Estudos internacionais sobre inovao no setor pblico: como a

teoria da inovao em servios pode contribuir?

Dagomar Henriques Lima
Tribunal de Contas da Unio

Eduardo Raupp de Vargas

Universidade de Braslia

O artigo tem por objetivo situar a discusso atual sobre inovao no setor pblico em revistas internacionais, em confronto com a teoria da inovao em servios, visando identificar oportunidades de
pesquisa. Os artigos revisados foram recuperados da base science direct referente ao perodo de 2006
a 2010. O exame dos artigos foi realizado com base em seis categorias de anlise que serviram para
revelar as abordagens adotadas pelos autores. Conclui-se que os autores dos estudos da amostra tm
interao restrita com a literatura de inovao em servios. Os artigos revelam viso da inovao como
mudana imposta de cima para baixo e no como processo interativo e intrnseco atividade pblica.
So identificadas oportunidades de pesquisa mais detalhadas no nvel organizacional e no nvel micro,
que reconheam as especificidades do setor pblico.
P a l av r a s - c h av e : teoria da inovao em servios; setor pblico; abordagem integradora.
International studies on innovation in the public sector: how the theory of innovation in services
can contribute?
The article puts in perspective the current discussion about public sector innovation in international
journals, in comparison with the theory of innovation in services, aiming to identify research opportunities. Articles reviewed were retrieved from the science direct basis for the period 2006 to 2010. The
articles review was based on six categories of analysis that served to reveal the authors approaches.
We conclude that the authors of the sampled studies have limited interaction with the literature of
innovation in services. Innovation is approached as a change imposed from the top down in contrast
with an approach of innovation as an interactive process intrinsic to public administration. It identifies opportunities for more detailed research at the organizational level and at the micro level which
recognize the specificities of the public sector.
Key

words:

service innovation theory; public sector; integrative approach.

Artigo recebido em nov. 2010 e aceito em jul. 2011.

rap Rio de Janeiro 46(2):385-401, mar./abr. 2012

386

Dagomar Henriques Lima Eduardo Raupp de Vargas

1. Introduo
Este artigo objetiva situar a discusso sobre inovao no setor pblico, visando identificar
oportunidades de pesquisa. Para isso, procurou-se estabelecer dilogo entre autores de estudos internacionais sobre inovao no setor pblico e autores da literatura de inovao em
servios que adotam a abordagem integradora (Gallouj e Savona, 2009). Trata-se, portanto,
de pesquisa bibliogrfica em artigos em lngua inglesa, que foram analisados sob o enfoque
da teoria de inovao em servios.
A inovao em servios um ramo dos estudos de inovao cuja literatura vem se
desenvolvendo de forma significativa, trazendo contribuies tericas e empricas que ajudam a compreender melhor os processos de inovao na economia e a prpria dinmica
do desenvolvimento econmico. No entanto, ainda h amplo campo para pesquisa sobre
inovao no servio pblico, principalmente sobre seus resultados, em razo da pouca
ateno que vem sendo dispensada a esse ramo da atividade econmica e social (Koch e
Hauknes, 2005).
Os estudos sobre inovao so parciais ao se voltar quase exclusivamente para a anlise desse fenmeno em firmas com regulao de mercado. Nesses estudos, o setor pblico
tratado como criador de arcabouo legal regulatrio, como financiador de atividades de inovao, como consumidor de produtos inovadores gerados pelo setor privado ou produtor de
bens complementares (como infraestrutura), poucas vezes, no entanto, como protagonista de
processos de inovao (Koch e Hauknes, 2005; Windrum; Garca-Goi, 2008).
A parcialidade dos estudos sobre inovao tanto mais grave na medida em que a relevncia social e econmica dos setores pblico e de servios (pblicos e privados) na economia torna a investigao de seus processos de inovao mais importante para a compreenso
desse fenmeno na sociedade. Por exemplo, no Brasil, em 2008, 21% das ocupaes formais
eram relacionadas ao servio pblico (Ipea, 2009) e a despesa primria foi de 33,4% do PIB
em 1999 (IBGE, 2006).
Por sua vez, o marco terico usado para analisar o setor comercial vem sendo aplicado
nos estudos sobre inovao nos servios pblicos. Visando reconhecer as especificidades do
setor pblico, e no contexto de um esforo de pesquisa financiado pela Unio Europeia, Koch
e Hauknes (2005:9) apresentam uma definio de inovao no setor pblico que reconhece o
carter contextual da natureza do resultado da inovao: Inovao a implementao ou desempenho de uma nova forma especfica ou repertrio de ao social, implementada deliberadamente por uma entidade no contexto dos objetivos e funcionalidades de suas atividades.
Essa a definio que usaremos neste artigo por permitir melhor operacionalizar a anlise do
processo de inovao no setor pblico.

Essa medida inclui o consumo pblico (gastos com pessoal e custeio), os subsdios e transferncias ao setor privado
(excludos os pagamentos de juros e despesas financeiras) e o investimento pblico.


rap Rio de Janeiro 46(2):385-401, mar./abr. 2012

Estudos internacionais sobre inovao no setor pblico

387

A principal limitao deste artigo a restrio da pesquisa base science direct no pe

rodo de cinco anos. Verso mais abrangente poderia usar ferramentas de busca integrada,
que incluam outras bases de dados, e estender o perodo de pesquisa.
Alm desta introduo e da seo conclusiva, este artigo compe-se de mais quatro
partes. A primeira resume formulaes tericas sobre inovao em servios e no setor pblico.
A segunda descreve o mtodo adotado nesta reviso, seguida da terceira parte, que sintetiza
as pesquisas revisadas, destacando seus objetivos e resultados. A quarta parte discute criticamente os artigos revisados, segundo categorias de anlise definidas pelo mtodo, e os confronta com a teoria de inovao em servios.

