciones sobre TED, as como la falta de claridad en los
compromisos derivados de esas normas. Por lo general, las preocupaciones eran expresadas junto con los
"problemas de implementacin"11, en particular aquellos surgidos de las disposiciones "de buena
voluntad" cuya implementacin ha sido insatisfactoria debido a la ausencia de compromisos
vinculantes12. Es por ello que para muchos pases en desarrollo el valor de las normas sobre TED est
ntimamente relacionado con el tema de la implementacin: ambos temas fueron introducidos por esos
pases en Doha como prioridades en sus agendas, en espera de tener solucin desde la Conferencia de
Seattle.
En cuanto se iniciaron las negociaciones sobre el TED de conformidad con los mandatos de Doha, se
identificaron algunas cuestiones an sin resolver tales como las siguientes:
- Cmo garantizar la puesta en prctica de las "clusulas de buena voluntad", es decir de las
disposiciones redactadas en forma vaga, donde los derechos y las obligaciones no se han definido con
claridad (es el "derecho blando" comparado con el "derecho duro")? Desde el punto de vista jurdico,
todas las disposiciones contenidas en las partes operativas de los acuerdos son vinculantes para todos los
miembros. Pero hasta la fecha, no ha habido esfuerzos serios para clarificar cmo deberan implementarse
estas "clusulas de buena voluntad"13. En vista de que varios pases desarrollados estn bloqueando
cualquier nueva redaccin o enmienda en las Sesiones Especiales del Comit de Comercio y Desarrollo,
cmo mejorar la efectividad y operacionalizacin del TED sin introducir cambios en las disposiciones
existentes?

10

"Reafirmamos que las disposiciones sobre trato especial y diferenciado son parte integrante de los Acuerdos de la OMC.
Tomamos nota de las preocupaciones expresadas con respecto a su funcionamiento a la hora de hacer frente a las limitaciones
especficas con que tropiezan los pases en desarrollo, en particular los pases menos adelantados. En relacin con ello tambin
tomamos nota de que algunos Miembros han propuesto un acuerdo marco sobre trato especial y diferenciado (WT/GC/W/442).
Por consiguiente, convenimos en que se examinarn todas las disposiciones sobre trato especial y diferenciado con miras a
reforzarlas y hacerlas ms precisas, eficaces y operativas. A este respecto, respaldamos el programa de trabajo sobre trato
especial y diferenciado establecido en la Decisin sobre las cuestiones y preocupaciones relativas a la aplicacin."
11
Para un anlisis de los "problemas de implementacin" tal como fueron identificados antes de la Conferencia de Seattle, ver
UNCTAD, Un Programa....op.cit. Los prrafos 22 y 23 de la Declaracin Ministerial de Seattle (que nunca fue adoptada debido
al fracaso de la Conferencia) identificaban ms de 50 problemas de implementacin relativos a, entre otros: falta de claridad en
los derechos y obligaciones; obligaciones cuya implementacin conduce a efectos negativos para los pases en desarrollo;
disposiciones que establecen perodos de transicin insuficientes. En Doha, los temas de implementacin fueron retomados y
recopilados en dos documentos: la Decisin Ministerial sobre Aplicacin (WT/MIN/(01)/17) y la Compilacin de las Cuestiones
de Aplicacin Pendientes (Job(01)/152/Rev.1) que fue elaborada por la Secretara de la OMC. Ambos documentos forman parte
del "compromiso nico": ver prrafo 12 de la Declaracin Ministerial de Doha y prrafo 13 de la Decisin sobre
Implementacin..
12
Para una lista de las disposiciones "de buena voluntad" tal como las clasifica la OMC, ver en particular:
WT/COMTD/W/77/Rev.1/Add.2, WT/COMTD/W/Rev.1/Add.1/Corr.1. La OMC distingue entre las clusulas de TED que
implican "obligaciones de resultado" y las "obligaciones de conducta", siendo stas ltimas las "clusulas de buena voluntad"
porque estn redactadas en trminos de "tomar en consideracin las preocupaciones de los pases en desarrollo", lo cual permite
medidas discrecionales. Uno de los documentos de la OMC enumera 23 disposiciones "vinculantes" sobre TED que implican
"obligaciones de conducta" /WT/COMTD/W/77/Rev./Add.2) de un total de 155 disposiciones sobre TED.
13
Una de las primeras sugerencias fue de sustituir el verbo "debera" por "debe" ( y otros trminos similares) para asegurar la
naturaleza vinculante de las obligaciones de TED. Esta solucin requerira negociar enmiendas a las normas, o negociar
"interpretaciones autoritativas" de las normas. Para las normas tales como la clusula NMF, el AGCS, el ADPIC, se requiere la
unanimidad para adoptar una enmienda, mientras que una interpretacin autoritativa requiere una mayora de las partes de los
miembros.

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- Otro aspecto sustantivo deriva de las distintas maneras de aplicar el TED, segn su naturaleza. La
tipologa de la OMC incluye 155 clusulas sobre TED14, e identifica seis categoras de TED; cada una de
ellas implica dificultades de implementacin especficas15:
(a) Las disposiciones destinadas a incrementar las oportunidades de comercio de los pases en
desarrollo: el seguimiento de la puesta en prctica resulta difcil ya que no se han establecido
indicadores al respecto.
(b) Las disposiciones que permiten a los miembros de la OMC salvaguardar los intereses de los
pases en desarrollo: estas disposiciones requieren criterios y mecanismos que pro lo general
no existen en la maquinaria de la OMC.
(c) Flexibilidad en los compromisos, en las acciones, y en el uso de instrumentos de poltica: la
implementacin de estas disposiciones es ms fcil ya que se trata de establecer derechos
para los pases en desarrollo pero sin implicar obligaciones "vinculantes" para los miembros
desarrollados.16 Se trata principalmente de medidas de TED "positivas", destinadas a permitir
ciertos mrgenes de maniobra para decisiones nacionales en funcin del nivel de desarrollo.
(d) Perodos de transicin: desde el punto de vista jurdico, la implementacin y la puesta en
prctica de estas disposiciones sobre TED es automtica. Lo que no se garantiza es la
efectividad de los perodos de transicin en lograr sus objetivos, es decir en alcanzar la
capacidad requerida para cumplir con la norma al final del perodo (por ejemplo, los cinco
aos previstos para los pases en desarrollo en el acuerdo ADPIC). En muchos casos, el
tiempo adicional a disposicin por pases en desarrollo y menos adelantados resulta intil si
no hay asistencia tcnica o financiamiento disponible en ese lapso.17
(e) Asistencia tcnica: todas las disposiciones que contienen este instrumento de TED son
"clusulas de buena voluntad" en la medida en que es difcil asegurar su puesta en prctica ya
que la implementacin de asistencia tcnica depende en gran medida de la disponibilidad de
recursos financieros y humanos donados por los pases desarrollados excepto el limitado
financiamiento de la asistencia tcnica previsto en el presupuesto regular de la OMC, que se
basa en la cuotas de los miembros. El financiamiento de la ayuda al desarrollo es un
instrumento de las polticas exteriores de los pases: es difcil transformar ese financiamiento
en vinculante y asegurar que la asistencia tcnica se dirige hacia las reas donde realmente se
necesita. An ms difcil es asegurar que dicha asistencia no es dirigida exclusivamente a los

