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Le renseignement dans tous ses tats

Quel budget

pour les services?
L

Par Philippe Rousselot

Conseiller-matre la Cour des Comptes

Il est difficile dtablir le

volume budgtaire des
services de renseignement
franais. Trois raisons
cela. La plus manifeste
dentre elles, cest que
les donnes budgtaires
ne sont pas toujours
disponibles. En second
lieu, des problmes de
primtres ne facilitent
pas la visibilit. Enfin,
larchitecture budgtaire
rend la consolidation
de lensemble pour
le moins alatoire.

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es diffrents services relevant de la

scurit nationale sont aujourdhui
disperss dans le budget de ltat. Cet
parpillement budgtaire, incompatible
avec lesprit de la Lolf et contradictoire avec
lide dune communaut du renseigne
ment, ne peut que freiner la mise en uvre
dune gestion cohrente des services et nuit
la bonne information, fut-elle rduite, du
citoyen. La lisibilit budgtaire dans le
cadre dun contrle dmocratique quap
pelle de ses vux Jean-Jacques Urvoas
nest pas assure1.

la Sous-direction de linformation
gnrale (SDIG, en cours de refonte) et,
plus gnralement, ce quil est convenu
dappeler les services concourant la
scurit nationale4.
La part prise par ces entits la fonction
renseignement nest jamais prcise,
et il faut souvent la supputer par des rai
sonnements sans base rglementaire bien
quintuitivement fonds. Il faudrait aussi
mentionner, dans une description globale,
les contributions dentits extrieures la
fonction renseignement: la dlgation
aux affaires stratgiques (DAS), la Dl
Le primtre
gation gnrale de larmement (DGA),
Pour lancer la rflexion, le primtre
le ministre des Affaires trangres, le
budgtaire premier est celui des six services
ministre des finances, sans oublier les
spcialiss dont la liste est fixe dans le
forces spciales, etc. Enfin, la part prise
code de la dfense2 : la direction gnrale
par la Gendarmerie dans la fonction ren
de la scurit extrieure (DGSE), la direction
seignement est impossible dfinir la
de la protection et de la scurit de dfense
consultation des documents budgtaires.
(DPSD), la direction du renseignement
Une telle profusion interdit parfois aux
militaire (DRM), la direction centrale du
observateurs budgtaires de sassurer que
renseignement intrieur (DCRI) tout
les redondances entre services restent
rcemment rige en direction gnrale3, le
marginales5. Les efforts de mutualisation
service comptence nationale Direction
entre services, quant eux, napparaissent
nationale du renseignement et des enqutes
que rarement sous une forme explicite et
douanires (DNRED) et le service
ne sont jamais budgtiss ou valoriss. On
comptence nationale Traitement du ren
peut le regretter car de vritables efforts de
seignement et action contre les circuits
mutualisation ont t consentis en ce sens
financiers clandestins
depuis plusieurs annes.
(Tracfin). ce premier
Ainsi, la DGSE, dans une
Une telle profusion
noyau dur, il convient din
optique de rationalisation
interdit parfois
tgrer, pour tout ou partie
des capacits et inves
aux observateurs
de leur activit, lAcad
tissements ddis, assume
mie du renseignement, la
les fonctions de chef de
budgtaires de
fonction renseignement
file national en matire de
sassurer que les
du secrtariat gnral de la
renseignement technique
redondances entre
dfense et de la scurit
(Senior Sigint). Cette
services restent
nationale (SGDSN), celle
spcialisation (interception
de l agence nationale de
des communications,
marginales
la scurit des systmes
cryptologie, etc.) bn
dinformation (ANSSI), la direction du ren
ficie lensemble de la communaut du
seignement de la prfecture de police de
renseignement. Ainsi, environ 80 % du
Paris(DRPP), lunit de coordination de
budget annuel dinvestissement de la
la lutte antiterroriste (Uclat), le Groupe
direction technique de la DGSE financent
ment interministriel de contrle(Gic),
des projets intressant galement dautres

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organismes. La DRM, pour sa part, met
en uvre les satellites dobservation et les
moyens dcoute des signaux radar.