2. Marco terico
Desde os trabalhos de Schumpeter (1982) no incio do sculo XX e depois, na dcada de 1980,
com o livro fundamental de Nelson e Winter (2005), publicado em 1982, a inovao tem sido
reconhecida como uma das caractersticas essenciais das economias contemporneas e motor
do desenvolvimento econmico. No entanto, dificilmente associada ao setor servios, pois
prevalece uma viso tecnicista da inovao, associando-a predominantemente manufatura.
A teoria de inovao em servios nasce como uma tentativa de entender o processo de
inovao no setor que, desde a dcada de 1960 (Gadrey, 2001), ganha relevncia crescente
nas economias modernas e hoje representa a maior parte do produto dessas economias.
Os primeiros estudos sobre inovao em servios eram fortemente influenciados por
pesquisas de inovao no setor industrial. Eles integram a abordagem tecnicista sobre inovao em servios (Gallouj, 2002). Para a abordagem tecnicista, a inovao em servios equivale
inovao tecnolgica, no sentido tradicional desta palavra, proveniente da indstria.
A abordagem tecnicista abrange estudos de inovao afetados por crenas sobre o setor
servios, que o carrega com imagem de ser improdutivo, de baixa produtividade, de baixa
intensidade na aplicao de capital e de empregar pessoal com baixa qualificao. Alm disso,
os servios tm especificidades relacionadas sua natureza interativa, intangvel, processual e
diversificada, o que torna inapropriado estud-los segundo o mesmo arcabouo terico usado
para estudar o setor industrial (Gallouj, 2002).
Como reao abordagem tecnicista, posteriormente surgiram estudos classificados
como filiados abordagem baseada em servios. Para Gallouj (2002:19), essa abordagem
adota um ou dois dos seguintes objetivos: 1) destacar a existncia de formas particulares de
inovao em servios, consequncia de sua natureza intangvel e interativa, 2) produzir teo
rias locais, aplicveis a atividades especficas de servios, consequncia de sua diversidade.
Para Vargas (2006:74), a ideia central desse enfoque que, mais importantes que as inovaes tecnolgicas, so as inovaes produzidas na interao entre cliente e prestador, definida
por Gadrey (2001) como relao de servio.
rap Rio de Janeiro 46(2):385-401, mar./abr. 2012

388

Dagomar Henriques Lima Eduardo Raupp de Vargas

A natureza interativa dos servios tambm ajuda a entender o paradoxo de Solow, que
se refere observao de uso intensivo de tecnologias da informao e da comunicao (TIC)
acompanhado de queda de produtividade no setor servios. A produo ou o resultado das
atividades de servio no podem ser medidos do mesmo modo que nas indstrias, sob o risco
de subestimao e distoro da realidade. O uso intensivo de TIC aumenta nos servios, mas,
no lugar de haver uma simples queda na produtividade, o que ocorre so fenmenos complexos que abrangem: 1) a alocao de pessoal para atividades que exigem maior interao com
o cliente, como o private banking, 2) a resposta a exigncias dos clientes como a ampliao
da variedade de produtos oferecidos no comrcio, a melhoria da qualidade ou a agregao de
novos servios atividade principal. Esse movimento precisa ser estudado e entendido com
novas ferramentas tericas e analticas, que permitam a avaliao mais pluralista e multicritrio dos servios (Gadrey, 2001).
Por fim, surge a abordagem integradora, que ambiciona juntar bens e servios em uma
teoria unificadora da inovao. Uma das justificativas para o desenvolvimento de uma teoria
de inovao para o setor de servios a existncia de especificidades no produto deste setor
que fazem com que a teoria da inovao construda para estudar esse fenmeno na indstria
seja insuficiente para ajudar a compreender a inovao em servios. Para isso, apresenta uma
formulao do produto (bens e servios) em termos de vetores de caractersticas (Gallouj e
Weinstein, 1997; Gallouj, 2002), ilustrada na figura a seguir.
Figura

Representao geral do produto em termos

de vetores de caractersticas
Competncias diretas
dos prestadores
C1
C2
.
Ck
.
.
Cp

Competncias dos
clientes

Caractersticas de servio
ou finais

C'1 C'2.. C'k.. C'q

T1
T2
.
Tk
.
.
Tp

Y1
Y2
.
Yk
.
.
Yp

Caractersticas tcnicas
materiais e imateriais
Fonte: adaptado de Gallouj (2002:58).

rap Rio de Janeiro 46(2):385-401, mar./abr. 2012

Estudos internacionais sobre inovao no setor pblico

389

Essa formulao permite abranger duas das especificidades do setor: a diversidade e o

componente relacional dos servios. O tratamento analtico dessa ltima ocorre pela incorporao de um vetor de competncias dos clientes [C] ao modelo. Como a formulao do
autor uma generalizao de um modelo anterior usado para bens (Saviotti e Metcalfe, apud
Gallouj, 2002:30), ela permite analisar de forma unificada tanto bens quanto servios. Outro
avano terico dessa abordagem a incorporao anlise das antes negligenciadas caractersticas tcnicas imateriais, que so sistemas de competncias formalizadas e codificadas
(Gallouj, 2002:56). O desenvolvimento do modelo de uma perspectiva evolucionria permite
definir a inovao em termos de variaes nos componentes dos vetores de caractersticas e
formular uma tipologia de inovaes que abrange bens e servios.
Um tema ainda polmico nos estudos de inovao em servios e no setor pblico o das
formas de inovao, pois no h consenso sobre a tipologia, ao contrrio do que ocorre nos
estudos mainstream que usam a tipologia schumpeteriana (Schumpeter, 1982). desejvel
obter-se alguma estabilidade na classificao das inovaes para permitir sua anlise quanto
natureza e viabilizar sua medio em estudos agregados e comparativos. Aqui discorreremos
sobre modos de inovao propostos em estudos que usam a representao do produto como
vetores de caractersticas.
Retomando a ideia de inovao como processo de variao em elementos estruturais da
economia e a conjugando com a representao do produto dos servios em termos de vetores
de caractersticas, Gallouj (2002) identifica seis modos segundo os quais ocorre o processo de
inovao.
O primeiro modo ou modelo o de inovao radical, no qual ocorre a criao de um
novo conjunto de vetores de caractersticas, configurando um novo produto. Segundo o autor,
a definio mais ampla desse modelo abrange ainda o caso no qual surgem novas competncias de clientes e produtores, bem como novas caractersticas tcnicas materiais e imateriais,
mas as caractersticas finais do produto no se alteram significativamente.
A inovao de melhoria envolve mudana na qualidade de certos componentes dos
vetores de caractersticas do produto [Y], sem alterar a estrutura dos demais vetores. No
caso particular de ocorrer apenas aperfeioamento de competncias do produtor, que geram
melhorias nas caractersticas finais do produto, no se diferenciaria do processo de aprendizagem organizacional. O autor argumenta que esse modo de inovao no pode ser ignorado
em razo de seus efeitos cumulativos sobre a economia.
A inovao incremental descreve a ocorrncia de aperfeioamento das caractersticas finais
do produto por meio da adio ou substituio de componentes dos vetores por novas caractersticas. Para o autor, esse tipo de inovao lugar comum, por exemplo, na indstria de seguros,
na qual se acrescentam novas garantias e servios aplice bsica, em caso de sinistro.
A inovao por recombinao o modelo segundo o qual componentes dos vetores de
caractersticas dos produtos dos servios so combinados ou dissociados para formar novo
produto. Um exemplo de combinao apresentado pelo autor a criao dos resorts por meio
da combinao de caractersticas de hotel e clube de luxo. Um exemplo de dissociao a
criao de hotis bsicos e baratos, como a concepo da linha Frmula 1 da cadeia francesa
rap Rio de Janeiro 46(2):385-401, mar./abr. 2012

