O Brasil como um empreendedor

normativo: a Responsabilidade ao
Proteger
por Thorsten Benner em 20/06/2013

No final de 2011, o Brasil introduziu nas Naes Unidas o conceito de

Responsabilidade ao Proteger (RWP), com o objetivo de construir
pontes entre campos opostos no debate sobre preveno, interveno e
sobre a Responsabilidade de Proteger (R2P). O autor analisa as
reaes por parte das potncias ocidentais proposta RWP, bem como
as respostas diferentes da ndia e da frica do Sul, de um lado, e da
China e da Rssia, de outra parte. H trs razes principais para a
oposio inicial das potncias ocidentais: objees ao aspecto
substantivo da proposta (como o sequenciamento rgido das diferentes

medidas polticas e militares); insatisfao com a posio do Brasil na

Sria; e relutncia geral para aceitar iniciativas de fora dos poderes
estabelecidos em debates sobre questes fundamentais de soberania e
interveno. O artigo termina especulando sobre as perspectivas incertas
da iniciativa RWP. Agora que uma srie de influentes pases ocidentais, a
ndia e a frica do Sul comearam a se aquecer para discutir o conceito,
o governo brasileiro parece ter perdido o interesse em continuar a
desenvolv-lo. No est claro se o Brasil est preparado para assumir o
papel de formulador de normas internacionais.
In late 2011 Brazil introduced the Responsibility While Protecting (RWP)
initiative. This concept has the potential to build bridges between
opposing camps in the debate on prevention, intervention and the
Responsibility to Protect (R2P). RWP is a case in point for the future of
global norm evolution after the end of unquestioned Western dominance.
It is clear that there is a need for non-Western powers to act as norm
entrepreneurs. It is less clear whether Brazil is fully prepared to assume
this role. The article presents the contours of the RWP proposal
contextualizes its origins within Brazils long-standing aversion to
interventionism that has begun to soften as well as the reactions to the
Libya intervention. The piece critically reviews the reactions by Western
powers to the RWP proposal as well as the differing responses by India,
South Africa on the one hand and China, Russia on the other hand.
There are three major reasons for the initial Western opposition:
objections to substantive aspect of the proposal (such as the rigid
sequencing of the different political and military measures), the
dissatisfaction with Brazils position on Syria plus a general reluctance to
accept initiatives from outside the established powers in debates on core
issues of sovereignty and intervention. The article closes by speculating
on the uncertain prospects of the RWP initiative. Just as a number of
influential Western countries as well as India and South Africa have
started to warm up to the concept, the Brazilian government seems to
have lost interest in further developing the concept.

A iniciativa

Em 21 de setembro de 2011, a presidente do Brasil, Dilma Rousseff, declarou em

sua fala Assembleia Geral das Naes Unidas: Muito se fala sobre a
Responsabilidade de Proteger, pouco se fala sobre a Responsabilidade aoProteger.
So conceitos que precisamos amadurecer juntos. [1] Nos meses que se seguiram,
o Brasil assumiu o desenvolvimento desse conceito. No demorou muito para que
um grupo de jovens diplomatas do Ministrio das Relaes Exteriores redigisse um
artigo conceitual. Em 9 de novembro de 2011, a embaixadora do Brasil junto
ONU, Maria Luiza Ribeiro Viotti, apresentou o conceito ao Conselho de Segurana
sob o ttulo Responsabilidade ao proteger: elementos para o desenvolvimento e a
promoo de um conceito,[2] com o qual o Brasil desbravou um novo territrio. Pela
primeira vez, o pas apresentou uma proposta de grande alcance sobre o
desenvolvimento de uma norma global de importncia central. O fato de o pas ter
escolhido para essa iniciativa o controverso debate sobre Responsabilidade de
Proteger (R2P) ressalta as ambies do ministro das Relaes Exteriores, Antonio
de Aguiar Patriota, de transformar o Brasil em ator global. Dessa forma, o Brasil se
lanou como um empreendedor de normas,[3] papel que as potncias
estabelecidas veem como a sua chasse garde.
A iniciativa da Responsabilidade ao Proteger (RWP) um desdobramento do
conceito da Responsabilidade de Proteger adotada pelos Estados-membros na
Cpula Mundial das Naes Unidas de 2005. [4] A R2P abrange quatro ameaas:
genocdio, crimes de guerra, limpeza tnica e crimes contra a humanidade. Em
2008, o secretrio-geral das Naes Unidas, Ban Ki-Moon, e seu primeiro
representante especial para a R2P, Edward C. Luck, desenvolveram uma
abordagem baseada em trs pilares, de modo a melhor conceituar as diferentes
dimenses da R2P:[5] o primeiro pilar ressalta que os Estados tm como principal
responsabilidade proteger as populaes dentro dos limites de suas fronteiras. O
segundo pilar se refere ao dever da comunidade internacional de prestar assistncia
aos Estados que tentam construir capacidade de proteger suas populaes. O
terceiro pilar diz respeito a responsabilidade da comunidade internacional de em
tempo hbil, tomar medidas firmes para evitar e pr fim ao genocdio, aos crimes
de guerra, limpeza tnica e aos crimes contra a humanidade.
Na nota conceitual, o Brasil d apoio explcito Responsabilidade de Proteger: A
violncia contra as populaes civis deve ser repudiada onde quer que venha a
ocorrer. A dcada de 1990 nos deixou com a amarga lembrana dos trgicos custos
humanos e polticos decorrentes do fracasso da comunidade mundial, que no agiu
a tempo de prevenir a violncia na escala observada em Ruanda. Pode haver
situaes nas quais a comunidade internacional deva contemplar a possibilidade de
ao militar para evitar catstrofes humanitrias.[6] O Brasil, entretanto, qualifica

