INT-1457

a.

Pdoy^eT
c u m c A

Pceti^A
^f^
LATNA

p P c / B p L / o n

I N D I C E

PROYECTO IMTERINSTITUCIOMAL
DE POBREZA CRITICA EN AMERICA LATINA
Santiago,Octubre de 1978

PPe/DPE/Olol

La Pobreza en Amrica Latina;Situacin,Evolucin

y Orientaciones de Polticas

Documento Ocasional
/17/ReVo2
Pobreza Urbana y Empleo en Amrica Latina
Lineas de Acciono
PPC/DPS/Olol
PPC/DPS/02ol

Un Anlisis Sociopolitico de la Pobreza y de

Las Acciones Tendientes a su ErradicaciHo
Pobreza j Asistencia Legal en Chile;
Una Perspectiva Sociologicao

Libro de Pobreisa/15 El Abastecimiento de Agua; Una Necesidad Bsico

LA POBREZA EN AMERICA LATINA:

SITUACION, EVOLUCION Y
ORIENTACIONES DE POLITICAS

NACIONES UNIDAS
Comisidn Econmica Para Amrica Latina

CEPAL
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo

PNUD

EZA CRITICA
AMERICA LATINA

Dociinento de circulacin
restringida
PPC/DPE/01.1
29 de marzo de 1979

LA POBREZA EN AMERICA LATINA: SITUACION., EVOLUCION

y ORIENTACIONES DE POLITICAS
Docxiinento preparado por:
Sergio Molina S. y Sebastin Pifiara

79-3-553

- iii -

INDICE
Pgina
1

Introduccdn
I. La pobreza, las necesidades bsicas y el desarrollo

12

II. Los elementos de un diagnstico

1. La magnitud de la pobreza y las caractersticas
de los pobres

13

2. Algunos aspectos estructurales y de funcionamiento

2f

3. Las caractersticas del Estado

11-9

4-. Resumen y conclusiones

55

III. Orientaciones para una estrategia de desarrollo

tendiente a reducir o erradicar la pobreza en
Amrica Latina
Introduccin
A. Las intervenciones y polticas de tipo distributivo ....
1. Las polticas orientadas a incr>ementar la
cantidad y la productividad de los empleos
que genera la economa y a extender los beneficios de estos incrementos hacia los grupos
pobres
2. Las polticas orientadas a incrementar la
cantidad y la productividad de los activos
que poseen los grupos pobres
B. Las intervenciones y polticas de tipo
redistributivo

57
57
59

50
80

89
89

1. La incidencia tributaria
2. El gasto pblico como instrumento de
superacin de la pobreza extrema

92

C. Consideraciones finales

106

/LA POBREZA

Este documento es parte de una serie de publicaciones del

Proyecto sobre Pobreza Crtica en Amrica Latina de la CEPAL
y del PNUD con participacin del UNICEF, ILPES y CELADE,
Se publica con el fin de cumplir con el objetivo principal
del Proyecto de colaborar con los Gobiernos de la regin en la
realizacin de sus propsitos de aumentar la participacin de
la poblacin en los beneficios del desarrollo y de aliviar o
erradicar la pobreza crtica en sus respectivos pases

LA POBREZA EN AMERICA I^ATINA: SITUACION, EVOLUCION

Y ORIENTACIONES DE POLITICAS
INTRODUCCION
La preocupacin por el desarrollo econmico surgida luego de la segunda
guerra mundial dio lugar s diversas teoras y a realizacin de
mltiples esfuerzos tendientes a alcanzarlo. Tanto en el plano intelectual
como en el terreno prctico a las actividades se inspiraban en la creencia
de que exista una relacin directa y automtica entre el crecimiento
econmico y el mejoramiento de los niveles de vida de toda la poblacin.
En consecuencia, las polticas se orientaban a fomentar el aumento del
ingreso per cpita en el entendido de que la prosperidad econmica
acarreara, en un plazo razonable, una mejora equivalente en las condiciones de vida de la mayor parte de la poblacin.
Sin embargos la experiencia acumulada en estos aps muestra que
aquella relacin no se da en forma automtica sino q se requiere la
accin correctora del Estado. Incluso en los pases ms desarrollados ha
sido necesario establecer correctivos, por cuanto importantes sectores de
su poblacin se encuentran por debajo de lo que esas sociedades consideran
el "umbral mnimo" de vida.
Los gobiernos latinoamericanos y diversos organismos internacionales,
en especial los pertenecientes al sistema de las Naciones Unidas, han
manifestado su preocupacin por el problema de la pobreza crtica en la
regin. Los primeros han expresado su decisin de combatirla en sus
respectivos pases, y ello se ha reflejado en mandatos que obligan a los
organismos internacionales a adoptar medidas en el mismo sentido.
As, las evaluaciones de la Estrategia Internacional de Desarrollo
aprobadas en Quito, Puerto Espaa y Guatemala por los gobiernos de los
pases miembros de la CEPAL en sus decimoquinto, decimosexto y decimosptimo
perodos de sesiones, respectivamentej expresan el inters de esos gobiernos
por los problemas del bienestar humano y'la justicia social y su preocupacin
por las situaciones de desigualdad excesiva, pobreza ihasivs, desempleo

/crnico, insuficiencia

- 2-

crnico, insuficiencia de servicios sociales bsicos y la escasa participacin de los estratos mayoritarios de la poblacin en la vida econmica
y social de sus pases.1/
Pese a las contribuciones recientes sobre el problema de la pobreza,
se nota aCn gran carencia de estudios empricos sobre la situacin en
Amrica Latina y de elaboracin terica en que pueda apoyarse el diseo
de polticas. Se hace, pues, indispensable asignar reursos para suplir
estas necesidades y para realizar a la vez una labor de difusin de tales
informaciones empricas y tericas entre los responsables de fonnular y
ejecutar las polticas de desarrollo, a efectos de apoyar as el propsito
de los gobiernos de combatir la pobreza.
Estas, entre otras razones, determinaron que el Programa de las
Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) propusiera a los gobiernos dela regin la aprobacin de un proyecto destinado a analizar la situacin
de la pobreza crtica o extremada en Amrica Latina. La ejecucin de este
proyecto, que se denomin Proyecto Interinstitucional de Pobreza Crtica en
Amrica Latina, se encomend a la Comisin Econmica para Amrica Latina
(CEPAL). El Proyecto se inici ell de enero de 1978 y su duracin ser '
de 30 meses.
El objetivo ltimo del Proyecto es colaborar con los gobiernos n
el cumplimiento de sus propsitos de aliviar o erradicar la pobreza crtica
en sus respectivos pases. Con ese fin se establecieron domo objetivos
inmediatos:
a) Profundizar y sistematizar el conocimiento sobre la pobreza
crtica en Amrica Latina^

Vanse, adems, la Declaracin Universal de los Derechos del Hombre

(artculo 25), la Declaracin" sobre el Progreso y el Desarrollo.en lo
Social (artculos 5 y 10), y la Estrategia Internacional de Desarrollo
para el Segundo Decenio de las Naciones Unidas para el Desarrollo
(B. Metas y objetivos), contenidas en las resoluciones de la Asamblea
General de las Naciones Unidas 217(111) del 10 de diciembre de
2542 (XXIV) del 11 de diciembre de 1969 y 2625 (XXV) de
de octubre
de 1970, r>espectivamente, y tambin la Convencin sobre la Poltica
de Empleo (artculo 1) aprobada en la 48a. reunin de la Conferencia
Internacional del Trabajo de la OIT, 1964.
.

/b) Elaborar

- 3-

b) Elaborar im esquema analtico que oriente el-diseo de estrategias nacionales de desarrollo.que incorporen Ig erradicacin de la
pobreza crtica como VHIO de sus objetivos,-y '
c) Elaborar criterios y mtodos para que IQS gobiernos puedan evaluar
la eficacia de diferentes acciones y programas dirigidos a erradicar p
aliviar la pobreza crtica.
Para cumplir con tales objetivos se. iniciaron simultneamente varios
estudios.
. ' .

-.
En primer trmino9 fue necesario elaborar una metodologa que
hiciera posible definir una linea de,pobre?;a homognea para los diversos
pases.2/ La tarea se facilit porque la CEPAEi y el Banco.Mundial3 e.n
un proyecto conjunto, haban avanzado considerablemente en un estudio sobre
la distribucin del ingreso en la regin^ utilizando' la informacin
proveniente de encuestas de hogares9 censos y otras fuentes oficiales.^/
Sobre la base de la metodologa elaborada se determinaron lneas de
pobreza para once pases. A partir de esa informacin, y de la proporcionada por los estudios sobre la distribucin- del ingreso 3 se estim6
ia incidencia y la severidad de la pobreza en un conjunto de pases de
la regin. Estoesj el porcentaje de- familias que quedaban bajo la
lnea de pobreza^ y la distancia que exista entre el ingreso medio de
esas familias y el correspondiftte a la linea de pobreza.,
El segundo paso consisti en' aplicar la misma metodologa a perodos
anteriores para analizar la evolucin de la pobreza en el tiempo. La.
informacin disponible- Limit este estudio slo a seis pases que o en
conjunto, representaban alrededor del 70% de la poblacin y del producto
bruto de-Amrica Latina en el ao 1977.4/ , .
2!

Vase, Sebastin.Piera, "Definicin, medicin y anlisis de la pobreza:

Aspectos conceptuales y metodolgicos", PPC/CDE/02.1, Santiago de Chile,
mayo de 1978. Documeiito mimeografiado, preparado en cumplimiento del
Proyecto Interinstitucional de Pob.reza Crtica en Amrica Latina.

a/- . CEPAL/BIRF, "La dimensin de la pobreza en Amrica Latina", E/CEPAL/L.180,

documento mimeografia<to, 22 de septiembre de 1978.
Vase, Sebastin Piera> "Se benefician los pobres del crecimiento
econmico?'^ PPC/CDE/06.1, Santiago de Chile, octubre de 1978.
Anexos para cada pas: Brasil, Colombia, Costa Rica, Chile, Mxico,
Per. Documento mimeografiado preparado en cumplimento del Proyecto
Interinstitucional de Pobreza Crtica en Amrica Latina.
/Los estudios

- 4-

Los estudios sealados se relacionan con la magnitud de la pobreza,

medida en funcin del ingreso familiar. Para completar estas estimaciones se iniciaron otros estudios basados en la determinacin de los
dficit en cuatro sectores que representan necesidades bsicas: nutricin,
educacin, salud y vivienda.
Adems de determinar la magnitud de la pobreza pareci necesario
conocer las caractersticas socioeconmicas y demogrficas de las familias
pobres, esto es, los perfiles de pobreza. En esos estudios se han identificado las craitersticas principales de los hogares pobres y de sus
miembros, entre las cuales se destacan la.situacin geogrfica, los niveles
educacionales, las caractersticas del empleo, el acceso a los mercados,
el acceso a los bienes pblicos, la propiedad de. factores, el comportamiento
demogrfico y las formas de organizacin y de participacin. Hasta el
momento se han iniciado estudios de perfiles de pobreza,para ocho pases
de la regin.
Cumplida esta etapa de l investigacin, cuyo objetivo era profundizar
y sistematizar el conocimiento sobre la pobreza crtica en Amrica Latina,
se realiz el presente documento que, basndose en la informacin y
recopilada,'pretende contribuir elaborar un marco conceptual que oriente
el diseo de estrategias y la adopcin de criterios para evaluar la
eficacia de las polticas dirigidas a erradicar o aliviar la pobreza crtica.
El tema se desarrolla en tres captulos. En el primero, se analizan
los conceptos de pobreza, necesidades bsicas y desarrollo y se hace una
breve resea de las estratetgias de desarrollo| en el segundo, se examinan
los elementos principales del diagnstico referidos, a las caractersticas
de la pobreza y de los pobres, de la estructura y funcionamiento de la

economa de los pases de la regin, y del Estado; y en el tercer captulo

se estudian las reas de intervencin y las orientaciones de poltica
destinad?.s a superar la actual situacin de pobreza.:
Respecto de este ltimo capitulo es preciso advertir que se ha procurado dar un esquema que permita identificar reas de intervencin, sealando
una amplia gama de polticas posibles que, por no referirse a situaciones
especificas, son necesariamente generales.
/Tambin se

- 5-

Tambin se debe considerar que se ha tenido en liente la situacin

en economas mixtasj en donde por la esencia misma del sistema, coexisten
tanto la propiedad privada con la propiedad pQblica como el mecanismo
de mercado con la intervencin del Escado. Es-.un hecho que la importancia
relativa de la prpiedad privada y pblica y dl papel del mercado y de
la intervencin estatal vara considerablemente de un pas a-otro y, por
lo tanto, las polticas que deberan aplicarse en diferentes situaciones
tambin sern diferentes. Por esta razn, las orientaciones que se dan
en este documento no sou de aplicacin general.

Por ltimo, no se ha incorporado en el presente dociOTsnto la

dimensin internacional. Esto es, la forma de' insercin de las economas
latinoamericaas en el mercado mundial y el papel que podra desempear
el financiamiento extero en una estrategia de desarrollo destinada a superar
la pobreza. Tal otaisin no significa desconocer la importancia de este
tema que es vital para algunos pases. En esta etapa se. ha preferido poner
el acento en las polticas intetoas por estimar que ellas tienen prioridad
en los objetivos que persigue el Proyecto.

/I. LA

- 6 -

I, : LA POBREZA, LAS NECESIDADES BASICAS Y EL. DESARROLLO

En los aos sesenta, tanto el sistema de las Naciones Unidas como los
gobiernos de los pases miembros coincidan en sus propsitos de concentrar
su esfuerzo en elevar la productividad y suprimir los obstculos al
crecimiento econmico en los pases en desarrollo. Este propsito parta
del supuesto que el crecimiento econmico, independientemente del tipo de
desarrollo, solucionara en forma automtica los graves y difundidos "
problemas de pobreza, desigualdades excesivas y desempleo, que caracterizaban
a la casi totalidad de los pases en desarrollo.
Amrica Latina tuvo xito en su empeo de acelerar su.crecimiento
econmico. En el decenio de 1950 su producto interno bruto creci a ima
tasa media anual de 5.2%, lo qe signific un aumento del ingreso por
persona de 2.3% nal. En el decenio siiguiente, estas mismas tasas alcanzaron 5.5% y 2.6% respectivamente y, por ltimo, en el perodo de 1970
a 1977 sus valores se elevaron a 6.1% y 3.3%. En sntesis, el ritmo de
crecimiento econmico de Amrica Latina no slo fue satisfactorio, sino
que se aceler en el transcurso del tiempo y permiti que el producto
interno per cSpita se duplicara con creces en el perodo comprendido entre
1950 y 1977.
Sin embargo, esta notable evolucin no rindi todos.los frutos que
de ella se esperaban en el sentido de que se reducira la extensin de
la pobreza, disminuiran las desigualdades excesivas y se eliminara el
desempleo. Al analizar el perodo de 1960 a 1970 se observa que la
extensin de la pobreza slo se redujo de 51% en 1960 a M-0% en 1970, permaneciendo prcticamente inalterado el nmero absoluto de pobres en 113 millones
de personas.^/ La distribucin del ingreso no experiment grandes variaciones: la participacin en el ingreso total del 20% ms pobre se redujo
de 3.1% en 1960 a 2.5% en 1970 y la del 50% ms pobre se increment d
13.if% en 1960 a un 13.9% en 1970.6/ Finalmente, la escasa informacin

Vase, S. Pifera, "Se benefician los pobres del crecimiento econmico"?,

op. cit.
Estimacions de la CEPAL.
/existente sobre

- 7 -

existente sobre la situacin ocupacional indica que el problema del

desempleo no vari mucho durante los aos sesentas alcanzndose en 1970
una tasa de deseii5)leo abierto de 5.8% y una subutilizacin total de mano
de obr^ equivalente a 27.4%.2/
Esta experiencia de America Latina, en particular, y del mundo en
desarrollo, en general, origin un profundo escepticismo frente a la
creencia tradicional de que el crecimiento econmico traera aparejadas,
en un perodo razonable, mayores oportunidades de empleo y mejores condiciones de vida para todos. Como resultado de este cuestionamiento, que
se acentu a mediados de los aos sesenta, la atencin se centr no
nicamente en el ritmo de crecimiento, sino tambin, y con mayor nfasis,
en el tipo de crecimiento y en la distribucin de sus frutos entre los
distintos grupos sociales, fii/
Esta preocupacin indujo a ciertos organismos internacionales, instituciones pblicas y establecimientos acadmicos, a elaborar nuevas estrategias de desarrollo, en las que se incorporaron objetivos adicionales al del
crecimiento econmico. Entre las estrategias que surgieron como alternativa
a la de elevar al mximo la tasa de crecimiento d? la economa, se destacan
las siguientes:
i) La estrategia de desarrollo orientada a promover la creacin de empleos,
En ella se considera la consecucin del pleno empleo, productivo y libremente
elegido, como un objetivo en s mismo, distinto del objetivo de crecimiento
econmico y que va ms all de l;9/
y

Programa Regional del Empleo para Amrica Latina y el Caribe (PREALC),

El problema del empleo en Amrica Latina; Situacin, perspectivas y
polticas, Santiago de Chile, abril de 1976.

8_/

La CEPAL ha sostenido en forma permanente una posicin que coloca el

nfasis no slo en el crecimiento econmico sino tambin en una justa
distribucin de sus frutos como objetivos centrales del desarrollo.
V as i. por ejemplo, E. Iglesias, ''Situacin y perspectivas de la
economa latinoamericana en 1975". Revista de la CEPAL, Primer
semestre, 1976, Santiago de.Chile.

Vase OIT, World Employment Programme, Research in Retrospect and

Prospect, Ginebra, 1976.
/ii) la

- 8 -

ii) I^a estrategia de crecimiento .con redistribucin, que se aparta

del tradicional dilema de crecer primero y redistribuir despus o redisr
tribuir primero y crecer despits, y plantea la necesidad de que>la estrategia de desarrollo adoptada se aboque en forma simultnea a los;problemas
del cipecimieiito"'y de la distribucin' d sus' frutois. A tal efecto se.
coloca especial-nfasis ei la tarea reorientador de la inversin pblica de
manera de incrementar la capacidad productiva y la generacin de ingresos
de los grupos ms pobriss.lG/
iii) La estrategia de^ satisfaccin de las necesidades bsicas. Es :
preciso distinguir aqu entre la satisfaccin de las necesidades bsicas
como h objetivo alcanzabl a travs de distintas estrategias, polticas
e instrumentos, y la satisfaccin de las necesidades bsicas coiio una
estrategia o medio de conseguir este fin. Esta ltima.concepcin frecuentemente implica introducir profundis transformaciones en l sistema poltico
imperante y en l organizacin'econmica y social d los pases.

No existe un planteamiento de aceptacin generalizada respect al

significado "y alcalice d' 16 que-se ha denominado estrategia de^ satisfaccin
de las neoesiddes bsicas.11/ . Ms an, los distintos planteamientos que
comnmente se engloban bajo este nombre, presentan grandes similitudes,
pero tambin grandes divergencias. Los principales ..elementos comunes a
estas eistrategias son: la satisfaccin de las necesidades; bsicas como el :
objtivo cntral del-desarrolloj la incorporacin explcita de ciertas
necesidades bsicas no materiales^ la pJ^esntacin 'de las necesidades .
bsicas como un concepto ^dinmico que evoluciona en el tiempo de acuerdo
con e:i;.crGmiento 'de la economa y la evolucin de las aspiraciones de
10/ Vase Banco Mundial/Uni.versidad^ de Siis'sex, Redistribcin con crecimiento.
.

MadriaVl97U.. ' . "

'.

'

11/ -Los ms conocidos de stos planteamientos son: el informe Dag

Hamrarskjpldj- Qu .hacer? Otro desarrollo, preparado con ocasin del
sptimo perodo extraordinario d sesiones de. la Asamblea General de las
. Naciones Unidas en septiembre de 1975;. el. informe ..de. la OIT, Empleo,
crecimiento y necesidades esenciales; Problema-mundial memoria del
Director General a la Conferencia Mundial Tripartita sobre el- Empleo,
la Distribucin de los Ingresos, el Progreso Social y la Divisin del
Trabajo, Ginebra, 1976; el informe, de la Fundacin Bariloche, Catstrofe
o nueva sociedad? Modelo mundial latinoamericano, Bogot, 1978; y el
informe al Club de Roma, Reshaping the International Order, Nueva York,
1976.

