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UNIVERSIDADE CATLICA DE SANTOS - UNISANTOS

FELYPPE MARINHO VIUDES

AO CIVIL PBLICA

SANTOS, 2012
FELYPPE MARINHO VIUDES

AO CIVIL PBLICA

Monografia apresentada para a Concluso

do Curso de Bacharelado em Direito e
Cincias Sociais da Faculdade de Direito
da Universidade Catlica de Santos

Orientador: PROFESSOR DOUTOR ALVARO PERES MESSAS

Santos, outubro de 2012

FELYPPE MARINHO VIUDES

AO CIVIL PBLICA

Trabalho de concluso apresentado Banca Examinadora em / /

como requisito para a concluso do Curso de Direito da Faculdade de Direito e
Cincias Sociais da Universidade Catlica de Santos.

Banca Examinadora

Nota para a Monografia Jurdica

Professor Orientador Dr.Alvaro Peres Messas

_________________________

Professor Membro

_______________________________

Professor Membro

_______________________________

Professor Membro

________________________________

AGRADECIMENTOS

Primeiramente agradeo Deus, pela minha

existncia, e por me permitir viver este momento especial.

Agradeo aminha saudosa av, Ilse Ferreira

Marinho Puorro, por tudo que representou na minha
formao , e a quem dedico esta conquista.

Agradeo a meu pai Antonio de Jesus Viudes

Carrasco, por ter me incentivado cursar a Faculdade de
Direito, e em especial a minha me e exemplo

Angela

Cristina Marinho Puorro, por tudo que representa em

minha vida.

Agradeo ao meu Professor Orientador por

todo apoio e incentivo na orientao pela concluso do
presente trabalho, e a todos os Professores do Curso de
Direito, fundamentais em minha vida acadmica.

Agradeo aos amigos e colegas por tudo que

significaram nesta etapa de nossas vidas.

RESUMO

Com o nascimento dos direitos fundamentais de terceira gerao,

se tornou necessrio que o legislador providenciasse instrumento legal adequado
que pudesse oferecer tutela jurdica adequada a tais direitos, surgindo assim, a Lei
da Ao Civil Pblica, como um primeiro instrumental, criando um procedimento
especial adequado para a efetivao dos chamados direitos de massa.
No presente trabalho se buscou primeiramente conceituar os
interesses metaindividuais e suas categorias, destacando o surgimento de uma
nova classe de interesses e direitos, e em seguida apontar que o instrumento
processual mais adequado tutela destes novos direitos e interesses se traduziu
na criao da Lei da Ao Civil Pblica, especificamente para tutelar os interesses
e direitos metaindividuais.
Em um segundo momento se procurou abordar os aspectos da Ao
Civil Pblica, realando o objeto da Lei 7.347/85, quanto ao seu campo de
incidncia, notadamente quanto a proteo do meio ambiente, ao consumidor,e ao
patrimonio cultural, pblico e social, atravs de breve retrospecto histrico e atual.

Palavras chave: Interesses metaindividuais, difusos coletivos, individuais

homognos. Ao Civil Pblica. Abrangncia da Lei n. 7.347/85.

ABSTRACT

Keywords: Metaindividuais interests. Public Civil Action.

SUMRIO

INTRODUO

O objetivo deste trabalho concentra-se nos aspectos da Ao Civil

Pblica para a tutela dos interesses e direitos mataindividuais, analisando
preliminarmente, o desenvolvimento da sociedade e o estado, bem como o
surgimento de novos direitos e interesses da sociedade denominada de massa.
Consiste a primeira parte do presente, na anlise do surgimento
dos direitos e interesses de forma difusa, coletiva e individual homognea,
observando a insuficincia do processo civil clssico quanto a tutela destes novos
direitos, tidos por coletivos, influenciando assim a criao de uma ao especifica
que se caracterizasse como instrumento especifico para a tutela dos direitos e
interesses metaindividuais, ou seja, a Ao Civil Pblica.
Com a concepo da Ao Civil Pblica surgiram estudos
relativos mesma, tais como a importncia do tema, a definio e diferenas entre
os interesses tutelados pela mesma, quais sejam interesses metaindividuais, e os
interesses coletivos e difusos e individuais homogneos, e ainda, a incidncia da
Lei 7.347/85, que abrange em seu campo de proteo a defesa do meio ambiente,
do consumidor e do chamado patrimnio cultural (bens de valor artstico, esttico,
histrico, e paisagstico), bem como, a extenso da abrangncia da Ao Civil
Pblica em defesa em juzo de interesses difusos e coletivos ligados a infraes
de ordem econmica, a defesa na esfera judicial dos interesses difusos, coletivos,
e individuais homogneos das pessoas portadoras de deficincia, a defesa dos
interesses difusos e coletivos na rea de proteo infncia e juventude, e
ainda, os interesses metaindividuais relativos ao consumidor que inclusive, atravs
da incluso do inciso IV ao artigo 1. Da Lei 7.347/85, atravs do artigo 110 da Lei

8.078/90 Cdigo do Consumidor, estendeu o campo de incidncia da Ao Civil

Pblica a qualquer outro interesse difuso ou coletivo, o que de forma sucinta se
pretende apresentar.
A metodologia utilizada para a elaborao do presente trabalho
consistiu na pesquisa bibliogrfica, sendo o mtodo de abordagem sobre o tema
em questo, o analtico.

AO CIVIL PBLICA

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1. Da importncia do Tema

O instituto das Aes Civis Pblicas na defesa dos interesses

coletivos lato senso tornou-se o centro das atenes da sociedade de um modo
geral, por uma srie de razes, em especial pela constatao da necessidade de
mecanismos de controle de massa, e da observao de que a tutela do direito
subjetivo se tornou insuficiente relativamente justia social.
A tutela dos interesses coletivos representa a alternativa e
instrumento para corrigir distores produzidas pelo aparelhar liberal de governo.
Antes da Lei 7.347, de 24 de junho de 1985, poucos eram os
mecanismos para defesa em juzo dos interesses coletivos e difusos, quais sejam,
a Ao Popular, ajuizada pelo cidado1, a ao civil conferida ao Ministrio Pblico
como por exemplo a ao de nulidade de casamento 2, representao ao Supremo
Tribunal Federal para declarao de inconstitucionalidade de lei 3, e em outras
hipteses, como entidades de classe ou associaes postulavam ou defendiam
direitos coletivos.

____________
1.

Carta de 1969, artigo 153,pargrafo 31; Constituio de 1988, artigo 5. , LXXIII.

2.

Cdigo de Processo Civil , vigente poca, artigo 1.177, III.

3.

Carta de 1969, artigo 119, I,L; Constituio de 1988, artigo 101, I,a,e 103,IV.

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Para soluo de tais situaes, se fazia necessria autorizao por

lei expressa, assim, poucas eram as ocasies em que os interesses coletivos
podiam ser defendidos atravs da legitimao extraordinria.
Ainda nos casos em que no se aplicasse a legislao
extraordinria, difcil se tornava a utilizao da legislao ordinria, ante a
dificuldade do comparecimento em juzo de todos os lesados.
Diante da verificao da necessidade de se encontrar
mecanismos de controle de massa, e da constatao de que a tutela do direito
subjetivo se tornou insuficiente em relao justia social, a tutela dos interesses
coletivos se apresentou como uma alternativa para corrigir as distores
produzidas pelo sistema.
Nesta oportunidade se entendia que quando se falava em ao
civil pblica estava se referindo a legitimao do ministrio Pblico como titular
ativo da parte pblica independentemente do direito substancial discutido
judicialmente.
Surge assim, a Lei 7347, de 25 de julho de 1985, disciplinando a
Ao Civil Pblica, tratando da responsabilidade por danos a interesses difusos
causados ao meio ambiente, ao consumidor, a bens e direitos de valor artstico,
esttico, histrico, turstico e paisagstico.
A Lei da Ao Civil Pblica, conferiu legitimidade no s ao
Ministrio Pblico, mas tambm s entidades estatais, autrquicas paraestatais e
associaes especificadas no artigo 5., desde que seu objeto seja a tutela de
interesses difusos.

12

Os interesses versados na lei 7347/85, a rigor no pblicos, e sim

difusos, j que o litgio no se d entre co-legitimados e a Autoridade, muito
embora possa a mesma figurar no plo passivo em razo de omisso culposa, mas
entre os prprios titulares dos interesses em conflito.
Leciona Ada Pelegrine Grinover: O texto legal fala impropriamente
em ao civil pblica. Impropriamente, porque nem a titularidade da ao
deferida a rgos pblicos (Ministrio Pblico, Unio, Estados e Municpios), nem
objeto do processo a tutela do interesse pblico 4.
Em suma se observa que a Lei da Ao Civil Pblica regulou os
aspectos processuais da tutela desses direitos, ficando para a lei material a
disciplina dos aspectos de direito material dos bens protegidos pela mesma.
Assim, se pode verificar que a expresso ao civil pblica no se
deve ao surgimento da Lei 7.347/85, vez que

j vinha sendo utilizada, segundo a

doutrina, bem antes da edio da mesma, e com a expresso se procurava indicar

a pessoa legitimada a sua propositura, o Ministrio Pblico, que figurava at ali,
praticamente de forma isolada no plo ativo das aes pblicas, fossem elas de
natureza civil ou penal.

_______________
4.Aes coletivas para tutela do ambiente e dos consumidores, Selees Jurdicas.

13

Com a Lei da Ao Civil Pblica, se apresentou uma dupla inovao

no ordenamento jurdico brasileiro, na medida em que o Ministrio Pblico passou
a no ser mais o nico legitimado tutela jurisdicional do interesse publico, bem
como, restou instituda a tutela jurdica dos direitos das massas, que seriam
exercidos coletivamente, ou seja, passou a ao civil pblica a significar um direito
expresso para a atuao da tutela jurisdicional na esfera civil, mas, na defesa do
interesse coletivo.
A ao civil pblica no deixou de tutelar aqueles direitos
indisponveis em que o interesse pblico se faz presente, muito embora no
revestido do cunho coletivo. O Ministrio Pblico entretanto, no aprece mais de
forma isolada na condio de legitimado para agir, tendo por outro lado, passado a
tutelar tambm os interesses de massa, ou seja, a tutela dos interesses
metaindividuais.