M
M

seu apoio R2P apontando problemas em sua implementao: Percebe-se cada

vez mais claramente que possvel fazer mau uso do conceito de
Responsabilidade de Proteger, empregando-o para fins outros que no a proteo
de civis, tais como mudanas de regime. Essa percepo talvez torne ainda mais
difcil alcanar os objetivos de proteo perseguidos pela comunidade internacional
( 10). Para se contrapor a essa percepo, o Brasil sugere complementar a R2P
com os princpios centrais da Responsabilidade ao Proteger ento sendo
proposta.
Os trs pilares da R2P devem seguir uma linha estrita de subordinao
poltica e sequenciamento cronolgico ( 6);
Todos os meios pacficos devem ser esgotados; uma anlise ampla e
judiciosa das consequncias da ao militar ( 7) deve preceder o exame da
possibilidade de uso da fora.
Apenas o Conselho de Segurana pode autorizar o uso da fora, nos termos
do Captulo VII da Carta, ou (o que digno de nota) em circunstncias
excepcionais, a Assembleia Geral, em consonncia com a resoluo 377 (V) ( 11
c);[7]
A autorizao para o uso da fora deve se limitar a seus elementos jurdicos,
operacionais e temporais, e seu cumprimento deve se ater letra e ao esprito do
mandato explcito ( 11 d).
Para garantir o acompanhamento adequado e avaliao da interpretao e
aplicao da Responsabilidade ao Proteger, necessrio que os procedimentos do
Conselho sejam aperfeioados ( 11h). O Conselho de Segurana tambm
obrigado a assegurar que aqueles a quem for outorgada autoridade de deciso
pelo uso da fora sejam responsabilizados por seus atos ( 11i).
Outros participantes do debate sobre a R2P j haviam, em ocasies anteriores,
proposto alguns desses elementos. A novidade esses elementos reunidos sob o
nome RWP, o que representa um desenvolvimento importante por duas razes:
em primeiro lugar, seu autor (o Brasil) e em segundo, o momento da proposta (logo
aps a controvrsia da Lbia).

A posio brasileira

A iniciativa RWP uma exceo na poltica externa brasileira. Em primeiro lugar,

por ser um dos raros casos em que o Brasil apresentou vigorosamente um novo
conceito sobre um aspecto importante e controverso da ordem global (a
interpretao de soberania). Embora, nos ltimos anos, o Brasil tenha expressado
em termos enfticos sua inteno de conseguir um assento permanente no
Conselho de Segurana, o pas raramente props iniciativas diplomticas concretas