/la gente.

- 9 -

la gente, y la especificacin de necesidades bsicas materiales 3 tales

como alimentacin, educacin, salud, vivienda y sanidadj el nfasis en
la provisin directa a los grupos pobres de los bienes y servicios necesarios para satisfacer las necesidades bsicas, ms que en el camino indirecto orientado a lograr un nivel de ingreso compatible con la satisfaccin
de esas necesidades la importancia de los cambios estructurales, incluida
la redistribucin de los activos, como prerrequisito de una estrategia
de necesidades bsicas^ y el reconocimiento de que la distribucin del
poder poltico constituye un factor determinante en la iniciacin y aplicacin
de una estrategia de necesidades bsicas.12/
Las divergencias principales se relacionan con: las repercusiones de
la magnitud y naturaleza de los cambios que se introduzcan en la estructura
econmica y social y en el sistema poltico imperante j los plazos en que
deben cumplirse los objetivos de la estrategia; las prioridades relativas
que se asignen a otros objetivos de "las polticas de desarrollo: la importancia que se conceda a la satisfaccin de necesidades no bsicas, o menos
bsicas, de los grupos medios; la medida en que se reconozca la interrelacin
existente entre productividad, ingreso y consumo; el grado en que se hagan
explcitos los mecanismos de asignacin de recursos y distribucin del
ingreso, etc.
Estas divergencias son lo suficientemente importantes como para poder
agrupar bajo el rtulo comn de estrategia de necesidades bsicas enfoques
que tienen diferencias fundamentales entre s.
Las verdaderas diferencias entre estas tres estrategias no radican
tanto en los objetivos que ellas persiguen, sino ms bien en la forma
de lograrlos, o sea en los procedimientos, polticas, instrumentos, plazos
y restricciones. Respecto a los procedimientos, las primeras dos estrategias
concentran, el esfuerzo en mejorar de forma permanente las condiciones de
product!vidd y empleo y, por lo tanto, la capacidad de generacin de
12/

Para un anlisis comparativo ms detallado de los distintos planteamientos relacionados con la estrategia de necesidades bsicas vase,
D.P. Ghai, A.R. Khan, E.L.H. Lee y T. Alfthan, The Basic-Needs Approach
to Development. Some. Issues Regarding Concepts and Methodology, OIT,
Ginebra, 1977.
/ingresos de

- 10 -

ingresos de los griipos ms pobres; la ltima, centra su atencin, en la

provisin dircta, generalmente por parte del Estado, de los bienes y ,
servicios necesarios para satisfacer,las necesidades bsicas.. Las. primeras
dos'estrategias llevan implcitos plazos ms .largos y son^ en. cierta .forma,
inens-drsticas qu la tercera.: ; . . . . :
;...
En estrecha relacin con este ltimo punto,, las primeras dos estra- .
tegias son, por s gradualidad, : ms compatibles con i.las restricciones
que imponen los sistemas polticos y econmicos' imperantes en la mayora
de los. pases de Amrica LatiTia-, La ltima estrategia no se atiene a
estas restricciones y presupone para su-aplicacin cambios drsticos en
lois sistemas polticos' vigentes y en la; organizaciin .econmica y social de
'los pases.
. .
-v" . ,
r.:... Sin embargo, todas ellas encierran e n ; ; C o m n el supuesto bsico de que
el-mero crecimiento "econmico, en el contexto de'unc economa .de. mercado
mixta, n permitir- corregir -en.un. perodo razonable las graves situaciones
d pobjreza que existen - en la .actualidad. Tal supuesto se funda en . que las
desigualdades en la distribucin del capital fsico y del capital humnp r
se heredan de generacin en generacin, en ique.el funoionamiento. mismo del
sistema discrimina muChs veces en perjuicio de los sQctores ms pobres,.y
en que la intervencin del Estado ha representado, en el mejor de los.
casos, un paliativo-dbil-con efectos .d.escasa miagnitud y de naturaleza
transitoria. '.
.
.
En consecuencia, para que el problema de la pobreza y- de las desigualdades ' excesivas' se solucione. en .-un . pla?o razonable, tanto. el crecimiento
econmico como -la intervencin del. Estado en forroa sistemticaj eficiente
y prtagnica, pasan a-ser requisitos-ineludibles;.. ' .
El objetivo de est documento es enumerar y analizar, en el contexto
de la realidad latinoamericanai algunos.componentes de'.una.estrategia de
desarrollo orientada.a erradicar la.pobreza* Esto es, a satisfacer de
manera permanente y dinmica las necesidades bsicas materiales de toda la
poblacin.' El"nfasis qe se pone en"las'necesidades materiales no significa
en forma alguna ignorar p desconocer la existencia de otras necesidades
bsicas .,d na'turalza no material. - De'hecho.v la aatifaecin de algunas
de estas necesidades, como la participacin y organizacin social, no slo
/representa un

- 11 -

representa un objetivo en s, sino que en muchos casos es un requisito

ineludible para atender las necesidades bsicas materiales.
En l presente estudio se parte de la base que la erradicacin de
la pobreza no puede analizarse como un objetivo aislado, sino que debe
insertarse en una estrategia de desarrollo. Se plantea en el que para
disear esta estrategia es indispensable, en primer lugar5 definir claramente sus objetivos y precisar la prioridad que se asigna a cada uno de
ellos y, en segundo trmino, contar con un diagnstico adecuado de la
realidad en la cual ella va a operar. La taea de definir los objetivos
y establecer el orden de su prelacin corresponde indudablemente a cada
pas. Sin embargo, el anlisis que aqu se hace parte del supuesto que
la estrategia de desarrollo que adopten los pases del rea ser de objetivos mltiples, y que en ella reducir y eliminar la pobreza ser una de
las metas ms importantes, pero no la nica.. Lograr un crecimiento estable
y sostenido, satisfacer las necesidades de los grupos medios, aminorar las
desigualdades excesivas, mantener ciertos equilibrios internos y externos,
disminuir la dependencia, e introducir algunos cambios estructurales,
figurarn tambin entre los objetivos de esa estrategia.

/II. LOS

- 12 -

II. LOS ELEMENTOS DE UN DIAGNOSTICO .

La elaboracin de vina estrategia de desarrollo requiere no slo definir
con precisin sus objetivos, sino tanbin poseer un conocimiento adecuado ,
de los principales aspectos polticos, econmicos, sociales,, culturales
y demogrficos que caracterizan a los pases en que se va a aplicar.
-El objetivo del-diagnstico consiste en mostrar las caractersticas
de cada pas que sean ms pertinentes, para la elaboracin de la estrategia,.
Dado que el tema que se analiza.en este documento es la reduccin o .
erradicacin de la pobreza, .el-;diagnstico deber centrarse en los aspectos
que estn ms directamente ligados a ese objetivo, que para estos efectos
se han clasificado en tres grupos:,
a) El primero engloba todas las caractersticas relacionadas con la
pobreza y los pobres. Eiitre,stas se pueden mencionar la extensin y
severidad de la pobreza-, la magnitud de los recursos que se ocuparan en
la tarea de erradicar la pobreza, la magnitud de los dficit sectoriales,
las principales caractersticas de;los hogares pobres y de sus miembros
referidas a situacin geogrfica, niveles:educacionales, caractersticas
del empleo, acceso a mercados, acceso a bienes pblicos, propiedad de los
factores, comportamiento demogrfico, formas de organizacin y participacin y otras;
b) el segundo grupo engloba las principales caractersticas de la
estructura y funcionamiento de la economa en general. Entre stas cabe
mencionar la estructura de la propiedad, la distribucin del ingreso, las
relaciones con el sector extemo, el proceso de acumulacin y crecimiento,
los mecanismos de asignacin de los recursos y el funcionamiento de los
mercados de bienes, servicios y factores.
c) el tercer grupo se relaciona con las caractersticas del Estado.
Entre stas se pueden mencionar la voluntad y capacidad poltica de los
gobiernos para llevar a cabo la tarea de erradicar la pobreza, el tamao
relativo del Estado, la estructura del gasto pblico, las caractersticas
del aparato administrativo y burocrtico, los mecanismos de provisin de
bienes y servicios y de redistribucin del ingreso utilizados por el Estado.
/Es indudable

- 13-

Es indudable que las caractersticas clasificadas en cada grupo

presentan grandes diferencias de un pas a otro. Por esta razn, no se
intenta hacer un diagnstico exhaiistivo de la realidad de cada pas, sino
recoger, las principales caractersticas que son comvines a todos ellos
e ilustrar en .forma parcial las reas de divergencia ms importantes que
ellos presentan.
1. La magnitud de la pobrezsa y las caractersticas de los pobres
En esta seccin se recogen los principales resultados de los estudios
sobre la pobreza en algunos pases, realizados ltimamente por la CEPAL.
La definicin de pobreza que se ha adoptado en estos estudios corresponde
a un concepto absoluto de pobreza, segn e cual se consideran indigentes
las familias que aunque gastaran la totalidad de su ingreso en alimentacin,
no lograran satisfacer sus necesidades nutricionales. Y se consideran
pobres las familias que dado su ingreso y el porcentaje de ste que
destinan a su alimentacin no logran satisfacer aquellas necesidades.13/
Las cifras ms recientes relativas a la distribucin deJ ingreso,
para un conjunto de pases de Amrica Latina, derivan de las encuestas
y censos llevados a cabo alrededor del ao 1970. Los resultados que
aqu se dan se basan en el anlisis de nueve pases.^/
s)
La incidencia de la pobreza
Sobre la base de esta informacin se estima que, alrededor de 1970,
el 19% de la poblacin latinoamericana viva en condiciones de indigencia, .
y el 40% en condiciones de p o b r e z a l o que expresado en valores absolutos
significa que existan 5U millones de indigentes y 113 millones de pobres.
Sin eiribargo, estos promedios regionales ocultan grandes desigualdades
entre los pases respecto a la extensin d la pobreza. As, la fraccin
de la poblacin que viva en la pobreza era en ese ao inferior al 10% en
13/

Vanse nuevamente los estudios ya citados.de S. Pifera, "Definicin,

. medicin y anlisis de la pobreza: Aspectos conceptuales y metodologicos"
"Se benefician los pobres del crecimiento econmico?", 'Medicin,
anlisis y descripcin de la pobreza en algunos pases latinoamericanos", documentos.de trabajo del Proyecto .de Pobreza Crtica, CEPAL,
1978, y de O. Altimir, "La dimensin de la pobreza en Amrica Latina",

1^/

Estos son Argentina, Brasil, Colombia, Costa Rica, Chile, Honduras,

Mxico, Per y Venezuela.

15/

El porcentaje y nmero de pobres incluye a los indigentes.

/Argentina, entre

- 14 - .

Argentina, entre 10 y 25% en Costa Rica, Chile y Venezuela, entre 25 y

40% en Mxico, entre ^tO y 55% en Brasil, Colombia y Per y superior
al 55% en Honduras.
Los estudios citados abarcan el 8M-% de la poblacin latinoamericana,
excluida Cuba ^ el 16% restante corresponde a pases sobre los cuales no
se dispone de informacin y, por lo tanto, no se clasificaron en esos
cinco grupos.16/
b)

Los grados de pobreza 17/

Otro elemento qe es importante analizar son los dficit de pobreza

(poverty gaps), que pueden definirse de mltiples maneras. Uno de ellos

es el dficit de"pobreza per cpita, que mide la severidad de la pobreza,
y corresponde a la diferencia entre el valor de la lnea de pobreza y el
ingreso per cpita medio de los pobres. Se estima que para el conjunto
de 19 pases de Amrica Latina (excluidos Cuba y los pases del Caribe)
este dficit alcanzaba en 1970 un valor medio anual cercano a 74 dlares
de ese mismo afio.16/ El producto de este dficit por el nmero absoluto
de pobres representa el dficit de pobreza absoluta y equivale a los
recursos que sera necesario transferir d forma permanente a los grupos
pobres para que stos abandonrari su condicin de pobreza. Para el conjunto
de 19 pases este dficit alcanzaba en 1970 un valor anual cercano a 7 800
millones de dlares a precios de ese ao.18/

Segn cual sea el objetivo de la medicin, el dficit de pobreza

absoluta puede expresarse como porcentaje del ingreso disponible de las
personas, del ingreso nacional, del producto interno bruto, del gasto
16/

Las fuentes de los datos existentes sobre la distribucin del ingreso

presentan serias dificultades, tanto de orden conceptual como de
medicin, para realizar esta estimacin, de manera que fue necesario
efectuar algunos ajustes. Vase "Se benefician los pobres del crecimiento econmico?' , op.:cit., en el cual se sealan las principales
dificultades y los ajustes que ellas hicieron necesarios para estimar
la magnitud de la pobreza en Amrica Latina;

17/

La conversin a dlares de 1970 se efectu usando un tipo de cambio

de paridad.
"

18/

El nmero de pobres en esos 19 pases alcanzaba en 1970 a 106 millones

de personas;
/de gobierno.

- 15 - .

de gobierno, etc. Definido como porcentaje del ingreso disponible de las

personas, alcanzaba en 1970 un valor medio para la regin de alrededor
de 6%. Esto significa que sera necesaria transferir a los grupos pobres
de la regin 6% del ingreso disponible total de las personass o 12% del
ingreso disponible del 10% ms rico,19/ para que ellos alcancen, en promedio,
un ingreso equivalente a la lnea de pobreza. Este dficit de pobreza
expresado como porcentaje del ingreso nacional y del producto interno'
bruto alcanzaba valores medios de alrededor de 5%-y 4.5%, respectivamente.
Sin einbargo, medido como proporcin del gasto pblico j su valor medio
alcanzaba a alrededor de 22%. Como porcentaje del producto interno bruto
este dficit ilustra con claridad el hecho que en un continente.cuyo
ingreso per cpita en 1970 casi cuadruplicaba la lnea de pobreza, la
erradicacin de ste aparece, desde el punto de vista de los recursos, como
una tarea factible. En cambio, si se lo calcula como porcentaje del gasto
pblico, y considerando que esa tarea deber necesariamente recaer en forma
primordial sobre el Estado, se advierte que;ste'tendr grandes dificultades
para llevarla a cabo.

Los valores medios para Amrica Latina de los distintos dficit de

pobreza ocultan variaciones entre los pases an,ms amplias que las
sealadas en las estimaciones de la incidencia de la pobreza. Considrese,
por ejemplo, que el dficit de pobreza absoluta expresado como porcentaje
del ingreso disponible de las personas alcanzaba en 1970 valores inferiores
al 1% en Argentina, entre 1 y 5% en Costa Rica, Chile, Mxico y Venezuela,
entre 5 y 12% en Brasil, Colombia y Per y superiores al .15% en Honduras. La
variacin del dficit de pobreza expresado como porcentaje del gasto pblico
es an mayor.
Las grandes diferencias sealadas ilustran con claridad que tanto
el grado de factibilidad. como el de dificultad de la tarea varan ampliamente entre los pases.

19/

La CEPAL estima la participacin en el ingreso personal del 10% ms

rico en H7.8%.
/Los dficit

- 16 - .

Los dficit calculados anteriormente solo pretenden dar un orden de

magnitud y su interpretacin mecnica puede conducir a una falsa apreciacin del problema de la pobreza- Obviamente, la situacin no se
resuelve slo con un mero traspaso de ingresos de ls ricos a los pobres,
sino modificando la estructura y el funcionamiento de los sistemas econmico,
social y poltico de manera que, sin sacrificar el crecimiento, se alteren
en forma permanente los patrones distributivos y redistributivos actuales
y la distribucin de los frutos del crecimiento futuro,
c)
Los balances sectoriales
La magnitud de la pobreza de un pas puede medirse estimando los
dficit de pobreza n funcin del ingreso o estimando directamente las
deficiencias en la satisfaccin de algunais necesidades considerads bsicas.
En los prrafos sigxiientes se hace breve mencin de cuatro de ellas: nutricin,
educacin, vivienda y salud.
En nutricin, se estima que entre un tercio y dos quintos de la poblacin
latinoamericana presentan dficit nutricionales por tener un consumo de
caloras inferior a las necesidades mnimas recomendadas por la FAO. Tomando
como referencia el cost de la canasta de alimentos utilizada para determinar
las lneas de pobreza, se estima que el costo del dficit nutricional de
Amrica Latina flucta entre 1 y 2.5% del producto interno bruto de la
regin.20/
En educacin, se estima que el costo adicional para el sistema educativo
de proveer seis af5os de educacin bsica a las cohortes futuras fluctuar
entre un terci y un medio por ciento del producto interno bruto de l
regin.21/
En salud, estimaciones preliminares para Brasil muestran que el gasto
en salud necesario para financiar un sistema de salud "adecuado" alcanza
Vanse estimaciones preliminares del Proyecto de pobreza crtica, CEPAL,
1979; S, Reutlinger y M. Selowsky, Malnutrition and Poverty; Magnitude
and Policy Options, Banco Mundial, 1976.
21/

Estimaciones preliminares del Proyecto de pobreza crtica. Estas estimaciones suponen que el costo medio por alumno , permanece constante y
no incluyen los gastos en que habra que incurrir para atraer y retener
a los alumnos en el sistema educacional.
/a un

- 17 - .

a un 2.5% del producto nacional bruto.22/ Dado que la mayora de los

pases gasta en salud entre un 1 y un 1.5% del producto nacional bruto,
para financiar un sistema de salud "adecuado" este gasto debera incrementarse en el equivalente de 1 a 1.5% del producto bruto de la regin.
Con respecto a la vivienda, se estima que se requerira transferir,
a las familias con dficit habitacional, alrededor de 1% del producto
nacional bruto, para que todas ellas pudieran gastar en vivienda el
equivalente a lo que gastan las familias en la lnea de pobreza.23/
En sntesis, una primera aproximacin indica que el costo adicional
para cubrir los dficit existentes en estos cuatro sectores flucta entre
3.5 y 5,5% del producto bruto de la regin. Estas cifras son muy similares
a la estimada para el dficit de pobreza expresado como porcentaje del
producto interno de la regin,
d)
La evolucin de la pobreza
No slo es importante determinar la magnitud de la pobreza regional,
sino tairbin su evolucin antes y despus de 1970. Con este propsito se
comparar la magnitud de la pobreza en ese ao con la que exista en 1960 y
con la que probablemente exista en 1978.
Se estima que alrededor de 1950 cerca de 51% de la poblacin de Amrica
Latina viva en la pobreza y alrededor de 25%, en la indigencia. Traducido
a valores absolutos, haba 110 millones de pobres y cerca de 56 millones de
indigentes. 2t|/ En 1970 se aprecia una disminucin relativa de la incidencia
tanto de la pobreza como de la indigencia. La primera se redujo de 51% en
1960 a 40% en 1970 y la segunda de 25% a 19% entre esos mismos aos. Sin
embargo, en valores absolutos, el nmero de personas pobres e indigentes
casi no vari en ese lapso.

22-/

Vase P. Knight y D. Mahar, Brazil human resource special report,

Annex III. "Health and nutrition'', Banco Mundial, 1978.

23/
2U/

Vase, A. Churchill, Basic Needs in Shelter, Banco Mundial, 1978.

La estimacin de la evolucin de la pobreza se basa en S. Pifera
"Se benefician los pobres del crecimiento econmico?", op. cit..
y en las estimaciones de la CEPAL sobre la distribucin del ingreso
en Amrica Latina en 1960 y 1970.
/Por otra

- 18 - .

Por otra parte, los dficit de pobreza experimentaron grandes

variaciones. Gomo porcentaje del ingreso disponible de las personas
este dficit lcanz en 1970 un valor medio cercano.al 6% frente al de
casi 12% que registr en 1960. La gran diferencia entre estas, dos cifras
muestra con claridad que tanto l grado de factibilidad como el de
dificultad de la tarea de erradicacin de la pobreza y^riarion conside- .
rablemente ntre esos afs.

/. .