390

Dagomar Henriques Lima Eduardo Raupp de Vargas

Accord, por meio da eliminao de uma srie de caractersticas de hotis de alto padro como
o servio de check-in e check-out, o frigobar, o restaurante.
A inovao por formalizao a sistematizao documentada das caractersticas do produto, tornando-as mais visveis e padronizadas. Essa forma de inovao ocorre em associao
aos modelos ad hoc e por recombinao. Gallouj (2002) oferece o exemplo da auditoria legal,
cujo produto sempre existiu e era prestado no contexto da consultoria jurdica. Por meio de
processo de construo social, algumas das caractersticas do produto foram delimitadas, documentadas e deu-se o nome de auditoria legal a esse produto identificado. Aps a formalizao,
tornou-se possvel recombinar as caractersticas do servio anterior e extrair dele a auditoria
legal. A associao desse modelo de inovao inovao ad hoc ser tratada a seguir.
A inovao ad hoc a construo conjunta de uma soluo para o problema colocado
pelo cliente por meio da interao entre este e o produtor/prestador de servio que provoca
alteraes nas caractersticas do servio. A natureza interativa desse tipo de inovao limita
sua reprodutibilidade. No entanto, o produtor, por exemplo, uma consultoria, pode aprender
novas competncias e codificar (formalizar) o conhecimento para uso posterior em circunstncias similares, o que demonstra a associao desse modelo inovao por formalizao.
Na seo seguinte so explicados o modo de seleo dos artigos revisados e quais foram
as categorias de anlise usadas em seu exame.

3. Mtodo
Os artigos foram recuperados, na primeira semana de junho de 2010, de peridicos internacionais indexados na base science direct, no perodo de 2006 a 2010, com as palavras-chave
innovation theory e public sector e que tivessem innovation e public no ttulo. A pesquisa nos
peridicos limitou-se a artigos que efetivamente tratassem de inovao no setor pblico para
que fosse possvel estabelecer o dilogo com os autores de inovao em servios. Como resultado, foram recuperados sete artigos, todos de revistas Qualis A1, ou que assim se classificariam em razo de seu ndice de impacto em pelo menos uma rea de avaliao.
Esses estudos foram confrontados com a literatura internacional de inovao em servios e analisados segundo seis categorias que serviram para revelar as abordagens adotadas
pelos autores. A primeira categoria a perspectiva da fundamentao terica sobre inovao.
Para Fuglsang (2010), a literatura sobre inovao e desenvolvimento no setor pblico pode
ser classificada em cinco perspectivas. A primeira a da administrao pblica, que foca
reformas impostas de polticas pblicas e, em particular, o papel da Nova Gesto pblica
(NGP). A segunda a do neoinstucionalismo, que procura entender as mudanas em termos
de processos de institucionalizao, com nfase em negociao no campo organizacional e na
adaptao e legitimao das organizaes. A terceira a do Estado competidor, que foca na
transformao do estado de bem-estar, em razo da globalizao e da competio crescente
entre pases. A quarta corresponde ao empreendedorismo social e pblico, com foco no nvel
micro, nas motivaes pessoais dos empreendedores. A quinta e ltima perspectiva referese teoria da inovao, que aborda a inovao como atividade sujeita incerteza e que se
rap Rio de Janeiro 46(2):385-401, mar./abr. 2012