para ressaltar seu potencial construtivo naquele Conselho. De modo geral, o Brasil
se contentou com o fato de ser o nico candidato latino-americano realmente
plausvel. Em segundo lugar, at 2011, o Brasil quase sempre assumiu uma postura
ctica, se no decididamente negativa, face ao conceito de Responsabilidade de
Proteger.[8] O claro reconhecimento da necessidade de intervir, inclusive
militarmente, sob determinadas circunstncias, expresso no conceito de RWP,
representa um desvio da posio anterior.
Durante a maior parte do sculo XX, a poltica externa brasileira caracterizou-se por
um reflexo no intervencionista. Enquanto que no sculo XIX o Brasil conduziu as
suas prprias intervenes na vizinhana e inicialmente defendeu a Doutrina
Monroe como forma de proteo contra as potncias europeias, com o tempo o
Brasil tornou-se reticente face ao intervencionismo americano na Amrica Latina.
Isto traduziu-se tambm numa postura anticolonialista assim como numa posio
de solidariedade para com o Grupo dos 77. At 2004, a firme oposio ao uso da
fora evitou a participao brasileira nas operaes de paz das Naes Unidas
fundamentadas no Captulo VII. essa a explicao para as reaes negativas
anteriores, assumidas pelo Brasil com relao R2P. Nessa poca, o Ministro
Celso Amorim se referiu R2P como nada alm do droit dingrence sob um novo
disfarce.[9] Muitos integrantes da elite da poltica externa brasileira viam com
suspeita a agenda por detrs do discurso de Estados fracassados e espaos sem
governo. Seriam esses termos nada mais que uma fachada para que as grandes
potncias se permitissem intervir seletivamente em outros pases, no para proteger
os direitos universais do homem, mas para perseguir interesses econmicos e
geopolticos?[10]
Em anos recentes, essa postura negativa cedeu lugar a uma poltica de
engajamento construtivo com a R2P. Dois fatores facilitaram essa guinada: a cada
vez mais forte identidade brasileira como potncia em ascenso e sua autoimagem de democracia. As elites diplomticas brasileiras deram- -se conta de que o
apoio automtico s posies do Grupo dos 77 no pode ser o fundamento de sua
poltica externa, caso o Brasil tenha a inteno de assumir de fato as
responsabilidades de uma potncia em ascenso. Ao mesmo tempo, o Brasil (ao
contrrio da China ou da Rssia) uma democracia madura. Esse fato ganha
importncia cada vez maior para a poltica externa brasileira, no sentido de que o
respeito e o apoio aos direitos humanos levaram muitos a questionar o apoio
incondicional soberania. A ideia de soberania como responsabilidade (o dever
de proteger os cidados) vem ganhando importncia tambm em razo de as
organizaes de defesa dos direitos humanos da sociedade civil brasileira virem
assumindo um papel mais ativo, com reflexos nas posies oficiais. J em 2004,

por ocasio da participao brasileira na misso da ONU no Haiti com base no

Captulo VII, o presidente Luiz Incio Lula da Silva declarou que o Brasil seguia um
enfoque orientado pelo princpio da no interveno, mas tambm por uma atitude
de no indiferena.[11] Quando a sucessora de Lula, Dilma Rousseff, assumiu o
cargo em 2010, anunciou em uma de suas primeiras entrevistas sobre relaes
exteriores que o voto brasileiro em questes de direitos humanos no Conselho de
Direitos Humanos das Naes Unidas iria mudar. Prometeu no se abster se, por
exemplo, o tpico em questo tratasse do apedrejamento de mulheres. [12] Essa
no indiferena no caso de violaes graves dos direitos humanos levou o Brasil a
se engajar na conversao global sobre soberania como responsabilidade. O
Brasil quer formular, e no apenas seguir normas internacionais. [13] Ambos se
cristalizam no mbito da discusso sobre o mandato das Naes Unidas na Lbia,
onde teve origem a RWP brasileira.

A controvrsia da Lbia

O ano de 2011 foi decisivo para o desenvolvimento da Responsabilidade de

Proteger na arena global.[14] Os Mandatos de Segurana das Naes Unidas
autorizando intervenes na Lbia e na Costa do Marfim [15] fizeram referncias
explcitas Responsabilidade de Proteger. Essas autorizaes do Conselho
ocorreram em meio a uma constelao nica: durante o ano de 2011, todos os
membros dos BRICS tiveram representao no Conselho de Segurana. Alm da
China e da Rssia, membros permanentes, o Brasil, a ndia e a frica do Sul
ocuparam assentos rotativos. E nenhum dos pases BRICS votou contra a
resoluo 1973, que autorizava uma coalizo dos dispostos, tendo como elemento
central membros da OTAN, a usar de todas as medidas necessrias para proteger
os civis em Benghazi. Nessa votao, o Brasil se absteve, juntamente com a China,
a Rssia, a Alemanha e a ndia. Apesar das preocupaes levantadas pelo Brasil
no decorrer do debate sobre a resoluo, a absteno brasileira soou como um
apoio brando resoluo. No entanto, nos meses que se seguiram, as
preocupaes expressas pelo Brasil se converteram em indignao manifesta com
relao maneira pela qual os pases da OTAN, como a Frana, o Reino Unido e
os Estados Unidos, vinham interpretando a resoluo 1973. Ao invs de parar
assim que conseguiram impedir que as tropas de Ghaddafi atacassem os civis de
Benghazi, os pases da OTAN desferiram inmeros ataques sobre as tropas lbias
sempre em nome de proteger os civis, termo incessantemente invocado pelo
secretrio-geral da OTAN, general Anders Fogh Rasmussen. Aos olhos de crticos
como o Brasil, ao agir como uma fora area rebelde, a OTAN reinterpretou o
propsito da resoluo 1973, transformando a misso de proteger civis em uma