14
Los miembros solicitaron a la Secretara de presentar varios documentos sobre las disposiciones vinculantes y no vinculantes
(WT/COMTD/W/77/Rev.1/Add.1), una revisin de las disposiciones vinculantes (WT/COMTD/W/77/Rev.1/Add.2), no
vinculantes (WT/COMTD/W/77/Rev.1/Add.3), e informacin sobre la utilizacin de las disposiciones de TED
(WT/COMTD/W/77/Rev.1/Add.4). Es interesante notar que autores del Banco Mundial, en cambio, distinguen tan slo tres
categoras de disposiciones de TED (acceso preferencial; exenciones transitorias; y asistencia tcnica), y enfatizan el TED para la
implementacin de las normas: ver Hoekman, B., Michalopoulos, C., and Winters, L.A., Differential and More Favourable
Treatment, Reciprocity and Fuller Participation of Developing Countries. Objectives, Instruments and Options for the WTO.
Draft, mimeo., February 1, 2003.
15
Para un anlisis de cada categora de normas de TED, ver Laird Sam, Saffadi Raed and Turrini Alessandro, The WTO and
Development. Paper prepared for the Conference on Policy Reform, Tulane Univ., Nov. 2001, mimeo.
16
Ver WT/COMTD/W/77/Rev.1/Add.2, p.5.
17
"Los perodos de transicin para que los pases en desarrollo implementen los acuerdos han resultado insuficientes a la luz de
lo inadecuado de sus recursos administrativos y el acceso al financiamiento. He destacado en varias oportunidades que los
pases industrializados han disfrutado de 'perodos de transicin' cercanos a medio siglo para implementar sus obligaciones en
el GATT en agricultura y en textiles; en cambio, se le pide a los pases en desarrollo de implementar todo el conjunto de
instrumentos de propiedad intelectual, para el cual no tienen legislacin previa, en apenas cinco aos.": R.Ricupero, op.cit.,
p.51. Ver tambin Clare Short, "Making the development round a reality", en ibid., pp.72-73 sobre el tema de los perodos de
transicin. Algunas propuestas sobre TED destacan el papel de los perodos de transicin junto con la asistencia tcnica para
asegurar la implementacin de las normas antes que el desarrollo de la oferta y de la capacidad exportadora: ver por ejemplo la
propuesta de la Comisin Europea (TN/CTD/W/13).

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pases menos adelantados, y que responde a las necesidades de los beneficiarios antes que a
los intereses de los donantes18.
(f) Las disposiciones destinadas a los pases menos adelantados: esta es una categora horizontal
establecida en la tipologa de la OMC que contiene instrumentos de TED correspondientes a
las categoras ya enunciadas.
C.-

Cmo darle seguimiento a las normas de TED: la propuesta de un Mecanismo de Monitoreo y

la necesidad de indicadores de desarrollo:

En lugar de examinar cmo asegurar el cumplimiento de las distintas disposiciones de TED previstas en
la tipologa de la OMC, las Sesiones Especiales del Comit de Comercio y Desarrollo se han centrado en
la propuesta de establecer un "Mecanismo de Monitoreo", siendo este tema el nico sobre el cual ha sido
relativamente fcil lograr un consenso tentativo.
En julio 2002, sobre la base de una propuesta del Grupo Africano, la Sesin Especial del Comit de
Comercio y Desarrollo acord establecer un "Mecanismo de Monitoreo" que tendra mandato de evaluar
la utilizacin y la efectividad de las disposiciones de TED. A finales del 2002, ste era la nica conclusin
acordada por la Sesin Especial en materia de TED.
Sin embargo, no se logr ningn consenso sobre los trminos de referencia de este mecanismo siendo
sta, precisamente, la cuestin crucial que amerita la atencin de los pases en desarrollo. La evaluacin
de la "utilizacin" de las disposiciones de TED es el principal mandato que debera tener el Mecanismo
segn algunos pases ms que un mandato destinado a mejorar las normas existentes de TED e
identificar nuevos instrumentos de TED necesarios para asegurar la participacin efectiva de los pases en
desarrollo en el comercio mundial. En otros trminos, la atencin se ha centrado en examinar hasta qu
punto los miembros en desarrollo estn usando sus derechos de TED ms que examinar qu necesitan
para usar eficientemente esos derechos. Tambin hay un riesgo de transformar este monitoreo en un
instrumento adicional para examinar lo que han hecho los pases en desarrollo para implementar las
normas de la OMC.
Otro elemento que no ha sido abordado en este debate sobre el mecanismo de seguimiento se refiere a la
elaboracin de indicadores de desarrollo que puedan orientar la evaluacin del impacto econmico de las
disposiciones de TED. La palabra "indicadores" aparece en los documentos discutidos en la Sesin
Especial, pero se han provisto insumos substantivos para definir los indicadores de comercio y desarrollo
que pudieran sustentar la tarea de evaluacin. Indicadores uniformes en todas las disciplinas de comercio
seran obviamente intiles: parecieran ms apropiados criterios acordes con la naturaleza de los dficit de
desarrollo y con los desequilibrios que el TED debera compensar en cada disciplina.
Sorprendentemente, un gran nmero de miembros se pronunci a favor de un "fortalecimiento" de las
disposiciones de TED como primera tarea del Mecanismo, incluso antes de definir sus modalidades de
trabajo. Pero no se presentaron sugerencias sobre cmo lograr ese "fortalecimiento": mediante
enmiendas a las normas existentes, o aadiendo nuevas normas? dndole al Mecanismo amplios poderes
para asegurar el cumplimiento de las normas sobre TED? La palabra "fortalecimiento" es correcta en
cuanto refleja el mandato de Doha, pero las negociaciones deberan identificar los medios operativos para
lograrlo.

18
El tema de la eficacia de la asistencia tcnica se ha convertido en un tema muy discutido en la OMC. En primer lugar, porque
forma parte integrante de los mandatos de Doha; en segundo lugar, debido a la tendencia de varios industrializados de considerar
la asistencia tcnica como un substituto de los dems instrumentos de TED; en tercer lugar, porque la asistencia de la OMC no
responde a las limitaciones de la oferta; y por ltimo, porque los PMA y muchos en desarrollo estn condicionando la expansin
de la agenda de la OMC (por ejemplo en los "nuevos temas de Singapur") a nuevos compromisos en materia de asistencia
tcnica.