2. Dos interesses

A diferena entre os interesses pblicos (Estado) e privados

(indivduo) tradicional no direito. O interesse pblico se baseia em contrapor o
interesse do Estado ao interesse do indivduo, enquanto os interesses privados se
confrontam os indivduos em seu inter-relacionamento 5
_________________

5. MAZZILLI, Hugo Nigro. A Defesa dos Interesses Difusos em Juzo. 13a. Edio. So Paulo,Saraiva,2001.p.41.

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Quando o homem se organizou como sociedade, passaram a existir

interesses que no mais eram pertencentes a indivduos determinados, mas a toda
a sociedade.
Existiam direitos que no eram propriamente direitos subjetivos da
sociedade, sendo assim no possuam personalidade jurdica sobre o sistema
jurdico que se examinasse6.
Os interesses coletivos e difusos sempre existiram, desde que o
homem passou a viver em grupos, em sociedade. Mas quem os colocou em maior
evidncia foi a sociedade moderna.
Nos ltimos anos, se verifica o surgimento de uma categoria
intermediria de interesses, que no so propriamente estatais, mas significam um
pouco mais que meramente individuais, vez que so compartilhados por grupos
classes ou categoria de pessoas.
Assim, entre os interesses privados e pblicos, surgem uma nova
categoria de interesse, quais sejam os interesses metaindividuais, transindividuais
ou coletivos, ou sejam os interesses que excedem o mbito estritamente individuais
mas que no constituem interesses pblicos.

_________________

6. FERRAZ, Antonio Augusto de Mello; MILAR Edis; NERY JUNIOR, Nelson. Ao civil pblica e a tutela dos

interesses difusos. So Paulo:

Saraiva. 1984. p.47.

7. MAZZILLI, Hugo Nigro. A Defesas dos Interesses Difusos em Juzo. 13a. Edio So Paulo:Saraiva. 2001.p 42

15

2.1 Interesses metaindividuais

As atividades sociais e econmicas pode acarretar prejuzos a um

grande nmero de pessoas, atingindo direitos e interesses, em grande nmero de
casos, classes, grupos ou categorias de indivduos. 8
Os direitos e interesses no se revestem de do carter individual,
apresentam natureza coletiva, desrespeitando ou violando os danos coletivos.

Ada PellegrineGrinover ressalta sobre os direitos

metaindividuais:

metaindividual tambm interesse pblico ( ordem pblica, segurana

publica) constituiu interesses de que todos compartilham. E o nico
problema que pode suscitar ainda se na coloca perspectiva clssica do
conflito indivduo e Estado.9

O antigo entendimento seria incapaz de dar solues aos litgios

de cada indivduo poderia ser proprietrio de um bem. Ou ainda se o bem no
fosse passvel de apropriao, ou fosse administrado por uma pessoa jurdica de
direito pblico interno, de maneira que a tutela de valores como a gua, o ar
___________________
8. JUNIOR, Waldemar Mariz de Oliveira. Tutela Jurisdicional dos Interesses Coletivos.p.9 In: A Tutela dos Interesses Difusos. Coord. Ada
Pellegrini Grinover. So Paulo: Max Limonad.1984.
9. GRINOVER, Ada Pellegrini. A problemtica dos Interesses Difusos. p.30. In: A Tutela dos Interesses Difusos. Coord. Ada Pellegrini Grinover.
So Paulo: Max Limonad.1984.

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atmosfrico, a sade, o controle da propaganda enganosa e abusiva fosse

incumbncia deste mesmo gestor, que seria o responsvel tanto pela
administrao dos bens como pela tutela desses valores, caso sua regio fosse
atingida.10
Waldemar Mariz de Oliveira destaca que:
a sociedade em que vivemos totalmente diversa das sociedades
de sculos passados havendo nela interesses e direitos que no se
enquadram com previso entre os de natureza pblica. A verdade
que h interesses e direitos que no pertencem nem ao
indivduo e nem ao Estado, mas cuja a existncia inegvel.11

A caracterizao dos interesses transindividuais ou

metaindividuais, ou de grupo decorreu do fato de serem os mesmos
compartilhados por diversos titulares individuais, reunidos pela mesma relao
jurdica ou ftica, amparados pela circunstncia de que a ordem jurdica observa e
reconhece a necessidade de que acesso individual justia seja substitudo por
um processo coletivo capaz de evitar decises contraditrias, sendo mais eficientes
por ser exercido de uma s vez, em proveito de todo o grupo. 12
___________________
10. FIORILLO, Celso Antonio Pacheco. Curso de Direito Ambiental Brasileiro. 2a. Edio. So Paulo: Saraiva, 2001.p.4.

11. JUNIOR, Waldemar Mariz de Oliveira. Tutela Jurisdicional dos Interesses Coletivos. p.12. In: A Tutela dos Interesses Difusos. Coord. Ada
Pellegrini Grinover. So Paulo: Max Limonad, 1984.
12. MAZZILLI, H ugo Nigro. A Defesa dos Interesses Difusos em Juzo. 13a. Ed. So Paulo: Saraiva, 2001.p.44.

Os interesses transindividuais ou metaindividuais so separados por

categorias, segundo envolvam interesses determinveis de pessoas, chamados de

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interesses individuais homogneos, ou ainda, interesses representados por grupo

indeterminvel de indivduos ou por grupo de difcil ou impossvel determinao de
seus integrantes, denominados interesses difusos.13

2.2. Interesses Coletivos e Difusos e individuais homogneos

Os interesses coletivos, segundo Hugo Nigro Mazzilli, em seu

sentido lato, de maneira mais abrangente, referem-se a interesses transindividuais,
de grupos, classes ou categorias de pessoas. nesta compreenso, que o prprio
Cdigo de Defesa do Consumidor disciplina a Ao Coletiva, atravs da qual se
busca defesa dos direitos coletivos e tambm do direitos e interesses difusos
individuais homogneos.14

_______________
13. MAZZILLI, Hugo Nigro.A Defesa dos Interesses Difusos em Juzo. 13a. Ed. So Paulo: Saraiva. 2001.p 44.

14. MAZZILLI, Hugo Nigro. A Defesa dos Interesses Difusos em Juzo. 13a. Ed. So Paulo: Saraiva, 2001.p.48 e Cdigo de Defesa do

Consumidor, artigo 81, pargrafo nico, e 87.

18

Jos Rubens Morato Leite destaca dois pontos para melhor

compreenso e identificao dos interesses coletivos:1. transindividualidade
determinvel dos sujeitos, diferente dos difusos indeterminveis; e 2. a relao
jurdica-base a unir os sujeitos.15
Segundo Celso Antonio Pacheco Fiorillo, o direito coletivo vem
definido legalmente no inciso II do pargrafo nico do artigo 41, da Lei n. 8078/90,
Cdigo de Defesa do Consumidor, que define:

Artigo 81. A defesa dos interesses e

direitos dos consumidores
e das vtimas poder ser
exercida em juzo individualmente, ou a ttulo coletivo.
Pargrafo nico. A defesa coletiva ser exercida usando se
tratar de : (...) II Interesses ou direitos coletivos, assim
entendidos, para efeitos deste Cdigo, os transindividuais de
natureza indivisvel de que seja titular grupo, categoria ou
classe de pessoas ligadas entre si ou com parte contrria por
uma relao jurdica base.16
dis Milar, ensina que so coletivos os direitos transindividuais,
de natureza indivisvel, de que sejam titulares grupo, categorias ou classes de
pessoas ligadas entre si ou com a parte contrria por uma relao jurdica base: o
condomnio, o sindicato, os entes profissionais.17
_________________
15. LEITE, Jos Rubens Morato. Dano Ambiental: do individual ao coletivo extrapatrimonial.2a. Ed. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2003. p.
237.
16. FIORILLO, Celso Antonio Pacheco. Curso de Direito Ambiental Brasileiro. 2a. Ed.So Paulo: Saraiva, 2001.p.7.
17. MILAR, Edis. Direito do Ambiente: doutrina, jurisprudncia, glossrio. 5a. Ed. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2007. p. 1006.

Ada Pellegrini aponta em seus ensinamentos que: os interesses

comuns a uma coletividade de pessoas e apenas a elas, mas ainda repousando
sobre um vnculo jurdico definitivo que as congrega. A sociedade comercial, o

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condomnio, a famlia, do margem ao surgimento de interesses comuns, nascidos

em funo da relao-base que congrega seus componentes, mas no se
confunde com os interesses individuais.18
O conceito de interesses coletivos introduzidos pelo Cdigo de
Defesa do Consumidor mais restrito, vez que ali, coletivos seriam interesses
transindividuais indivisveis de um grupo determinado ou indeterminvel, reunido
por uma relao jurdica bsica comum.19
Rodolfo de Camargo Mancuso assevera que os interesses coletivos
devem apresentar certa organizao para a sua atuao eficaz, tendem a aglutinarse, compondo, assim, os vrios grupos, segmentos ou corpos intermedirios na
sociedade civil: sindicatos, associaes, famlia, partidos polticos, etc. 20
Para Hugo Nigro Mazzilli, o Cdigo de defesa do consumidor
denomina por interesses Individuais e Homogneos, interesses com grupos,
categorias ou classe de pessoas determinadas ou determinveis, que
compartilhem prejuzos divisveis, de origem comum, normalmente oriundos das
mesmas circunstncias de fato.21
__________________
18. GRINOVER, Ada Pellegrini. A Problemtica dos Interesses Difusos. p30.In: A Tutela dos Interesses Difusos. Coord. Ada Pellegrini Grinover.
So Paulo: Max Limonad. 1984.
19. MAZZILLI, Hugo Nigro. A Defesa dos Interesses Difusos em Juzo. 13a. Ed. So Paulo: Saraiva, 2001. p.49. e Cdigo de Defesa do
Consumidor, artigo 81, pargrafo nico, II.
20.MANCUSO,Rodolfo de Camargo. Interesses Difusos: conceitos e legitimao para agir.4a.Ed.rev. e atual.So Paulo:
Revista dos Tribunais, 1997.p.55.