misso que tinha como objetivo a mudana do regime lbio. O Brasil no esteve
sozinho em suas crticas. A atuao da OTAN prejudicou a reputao do R2P,
afirmou Hardeep Singh Puri, embaixador da ndia nas Naes Unidas. [16] Em
especial, a arrogncia com que os representantes dos pases da OTAN que
lideravam a misso na Lbia menosprezaram as crticas expressas no Conselho de
Segurana provocou a indignao do Brasil, da ndia e da frica do Sul. A Frana e
outros pases rejeitaram por completo a tentativa de faz-los assumir
responsabilidade pela maneira como implementaram a resoluo 1973. [17] Ao
mesmo tempo, os representantes brasileiros evitaram usar a mesma linguagem
radical que os representantes russos, que falaram de uma Cruzada Ocidental e de
uma guerra do petrleo na Lbia.[18]
Na esteira do debate lbio, o Brasil irritou- se com a atuao da OTAN e mostrou-se preocupado com o profundo cisma surgido com relao interpretao e
implementao da Responsabilidade de Proteger. Ao final, todos s tero a perder
se insistirmos em um debate to polarizado, nas palavras de um diplomata
brasileiro.[19] O Brasil viu-se em posio de contribuir de forma construtiva para a
superao da dissenso, ao mesmo tempo em que realava sua posio global.
Poderamos pensar que o Ocidente apreciaria esse esforo de fazer avanar o
debate sobre a R2P. No entanto, no foi o que ocorreu. Nos meses que se
seguiram apresentao do conceito, o Brasil recebeu um feedback muito negativo
das capitais do Ocidente.

Os cticos do Ocidente

Foram trs os motivos que provocaram o ceticismo de Washington, Berlim, Paris e

Londres.

Diferenas conceituais

As crticas expressas pelo embaixador alemo na ONU, Peter Wittig, no debate

informal sobre o conceito da RWP travado com o ministro das Relaes Exteriores
brasileiro, Antonio Patriota, traduz bem as objees conceituais levantadas pelas
capitais ocidentais. Em primeiro lugar, Wittig observou que faltava ao enfoque
brasileiro um conceito prprio, definido com preciso. Alm disso, criticou a
prescrio de um sequenciamento cronolgico rgido, a obrigatoriedade de esgotar
todos os meios pacficos e a introduo de circunstncias excepcionais como outro
desencadeador qualificado para o uso da fora. Na opinio do embaixador alemo
na ONU, a RWP, portanto, limita o espao para solues oportunas, decisivas e
talhadas a situaes de extrema gravidade.[20] O representante especial da ONU
para a R2P, Edward C. Luck, expressou pontos de vista semelhantes, [21] criticando

tambm a exigncia de sequenciamento rgido e advertindo contra a criao de

obstculos que prejudiquem uma ao rpida. No elevemos os custos polticos de
fazer a coisa certa na hora certa. Isso seria verdadeiramente irresponsvel. Com
um leve tom paternalista, Luck acrescentou: Sei que no essa sua inteno,
senhor ministro. Seu objetivo, como tambm o nosso, ajudar a Responsabilidade
de Proteger a alcanar seu pleno potencial.
No sequer necessrio ler nas entrelinhas dos comentrios de Luck para
perceber que ele, na melhor das hipteses, via a proposta RWP brasileira como
uma iniciativa de amadores, que no levava em considerao os efeitos colaterais.
digno de nota que os representantes ocidentais no tenham se dado ao trabalho
de mencionar o potencial da RWP como meio de transpor o abismo cavado entre o
Ocidente e os que propem um conceito absolutista de soberania, como a Rssia e
a China.