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Otro elemento implcito en la discusin sobre el seguimiento de las disposiciones de TED es el
establecimiento de un equilibrio con otros mecanismos de seguimiento de la implementacin del as
obligaciones de la OMC. Sera justo establecer algn tipo de control de cmo se cumplen las normas de
TED, ya que hay controles anlogos para la implementacin de otras normas de TED: porqu la
implementacin del ADPIC, por ejemplo, es objeto de un seguimiento minucioso en los rganos de la
OMC (y por parte de actores externos tales como los medios y las ONG) mientras que las disposiciones
de TED y los derechos relacionados con el desarrollo no lo son?
Sera necesario acordar varias cuestiones delicadas para asegurar el funcionamiento de un mecanismo de
seguimiento de las disposiciones de TED, inter alia:
- Identificar los criterios de desarrollo adaptados a la naturaleza de las disciplinas de comercio, por
ejemplo: qu tipo de desarrollo institucional, qu marcos legales, qu capacidad de oferta y
competitividad se requiere para obtener beneficios de la liberalizacin comercial prevista en cada
disciplina comercial?
- En qu medida la formulacin de una determinada disposicin de TED responde a esos requerimientos
de desarrollo, y cul es el mecanismo de seguimiento apto a evaluar si se han cumplido?
- El procedimiento de notificacin: cualquier mecanismo de seguimiento deber determinar cmo
informarn los miembros el cumplimiento de sus obligaciones de TED.
- El vnculo entre los rganos de la OMC y los rganos de "desarrollo el Comit de Comercio y
Desarrollo y los dos nuevos Grupos de Trabajo sobre Comercio, Deuda y Financiamiento, y Comercio y
Transferencia de Tecnologa: cul rgano sera responsable del seguimiento de qu? La misma discusin
tuvo lugar sin que se lograra consenso- en cuanto a los rganos que deban encargarse de los mandatos
de Doha sobre TED e implementacin: muchos miembros expresaron que los rganos sectoriales de la
OMC deberan ocuparse de esos mandatos, fraccionndolos segn las disciplinas de comercio.
- En qu medida el mecanismo de seguimiento debera intervenir en la formulacin de nuevas
disposiciones de TED sobre la base de su propia identificacin de las normas "faltantes"?
Resolver preguntas como stas requiere une amplia capacidad de negociacin de los pases en desarrollo.
Sin duda, es ms fcil reducir al mnimo el papel del mecanismo de seguimiento. Sin embargo, el
seguimiento es la nica manera de compensar las "clusulas de buena voluntad" y la escasa capacidad de
los pases en desarrollo de garantizar la implementacin de esas clusulas. El Comit de Comercio y
Desarrollo es el rgano de la OMC mejor equipado en teora- para esa tarea, y debera tener esa funcin.
Vnculos ms estrechos con las agencias de desarrollo fuera de la OMC deberan complementar ese papel.
D.-

El tema de la graduacin:

La idea de limitar el alcance de las disposiciones sobre TED a los PMA apareci en los aos 70, cuando
la historia del TEC era an muy breve, en el marco de las discusiones que culminaron con la Clusula de
Habilitacin. La categora de los PMA, que es la nica formalmente establecida y con efectos jurdicos en
el GATT y en la OMC, contribuye a consolidar la tendencia actual hacia la "graduacin" de las
economas en desarrollo y en transicin a objeto de que haya instrumentos de TEC nicamente para los
PMA. Esta tendencia entra en contradiccin con la proliferacin de varias otras categoras informales y
auto-definidas de pases en desarrollo (pequeas economas, pases en desarrollo importadores netos de
alimentos, pases sin litoral y pequeas islas, etc.), algunas de los cuales corresponden a determinadas
normas de comercio o decisiones de los miembros19. Todas las categoras apuntan a un objetivo bsico:
lograr disposiciones de TED adaptadas a las caractersticas de sus economas.
19
Tales como por ejemplo, la nocin de "pequeo suplidor" prevista en el Acuerdo sobre Textiles y Vestidos y en algunas
disposiciones del acuerdo sobre subsidios, la Decisin de Marrakech sobre los Pases en Desarrollo Importadores Netos de
Alimentos, el prrafo 35 de la Declaracin Ministerial de Doha y el programa de trabajo de las pequeas economas, etc.

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Las ambigedades de la amplia categora de los pases en desarrollo (basada en la auto-eleccin de este
estatuto) se extienden a las economas en transicin, que tambin carecen de una categora basada en
criterios claros. Hasta la fecha, en cada una de las negociaciones para la adhesin a la OMC, los
candidatos han tenido que aceptar un TED inferior al nivel usual. Se est forjando una graduacin
informal a travs de las negociaciones de adhesin, estableciendo precedentes de facto para la
implementacin y la interpretacin multilateral de las normas de TED de la OMC.20
Otro tema suscitado por posibles graduaciones basadas en los indicadores tradicionales de desarrollo
concierne los pases en desarrollo que otorgan trato preferencial a otros pases en desarrollo y a PMA. Por
ejemplo, es interesante notar algunos puntos de la propuesta de Hungra21: "la delegacin de Hungra no
puede apoyar una interpretacin de la Clusula de Habilitacin (...) segn la cual un pas como Hungra
estara obligado bien sea a otorgar beneficios comerciales a pases ms ricos que l, o a dejar de poner en
prctica el SGP a favor de los pases en desarrollo ms pobres que realmente necesitan de acceso
preferencial al mercado. (...) No sera aceptable para el Gobierno de Hungra una obligacin de otorgar
una asistencia econmica continua mediante acceso preferencial al mercado a pases ms desarrollados y
competitivos que nosotros a objeto de poder mantener nuestro rgimen de SGP, ni para nuestros
operadores econmicos ni para la opinin en general." Pases como Paraguay, Brasil y la India tambin
han expresado preocupaciones en torno a la naturaleza discriminatoria de algunos regmenes
preferenciales unilaterales22.
En otros trminos, el tema de la graduacin est estrechamente vinculado a la competencia potencial que
representan otros socios comerciales. Todos los miembros de la OMC (PMA, pases en desarrollo y en
transicin, as como industrializados), al final del da, tienen tan slo una preocupacin en mente: cules
sern las implicaciones de las normas de TED sobre mis intereses nacionales? estarn esos intereses
mejor protegidos si el TED se limita a los PMA, que representan una amenaza menor en trminos de
competencia? Por lo general, el debate sobre la graduacin se concentra en las preferencias arancelarias:
en el debate sobre la graduacin, cul es el papel de las normas de TED que se refieren a polticas
internas?
A la luz de lo anterior, el debate sobre la graduacin debera enfocar tres elementos cruciales:
(i)
La transferencia hacia una categora de desarrollo "superior" debera realizarse mediante una
transicin gradual y respaldada por determinadas medidas en lugar de dejar de repente las muletas del
TED y saltar sin ayuda hacia la competencia internacional.
(ii)
Esta transicin gradual debera ser acompaada por instrumentos a favor del desarrollo,
particularmente en los sectores econmicos donde el pas an no est listo para enfrentar los mercados
internacionales (inversiones, asistencia financiera y tcnica, tecnologa, recursos humanos y capacitacin
institucional).
(iii)
Por ltimo, y ms importante, los criterios cuantitativos y horizontales que determinan
automticamente en qu momento un pas est listo para abandonar una categora son simplistas y poco
confiables: la situacin de cada pas debera ser determinada con base en un conjunto de criterios
econmicos y sociales, y se deberan identificar medidas de desarrollo para facilitar la transicin gradual
mencionada arriba. En este diagnstico, un enfoque tema por tema, que tome en cuenta las necesidades
impuestas por cada disciplina comercial puede ser ms apropiado y equitativo que una graduacin basada
en indicadores por pas.
20