21. MAZZILLI, Hugo Nigro. A defesa dos Interesses Difusos em Juzo. 13a. Ed. So Paulo; Saraiva, 2001. p.50.

Os interesses individuais homogneos e os difusos originam-se de

circunstncias de fato comuns, a diferena est nos titulares destes interesses. Os
titulares de interesses difusos so indeterminveis, e o objeto de seu interesse
indivisvel. Enquanto nos interesses individuais homogneos os titulares so
determinveis e determinados e o dano e a responsabilidade se caracterizam por
sua extenso divisvel ou individualmente varivel entre os integrantes do grupo. 22

20

Segundo Hugo Nigro Mazzilli, os interesses individuais

homogneos e os interesses coletivos tem um ponto em comum. Ambos renem
grupo, categoria ou classe de pessoas determinveis. Contudo, a diferena que
s os interesses individuais homogneos so divisveis, supondo uma origem
comum.23
Conforme conceitua o pargrafo nico do artigo 81 do Cdigo de
Defesa do Consumidor, so interesses ou direitos transindividuais, de natureza
indivisvel, de que sejam titulares pessoas indeterminadas e ligadas por
circunstncias de fato.24

_____________
22. MAZZILLI, Hugo Nigro. A defesa dos Interesses Difusos em Juzo. 13a. Ed. So Paulo: Saraiva, 2001. p.50.

23. MAZZILLI, Hugo Nigro. A defesa dos interesses Difusos em Juzo. 13a. Ed. So Paulo: Saraiva,2001. p.49.
24. Cdigo de Defesa do Consumidor, artigo 81, pargrafo nico.

Rodolfo de Camargo Mancuso apresenta o seguinte conceito

analtico para os interesses difusos:
So interesses metaindividuais, que no tendo atingido o grau
de agregao e organizao necessrios sua afetao
institucional junto a certas entidades ou rgos
representativos dos interesses j socialmente definidos,
restam em estado fluido, dispersos pela sociedade civil como
um todo (v.g., o interesse a pureza do ar atmosfrico),
podendo, por vezes concernir a certas coletividades de
contedo numrico indefinido (v.g., os
consumidores).Caracterizam-se pela indeterminao dos
sujeitos, pela indivisibilidade do objeto, por sua intensa
litigiosidade interna e por sua tendncia ou mutao no tempo
e espao.25

Hugo Nigro Mazzilli, entende que interesses difusos, compreendem

grupos menos determinados de pessoas, entre as quais inexiste vnculo jurdico ou

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ftico preciso. So como um conjunto de interesses individuais, de pessoas

indeterminveis unidas por pontos conexos. 26
Porm, embora o Cdigo de Defesa do Consumidor se refira em ser
uma situao ftica o elo comum entre lesados que compartilham o mesmo
interesse difuso, certo que essa relao ftica est subordinada uma relao
__________________
25. MANCUSO, Rodolfo de Camargo. Interesses Difusos: conceitos e legitimao para agir. 4a. Ed. ver. e atual. So Paulo: Revista dos
Tribunais, 1997. p. 125.

26. MAZZILLI, Hugo Nigro. A Defesa dos Interesses Difusos em Juzo. 13a.Ed.So Paulo:Saraiva, 2001.p.47.

jurdica. Entretanto,neste caso de interesses difusos, a leso ao grupo no decorre

da relao jurdica, mas da situao de fato resultante. Um dano ambiental, porm,
que ocorra numa determinada regio envolve tanto uma relao jurdica como uma
situao de fato comum, mas o grupo lesado compreende apenas aos moradores
desta regio que sofreu o dano ambiental. Assim, esta situao ftica caracteriza o
interesses difuso do grupo.27
Em seus ensinamentos Hugo Nigro Mazzilli relata que h
interesses difusos: a) to abrangentes que chegam a coincidir com interesse
pblico, como o meio ambiente; b) menos abrangentes que o interesse pblico, por
dizerem respeito a um grupo disperso, mas que no chegam a confundir-se com o
interesses geral da coletividade; c) em conflito com o interesses da coletividade
como um todo; d) em conflito com o interesse do Estado, enquanto pessoas
jurdica; e) atinentes a grupos que mantm conflitos entre si (interesses
transindividuais reciprocamente conflitantes).28
Os interesses difusos, so interesses espalhados e informais
tutela de necessidade, relacionados sistematicamente qualidade de vida. Essas
necessidades de massa esto em constantes investidas, confrontando grupos que
se coletivizam em ambos os plos.29

22

O doutrinador Celso Antonio Pacheco Fiorillo caracteriza o direito difuso

como apresentando-se como um direito transindividual , tendo um objeto
indivisvel, titularidade indeterminada e interligada por circunstncias de fato.30
________________
27. MAZZILLI, Hugo Nigro. A Defesa dos Interesses Difusos em Juzo. 13a. Ed. So Paulo:Saraiva, 2001.p.47.
28.MAZZILLI, Hugo Nigro. A Defesa dos Interesses Didusos em Juzo. 13a. Ed. So Paulo:Saraiva, 2001.p.47.
Problemtica dos Interesses Difusos p.30. In A Tutela dos Interesses Difusos. Coord. Ada

29.GRINOVER, Ada Pellegrini. A

Pellegrini Grinover. So Paulo: Max Limonad. 1984.

30. Fiorillo, Celso Antonio Pacheco. Curso de Direito Ambiental Brasileiro. 2a. Ed. So Paulo: Saraiva, 2001.p.6.

Ainda sobre a transindividualidade dos direitos difusos, acrescenta

Celso Antonio Pacheco Fiorillo: objetivou difini-los como aqueles que transcendem
o indivduo, ultrapassando o limite da esfera de direitos e obrigaes de cunho
individuais31.
Celso Antonio Pacheco Fiorillo, menciona tambm que ensina Rodolfo
de Camargo Mancuso sobre transindividualidade: so interesses que depassam a
esfera de atuao dos indivduos isoladamente considerados, para surpreend-los
em sua dimenso coletiva.32
O direito difuso possui como natureza ser indivisvel. Trata-se de
um objeto que ao mesmo tempo, a todos pertence mas que ningum
especificamente o possui. uma espcie de comunho, tipificada pelo fato de que
a satisfao de um s implica na satisfao de todos, assim como a leso de um s
constitui, ipso facto, leso da coletividade, conforme leciona Jos Carlos Barbosa
Moreira.33
Celso Bastos diz tratar-se da descoincidncia do interesse difuso
com o interesse de uma determinada pessoa, abrangendo na verdade toda uma

23

categoria de indivduos unificados por possurem um denominador ftico qualquer

em comum.34
___________________

31. Fiorillo, Celso Antonio Pacheco. Curso de Direito Ambiental Brasileiro. 2a. Ed. So Paulo: Saraiva.2001.p.6.
32. FIORILLO, Celso Antonio Pacheco. Curso de Direito Ambiental Brasileiro. 2a. Ed. So Paulo: Saraiva, 2001.p.6.
33. FIORILLO, Celso Antonio Pacheco. Curso de Direito Ambiental Brasileiro. 2a. Ed. So Paulo: Saraiva, 2001.p.6.
34. FIORILLI, Celso Antonio Pacheco. Curso de Direito Ambiental Brasileiro. 2a.Ed. So Paulo: Saraiva, 2001.p.6.

Hugo Nigro Mazzilli, em referncia ao ensinamento de Massimo

Villone reala que, o interesses difuso pode caracterizar-se por uma larga rea de
intrnseca conflituosidade, em razo da qual os procedimentos e a estrutura se
prestam mediao dos conflitos se mostram ineficientes. 35

Segundo Hugo Nigro Mazzilli, a distino entre interesses difusos e

coletivos reside em que tanto interesses difusos como coletivos so indivisveis,
mas por sua origem, os difusos supem titulares indeterminados, ligados por
circunstncias de fato, enquanto que os interesses coletivos dizem respeito a
grupo, categoria ou classe de pessoas determinveis e determinadas, ligadas pela
mesma relao jurdica bsica.36
Rodolfo de Camargo Mancuso aponta duas razes segundo as
quais se distinguem os interesses difusos e coletivos:
Conquanto os interesses coletivos e os difusos seja espcie
do gnero interesse meta (ou super) individuais, tudo que
entre eles existem pelo menos duas diferenas bsicas,uma
de ordem quantitativa, outra de ordem qualitativa: sob o
primeiro enfoque, verifica-se que o interesse difuso concerne
a um universo maior do que o interesse coletivo, visto que,
enquanto aquele pode mesmo concernir at a toda

24

humanidade, este apresenta menor amplitude, j pelo fato de

estar adstrito a uma relao-base, a um vnculo jurdico, o
que o leva a se aglutinar junto a grupo sociais definidos; sob o
segundo critrio, v-se que o interesse coletivo resulta do
homem em sua projeo corporativa, ao passo que, no
interesse difuso, o
________________
35. MAZZILLI, Hugo Nigro. A Defesa dos Interesses Difusos em Juzo. 13a.Ed. So Paulo: Saraiva, 2001.p.42.

36. MAZZILLI, Hugo Nigro. A Defesa dos Interesses Difusos em Juzo. 13a.Ed. So Paulo: Saraiva, 2001.p.42.

homem considerado simplesmente enquanto ser humano;

b) utilizar indistintamente essas duas expresses conduz a
resultados negativos, seja porque no contribui para aclarar o
contedo e os contornos dos interesses em questo, seja
porque esto em estgio diferentes de elaborao jurdica: os
interesses coletivos j esto bastante burilados pela doutrina
e jurisprudncia; se eles ainda suscitam problema, como o da
legitimao para agir, a tcnica jurdica tem meios de resolvlo, como lembra Jos Carlos Barbosa Moreira, ao passo que
os interesses difusos no contam, propriamente, com mais de
uma dcada de elaborao jurdica especfica, continuando
em certo modo um personagem absolutamente
misterioso.Da porque se nos figura conveniente e til a
tentativa de distino entre estes dois interesses.37

indiscutvel a necessidade de uma soluo pacifica para os

conflitos de interesses difusos e sua tutela pelo ordenamento jurdico. 38
Em razo de sua aparncia coletiva e de massa, que se caracteriza
por um conflito de massa, no se afigura com o clssico conflito indivduo x
autoridade, peculiares escolhas polticas. 39
Ada Pellegrini relata o conflito de interesses de grupos:
O interesse conteno dos custos de produo e dos
preos
contrape-se ao interesse criao de novos

25

postos de trabalho, durao dos bens colocados no

comrcio, etc. O interesse preservao das belezas

____________
37. MANCUSO, Rodolfo de Camargo. Interesses Difusos: conceitos e legitimao para agir. 4a. Ed. ver. e atual. So Paulo: Revista dos
Tribunais, 1997.p.73-74.
38. GRINOVER, Ada Pellegrini. A Problemtica dos Interesses Difusos. p.31. In: A Tutela dos Interesses Difusos. Coord. Ada Pellegrini Grinover.
So Paulo: Max Limonad. 1984.
39. GRINOVER, Ada Pellegrini. A Problemtica dos Interesses Difusos. p. 31. In: A Tutela dos Interesses Difusos. Coord. Ada Pellegrini
Grinover. So Paulo: Max Limonad. 1984.

naturais contrape-se ao interesse da indstria edilcia,

ou destinao de reas verdes a outras finalidades; o
interesse ao transporte automobilstico no poluente e
mais barato contrape-se por um determinado tipo de
combustvel;
o interesse informao
correta e completa contrape-se ao interesse de
comunicao de massa, etc.40

Este novo interesse difuso, ocasionado pela problemtica das

coletivas serem satisfeitas, abriu margem a novos direitos, a nvel constitucional,
como direito ambiente, sade, informao.41
Porm, a tutela dos interesses difusos se tornou acentuada no plano
processual. No em razo do processo ser um instrumento de atuao de certas
frmulas constitucionais, viabilizando sua garantia, mas transformando o direito
declarado como direito assegurado, mas tratando de interesses difusos, o processo
se apresenta em um foco, deixando ao processualista o desafio de criatividade e
raciocnio sutil.42

26

________________________

40. GRINOVER, Ada Pellegrini. A Problemtica dos Interesses Difusos. p. 31-32. In: A Tutela dos Interesses Difusos. Coord. Ada Pellegrini
Grinover. So Paulo: Max Limonad. 1984.