A percepo da iniciativa RWP como uma resposta

olho por olho Lbia e a postura brasileira em
relao Sria

A segunda razo para a reao negativa foi o fato de que o Ocidente viu a iniciativa
brasileira basicamente como uma resposta olho por olho Lbia. Essa percepo
foi reforada pela atitude do Brasil no Conselho de Segurana, por ocasio da
votao da questo sria. A Sria era o principal tema sendo debatido no Conselho
de Segurana poca em que o Brasil props o conceito de Responsabilidade ao
Proteger. Quando a Europa apresentou uma resoluo, em 4 de outubro de 2011,
que teria condenado graves e sistemticas violaes dos direitos humanos na
Sria, o Brasil optou por se abster, em uma manobra vista como estreitamente
alinhada com a Rssia e a China. De fato, a Rssia exerceu uma grande presso
sobre o Brasil para que este apoiasse a sua postura face Sria. Alm disso, uma
grande parte da comunidade sria no Brasil apoiava o regime de Assad e
pressionava o governo de Rousseff para que este rejeitasse qualquer condenao
do governo srio. Ao explicar seu voto, a embaixadora do Brasil nas Naes Unidas
argumentou que O Brasil se coloca solidrio com as aspiraes expressas pelas
populaes de muitos pases rabes, que reivindicam maior participao poltica,
oportunidades econmicas, liberdade e dignidade. () O Brasil condena de
maneira inequvoca as violaes de direitos humanos, onde quer que elas
ocorram.[22] No entanto, o Brasil decidiu- se por no apoiar a iniciativa europeia de
condenar as violaes dos direitos humanos (e ameaar com sanes que excluem
a ao militar). O Brasil apresentou a seguinte razo: Devido ao papel central

desempenhado pela Sria na estabilidade da regio, ainda mais importante que

este Conselho seja capaz de agir com cautela e, de preferncia, de forma unssona.
Estamos convencidos que um prazo maior teria permitido que as diferenas fossem
superadas e que preocupaes legtimas fossem reconciliadas. Lamentamos que
isso no tenha ocorrido.[23] Os Estados Unidos e a Europa viram esse argumento
como uma fachada implausvel para aquilo que eles percebiam como uma atitude
coordenada dos BRICS de oposio resoluo. Segundo eles, a Rssia, em
particular, vinha prestando um forte apoio ao regime do presidente Assar, da Sria.
Esse apoio, argumentava o Ocidente, continuava oferecendo a Assad um disfarce
sob o qual insistir na prtica de graves violaes dos direitos humanos, e que era
repreensvel a pases democrticos como o Brasil apoiar de fato uma tal posio ao
se abster na votao. O embaixador alemo nas Naes Unidas expressou
publicamente sua indignao: O projeto condenava as violaes dos direitos
humanos, exigia o fim da violncia e conclamava a um processo poltico inclusivo e
liderado pelos srios. Caso adotada, a resoluo no conteria nada alm de uma
ameaa simblica de uso de sanes explicitamente restritas ao Art. 41 da Carta
das Naes Unidas, sendo portanto de natureza no militar. ()
Surpreendentemente, as grandes democracias do Sul que atualmente so
membros do Conselho Brasil, ndia e frica do Sul no apoiaram o projeto
europeu, preferindo se abster, em uma manobra coordenada de perto por Moscou e
Pequim.[24] A embaixadora dos Estados Unidos na ONU, Susan Rice, j em incios
de setembro, havia criticado a postura dos pases IBAS IBSA, na sigla em ingls
(ndia, Brasil e frica do Sul): Foi uma oportunidade muito interessante ver como
eles reagiam s questes da ordem do dia, como se relacionam conosco e com
outros, como no agem de forma coerente com suas instituies democrticas e
com os valores que dizem professar. Devo dizer, aprendemos muito e, francamente,
nem tudo foi animador.[25]

As concepes ocidentais sobre a evoluo das

normas globais

A terceira razo para a reao negativa dos Estados Unidos e da Europa proposta
brasileira mais profunda e tem a ver com a forma como as potncias euro-atlnticas veem o processo de evoluo das normas globais. So muitos os
acadmicos e elites polticas que argumentam que o empreendedorismo normativo
(e, como alguns acrescentariam, deveria ser) propriedade do Ocidente. O espao
concedido em termos de agncia a atores no ocidentais no chamado ciclo
normativo limitado. Advocacia em torno de normas globais, dizem, produto de
governos e ONGs ocidentais. Uma norma , portanto, codificada num frum