Ver Craig Van Grasstek, "Why demands on acceding countries increase over time" en: UNCTAD, WTO Accession and
Development Policies. New York and Geneva,2001, p.115. Afortunadamente, en lo que respecta a los PMA, esta situacin
debera cambiar a la luz de las recientes orientaciones para la adhesin de los PMA adoptadas por el Consejo General de la OMC
en Diciembre 2002.
21
TN/CTD/W/16, prrafos 5 y 6.
22
Para la posicin de Paraguay, ver TN/CTD/W/15, prrafo 14, y la reciente solicitud de la India de establecer un panel sobre el
SGP de la Unin Europea, en diciembre 2002.

10

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Este enfoque conduce a una graduacin distinta comparada con la que plantean muchos pases
industrializados. Algunos anlisis apuntan en la misma direccin: se ha dicho que los perodos de
transicin no pueden ser establecidos arbitrariamente para todos los pases en desarrollo y los PMA, y que
varios indicadores deberan ser tomados en cuenta, tales como los niveles de deuda externa, el ndice de
desarrollo humano del PNUD, etc.23. La bsqueda de criterios de desarrollo apropiados a aplicar en el
campo del comercio es bastante compleja. Generalmente, los criterios de graduacin de los SGP son
formulados por pases y por productos, y se refieren nicamente a regmenes arancelarios. Para las
medidas de poltica interna, alguna inspiracin pudiera venir del "ndice de vulnerabilidad" de las
Naciones Unidas24.
Mientras tanto, varias propuestas sobre TED en la OMC siguen apuntando hacia una graduacin por
pas25. Sin embargo, a veces aparecen matices: por ejemplo, en el marco de las negociaciones sobre la
implementacin del prrafo 6 de la Declaracin Ministerial de Doha sobre el ADPIC y Salud Pblica,
Suiza propuso una exencin general para todos los PMA, mientras que el resto de los miembros de la
OMC, en particular los pases en desarrollo, determinaran su propia elegibilidad caso por caso, con base
en criterios acordados por el Consejo ADPIC. La dificultad que implica una graduacin basada en las
disciplinas de comercio en lugar de criterios por pas es que la "prueba" (es decir la demostracin de que
un determinado pas necesita TED en una determinada disciplina comercial) recae sobre el pas en
desarrollo a menos que se establezcan criterios a nivel multilateral en cada disciplina.
E.-

El tema de la no-reciprocidad en las negociaciones sobre acceso a mercados:

El artculo XXVIII bis del GATT 1947, la Parte IV del GATT y la Clusula de Habilitacin establecen el
principio de la no-reciprocidad como uno de los pilares del TED en las negociaciones sobre acceso a
mercados pero dicha flexibilidad tiene que ser negociada. Las negociaciones del GATT sobre aranceles,
as como muchos acuerdos regionales, han sido construidos sobre este principio (la Unin Europea en
primer lugar, cuyo ejemplo fue copiado por varios acuerdos regionales y subregionales en Amrica
Latina). Esta disposicin debe ser vista a la luz del contexto del artculo XVIII del GATT 1947 sobre la
"asistencia Gubernamental al Desarrollo Econmico", que es probablemente una de las disposiciones ms
importantes en materia de flexibilidad en los compromisos comerciales. Es interesante notar que el
artculo XVIII se aplica a todos los Miembros: se trata realmente de una clusula "pro-desarrollo" que va
ms all del lenguaje de TED.
Al igual que durante la Ronda Uruguay, la Declaracin Ministerial de Doha (prrafo 16) reitera la
posibilidad de introducir la no-reciprocidad (o "menos que la reciprocidad") en las negociaciones sobre
productos no agrcolas26. El mandato sobre negociaciones agrcolas contiene un lenguaje similar (prrafos
13-14).
La implementacin de la no-reciprocidad en el acceso a mercados (en agricultura al igual que para
productos no agrcolas) depende de cmo las modalidades de negociacin puedan acomodar, al mismo
tiempo, intereses altamente contradictorios tales como: (i) los altos niveles de proteccin aplicados por
varios pases industrializados en agricultura; (ii) las distorsiones al comercio que genera el apoyo a la
23

Ideas similares fueron mencionadas en una de las reuniones de la UNCTAD sobre la "agenda positiva" en 1998: ver UNCTAD,
Preparacin de las Futuras Negociaciones Comerciales Multilaterales: Asuntos e Investigaciones Necesarias desde una
Perspectiva del Desarrollo, Naciones Unidas, Nueva York y Ginebra, 1999. Ver tambin ICTSD, Trade Negotiations Insights.
Vol.I, Issue No.3, September 2002, p.7. Ver tambin una reciente propuesta de Suiza (TN/CTD/W/14, prrafo 6) y de la CE
(TN/CTD/W/13, prrafo 13).
24
Vase una reciente evaluacin de este ndice en Capacity Building in Africa: Effective Aid and Human Capital. Report of the
Committee for Development Policy on the 4th Session (8-12 April 2002), United Nations, New York and Geneva, 2002. pp.5253.
25
Ver por ejemplo el reciente debate en torno al Acuerdo sobre Subsidios: segn los Estados Unidos, la clasificacin basada en el
ingreso per cpita es un "modelo" para otras disposiciones sobre TED.
26
"(...) En las negociaciones se tendrn plenamente en cuenta las necesidades e intereses especiales de los pases en desarrollo y
menos adelantados participantes, incluso mediante compromisos de reduccin que no conlleven una reciprocidad plena, de
conformidad con las disposiciones pertinentes del artculo XXVIII bis del GATT 1994 y las disposiciones citadas en el prrafo 50
infra.(...)".