41. GRINOVER, Ada Pellegrini. A Problemtica dos Interesses Difusos. p. 34. In: A Tutela dos Interesses Difusos. Coord. Ada Pellegrini
Grinover. So Paulo: Max Limonad. 1984.

42 . GRINOVER, Ada Pellegrini. A Problemtica dos Interesses Difusos .p. 35. In: A Tutela dos Interesses Difusos. Coord. Ada Pellegrini
Grinover. So Paulo: Max Limonad. 1984.

3. Objeto da Lei 7.347/85

3.1 Campo de incidncia original

Em sua redao original abrangia a mesma em seu campo de

proteo a defesa do meio ambiente, do consumidor e do patrimnio cultural,
relativo aos bens e direitos de valor artstico, esttico, histrico, turstico e
paisagstico, sempre na defesa de interesses metaindividuais, ou seja, desde que a
leso atinjam a uma coletividade ou a um nmero de pessoas que embora
dispersas ou indeterminadas se apresentem reunidas por circunstncias de fato
comuns ou pela mesma relao jurdica. 43

3.2 Ampliao do objeto da Lei 7.347/85

27

A legislao mais recente vem alargando o campo de tutela dos

interesses metaindividuais, conferindo coletividade um instrumento que permite a
defesa de interesses difusos ou coletivos de categorias de pessoas.

___________________
43. CDIGO DE DEFESA DO CONSUMIDOR, ARTIGO 81, PARGRAFO NICO

A Constituio de 1.988, ampliou a legitimao ativa dos sindicatos,

das associaes de classe e do prprio Ministrio Pblico, visando a proteo de
interesses globais da Coletividade.44
Com a Lei 7.913, de 07 de dezembro de 1.989, a Ao Civil
Pblica passa a ser o instrumento na defesa das vitimas dos grandes escndalos
financeiros, com o objetivo da apurao da responsabilidade por danos a eles
causados.45
Com o advento da Lei 8.884/94, passou-se a admitir a defesa em
juzo de interesses difusos e coletivos relacionados a infraes de ordem
econmica. 46
O Cdigo de Defesa do Consumidor, Lei 8.078/90, ampliou por
inteiro a abrangncia da Lei 7.347/85, vez que com a edio de seu seus artigos
83, 110 e 117, foram ampliadas abrangncia da tutela pela Ao Civil Pblica, ante

28

a autorizao expressa da defesa de qualquer interesse difuso e coletivo atravs

da Ao civil Pblica47.

_________________
44. Constituio Federal, artigos 5o, XXI, 8o, III,129,III e pargrafo 1o.
45. Lei 7.913/89 objetivou a defesa dos investidores no mercado de valores imobilirios.
46. Lei 8.884/94, artigo 88.
47. Incluso do inciso IV ao artigo 1o. da Lei n. 7347/85, advinda do artigo 110 da Lei n. 8.078/90 Cdigo de Defesa do Consumidor.

A Lei n. 7.853/89, que dispe sobre o apoio s pessoas portadoras

de deficincia, que buscou assegurar um sistema de proteo especial visando
alcanar todo tipo de pessoa que sofra de alguma forma acentuada de
inferioridade, ou seja, no apenas as hipteses clssicas dos incapazes ou
acidentados do trabalho, mas as de todas as pessoas que apresentem quaisquer
forma grave de deficincia, abandono, marginalizao ou mesmo rejeio social.
Atravs da Lei n. 7.853/89, o Ministrio Pblico, conjuntamente com
outros legitimados ativos, passou a ser expressamente incumbido da defesa de
interesses difusos, coletivos e individuais homogneos das pessoas portadoras de
deficincia48.
O apoio s pessoas portadoras de deficincia e sua integrao
social, bem como as medidas judiciais de sua proteo, a atuao do Ministrio
Pblico para atendimento dessa rea, e a definio dos crimes pertinentes

29

significou grande avano na tutela de tais interesses que foram trazidos pela Lei
7.853/89.
Ao Civil Pblica, tambm se encontra no Estatuto da Criana e do
Adolescente, em relao a defesa de interesses difusos e coletivos na rea de
proteo infncia e juventude.49

_________________
48. Conforme artigo 3o. da Lei n. 7.853/89, artigos 81 e 82 da Lei n.8.078/90,e artigo 21 da Lei n. 7.347/85.
49. Estatuto da Criana e do Adolescente Lei 8.069/90 estudos scios jurdicos, coord. Tnia da Silva Pereira, Rio de Janeiro, coord. Tnia
da Silva Pereira, Rio de Janeiro, Renovar, 1992.

4. Proteo ao meio ambiente

O meio ambiente a primeira categoria de interesses difusos

amparados pela Lei n. 7.347/85. Desde que o homem percebeu que ao longo dos
tempos, seja pelo consumo predatrio e desenfreado dos recursos naturais ou pelo
despejo de substncias txicas e nocivas ao meio ambiente, acarretava a
diminuio da qualidade de vida das populaes e o desenvolvimento dos pases,
tornou-se imperativa, a fim de serem equacionados os problemas ambientais que
cada vez mais tendiam ao agravamento, a criao de instrumentos legais visando a
tutela e reparao e proteo do meio ambiente 50.
O Brasil, ao longo dos anos, apresentou de forma progressiva,
resposta legislativa, acompanhando a evoluo que se impunha na proteo do
meio ambiente51.

30

lvaro Valery Mirra aponta que no incio, o legislador criou vrias

normas destinadas tutela de elementos isolados do meio ambiente, como o
Cdigo Florestal52, a Lei de Proteo Fauna53, o Cdigo das guas54, o Cdigo da
Pesca55; Posteriormente, com uma viso mais ampla e moderna, foram cridas e
____________
50. MIRRA, lvaro Luiz Valery, Ao Civil Pblica e a Reparao do dano ao Meio Ambiente. 2a. Ed. So Paulo: Juarez de Oliveira, 2004. p.123
51.MIRRA, lvaro Luiz Valery, Ao Civil Pblica e a Reparao do dano ao Meio Ambiente. 2a. Ed.So Paulo: Juarez de Oliveira, 2004. p.123
52. Lei Federal 4771/65
53. Lei Federal 5197/67
54. Decreto Federal 24.643/34
55. Decreto Federal 221/67

editadas as legislaes de controle e combate a poluio da gua, do ar, e do

solo56 e as relativas a parques e a reas naturais protegidas 57, mais preocupadas
com a preservao de ecossistemas. Finalmente, o ltimo estgio da evoluo veio
com a criao de diplomas relacionados com o meio ambiente globalmente
considerado, visto no s como mero agrupamento dos elementos da natureza
acima indicados, mas sobretudo com um conjunto de relaes, interaes e
independncia que se estabelecem entre todos os seres vivos, incluindo junto o
homem e entre eles o meio fsico em que vive, abrangendo tambm bens e valores
cultarais58.
Para lvaro Luiz Valery Mirra, a evoluo atingiu seu ponto mximo
com o reconhecimento de a preservao da qualidade ambiental se traduz em
interesse de toda coletividade. Nos anos 70 e 80 se iniciaram os estudos a respeito
dos denominados interesses difusos, culminado com a consagrao na
Constituio Federal em 1988, traduzido no direito de todos ao meio ambiente
ecologicamente equilibrado, como direito humano fundamental 59.

31

____________________
56. Decreto Federal 50.877/61, Lei Federal n. 6.803/80 e Lei Estadual (de So Paulo) n. 997/76
57.Lei Federal 4.771/65 (artigo 5), Decreto Federal n. 84.017/79; Lei Federal n. 6.902. Atualmente a matria regulada pela
Lei Federal n. 9.985/2000
58. MIRRA, lvaro Luiz Valery. Ao Civil Pblica e a Reparao do Dano ao Meio Ambiente. 2o. Ed. So Paulo: Juarez de Oliveira, 2004. p.
124
59. MIRRA, lvaro Luiz Valery. Ao Civil Pblica e a Reparao do Dano ao Meio Ambiente.2a.ed.So Paulo: Juarez de Oliveira, 2004.p.124.

e fator de desenvolvimento dos pases, consagrou-se, finalmente a preservao da

qualidade ambiental como interesse difuso. O direito ao meio ambiente, cujo objeto,
pertence indistinta e indivisivelmente se traduz em direito fundamental do cidado
cujo a garantia essencial qualquer projeto democrtico. Diante de tal
constatao se fez necessrio a instituio de instrumentos jurdicos capazes de
assegurar a disponibilizao do interesse ou direito de titularidade coletiva e
normas legais dedicadas arrimo ambiental, sendo tambm o Poder Judicirio
arrimo desta garantia60.
No sentido de se colocar em prtica, foram adotadas solues
inovadoras na busca de um instrumento processual especfico, propiciando a
promoo da justia em defesa do meio ambiente, como bem ou patrimnio
coletivo, cujo dano ensejava litgios de dimenses coletiva e difusa, de difcil
composio pela utilizao dos instrumentos processuais clssicos, a servio da
resoluo de conflitos individuais61.
O Processo Civil tradicional no oferecia os meios mais eficazes
para a proteo deste novo interesse. Os instrumentos clssicos se adaptavam a