internacional graas iniciativa das potncias ocidentais. Em seguida, tudo se

resume difuso global da norma e sua implementao. Ao longo desse
processo, o contedo da norma permanece inalterado. Aos pases no ocidentais
cabe apenas decidir se querem implementar ou rejeitar a norma. Um efeito
bumerangue, no qual os militantes das ONGs locais cooperam com as redes
transnacionais da sociedade civil, contribui para a difuso da norma. [26] Nesses
modelos, no h lugar para empreendedores normativos no ocidentais que
desejem participar da formulao de uma determinada norma. Este modelo ignora
em grande parte o fato de em muitos casos (como, por exemplo, o da no
proliferao e do desarmamento) a evoluo de normas no sculo XX no ter
seguido um modelo simplista. Vozes exteriores zona euro-atlntica foraram os
seus pontos de vista e influenciaram a evoluo das respectivas normas. Visto mais
de perto, o processo de criao e difuso de normas no sculo XX no parece ter
sido to claro e esquemtico como o modelo sugere. Esse fato escapou, no
entanto, ao imaginrio poltico ocidental, o qual, especialmente depois da queda do
muro de Berlim, olhava confortavelmente para si prprio como o nico jogador
dominante e relevante no que toca a normas globais. O Ocidente estava portanto
mal preparado para a poltica no linear e aberta de contestao e evoluo das
normas, na qual potncias no ocidentais tambm jogam papis importantes. Mas
exatamente isso que vem ocorrendo no caso da R2P (assim como em outros casos,
tais como o da governana da internet). Uma vez que, se comparada s normas
duras, a R2P uma norma poltica bastante vaga, h muito espao e necessidade
de interpretao e complementao e precisamente aqui onde a iniciativa
brasileira faz uma importante contribuio poltica. [27] No s os polticos
ocidentais, mas tambm investigadores acadmicos, necessitam tomar conscincia
desta realidade rapidamente. O termo norma emergente, muito usado com relao
R2P, serve para obscurecer essa dinmica de evoluo normativa aberta. [28] As
pesquisas acadmicas tm que examinar em maior profundidade a nova dinmica
da evoluo das normas globais, sendo que as potncias ocidentais no podem
esperar serem vistas como sozinhas no processo de formao de normas to
cruciais como a R2P. Assim que investigadores e homens polticos aceitarem esta
realidade, ser mais fcil conseguir um engajamento construtivo com iniciativas
como a RWP.
Como, em incios de 2012, o Ocidente no estava ainda preparado para tal, o Brasil
se viu rejeitado de praticamente todos os lados. No apenas o Ocidente em grande
medida reagiu negativamente. Um nmero de pases- chave no Ocidente ficaram de
tal forma irritados com a iniciativa que acabaram por exercer uma significante
presso poltica sobre o governo Rousseff. Mas tambm a China e a Rssia

mostraram-se cticas, porque a RWP brasileira continha um endosso da

necessidade de intervir em casos graves. Enquanto isso, outras potncias
emergentes, como a ndia e a frica do Sul, no tinham muito a dizer sobre a
iniciativa RWP.[29]

Perspectivas incertas

Durante fins da primavera e o vero de 2012, diversos pases ocidentais desistiram

de sua oposio ao conceito da RWP em favor de um engajamento mais
construtivo. Isso se deveu em parte a esses pases, com certo atraso, terem se
dado conta de que a RWP tinha o potencial de sanar a cada vez mais acirrada
controvrsia que caracterizava o debate global sobre a R2P. A Alemanha foi um dos
que passaram a aceitar o conceito. Haber, o vice-ministro das Relaes Exteriores,
por exemplo, observou em junho de 2012: Na Unio Europeia, nos tornamos portavozes ativos dos que pretendiam participar da iniciativa em termos crticos e
construtivos, sem rejeit-la.[30] Entre os que continuavam a optar pela rejeio
estava a Frana. Iniciativas tomadas pelo Brasil contriburam para a reaproximao
de pases como a Alemanha. Em primeiro lugar, o Brasil se dissociou da exigncia
de um sequenciamento rgido dos trs pilares. A embaixadora do Brasil na ONU,
Maria Luiza Viotti, ressaltou que o sequenciamento dos trs pilares tinha de ser
lgico, e no cronolgico.[31] Desse modo, o Brasil corrigiu uma falha da nota
original que, de fato, contraria uma das lies que deveriam ter sido aprendidas
com o caso lbio. A implementao do mandato sobre a Lbia (resoluo 1973)
demonstra que o sequenciamento entre as medidas relativas aos diferentes pilares
no precisa nem deve ser estritamente cronolgico. Aps o sucesso das medidas
do pilar 3 (proteger Benghazi do ataque das foras de Gaddhafi), o certo teria sido
retomar as negociaes. O abandono da linguagem do sequenciamento rgido
reflete o fato de que o Brasil sempre afirmou que o conceito original no era
definitivo e imutvel, mas apenas uma maneira de dar partida discusso global.
Em segundo lugar, o fato de o Brasil ter mudado de postura com relao Sria
facilitou a reao mais positiva por parte do Ocidente no decorrer do vero de 2012.
Em 3 de agosto, o Brasil votou a favor da resoluo 66/253 B, da Assembleia Geral,
apesar de esta ter sido proposta pela Arbia Saudita, um ator de pouca
credibilidade no conflito srio. Ao explicar o apoio brasileiro resoluo, a
embaixadora adjunta do Brasil nas Naes Unidas tentou represent-lo como
coerente com a postura de outubro de 2011 no Conselho de Segurana: Nossa
deciso reflete tambm a crena de que a Assembleia Geral da ONU no poderia
manter silncio enquanto a violncia escalava na Sria, provocando ainda mais
sofrimento humano. A posio que hoje tomamos que coerente com o que,