11

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agricultura de los pases desarrollados con recursos que no pueden ser igualados por los pases en
desarrollo; (iii) los mrgenes entre los aranceles consolidados utilizados como una "salvaguarda" de facto
por muchos pases en desarrollo y PMA; (iv) las escaladas y picos arancelarios de los pases
industrializados que afectan las exportaciones de varios pases en desarrollo, y la definicin de "picos" y
"escaladas"; (v) las expectativas legtimas de los productores agrcolas eficientes que aspiran a una
verdadera liberalizacin comercial; (vi) la erosin de las preferencias que se profundizar con las
reducciones de los aranceles NMF; (vii) las barreras no arancelarias y las normas de origen que
constituyen obstculos al acceso donde la no reciprocidad es difcil de aplicar; (viii) la importancia de los
ingresos fiscales provenientes de los aranceles en varios pases en desarrollo (PMA en particular) y el
efecto que puede tener sobre dichos ingresos la reduccin de los aranceles.
Al fijar sus posiciones nacionales para el uso de los mrgenes no recprocos, los pases en desarrollo
enfrentarn otra dificultad: cules son los criterios para determinar la no-reciprocidad adecuada? cmo
utilizar este instrumento de negociacin para implementar una poltica de competitividad de largo plazo?
cmo determinar lo que es ms eficiente: un enfoque basado en los sectores o en los productos, o
calendarios diferenciados para las reducciones de los aranceles? cmo determinar en qu circunstancia la
plena reciprocidad es una solucin para el desarrollo? qu medidas adicionales deben ser aplicadas en el
marco de las negociaciones sobre aranceles?
En otros trminos, cualquiera que sean las modalidades finalmente acordadas para las negociaciones
agrcolas y no agrcolas en la OMC, la implementacin de la no reciprocidad resultar sumamente
compleja. Todos saben que la agricultura es el tema ms sensible de la agenda de Doha y todos los
negociadores estn mentalmente preparados para enfrentar problemas en agricultura; en cambio, estn
menos preparados por los momentos- a enfrentar problemas similares en el tema de productos no
agrcolas.
La dificultad ms reciente concierne la propuesta de los Estados Unidos (de noviembre 2002) de aplicar
una frmula de reduccin arancelaria que disminuira, en particular, los picos arancelarios y lograra una
total eliminacin de aranceles en el 2015. El Sr. Zoellick, Representante de Comercio de los Estados
Unidos, dijo que esta propuesta pudiera prever una desgravacin ms larga para los pases en desarrollo27,
pero pareciera que el objetivo final de eliminar todos los aranceles va a ser el mismo para todos los pases.
De todas formas, al igual que en cualquier otra propuesta sobre acceso a mercados, el alcance de la noreciprocidad depende de cmo se deciden las "modalidades" de las negociaciones.
El concepto de no-reciprocidad tambin aparece en la posicin sobre agricultura de la Comisin Europea
anunciada el 16 de diciembre 2002. Esta propuesta incluye varias medidas destinadas, en principio, a
"ampliar" el TED en agricultura. Durante la negociacin quedar demostrado hasta qu punto habr
cambios en las disposiciones existentes del Acuerdo sobre Agricultura en materia de TED.
En varias reuniones recientes de la OMC relacionadas con aranceles no agrcolas y la no-reciprocidad
surgieron varias cuestiones fundamentales. Todas ellas son relevantes para los pases en desarrollo en las
negociaciones comerciales bilaterales y regionales:
Varios pases industrializados quisieran centrarse en los altos niveles de los aranceles aplicados (y
consolidados) por los pases en desarrollo, argumentando que el nivel de liberalizacin de los mercados
industrializados ya es muy satisfactorio, y que son los pases en desarrollo los que deben abrir ms sus
mercados.
La no-reciprocidad pudiera ser implementada en forma diferente en el caso de un enfoque "ceropor-cero", una frmula de desgravacin arancelaria, o una negociacin basada en solicitudes y ofertas.

27

Inside US Trade, Nov.29, 2002. Cabe notar que la "Trade Promotion Authority Act" de los Estados Unidos que establece
objetivos de negociacin claros para todas las negociaciones comerciales no menciona ningn tipo de TED.

12

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Los pases en desarrollo tienen inters en eliminar los picos arancelarios y las escaladas
arancelarias en los mercados industrializados, as como las barreras no arancelarias que pueden quedar
fuera de una frmula de desgravacin linear28.
Los pases en desarrollo quieren aplicar un enfoque de "lista positiva" a los compromisos de
desgravacin en agricultura, es decir ser capaces de determinar qu aranceles sern objeto de reduccin.
En la OMC, la mayora de los pases en desarrollo est a favor de iniciar las negociaciones
arancelarias sobre la base de los niveles consolidados, mientras que algunos pases industrializados han
propuesto los niveles aplicados como punto de partida29 - en particular en las negociaciones regionales y
bilaterales: cmo implementar la no-reciprocidad en este caso, ya que los aranceles aplicados de los
pases en desarrollo son por lo general ms altos que los aplicados por los pases industrializados?
Algunos pases en desarrollo prefieren una negociacin basada en solicitudes y ofertas que
preservara el principio de no-reciprocidad y apuntara a reducir los picos y las escaladas arancelarios.
Los temas de discriminacin y de desviacin del comercio aparecen en el momento en que se
compara la liberalizacin arancelaria que se pudiera lograr en la OMC con las zonas de libre comercio
que se estn estableciendo mediante los acuerdos regionales (varios de ellos basados en la reciprocidad o
apuntando hacia ella): cul ser el valor de las desgravaciones no-recprocas negociadas en la OMC si
los acuerdos bilaterales y regionales contienen ms reciprocidad que los compromisos multilaterales?
Algunos pases industrializados han propuesto coeficientes diferenciados30 a ser aplicados en las
frmulas de desgravacin, con base en categoras de pases: es decir que el principio de no-reciprocidad
se adaptara acorde con algn criterio de graduacin.
Por ltimo, al definir las modalidades de acceso a mercados para los productos industriales habr
que resolver el tema de los "productos sensibles" que existen tanto en pases industrializados como en
desarrollo: qu criterios de no-reciprocidad pudieran ser aplicados al respecto?
F.-

El alcance de los mandatos de Doha sobre TED y el estado de las negociaciones:

El prrafo 44 de la Declaracin Ministerial de Doha sobre TED contiene trminos de referencia muy
amplios para los negociadores en la OMC31. Es importante leerlos nuevamente para entender las
dificultades que enfrentan los negociadores. El mandato implica lo siguiente:
a) el reconocimiento del valor jurdico de las disposiciones sobre TED, las cuales representan
obligaciones para todos los miembros de la OMC;
b) los vnculos con los temas de implementacin, ya que muchas disposiciones existentes de TED, al no
ser operacionales no responden a las necesidades del desarrollo;
c) la propuesta de reagrupar todas las disposiciones sobre TED en un "Acuerdo Marco" a ser aadido al
conjunto de normas de la OMC;
d) la necesidad de revisar todas las disposiciones sobre TED a objeto de "fortalecerlas" y hacerlas ms
"precisas, efectivas y operacionales";
e) la incorporacin del mandato sobre TED en el "compromiso nico", lo cual significa que este mandato
tiene el mismo valor que otros temas en negociacin incluidos en la Declaracin Ministerial de Doha y en
la Decisin sobre Aplicacin.
28
Ver UNCTAD, Back to Basics: Market Access Issues in the Doha Agenda. United Nations, Geneva and New York, 2003,
UNCTAD/DITC/TAB/Misc.9, en particular pp.20-29.
29
En el marco jurdico de la OMC, no hay normas que impliquen usar los niveles arancelarios aplicados como punto de partida
de las desgravaciones.
30
Por ejemplo, la "frmula suiza" implica un coeficiente que determina la profundidad de la desgravacin: T1=aT0/(a+T0),
donde T0 es el arancel consolidado, T1 el nuevo arancel consolidado, y un coeficiente determina el alcance de la desgravacin.
Las diferencias en este coeficiente determinaran el alcance del TED en las modalidades de las reducciones arancelarias.
31
Ver supra nota 10.