Estudos internacionais sobre inovao no setor pblico

391

baseia em recursos heterogneos e processos interativos. Esta anlise ope as trs primeiras
perspectivas, que enfatizam a presso por mudanas com origem nas reformas em polticas
pblicas, com as duas ltimas, que visam uma compreenso mais intrnseca da inovao como
um processo interativo, que inclui a poltica pblica.
A segunda categoria refere-se ao tipo da inovao considerado no artigo. Nesse caso,
so usadas duas classificaes: a de Schumpeter (1982) e a de Gallouj (2002). A tipologia
clssica de Schumpeter (1982) menciona cinco tipos de inovao: 1) novo bem ou nova qualidade de bem (de produto), 2) novo processo de produo ou comercializao (de processo),
3) novo mercado (de mercado), 4) nova fonte de insumos (de insumos), 5) nova organizao
na indstria (organizacional). Como visto na seo anterior, Gallouj (2002) identifica seis
modos segundo os quais ocorre o processo de inovao: 1) inovao radical, 2) inovao de
melhoria, 3) inovao incremental, 4) inovao por recombinao, 5) inovao por formalizao, 6) inovao ad hoc. Essa anlise visa desvelar o tipo de inovao que tem chamado a
ateno dos pesquisadores no setor pblico.
A terceira categoria define os artigos em trs grupos, conforme a concepo do papel
do setor pblico no processo de inovao. O primeiro grupo formado por artigos que tratam o setor pblico como protagonista, isto , como implementador de inovaes dentro do
servio pblico. O segundo grupo trata o setor pblico como apoiador do setor comercial da
economia, que o implementador das inovaes que tero efeito de desenvolvimento econmico. Nesse caso, o governo financia, fomenta ou fornece meios, como infraestrutura, para os
processos de inovao protagonizados pelas firmas. O terceiro grupo rene artigos que retratam o governo como consumidor de produtos inovadores gerados pelo setor privado (Koch e
Hauknes, 2005; Windrum e Garca-Goi, 2008).
As trs categorias de anlise seguintes tm carter metodolgico e so aplicadas com
o objetivo de identificar as abordagens de pesquisas adotadas nos estudos revisados. O nvel
de anlise identifica estudos em trs graus de agregao: quando o foco so os indivduos,
a exemplo de empreendedores, o estudo de nvel micro; ao analisar organizaes ou suas
subunidades, os estudos so de nvel meso; aqueles que examinam a inovao em conjunto de
organizaes de uma base geogrfica, ou de ramo de servio ou outra forma de agrupamento
so considerados de nvel macro.
O gnero da pesquisa ser analisado conforme a classificao proposta por Demo (2000),
isto , pesquisa terica, emprica, metodolgica ou prtica. A pesquisa terica dedicada a
construir teoria, conceitos, ideias, quadros de referncia, condies explicativas da realidade.
A pesquisa emprica dedicada ao tratamento da face fatual da realidade, mediante produo
e anlise de dados. A pesquisa metodolgica volta-se para a inquirio de mtodos e procedimentos cientficos, mediante, por exemplo, o estudo dos paradigmas, das crises da cincia,
dos mtodos e das tcnicas dominantes na produo cientfica. A pesquisa prtica refere-se
prtica histrica em termos de conhecimento cientfico para fins explcitos de interveno.
Por fim, quanto ao mtodo aplicado, os artigos so classificados entre qualitativos e
quantitativos. Os qualitativos so aqueles que se propem a incorporar a questo do significado e da intencionalidade como inerentes aos atos, s relaes e s estruturas sociais, sendo esrap Rio de Janeiro 46(2):385-401, mar./abr. 2012

392

Dagomar Henriques Lima Eduardo Raupp de Vargas

sas ltimas tomadas, tanto em seu advento quanto em sua transformao, como construes
humanas significativas (Minayo apud Turato, 2005). Os quantitativos so aqueles que investigam sistematicamente propriedades dos fenmenos e suas relaes por meio de processos de
mensurao, procurando conexo entre a observao emprica e a modelagem matemtica de
suas propriedades mensurveis.

4. Sntese dos artigos revisados

Esta seo descritiva e faz a sntese dos estudos revisados, destacando seus objetivos, objetos
e concluses. A categoria gnero da pesquisa ser usada para agrupar os artigos.
Trs dos sete artigos revisados so empricos, um terico e trs so terico-empricos.
Eles sero sintetizados a seguir, comeando pelos empricos.
Dorner (2009) objetiva estudar a difuso de prticas de preservao de registros digitais em organizaes pblicas da Nova Zelndia. O trabalho foi motivado pela aprovao de
lei que obriga as organizaes pblicas a manter prticas de gesto de registros digitais para
garantir sua preservao e o acesso do pblico. Com base na realizao de survey, o autor
conclui que so insuficientes o conhecimento e a conscincia organizacional sobre as ameaas
ao gerenciamento e preservao das informaes em razo de deficincias nas prticas de
preservao dos registros digitais. Com fundamento na teoria da difuso das inovaes de
Rogers (Dorner, 2009), recomenda a designao de responsveis, com perfil de paladinos
(champions), pela implementao da nova lei em cada uma das organizaes pblicas.
Potnis (2010) avalia o mtodo de mensurao da inovao em governo eletrnico em
surveys realizadas pelas Naes Unidas (ONU). O autor argumenta que a relevncia do estudo
est em avaliar a qualidade dessas pesquisas para informar seus usurios, entre os quais esto
acadmicos e profissionais dos governos. Usando pesquisa documental e anlise de contedo
conceitual, bem como o quadro conceitual de medio da gesto da inovao, o autor formula recomendaes para aperfeioar as surveys da ONU.
Raus, Flgge e Boutellier (2009) procuram identificar facilitadores e barreiras para
a difuso entre pases europeus de sistemas informatizados padronizados de desembarao
aduaneiro. Justificam a pesquisa pela importncia de melhorar a eficincia dos servios governamentais ligados ao comrcio entre pases e o estudo da difuso das diretrizes da UE para
sistemas informatizados de controle aduaneiro. Os autores fazem estudo de caso em projeto
europeu de desenvolvimento desse sistema. Aplicam entrevistas, realizam workshop e pesquisa documental. Usando a teoria da difuso da inovao de Rogers (Raus, Flgge e Boutellier,
2009), os autores analisam o estudo de caso e identificam trs barreiras e quatro facilitadores
do processo de inovao.

The Innovation Management Measurement Framework (IMMF).

Facilitadores: benefcio potencial, melhoria de procedimentos e modernizao de processos comerciais, impedimento
de m interpretao de regulamentos, padronizao de processos e de formatao de dados e informaes. Barreiras:
reduo da velocidade da regulao, aumento na complexidade da padronizao, mecanizao das operaes.