desde o incio, foi a postura brasileira com relao crise sria deve igualmente
ser vista como uma mensagem a todas as partes, pedindo-lhes que renunciem ao
uso da fora, uma vez que no h soluo militar possvel para o conflito. [32] Ao
mesmo tempo, o Brasil repreendeu de forma inequvoca o governo Assad: A
responsabilidade primordial de pr fim violncia, de manter a lei, tanto interna
quanto internacional, e de respeitar os direitos humanos cabe ao governo da Sria,
como tantas vezes j afirmamos. Esse governo tem que, de maneira plena e
imediata, assumir essa grave e urgente responsabilidade. [33] O Brasil, desse
modo, desassociou-se do que o diretor da Human Rights Watch, Kenneth Roth,
chamou de os doze sujos, os doze Estados que, juntamente com a China e a
Rssia, votaram contra a resoluo na Assembleia Geral. [34] A atitude brasileira
deixou claro aos pases ocidentais que, de modo algum, existe uma frente unida
dos BRICS com relao crise da Sria e questo da R2P. Ao mesmo tempo, a
ndia e a China sinalizaram um maior interesse no conceito do RWP, parecendo
abertos sugesto de os pases IBSA se reunirem para desenvolver e promover o
conceito, o que coincidiu com o relatrio do secretrio-geral da ONU de julho de
2012 sobre a R2P, que abriu amplo espao para a discusso do conceito brasileiro
da RWP (o ltimo relatrio assinado pelo representante especial para a R2P,
Edward Luck, antes de seu mandato expirar).[35] A discusso sobre o conceito
contida nesse relatrio muito mais positiva que os primeiros comentrios de Luck,
de janeiro de 2012.
Desse modo, parecia que as estrelas haviam finalmente se alinhado para permitir
que o Brasil conferisse maior substncia ao conceito e encontrasse aliados na
abertura da 67 Assembleia Geral das Naes Unidas, em setembro de 2012,
exatamente um ano aps o lanamento da RWP. Mas no foi o que aconteceu. J
em incios de setembro, no debate informal da Assembleia Geral sobre o relatrio
R2P do secretrio-geral, o Brasil mostrou-se surpreendentemente genrico em sua
manifestao. A embaixadora do Brasil na ONU declarou apenas que discusses
suplementares tratando dos princpios, parmetros e critrios propostos pela
Responsabilidade ao Proteger podero fornecer uma base slida para o
aguamento de nossa compreenso do exerccio da segurana coletiva em plena
consonncia com a Carta. Essa discusso dever ter os olhos no futuro, e no no
passado. O Brasil est pronto para contribuir para esse debate. [36] Mas as
implicaes dessa disposio a contribuir no ficaram claras. No havia nada de
novo ou sistemtico na declarao brasileira, e o pas no se lanou a qualquer
esforo diplomtico para ampliar a coalizo RWP. Em sua fala Assembleia Geral,
em 25 de setembro de 2012, a presidente Dilma Rousseff tambm no foi mais
especfica. Ao contrrio, ao invs de tratar a RWP de forma substantiva, ela optou