El dficit d pobreza as expresado puede" variar por tres factores

muy distintos. El primero de ellos corresponde a un - cambio en la severidad
media de la pobrezas la cual se mide por el dficit de pobreza medio de cada
individuo, definido cmo la diferencia entre la lnea de pobreza y el
ingreso per cpta medio de los pobres.- Entre 196Q .y 1970.este dficit,,
se redujo aproximadamente 10%, al bajar de 82 a 74-dlares, debido a que
en ese lapso aument el ingreso per cpita de los pobres.
Es importante destacar que en la evolucin del ingreso de este grupo
se dan dos situaciones muy distintasi

Por ima parte, est^n los ms pobres,

de los pobres, es decir, el 19% de la poblacin que segua en su calidad

de indigente en 1970, y por otra el 21% de la poblacin que en ese ao
viva en condiciones de pobreza, pero no de indigencia. El ingreso per cpita
del primer grupo vari en el perodo de 1960 a 1970 mucho menos que el
ingresio per cpita agregado, en tanto, que el del segundo grupo experiment
incrementos que en algunos pases superaron el aumento medio del ingreso .
per cpita nacional.25/ ' El segundo factor corrspone a la reduccin en la extensin de la
pobreza urdida por el porcentaje'de pobres que contiene la poblacin. Este
porcentaje, como ya se mencion, se redujo en cerca" de 22% en los afios
sealados.
El tercer factor se refiere a los cambios que experiment el ingreso
per cpita agregado de Amrica Latina. En promedio, durante el pergdo
considerado, su incremento fue de 31%.

25/

Vase S. Piera, "Se benefician los pobres del crecimiento econmico?"^

6p. cit.
/En consecuencia.

- 19 - .

En consecuencia5 a la reduccin del dficit de pobreza contribuyeron

la disminucin de la severidad (15%) y de la extensin de la pobreza (39%)
y el incremento del ingreso per cpita agregado.(U5%). En otras palabras,
slo la mitad de la cada del dficit se produjo como resultado de aquellas
caractersticas de la pobreza; la mitad restante obedeci al enriquecimiento
de la regin durante el perodo. Se deduce-entonces, que el objetivo que
deber perseguirse no es slo el de reducir el.dficit de pobreza, sino
el de lograr que sta disminuya aminorando su extensin y severidad.
Para los efectos de estimar lo ocurrido con posterioridad al afo 1970
es preciso tener en cuenta que en general transcurren varios aos desde el
momento en que se realiza una encuesta o censo que recoge informacin sobre
la distribucin del ingreso hasta el momento en que esa informacin se
encuentra disponible. Por tal motivo no es posible estimar la magnitud
de la pobreza en 1977 utilizando la misma metodologa aplicada a los aos
1960 y 1970. Sin embargo, para obtener una estimacin preliminar de la
probable magnitud de la pobreza en 1977 se puede partir de la distribucin
del ingreso de Amrica Latina estimada por la CEPAL para 1970 y del ritmo
de crecimiento tanto del ingreso como de la poblacin habido entre 1970 y
1977. Entre esos aos el producto interno bruto de Amrica Latina creci
51.1%3 o sea a una tasa media anual de 6.1% y la poblacin aument 20.3%,
esto es, a una tasa media anual de 2.7%, lo cual significa que, en promedio,
el ingreso per cpita de la regin creci 25.9% durante el perodo (3.3%
anual). Si se supone que el incremento del ingreso per cpita de los
distintos grupos de la poblacin durante el perodo de 1970 a 1977, fuese
igual al del ingreso per cpita medio,26/ se podra concluir que en 1977
alrededor de 33% de la poblacin latinoamericana tena un ingreso per cpita
inferior al de la lnea de pobreza, es decir, que haba alrededor de
112 millones de pobres. En otras palabras, en valores relativos la extensin
de la pobreza se habrareducido7%, pero en valores absolutos habra
permanecido prcticamente constante.
26/

De acuerdo con las cifras de la CEPAL, el crecimiento del ingreso

per cpita del
ms pobre de la poblacin ocurrido entre 1960 y 1970
es casi idntico al del ingreso per cpita medio ocurrido en ese
perodo.
/Con respecto

- 20 - .

Con respecto a los dficit de pobreza, su.estimaciSn sobre la base

de los mismos supuestos anteriores indica que sus valores medios probables
en 1978 se habran reducido
comparados con los de 1970. Vale decir
que el dficit de pobreza representara alrededor de 3.5% y de 7% del
ingreso disponible total y del ingreso disponible del 10% ms rico de la
poblacin, respectivamente. Expresado como porcentaje, del producto interno
bruto y del gasto pQblico el dficit alcanzara vlores cercanos al 2.7% y
13%, respectivamente.'
e)

Las caractersticas d los hogares pobres

De la informacin contenida en las encuestas y censos se desprenden

ciertas caractersticas' de los hogares pobres. Esta seccin se concentrar,
en las caractersticas que tienden a darse en.forma sistemtica en los
pases analizados, principlrrtent en las siguientes!
, , ,
i) Es importante destacar la reduccin.que se obtiene en los diferenciales de ingreso urbano-rural cuando los ingresos declarados en las
encuestas se corrigen teniendo en cuenta los diferenciales de precio urbanorural, los ingresos n especie y el autoabastecimiento, y se eliminan las
subdeclaraciones. A pesar de ello, los resultados muestran que la pobreza
afecta en mayr proporcin a los hogares rurales que a los urbanos. El
62% de los primeros y el 26% de los segundos corresponden a hogares, pobres.

ii) Mientras menor es el nivel de ingresos, mayor tiende a ser la..dependencia del hogar de los ingresos provenientes del trabajo. En, los
hogares indigentes y pobres, el trabajo.constituye prcticamente la nica
fuente de'ingresos.
iii) Existe estrecha relacin entre el desempleo y. la pobreza. Sin
embarg, sta n se iagot ah. La gran mayora de los jefes de, hogares :
indigentes y pobres estn" ocupados, pero un alto porcentaje de ellos est
en situacin d subempleo. As lo muestra el elevado porcentaje 4e trabajadores pertenecientes ahogares indigentes y pobres ton jornadas de trabajo
inferiores a 39 horas semanales y que explcitamente manifiestan su deseo,de tener trabajo adicional. Esta informacin que se deriva del anlisis
de las encuestas de hogares coincide con las estimaciones de la OIT segn.
las cuales el desempleo en Amrica. Latina alcanza a 5% de la fuerza de
/trabajo, en

- 21 - .

trabajo, en tanto que el suberapleo afecta a cerca del 30% de ella.^/ En

sntesis, el problema de la pobreza no es slo un problema de desempleo
sino que, en mayor medida, de subempleo o de calidad del empleo.
iv) El ingreso per cpita de los hogares^ que es la variable utilizada para definir la pobreza, puede descomponerse en cuatro factores: la
importancia de los ingresos de fuentes distintas del trabajo, el nivel de
ingreso medio por persona ocupada, las tasas de participacin en la
fuerza de tr^ajo y las tasas de dependencia. 28/
El anlisis emprico muestra que los diferenciales de ingreso por
persona ocupada explican ms de la mitad de las desigualdades de ingresos
per cpita que existen entre los hogares pobres y los no pobres. Aquellos
diferenciales obedecen a diferencias en las caractersticas tanto
personales (educacin, edad, sexo, experiencia) cuanto de empleo (rea
urbana o rurals sector econmco, tamao de la empresa y o tras). 29/
El resto de las desigualdades se explica bsicamente por diferencias
en las tasas de participacin en la fuerza de trabajo y en las tasas de
dependencia, que caracterizan a los hogares pobres y no pobres.
En sntesis, el nivel de ingreso por persona ocupada del. hogar,
aparece como una variable determinante de la situacin de pobrera
o de no pobreza del hogar. Sin. embargo, las variables demogrficas como
el tamao del hogar y las tasas de dependencia, y otras de naturaleza
socioeconmica y demogrfica, como las tasas de participacin en la
fuerza de trabajo y las tasas de desempleo, muestran tambin una estrecha

27/
28/
29/

Vase OIT, Empleo, crecimiento y necesidades esenciales. Problema

mundial, Ginebra, 1975.
Vase, S. Piera "Definicin, medicin y anlisis de la pobreza:
Aspectos conceptuales y metodolgicos", op. cit.
Al respecto, vase O. Altimir y S. Piera "Anlisis de descomposicin
de las desigualdades de Ingresos primarios en pases de Amrica
Latina", proyecto conjunto CEPAL/Banco Mundial, 1977.

/asociacin con

- 22 - .

asociacin con el fenmeno de la pobreza. Con relacin a los hogares

no pobres, los hogares pobres se caracterizan sistemticamente por
tener mayor tamao, mayores tasas de dependencia y menores tasas de
participacin en la fuerza de trabajo. Los estudios empricos revelan
una fuerte interaccin entre las variables sociales y demogrficas y la
pobreza, siendo difcil determinar si estas variables son causa o consecuencia de la pobreza. En otras palabras, el anlisis precedente no
permite determinar si los hogares pobres deben su condicin al hecho
de ser numerosos, registrar bajas tasas de participacin y altas tasas
de dependencia o si, por el contrario, presentan estas caractersticas
por ser pobres. Lo ms probable es que existan relaciones d causalidad
en ambos sentidos.
En cuanto a algunas caractersticas personales y de empleo de
los jefes de hogar se pueden destacar las siguientes:
i) El nivel educacional es una de las variables de mayor correlacin con los niveles de pobreza. La inmensa mayora de los jefes
de hogares indigentes y pobres tienen tres o menos aos de educacin.
La incidencia de la pobreza cae drsticamente cuando el jefe del hogar
alcanza un nivel de educacin primaria completa. En este sentido la
educacin aparece como una condicin importante para salir de la
pobreza.30/
ii) En el sector urbano los jefes de ms de las tres cuartas partes
de los hogares pobres son asalariados privados, particularmente obreros,
y trabajadores por cuenta propia. La importancia relativa de estos dos
grupos vara mucho de un pas a otro. En el sector rural, a las dos
categoras anteriores, es necesario'agregar-la categora de pequeo
propietario agrcola.

30/

El hecho que la educacin aparezca en el plano individual como un

medio paravescapar de la pobreza no significa necesariamente que
tambin lo sea para todos los grupos pobres.
/En las

- 23 - .

En las zonas urbanas los pobres se concentran en los sectores

de la construccin, el comercio y los servicios; en las reas rurales,
la mayor concentracin se da en la agricultura y, en escala inferio*,
en los tres sectores mencionados. En el sector agrcola, el porcentaje de pbbres es mucho mayor que la proporcin de la poblacin total
que corresponde a este sector.
Con respecto al grado de organizacin y participacin de los
grupos pobres, de acuerdo con los estudios existentes y la escasa
informacin proveniente de las encuestas, ste es insuficiente o nulo
en el plano econmico y social, o que les impide toda forma de participacin efectiva en la determinacin de sus condiciones de vida.
Otros resultados que se obtienen de los estudios de pases no
tienen el mismo grado de regularidad que los anteriores y por tanto
se omiten en este documento.31/

31/

Para un anlisis detallado de los perfiles de pobreza en los

pases analizados vase, S, Pifera, "Medicin, anlisis y"descripcin
de la pobreza en algunos pases latinoamericanos", op. cit.

/2. Algunos

- 2f -

2. Algunos aspectos estructurales y de funcionamiento

de la economa
Como se mencion en una seccin anterior casi la totalidad de los pases
latinoamericanos tiene un sistema de economa mixta. En este sistema
coexisten la propiedad privada y pQblica de los factores productivos y
la accin conjunta del mercado y de la intervencin del Estado determina
la asignacin de recursos. La importancia de la accin del Estado, las
caractersticas de funcionamiento de los distintos mercados, el grado de
concentracin de la propiedad, etc., varan ampliamente entre los distintos
pases de la regin. Es por esta razn que no se pretende elaborar un
diagnstico comn para todos ellos, ni exhaustivo para cada uno de ellos,
sino slo esbozar los aspectos ms import^tes que deben considerarse al
formiilar una estrategia de desarrollo orientada a aliviar o erradicar
la pobreza.
a)

El ingreso, el crecimiento, el ahorro y la inversin

En 1977, el producto interno bruto por habitante de Amrica Latina,

expresado en dlares de 1970, alcanz a 866 dlares.32/ Esta cifra es casi
cinco veces superior al valor estimado para la lnea de pobreza en ese
mismo ao. Sin embargo, como todos los promedios, ste oculta grandes
disparidades entre los pases. En un extremo est Venezuela con un ingreso
per cpita de 1 409 dlares y en el otro extremo est Hait con im ingreso
per cpita de slo 137 dlares. Esto, junto con los dficit de pobreza a
que se ha hecho referencia, ilustra las grandes diferencias que presentan
los pases en su capacidad para abordar con recursos propios el problema
de la pobreza.
Esta disparidad se da no slo en su nivel de ingreso, sino tambin
en el ritmo de crecimiento que han logrado en las ltimas dcadas. En promedio,
en el perodo de 1950 a 1977, el producto interno bruto per cpita en
Amrica Latina se elev a un ritmo anual de 2.6% correspondiendo a Brasil
2/

Producto interno bruto a precios de mercado. La conversin a dlares

se efectu usando un tipo de cambio de paridad. (Fuente: CEPAL,
Divisin de Estadsticas.y Anlisis Cuantitativo, Seccin de Cuentas
Nacionales).
/la mayor

- 25 - .

la mayor tasa de crecimiento con un projnedio anual de H.2% y a Hait la

menor, con un promedio anual de rO.1%. De los once pases cuyo ingreso
per capita era en 1950 inferior al promedio regional, nueve crecieron en
el perodo a tasas iguales o inferiores a ese promedio. Hait y Honduras,
los pases de menor ingreso per cpita en Amrica Latina, tambin mostraron
las menores tasas de crecimiento en su ingreso, por habitante. Durante el
perodo de 1970 a 1977 el crecimiento del producto interno bruto por habitante
de la region fue de 3.1%, como promedio anual. De los once pases con un
ingreso per cpita inferior al promedio regional, en siete ste crecx6
durante el perodo a tasas iguales o inferiores a ese promedio.
En lo tocante al proceso de ahorro-inversin9 el ahorro nacional y
externo, como porcentaje del ingreso nacional, alcanzaba en 1977, como
promedio para.Amrica Latina, a 25.9%. De este porcentaje, 24.5% corresponda
a ahorro nacional y s8lo 1.14%, a ahorro externo. De lo cual se infiere que,
en promedio para Amrica Latina, 91.5% de la inversin bruta se financiaba
en ese afo con ahorro interno, en tanto que el 5.5% restante se financiaba
con ahorro externo.
Tanto el esfuerzo interno de ahorro, como el porcentaje del ahorro
total correspondiente al ahorro extemo variaron ampliamente entre los pases.
En el quinquenio de 1971 a 1975 el ahorro interno expresado como porcentaje
del ingreso nacional fue. inferior al 10% en Chile, Hait y .Uruguay; fluctu
entre 10 y 15% en El. Salvador, Guatemala, Honduras5 Nicaragua y Perj
vari entre 15 y 20% en Argentina, Bolivia, Colombia, Costa Rica, Ecuador,
Paraguay y Repblica Dominicana| y fue superior al 20% en Brasil, Mxico,
-i

Panam y Venezuela.W/
Por otra parte .j el componente nacional del ahorro total fluctu
durante ese quinquenio entre 61% (Nicaragua) y 123% (Venezuela).34/
Esta situacin tan dismil que presentan los pases tanto en su
esfuerzo de ahorro interno cuanto en su capacidad de acceso al ahorro extemo
explica en gran medida las notables diferencias observadas en sus tasas de
crecimiento.
33/

Cifras elaboradas por la CEPAL sobre la base de estadsticas oficiales.

/b) El

b)

El nivel y ritmo de crecimiento de la poblacin

En 1977 la poblacin de Amrica Latina bord'eab los lO millones de

personas. El ritmo de crecimiento durante el perodo de 1950 a 1977 alcanz
un promedio anual de 2.8%, tasa slo inferior a la observada en el MedioOriente y muy por encima de la correspondiente al mundo en desarrollo.
Las tasas mayor y menor, de 3.3% y 1.0% anual, correspondieron a Mxico y
Uruguay respectivamente. De los once pases cuyo producto interno bruto
per cpita era inferior al promedio regional,'n nueve las tasas de creci-^
miento de la poblacin eran iguales o superiores a ese promedio.
En el perodo de 1970 a 1977 la poblacin latinoamericana aument a
un promedio anual de 2.7%. Nuevamente, de los once pases que tenan un
producto interno bruto per cpita inferior al promedio regional, en nueve
la poblacin creci a tasas iguales o superiores a ese promedio.
Estas cifras ilustran la existencia de una relacin negativa entre el
nivel de ingreso per cpita de estos pases y la tasa de crecimiento de su
poblacin. Sin embargo, l analizar economtricamente la relacin existente
entre la tasa de crecimiento medio de la poblacin, durante el perodo de
1950 a 1977, y la tasa de crecimiento del producto per cpita para diecinueve
pases de Amrica Latina, se encuentra .entre ambos una relacin positiva,
aunque de poca significacin.
En sntesis, mientras mayor es el ingreso per cpita de los pases^
menor tiende a ser la tasa de crecimiento de la poblacin. Sin embargo,
no existe igual relacin entre las tasas de crecimiento del producto per
cpita y de la poblacin.
c)

La estructura de la propiedad y la distribucin del ingreso

Dos aspectos estrechamente ligados y cuyo anlisis es parte importante

del diagnstico de la pobreza, son la estructura de la propiedad y la
distribucin del ingreso prevalecientes en los distintos pases de
Amrica Latina.
Conceptualmente, es til distinguir entre la distribucin primaria
del ingreso, definida como la distribucin a que da origen el funcionamiento
del sistema econmico antes de recibir la accin redistributiva del Estado,
y la distribucin final del ingreso, que es la resultante de la distribucin
primaria corregida por la accin redistributiva del Estado.
/La utilidad

- 27 - .