13

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Por consiguiente, el mandato de Doha sobre TED es claro y slido. Representa un logro importante de los
pases en desarrollo en Doha, en particular si se considera que es la primera vez que el tema de TED
como tal es incluido en la agenda de las negociaciones comerciales multilaterales, y que los pases en
desarrollo haban insistido en este aspecto horizontal de la agenda comercial desde el proceso preparatorio
de Seattle. Sin embargo, varias seales indican un serio riesgo de debilitar el tema del TED desde que
empezaron las negociaciones en marzo del 2002:
- Primero, la redaccin de enmiendas a las disposiciones de TED existentes, o de nuevas disposiciones, ha
sido sistemticamente obstaculizada por los pases industrializados. Cmo pueden hacerse efectivas las
disposiciones "de buena voluntad" sin redactar enmiendas, o nuevos mecanismos, o interpretaciones
autoritativas?
- Segundo, la atencin se ha centrado mucho en el establecimiento de un mecanismo de monitoreo que
evaluara la utilizacin de las disposiciones de TED existentes en lugar de identificar los indicadores de
desarrollo que evaluaran la efectividad de las normas de TED a efectos de los objetivos de desarrollo.
Asimismo, es obvia la tendencia de los industrializados a presentar la asistencia tcnica como el principal
(a veces el nico) instrumento de TED32.
- En tercer lugar, la articulacin entre los temas de implementacin y la operacionalizacin de las normas
sobre TED es muy limitada: varios pases industrializados han insistido en tratar el mandato sobre TEC en
los rganos responsables de las distintas disciplinas comerciales, debilitando por ende el valor del Comit
de Comercio y Desarrollo en su papel de "instancia central" de la OMC en materia de TED. El riesgo de
diluir el papel poltico de este Comit no pudo ser evitado por los pases en desarrollo, debido a su
limitada capacidad fsica de participar en todas las reuniones de la OMC (en promedio, unas 40 por
semana).
- El mandato sobre el "Acuerdo Marco" ha sido muy retrasado. Desde marzo 2002 hasta principios del
2003, los miembros han dedicado mucho tiempo a la clasificacin de la OMC de disposiciones
"vinculantes" y "no-vinculantes" (sin alcanzar un consenso), el tema de la graduacin (sin alcanzar un
consenso), y el posible mecanismo de monitoreo (sobre el cual se ha logrado un consenso tentativo).
- La clarificacin de los "medios adicionales" de hacer ms efectivas las normas de TED parece haber
desaparecido del mandato de negociacin: este lenguaje pudiera ser utilizado por los pases en desarrollo
para lanzar un debate sobre acciones a tomar fuera de la OMC, por parte de las agencias de desarrollo, en
apoyo a la efectividad del TED (mediante asistencia financiera, por ejemplo).
Vale la pena recordar que los mandatos de Doha sobre TED no se limitan a las disposiciones existentes,
sino que se refieren a los mandatos de cada rea de la agenda de Doha que implican la formulacin de
nuevas disposiciones. Es por este motivo que debera haber una evaluacin de cmo el TED y los
enfoques pro-desarrollo estn siendo incorporados en el proceso de negociacin en curso, en vista de la
conformacin del "compromiso nico" al final del proceso.
Al respecto, las negociaciones en servicios ejemplifican la necesidad de modernizar el TED para
responder a la profundizacin de la agenda de comercio hacia medidas dentro de la frontera. Este es un
rea donde se debera evaluar en qu medida se est dando una modernizacin del TED al nivel
multilateral33. Los compromisos favorables al desarrollo del sector servicios que puedan resultar del
proceso de Doha tambin pueden inspirar posibles negociaciones en la OMC sobre inversiones y
competencia, en la medida en que ciertos aspectos de estos temas coinciden con los de servicios (tales
como los compromisos sobre presencia comercial, marcos regulatorios y normas sobre competencia).
32

Ver por ejemplo: Commission of the European Communities, Communication from the Commission to the Council and the
European Parliament. Trade and Development. Assisting Developing Countries to Benefit from Trade. COM(2002)513, Brussels,
18.09.2002.
33
Ver Luis Abugattas, "GATS Negotiations on Specific Commitments: Issues for Consideration by Developing Countries".
Bridges, November/December 2002, pp.3-4.