32

situaes jurdicas bilaterais, envolvendo um credor e um devedor. Mas a questo

do dano ambiental envolve fenmenos de massa, caractersticas diversas, exigindo
assim, tratamento diverso62.
____________________

60. MIRRA, lvaro Luiz Valery. Ao Civil Pblica e a Reparao do Dano ao Meio Ambiente.2a.ed.So Paulo: Juarez de Oliveira, 2004.p.125.
61. MIRRA, lvaro Luiz Valery. Ao Civil Pblica e a Reparao do Dano ao Meio Ambiente.2a.ed.So Paulo: Juarez de Oliveira, 2004.p.125.
62. MOREIRA, Jos Carlos Barbosa. Ao Civil Pblica. Conferncias e Debates.Revista Trimestral de Direito Pblico. Vol.3.p.188 e 189

Antonio Augusto Mello de Camargo Ferraz, dis Milar e Nelson

Nery Junior, realam esta insuficincia processual: as primeiras tentativas
voltadas proteo dos interesses difusos logo puseram em evidncia um fato
alarmante: o da inexistncia, em nosso ordenamento jurdico, de instrumental
adequado para essa proteo63.
Na esfera do direito processual, em se tratando de interesse difuso,
restava irrealizvel a reunio de todos os titulares do direito preservao ao meio
ambiente. Ao se iniciar as discusses sobre o tema surgiam varias questes, tais
como, a atribuio da legitimidade para propositura da ao, a definio daquele
que representaria a sociedade na tutela dessa interesse. Com a definio do tutor,
como se superaria as disposies legais estampadas no artigo 6. do Cdigo de
Processo Civil, vez que quem atuasse em juzo estaria defendendo em nome
prprio direito de toda a coletividade, como assegurar adequado tratamento
preveno e reparao das agresses ao meio ambiente.
Em posicionamento que apontava para o mesmo sentido, Jos
Carlos Barbosa Moreira poca relatava:

33

Tem sabor de lugar-comum a observao de que a estrutura

clssica do processo civil, tala como subsiste na generalidade
dos ordenamentos de nossos dias, corresponde a um modelo
concebido e realizado para acudir fundamentalmente a
situaes de conflito entre interesses individuais. O campo de
eleio dos instrumentos tradicionais de tutela judiciria o
das relaes obrigatrias, com a
_________________
63. FERRAZ, Antonio Augusto de Mello; MILAR, Edis; NERY JUNIOR, Nelson. Ao Civil Pblica e a tutela jurisdicional dos Chamados
Interesses Difusos. In: Temas de Direito Processual, Primeira Srie. 2a. ed. So Paulo: Saraiva.1988.p,110

rotineira contraposio entre duas pessoas, uma das quais

atribui a condio de credora e reclama do suposto devedor
de certa prestao (...) Torna-se indispensvel um trabalho de
adaptao que afeioe s realidades atuais o instrumento
forjado nos antigos moldes: ou antes, em casos extremos, um
esforo de imaginao criadora, que invente novas tcnicas
para a tutela efetiva de interesses cujas dimenses
extravasam o quadro bem definido das relaes
interindividuais64.

Todas estas questes demonstram como se encontrava a doutrina

quando surgiram e iniciaram tais dicusses65.
Ada Pellegrini Grinover assim se posicionava sobre o assunto:
Em primeiro lugar o dado poltico que altera o conceito de
processo, no mais entendido como clssico instrumento de
soluo de lides intersubjetivas, mas transformando em meio
de soluo de conflitos metaindividuais. (...) Em segundo
lugar, a tutela jurisdicional dos interesses difusos exige uma
superao de modelo tradicional do processo, com a adoo
de nosvas tcnicas que permitam a proteo adequada de
interesses metaindividuais66.

Assim, para dar um novo rumo ao direito processual brasileiro, no

tocante a interesses metaindividuais da sociedade, nasceu a Ao Civil Pblica,
regulamentada pela Lei n. 7.347 de 1.985, com o objeto da proteo aos novos
_________________

34

64. MIRRA, lvaro Luiz Valery. Ao Civil Pblica e a Reparao do Dano ao Meio Ambiente.2a.ed.So Paulo: Juarez de Oliveira, 2004.p.127 e
128.
65. ALVIM, Arruda. Ao Civil Pblica sua evoluo normativa significou crescimento em prol da proteo s situaes coletivas.p.77. In: A
Ao Civil Pblica aps 20 anos: efetividade e desafios. Coord.MILAR dis. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2005.
66.GRINOVER, Ada Pellegrini. A Problemtica dos Interesses Difusos. p.36.In: A Tutela dos Interesses Difusos. Coord. Ada Pellegrine Grinover.
So Paulo: Max Limonad. 1984.

bens jurdicos, assinalados pela caracterstica dos denominados direitos e

interesses difusos e coletivos, bens at ento, insuscetveis de proteo 67.

4.2 Legitimao ativa para ao ambiental

Os primeiros debates sobre a legitimao para propositura da

Ao Civil Pblica Ambiental, assinalavam a admisso do Ministrio Pblico, bem
como o reconhecimento da legitimao ordinria de pessoas individualmente ou
dos cidados e das associaes sem fins lucrativos dedicados causa
ambiental68.
A posio do Ministrio Pblico como legitimado ativo para tutela do
meio ambiente em juzo, implicou no entendimento doutrinrio e jurisprudencial de
que o mesmo ao atuar como parte no processo, autor, no estaria sujeito ao
pagamento das despesas processuais ou honorrios advocatcios caso fosse
julgada improcedente, no sendo o mesmo condenado qualquer pagamento 67
das associaes civis sem fins lucrativos dedicados causa ambiental 68.

________________

35

67. MIRRA, lvaro Luiz Valery. Ao Civil Pblica e a Reparao do Dano ao Meio Ambiente.2a.ed.So Paulo: Juarez de Oliveira, 2004.p 127
e128.
68. MIRRA, lvaro Luiz Valery. Ao Civil Pblica e a Reparao do Dano ao Meio Ambiente.2a.ed.So Paulo: Juarez de Oliveira, 2004.p 127
e128.

A posio do Ministrio Pblico como legitimado ativo para tutela do

meio ambiente em juzo, implicou no entendimento doutrinrio e jurisprudencial de
que o mesmo ao atuar como parte no processo, autor, no estaria sujeito ao
pagamento das despesas processuais ou honorrios advocatcios caso fosse
julgada improcedente, no sendo o mesmo condenado qualquer pagamento 69.
Quanto legitimao ordinria de qualquer indivduo e associaes
para ajuizamento de aes em defesa do meio ambiente, apresentava na doutrina
uma forma de contornar as disposies legais contidas no artigo 6. Do Cdigo de
Processo Civil70
A legitimao ordinria das associaes na promoo da tutela do
meio ambiente na defesa de interesses difusos se traduziu na posio adotada por
Kazuo Watanbe. Com viso aberta e dirigida a globalidade do

ordenamento

jurdico frente ao sistema constitucional, restou perfeita. A associao constituda

com a finalidade institucional de promover a tutela ao meio ambiente, sade
pblica, consumidor entre outros, ao ingressar em juzo defender um interesse
prprio, vez que os interesses de seus associados ou quaisquer outras pessoas
atingidas, tambm so seus, pois a proposta de defend-los se caracteriza na sua
prpria razo de ser 71.
______________

36

69. MIRRA, lvaro Luiz Valery. Ao Civil Pblica e a Reparao do Dano ao Meio Ambiente.2a.ed.So Paulo: Juarez de Oliveira, 2004.p.129.
70. MIRRA, lvaro Luiz Valery. Ao Civil Pblica e a Reparao do Dano ao Meio Ambiente.2a.ed.So Paulo: Juarez de Oliveira, 2004.p.129.
71. WATANABE, Kazuo. A Tutela Jurisdicional dos Interesses Difusos:A Legitimao para Agir.p94.In: A Tutela dos Interesses Difusos. Coord.
Ada Pellegrini Grinover. So Paulo: Max Limonard.1884

4.3. Conscincia social da preservao ambiental

Em razo da gravidade da questo ambiental, se faz necessrio no

s a conscientizao dos profissionais do Direito, mas como da populao em geral
no sentido de empreender todos os esforos necessrios, valendo-se de todos os
meios disponveis na defesa do patrimnio ecolgico 72.
Necessria cada vez mais a conscientizao das pessoas em geral,
do Ministrio Pblico e do prprio Poder Judicirio, do dever da tomada de atitudes
que visem impedir o dano ambiental, ou no sentido da reparao de dano ocorrido,
ou ainda, para recomposio do meio ambiente lesado.
A luta contra todas as formas de agresso natureza sem dvida
um dos maiores desafios da civilizao em geral, razo pela qual se observa o
generalizado esforo de inserir nas Constituies de todos os pases o direito
fundamental do homem a uma condio satisfatria de vida, cuja qualidade lhe
permita viver com dignidade e bem-estar73.
Em nosso ordenamento jurdico, a participao popular na proteo
ao meio ambiente se encontra previsto, como regra geral, no artigo 1., pargrafo

37

______________
72. MAZZILLI, Hugo Nigro. A Defesa dos Interesses Difusos em Juzo. p.104. 7a.ed. So Paulo: Ed.Saraiva, 1995.
73. MAZZILLI, Hugo Nigro. A Defesa dos Interesses Difusos em Juzo. p.104 e 105. 7a.ed. So Paulo: Ed.Saraiva, 1995.

nico, da Constituio Federal de 1.988, e de forma especfica no artigo 225 da

Carta Magna74.
A Ao Civil Pblica se traduziu em uma verdadeira revoluo na
ordem jurdica brasileira, uma vez que o processo judicial passou a ser visto no
apenas como mero instrumento de defesa de interesses individuais, mas como
mecanismo de participao da sociedade na tutela de situaes de diversas
naturezas, ou seja, aqueles conflitos que envolvem interesses supra individuais,
difusos, coletivos e individuais homogneos 75.