La utilidad de esta clasificacin radica en que distingue dos grandes

vas a travs de las cuales el Estado puede afectar, la distribucin final
del ingreso. Una primera categora comprende las acciones del Estado de
carcter distributivo^ en el sentido de que afectan la distribucin primaria
del ingreso y que tienden, por lo tanto, a ejercer un efecto permanente
sobre la distribucin final del ingreso. La segunda categora abarca las
acciones de carcter redistributivo, que sin alterar los factores determinantes del ingreso primario afectan la dis^ibucin final del ingreso.
Por su naturaleza, estas acciones suelen tener un efecto ms transitorio
que las primeras.
La distribucin primaria del ingreso, depende bsicamente de la
estructura de la propiedad de los factores productivos y de los precios o
remuneraciones que el sistema econmico les asigne.
En el anlisis de la estructura de la propiedad de los factores
productivos es til distinguir entre el capital fsico o financiero y el
capital humano.
La informacin acerca de la estructura de la propiedad del acervo
de capital fsico y financiero es sorprendentemente escasa en la gran mayora
de los pases de la regin. Sin embargo, los pocos estudios y encuestas que
contienen informacin al respecto muestran que los ingresos de capital
constituyen una fraccin progresivamente creciente de los ingresos de los
sectores ubicados en los tramos ms altos de la pirmide distributiva y
que stos presentan m grado de concentracin muy superior al existente
en los ingresos provenientes del trabajo.35/
La propiedad de los medios de produccin, es una variable decisiva
no tan slo por sus efectos directos en la concentracin del ingreso, sino
tambin por el mayor poder poltico que frecuentemente acompaa a la concentracin de la propiedad. Cuando se da esta situacin en que se identifica
el poder poltico con el poder econmico es probable que los grupos que
35/

Vanse, por ejemplo, R. Webb "La distribucin del ingreso en Per'',

en CEPLAM, Distribucin del ingreso. Fondo de Cultura Econmica, Mxico,
1974I S. Pinera -'The structure of income distribution in Bolivia",
en Fiscal Reform in Bolivia, Law School, Universidad de Harvard, 1976;
"Chile: Encuesta nacional sobre ingresos familiares, 1968", en CEPAL/
Banco Mundial, ".Proyecto sobre medicin y anlisis de la distribucin
del ingreso en pases de Amrica Latina: Tabulados de trabajo",
E/CEPAL/L.115/5, noviembre de 1974.
/detentan esos

- 28 - .

detentan esos poderes ejerzan una influencia decisiva en la dictacin de

las normas que regulan el funcionamiento del sistema. Tie esta manera, la
desigualdad en la distribucin del ingreso causada por la concentracin de
la prKjpidad tiende a perpetuarse y, en muchos casos, a acrecentarse.36/
Las stimciones de la distribucin del ingreso en Amrica Latina
hechas por la CEPAL indican que en 1970 el 5% ms rico de la poblacin
captaba el 30% del ingreso total, en tanto que el 20% ms pobre slo reciba
2.5% de ese ingreso.' Es decir, n promedio, el ingreso del primer grupo
era cerca de 50 veces superior al del segundo. Sobre la base de esta misma
estimacin se observa que la mitad de la poblacin obtena el 86.1% del
ingreso, lo que representa en promedio un ingreso por habitante equivalente
a 6.2 veces el ingreso per cpita medio de la mitad ms pobre de la poblacin.
La situacin descrita para el ao 1970 no vari fundamentalmente con
respecto a la que exista en 1960. En ese ao, el 5% ms rico de la
poblacin captaba el 33% del ingreso, en tanto- que el" 20% ms pobre slo
obtena el 3.1%, con el resultado de que el ingreso medio del 5% ms rico
era 4-3 veces superior al ingreso medio del 20% ms pobre. En el mismo ao,
la mitad de la poblacin captaba 86.6% del ingreso total, lo que significa,
que, n promedio, el ingreso per cpita de ese grupo era equivalente a :
6.5 veces el de la mitad ms pobre de la poblacin.
En sntesis, tanto en 1960 como en 1970 las estimaciones sobre distribucin del ingreso muestran grandes desigualdades entre los distintos grupos
de la "poblacin . Los cambios en la distribucin del ingreso que se observan
durante el decenio significaron una prdida de participacin en el ingreso
total tanto de los grupos ms ricos como de, los ms pobres, y una ganancia
por parte de los grupos medios.
36/

Vanse, por ejemplo, R. Ffrench-Davis "Mecanismos y objetivos de la

redistribucin del ingreso" y J. Graciarena "Estructura de poder y
distribucin de ingresos en Amrica Latina"', ambos en Distribucin del
ingreso, op. cit.
/d) . La

- 29 - .

d)

La estructura productiva

'

En los ltimos aos se han intensificado las dudas acerca de la :

conveniencia de la estructura piraductiva de muchos pases de Amrica Latina.
La lnea central de este cuestionamiento seala que la structura productiva
de la regin no se adeca a la dotacin de recursos existentes en ella, lo
que obstaculiza la utilizacin plena y eficiente de su potencial productivo.
Pero esa falta' de adecuacin no slo es importante por el efecto
sealado, sino tambin por la estrecha relacin que existe entre la estamictura
productiva que adopte una economa y su capacidad para generar empleo, y
entre esta tima y la pobreza.
La no adecuacin de la estructura productiva a la dotacin de recursos
se manifiesta en un sobredimensionamiento de los sectores que hacen uso
intensivo de capital y de tecnologa moderna extranjera y que, por lo tanto5
tienen muy poca capacidad de absorcin de mano de obra, particularmente de
la menos calificada, fias an5 se afirma que dada la dotacin de recursos .
de las economas de la reginj esos sectores tienden a no corresponder con .
los que presentan ventajas comparativas en el contexto"de-la economa mundial.
Tales sectores utilizan una elevada proporcin del acervo "de capital y,
sin embargos slo dan empleo a un reducido porcentaje de la fuerza de trabajo.
Dentro de una concepcin dinmicasellas absorben el grueso de los recursos
de inversin con que cuentan las economas, pero slo una pequea proporcin
de los muy significativos incrementos de la fuerza laboral que ao. a ao se
producen n los distintos pases de Amrica Latina.
La contrapartida de esta situacin es que el resto de los sectores
- muchos de los cuales dadas sus caractersticas tecnolgicas y la dotacin
de recursos existentes en los pases cuentan con ventajas comparativas han visto disminuidas sus'posibilidades de crecimiento, han recibido una
escasa flraccin de los recursos de inversin y, sin embarg^ han debido absorber
gran parte del incremento de la fuerza de trabajo, operando a niveles de
productividad abiertamente insatisfactorios.37/
37/

Si se dividen las distintas actividades productivas de la regin en tres

estratos tecnolgicos: moderno, intermedio y primario, se observa que
el primero ocupa el 12% de la fuerza de trabajo de los sectores involu~
erados y genera ms de la mitad del producto; el segundo ocupa el 48%
de la fuerza de trabajo y genera el 4-2% del producto j y el tercero
ocupa ms de la tercera -parte de la fuerza de trabajo y genera slo el
5% del producto. (Vase Anbal Pinto, "Notas sobre los estilos de
desarrollo en Amrica Latina"', Revista de la CEPAL, Santiago de Chile,
primer semestre de 1976.)
/Esta situacin

- 30 ^

Esta situacin de heterogeneidad en cuanto a tecnologa,.capital,

empleo y productividad h tendido a agravarse a travs del tiempo, limitando
en forma creciente la capacidad para generar .empleo de las economas de la ,
regin.

De acuerdo con los estudios empricos realizados en la regin,

de permanecer inalteradas las estructuras productivas de hoy, el ritmo de

crecimiento necesario para mantener constantes los actuales niveles de
desempleo excede largamente las tasas de crecimiento logradas por los
distintos pases de la regin en los ltimos dos decenios, que son las.
ms altas de la historia.38/

. .

Muchas son las causas de que se haya producido esta situacin. Algunas
de ellas se relacionan con las polticas econmicas seguidas en los diversos
pases. Es indudable que influy fuertemente en ellas la estructura de los
poderes poltico y econmico imperantes en el momento de su implantacin.
Sin embargo, en esta seccin no se analizarn las caractersticas de la
estructura de los poderes poltico y econmico y su relacin con las polticas
econmicas seguidas, sino las consecuencias de algunas de esas polticas
sobre la estructura productiva y la adecuacin o no adecuacin de sta a la
\

dotacin de factores existentes. El p3?opsito que se tiene es contribuir

a identificar y analizar las posibles reas de intervencin del Estado,en
el marco de una estrategia de erradicacin de pobreza.
Entre las polticas econmicas que afectaron la estructura productiva
cabe mencionar las siguientes:
i) Las polticas de proteccionismo, que persistieron ms all de los
niveles aconsejables. Es indudable que toda poltica debe analizarse, teniendo
en cuenta las circunstancias en que ella se formul. La poltica proteccionista aplicada en muchos pases de la regin con el propsito de iniciar un
pix)ceso de'industrializadin sustitutiva, se origin en ,1a gran crisis de
los afios treinta.39/ Esta tendencia se acentu a .partir de la-segunda guerra
mundial, perodo durante el cual el comercio internacional no ofreca una
38/

39/

Vanse, por ejemplo, R. Prebisch Transformacin y desarrollo, Sntiago

de Chile, 1970; OEA, Guidelines for Achieving Maximun Emplojment and
Growth in Latin America, 1973j "Tendencias y proyecciones a largo plazo
del desarrollo econmico de Amrica Latina en Naciones"Unidas",
Cuadernos de la CEPAL, Santiago de Chile, 1978.
Los pases ms grandes de Amrica Latina iniciaron el proceso de
sustitucin de importaciones antes de la crisis de los aos treinta.
/alternativa segura

- 31 - .

alternativa segura- ni para satisfacer.el consumo interno de algunos bienes

industrialesj ni para colocar los bienes de exportacin producidos en la
regin. Adems, esta estrategia naci en un clima pesimista con respecto
a la evolucin ..de la relacin de precios del intercambio de la regin y
optimista en cuento a las perspectivas de un proceso rpido y efectivo de
integracin de las economas latinoamericanas, el cual formaba parte con
vital importancia de las estrategias diseadas.
Sin embargo, con el transcurso del tiempo muchas de las circunstancias
cambiaron. La notable recuperacin del mundo desarrollado5 unida al espectacular crecimiento y liberacin del comercio mundial, abrieron nuevas
oportmidades tanto para satisfacer-el consumo interno de la regin de
muchos bienes industriales como para colocar un mayor volumen.de productos
de exportacin.. De otra partes se detuvo el proceso de deterioro de la relacin
de precios del intercambio que se haba observado en el .quinquenio de
1955 a 1960 con respecto al quinquenio anterior.^/ A partir de 1960 esta
relacin experiment variaciones cclicas 5 pero-sin mostrar una tendencia
clara de largo plazo.Finalmente 3 el proceso de integracin regional
avanz a im ritmo muchsimo ms lento.que el esperado e incluso ha tendido
a detenerse en el ltimo periodo.
Todos estos cambios sealaban la necesidad de revisar la estrategia
proteccionista seguida. Sin embargo, en muchos casos se continu indiscriminadamente el proceso de sustitucin de importaciones hasta un ..punto que
probablemente perjudic el ritmo de crecimiento de los pases en cuestin.42/
40/

Cabe destacar que por varias razones, entre ellas la guerra de Corea,
la relacin de precios del intercambio de la regin alcanz en el
quinquenio de 1950 a 1955 el ms alto valor de este siglo, por lo tanto,
su cada en el periodo de 1955 a 1960 correspondi a una vuelta a la
normalidad y no a una permanente tendencia decreciente.

41/

Vase, "Amrica Latina; relacin de. precios del intercambio'- en

Naciones Unidas, Cuadernos Estadsticos de la CEPAL, Santiago de
Chile, 1976.
Vase, por ejemplo, B. Balassa^-'Exports and economic growth. Further
evidence". Journal of Development Economics, North-Holland Publishing
Company, vol. 5, N
junio de 1978j A. Krueger, Foreign Trade Regimes
and Economic Development: Liberalization Attemps and Consequences,
Cambridge, Mass,,1978; M. Michaely,. -'Exports and growth: An empirical
investigation"5 Journal of Development Economics, op. cit., vol. 4,
NO 1, marzo de 1977.
/De la

42/

- 32 - .

De la etapa inicial de Sustitucin fcil, en que se sustituyex>n por

produccin interna las importaciones de bienes de baja densidad de capital
y sin grandes complejidades tecnolgicas, se pas a la sustitucin de
importaciones de bienes de densidad de capital cada vez mayor y de tecnologa
crecientemente compleja. Conjuntamente con este cambio se incrementaron
tanto el nivel medio como la dispersin de la proteccin arancelaria y se
diversificaron los mecanismos de proteccin, incorporando el uso de cuotas,
prohibiciones, depsitos previos y otros. Ante esta situacin muchas empresas
extranjeras y transnacionles suspendieron las exportaciones de ciertos
bienes a la regin y las reemplazaron por producciones nacionales, benefir
cindose directamente de los mercados cautivos a que dio origen el alto
nivel de proteccin. Ms tarde, los pases latinoamericanos ms pequeos
han tendido a reproducir la estrategia de industrializacin sustitutiva
seguida por los ms grandes lo que, dado el tamao de sus mercados internos,
la ha hecho an ms costosa.
Es preciso agregar que la no adecuacin de la estructura productiva
a la dotacin de recursos existentes no se relaciona tnicamente con el alto
nivel medio alcanzado por la proteccin arancelaria y su consiguiente impacto
depresivo sobre el tipo de cambio - lo que perjudica a los sectores exportadores y favorece a los sectores sustituidores de importaciones -, sino
tambin, como ya se indic, con la gran dispersin de la misma. Esta
dispersin frecuentemente tiende a estar sesgada en favor de los sectores
industriales que hacen uso ms intensivo del capital, utilizan una tecnologa
ms .compleja y, por consiguiente, tienen menor capacidad para generar
empleos.^/ En otras palabras, el problema no radica nicamente en que
el proceso de industrializacin sustitutiva fue en detrimento de los dems
sectores, particulairoente de la agricultura y de los sectores que hacen uso
intensivo de mano de obra y de recursos naturales, sino tambin en que el
tipo de industrializacin que promovi la estructura de la,proteccin
'^3/

W/

Vanse, J. Carvalho y C. Haddad, "Foreign trade strategies and

employment in Brazil" y V. Corbo y P. Meller, "Mtemative trade
strategies and emplojnnent implications: the Chilean case", en
A.O. Krueger, et al., (editores), Alternative Trade Strategies and
Employment Growth, NBER, University of Chicago Press, 1979.
La estructura de la proteccin es la resultante de la accin conjunta
de tarifas, prohibiciones, cuotas, depsitos previos, tipo de cambio,
etc.
/es probablemente

- 33 - .

es probablemente la menos adecuada a las ventajas comparativas y a la

dotacin de recursos que caracterizan a muchos pases latinoamericanos.
A este respecto, segdn los estudios empricos hechos en estos pasess las
industrias exportadores hacen un uso.mucho ms intensivo del factor trabajo,
particiilaraente del trabajo no calificado, que las industrias sustituidoras
de importaciones. Ms an, esta caracterstica es ms marcada en las
exportaciones hacia el mundo desarrollado que en las destinadas al mundo
en desarrollo.<45/
En este sentido, la pregunta pertinente no es si Amrica Latina debe
industrializarse o no, sino ms bien si es conveniente que el Estado por
proteger a la industria y en forma preferencial a ciertos sectores de ella,
deba desproteger el resto de las actividades econmicas y, muy particularmente , las que por tener caractersticas tecnolgicas que se adecan a la
dotacin de recursos existentes, presentan el mayor potencial de exportacin.
Es perfectamente racional que, en materia de asignacin de recursos,
el Estado no adopte una posicin neutral sino que, por el contrario, intervenga incentivando a los sectores en que los beneficios.sociales exceden
a los beneficios privados y desincentivando a aquellos en que se produce
la situacin contraria. Es importante destacar.que el concepto de ventajas
comparativas no es un concepto puramente esttico sino que tambin tiene
un componente dinmico, en el sentido de que tales ventajas pueden no
existir o ser dbiles en la etapa inicial, pero pueden adquirirse o fortalecerse una vez iniciado el proceso productivo.. Este componente dinmico
puede no ser correctamente apreciado por el sector privado, justificando de
esta forma una accin transitoria directa o indirecta por parte del Estado.46/
45/

46/

Con respecto a estos ltimos puntos, vanse: A.O. Krueger "Alternative

trade strategies and employment in LDC's" en America Economic Review,
mayo de 1975; A.O. Krueger y N. Akrassane (editoresj; Trade" Strategies
and Employment Grovrth, Cambridge, Mass., Ballinguer Press, 1979 . Este
libro contiene trabajos sobre Brasil (J. Carvalho y C. Haddad),
Chile (V. Corbo y P. Me11er>, Colombia (F. Thoumi), Uruguay (A. Bension);
vanse tambin, V. Corbo y P. Meller "l'rade and employment: Chile in
the 1 9 6 0 9 American Economic Review, febrero de 1978 y J. Sheahan,
"Trade and emplojnaent: Industrial exports compared to import substitution
in Mexico", Research Memorandum, N 43, Williams College, 1971.
Este planteamiento est muy relacionado con el argumento de la industria
naciente.
/Ms an,

- 34 -

Ms aun, las ventajas comparativas de un pas vistas desde vin punto de vista
privado pueden no coincidir con las que resulten desde el punto de vista
social. Mltiples factores pueden hacer que los beneficios y costos privados
de una determinada actividad difieran de sus beneficios y costos sociales.
Tales factores se relacionan no slo con la existencia de extemalidades
y distorsiones en la economa,U7/ sino tambin con las diferencias que
presentan las tasas de descuento privada y social,^/ la inestabilidad
poltica, las irregularidades de las polticas econmicas, los riesgos
de expropiacin, todo lo cual afecta en forma muy distinta a los valores
privados y sociales. Esta divergencia entre los valores privados y sociales
puede significar que la sola accin del mercado no logre orientar el proceso
d asignacin de recursos en concordancia con las verdaderas ventajas comparativas sociales del pas, justificando asi la accin correctora del Estado.
En una economa mixta, la incentivacin selectiva de ciertos sectores
en forma indirecta o directa por parte del Estado no slo constituye una de
las principales tareas de la planificacin econmica, sino que tambin le
da su plena justificacin.
No obstante, frente a esta labor del Estado caben dos consideraciones.
En primer lugar, la proteccin arancelaria es slo uno de los muchos instrumentos con que cuenta el Estado para estimular los sectores seleccionados.
Ms an, la poca flexibilidad y versatilidad de este instrumentolo hacen
normalmente muy ineficiente con respecto a otros instrumentos de estmulo.H9/
En segundo lugar, no est claro que los sectores que histricamente han sido
favorecidos por la proteccin arancelaria correspondan a aquellos en que los
^7/
^8/

^9/

El anlisis de las consecuencias que tienen estas distorsiones sobre las

divergencias que presentan los valores sociales y privados constituye
uno de los temas centrales de la evaluacin social de los proyectos. .
La tasa de descuento privado tiende normalmente a exceder a la tasa de
descuento social, sesgando de esta forma la asignacin de recursos del
sector privado en desmedro de los proyectos de larga duracin.
En efecto, el arancel como instrumento de estmulo no permite afectar
la produccin sin afectar simultneamente el consumo, ni orientar la
proteccin en forma preferencial hacia uno o ms factores productivos,
ni tampoco'permite discriminaciones geogrficas, etc. Lo anterior resta
flexibilidad y versatilidad a este instrumento para afectar nicamente
al factor que es preciso estimular.
/beneficios sociales

- 35 - .

beneficios sociales exceden a.".los privados, o a aquellos otros en que la

proteccin era nicamente necesaria como un instr\mento transitorio para
adquirir el componente dinmico de las ventajas comparativas. Con respecto
al primer punto, la experiencia ensea que los sectores no beneficiados
por la poltica de proteccionismo han sido los que utilizan con mayor
intensidad el factor trabajo. Dadas las grandes diferencias entre los precios
sociales y privados de los factores que caracterizan a muchos pases de la
regin a 50/ es muy probable que los sectores que no han recibido proteccin,
sean precisamente aquellos en que los beneficios sociales exceden a los
privados y, en consecuencia, los que deberan haber recibido tin trato
preferencial por parte de las polticas pblicas. Con respecto al segundo
punto, es fcil observar que la proteccin a los sectores escogidos, lejos
de haber sido transitoria ha sido en general permanente y ha aumentado con
el tiempo.
Finalmentes es importante destacar que la poltica de proteccin
selectiva por parte del Estado no es incompatible con un proceso de integracin.
De hecho, la integracin puede ser un instrumento de aprendizaje eficaz en
materia de exportacin e importacin y para la transicin gradual hacia una
mayor apertura al exterior. Para ello se requiere una programacin del
arancel extemo comn de tendencia efectivamente decreciente. Si este
arancel lo utilizaran los Estados para dar trato discriminatorio en algunos
sectores productivos, esta discriminacin debera ser de naturaleza selectiva,
de manera de favorecer a los sectores en que los beneficios sociales excedan
a los privados, independientemente de la naturaleza industrial, agrcola o
minera que ellos tengan.
Este proceso de apertura mediante la integracin, adems de la evidente
trascendencia poltica, presenta a lo menos dos ventajas econmicas con
respecto a una apertura aislada. La primera es que cada pas no slo gana
en bienestar por su propia rebaja arancelaria, sino que tambin se beneficia
con la reduccin de tarifas por parte de" los dems pases que participan
en el proceso de integracin. Ls segunda ventaja es que la alternativa de
apertura con integracin reduce la vulnerabilidad de los pases que la
adoptan frente a brotes de proteccionismo en el resto del mundo.
50/

Estas diferencias se analizan en la seccin siguiente.