14

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Las preocupaciones de los pases en desarrollo en las negociaciones de la OMC sobre servicios se
concentran en el proceso de solicitudes y ofertas (tanto Norte/Sur como Sur/Sur), donde se muestran muy
interesados en identificar sectores y modos de suministro prioritarios para sus polticas de desarrollo, as
como barreras de acceso a mercados y prcticas anticompetitivas que pudieran ser objeto de negociacin.
La manera ms efectiva de garantizar un trato "pro-desarrollo" (ms que un TED) en servicios es
mediante ofertas y solicitudes asimtricas. El prrafo 15 de las Orientaciones y Procedimientos adoptado
en marzo 2001 prev una evaluacin de cmo las negociaciones reflejan las preocupaciones de los pases
en desarrollo adems de una evaluacin global del impacto sobre el desarrollo del AGCS34. Adems, los
temas "horizontales" o sistmicos del AGCS (es decir las normas del AGCS, la regulacin domstica, los
temas de clasificacin, etc.) tambin requieren ser considerados del punto de vista de las necesidades de
desarrollo35. Una dimensin nueva, an inexplorada de las negociaciones sobre servicios se refiere a la
articulacin entre compromisos regionales y multilaterales: el concepto de "preferencias" est siendo
considerado en el marco de esquemas subregionales que engloban el comercio de servicios. Hasta la
fecha, no existen criterios especficos para evaluar qu tipo de TED aplicable al comercio de servicios
pudiera ser positivo en el marco de los esquemas de integracin o de las zonas de libre comercio Sur/Sur
o Norte/Sur. La experiencia de la Unin Europea puede ser relevante al respecto. En ambas dimensiones,
regionales y multilaterales, las negociaciones de Doha sern una prueba de la efectividad de la "lista
positiva" del AGCS: hasta qu punto pueden los pases en desarrollo implementar "espacios de polticas"
en sus medidas de liberalizacin de los servicios?
Por ltimo, un nuevo elemento de las negociaciones en la OMC sobre TED surgir en caso de iniciarse
negociaciones sobre los "temas de Singapore". Cabe plantearse un escenario en el que haya una creciente
fragmentacin entre pases en desarrollo y PMA sobre estos temas as como sobre las disposiciones "de
desarrollo" que pudieran contener eventuales normas multilaterales en inversiones, competencia, compras
pblicas, y facilitacin del comercio. Dicha fragmentacin que luce inevitable no favorecer el
consenso y la credibilidad de la OMC. Favorecer, en cambio, la tentacin de recurrir a acuerdos
comerciales no-multilaterales.
A modo de conclusin: el futuro del TED y de los temas de desarrollo en el proceso de Doha.
En el corto y en el largo plazo, tres factores determinarn la evolucin futura de los instrumentos de TED
y los temas de desarrollo en el proceso multilateral:
1. La creciente proliferacin de acuerdos de comercio regionales, subregionales y bilaterales que ya
estn transformando el contenido y el alcance del TED ms profundamente que el proceso de la
OMC36: esto ocurre debido a: (i) la agenda "Doha plus" y los compromisos "OMC plus" de dichos
acuerdos; y (ii) la reciprocidad en los compromisos sin diferencias entre niveles de desarrollo,
particularmente en los acuerdos Norte/Sur. Lo que est ocurriendo en las negociaciones regionales y
bilaterales es ms importante que la evolucin del TED en las negociaciones en curso en la OMC. El
primer impacto de los "spaghetti bowls" en todas regiones se refleja en las distintas disposiciones que
contienen instrumentos de TED. Las posiciones nacionales de los pases en desarrollo sobre el tema de
TED deberan ser fijadas, en primera instancia, en funcin de las disposiciones de TED que estn
siendo incluidas a nivel bilateral y regional.
34
Ver Jolita Butkeviciene, David Diaz Benavides, and Manuela Tortora, Services Performance in Developing Countries:
Elements of the Assessment. WTO Symposium on Assessment of Trade in Services, 14-15 March 2002. Mimeo.
35
Por ejemplo, en las disposiciones sobre salvaguardas, qu principios pudieran ser tiles para apoyar la participacin de los
pases en desarrollo en el comercio de servicios? Al igual que en muchos otros aspectos de las normas sobre el comercio de
servicios, los desequilibrios Norte/Sur no reflejan la realidad: por ejemplo, en materia de servicios de energa, los pases
importadores y exportadores (que pueden ser tanto desarrollados como en desarrollo) tienen puntos de vista distintos sobre los
temas de salvaguarda, de compras pblicas o de subsidios en el rea de servicios.
36
Es importante recordar el mandato de Doha sobre acuerdos regionales, que tambin contiene una referencia explcita al TED:
ver prrafo 29 de la Declaracin Ministerial de Doha. Es posible que este mandato no conduzca a cambios significativos en las
normas de la OMC sobre acuerdos regionales debido al inters de varios miembros (desarrollados y en desarrollo) de mantener el
status quo.

15

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La fragmentacin en piezas regionales y bilaterales se aade a la creciente "modulacin" del TEDC en

diferentes categoras de pases (pequeas economas, pequeas islas, pases enclavados). Esto erosiona
el nivel NMF, debilita al efectividad de la OMC, y alimenta la tendencia hacia menos TED, ms
reciprocidad y compromisos "OMC plus". Es posible que esta tendencia no sea mala en s, pero
quedan por ver los efectos de largo plazo sobre el desarrollo de los pases en desarrollo: en estos
momentos, slo algunos de ellos reciben beneficios. Sin embargo, la fragmentacin puede ser
beneficiosa si los pases en desarrollo la utilizan para negociar instrumentos de desarrollo regionales y
bilaterales adecuados para sus necesidades y que no pueden ser diseados a nivel multilateral. En los
prximos aos, algunas negociaciones Norte/Sur pueden incluir disposiciones de TED y mecanismos
de desarrollo innovadores en la medida en que los pases en desarrollo y las economas en transicin
saben dirigir el proceso en esta direccin37.
2. El creciente acento en la asistencia tcnica y el fortalecimiento de capacidades como la principal
manera de implementar el concepto de TED38: la asistencia tcnica, obviamente, no es una panacea
para todos los problemas de desarrollo. Los instrumentos de TED necesitan ser formulados de acuerdo
a las distintas disciplinas de comercio: las tarifas preferenciales pueden ser tiles para el acceso a
mercados, pero no en materia de MIC, ADPIC, agricultura, o servicios, donde se requieren otros tipos
de TED. La profundizacin y la ampliacin de la agenda comercial impone una seria revisin del TEC
tradicional. Incluso en los casos donde la asistencia tcnica puede ser la manera ms apropiada de
implementar el principio de TED (por ejemplo en materia de valoracin aduanera, polticas y normas
de competencia, aplicacin de normas sanitarias o tcnicas), raramente se discute la calidad y la
cantidad de dicha asistencia: qu clase de asistencia tcnica y de fortalecimiento de capacidades es
ms efectivo, y quin controla la calidad? cuntos recursos son destinados a la asistencia tcnica, y
son recursos "neutros" o atados a los intereses comerciales de los donantes?
En cambio, lo que se debera examinar seriamente es la coherencia pro-desarrollo entre la OMC y las
instituciones de Bretton Woods, de tal manera que stas apoyen la efectividad de las disposiciones con
una asistencia financiera que apunte, por ejemplo, a la competitividad y a las limitaciones de la oferta
de los sectores que estn siendo liberalizados. El objetivo principal de una mejor coherencia debera
ser de dar a los pases en desarrollo los medios que necesitan para sacar ventajas de la liberalizacin
comercial. Los problemas de implementacin surgidos a raz de los acuerdos de la Ronda Uruguay
deberan ser evitados evaluando el costo de la implementacin de los nuevos compromisos post-Doha,
y planificando el apoyo que necesitan los pases en desarrollo para que dichos compromisos tengan un
impacto positivo. Ya que la OMC no puede asumir por s sola estas tareas, una mejor coherencia
significa asegurar que las instituciones financieras y de desarrollo implementen acciones concretas y
coordinadas para apoyar la liberalizacin39.
Asimismo, los "espacios de polticas" no deberan reducirse mediante nuevos compromisos que
impiden estrategias de desarrollo nacional en los sectores que tienen potencialidades econmicas. Los
dos nuevos Grupos de Trabajo de la OMC establecidos en Doha sobre Comercio y Transferencia de
Tecnologa, y sobre Comercio, Deuda y Financiamiento, deberan jugar un papel clave en identificar
cmo mejorar la coherencia con la OMC. Es necesario que los pases en desarrollo formulen los
37

Por ejemplo, no se vislumbran avances en esta direccin en el ALCA en la medida que no se prevn mecanismos que vinculen
inversiones, cooperacin cientfica, asistencia financiera o medidas similares de apoyo a la liberalizacin hemisfrica. Eso
contrasta con varias disposiciones contenidas en los Acuerdos Euro-Mediterrneo y con el acuerdo de Cotonou entre los pases
ACP y la Unin Europea.
38
"The essence of S&D should not be the availability of resources from developed countries and international organisations.
This should remain as merely a component. The essence of S&D should be reconceptualised through changes to WTO rules. The
rules will address the financial aspects, but far more importantly they should fully ensure a balance of rights and obligations,
equity, and the promotion of the development prospects of developing countries." ICTSD, Trade Negotiations Insights. Vol.1,
Issue No.3, September 2002, p.6. Para un ejemplo de posicin centrada en la asistencia tcnica, ver Commission of the European
Communities.....op.cit.
39
"The Bretton Woods institutions could well provide incentives or support to developing countries to implement WTO
obligations, as well as structural adjustment problems arising there from, without further conditionality": Laird Sam, Saffadi
Raed and Turrini Alessandro, The WTO and Development. Paper prepared for the Conference on Policy Reform, Tulane Univ.,
Nov. 2001, mimeo., p.23.