Les volumes

La reconstitution budgtaire faite partir

des documents remis au Parlement, im
possible tablir en toute rigueur, repose
sur des estimations fondes sur les donnes
publiques. Au-del de lparpillement
signal plus haut, la principale lacune
du dispositif budgtaire est le silence qui
entoure le budget de la DCRI / DGSI6.
Ce mutisme budgtaire tranche avec la
qualit de linformation obtenue pour le
renseignement extrieur financ par le
ministre de la Dfense.
Si lon considre que les six services de
renseignement dfinis comme tel par
le code de la dfense, auxquels le bon
sens commande dajouter lAcadmie
du Renseignement, et, rpartition des
fonds secrets oblige, le Gic, on obtient
une estimation sous la forme du tableau
suivant. Celui-ci est reconstitu, pour ce qui
concerne la DCRI, sur des bases flottantes
et incertaines (ont t utiliss les effectifs
et quelques donnes parses). Par manque
de donnes, il faut faire le deuil de la part
qui revient au SGDSN, la SDIG et la
DRPP. Ces zones dombre entretiennent
une opacit peu conforme lesprit de
transparence, fut-il raisonnablement limit,
qui prvaut dans la plupart des dmocraties.
Lensemble du budget des services de ren
seignement reprsente environ 1,1milliard
deuros pour un effectif global qui oscille
autour de 11 000 emplois sous plafond.
La masse salariale reprsente 67% des
crdits.
Deux ensembles se distinguent: le premier
est constitu par les services relevant du
ministre de la Dfense qui reprsentent,
avec 970 M, prs de 78 % des crdits; le
second est lensemble que constituent DGSE
et DCRI : les deux services reprsentent
prs de 70 % des effectifs. La DGSE seule
reprsente la moiti du total des crdits
et 34 % des emplois. Elle se distingue
nettement par la part quelle prend dans
les investissements (plus de 80 %, avec
132 M).
La plupart des services sont pargns
par leffort de rduction des dpenses de
ltat, lexception de la DPSD, qui y
contribue, pour 2014, hauteur de 4 %

Budget consolid de la fonction renseignement 2013/2014

Crdits (M)

Fonds spciaux (M)

Effectifs (ETP)

DGSE

651

58,7

5000

DPSD

93

0,08

1150

DRM

167

0,06

1620

DCRI/DGSI

200*

0,8

3200

DNRED

59

0,015

717

Tracfin

0,02

72

Acadmie

0,45

Gic

0,3

8,6

1175,75

68,275

Total

11768

* Estimation.

de ses crdits 2013. La DGSI est le service

dont les crdits seront augments le plus
significativement jusquen 2018 (il est
question de recruter 430 agents de plus et
de 40 60 millions deuros supplmentaires
pour accompagner la monte en puissance
de la nouvelle structure). La DGSE voit ses
crdits de paiements augmenter de 8,4%
pour 2014, dont une augmentation de
60% de ses investissements (131 M
programms en 2014) et 3,3 % pour
le personnel (386 M pour 2014).Ses
effectifs ont considrablement augment
(690 emplois supplmentaires ont t
octroys sur la priode 2009-2015).
Elle reste sur la courbe ascendante qui
est la sienne depuis la prcdente loi de
programmation militaire, mme si elle
a consenti des efforts importants pour
diminuer ses cots de fonctionnement. Elle
a toutefois fait lobjet de gels budgtaires
(en 2013), ce qui a entran une demande
de drogation par certains parlementaires7.
Une des volutions budgtaires les plus
sensibles concerne la monte en puissance
de lANSSI qui, forte de 120 agents sa
cration en 2008, comptait 250 personnes
fin 2012 et plus de 357 fin 2013. Sur la
mme priode, ses crdits sont passs de
45 M 80 M.
Le tableau prsente les crdits en fonds
spciaux vots par le Parlement (finan
cement de diverses actions lies la
scurit extrieure et intrieure de ltat8).
Il apparat que la DGSE et le GIC sont
les destinataires naturels de ces crdits,

dont la destination ne peut tre connue.