rap Rio de Janeiro 46(2):385-401, mar./abr. 2012

Estudos internacionais sobre inovao no setor pblico

393

Em artigo terico, Dai e colaboradores (2009) analisam os possveis mecanismos de

interao entre o governo e os principais atores envolvidos na implementao de eventual
nova poltica pblica de eficincia energtica de edifcios. Os autores argumentam que falta
China uma poltica de superviso da eficincia energtica de grandes edifcios pblicos e
comerciais, o que justifica a pesquisa. Por meio de reviso bibliogrfica e usando a teoria da
regulao, propem o conceito de mudana e redesenho da superviso governamental sobre
a eficincia energtica de edifcios.
As pesquisas terico-empricas foram assim classificadas porque realizaram investigao
emprica visando construir modelos e quadros de referncia com ambio explicativa. Choi e
Chang (2009) tm por objetivo estudar os efeitos de fatores institucionais e de processos coletivos, baseados nos empregados, sobre a efetividade da inovao e de sua implementao.
Os autores justificam o estudo pela lacuna existente na literatura de um quadro de referncia
que permita integrar a anlise dos fatores institucionais e processos coletivos sobre o processo
de inovao. A pesquisa abrange survey com organizaes pblicas coreanas sobre implementao de governo eletrnico, painis com especialistas e surveys com empregados, sendo esses
dois ltimos realizados em trs momentos. As surveys so analisadas por meio de equaes
estruturais, e hipteses sobre associao entre as variveis foram testadas. O marco terico
inclui a teoria institucional, a literatura de implementao e a teoria da difuso de inovaes
de Rogers (Choi e Chang, 2009). Os autores concluem que os processos coletivos medeiam os
efeitos institucionais sobre a implementao das inovaes e seus resultados.
Edler e Georghiou (2007) visam analisar o conceito de compra governamental como
ferramenta da poltica de inovao nos pases. O interesse dos autores foi despertado pela
emergncia das discusses sobre a ligao entre compras do governo e investimento em P&D
pelas firmas na agenda poltica da Unio Europeia (UE). Por meio de reviso bibliogrfica e
documental, os autores criam quadro de referncia, que inclui taxonomia de polticas de inovao, para analisar as compras governamentais como ferramentas de poltica de inovao e
recomendar sua considerao no desenho das polticas de inovao.
Naranjo-Gil (2009) estuda as relaes entre fatores ambientais e organizacionais na
adoo de inovaes e a relao entre a adoo de inovaes e o desempenho das organizaes. O autor justifica a pesquisa pela necessidade de entender melhor as relaes entre
essas variveis, considerando ainda a lacuna de trabalhos que examinam diferentes tipos de
inovaes simultaneamente. A pesquisa abrange survey com organizaes pblicas da rea da

Fatores institucionais: apoio gerencial, disponibilidade de recursos, apoio aprendizagem. Processos coletivos:
percepo coletiva dos empregados sobre sua capacidade para implementar a inovao, aceitao da inovao pelos
empregados com base na percepo de benefcios potenciais pessoais e para a organizao.

Fatores organizacionais: estratgia e porte da organizao. Fatores ambientais: grau de incerteza e concentrao.

Inovaes tcnicas: oferecimento de novos exames de imagem, como tomografia computadorizada axial, gama
cmara e bomba de cobalto. Inovaes administrativas: novas tcnicas de gesto da informao e de controle, como
o uso do balanced score card, do benchmarking e da curva ABC.


rap Rio de Janeiro 46(2):385-401, mar./abr. 2012

394

Dagomar Henriques Lima Eduardo Raupp de Vargas

sade na Espanha, bem como pesquisa documental. O marco terico abrange a NGP e a teoria
da contingncia. Os dados foram analisados por meio de regresso de mnimos quadrados
parciais, e hipteses sobre associao entre as variveis foram testadas. O autor conclui que
as organizaes que adotam inovaes tcnicas e administrativas so mais sensveis a fatores
ambientais que organizacionais. Alm disso, organizaes que adotam os dois tipos de inovaes aumentam seu desempenho.
Na seo seguinte apresentamos os resultados da anlise dos artigos, conforme as categorias definidas na seo de mtodo, e discutimos esses resultados.

5. Anlise e discusso dos resultados

A tabela a seguir apresenta a sntese dos resultados da reviso dos artigos, segundo as seis
categorias de anlise, alm de uma coluna adicional que informa o objeto da inovao examinado pelas pesquisas.
Resumem-se a apenas duas as perspectivas tericas dos artigos: quatro adotam a administrao pblica e trs o Estado competidor. Os primeiros foram assim classificados porque
enfocam reformas impostas de polticas pblicas e em sua interao com a administrao
pblica (Dai et al., 2009; Dorner, 2009) ou citam expressamente a NGP em sua contextualizao ou fundamentao terica (Choi e Chang, 2009; Naranjo-Gil, 2009). Os que adotam
a perspectiva do Estado competidor abordam a inovao como estratgia para os pases ganharem vantagem no mercado globalizado e fazem comparaes entre as prticas adotadas
pelos pases (Edler e Georghiou, 2007; Potnis, 2010; Raus, Flgge e Boutellier, 2009). Todos
os artigos, portanto, filiam-se a perspectivas que enfatizam a presso por mudanas com origem em reformas de cima para baixo de polticas pblicas. No significa, no entanto, que
na literatura inexistam pesquisas que adotem perspectivas que, segundo Fuglsang (2010),
abordam a inovao como processo interativo coletivo e intrnseco administrao pblica.
Certamente as restries impostas seleo dos artigos, como descrito na seo de mtodo,
influenciaram neste resultado. No obstante, como sugerido por Fuglsang (2010), as perspectivas identificadas de fato pertencem ao grupo predominante na literatura de inovao.
Outras trs categorias revelaram temas predominantes entre os artigos revisados. O
Estado como protagonista do processo de inovao a percepo dominante do papel do
setor pblico em cinco dos sete artigos. Isso no significa que esta seja a percepo que predomina na literatura de inovao. Novamente, a forma de seleo dos artigos influenciou
o resultado, pois os artigos tratam de pesquisas interessadas em inovao no setor pblico.
Por sua vez, cinco dos sete artigos tratam de inovaes de processo, na terminologia de
Schumpeter (1982), ou de melhoria, na terminologia de Gallouj (2002). Analisam novas

Indicadores de desempenho: taxa de ocupao de leitos, taxa de uso de salas de cirurgia, taxa de readmisso de
pacientes, tempo de permanncia, taxa de mortalidade, tempo de espera.

Potnis (2010) no analisa diretamente um processo de inovao, mas pesquisas sobre inovao na rea de governo
eletrnico.


rap Rio de Janeiro 46(2):385-401, mar./abr. 2012

395

Estudos internacionais sobre inovao no setor pblico

formas de prestao de servios j existentes, aperfeioados pela introduo de sistemas

eletrnicos ou equipamentos ou novas prticas gerenciais. Esse padro no surpreendente, considerando que os servios tm natureza processual (Gallouj, 2002). Chama ateno
tambm que quatro dos sete artigos examinam processos de inovao nos quais as tecnologias da informao e da comunicao so determinantes. Esse fato pode sugerir que no
setor de servios pblicos as oportunidades tecnolgicas e o paradigma tecnolgico (Dosi,
2005) esto associados s TIC.
Ta b e l a