/ii) Las

- 36 - .

ii) Las polticas de precios internos. Las polticas 4e precios

adoptadas por los gobiernos d los pases latinoamericanos frecuentemente
tendieron a discriminar en contra de los precios de los bienes agrcolas
y en favor de los precios de los bienes industriales. Este comportamiento
obedece en parte a la tendencia de los gobiernos a ejercer mayor control
sobre los precios de los alimentos por el inq>ortante papel que tienen en
la determinacin del costo de vida de los sectores urbanos.
Est situacin ha tendido a -sesgar la estructura productiva en desmedro
de la agricultura. Por otra parte, la falta de competencia, externa, unida
a la p^ctica- frecuente de fijar los precios internos de los bieies industriales de acuerd con los costos del productor ms ineficiente i contribuy
a que en muchas ramas industriales se dieran condiciones monoplicas u. .
oligoplicas, en las cuales la existencia de productores ineficientes garantizaba utilidades sobrenormales a los productores menos ineficientes..
iii) Las polticas de inversin pGblica. Como se mencion anterior^;
mente, las polticas de proteccionismo y de precios seguidas en muchos pases
de America Latina genrajpon una estructura en los precios o los incentivos
que canaliz gran parte de la inversin privada hacia el sector industrial
y, en forma muy preferncil, hacia algunos d sus subsectores. Las polticas
de invrsin seguidas en el sector pblico tendieron en cierta forma a
reforzar est concentracin, al orientarse en muchos de estos pases hacia
la creacin de infraestructura tirbana y de grandes industrias en actividades
que demandan gran densidad de capital (metalurgia, siderurgia, petroqumica,
automotriz y otras). Esta poltica puede haber significado un descuido de
las inversiones de infraestructura rural y agrcola y de las inversiones
que tienden a favorecer a los sectores que hacen uso intensivo de mano de
obra y recursos at\irles en general. 51/
iv) Las polticas de precios de los factores. Un cuarto tipo de
polticas, que probablemente ha tenido un efecto importante en la estructura
prodctxva, lo constituyen las polticas que han introducido grandes diferencias entre los precios privados y sociales de los factores productivos,
encareciendo artificialmente el costo de contratacin del trabajo con.
51/

Es indudable que algunos sectores ligados a recursos naturales,

particularmente minerales y energticos, constituyen ima excepcin
a esta tendencia.
/relacin al

- 37 - .

relacin al del capital. Esta estructura de los precios relativos de los

factores ha favorecido la expansin de los sectores de gran densidad de
capital, perjudicando el crecimiento de los sectores que hacen uso intensivo
de trabajo. Este punto se tratar con ms detalle en una-seccin posterior,
e)
El mercado de bienes
El funcionamiento de los mercados de bienes en gran parte de los pases
latinoamericanos dista mucho de ser competitivo. Particularmente los
mercados relacionados con el sector manufacturero se caracterizan por tener
estructura monoplica u oligoplica. Este tipo de estructura favorece a
los propietarios al permitirles utilizar su poder monoplico u oligoplico
para obtener utilidades mayores que las normales y al mismo tiempo,
perjudica a los que no participan de la propiedad de esas empresas, al
menos a travs de tres mecanismos. A los consumidores, porque deben pagar
precios de bienes y servicios finales superiores a los que regiran si
existiera mayor competencia; a los productores y trabajadores por cuenta
propia, ya que se ven obligados a enfrentar precios de insumos y productos
intermedios superiores a los que regiran en un mercado competitivo; y,
finalmente, a- los asalariados porque esa estructura monoplica.u oligoplica,
tiene un efecto depresivo sobre la demanda de trabajo.52/
Los estudios empricos sobre la concentracin industrial en el sector
manufacturero muestran que la estructura de esta concentracin es muy similar
en los distintos pases investigados. Los sectores en que se dan los
mayores grados de concentracin tienden a,ser los mismos en los distintos
pases.53/
52/

53/

Cuando el monopolio en el mercado de bienes coexiste con algn grado

de monopolio en el mercado del trabajo, los trabajadores de esas
empresas o sectores pueden compartir, a travs de mayores salarios,
parte de las utilidades sobrenormales a que da origen la falta de
competitividad. En estos casos el efecto sobre el empleo es an ms
negativo.
Vase, por ejemplo, P. Me11er, "The pattern of industrial concentration
in Latin America" en The Journal of Industrial Economics, volumen XXVI,
N
Basil Blackwell, Oxford, Inglaterra,'septiembre de 1978; P. Meller,
S. Leniz, C. Swinbum, "Comparaciones internacionales de concentracin
industrial en Amrica Latina", Ensayos ECIEL, N 3, Ro de Janeiro,
agosto de 1976; P. Meller, "El patrn de concentracin industrial de
Amrica Latina y su comparacin con el de Europa occidental" en CIEPLAK,
Notas tcnicas N 5, Santiago, Chile, febrero de 1978.
/Muchas son

- 38 - .

Muchas son ls causas que han contribuido a crear o agudizar, esta

estructvira mrioplica. Entre ellas cabe mencionar las siguientes: la
ausencia o insuficiencia de una competencia externa efectiva-debido a los
niveles d protecci6ti prohibitivos que existen en muchos sectores; el tamao
de los mercados internos, lo que unido a una tecnologa propia de.las economas
de escaa, tiende a concentrar la produccin interna en unas pocas.empresas;
la vigencia de disposiciones legales que restringen la entrada de nuevos
productores a algunos mercados o que estimulan conductas monop6licas,
>
impidiendo d esta forma un'mayor grado de competnGia; la concentracin
de la propiedad; la segiiientacin de los mercados de capitales y el acceso
desigual ellos3 y la pasividad del sector pblico.
? , .
f)

Los mercados de factores

"
'
Para hacer un'diagnostico del funcionamiento de los mercados de ..factores
en Amrica Latina debera analizarse tanto el grado de integracin de los
mercados como las causas que determinan la intensidad en,el uso de los
factores. '
En cuanto al primer aspectoj se ha comprobado ;que los mercados de
factores en Amrica Latina no funcionan en forma integrada, fenmeno que se
ha denominado "segmentacin del mercado". Esta segmentacin se da ep los
mercados tanto del trabajo (particularmente del trabajo no calificado)
como de capitales.
\
En los mercados del trabajo urbanos y, en menor escala, en los
rurales, es frecuente que coexistan los sectores denominados modernos o
protegidos y los sectores denominados tradicionales o no protegidos.5H/,
Los.primeros se caracterizan por el alto nivel de su organizacin sindical,
por la vigencia de las negociaciones colectivas y de los contratos de
trabajo .y porque las. partes casi siempr se ajustan a las disposiciones
legiales sobre salarios wnimos, reaijustes legales y a la legislacin
laboral en general. En los segundos, la organizacin sindical es dbil o
no existe ,y prcticamente no hay negociacin colectiva. Muchas de las
disposiciones legales en materia laboral no los afectan y ls salarios quedan
determinados bsicamente pqr las fuerzas desiguales que se manifiestan en
dichos mercados.
5H/ , Es indudable que esta clasificacin representa "una-simplificacin de
la realidad, pues existen mltiples tipos de mercado que se ubican
en puntos intermedios de los dos tipos mencionados.
/Por otra

- 39 - .

Por otra parte^ el sector moderno o protegido tiende a coincidir con

el de alta productividad, ociirriendo lo contrario con el sector tradicional
o no protegido. Segn estimaciones hechas para algunos pases de la regin
sobre la base de datos censales^55/ el empleo en aquel sector slo representa alrededor de un quinto de la fuerza de trabajo del pas y cerca de
un tercio de la fuerza de trabajo no agrcola.
Esta dualidad de los mercados.. laborales 5 particularmente de los
urbanos, tiene importantes implicaciones para la elaboracin de las
estrategias de desarrollo que tienden a atacar la pobreza, en especial en
lo relacionado con las polticas de empleo y salarios y con las polticas
redistributivas tradicionales.
Este fenmeno de segmentacin tambin se da en los mercados de capitales. Es sabido que no todas las personas ni todas las empresas tienen
el mismo grado de acceso al crdito. Algunas empresas, normalmente las
de mayor tamao, tienen acceso al mercado de crdito internacional; otras,
al mercado de crdito interno institucionalizado, sea ste pblico o
privado y, finalmente 3 estn las que slo tienen acceso a los mercados de
crdito informales o no tienen ningn acceso al crdito. Por fnltiples
razones, que no es del caso analizar en este documento, estos tres tipos
de empresas obtienen crditos en condiciones muy distintas en cuanto a
montos, intereses y plazos. Ms an, el mayor grado de acceso al. crdito
tiende a corresponder a la tecnologa extranjera y a la mayor densidad de,
capital.
En cuanto a la intensidad en el uso de los factores, es decir, el
nmero de unidades de trabajo que se utiliza por unidad de capital, es
preciso examinar al menos tres elementos que la condicionan y que son de
muy distinta ndole.
El primero de ellos se relaciona con el problema de los turnos.
Ntimerosos estudios han planteado la conveniencia de utilizar el acervo
de capital en dos o ms tumos como una manera de incrementar
55/

Vanses R. Webb, "Wage policy and income distribution in developing

countries". Universidad de Princeton, 197i)-; y Sector informal;
funcionamiento y polticas, PREALC, 1978.
/el empleo.

- 40' -

el emple.^/ Sin embargo, no'esth perfectamente claros los factores que

han impedido que sta modalidad se haya adoptado en forma generalizada en
Amrica Latina.
Un segundo elemento es el conocimiento tecnolgico propiamente tal.
Es decir, ei coricimientb que poseen los empresarios que deben tomar las
decisiones, respecto de los distintos procesos'o tcnicas productivas a.
los cuales pueden recurrir En este sentido, ellos tienden a preferir la
tecnologa ms moderna y que supone gran densidad de capital, la cual no es
necesariamente la 6ptima si se desea reducir al"mnimo los costos. . Adems,..
la investigacin tecnolgica mundial se concentra en los pases desarrKsllados5
se estima que en ellos se efecta ms del 98% del gasto mundial en investigacin tecnolgica.57/ En estos pases el jprecio relativo del trabajo,
particularmente del menos calificado, es alto comparado con el observado

en el mundo en desarrollo. Ms an, ellos se caracterizan por la abundancia

de capital y personal calificado, d manera qu es natural que su progreso
tecnolgico tienda al desarrollo de mtodos de produccin en gran escala,
de densidad de capital cada vez mayor y, por lo tanto, de uso menos
intensivo del trabajo, especialmente del no calificado.
n tercer eleihento que afecta la intensidad del uso de los factores
es el precio relativo de los mismos o, ms precisamente, el costo de su

contratacin. La gran impoftacia que se concede a este elemento en las

publicaciones econmicas indica la necesidad de profundizar sobre este tema
en el diagnstico.
56/

57/

Vanse, por ejemplo, D. Schydlowsky, "Capital utilization, growth,

employment, balance of payments and price stabilization". Discussion
Paper N 22; J. Ramos, "La ampliacin de tv?nos en la industria.chilena:
, la factibilidad de una poltica de empleo productivo", Discussion
Paper N 12; P. Milln, "Guidelines for policies to increase the use
of capital through multiple shifts in industrial plants". Discussion
Paper N 13; R. Abusada-Salah, "A statistical shift-choice model of .
capital utilization". Discussion Paper N 15. Todos estos trabajos
pertenecen a la srie Discussion Paper Sris del Center for Latin .
American Studies, Universidad de Boston.
Vase, C. Cooper y otros, "Technology for the Second Development
Decade", trabajo presentado a la Conferencia de las Naciones Unidas
sobre Tecnologa, 1969.
.
/Numerosos estudios

 in

Numerosos estudios efectuados en Amrica Latina destacan la gran

diferencia que separa los precios privados de los precios sociales de
los factores.^/ La relacin que existe entre el costo de contratacin del
trabajo y el del capital es para .los empresarios, particularmente los del
sector moderno o protegido, mucho mayor comparada con la que se da en el
rea social, en que esos costos quedan determinados por la escasez relativa
de ambos factores que se advierte en cada pas. En general se reconoce que
en muchos de estos pases los precios relativos vigentes no slo han contribuido a que se asignen con ineficiencia los recursos productivos, obstaculizando la creacin de nuevos empleos , sino tambin, a que se ample cada vez
ms la desigualdad en la distribucin del ingreso, con los consiguientes
efectos negativos sobre la pobreza. Uno de los aspectos ms deplorables
de esta situacin es que las polticas gubernativas han contribuido..en
muchos casos a agravar el problema. Este aspecto ha sido objeto de un
anlisis particular en los informes de la 0IT.59/
La importancia y el impacto que sobre la asignacin de recursos, la
generacin de empleo, la distribucin del ingreso y la pobreza en general,
tenga esta distorsin de los precios relativos de los factores dependen
crticamente del valor de la elas'ticidad de sustitucin de los factores que
caracterizan a los distintos sectores de la economa. Descartando la
existencia de un mundo de proporciones fijas, queda en discusin la magnitud
del efecto de esta distorsin, pero no su existencia.
Son muchos los factores, resultantes de polticas econmicas y de
condiciones institucionales, que han originado esta situacin. TaJ-es
factores se pueden dividir en dos grandes grupos segn hayan tendido a
encarecer el costo de contratacin del trabajo o a abaratar el costo de
utilizacin del capital.
58/

Vanse, por ejemplo, OEA^ Guidelines for Achieving Maximum Employment

and Growth in Latin America, 1973; OIT, Hacia el pleno empleo, 1970;
S. Pinera y P. Meller "El problema del empleo en Chile", Chile, 19W/ig75i
treinta y cinco aos de discontinuidad econmica, 1978.

59/

Vase, por ejemplo, OIT , Fisc_al Policies for Employment Promotion, 1971.
/Entre los

- 42 -

Entre
los que han
han tendido
implique un

los factores del primer grupo es til distinguir dos tipos:

tendido a incrementar el salario de los trabajadores y los que
a elevar el costo d^ contratacin del trabajo sin que esto
aumento.de salarios. . .

. En el primer tipo se puede destacar la existencia de sectores protegidos

en la economa, en los cuales, el nivel de salarios no cumple una funcin
equilibradora. Mltiples razones se han aducido para explicar la existencia
de un nivel de salarios por sobr^ el. de equilibrio.60./ La ms invociada.es
de naturaleza institucional y se relaciona con el papel que desempean
los sindicatos, la negociacin colectiva, la legislacin laboral, la poltica
de salarios mnimos, las leyes de inamoyilidad y las presiones polticas
que ejerce;sobre el gobierno el trabajo organizado. Es indudable que estos
mecanismos han.tenido un importante efecto positivo sobre el nivel de los
salarios en los sectores denominados modernos p protegidos, y que puede
haber afectado en favor de los trabajadores la distribucin del producto
generado en esos sectores. Sin embargo, es preciso reconocer que lo ms
probable es que hayan tenido un efecto escaso, nulo o incluso negativo,
sobre los salarios o ingresos de los. grupos ms pobres de la poblacin. .
Estos se encuentran mayor it ariamente en; los sectores ru^-ales, en los
sectores tradicionales o no protegidos,. o pertenecen a las categoras de
trabajadores pior cuenta propia, deSempleadosj pasivos y otros, a los cuales
no alcanzan estos beneficios. De hecho, la propia legislacin laboral,
al prohibir la sindicacin en el campo o en empresas de; menor tamao, o
al discriminar en contra de ellai ha contribuido a agudizar la dualidad de
los mercados laborales.

60/

Vanse por ejemplo OIT, Fiscal Policies for Employment Promotion,

1971; J. Stiglitz, The Structure of Labor Market and Shadow Prices
in_LDCs^' .Employment and Rural Development .Division, Banco Miondial,
1976^0. Mazumdar, The: iTieoiy of Urban Underemployment in Less
Developed Countries, Employment and Rural Development Divisionj
Banco Mundial, 197i^ y d. Turnham, The Employment Problem in LDC's,
a Review of Evidence, OCDE, 1970.
/Segn se

- 43

Segn se desprende de los estadios empricos realizadosa61/ en la

medida en que la elasticidad'de.sustitucin entre factores que caracteriza
a los sectores en los cuales stos mecanismos han tenido vigencia sea
distinta a cero5 ellos pueden haber restringido la creacin de empleos
pr>otegidos5 limitando de esta .manera la incorporacin de los trabajadores
del sector tradicional y de los trabajadores por cuenta propia5 que normal-,
mente quedan incluidos en los grupos pobres.
Entre los factores del segundo tipo^ esto es, los que'han tendido
a incrementar el costo de contratacin dl trabajo sin que.sto implique
un aumento de salarios 3 uno de los ms importantes ha sido el impuesto al
trabajo implcito en los mecanismos de financiamiento.de. l seguridad
social.62/
.
, .
Tanto la magnitud como la cobertura del impuesto a la planilla de.
sueldos y Salarios qu se destina a financiar la seguridad social, varan
ampliamente entre los distintos pases de la regin. La tasa de impuesto
alcanza valores crcanos al 20% en los pases del Grupo Andino y superiores
al H0% en-los pases del Cono Sur. 6 3/ ^5s an, en la mayora de estos
61/

De hecho los estudios empricos muestran que ei valor de' sta elasticidad st entre 0.5 y. 1^5 y que es mayor en.la apicultura que en la
industria. Vase, por ejemplo, J.R. Minasians "Elasticities of
substitution and constant-output demand curves for labor" en The Journal
of Political Economy,..volumen LX^X^ .N^.S, The University of Chicago
Press, junio de 1961; A. Arellano'"La elasticidad-de sustitucin entre
factores: lina estimacin de su orden de magnitud para el sector manufacturero chileno", Instituto de Economa, Universidad de Chile, 1968;
J. Itetz, Production Functions, Foreign Investment and Growth Based on
the-Argentin'Mnufacturing Sector, North-Hoiland, 19703 W. Thirsk, ,
"Ease of factor substitution in agriculture", Colombia Program of
Development Studies, Paper N 34^, Rice University.

62/

Para una estimacin: del- impacto sobre el empleo del impuesto previsioiial vanse, por ejemplo, PREALC,"Efectos sobre el empleo de tm
cambio' en el modo de financiamiento de la seguridad social", 1975;
. Aninats "La eliminacin del sistema de cotizaciones previsionales:
estimaciones de su impacto sobre el empleo"5 Estudios de Planificacin
CEPLAN, 1971J J.E. Coeymans, "Efectos de la rebaja de cotizaciones
previsinales y su financiamiento sobre la asignacin de recursos y el
emplfeo'', tr^j presentado'a la 4a.Reunin de Economistas, Jahuel,
Chile,- 1978.

63/

'Vase "Efectos sobre el empleo de un cambio en el financiamiento de la

seguridad social'', en Accin de los ministerios del trabajo en'la
Poltica del empleo del Grupo Andino, PREALC, (documento mimeografiado),
1975.
, ^
,
/pases la

pases la magnitud y cobertura dl impuesto previsional ha mostrado una

tendencia claramente ascendente.6^/ En 1960, alrededor del 21% de la
poblacin econmicamente activa de Amrica Latina estaba cubierta por los
sistemas de seguridad social; eri 1970 esta proporcin alcanzaba a 30%.
En aquel ao los egresos de los sistemas de segridad social representaban
el 2.3% del producto interno bruto d Amrica Latina al costo de los
factores^ en este ltimo, llegaban al 3.3%.^/ Es importante destacar que
estas consideraciones se refieren al mtodo de finnciamiento de la previsin
social y no al nivel ni estructura de sus gastos. Estos ltimos constituyen
un rea aparte cuyo diagnstico reviiste enorme importancia para las
polticas i^edistributivas destinadas a aliviar la pobreza.
En cuanto a los factores que han abaratado el costo de contratacin
dei capital, se pueden destacar, la sobrevaloracin de la moneda nacional
y las frecuentes exenciones o preferencias arancelarias a la importacin
de bienes de capital, que hanreducidoel costo del capital importado;
las bajas tasas de inters real (las cuales muchas veces.alcanzan valores
negativos);66/ los frecuentes subsidios al uso del cpital implcitos
en las regulaciones tributarias, como por ejemplo, las que permiten la
depreciacin acelerada del capital y las devoluciones de impuesto segn
el capital invertido.
6V

65/
66/

Vase, The Costs of Social Security, OIT; R. Revigtio "The Social

Security Sector and its Financing in Developing Countries", IMF,
Staff Paper, 1969; "Guidelines for Achieving Maximum Enploymeht and
Growth in Latin America", CEA, 1973.
Vase 3 Indicadores del deseirrollo econmico y social n Amrica Latina,
Cuadernos estadsticos de la CEPAL.
Estas bajas tasas de inters tienen influencia negativa sobre el
empleo no slo al penalizar el ahorro, con su consiguiente efecto sobre
la acumulacin de capital, sino que al generar excesos de demanda de
crditos se debe recurrir a otros mecanismos de racionamiento de la
oferta disponible. En estas circunstancias, es natural que el sector
bancario favorezca dentro de cada rama, a las grandes empresas, no slo
porque el riesgo es menor, sino tambin por las presiones que stas
ejercen y por la conveniencia de administrar pocas pero sustanciales
lneas de crdito. El resultado es que adems de impulsar a las
empresas que tienen acceso al crdito hacia una mecanizacin excesiva,
se canaliza el escaso crdito precisamente hacia las empresas que
tienen mayor probabilidad de utilizar ms intensamente el capital.
/En sntesis.