Les sommes mobilises pour les autres
services restent peu importantes, mais cette
proportion pourrait tre remise en cause par
le dveloppement de la DGSI.
Il est noter que les services de rensei
gnement sont peu dcrits dans les
documents budgtaires sous la forme
dobjectifs et dindicateurs comme lexige
la Lolf. Sans doute, lactivit des services se
prte peu lexercice. La DPSD (programme
144) chappe cette rgle, puisque son
activit plus que son efficience est
mesure par un objectif (Amliorer
le niveau de scurit des forces et du
patrimoine industriel et conomique li
la dfense) et deux indicateurs: le taux
davis dhabilitation mis dans les dlais
1 - Urvoas, Jean-Jacques, Les RG, La SDIG et aprs ? , Note n 115 - Fondation
Jean-Jaurs - 19 janvier 2012.
2 - Arrt du Premier ministre du 9 mai 2011 pris en application du troisime
alina du I de larticle L. 2371-1 du code de la dfense.
3 - Dcret n 2014-445 du 30 avril 2014 relatif aux missions et l'organisation
de la direction gnrale de la scurit intrieure. Le texte est entr en vigueur
le 12 mai 2014.
4 - Pour reprendre les termes de larticle 3 du dcret prcit.
5 - Voir Assemble nationale, Question crite n19358, Journal Officiel, 26
fvrier 2013, sur les ventuelles recoupements entre certaines missions de la
DPSD et celles du service de scurit de dfense et des systmes dinformation
(SSDI) de la DGA. La rponse du ministre est annexe.
6 - Le budget renseignement est noy dans la masse de laction 1, ordre
public et protection de la souverainet du programme 176, Police nationale
(1,14 milliard deuros).
7 - Projet de loi de finances pour 2014 : Dfense : environnement et prospective
de la politique de dfense, avis n 158 (2013-2014) de MM. Jeanny Lorgeoux
et Andr Trillard fait au nom de la commission des Affaires trangres, de la
Dfense et des forces armes, novembre 2013.
8 - Les fonds spciaux, qui font lobjet dun contrle confi une commission
adhoc, ont t rforms en 2001. La part de ces crdits qui revenaient lactivit
gouvernementale (les cabinets principalement) a t supprime. La part des
crdits sur fonds spciaux de la DGSE avait t sensiblement augmente par
rapport celle antrieurement consacre Matignon.

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Le renseignement dans tous ses tats

prescrits (2 3 mois selon le niveau
de classification), et le taux des sites
du domaine militaire et des sites indus
triels et conomiques lis la dfense
inspects dans les dlais prescrits. Si les
deux indicateurs affichent des rsultats
satisfaisants (respectivement 95,5% et
91,9%), leur pertinence ne convainc pas
les parlementaires9. La DRM a galement
jou le jeu de la performance, en proposant
un sous-indicateur rattach au programme
178 Prparation et emploi des forces
qui value la satisfaction du besoin de
renseignement dintrt militaire. Les
rapports parlementaires jugent svrement
cet indicateur dont les lments de calculs
sont classifis et donc ininterprtables.
Les indicateurs des budgets prcdents
semblaient plus appropris pour dcrire
lactivit et a performance de la DRM.
Les autres services ne proposent pas
dindicateurs, ce que regrettent certains
parlementaires, au moins dans les
domaines de la gestion des ressources
humaines. De fait, il nexiste aucun objectif
et indicateur commun et propre la fonction
renseignement .

Larchitecture budgtaire

Les composantes du renseig nement,

lorsquelles sont identifies, sont rparties
en quatre missions budgtaires et six
programmes (sans tenir compte de lpar
pillement des actions budgtaires). Si une
communaut du renseignement existe, elle
est invisible.
Au plan pratique, les techniques budgtaires
de base ne peuvent quasiment pas jouer
en faveur des mutualisations et des projets
communs. Il est impossible de dterminer le
responsable de lensemble et les facteurs du
pilotage global. Le coordonnateur national
du renseignement, qui doit jouer ce rle,
et le joue sans doute de facto, dpend
de la prsidence de la Rpublique et ne
peut exercer, ce titre, de responsabilits
budgtaires formelles. Il est intrigant que la
DGSE, qui reprsente plus de la moiti des
dpenses, dpende du dlgu aux affaires
stratgiques, quasi inexistant en termes
deffectifs et de crdits mais responsable
du programme 144.
Au plan politique, il est impossible de lire
une stratgie et de discerner les volutions
de lensemble. Seules apparaissent les
stratgies ministrielles, lorsquelles sont
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mentionnes. Lloignement administratif et