Sntese dos artigos internacionais revisados, segundo categorias de anlise

Artigo

Perspectiva
terica

Tipo de
inovao

Concepo
do papel do
setor pblico

Nvel
de
anlise Gnero

Mtodo

Objeto da
inovao

Choi e
Chang
(2009)

administrao
pblica

De processo (S); protagonista

de melhoria (G)

meso

terica- Quantitativo. Survey

emprica longitudinal, dados
modelados por
equaes estruturais
e posteriores testes
de hipteses sobre
as relaes entre as
variveis

governo
eletrnico

Dai et al.
(2009)

administrao
pblica

Radical (G), de
produto (S)

protagonista;
apoiador

macro

terica

nova poltica
pblica

Dorner
(2009)

administrao
pblica

De processo (S); protagonista

de melhoria (G)

meso

emprica Quantitativo. Survey

prticas de
preservao de
registros digitais

Edler e
Georghiou
(2007)

Estado
competidor

diversificado

macro

terica- Qualitativo. Anlise

emprica documental

diversificado

Organizacional e consumidor
processual (S).
Incremental e de
melhoria (G)

meso

terica- Quantitativo. Survey, novos exames

emprica pesquisa documental de imagem
e tcnicas
gerenciais e de
anlise de dados

Naranjo-Gil administrao
(2009)
pblica

apoiador

Qualitativo. Reviso
bibliogrfica

Potnis
(2010)

Estado
competidor

De processo (S); protagonista

de melhoria (G)

macro

emprica Qualitativo. Anlise

documental e
anlise de contedo
conceitual

governo
eletrnico

Raus,
Flgge e
Boutellier
(2009)

Estado
competidor

De processo (S); protagonista

de melhoria (G)

macro

emprica Qualitativo. Estudo

de caso

governo
eletrnico

S classificao de Schumpeter (1982), G classificao de Gallouj (2002).

Fonte: elaborao prpria com base nos artigos revisados.

rap Rio de Janeiro 46(2):385-401, mar./abr. 2012

396

Dagomar Henriques Lima Eduardo Raupp de Vargas

Estudos de inovao em servios que tm por objeto TIC so comuns, mas o tratamento
que dado ao tema difere do observado nos artigos revisados. Nesta amostra, a adoo de
solues informatizadas para aperfeioar os servios poderia se beneficiar de anlise mais
detalhada que revelasse mudanas nas competncias dos atores envolvidos e na organizao
dos servios. Poderiam ser exploradas questes como: a adoo da nova tecnologia permitiu
a criao de novos servios ou a agregao de novas caractersticas aos servios existentes?
Quais foram as novas competncias que tiveram que ser desenvolvidas por prestadores de
servio e usurios? Quais foram as mudanas nas relaes entre prestadores e usurios? Quais
foram as competncias tcnicas materiais e imateriais que precisaram ser desenvolvidas em
razo da adoo da nova tecnologia? Para empreender esse tipo de investigao, a representao do produto em termos de vetores de caractersticas pode revelar processos antes despercebidos, que viabilizem a avaliao mais pluralista e multicritrio dos servios (Gadrey, 2001).
Todos os trs artigos que adotaram a perspectiva do Estado competidor aplicaram mtodo qualitativo de investigao. Todos usaram pesquisa documental; Potnis (2010) e Edler
e Georghiou (2007) a usaram exclusivamente, enquanto Raus, Flgge e Boutellier (2009) a
associaram ao estudo de caso. Apenas Potnis (2010) afirma ter analisado seus dados por meio
de anlise de contedo. Trs dos quatro artigos que adotaram a perspectiva da administrao
pblica aplicaram mtodo quantitativo em anlise de surveys. Enquanto Choi e Chang (2009)
e Naranjo-Gil (2009) modelaram os dados usando equaes estruturais e regresso dos mnimos quadrados parciais, Dorner (2009) limitou-se a analisar as frequncias das respostas
survey. Do grupo da administrao pblica, apenas Dai e colaboradores (2009) aplicaram
mtodo qualitativo, restrito reviso bibliogrfica. Um padro entre perspectiva terica e mtodo no fica claro com esses dados, mas a relao fica mais evidente ao adicionarmos o nvel
de anlise e o objeto da inovao.
Nenhum artigo realizou anlise no nvel micro. Todos os quatro artigos cujo nvel de
anlise era macro aplicaram mtodo qualitativo de investigao. Trs deles examinavam polticas pblicas: de compras governamentais (Edler e Georghiou, 2007), de informatizao
de servios aduaneiros (Raus, Flgge e Boutellier, 2009) e de eficincia energtica de edifcios (Dai et al., 2009). Os estudos classificados como meso, apesar de analisarem grupos de
organizaes, estudavam a relao entre variveis no nvel organizacional. Um nico artigo
examinou poltica pblica, mas aplicou mtodo quantitativo e analisou seu problema no nvel
meso (Dorner, 2009). Por sua vez, todos os artigos cujo nvel de anlise era meso adotaram
mtodo quantitativo, usando survey.
No estudo da inovao no setor pblico a tenso micro-macro acentua-se porque os
processos de inovao esto ajustados em grandes e complexas estruturas organizacionais e
desenvolvidos de forma aceitvel poltica e legalmente, consideradas ainda preocupaes sobre equidade social e eficincia. A maior parte das organizaes pblicas elemento de uma
grande cadeia de comando e controle no qual difcil traar uma linha entre as diferentes
partes do sistema (Koch e Hauknes, 2005:19, 24). A perspectiva macro pode perder em sua
anlise as caractersticas locais, as interaes entre os atores, as solues idiossincrticas (Donahue, apud Farah, 2007) ou ad hoc (Gallouj, 2002) e a influncia do contexto. A perspectiva
rap Rio de Janeiro 46(2):385-401, mar./abr. 2012