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trminos de referencia de estos dos grupos de trabajo de tal manera que puedan tener este papel40. Hay
algunas seales alentadoras en este sentido en el Grupo sobre Comercio, Deuda y Financiamiento:
algunos pases en desarrollo estn presentando ejemplos concretos de la falta de coherencia y
sugiriendo direcciones de trabajo para este nuevo rgano de la OMC. Por ejemplo, hacen referencia al
tema de la liberalizacin autnoma preconizada por las instituciones financieras que no ha sido
reconocida en las negociaciones sobre servicios; a los ajustes financiados por el FMI en el sector de
servicios financieros que son considerados como subsidios recurribles en la OMC; la necesidad de un
acceso a mercados efectivo para los productos de inters, y la necesidad de ampliar la oferta
exportable y de reducir el impacto de la volatilidad de los precios de los productos bsicos. Una
propuesta del Grupo Africano41 solicita al Grupo de Trabajo de revisar los acuerdos de la OMC desde
el punto de vista de la diversificacin del valor agregado de las exportaciones, al inestabilidad
financiera, el endeudamiento externo, y la liberalizacin de los servicios financieros.
3. El riesgo de una graduacin basada nicamente en criterios por pases: a travs de las propuestas
que estn siendo presentadas en la OMC, as como las posiciones sobre comercio y desarrollo de los
pases industrializados, se observa una clara tendencia a acelerar la exclusin automtica de las
economas en desarrollo y en transicin del TED y de otros instrumentos similares de desarrollo. El
marco conceptual que sustenta esta tendencia se basa en criterios cuantitativos horizontales que son
fijados de una vez por todas y determinan la frontera entre pases "no graduados" (que merecen el
TED) y pases "graduados" (que se supone pueden competir sin muletas en los mercados
internacionales). Sin embargo, los criterios cuantitativos de esta naturaleza no deberan descartarse por
completo, en particular para los PMA: por ejemplo, son tiles y vlidos para identificar los
instrumentos de TED en los casos de dumping, o en el caso de conceptos como "pequeos suplidores"
en el comercio internacional.
Los instrumentos de desarrollo y los espacios de poltica pueden ser diseados mejor mediante un
enfoque tema por tema que considera la situacin de cada pas en cada rea comercial en lugar de
criterios universales que implican comparaciones artificiales entre las economas. Este enfoque sera
particularmente til en el comercio de servicios al igual que en otras disciplinas "dentro de la frontera"
y en los temas de Singapore.
Sera necesario entonces definir indicadores de desarrollo acordes con cada disciplina de comercio, a
objeto de evaluar si estn dadas las condiciones internas requeridas para cumplir con las normas y
compromisos de esa disciplina, o si se requieren instrumentos de TED. Las limitaciones de la oferta, el
nivel de competitividad, los costos sociales y la capacidad institucional son algunos de los elementos a
incorporar en esos indicadores de desarrollo. Asimismo, el valor comercial de las disposiciones de
TED es decir su eficacia en trminos de desarrollo puede ser medido mejor a nivel sectorial.
Obviamente, un enfoque de esta naturaleza complicara la implementacin de las normas sobre TED y
los niveles NMF. Sin embargo, esta es una manera de evitar una graduacin por pases que llevara a
una estructura de dos niveles en la OMC: los PMA y los dems miembros, sin diferenciacin
adicional.
No ser fcil para los pases en desarrollo orientar las negociaciones de la OMC en materia de TED hacia
una evolucin del concepto que refleje la naturaleza cambiante del sistema de comercio. Asimismo, no
ser fcil ampliar el debate sobre TED de tal manera que se identifiquen instrumentos de desarrollo ms
all de las recurrentes excepciones, transiciones y medidas de asistencia tcnica. Tal como sucedi
durante la Ronda Uruguay, los pases en desarrollo necesitan una visin global de las normas de TED que
acomoden sus necesidades42: es ms fcil enfocar las disposiciones una por una que visualizar los
40

Manuela Tortora, The Two New Issues in the WTO Agenda: Trade, Debt and Finance, and Transfer of Technology, April 2002,
mimeo.
41
WT/WGTDF/W/16.
42
Durante la Ronda Uruguay, "a large number of S&D provisions were incorporated into the Multilateral Trade Agreements
(MTAs). However, this was accomplished in a somehow ad hoc manner, not as a result of an underlying consensus as to how the
trade needs of the developing countries emanating from the development paradigm should be reflected in trade principles and
rules." M.Gibbs, Special and Differentialop.cit., p.76.

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objetivos de desarrollo que pueden ser alcanzados al revisar las normas de TEC como un todo. La
fragmentacin de las negociaciones en varios rganos de la OMC no ayuda mucho en este sentido. No
son claramente visibles los vnculos pro-desarrollo que pudieran establecerse entre la OMC y las agencias
financieras y de desarrollo. Por su parte, los pases industrializados no tienen incentivos en transformar el
TED en un instrumento de desarrollo si el precio correspondiente se pagar en trminos de intereses
comerciales. Pero sobre todo, lo que hace falta es un paradigma de poltica comercial que reconozca que
los desequilibrios estructurales no pueden ser corregidos nicamente por la liberalizacin comercial.
Al final del da, lo que est en juego en el debate en la OMC sobre el TED es el concepto de desarrollo.
Es probable que la futura generacin de negociadores se preocupar ms por buscar nuevas estrategias de
desarrollo, y mirar las normas de la OMC como un elemento clave de un rompecabezas mucho ms
amplio que el que vemos hoy.
Mientras tanto, el TED es y seguir siendo un elemento central del marco multilateral de normas
comerciales. Est concebido para garantizar la equidad de las normas. Resulta difcil construir un sistema
normativo que aspira a la universalidad pero que no logra establecer mecanismos que puedan acomodar
los desequilibrios estructurales entre sus miembros. Reducir el alcance y la efectividad de los
instrumentos de TED significara asumir que la liberalizacin comercial implica los mismos beneficios
automticos para todos. Esto significara tambin que los objetivos mercantilistas prevalecen por encima
de la necesidad de mejorar el papel de la OMC en la gestin de la economa mundial. Esconder los temas
de TED como si fueran un esqueleto en el closet no es una buena solucin.

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