por lanar uma conclamao contra as tentativas de passar por cima do Conselho
de Segurana nas decises pelo uso da fora: O uso da fora sem autorizao do
Conselho, uma clara ilegalidade, vem ganhando ares de opo aceitvel. Mas,
senhor presidente, definitivamente, no uma opo aceitvel. O recurso fcil a
esse tipo de ao produto desse impasse que imobiliza o Conselho. Por isso, ele
precisa urgentemente ser reformado. O Brasil sempre lutar para que prevaleam
as decises emanadas da ONU. Mas queremos aes legtimas, fundadas na
legalidade internacional. Com esse esprito, senhor presidente, defendi a
necessidade da Responsabilidade ao Proteger como complemento necessrio da
Responsabilidade de Proteger.[37] Essa declarao digna de nota no sentido de
que revisa parte da linguagem no documento de sntese RWP, que se referia
explicitamente a resolues da Assembleia Geral de tipo Unidos para a Paz em
circunstncias excepcionais. O cientista poltico brasileiro Matias Spektor, um dos
principais especialistas em R2P do pas, condenou o discurso como uma
oportunidade perdida: Vazio de ideias e mal escrito, o discurso provoca
impacincia, perplexidade e preguia.[38] Precisamente porque Rousseff escolheu
no oferecer nenhuma nova forma de avanar com a RWP, a presidente acabou
sendo vista como responsvel por condenar o conceito a uma morte precoce.
Como explicar a deciso brasileira de abandonar a iniciativa RWP? Os principais
lderes brasileiros parecem claramente ter feito um clculo dos custos/benefcios e
chegado concluso que um investimento adicional de capital poltico por parte do
Brasil no digno de esforo. A RWP passou ento a ser vista como um
empreendimento causador de prejuzo. As recompensas polticas pareciam
demasiado longnquas e incertas enquanto que os custos polticos eram reais e
imediatos, uma vez que o Brasil seria atacado em vrias frentes. O Brasil parece
portanto no estar preparado para sofrer criticismos e recuou depois de ter lanado
o conceito RWP. Matias Spektor observa: O Brasil no est acostumado a tomar
parte nos furiosos embates que marcam a definio de regras sobre a guerra e a
paz. isso que se espera de um pas emergente. [39] O engajamento na tarefa de
empreendedorismo normativo significa correr riscos e saber lidar com reveses e
crticas especialmente num ambiente poltico carregado e contestado como o do
debate em relao interveno e ao uso da fora. O fato de o Brasil no parecer
reunir a resistncia necessria para avanar com o conceito to deplorvel como
as crticas mopes por parte do Ocidente iniciativa.
O conceito de Responsabilidade ao Proteger uma das iniciativas mais
promissoras para superar as profundas dissenses que marcam o debate
internacional sobre a R2P. A RWP seria um importante gatilho para discusses
futuras, e exatamente no momento em que as discusses deveriam ter comeado a

tratar das importantes questes em aberto, o Brasil parece ter desligado a tomada.
Algumas dessas questes em aberto incluem a forma exata com que devem ser
concebidos no Conselho de Segurana os mecanismos de monitoramento e
cobrana de responsabilidades. Alm disso, h a necessidade urgente de
desenvolver a discusso sobre o uso da fora nos termos do terceiro pilar da R2P, a
fim de esclarecer como o uso da fora pode e deve ser usado para proteger os
civis, e que tipos de tenses operacionais, dilemas jurdicos e desafios normativos
podem surgir de seu emprego.[40] Assegurar a implementao da R2P e da RWP
(no sentido de fazer a coisa certa, no lugar certo, na hora certa e pelas razes
certas, nas palavras do ltimo relatrio do secretrio-geral), exige conhecimento,
compreenso e reflexo cuidadosa e (o relatrio no ousa usar o termo)
inteligncia. Investir na capacidade de inteligncia e conhecimento da
comunidade internacional (as Naes Unidas, em especial) deveria ser uma
prioridade urgente que, entretanto, deixada de lado ou mesmo boicotada pelos
Estados- -membros. Nesse contexto, o Brasil poderia ter usado a discusso sobre a
RWP para levar adiante os debates, por exemplo, sobre a ONU fazer uso das
informaes fornecidas por aeronaves teleguiadas para melhor avaliar as situaes
essas discusses at hoje encontram-se estagnadas em previsveis controvrsias
ideolgicas.
No entanto, a relutncia brasileira a continuar pressionando faz que o futuro do
conceito se veja ameaado. Outros pases, como a Alemanha e a Europa, fariam
bem em tomar os principais elementos do conceito e (em cooperao com os
pases IBSA) restaurar o debate global contribuindo com novas ideias. [41] Essa
retomada ainda mais urgente face ao desastroso desempenho da comunidade
internacional no caso da Sria. E tanto o Ocidente quanto o Brasil deveriam extrair
da saga da RWP lies mais genricas quanto evoluo das normas globais: as
capitais ocidentais (e as ONGs) fariam bem acostumando-se ao fato de no
deterem mais o monoplio sobre o empreendedorismo normativo, o que deveria
levar a uma maior abertura para discutir propostas de normas globais de primeira
importncia apresentadas por pases no ocidentais. Considerando que os sinais
de transio geopoltica so claros, o fato de que em 2012 muitos pases ocidentais
demonstraram um reflexo quase automtico contra a iniciativa brasileira deveria dar
a esses mesmos pases muitas razes para introspeco. E espera-se que o Brasil
venha a reavaliar suas posturas e chegar concluso que tornar-se um
empreendedor de normas globais, no cmputo geral, um trabalho merecedor de
investimento, apesar dos riscos inerentes. O futuro da governana global depende
disso.
TraduoPatricia de Queiroz Carvalho Zimbres