Estudos internacionais sobre inovao no setor pblico

397

estritamente organizacional pode perder as contingncias do ambiente poltico-social que atuam sobre a trajetria de inovao.
Alguns estudos de inovao em servios e na manufatura enfrentam o mesmo problema. Em servios, h autores que usam a Actor-Network Theory (ANT) para combinar as
perspectivas institucional e organizacional (Vargas, 2009). Segundo Latour (2005), a noo
de rede permite dissolver a distino micro-macro que tem assolado a teoria social desde seu
incio. Malerba (2004) tambm identifica essa tenso nas pesquisas de inovao e prope
aplicar o quadro referncia dos sistemas setoriais de inovao para super-la.
Assim, considerando os resultados apresentados, a amostra examinada revela as seguintes relaes:
Relao 1 Estado competidor -> nvel macro -> mtodo qualitativo -> anlise de poltica
pblica
Relao 2 administrao pblica -> nvel meso > mtodo quantitativo > aplicao de
survey > investigao de relao entre variveis no nvel organizacional
Essas relaes indicam duas vertentes nos estudos de inovao em servios pblicos:
uma que pode ser chamada de vertente do Estado competidor e a outra de vertente da Administrao pblica. Ao mesmo tempo, indicam caminhos poucos explorados pelas pesquisas.
Por exemplo, destaca-se a ausncia de estudos que examinem o empreendedorismo pblico
ou social, de uma perspectiva micro (Fuglsang, 2010). Tambm esto ausentes estudos que
tenham como base a teoria da inovao em servios.
A perspectiva da inovao em servios ressalta propulsores internos e externos da inovao em ambientes com interaes complexas (Fuglsang, 2010). Essas investigaes poderiam contribuir com pesquisas que examinam as relaes entre variveis que influenciam a
inovao, sugerindo novas variveis e relaes a serem testadas. Dessa forma, poderiam ser
incorporadas anlise relaes com atores polticos, fornecedores e a comunidade usuria
dos servios. Esse o caso em especial dos autores que se engajaram em estudos quantitativos com modelagem estatstica (Choi e Chang, 2009; Naranjo-Gil, 2009). Os artigos que
analisaram melhor as relaes complexas entre atores que atuam no processo de inovao
foram os de Dai e colaboradores (2009) e de Edler e Georghiou (2007). O primeiro terico
e o segundo terico-emprico. Essa ambio de desenvolver quadros de referncia e conceitos
analticos pode ter impulsionado esses autores a adotar viso mais abrangente do processo de
inovao.
Outra contribuio dos estudos de inovao em servios o reconhecimento do carter
processual da inovao. Raus, Flgge e Boutellier (2009) e Dorner (2009) abordam polticas
pblicas e partem delas como artefatos, pontos de incio e fatores exgenos, quando de fato
elas so continuamente constitudas e negociadas na prtica de sua implementao, oportunidade na qual os problemas so revelados e surgem solues que respondem a eles.
As referncias de boa parte dos artigos indicam que a reviso bibliogrfica sobre inovao tem sido restrita, em alguns casos ignorando os clssicos da teoria evolucionria e da
inovao. Dai e colaboradores (2009) apresentam apenas oito referncias no total. Seis publirap Rio de Janeiro 46(2):385-401, mar./abr. 2012

398

Dagomar Henriques Lima Eduardo Raupp de Vargas

cadas em chins, exceto uma sobre microeconomia e outra sobre economia do setor pblico,
ambas, porm, publicadas na China, o que sugere que os autores no procuraram ou no tm
acesso ao estado da arte em seu campo de pesquisa. Nenhuma meno feita a autores sobre
inovao. Dorner (2009) apresenta apenas 18 referncias no total, sendo nove documentos
governamentais e uma autocitao. A teoria da difuso da inovao de Rogers (apud Dorner,
2009) a nica referncia literatura de inovao. Alis, curioso que entre referncias
to restritas, Rogers seja citado em trs dos sete artigos. Raus, Flgge e Boutellier (2009)
argumentam que o autor muito aceito e mencionam um estudo de Prescott e Conger (de
1995) no qual eles registram 70 artigos publicados entre 1984 e 1994 que usaram a teoria de
Rogers. Potnis (2010), Choi e Chang (2009) e Naranjo-Gil (2009) citam artigos que tratam
de inovao, mas no mencionam nenhum autor da literatura bsica de inovao. Apenas
dois artigos citam autores j consagrados na literatura de inovao: Raus, Flgge e Boutellier
(2009) citam L. Soete e J.M. Utterback; Edler e Georghiou (2007) citam Richard Nelson, B.
Lundvall e C. Edquist.
Essa pesquisa restrita sobre as bases tericas da teoria da inovao e seu desenvolvimento posterior pode estar na origem da limitao de perspectivas tericas presentes nos
artigos revisados.

6. Concluses
Uma vez revisados artigos sobre inovao no setor pblico, publicados em peridicos internacionais Qualis A1 no perodo de 2006 a 2010, realizou-se confronto das formulaes adotadas na
amostra com a literatura sobre inovaes em servios que adota a abordagem integradora.
Ressalvando que o conjunto de artigos revisados pequeno e a base de informao restrita para permitir afirmaes fortes, a reviso possibilitou caracterizar a produo internacional ao inventariar seus objetivos, mtodos, enfoques tericos e resultados. Permitiu tambm
identificar temas e formulaes da literatura de inovao em servios que podem contribuir
para tornar a anlise sobre inovao no setor pblico mais rica e mais completa, reconhecendo as especificidades dos servios.
A anlise dos artigos revela que no h relao clara entre o gnero da pesquisa e as
demais categorias de anlise. Predominam artigos que tratam de inovao processual ou de
melhoria, nos quais as TIC tm papel de relevo.
Evidenciou-se tambm que h oportunidades de pesquisa na investigao de processos
de inovao organizacional (Schumpeter, 1982), incremental, por recombinao, por formalizao e ad hoc (Gallouj, 2002).
A amostra de artigos revisados relativamente pequena e indicou apresentar interao restrita com a literatura sobre inovao em servios. De um lado, h artigos que adotam perspectiva terica da administrao pblica e, de outro, os que adotam a perspectiva
rap Rio de Janeiro 46(2):385-401, mar./abr. 2012

Estudos internacionais sobre inovao no setor pblico

399

do Estado competidor. Para entender a inovao nos servios pblicos, necessrio explorar novas perspectivas e examinar o fenmeno de outros ngulos, agregando as contribuies dos estudos que abordam o nvel micro de anlise e que assumem a perspectiva
da teoria da inovao em servios, de forma a abarcar a complexidade e a diversidade do
setor pblico.
Na linha dos artigos que tratam de estudos de caso, a representao do produto em
termos de vetores de caractersticas sugere tipologia de inovao que pode tornar a identificao e medio das inovaes no servio pblico mais coerentes com as especificidades
dos servios. Abordagens adotadas na literatura de inovao em servios oferecem base te
rica para os estudos que pretendem examinar os efeitos da inovao nos servios pblicos,
conciliando a avaliao da eficincia com a avaliao de dimenses cvicas e sociais, que
so intrnsecas atividade dos servios pblicos. Por fim, a ANT permite trabalhar melhor
a tenso e as limitaes de anlises macro e micro, oferecendo oportunidades de abranger,
com maior detalhe, o nvel organizacional na investigao dos processos de inovao no
servio pblico.