5. Proteo ao consumidor

A proteo ao consumidor inclui em sue bojo questes de sade,

segurana dos produtos e servios, defesa contra propaganda enganosa, exigncia
de qualidade e quantidades prometidas, direito de informao a cerca dos produtos
e sevios, contedo dos contratos e meios de defesa, liberdade de escolher e
igualdade de contratao, interveno na fixao do contedo de contratos, no
submisso a clusulas abusivas, reclamao judicial dos descumprimentos parciais
ou totais dos contratos, exigncia de indenizaes satisfatrias quanto aos
prejuzos sofridos, direito de associarem-se os consumidores para proteo de
seus interesses, representao em organismos cujas decises afetem os mesmos
_______________

38

74. MIRRA, lvaro Luiz Valery. Ao Civil Pblica e a Reparao do Dano ao Meio Ambiente.2a.ed.So Paulo: Juarez de Oliveira, 2004.p.144.
75. MILAR dis. Direito do Ambiente: doutrina, jurisprudncia, glossrio. 5o.ed.ref.atual.ampl. So Paulo: Revista dos Tribunias,2007.p.1010.

interesses, exigncia de prestao satisfatria dos servios pblicos e at meio

ambiente sadio76.
O Cdigo Brasileiro de Defesa do Consumidor, diferentemente da Lei
da Ao Civil Pblica, um diploma hbrido, uma vez que o mesmo regula tanto
matrias de direito substancial, como tambm institutos de direito processual.
A Lei 8.078/90, atravs de seu artigo 110, introduziu o inciso IV ao
artigo 1. da Lei 7.347/85, alargando assim, o campo de proteo a quaisquer tipos
de direitos difusos ou coletivos atravs da Ao Civil Pblica.
Assim, a proteo integral a todos os tipos de interesses difusos e
coletivos, foi atingida com a entrada em vigor do artigo 110 do Cdigo de Defesa do
Consumidor, cuja defesa pode ser promovida pelos legitimados elencados nos
artigo 5. Da Lei 7.347/85 ou do artigo 82 do Cdigo de Defesa do Consumidor.
Entende Hugo Nigro Mazzilli que, com isso tambm se alcana o
objetivo ltimo da norma constitucional de extenso, que assegura ao Ministrio
Pblico a promoo do inqurito civil e da ao civil pblica para a proteo do
patrimnio publico e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos e
coletivos 77.

______________

39

76. MAZZILLI, Hugo Nigro. A Defesa dos Interesses Difusos em Juzo. p.110. 7a.ed. So Paulo: Ed.Saraiva, 1995 ao Comentar consideraes
lanadas na palestra sobre o Ministrio Pblico e a defesa do consumidor pelo Procurador de Justia Jos Geraldo Brito Filomeno em 26 de
maio de 1984, publicada em resumo pela Associao Paulista do Ministrio Pblico.
77. MAZZILLI, Hugo Nigro. A Defesa dos Interesses Difusos em Juzo.. 7a.ed. So Paulo: Ed.Saraiva, 1995.p.115

5.1 O Ministrio Pblico e a defesa do consumidor

Na ao civil pblica ou coletiva em defesa do consumidor, a

atuao do Ministrio Pblico dever levar em conta o tipo de interesse e o tipo de
pedido78.
Em se tratando de interesses difusos, em razo da abrangncia dos
interesses, sempre ser exigvel a atuao do Ministrio Pblico, porm, nas
questes que envolvam interesses coletivos e de interesses individuais
homogneos, a atuao do Ministrio Pblico se dar sempre que houver
manifesto interesse social, demonstrado, de forma evidente, em razo da dimenso
e caracterstica do dano, ou quando restar evidente a relevncia do bem jurdico a
ser defendido, ou ainda que se encontre em questo a estabilidade de um sistema
social, jurdico ou econmico79.
Na defesa de interesses estritamente individuais, de consumidores,
dificilmente se justifica a iniciativa, em tal circunstncia a iniciativa do Ministrio
Pblico.
O Ministrio Pblico atuar em defesa de interesses individuais de
consumidores quando as questes envolverem, sade, educao, ou quaisquer
outras matrias indisponveis ou de grande relevncia social.

40

_________________
78. MAZZILLI, Hugo Nigro. A Defesa dos Interesses Difusos em Juzo. 7a.ed. So Paulo: Ed.Saraiva, 1995.. p.115
79. MAZZILLI, Hugo Nigro. A Defesa dos Interesses Difusos em Juzo.. 7a.ed. So Paulo: Ed.Saraiva, 1995 p.116.

5.2 A Lei 7.347/85 e a defesa do consumidor

indiscutvel o cabimento da Ao Civil Pblica, ou da ao coletiva

de que cuida o Cdigo do Consumidor, na defesa difusa do consumidor lesado por
propaganda irregular, abusiva ou enganosa.
Porm, no campo da reparao de dano a defesa dos consumidores
individualmente lesados dever se buscada atravs de ao individual.
Antes da edio do Cdigo do Consumidor, surgiu questo quanto a
possibilidade da obteno, atravs da Lei 7.347/85, da reparao patrimonial de
prejuzos suportados por contingente avantajado e fragmentariamente disperso de
consumidores que tivessem experimentado leses individuais.
A introduo da defesa do consumidor na Lei 7.347/85, no foi
antecedida de adequao do projeto s caractersticas ensejadas por esse campo
dos direitos coletivos.
O projeto originrio da Lei da Ao Civil Pblica no previa a defesa
do consumidor, pois segundo seus autores, a matria deveria constar de projeto
especial, em razo de suas caractersticas prprias. Membros do Ministrio
Pblico, entretanto, na busca de deixar o projeto mais abrangente, sugeriram a

41

incluso da defesa do consumidor dentre os interesses protegidos pela referida lei,

sendo seu anteprojeto convertido na Lei 7.347/85 80.
Assim, os interesses do meio ambiente e os do patrimnio cultural,
____________
80. MAZZILLI, Hugo Nigro. A Defesa dos Interesses Difusos em Juzo.. 7a.ed. So Paulo: Ed.Saraiva, 1995.p.116

que normalmente se identificam com os interesses da sociedade como um todo por

serem indivisveis e confundirem-se com o prprio bem geral, acabaram sendo
tratados na Lei 7.347/85, da mesma forma e sem qualquer distino dos
interesses do consumidor, os quais mesmo que sejam coletivos, no chegam a ser
difusos, indivisveis.
Ada Pellegrine Grinover sustenta que:
a defesa do consumidor pela Lei 7.347/85, s seria factvel se
dissesse respeito a aes preventivas, que visem tutela
inibitria, mediante a condenao a uma obrigao de fazer
ou no fazer. No campo da indenizao coletiva, poder-se-ia
pensar nas despesas necessrias a uma contrapropaganda
com a finalidade de neutralizar a propaganda enganosa
(como faz na Frana, a Lei Royer, de 27-12-1973). Mas ser
difcil ir alm, no s pela redao do artigo 13, que destina a
reparao reconstituio de bens lesados, como tambm
pela omisso da lei quanto ao delicado problema da avaliao
do prejuzo sofrido por inmeros e incontveis consumidores
e da repartio da indenizao entre os mesmos 81.

Ao dar o mesmo tratamento a defesa do meio ambiente, patrimnio

cultural e consumidor, no se observou que a defesa do consumidor bem
diferente dos demais interesses de que cuida a mesma lei.

42

Na defesa do meio ambiente e do patrimnio cultural, a

indeterminao dos lesados e a indivisibilidade do prejuzo so a regra, enquanto
que na defesa do consumidor os lesados quase sempre so determinados ou
____________
81. Proteo do meio ambiente e ao consumidor, COAD, Jan.1986, p.22 e 23

determinveis, e seus interesses so quantificveis e divisveis 82

A Lei da Ao Civil Pblica no dispunha de normas adequadas
para proteo de consumidores, como aqueles lesados em interesses individuais
homogneos83.
Porm, doutrina e jurisprudncia antes do advento da Lei n.
8.078/90, encontraram meios de no tratar a defesa do consumidor de forma
estreita, tendo sido utilizada a Lei 7.347/85 em vrios casos, que representou um
de grande utilidade social, evitando a propositura de milhares de aes dos
individualmente lesados com a mesma prova e objeto comum 84.
Com a promulgao do Cdigo de Defesa do Consumidor, e sua
parte processual, como j ressaltado, a Lei 7347/85, mais uma vez se inova no
sistema jurdico brasileiro, pois, j seria possvel atravs da mesma a tutela dos
interesses difusos, mas, com a ampliao de sua abrangncia passou a Ao Civil
Pblica a tutelar os interesses e direitos individuais homgneos 85.
Assim, resta inequivocamente demonstrado que a Lei n. 8078/90,
definiu os interesses metaindividuais e ainda ao acrescentar o inciso IV ao artigo

43

1. da Lei 7.347/85, possibilitou a utilizao da Ao Civil pblica para a defesa de

qualquer interesses difuso e coletivo. Dessa maneira se verificou a criao legal do
_____________
82. MAZZILLI, Hugo Nigro. A Defesa dos Interesses Difusos em Juzo. 7a.ed. So Paulo: Ed.Saraiva, 1995.p.136
83. MAZZILLI, Hugo Nigro. A Defesa dos Interesses Difusos em Juzo. 7a.ed. So Paulo: Ed.Saraiva, 1995.p.136
84. MAZZILLI, Hugo Nigro. A Defesa dos Interesses Difusos em Juzo. 7a.ed. So Paulo: Ed.Saraiva, 1995.p.136
85. MILAR, dis. Direito do Ambiente: doutrina, jurisprudncia, glossrio. 5a. Ed.ref.atual ampl. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2007.p.1010.

dos direitos difusos, coletivos, e individuais homogneos 86.

Como salienta Rodolfo de Camargo Mancuso:
A ao civil pblica coloca-se como um exerccio de
cidadania no quadro jurdico-poltico de uma democracia
participativa. Ensejando ao Judicirio no esforo comum
desempenhado junto com os entes exponenciais da
sociedade, associaes, Ministrio Pblico, rgos pblicos,
entes polticos, podendo dar sua devida contribuio. De outra
parte, a ao civil pblica representa uma tentativa de
implementao de um Estado de bem estar, remetendo
instncia Judiciria questes que antes eram deixadas s
convenincias polticas dos rgos do Executivo e
Legislativo, assim objetivando dar uma maior igualdade
material e justia social87.