budgtaire de la DRM par rapport la DGSE
ou la DPSD, la survivance de bastions, tels
que la DRPP, ou de postes isols, comme
la SDIG ou lAcadmie du Renseignement,
la multiplicit des responsables de
programmes sont autant de ralits qui
affaiblissent toute perspective rationnelle
dun cadre commun et ruinent tout espoir
dune politique budgtaire cohrente.
Considrer la fonction renseignement
comme une politique publique pourrait
mettre fin ce dsordre budgtaire. Ds lors
elle serait justiciable de larticle 7 de la loi
organique relative aux lois de finances du 1er
aot 2001 (Lolf)10. Les crdits et dpenses
de ce secteur de laction publique pourraient
alors tre connus de la reprsentation
nationale dun seul coup dil. Mais la
visibilit dmocratique et la bonne gestion
des deniers publics ne peuvent tre assures
par une simple opration de synthse. La
reconfiguration de larchitecture budgtaire
impose des choix dorganisation et cre
lobligation de dfinir des rgles de pilotage.
Trois solutions se prsentent lesprit:
lhypothse de pilotage faible passe par la
cration de quatre programmes disposant
de la mme dnomination. La valeur
ajoute de cette restructuration est de
permettre la rdaction dun document
de politique transversale (DPT) destin
amliorer la visibilit du dispositif et
linformation parlementaire. Leffort de
rorganisation est assez faible et concerne
principalement le ministre de la Dfense
(la DRM rejoint la DGSE et la DPSD dans
un mme programme) et les services du
Premier ministre. On passerait de six
programmes quatre;
lhypothse du pilotage partag repose
sur la cration dune mission inter
ministrielle scurit nationale ou
renseignement qui comprendrait les
quatre programmes dfinis ci-dessus.
Chacun dpend dune filire ministrielle.
Le bnfice attendu dpend des capacits
relles du pilotage interministriel;
Lhypothse de pilotage complet cor
respond la cration dun seul programme
consacr la fonction renseignement
qui imposerait une rforme profonde du
dispositif. Tous les services concerns
devraient dpendre dun seul responsable.
Ce dispositif budgtaire, qui serait le
seul sur lequel les parlementaires

pourraient exercer pleinement leur pouvoir

damendement budgtaire, relve sans
doute dun monde idal. 

9 - Assemble nationale, Loi de finances pour 2014, Rapport n1428, annexe

10, Franois Cornut-Gentille, dput : Mme si les commentaires des rsultats
figurant dans les RAP correspondant trouvent toujours des justifications
prsentant les chiffres sous un jour positif alors quils sont objectivement
catastrophiques . A cette occasion, le rapporteur de lAssemble nationale
smeut de voir des sites sensibles et interdits de photographies figurer sur
les rsultats de lapplication populaire Google Street.
10 - Il est rappel que larchitecture budgtaire dcrit laction de ltat en
mission (interministrielle ou non), en programme et en action. En dessous
de ce niveau, non reconnu par la loi organique, les appellations varient dun
ministre lautre. Article 7 de la Lolf : Les crdits ouverts par les lois de
finances pour couvrir chacune des charges budgtaires de lEtat sont regroups
par mission relevant dun ou plusieurs ministres. Une mission comprend un
ensemble de programmes concourant une politique publique dfinie ()
Un programme regroupe les crdits destins mettre en oeuvre une action ou
un ensemble cohrent dactions relevant dun mme ministre et auquel sont
associs des objectifs prcis en fonction de finalits dintrt gnral, ainsi
que des rsultats attendus et faisant lobjet dune valuation. Les crdits sont
spcialiss par programme ou par dotation .