En sntesiss en los sectores modernos o protegidos existe gran

discrepancia entre los precios relativos privados y sociales de los factores.
El encarecimiento artificial del costo de contratacin del trabajo con
relacin al del capital que implica esta diferencias ha producido tres
efectos simultneos que tienden a repercutir negativamente sobre el empleo.
En primer lugar se observa un efecto intersectorial. Las actividades
que hacen uso intensivo de la.mano de obra como la construccin, la agricultura, la agroindustria y la industria ligera, entre otras, y que se ven
discriminadas por el impuesto al trabajo, han reducido su participacin
en la produccin totals en tanto que las que utilizan con gran densidad
el capital la han aumentado.
En segundo lugar se deja sentir un efecto intrasectorial, en la medida
en que las empresas pequeas y grandes que integran cada sector utilicen
los factores con distinta intensidad, hecho que se constata en la realidad.67/
La consecuencia ha sido que las empresas grandes s que son las que operan
con gran densidad de capital, han elevado .su participacin en la produccin
de cada sector, y que las empresas chicas, que hacen uso intensivo del
trabajo, la han reducido. Debido a esta menor participacin de las empresas
chicas, cada nivel de produccinde esa industria genera un menor volumen
de empleo.
En tercer lugar se advierte un efecto dentro de las empresas. En toda
actividad productiva en que es dable.elegir entre tecnologa que supone
el uso de factores con distinta intensidad, los empresarios s en su afn de
reducir al mnimo los costos y de elevar al mximo las ganancias, suelen
escoger las tcnicas que requieren menos mano de obra y ms de los otros
factores.
67/

Los estudios empricos realizados en Amrica Latina muestran que

dentro de un determinado sector las empresas pequeas hacen mayor
uso del factor trabajo que las grandes. Vase por ejemplo, A. Berry,
"The relevance and prospects of small scale industry in Colombia",
Centro de Crecimiento Econmico; Discussion Paper N 942, Universidad
de Yale, 1972; P. Meller y M. Marfn "Pequea y gran industria:
Generacin de empleos y sectores claves"'. Estudios de CIEPLAN, K 20,
Santiago de Chile.
/g) Los

- 46 - .

g)

Los aspectos demogrficos

Ms que intentar un diagnstico exhaustivo de los aspectos demogrficos,

en esta seccin se darn rdenes de magnitud para Amrica Latina de algunas
variables demogrficas.
En una seccin anterior se mencion que la tasa de crecimiento de la
poblacin de Amrica Latina en el perodo de 1950 a 1975 fue una de las ms
altas del mundo, superada nicamente por la del Oriente Medio .68/ Sin. embargo,
otros indicadores demogrficos sitan a la regin en una posicin intermedia.
En el perodo de 1970 a 1975 las tasas brutas de natalidad y mortalidad
alcanzaron a 3.69 y 0.92%^ respectivamente, valores que la ubican en una
clara posicin intermedia entre Africa y Asia, por una parte, y los pases
desarrollados5 por otra. En este mismo perodo, la esperanza de vida al
nacer alcanzaba, en promedio, a 51.H aos i cifra que tambin representa una
posicin intermedia entre Africa y Asia, por una parte, (W y 4^8.5 aos
respectivamente) y el mundo desarrollado, por la otra (71.1 aos). Lo mismo
ocurre con el porcentaje de poblacin xirbana, aunque a este respecto la
situacin de Amrica Latina es ms cercana a la del mundo desarrollado que
a la del resto del mundo en desarrollo. En 1975, aproximadamente 60% de la
poblacin latinoamericana viva en reas urbanas. Esta proporcin alcanzaba
a 24.2% en Africa; 22.9% en Sudasia; 67.6% en Europa, y 69.3% en el conjunto
del mundo desarrollado. En lo referente a la composicin de la poblacin por
edades, la situacin de Amrica Latina se semeja ms a la de Africa y Asia
que a la del mundo desarrollado. En las primeras tres regiones, cerca de 54%
de la poblacin tiene menos de 15 aos| en Europa y el resto del mundo
desarrollado este porcentaje sio llega a 25%. La proporcin de poblacin
mayor de 65 aos alcanza a alrededor de 3% en los tres continentes en
desarrollo, frente a alrededor de 12% en Europa y el conjunto del mundo
desarrollado.69/ .
Sin embargo, estos promedios para Amrica Latina ocviltan grandes variaciones entre los pases y entre sus diversas agrupaciones. En el perodo de
1970 a 1975, la tasa de crecimiento de la poblacin alcanz a 3.21% en
68/

Vase, D. Morawetz, Twenty-five Years of Economic Development 1950-1975,

Banco Mundial, 1978.

69/

Para estas comparaciones entre continentes y regiones vase, Naciones

Unidas, Selected World Demographic Indicators by Region and Country or
Area, 1970-1975, Divisin de Poblacin, Departamento de Asuntos
Econmicos y Sociales, Nueva York, 1978.
/Centroamrica y

- 47 - .

Centroamrica y Mxicoj a 2.9% en los pases de Amrica del Sur excluidos

los del Cono Sur^TO/ a 1.9% en los pases del Caribe, y a 1.43% en los pases
del Cono Sur. En estas mismas agrupaciones de pases las tasas de natalidad
y mortalidad alcanzaron respectivamente a H.2 y
3.8 y 0.92%; 3.3 y 0.9%
y a 2.3 y. 0.9%. Estas cifras muestran con claridad que las grandes diferencias
en las tasas naturales de crecimiento de la poblaciSn obedecen bsicamente a
desigualdades en las tasas de natalidad y slo en menor escala en las tasas
de mortalidad. En la esperanza de vida, tambin subsisten grandes disparidades entre las distintas subregiones identificadas.. En Centroamrica y.
Mxico sta alcanza a 61.5%| en Amrica, del Surs excluidos los pases del
Cono Sur3 es de 60.5 aos; y en el Caribe y pases del Cono Sur llega a 63.1 y
56.5 aoSs respectivamente. Algo similar ocurre con el porcentaje de poblacin
que vive en las zonas urbanas. En Centroamrica y Mxico, un 57.1% de la
poblacin vive en zonas urbanas; en Amrica del Sur, excluidos los pases del
Cono Sur, esta proporcin llega a 58.9; en el Caribe a 48% y en el Cono Sur
a 80.7%. Estas divergencias se mantienen al analizar la composicin por
edades de la poblacin. Los menores de 15 aos representan 45.7% de la
poblacin total de Centroamrica y Mxico; 43.1% de la poblacin de Amrica
del Sur, excluido el Cono Sur; 40.7% de la poblacin del Caribe; y 30.4% de
la poblacin.del Cono Sur.71/
Esta sntesis de estadsticas demogrficas revela las grandes diferencias
que caracterizan a los distintos pases y agrupaciones de pases de Amrica
Latina. A estas desigualdades se agregan las que se dan internamente en. cada
pas, tanto entre las zonas urbanas y rurales como entre las distintas
regiones.72/
Volviendo a los indicadores globales, segn las proyecciones realizadas
por el CELADE 73/ basndose en la "hiptesis del crecimiento medio", la tasa
de crecimiento de la poblacin se mantendr elevada en lo que queda de este
70/

Estos incluyen a Argentina, Chile y Uruguay.

71/

Vase, por ejemplo. Naciones Unidas, Selected World Demographic Indicators

by Region and Country or Area, 1970-1975, o p . e x t .
Vase, por ejemplo, CEPAL-CELADE "El desarrollo y la poblacin en Amrica
Latina: n diagnstico sinttico", 1975.

72/
23/

Vase, CELADE, "Boletn demogrfico", N 18, Ao IX, Santiago de

Chile, 1976.
/siglo, y

- 48

sigloJ y la declinacin que se acentuar a partir de 1980, s8lo la reducir

del 2.8% actual a 2.4% hacia el quinquenio de 1995 a 2000. As, en los
prximos 25 aos casi se duplicar la poblacin latinoamericana.
De acuerdo con estas mismas proyecciones, continuar la migracin
rural-urbana, particularmente en los pases en que an vive en el campo
un alto porcentaje d la poblacin. Este movimiento intensificar las
presiones sobre los servicios y el espacio fsico de las ciudades y agudizar
la dispersin rural que caracteriza a los patrones de distribucin de la
poblacin en Amrica Latina.74/
Por otra parte, se modificar la composicin por edades de la poblacin,
al aumentar apreciablemente la proporcin de habitantes en edad activa. Para
los aos 1975 a 2000 la tasa de crecimiento media anual de este grupo se
estima en 2.9%, tasa ms alta que la correspondiente de la poblacin total
(2.7%). Este aumento, unido al de las tsa's de participacin, en especial
de las mujeres, incrementar la fuerza de trabajo, a un ritmo medio anual
cercano al 3%, evolucin que representa un importante desafo a la capacidad
de generacin de empleos de la regin.
Es indudable que las variables demogrficas debern ser de gran
importancia en la seleccin, orientacin y aplicacin de las polticas
destinadas a erradicar la pobreza. Por tal motivp, un diagnstico cabal de
la situacin demogrfica de cada pas, que permita identificar sus principales caractersticas y proyectar con precisin sus tendencias futuras ,
constituye sin duda un valioso porte para disear ficientemente las
polticas e instrumentos de erradicacin de la pobreza.

74/

Vase, L. Herrera "La concentracin urbana y la dispersin de la

poblacin rural en Amrica Latina: Su indicencia en el deterioro del
medio-humano",.CLADE, Serie A, N 136, 1976.

./3. Las

- U9 -

3. .Las caractersticas del Estado,

Mo existe ninguna fuerza interna-en el mecanismo delrorcadoque en forma
automtica oriente los recursos hacia la satisfaccin de las necesidades
bsicas de los grupos ms pobres. Solo un factor extemo que acte a travs
o al uargen de ese mecanismo, puede reorientar los recursos en favor de
esos grupos. Dada su con>lejidad y magnitud, esta tajra corresponde necesariamente al Estado. Ella implica disear, aplicar, promover, controlar
y financiar las distintas acciones y polticas necesarias para tal proposito.
Por consiguiente, una parte esencial del diagnstico consiste en
analizar la situacin en que se encuentra el Estado y los medios con que
cuenta para actuar en la erradicacin de la pobreza. Las acciones que
realice con esa mira pueden dividirse en dos grandes categoras, segn sean
distributivas o redistributivas. Las primeras afectan la distribucin
primaria del ingreso resultante del funcionamiento del sistema econmico y
de la estructura de la propiedad, y las segundas intentan corregir, mediante
transferencias, la distribucin primaria antes sealada. Esta seccin del
diagnstico se concentrar bsicamente en los factores qu determinan o
condicionan la magnitud y naturaleza de la accin redistributiva del Estado.
Con este propsito es til distinguir distintas categoras de factores
condicionantes.
Por una parte', est la voluntad y capacidad poltica de los gobiernos
para enfrentar la tarea de erradicar o aliviar la pobreza. La carencia de
una verdadera voluntad ha sido y puede continuar siendo uno de los principales obstculos que se oponen al cumplimiento de ese objetivo. Muchas
causas contribuyen a explicar tal situacin. La accin redistributiva del
Estado puede recaer sobre los ingresos actuales, o bien sobre los frutos del
crecimiento. En ambos casos algn grupo deber ceder parte de su participacin en los ingresos actuales o futuros en beneficio de los grupos ms
pobres. Sin embargo, el ordenamiento institucional y el funcionamiento del
sistema de poder est fuertemente sesgado en favor del" grupo de propietarios,
profesionales, burcratas y trabajadores organizados y en desmedro de los
grupos de baja productividad y organizacin, los cuales incluyen buena parte
. /de los

- 50 - .

de los trabajadores agrcolas, trabajadores por cuenta propia y asalariados

de los llamados sectores desprotegidos.En sntesis, los grupos que
deberan ceder parte de su participacin son precisamente los qu presentan
mayores niveles de organizacin y capacidad de presin e influencia sobre los
gobiernos para frenar su accin i?edistributiva, en tanto que los grupos que
deberan beneficiarse de esta accin, carecen de una efectiva organizacin y
capacidad de presin para promoverla.
Otros factores que han contribuido a la falta de voluntad, o de capacidad poltica, o de ambas, han sido el enfoque fatalista de que la pobreza es
un mal- inevitable y la creencia de que su e.liminacin y el crecimiento econmico
son dos objetivos incompatibles entre s.,7^/ El resultado ha sido una
tendencia a postergar el problema de la pobreza y privilegiar el del
crecimiento.

Una segunda categora de factores que condicionan la magnitud y natiu?aleza de la accin redistributiva del Estado se refiere al tamao del Estado,
su estructura burocrtica y administrativa, el conocimiento que se tiene
respecto de las principales caractersticas de los hogares pobres y de sus
miembros, y acerca de las treas de intervencin, y de las polticas e instrumentos necesarios para cumplir eficazmente la tarea redistributiva.
El tamao del Estado, no necesariamente en tanto a propiedad de factores
o niveles de intervencin, pero s en cuanto a capacidad de movilizar recursos,
constituye un factor condicionante fundamental. En Amrica Latina el gasto,
pblico como porcentaje del producto nacional bruto alcanza en promedio,una
cifra inferior al 20%. Esta proporcin tiende a ser menor mientras mayor sea
la magnitud de l pobreza del paSj'H/ lo cual significa que, en promedio.
75/

Vanse A. Pinto y A. Di Filippo, "Notas sobre la estrategia de la distribucin y redistribucin 4el ingreso en Amrica Latina"; R. Ffrench-Davis,
"Mecanismos y objetivos de la redistribucin del ingreso"; J. Graciarena,
"Estructura de poder y distribucin del ingreso en Amrica Latina",
todos en Distribucin del ingreso. Fondo de Cultura Econmica, Mxico,
1974.

76/

En este sentido es importante destacar que el grado de incompatibilidad

no depende tanto de la natiiraleza de los objetivos mismos sino de las
polticas e instrumentos que se utilicen para conseguirlos.

77/

Vase, Naciones Unidas, Indicadores del desarrollo econmico y social en

Amrica Latina, Cuadernos estadsticos de la CEPAL, Santiago de Chile,
I976T
/los dficit

- 51 - .

los dficit de pobreza como porcentaje del producto nacional bruto aumentan
ms de 5 veces cuando se expresan como porcentaje del gasto pblico.
La estructura administrativa del Estado constituye otro factor condicionante de vital in5>ortancia. En materia de redistribucin del ingreso, el
aparato administrativo de la mayora de los pases de la regin se orienta
hacia los grupos de ingresos medios y altos particularmente en el sector
urbanoj, sin considerar debidamente, las condiciones especiales de los grupos
de menores ingresos de la sociedad. Esta estructura administrativa es en
cierta forma resultado de una accin deliberada que obedece a las razones
antes sealadas., Sin embargo, ella tanjien responde en parte a cierto grado
de desconocimiento no slo de las principales caractersticas de los hogares
pobres y de sus miembros, sino de las reas de intervencin, y de las polticas
e instrumentos ms eficientes para erradicar o aliviar la pobreza.
La experiencia muestra en Amrica Latina que la .conjuncin de todos estos
factores polticos, sociales, econmicos, administrativos y tcnicos ha creado
una situacin en la cual la accin redistributiva del Estado no slo ha sido
insuficiente en cuanto a recursos e ineficiente en su utilizacin, sino que
no ha logrado llegar en medida importante con sus beneficios a los sectores ms
pobres, ni ha hecho recaer el peso de su financiamiento sobre los sectores
ms ricos de la poblacin.
- Por los estudios empricos que se han realizado sobre la incidencia del
sistema tributario en Amrica Latina se sabe que, con algunas excepciones,
stos son proporcionales e incluso regresivos.78/ La preeminencia de los
impuestos indirectos sobre los directos, la mnima o inexistente tributacin
sobre la propiedad y sobre las ganancias de capital, los mrgenes de evasin,
los regmenes tributarios preferenciales y las exenciones determinan aquellas
caractersticas. Alrededor de 1970, en promedio para Amrica Latina, los
ingresos tributarios provenan de los impuestos: a la renta, 27%; a la
propiedad, 4,6%; a las importaciones, 23%; a las exportaciones, H.9%; a la
produccin, 3+.H%; y otros impuestos, 2.5%. En sntesis, los impuestos indirectos representaban ms del 68% del total^de los ingresos tributarios.79/
78/

Vase R. Bird y L. De Wulf, "Taxation and income distribution in Latin

Amrica: A critical review of empirical studies", FMI, Staff Papers,
vol. XX, NO 3, 1973.

79/

Vase, R.J. Chelliah y otros, ''Tax ratios and tax effort in developing
countries, 1869-1971", FMI, Staff Papers, vol. XXII, N 1, marzo de 1975.
/Los estudios

- 52 - .

Los estudios empricos respecto de la incidencia del gasto pblico

presentan un cuadi^ ms confuso. Algunos plantea que los gastos pblicos
tienen cierta incidencia redistributiva,80/ en tanto que otros, sugieren que
esta redistribucin s6lo transfiere ingresos desde los grupos altos hacia
los grupos medios altos sin alcanzar en forma efectiva a los grupos pobres81/
Esta situacin se explicara por la no incorporacin de los grupos pobres a
los mecanismos y canales a travs de los cuales se distribuyen los beneficios
del gasto pblico. El alto porcentaje del gasto pblico en educacin destinado la educacin superior constituye un indicador ilustrativo de este punto.
Sin embargo, todos coinciden en que el efecto redistributivo de los gastos
pblicos es insuficiente y en que existe un amplio y fructfero campo para
incrementar la accin redistributiva del sector pblico a travs tanto del
financiamiento como de la magnitud y asignacin del gasto. Lo que comnmente
se denomina gasto social constituye sin duda el componente del gasto pblico
de mayor potencial redistributivo y de reduccin de la pobreza. Sin embargo,
lo in^jortante desde el punto de vista de la pobreza no es slo el nivel del
gasto social sino tambin su composicin y asignacin por grupos de ingresos,
y el grado de eficiencia con que se administra. Este ltimo aspecto, ignorado
en los estudios de incidencia, constituye sin duda vin rea de accin de viteil
in5)ortancia.
Se estima conveninte finalizar esta seccin con un breve anlisis de
las caractersticas y limitaciones de los instrumentos redistributivos de uso
ms comn:
.
8/

Vanse, por ejemplo, R. Bird y L. De Wulf, '"Taxation and income

distribution in Latin America: A critical review of empirical studies",
op. cit.; L. De Wulf, "Fiscal incidence studies in developing countries:
Survey critique". Fondo Monetario Internacional, 1974; J. Meerman, "Fiscal
incidence in en^jirical studies of income distribution in poor countries",
AID, Discussion paper, 1972; A. Foxley," E. Aninat, J. Arellano, "Quines
se benefician de los gastos pblicos?". Estudios de CIEPLAN, N 10,
Smtiago de Chile, 1977; M. JJrrutia y C. de Sandoval, "Poltica fiscal y
distribucin del ingreso en Colombia", en Distribucin del ingreso,
CIEPLAN, Santiago de Chile, 197i+.
Vase V. Tanzi, "Redistributing income through the budget in Latin
America", (documento mimeografiado), 1972.
/i) Disposiciones

- 53 - .

i) Disposiciones legales, con intencin de aplicacin generalizada,

sobre reajustes, salarios mnimos, y otros similares.
Una de las limitaciones de este tipo de instrumentos ya se analiz al
examinar la estructura.de los mercados laborales. La naturaleza segmentada
de estos mercados ha inpedido que los reajustes legales y, entre otras, las
disposiciones respecto a los salarios mnimos, jomadas de trabajo y estabilidad del empleo, beneficien a los trabajadores asalariados del sector informal
urbano, a los trabajadores sin un empleo estable, a les desempleados, a los
trabajadores agrcolas ten5)orales, -etc. Ms an, al estar orientado nicamente al sector asalariado, este tipo de disposiciones deja totalmente al
margen a los trabajadores por cuenta propia, a los pequeos empresarios y a los
pequeos propietarios agrcolas. En otras palabras, precisamente los grupos
ms afectados por la pobreza se ven en general marginados de los beneficios
de este tipo de disposiciones que, sin duda, han,.desempeado un papel importante
en la defensa del poder adquisitivo de una parte del sector asalariado, frente
a la inflacin y en la captacin para ellos de pa3?te o de la totalidad de
los aumentos de productividad en. sus respectivos sectores.
En.sntesis., estas acciones .del Estado pueden, efectivamente, cumplir
una funcin destacada en la tarea redistributiya,..pero ,por su escasa cobertura
actual y por su casi nula selectividad, presentan serias limitaciones para
la tarea de erradicar la pobreza.
ii) Un segundo mecanismo que se utiliza frecuentemente es el de las
prestaciones previsionales, cuyos componentes ms in^jortantes son las pensiones
de jubilacin, que transfieren ingresos en favor del sector pasivo, y las
asignaciones familiares, que transfieren ingresos en favor de las familias
numerosas. . En general, estas prestaciones previsionales se caracterizan por
dar tratamiento ab-iert^ente-preferencial a los sectores laborales de ms
altos ingresos. Las notorias diferencias en los montos de las asignaciones
familiares entre los distintos tipos de beneficiarios, la proliferacin de
regmenes preferenciales, las jubilaciones prematuras, los mecanismos selectivos
de crditosfuertemente subsidiados asociados a los sistemas previsionales,
etc., ilustran con claridad esta afirmacin.
/A estos

A estos aspectos discriminatorios propios de los sistemas previsionales vigentes, se \ine su escasa cobertura. Al no cubrir a los trabajadores
del sector informal, a los trabajadores por cuenta propia y a los
pequeos propietarios, marginan de sus beneficios a un gran porcentaje
de los sectores pobres. En 1970, por ejemplo, slo 30% de la poblacin
econmicamente activa de Amrica Latina estaba cubierta por sistemas de
seguridad social.82/
iii) Un te^er mecanismo que utilizan los gobiernos ha consistido
en intervenir en la fijacin de los precios de los bienes y factores.
Pueden distinguirse dos tipos de intervencin en el mecanismo de los precios,
Uno que, a travs de impuestos o subsidios^ introducen difrencia entre
el precio que paga el consumidor y el que recibe el productor, y otro que
se limita a fijar precios por debajo o por encima de los nivels que determinara el mercado. En general, las polticas de intervencin en los
precios que se haft usado con propsitos redistributivos han pertenecido a
ambos grupos. Bsicamente se han traducido en un sistema tributario que
establece distintas tasas de impuesto (o subsidios), segn sean los bienes
de primera necesidad o suntuarios,83/ o en medidas que fijan los precios
de ciertos bienes esenciales por debajo de los que determina el mercado, o
en franquicias arancelarias o tipos de cambios preferenciales para la
importacin de bienes de primera necesidad.
Justifica todas esas acciones el hecho que los bienes esenciales
los consumen con mayor intensidad los grupos ms pobres y, por lo tanto,
seran ellos los principales beneficiados con este tip de polticas.
Al respecto cabe hacer dos consideraciones. En primer lugar, los instrumentos de este tipo no son selectivos y, por lo tanto, para que los
beneficios lleguen a los grupos objetivos, deben alcanzar tambin al resto
82/

Vase, CEPAL, "Indicadores del desarrollo econmico y social eii

Amrica Latina", op. cit.