5.3. Legitimados a defesa dos interesses do consumidor atravs da Lei

7347/85

Segundo o artigo 5. Da lei 7.347/85 esto legitimados propositura

da Ao Civil Pblica o Ministrio Pblico, a Defensoria Pblica, a Unio, os
Estados, o Distrito Federal, os Municpios, as autarquias, as empresas pblicas,
fundaes, sociedades de economia mista e as associaes, desde que

44

constitudas h mais de um ano e tenha, dentre outras , a finalidade de proteo a

interesses difusos e coletivos.
O Cdigo de Defesa do Consumidor, dispe em seu artigo 82 que
esto legitimados a propor aes coletiva visando a defesa dos direitos dos
______________
86. FIORILLO, Celso Antonio Pacheco. Curso de Direito Ambiental Brasileiro, 2a. Ed. So Paulo: Saraiva, 2001.p.5
87. MANCUSO, Rodolfo de Camargo. Ao civil pblica: em defes do meio ambiente, do patrimnio cultural e dos consumidores (Lei 7347/85 e
legislao complementar). 9a. Ed. ver. e atual. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2004.p78

consumidores segundo a mesma linha apresentada na Lei 7.347/85, porm, requer

a Lei 8078/90 que as entidades e rgos da Administrao Pblica, bem como as
associaes legalmente constitudas, tenham como finalidade ou no, a defesa dos
interesses e direitos tutelados pelo prprio Cdigo de Defesa do Consumidor.
Por bvio que entre os legitimados se destaque o Ministrio
Pblico, que entre suas funes institucionais, constitucionalmente estabelecidas,
figura, conforme disposto no artigo 29, III da Constituio Federal, a promoo do
inqurito civil e a ao civil pblica, para a proteo do patrimnio pblico e social,
do meio ambiente e de outros interesses difusos e coletivos.
A criao de promotorias especializadas na proteo dos direitos
coletivos, vem proporcionando uma melhor qualidade tcnica, e em especial
celeridade na resposta s leses praticadas em face dos consumidores,
fortalecendo assim, tanto a preveno de que a infrao ocorra, quanto na
reparao do dano causado pelo fornecedor.
A legitimidade do Ministrio Pblico se dar em razo da relevncia
social do bem jurdico tutelado ou da prpria tutela coletiva segundo Kazuo

45

Watanabe88. Se o objeto da ao for o direito educao, sade e segurana

das pessoas, o mesmo legitimidade para propositura da Ao Civil Pblica, ante a

________________

88. GRINOVER, Ada Pellegrini et al.Cdigo brasileiro de defesa do consumidor:comentado pelos autores do anteprojeto,p. 757

relevncia social do bem jurdico tutelado89.

Ainda, havendo um nmero expressivo de lesados, surgir a
relevncia social da tutela coletiva, seja em razo de acesso Justia em razo do
dano individual ser considerado pequeno, o que desmotiva a propositura de ao
individual, ou em virtude da eficincia e economia processual, no sentido de evitar
a sobrecarga do servio judicirio, bem como decises contraditrias.
Mesmo no atuando como parte, oficiar o Ministrio Pblico no
processo como custus legis, em razo das disposies legais contidas no
pargrafo 1. do artigo 5. da lei 7.347/85, sob pena de nulidade. Como fiscal da
Lei o Promotor de Justia poder exercer todo e qualquer poder que competir s
partes, bem como, inclusive se manifestar contra o pedido de procedncia da ao
como colegitimado90.
Sempre que se verificar a desistncia infundada ou abandono da
ao sem qualquer justificativa por parte de qualquer dos legitimados, o Ministrio
Pblico dever assumir a titularidade ativa da causa, em razo do disposto no
pargrafo 3. do artigo 5. da Lei da Ao Civil Pblica

46

____________
89. A smula 7 do Ministrio Publico Paulista prescreve o seguinte: o Ministrio est legitimado defesa de interesses individuais homogneos
que tenha expresso para a coletividade, como a)os que digam respeito sade, segurana das pessoas, ou ao acesso s crianas e
adolescente, educao;b) aqueles em que haja extraordinria disperso dos lesados; c) quando convenha coletividade o zelo pelo
funcionamento de um sistema econmico, social ou jurdico. In: NERY Junior., Nelson, Nery, Rosa Maria Andrade. Cdigo de Processo Civil
Comentado e legislao processual civil extravagante em vigor. 4 ed. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1999, p.1564.
90. NERY JUNIOR, Nelson, Rosa Maria Andrade. Cdigo de Processo Civil comentado e legislao processual civil extravagante em vigor,p.
1527

Podem os representantes dos Ministrios Pblicos da

Unio e Estados atuar em litisconsrcio ativo, em razo do contido no pargrafo 5.
, do artigo 5., da Leia da Ao Civil Pblica, acrescentado pelo artigo 113 do
Cdigo de Defesa do Consumidor. Em se tratando de serem rgos ministeriais da
mesma instituio o mais adequado seria a utilizao da expresso representao.
A possibilidade de litisconsrcio ministerial, se justifica, por ser o
Ministrio Pblico instituio regida pelos princpios da unidade e indivisibilidade.
Para Nelson Nery, o titular do direito de ao o MP como
instituio e no por seus rgos fragmentados91.
Segundo Rodolfo de Camargo Mancuso, possvel a atuao conjunta
dos diferentes rgos do MP, a fim de se ver garantida a eficcia da tutela coletiva,
uma vez que a natureza mesma dos interesses difusos enseja que muita vez a
matria no possa ficar circunscrita a limites geogrficos, nem a restries de
organizao judiciria92.
Quanto a legitimao do Ministrio Pbico, h que sempre se
ressaltar que o parquet dispe do inqurito civil, ou seja o procedimento

47

investigatrio que permite ao mesmo colher as provas que sero necessrias ao

ajuizamento da Ao Civil.

______________

91. NERY JUNIOR, Nelson, NERY, Rosa Maria Andrade. Cdigo de Processo Civil comemtado e legislao processual civil extravagante em
vigor,p.1527
92. MANCUSO, Rodolfo de Camargo. Ao civil pblica: em defesa do meio ambiente, do patrimnio cultural e dos consumidores, p.112

Ao incentivar a criao de associaes, a Constituio Federal de

1988, buscou uma sociedade mais participativa, justa e solidria 93.
Conforme j mencionado no trabalho em tela, para propositura das
Aes Civis Pblicas, as associaes civis necessitam de estar legalmente
constitudas h pelo menos um ano, e ainda, conter entre seus fins institucionais a
defesa dos interesses objeto da ao.
Mas a exigncia de estar constituda h pelo menos um ano, poder
ser dispensada pelo Juz, nos casos de manifesto interesse social demonstrado
pela dimenso ou caracterstica do dano, ou relevncia do bem jurdico a ser
tutelado. Tais regras se aplicam aos sindicatos, cooperativas e para as outras
formas de associativismo94.

5.4. O artigo 16 da Lei 7.347/85 e o efeito erga omnes

O artigo 16 da Lei da Ao Civil Pblica, adotou o sistema da coisa

julgada erga omnes secundum eventum litis, ou seja, a referida ao, faz coisa

48

julgada contra todos, a no ser quando for julgada improcedente por falta de
provas.
______________________

93. GRINOVER, Ada Pellegrini et al. Cdigo brasileiro de defesa do consumidor: comentado pelo autores do anteprojeto, p. 759
94. GRINOVER, Ada Pellegrini et al. Cdigo brasileiro de defesa do consumidor: comentado pelos autores do anteprojeto, p. 760

O artigo 2.da Lei 9.494/97, alterou o artigo 16 da Lei 7347/85, com

a inteno a restrio do efeito erga omnes da sentena coletiva, que passou a
vigorar com a seguinte redao:
Artigo 16 A sentena civil far coisa julgada erga omnes, nos
limites da competncia territorial do rgo prolator, exceto se
o pedido for julgado improcedente por insuficincia de provas,
hiptese em que qualquer legitimado poder intentar outra
ao com idntico fundamento, valendo-se de nova prova.

A referenciada disposio legal objeto de intensas crticas

doutrinrias, por se tratar de alterao procedida pelo Presidente da Repblica
atravs da Medida Provisria n. 1.570, de 26/03/1997, que deu origem a Lei n.
9.494/97, em matria que no se verificou o requisito constitucional da urgncia,
condio necessria para que o Executivo possa, excepcionalmente, legislar
atravs das medidas provisrias.

Para Ada Pellegrini Grinover, o Excutivo, acompanhado pelo

Legislativo, equivocou-se pela inteno e incompetncia:
Em primeiro lugar pecou pela inteno. Liminar a abrangncia
da coisa julgada nas aes civis pblicas significa multiplicar
demandas, o que, de um lado, contraria toda a filosofia dos
processos coletivos, destinados justamente a resolver

49

molecularmente os conflitos de interesses, ao invs de

atomiz-los e pulveriz-los; e de outro lado, contribui para a
multiplicao de processos, a sobrecarregarem os tribunais,
exigindo mltiplas respostas jurisdicionais quando uma s
poderia ser suficiente. No momento em que o sistema
brasileiro busca sada at nos precedentes vinculantes, o
menos que se pode dizer do esforo redutivo do Executivo
que vai na contramo da histria.
Em segundo lugar, pecou pela incompetncia.
Desconhecendo a interao entre a Lei da Ao Civil Pblica
e o Cdigo de Defesa do Consumidor, assim como muitos dos
dispositivos deste, acreditou que seria suficiente modificar o
artigo 16 da Lei 7347/85 para resolver o problema. No que se
enganou redondamente. Na verdade, o acrscimo introduzido
ao artigo 16 da Lei da Ao Civil Pblica ineficaz 95.

Como j exposto, no tocante ao fato da tutela coletiva, a Lei da Ao

Civil Pblica e o Cdigo de Defesa do Consumidor, so aplicadas de maneira
integrada, dessa forma a alterao do artigo 16 da Lei 7.347/85, sem a modificao
das disposies relativas a coisa julgada na Lei 8078/90, se traduziu inoperante.
A delimitao da abrangncia da coisa julgada em relao a Ao
Civil Pblica no a competncia e sim o pedido, pois ele que ir traduzir o
objeto da mesma, segundo o bem a ser tutelado.
Dessa forma, tratando-se de dano de abrangncia nacional ou
regional, tambm dever ser nacional ou regional a abrangncia da coisa julgada
na ao coletiva.
Nesse sentido, Rodolfo Camargo Mancuso, entende que em
alguns casos, a delimitao da coisa julgada nos termos do novo artigo 16 da Lei
7.347/85, terminaria por destruir a eficcia a prpria tutela coletiva, pois segundo o
autor, quando os titulares dos direitos so sujeitos indeterminados e o objeto se
traduz, na maioria das vezes indivisvel, o critrio para delimitao

50

______________________

95.GRINOVER, Ada Pellegrini. A ao civil pblica refm do autoritarismo, p. 28 a 36

da coisa julgada deve atentar para a projeo social do interesse metaindividual

de que se trata96.