Referncias
CHOI, J.N.; CHANG, J.Y. Innovation implementation in the public sector: an integration of institutional and collective dynamics. Journal of Applied Psychology, v. 94, n. 1, p. 245-253, 2009.
DAI, X.; WU, Y.; DI, Y.; LI, Q. Government regulation and asssociated innovations in building energy-efficiency supervisory systems for large-scale public buildings. Energy Policy, n. 37, p. 20732078, 2009.
DEMO, Pedro. Metodologia do conhecimento cientfico. So Paulo: Atlas, 2000.
DORNER, D.G. Public sector readines for digital preservation in New Zeland: the rate of adoption of an innovation in records management practices. Government Information Quaterly, n. 26,
p. 341-348, 2009.
DOSI, G. Mudana tcnica e transformao industrial: a teoria e uma aplicao indstria dos semicondutores. Campinas: Ed. Unicamp, 2005.
EDLER, J.; GEORGHIOU, L. Public procurement and innovation. Resurrecting the demand side.
Research policy, n. 36, p. 949-963, 2007.
FARAH, M. Continuidade e disseminao de inovaes na gesto pblica subnacional no Brasil.
In: CONGRESSO INTERNACIONAL DEL CLAD SOBRE LA REFORMA DEL ESTADO Y DE LA ADMINISTRACIN PBLICA, XII, Caracas, 2007. Anais Disponvel em: <www.clad.org.ve/fulltext/0057930.pdf>. Acesso em: 3 nov. 2009.
FUGLSANG, L. Bricolage and invisible innovation in public service innovation. Journal of Innovation
Economics, n. 5, p. 67-87, 2010.

rap Rio de Janeiro 46(2):385-401, mar./abr. 2012

400

Dagomar Henriques Lima Eduardo Raupp de Vargas

GADREY, Jean. Emprego, produtividade e avaliao do desempenho dos servios. In: SALERNO,
M.S. (Org.). Relao de servio: produo e avaliao. So Paulo: Senac So Paulo, 2001.
GALLOUJ, Faz. Innovation in the service economy: the new wealth of nations. Cheltenham, UK:
Edward Elgar Publishing Limited, 2002.
GALLOUJ, F.; SAVONA, M. Innovation in services: a review of the debate and a research agenda.
Journal of Evolutionary Economics, v. 19, n. 2, p. 149-172, 2009.
GALLOUJ, Faz; WEINSTEIN, Olivier. Innovation in services. Research Policy, n. 26, p. 537-556,
1997.
INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATSTICA (IBGE). Estatsticas do sculo XX. Rio de
Janeiro: IBGE, 2006. Disponvel em: <www.ibge.gov.br/seculoxx/economia/contas_nacionais/
contas_nacionais.shtm>. Acesso em: 28 mar. 2010.
INSTITUTO DE PESQUISAS APLICADAS (IPEA). Presena do Estado no Brasil: federao, suas unidades e municipalidades. Braslia: Ipea, 2009.
KOCH, P.; HAUKNES, J. Innovation in the Public Sector. Publin Report n. D20. Oslo: NIFU STEP,
2005. Disponvel em: <http://www.step.no/publin/>. Acesso em: 3 nov. 2009.
LATOUR, B. Reassembling the social: an introduction to Actor-Network Theory. Oxford: Oxford University Press, 2005.
MALERBA, F. Sectoral systems of innovation: basic concepts. In: _____ (Ed.). Sectoral systems of
innovation: concepts, issues and analyses of six major sectors in Europe. Cambridge: Cambridge
University Press, 2004.
NARANJO-GIL, D. The influence of environmental and organizational factors on innovation adoptions: consequences for performance in public sector organizations. Technovation, n. 29, p. 810-818,
2009.
NELSON, R.; WINTER, S. Uma teoria evolucionria da mudana econmica. Campinas: Unicamp,
2005.
POTNIS, D.D. Measuring e-Governance as an innovation in the public sector. Government Information Quaterly, n. 27, p. 41-48, 2010.
RAUS, M.; FLGGE, B.; BOUTELLIER, R. Electronic customs innovation: an improvement of governmental infrastructures. Government Information Quaterly, n. 26, p. 246-256, 2009.
SCHUMPETER, Joseph. A teoria do desenvolvimento econmico. So Paulo: Abril Cultural, 1982.
(Os economistas)
TURATO, E.R. Mtodos qualitativos e quantitativos na rea da sade: definies, diferenas e seus
objetos de pesquisa. Revista de Sade Pblica, v. 39, n. 3, p. 507-514, 2005.
VARGAS, E.R. A dinmica da inovao em servios: o caso dos servios hospitalares no Brasil e na
Frana. Tese (doutorado) Universidade Federal do Rio Grande do Sul, Porto Alegre, 2006.
rap Rio de Janeiro 46(2):385-401, mar./abr. 2012

Estudos internacionais sobre inovao no setor pblico

401

VARGAS, E.R. La dynamique de linnovation dans les services: les cas des services hospitaliers, une
comparison Brsil-France. conomies et Socits, v. 10, n. 4, p. 615-640, 2009.
WINDRUM, P.; GARCA-GOI, M. A neo-schumpeterian model of health services innovation. Research Policy, n. 37, p. 649-672, 2008.

Dagomar Henriques Lima auditor federal de controle externo no Tribunal de Contas da Unio. E-mail:
direito-bsb@ig.com.br.
Eduardo Raupp de Vargas professor do Programa de Ps-Graduao em Administrao da Universidade
de Braslia (PPGA/UnB). E-mail: raupp.vargas@gmail.com.

rap Rio de Janeiro 46(2):385-401, mar./abr. 2012