83/

Para los factores, las discrinnaciones de precios se han basado

en el tipo de uso que se d a los insumos, o en las caractersticas
de sus usuarios.
/de la

- 55

de la poblacin. En segundo lugar la fijacin de precios inferiores a

los de equilibrio para los bienes esenciales estimula su deinanda, pero
simultneamente desestimula su oferta. Debido a esta incongruencia en
las repercusiones que tiene sobre la demanda y la oferta la fijacin
de precios, en muchas ocasiones este tipo de mecanismos produce resultados opuestos a los originalmente buscados.
iv) La poltica fiscal constituye un cuarto mecanismo de redistribucin de uso generalizado en Amrica Latina. Como ya se mencion antes,
dada la falta de progresividad del sistema tributario y el reducido
efecto redistributivo del gasto pblico, la accin conjunta de estos dos
componentes de la accin fiscal no ha tenido efectos importantes en la
redistribucin del ingreso ni en el alivio de la pobreza.
4. Resumen y. conclusiones
a) El creciiniento econmico de Amrica Latina ha sido satisfactorio.
No obstante, amplios sectores de la poblacin (40% en 1970) continuaban
percibiendo un ingreso insuficiente para satisfacer sus necesidades
bsicas de carcter material.
b) Las proyecciones basadas en antecedentes histricos indican
que, de mantenerse el actual estilo de desarrollo, tender a bajar el
porcentaje de la poblacin que vive en condiciones de pobreza, pero
permanecer constante el nmero absoluto de pobres.
c) El crecimiento econmico ha permitido disminuir sustancialmente el dficit de pobreza, esto es, el porcentaje del producto que
habra que transferir a los pobres para que stos alcancen la lnea de
pobreza.
d) La disminucin de este dficit induce a afirmar que, en la
mayora de los pases latinoamericanos, el problema de la pobreza se
relaciona cada da ms con la falta de equidad en la distribucin de
los recursos nacionales que con la limitacin de ellos. Esta afirmacin
no significa desconocer las dificultades que opone la superacin de la

/pobreza, sino

- 56 - .

pobreza, sino pretende ms bien destacar que, desde el punto de vista

de la disponibilidad de recursos, la tarea se hace cada das ms viable.
e) En la etapa actual de desarroll de gran parte de los pases
de Amrica Latina, la superacin de la pobreza extremada constituye un
deber moral, se justifica de suyo econmicamente y es n requisito para
lograr la estabilidad poltica en el mediano plazo.
f) El libre juego, en el mercado, de las distintas fuerzas econmicas y sociales no permitir superar la actual situacin de pobreza.
Para lograrlo se requiere necesariamente la accin consciente y continuada
de los gobiernos. Estos, utilizando los instrximentos de naturaleza
distributiva y redistributiva que proporciona la administracin del
Estado, debern modificar los factores que condicionan la distribucin
final del ingreso ]?eal de las personas.
g) La superacin de la pobreza extremada deber ser, en consecuencia,
uno de los objetivos de mayor prioridad de las estrategias de desarrollo
que elaboren los pases de la regin. Su cumplimiento supone una mayor
asignacin de recursos materiales y humanos y un esfuerzo por promover
la organizacin de los grupos ms rezagados y por adecuar el aparato administrativo a las exigencias que impone la satisfaccin de las necesidades
bsicas de toda la poblacin.
h) En el captulo sigiainte se presentan algunas orientaciones de
poltica que podran considerarse en esas estrategias.

/III. ORIENTACIONES

- 57 - .

III. ORIENTACIONES PARA UNA ESTRATEGIA DE DESARROLLO TENDIENTE

A REDirciR O ERRADICAR LA POBREZA EN AMERICA LATINA
Intr>oducci6n
Para elaborar una estrategia de desarrollo es iwdispensable, en primer lugar,
definir claramente los objetivos que con ella se persiguen y precisar las
prioridades asignadas a cada vaio de ellos y, en segundo tirroino, contar con
un adecuado diagnstico de; la realidad en que la estrategia va a operar*
Con respecto a la definicin de los objetivos y el establecimiento de
las prioridades, es indudable que la disminucin o erradicacin de la pobreza
puede no constituir el nico objetivo de una estrategia de desarrollo y, por
lo tanto, cabe preguntarse.cutes son los otros objetivos?, qui conflictos
pueden existir entre ellos?, qu prioridad deber asignrsele a la consecucin de los distintos objetivos? Cuando la disminucin o erradicacin
de la pobreza constituye un objetivo prioritario surgen nuevos interrogantes
como, por ejemplo, en qu plazos debe cumplir la estrategia con su objetivo?,
es ste un objetivo que puede cumplirse a travs de transferencias, en que
los efectos de la intervencin estatal duren tanto como la intervencin
misma o es, por el contrario, un objetivo cuyo cumplimiento requiere'intervenciones que introduzcan cambios permanentes en la productividad y en la
capacidad para generar y retener ingresos de los gupos pobres?
No es nuestra intencin dar respuestas cabales a estos interrogantes.
Sin embargo, se parte del supuesto que las estrategias de desarrollo que
adopten los pases sern de objetivos mltiples, entre los cuales la disminucin o erradicacin de la pobreza ser uno d los ms importantes, pero no
el nico.
A la luz del diagnstico general de la situacin de Amrica Latina,
contenido en la seccin precedente, se trata de identificar y analizar en
forma esquemtica algunas reas de intervencin y algunas polticas e instrumentos que eventualmente pueden utilizar los gobiernos en el contexto ms
amplio de sus propias estrategias de desarrollo.
Del anlisis hecho en secciones anteriores se desprende que la tarea de
erradicar la pobreza requiere necesariamente una intervencin substantial y . .
sistemtica por parte del Estado. La forma que adopte esta intervencin,
/y no

- 58 - .

y no la necesidad de ella, queda sujeta a discusin. El objetivo final de

esta intervenciSn es mejorar de manera permanente la calidad de la vida o
el ingreso real (monetario y no monetario) de los grupos pobres. Estas
intervenciones pueden clasificarse de mtiltiples formas; en este trabajo se
han agrupado en dos grandes categoras.
Por una parte estSn las intervenciones o polticas de ndole distributiva, que son las que afectan la distribucin primaria del ingreso resul~
tante de la estructura de la propiedad y del funcionamiento del sistema
econmico. Este tipo de intervenciones normalmente est ligado a la cantidad
y calidad de los empleos que genera la economa y de los factores productivos que poseen los grupos pobres, a la product i vida;d de estos factores, y
a los precios que les asigna el funcionamiento del sistema econmico. Dichas
intervenciones se proponen, en ltimo trmino, aumentar la capacidad de
generacin de ingresos de los grupos pobres.
Por otra parte estn las intervenciones o polticas de ccircter redistributivo que en lugar de afectar la distribucin primaria del ingreso corrigen
esta distribucin mediante transferencias de ingresos y de bienes o servicios
entre los distintos grupos de la poblacin. Este tipo de intervenciones est
bsicamente ligado a la forma en que el Estado obtiene (incidencia de la
tributacin) y gasta

(incidencia del gasto e inversin pblica^ particular-

mente el gasto social destinado a la provisin directa, gratuita o subsidiada,

de bienes y servicios considerados bsicos) los recursos pblicos.
Es indudable que muchas acciones o polticas pblicas encierran a la
vez un componente distributivo y uno redistributivo. Esto es particularmente cierto mientras mayor es el perodo en que se consideran los efectos.
Esta simultaneidad introduce necesariamente algn grado de arbitrariedad en
todo intento de clasificacin de acuerdo con las dos categoras enunciadas.
Desde el punto de vista de los recursos, las intervenciones de estos dos
tipos son sustitutivas, en el sentido de qu tin incremento del gasto en uno
de ellos implica, ceteris paribus, una disminucin del gasto en el otro. Sin
embargo, desde el punto de vista de los resultados, ambos tipos se complementan, al menos por tres razones. En primer lugar, la insatisfaccin de las
necesidades bsicas es de suyo una causa importante de la baja capacidad

/para generar

- 59 - .

para generar ingresos que poseen los grupos pobres. Segundo, dados los
hbitos de consumo de estos grupos y las condiciones de disponibilidad de
algunos bienes y servicios bsicos, los incrementos en el ingreso real no
garantizan necesariamente la satisfacciSn de sus necesidades bsicas. Finalmente, es indudable que para algunos grupos, las acciones distributivas no
son viables o requieren periodos de maduracin cuya extensin es incompatible
con la urgencia de la situacin que debe resolverse. En estos casos, las
acciones de naturaleza asistencial-redistributiva aparecen como complemento
indispensable,^/
En sntesis, la estrategia de desarrollo de cada pas deber buscar
con dinamismo la combinacin ptima de las intervenciones da tipo distributivo
y redistributivo, teniendo en cuenta las caractersticas propias y considerando los conflictos que puedan surgir entre los distintos pbjetivos.
A, LAS INTERVENCIONES Y POLITICAS DE TIPO DISTRIBUTIVO
Esta categora comprende.polticas de muy distinta naturaleza, que pueden
clasificarse en dos grandes grupos.: Polticas orientadas a incrementar, en
conjunta o por separado., la cantidad y la productividad de los empleos qiie
genera la economa, y a extender los beneficios de estos incrementos hacia los
sectores ns pobres de la fuerza laboral, y polticas orientadas a incrementar
en conjunto, o por separado, la cantidad y productividad de los activos que
poseen los grupos pobres.85/

8ii/

Ernesto Tironi, "Polticas gubernamentales contra la pobreza: El

acceso a bienes y servicios bsicos", documento de trabajo del
Proyecto Interinstitucional de Pobreza Crtica, CEPAL, 1978 (documento
inSdito),

85/

La provisin por parte del Estado de bienes y servicios bsicos, como

nutricin, educacin, salud y otros similares^ tiene indudablemente un
efecto positivo sobre el recurso humano de los beneficiados y envuelve
por tanto un componente distributivo. Sin embargo, por entraar tambin
un componente de consumo, este tipo de intervenciones se ha incluido en
el tipo de intervenciones redistribuivas,
/En las

- 60 - .

En las secciones siguientes se indican las principales reas de intervenciSn, dando algunos ejemplos de polticas e instrumentos. Dado que ste
es un documento de sntesis y que las proposiciones de poltica no se refieren
a tina situacin especifica, el tratamiento de los distintos temas es necesariamente muy general. No obstante, se ha considerado til presentar un
esquema de anlisis lo ms amplio posible que sirva de referencia tanto para
el estudio ms profundo de algunos aspectos cuyo conocimiento emprico es
escaso, como para el diseo de polticas especficas dentro de un marco de
coherencia global,
1. . Las polticas orientadas a incrementar la cantidad y la
productividad de los empleos que genera la economa y
a extender los beneficios de estos incrementos
hacia los grupos pobres
Las principales reas de intervenci6n que afectan la tasa de
crecimiento de la economa
^^
Dado que la principal y casi tnica fuente d ingresos de los grupos
pobres es su trabajo, el incremento en la cantidad y calidad de los empleos
que genera el crecimiento econmico constituye el principal mecanismo automtico a travs del cual ste llega a los grupos pobres (trickle down).
Como ya se mencion, el crecimiento
pero no suficiente para tener xito en la
necescirio no slo porque influye sobre la
de salarios, sino tambin porque facilita

econmico es condicin necesaria

erradicacin de la pobreza. Es
cantidad de empleos y los niveles
las tareas de redistribucin,86/

El crecimiento econmico puede acelerarse, incrementando el ahorro tanto

interno como extemo, con el consiguiente efecto sobre el volumen de inversin,
o mejorando la calidad de esta ltima. Ambas lneas ofrecen amplias posibilidades de intervencin por parte del Estado,
En el diagnstico se seal la insuficiencia de las tasas de ahorro
interno en muchos pases latinoamericanos. Por esta razn en los prrafos
siguientes slo se har referencia a este tipo de ahorro, lo cual no supone

86/

El supuesto implcito compartido por el estudio sobre "Redistribucin con

crecimiento", op, cit., es que es ms fcil redistribuir los incrementos de recursos a que da origen el crecimiento que los recursos
actualmente existentes.
/desconocer el

- 61 - .

desconocer el papel importante que cumple el ahorro externo que, en algunos

casos, es vital.
Las posibilidades de aumentar el ahorro interno se vinculan al incremento tanto del ahorro pblico como del privado.
Segn la infornaci6n disponible en la mayora de los pases latinoamericanos, existen claras posibilidades de incrementar el ahorro pblico,
contribuyendo de esa manera a elevar la tasa global de ahorro.
Por lo que se refiere a los sistemas tributarios, la aparente progresividad que se desprende de la foinnalidad legislativa no coincide en muchos
casos con lo que sucede en la prctica, lo que se comprueba tanto por la
participaci8n relativa de los impuestos directos e indirectos en el total de
los ingresos corrientes, como por las deficiencias que presenta la aplicacin
de las normas tributarias.
La regresividad efectiva de los sistemas tributarios se debe, entre
otras razones, a la evasion del pago de impuestos, especialmente de los que
gravan el consumo, algunas rentas de capital y las rentas del trabajo de
profesionales independientes; a la existencia de una variedad de exenciones;
a la insuficiente progresividad de los impuestos sobre la renta; y a que, en
algunos casos, no se gravan ciertos ingresos provenientes de la propiedad y
de las ganancias de capital.
Por otra parte, si se examina el nivel y la composicion del gasto del
sector pblico y el financiamiento de las empresas del Estado, tambin se
comprueba que existe la posibilidad de aumentar significativamente el supervit
corriente del sector pblico o de alterar la composicin del gasto, tanto a
travs de su racionalizacin, como del aumento de los ingresos derivados de
la operacin de las empresas estatales.
La accin simultnea sobre los ingresos y gastos corrientes del sector
pblico aumentara el supervit en cuenta corriente y, en consecuencia, la
tasa global de ahorro interno.
En cuanto al ahorro privado, tanto la inexistencia o la precariedad del
mercado de capitales como las distorsiones que lo caracterizan han repercutido
negativamente sobre el esfuerzo de ahorro del sector privado. La precariedad,
se traduce en la ausencia o deficiencia de instrumentos de ahorro y de crdito
reajustables de mediano y largo plazo con los cuales se puedan corregir los
/efectos de

- 62 - .

efectos de la inflacin crnica que es caracterstica de la mayora de los

pases de la regi8n; las distorsiones se traducen en innumerables normas
legales que discriminan entre instituciones o entre instrumentos del sector
financiero y en la fijacin de lmites mximos a las tasas de interis lo que
frecuentemente ha redundado en tasas de inters reales negativas, desalentando
el ahorro e impidiendo que ste cumpla la funcin de equilibrar y asegurar los
recvirsos de ahorro y de inversin.87/ Adems, el ahorrante por lo general no
ve asociado su esfuerzo de ahorro a la satisfaccin de ciertas necesidades
bsicas, como podran ser la vivienda, la educacin, la atencin de la salud,
y otras. Para estos efectos el Estado podra aportar en forma de crditos,
con un componente de subsidio, un cierto volumen de recursos financieros que
fuera funcin del monto del ahorro personal. Por una parte, se estimulara
as el ahorro y, por la otra, se lo canalizara hacia la satisfaccin de
necesidades bsicas.
Por ltimo, se puede dar el caso que el objetivo del proceso redistributivo sea no slo beneficiar a ciertos grupos sino tambin incrementar los
niveles de ahorro.