6. Proteo ao patrimnio cultual e ao patrimnio pblico e social

6.1 O patrimnio cultural

A Lei 7.347/85, atravs da qual se permite a defesa de quaisquer

interesse difusos ou coletivos, trata de forma expressa da defesa em juzo dos
bens e direitos de valor artstico, esttico, histrico e paisagstico, aos quais
doutrinariamente se convencionou designar de patrimnio cultural 97.
A conceituao e abrangncia dos interesses culturais foram
significativamente ampliados pela Constituio Federal de 1988, vez que os
mesmos passaram a ser protegidos tambm por via judicial 98.
Ao garantir a todos o pleno exerccio dos direitos culturais e o acesso a
todas as fontes da cultura nacional, se disps o Estado a dar apoio,e incentivo e
proteo, valorizao e a difuso das manifestaes culturais, em especial as
culturas populares, indgenas, afro, e de outros grupos que participaram do
processo de civilizao nacional.

51

_____________
96.MANCUSO, Rodolfo de Camargo. Ao Civil Pblica: em defesa do meio ambiente, do patrimnio cultural e dos consumidores, p.296.
97. Conforme artigo 1o., III da Lei n. 7.347/85 Lei da Ao Civil Pblica
98. Constituio Federal, artigos 215 e 216.

O patrimnio cultural brasileiro, segundo o artigo 216 da Constituio

Federal, se constitui dos bens de natureza material e imaterial, tomados
individualmente ou em conjunto, portadores de referncia identidade, ao e
memria dos diferentes grupos formadores da sociedade brasileira, nos quais se
incluem: as formas de expresso; os modos de criar, fazer e viver; as criaes
cientficas, artsticas e tecnolgicas; as obras, objetos, documentos, edificaes e
demais espaos destinados s manifestaes artstico e culturais; os conjuntos
urbanos e stios de valor histrico, paisagstico, artstico, arqueolgico,
paleontolgico, ecolgico e cientifico.
Incumbe ao Poder Pblico, com a colaborao da comunidade
promover a proteo do patrimnio cultural brasileiro, atravs de inventrios,
registros, vigilncia, tombamento, desapropriao ou ainda outras forma de
acautelamento e presenrvao99.

6.2. O patrimnio artstico

Com relao ao dano ao patrimnio artstico, de se observar que

em se tratando da defesa da obra por seu autor, ou seja, caracterizando-se
como interesse individual do mesmo, deveram ser observadas as disposies

52

_______________
.

99 Constituio Federal, artigo 216,pargrfo 1o.

Legais contidas na Lei n. 5.988/73.

Porm, se o dano acusado obra for do interesse de um grupo de
artista unidos por interesses individuais homogneos, ou se o dano abranger
interesses difusos ou coletivos, qualquer daqueles legitimados pelo artigo 5. da Lei
n. 7.347/85, poder propor a ao coletiva ou Ao Civil Pblica conforme couber.
Assim sendo, resta demonstrada a possibilidade da iniciativa
concorrente das associaes civis na defesa judicial dos interesses transindividuais
de seus associados100 .
Quando a obra cair no domnio pblico, sua defesa caber ao
Estado, situao na qual se poder considerar a abrangncia de sua proteo
difusa, atravs da Lei 7.347/85.
A Lei da Ao Civil Pblica tambm pode ser aplicada quando da
defesa da obra no interesse indivisvel dos membros da coletividade.

6.3.- O patrimnio pblico

A Lei da Ao Popular incluiu ao conceito de patrimnio pblico

os bens e direitos de valor econmico, artstico, esttico, histrico ou

53

_______________

100.MAZZILLI, Hugo Nigro. A defesa dos interesses difusos em juzo.7a. Ed. So Paulo: Saraiva 1995, pags 145.

turstico101, e a Lei da Ao Civil Pblica acrescentou e esse rol a defesa dos

valores paisagsticos.
Posteriormente, a Lei 6.938/81, considerou o meio ambiente como
patrimnio pblico de uso coletivo.
Atravs da comparao das leis que regem a Ao Popular e a
Ao Civil Pblica, podemos observar, que o objeto desta ltima mais
abrangente, vez que a mesma possibilita a defesa de qualquer interesse difuso ou
coletivo, assim como a amplitude da legitimao ativa para defesa dos interesses
por ali tutelados relacionados ao patrimnio pblico.
A Ao Civil Pblica, poder ser proposta por iniciativa do
Ministrio Pblico ou pelos demais titulares por ela legitimados.
No Brasil, nos ltimos anos, tem sido comuns as notcias dos
casos de danos ao patrimnio pblico praticados por seus administradores, tendo
vindo tona inmeros casos de improbidade, acarretando inclusive a cassao dos
mais elevados titulares de mandatos eletivos, agentes polticos e servidores
pblicos de todas as esferas e nveis de governo, bem como da administrao
indireta.
A competncia para apurao, investigao e propositura das
aes cveis e criminais, em face dos detentores do poder estatal, seus auxiliares

54

diretos e indiretos e at mesmo dirigentes de estatais, que cometam dano contra o

patrimnio pblico, recai sobre os procuradores gerais de justia.
________________

101. L ei n. 4.717/65, artigo 1o., pargrafo 1o.

6.3.1- O Ministrio Pblico na defesa do patrimnio pblico

Atualmente, em razo de uma maior cobrana social aos agentes

polticos, pblicos e administradores, tem se notado um confronto dentro do
Ministrio Pblico especialmente em relao a defesa do patrimnio pblico.
Os promotores e procuradores de justia tm buscado atravs do
tempo a desconcentrao de poderes confiado ao procurador geral de justia, no
sentido de serem distribudos entre todos os integrantes da instituio, mediante
legais critrios previamente fixados.
Mas, na verdade o que se pode observar, que cada vez mais
se conta com promotores e procuradores de justia atuantes, e ainda, sem sombra
que a tutela ao patrimnio pblico tem sido exercida com tenacidade e irreverncia
pelo Ministrio Pblico, de forma isenta e imparcial, com a possibilidade de se
verificar a reparao dos danos e aplicao de sanes aos maus administradores
e polticos.
Essencialmente, se faz necessrio que o Ministrio Pblico
desempenhe um trabalho centralizado, com pontualidade e pautado na
independncia de seus membros, com as garantias e atribuies que so
asseguradas legalmente Instituio em decorrncia da atuao ativa de seus
membros, sem qualquer influncia politica, em especial, daqueles governantes que

55

eventualmente tenha competncia para escolha dos procuradores gerais em sua

esfera de governo.

6.3.2.- A lesividade e a defesa do patrimnio pblico

pertinente a analogia entre a Ao Popular e a Ao Civil Pblica,

quando se trata da defesa do patrimnio pblico, pois, vrios so os pontoes de
contato entra ambas, notadamente quanto a lesividade 102.
Em muitos casos a Lei da Ao Popular presume e lesividade, e em
todas as hipteses que ali apontadas, so totalmente aplicveis a Ao Civil
Pblica.
Sempre que o administrador pblico promove a prtica de atos sujeitos
a presuno legal de ilegitimidade e lesividade, sujeitos anulveis por via da Ao
Popular, surge de forma patente a leso a moralidade administrativa, que poder
ser objeto da Ao Civil Pblica na tutela e defesa do patrimnio pblico.
A moralidade administrativa e o interesse coletivo integram a
legalidade do ato administrativo103.
Se o administrador promove qualquer contratao ilegal, surgir
sempre a presuno legal da ilegitimidade e em especial da lesividade e como
consequncia a leso moralidade administrativa.

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____________________

102. MAZZILLI, Hugo Nigro. A defesa dos interesses difusos em juzo.7a. Ed. So Paulo:Saraiva 1995 pag 161.
103. AC n. 151.580-TJSP, RDA,89.134

6.4 O patrimnio social

A Constituio Federal de 1988, conferiu ao Ministrio Pblico

competncia para a instaurao de inqurito civil e a propositura da Ao Civil
Pblica para a defesa do patrimnio pblico social.
Em que pese a lei conceituar de forma expressa a expresso
patrimnio pblico, no apresentou definio para a expresso patrimnio social.
Dessa forma, enquanto o patrimnio pblico compreende bens e
direitos de valor econmico, artstico, esttico histrico ou turstico, entende-se que
por patrimnio social classificam-se todos os bens materiais e principalmente os
imateriais da coletividade como um todo, como os interesses estritamente
culturais103.
inegvel que ambas as expresses se sobrepem, mesmo
que no completamente, mas traduzem reas comuns e reas peculiares.
O patrimnio histrico e artstico nacional pblico, mas no
deixa de ser social, enquanto que um valor estritamente econmico do Estado
integra apenas o patrimnio pblico, e no o social, por outro lado um valor
estritamente moral pode integrar o patrimnio social.

57

_________________
103. MAZZILLI, Hugo Nigro. A defesa dos interesses difusos em juzo.7a. Ed. So Paulo:Saraiva.1995. pag. 165.

7. Avaliao dos danos

sempre muito difcil promover a avaliao, em termos econmicos

dos danos, quando se trata de Ao Civil Pblica ou coletiva, pois, mensurar a
destruio de uma paisagem, a destruio de uma obra de arte, a supresso
vegetal, ou a extino de uma espcie animal.
A avaliao dos danos causados ao patrimnio cultural e ambiental,
e at mesmo as leses ao consumidor, muitas vezes chega a ser improvvel. A
mesma dificuldade se verifica quanto a avaliao dos danos causados a quaisquer
outros interesses difusos e coletivos.
Mas, a finalidade da lei a preservao ou restaurao dos bens
jurdicos, cuja tutela o seu principal objeto, e assim, o valor pecunirio fixado na
condenao, dever equivaler ao custo concreto e efetivo da conservao ou da
recomposio dos bens lesados.
A Lei da Ao Civil Pblica originariamente no mencionava a
reparao relativa ao dano moral. Porm, a Constuio Federal de 1.988 previu a
garantia da completa reparao do dano moral e material, estabelecendo ainda a
ao para a defesa da moralidade administrativa 104.

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O Cdigo do Consumidor, como j estudado durante este trabalho,

cuja a edio foi posterior a edio da Lei n. 7.347/85, em seu artigo 6. Inciso VI,
previu de forma expressa a efetiva preveno e reparao de danos patrimoniais
ou morais, individuais, coletivos e difusos.
_____________________

104. Artigo 5o. incisos V , X, e LXXIII, e artigo 37 da Constituio Federal