En estas circunstancias podran plantearse modalidades

de ahorro forzoso ligadas a los incrementos del ingreso real. La redistribucin tendra, entonces, un efecto diferido ya que ella se materializara no
en mayores ingresos de disponibilidad inmediata, sino en la propiedad de
valores que signifiquen incrementos del ingreso real en el futuro. Estos
instrumentos de ahorro deberan devengar vin inters real positivo y podran
sumarse a otros fondos de ahorro voluntario que pudieran tener las personas
destinados a satisfacer alguna necesidad bsica.
El mejoramiento de la calidad de las inversiones, partictalarmente las
del sector pblico, constituye otro vsto y promisorio campo de accin. Con
tal objeto se reqiere introducir ciertas modificaciones en los procedimientos

86/

En estos casos se debe recurrir a otros mecanismos racionadores de los

recursos de ahorro-inversin, que normalmente introducen distorsiones en
la asignacin de los recursos y afectan negativamente la distribucin
del ingreso. Esto ltimo, debido a que en la mayora de estos pases el
crdito est ms concentrado que el ahorro, por lo que la fijacin de la
tasa de inters por debajo de su valor de equilibrio tiene un impacto
negativo sobre la distribucin del ingreso,
/de asignacin

- 63 - .

de asignacin de los recvirsos destinados a la inversin pblica. En la

mayora de los pases de la regin 3 el presupuesto de inversiones del sector
fiscal se asigna por reparticiones ministeriales. Convendra modificar este
procedimiento de manera que la asignacin del presupuesto de inversin del
sector pblico se haga en funcin de una evaluacin social de los distintos
proyectos. Pese a que la decisin ltima en la seleccin de proyectos corresponde a la instancia poltica, el aporte tcnico^ que debera adquirir mayor
importancia, consiste en hacer una rigurosa evaluacin a fin de identificar y
cuantificar con precisin los beneficios y costos sociales asociados a cada
proyecto. La deficiencia de los sistemas yffiecanismosde evaluacin social de
proyectos3 o la falta' de" ellos, ha impedido que se utilicen ms.adecuadamente
los escasos recursos que se destinan a la inversin.
Asimismo, en los sistemas de economas mixtas, adquiere especial importancia el conjunto de polticas pblicas que estimulan y orientan la inversin
del sector privado. En este sentido, una de las tareas importantes que debe
cumplir la planificaciSn en este tipo de economas consiste en intervenir a
travis de impuestos, subsidios.u otros instrumentos de poltica, para orientar
las inversiones hacia un 6ptimo social en los sectores en que los beneficios
o costos sociales difieren de los privados Dadas las distorsiones, externalidades y rigideces que caracterizan a las economas en desarrollo, y
dados los plazos que supone su remocin, la tarea de orientar la inversiSn
privada hacia un ptimo social es una responsabilidad prioritaria de la
planificacin,
b)

Las reas de intervencin que afectan directamente la estructura

productiva
En el diagnstico se mencion una cierta inadecuacin de la estructvira
productiva con respecto a la dotacin de recursos existentes en la regin.
La importancia de esta inadecuacin para el problema de la pobreza radica
bsicamente en que, dado que ia intensidad del uso de los factores vara
ampliamente entre un sector y otro la composicin de la oferta, o estructura
productiva, afecta significativamente el volumen de empleo y los niveles de
salarios a que da origen un determinado nivel de produccin o volumen de
capital. La inadecuacin entre estructura productiva y dotacin de recursos
mencionada antes, apunta precisamente a que la actual estructura productiva,
/en muchos

- 64 - .

en muchos pases de la regi6n, restringe la creacin de empleo, y los niveles

de salarios.
Lo especfico de la realidad de cada pas dificulta la proposicin de
polticas concretas en esta materia. Sin embargo, a la luz del principio de
que la intervencin del Estado debera tender a estimular los sectores en
que los beneficios sociales exceden a los beneficios privados independientemente de la naturaleza industrial, agrcola, minera de servicios, y tambin
del destino (mercado interno o extemo) de los mismos, se pueden derivar
ciertas lneas de accin. En est sentido, la accin del Estado debera tnder
a eliminar las diferenciaciones que favorecen a los sectores o subsectores
que utilizan con mayor intensidad el capital, acabando de esa forma con la
discriminacin de que suelen ser objeto el sector agrcola y otros sectores
que hacen uso intensivo del factor trabajo, en particulr del menos calificado.
En el diagnstico se hizo referencia a diversas polticas instrumentos
utilizados por los gobiernos y que han agudizado la inadecuacin entre estructura productiva y dotacin de recursos antes mencionada. En esta seccin se
analizan brevement algunos criterios que se pueden seguir para reducir o
eliminar ese grado de inadecuacin.
Un primer campo de accin lo constituye la poltica comercial que
comprende bsicamente las polticas cambiara y proteccionista,88/ las
cuales s interrelacionan fuertemente entre s, y con la estrategia d
desarrollo de los pases.
Las ventajas y desventajas de la estrategia de sustitucin de importaciones, aplicada a travs de xma gran variedad de controles al comercio

88/

Esta poltica est, determinada por la accin conjunta de las tarifas,

las cuotas y los depsitos previos de importacin, los drawbacks a
las exportaciones, otras barrers no tarifarias, etc.

/exterior, y

- 65 - .

exterior, y de la estrategia de apertiira externa se han analizado ampliamente

en diversas publicaciones,89/ En ellas se argumenta que la primera tuvo
efectos positivos sobre el crecimiento y el empleo en sus etapas iniciales,
los cuales tendieron a desaparecer a medida que se intensifies su aplicacin.
Se agrega que la intensificacin de esta estrategia no s6lo fall6 en contener
el ritmo de crecimiento de las importaciones, sino que tambin condujo al
estancamiento de las exportaciones- a una mayor dependencia, al concentrarse
las importaciones en materias primas y bienes de capitals a la aparicin de
burocracias ineficientes y cada vez ms grandes para aplicar y controlar
las innumerables restricciones al comercio exterior; a una falta de competencia en el sector industrial, ya que el tamao de los mercados internos
s6lo permite unas pocas empresas en cada rama industrial; a la mala asignacin
de ios recursos entre las distintas industrias y sectores, dando origen a
una estructura productiva que no se adeca a la dotacin de recursos existentes; y a distorsiones en los precios relativos de los factores. Por
otra parte, en esas mismas publicaciones se analizan algunas ventajas que
reporta a los pases en desarrollo una mayor apertia?a al exterior. Estas
ventajas radican bsicamente en la eliminacin de las distorsiones introducidas por la estrategia de industrializacin sustitutiva, en la explotacin
de economas de escala y de las ventajas de la especializacin y en una
mayor competitividad.
Por estas razones, y las analizadas en el diagnstico, se estima que
la poltica comercial debera tender a una mayor apertura de las economas
hacia los mercados extemos, con lo cual se reduciran o eliminaran las
discriminaciones en favor de los sectores sustitutivos de importaciones.

89/

Vgase I. Little, T. Scitovsky y M. Scott, Industry and Trade in Some

Developing Countries; A Comparative Study; B.Balassa y Asoc,, The
Structure of Protection in Developing Countries-, J. Bhagwati, Foreign
Trade Regimes and Economic Development,. Anatomy and Consequences of
Exchange Control Regimes; A. Krueger, Foreign Trade Regimes and Economic
Development,,Liberalization Attemps and Consequences; V, Corbo, "Comercio
exterior y empleo, alg\mas experiencias de pases en desarrollo", CIEPLANInstitute of Applied Economic Research, Universidad de Concordia,
Montreal, 1978,
/en particular

- 66 - .

en particxilar los que se caracterizan por su gran densidad de capital y las

que van en'contra de los sectores exportadores, especialmente de los que
hacen uso mSs intensivo del trabajo, pudindose de esta forma aprovechar
mejor las ventajas comparativas de cada pas.90/
Con ese fin, la poltica comercial debiera apuntar, en forma simultnea,
hacia la reducciSn del nivel medio de la protecciSn (con el consiguiente
aumento del tipo de cambio de equilibrio) y del grado de su dispersiSn,
El tipo de cambio de equilibrio est estrechamente ligado a la evoluci6n
de la proteccin, a la relacin existente entre la inflacin interna y
la mundial,1/ y a la evolucin de la relacin de precios del intercambio.
Estas interrelaciones implican la necesidad de coordinar las polticas
cambiaria y proteccionista en el contexto de una poltica comercial de
apertura.
En primer lugar, dados los niveles de la inflacin y la relacin de
precios del intercambio, mientras mayor sea la reduccin de la proteccin
mayor ser el incremento del tipo de cambio de equilibrio. Por otra parte,
y dadas las dems variables;, mientras mayor sea la diferencia entre la
inflacin interna y mundial, mayor ser el ritmo de incremento del tipo de
cambio de equilibrio.
Por lo tanto, en el contexto de una poltica comercial de apertura, se
abren dos opciones viables de poltica cambiaria: el tipo de cambio libre
y el tipo de cambio programado,92/ Las ventajas y desventajas de ambas

90/
9V
92/

Ntese que esto no significa revertir la accin discriminatoria de la

poltica comercial en favor de la produccin para la exportacin y en
detrimento de la produccin para el consumo interno,
En estricto rigor, es la inflacin mundial que afecta a cada pas y que
depende de la estructura de su comercio exterior,
Se excluye la opcin del tipo de cambio nomineuL fijo porque el mismo
proceso de desgravamen arancelario y de apertura comercial, unido a las
diferencias en los niveles de inflacin internos y mvindiales, genera
presiones alcistas en el tipo de cambio que hacen irrealizable en el
mediano y largo plazo la opcin del tipo de. cambio fijo. En otras
palabras, para pases con niveles de inflacin internos superiores a
los mvihdiales la alternativa no consiste en devaluar o no devaluar,
sino en devaluar drsticamente y con poca frecuencia, o con moderacin
y mayor frecuencia,
/opciones estn

- 67

opciones estn estrechamente ligadas al grado de competitividad existente en

el mercado de divisas; al grado de estabilidad de la relaci6n de, intercai^io;
a la capacidad del mercado para distinguir entre tendencias reales a largo
plazo y fluctuaciones temporales a corto plazo, etc93/
En sntesis, una poltica de mayor apertura, y de reducciSn o elimiftacin
de las discriminaciones en favor de los sectores que suponen gran densidad de
capital y en contra de los que hacen uso intensivo del trabajo, favorecera
el crecimiento econmico 94/ y adecuara mejor la estructura productiva a la
dotacin de recursos de los pases de la regin.
Ms aCn, tanto la teora econmica como algunas pruebas empricas
muestran que las exportaciones a los pases desarrollados pueden utilizar con
mayor intensidad el factor trabajo que las destinadas a los pases en
desarrollo.95/ Por lo tanto, esta adecuacin ser mayor en la medida en que
la apertura comercial se generalice a pases desarrollados y en desarrollo y
no se restrinja nicamente a un subconjunto de estosfiltirnos.En este sentido,
la integracin econmica regional o sxibregional, unida a un arancel externo
coraOn de tendencia decreciente, constituye un paso necesario y es un eficaz
instrumento en el trnsito hacia una situacin de apertura ms generalizada.
Tanto el crecimiento econmico ms adecuado como la mayor adecuacin
entre la estructura productiva y la dotacin de recursos, tendran un importante efecto beneficioso sobre la demanda de trabajo, lo que a su vez repercutira positivamente en la capacidad para generar empleos y en los niveles

93/

Para un anlisis ms detallado de las ventajas y desventajas que presentan

en algunos pases latinoamericanos cada una de estas opciones, y una
argumentacin en favor de una de ellas, vase, R. Ffrench-Davis,
"Alternativas de poltica cambiaria", Estudios de CIEPLAN, N021, Santiago
de Chile, 1978.

9My

Al respecto vanse,' M.Michaely, "Exporta and growth: an empirical

investigation", Journal of Development Economics, marzo de 1977; B.
Balassa, "Export and economic growth: Further evidence". Journal of
Development Economics, junio de 1978.
Vase, por ejemplo, V. Corbo, "Comercio exterior y empleo: algunas
experiencias en pases en desarrollo", op. cit.

95/

/de salarios

- 68 - .

de salarios de la economa. Dado que el trabajo constituye la principal y

casi nica fuente de ingreso de los pobres, este incremento en cantidad y
calidad de los empleos que requieren menor grado de calificacin contribuira en forma importante a aliviar la pobreza.
Los cambios en la estructura productiva que introduce una poltica de
apertura alteran el nivel y la estructura del empleo y de los salarios y el
valor del acervo de capital en los distintos sectores lo que, a su vez, modifica la distribucin del ingreso y del capital. Para evitar que se produzcan
cambios no deseados en la distribucin de estas dos variables, o bien para
atenuarlos,'existen al menos dos mecanismos y combiiiaciones entre ellos. El
primero se relaciona -con la gradualidad del proceso de apertura. Si ste se
desarrolla en forma gradual y programada, los distintos agentes econmicos
se van ajustando a l, evitndose asi cambios bruscos no deseados en la distribucin del ingreso y del capital. El segundo mecanismo consiste en que el
Estado compense total o parcialmente a los perjudicados por el proceso de
apertiira. Para lograrlo puede, por ejemplo, facilitar y financiar la movilidad del factor trabajo y el rediestraminto y capacitacin de algunos
sectores laborales, y compensar las prdidas de capital inducidas por la
apertura. En sntesis, la mayor o menor aceleracin del proceso de apertura
se relaciona ms con xm problema de equidad que de eficiencia. Mientras
mejores sean los mecanismos de compensacin existentes, mayor ser la aceleracin ptima del proceso de apertura.
Finalmente, es importante destacar que estas reflexiones en"tomo a
las polticas cambiaria y proteccionista tienden a orientar la poltica
comercial de los pases latinoamericanos hacia una mayor apertura externa,
pero en ningn caso constituyen normas rgidas, y de. aplicacin generalizada.
Existen muchos argumentos econmicos y no econmicos que, en determinadas
circunstancias, y unidos a restricciones en el uso de otros instrumentos,
justifican desviaciones pennanentes o temporales de la lnea central .antes
enunciada.
La existencia de bienes, sectores o regiones de carcter estratgico;
la presencia de distorsiones, rigideces y externalidades que impliquen divergencias entre los valores privados y los sociales; y el reconocimiento de componentes dinmicos, en la adquisiciA de las ventajas comparativas, justifican,
/en situaciones

- 69 - .

en situaciones especiales, una intervenci6n discrecional por parte del Estado

que estimule o desaliente ciertos sectores o actividades. En la mayora de
los casos los instnimentos de proteccin antes enionciados no constituyen el
instrumento 6ptimo, en el sentido de cvmplir su objetivo introduciendo el
mnimo posible de distorsiones no deseadas. Sin embargo, en muchas situaciones, la utilizacin de los instrumentos ptimos no es viable por restricciones de ndole fiscal, administrativa o poltica. En estas circunstancias
puede justificarse la aplicacin de medidas proteccionistas que impliquen
desviaciones temporales o permanentes de la lnea central mencionada
anteriormente.
Adems de la poltica comercial, existe una amplia gama de instrumentos
de poltica que afectan directamente la estructura productiva. Entre gstos
conviene destacar las polticas de precios e inversiones.
Con respecto a la primera, se hace necesaria una revisin a fin de
identificar y eliminar las frecuentes discriminaciones en contra del sector
ag^icola y en favor del sector industrial contenidas en las polticas de
precios que aplican muchos pases de la regin. Estas discriminaciones" han
adoptado mltiples, formas entre las cuales cabe mencionar la fijacin de
precios a los productos agrcolas, las prohibiciones, cuotas o impuestos a
la exportacin de productos agrcolas, los subsidios y tratos prefernciales
a la importacin de productos agrcolas. El objetivo final de todas estas
acciones

ha sido mantener bajo el precio de los alimentos por razones de

distribucin de ingreso (dado el alto porcentaje que representa este rubro

en el consumo de los pobres) y por la importancia que tiene para determinar
el costo de vida de los sectores urbanos. La revisin de estas polticas
debera considerar no slo sus repercusiones directas, sino tambin, su efecto
sobre la estructura productiva, la generacin de empleos y la distribucin
agrcola-no agrcola del ingleso.. En la medida en que los controlos de loa
precios agrcolas se justifiquen por razones redistributivas y alimentarias,
parece conveniente sustituir los controles generalizados de precios, que
afectan no slo la demanda sino tambin la oferta, por intervenciones selectivas que subsidien ciertos alimentos a determinados grupos de personas. En
otra seccin de este trabajo se analizar con mayor detalle este punto.

/Respecto a

- 70 - .

Respecto a la poltica de inversiones pblicas, en este campo las

lneas de acci6n deberan apuntar hacia una rigurosa evaluacin de los
proyectos pblicos sobre la base de criterios sociales, de manera de revertir
la tendencia a sesgo de los gobiernos hacia l concentracin de los recursos
de inversin pblicos en infraestructura urbana e industrial y en sectores
de gran densidad de capital. Esta tendencia o sesgo significo descuidar el
resto de los .sectores econmicos,; particularmente los sectores agrcola,
tradicional y de la pequea empresa, que son los qu utilizan con mayor intensidad la mano de obra^
c)

Las Sreas de intervencin y polticas en los mercados de factores

En el diagnstico se hizo referencia a los efectos de la segmentacin
de los mercados de factores y de la intensidad con que stos se utilicen
sobre la capacidad de generacin de empleos de la economa.
i) La segmentacin del mercado del trabajo. En algunos estudios empricos se han analizado, para distintos pases de Amrica Latina, los efectos
que tendra la reduccin o eliminacin de esta segmentacin sobre la distribucin del ingreso, los salarios de los trabajadores no calificados y la
eficiencia en la asignacin del recurso trabajo.96/ En ellos se concluye que
si se reduce o se elimina la sepientacin del mercado laboral se advertir
una modificacin positiva importante en el nivel de salarios real y la cantidad
de empleos para los trabajadores de menor calificacin, en la distribucin
de los ingresos del trabajo y en la eficiencia de la asignacin del recurso
trabajo. Ms an, los cambios en el grado de segmentacin de los mercados
laborales contribuirn a determinar en qu medida el incremento de la demanda
de trabajo generado por el crecimiento econmico o por la readecuacin de la
estructura productiva se traducir en aumentos de salarios para los actuales
trabajadores de los sectores favorecidos 6 en mejores niveles de empleo en
esos sectores, favoreciendo a los nuevos trabajadores que se incorporen
a ellos.

96/

Vase,por ejemplo, C, Dougherty y M. Selowsky, "Measuring the effects

of misallocation of labor". The Review of Economics and Statistics,
vol. LV, N03, Harvard University Press, agosto de I97d; ..f. ae Melo,
"Distortions in the factor marKet: Some general equilibrium estimates".
Ibidem.. vol. LXI, H04, noviembre de 1977.
/Mientras mayor

- 71 - .

Mientras mayor sea el porcentaje del incremento de la demanda de trabajo

de menor calificaci6n que se traduzca en mayores oportunidades de empleo,
mayor ser la participacin de los grupos pobres en los beneficios que reporte
el crecimiento o la readecuaci5n de la estructura productiva. En este sentido
existe un claro conflicto o trade off entre mayores salarios y mayor nOmero
de empleos.97/
Por lo tanto, las intervenciones o polticas destinadas a integrar los
mercados laborales, a perfeccionar su grado de competitividad y a igualar el
acceso a ellos de todos los trabajadores de xan mismo grado de calificaci6n,
son consecuentes con el objetivo de superar la pobreza. Entre estas acciones
cabra mencionar las que tienden a mejorar la informacin existente en el
mercado laboral y a perfeccionar los sistemas de colocacin de los trabajadores cesantes, de los que ingresan a la fuerza de trabajo o de los que desean
cambiar de trabajo j^/ las encaminadas a incrementar la movilidad geogrfica
intersectorial e intrasectorial de la fuerza de trabajo; a igualar l grado
do organizacin sindical y presin social de los distintos grupos de la
fuerza de trabajo; a eliminar las barreras o prohibiciones que entorpecen
el acceso a los distintos mercados laborales, sean stas de naturaleza legal,
institucional o sindical; y las que tienden a eliminar las trabas y rigideces en los mercados laborales, etc.99/
Algunos de estos factores y mecanismos que se propone sustituir han
cumplido un importante papel social y redistributivo en favor de' algunos

97/

El valor medio estimado de la elasticidad empleo-salario para el sector

manufacturero latinoamericano es de -0.5, Esto significa que un incremento de un 1% en los salarios, manteniendo constante el volumen de
produccin, disminuye el empleo en un 1/2%. (Vase P. heller, "Empleo,
producto y remuneraciones en el sector manufacturero latinoamericano",
CIEPLAN, Santiago de Chile, 197&)

98/

Un sistema mejor de colocacin contribuye a aminorar el desempleo de

naturaleza friccional.

99/

La fijacin de horarios al comercio, y los impedimentos ai trabajo

nocturno, son algunos ejemplos de trabas y rigideces.

/grupos de

- 72 - .

grupos de trabajadores. Sin embargo, por su naturaleza misma no es posible

extenderlos a la totalidad de la fuerza laboral y, en la actualidad, ellos
afectan en forma mnima, nula o incluso negativa a los grupos ms pobres de
la fuerza de trabajo. En consecuencia, la argumentaciSn ms que apuntar a
la eliminacin de esos factores o mecanismos apunta hacia su sustitucin
por otros que no discriminen en contra de los grupos pobres,
ii) El fenmeno de la segmentacin o fragmentacin sealado para el
mercado del trabajo se extiende tambin a los mercados de capitales y se
traduce en grandes diferencias en las condiciones en que los distintos grupos
o sectores de la economa tienen acceso al crdito. En muchos pases de la
regin una fraccin importante del crdito total se asigna institucionalmente
a ciertos sectores, con la consiguiente subvaluacin del precio del capital
en el sector moderno de gran densidad de capital y sobrevaluacin de l en
los sectores tradicionales que hacen uso intensivo del trabajo. Frente a
este fenmeno, la intervencin del Estado debera tender no slo a eliminar
estas discriminaciones en la asignacin del crdito sino tambin a crear las
instituciones y mecanismos necesarios para que puedan tener acceso a l las
empresas del sector informal, los trabajadores por cuenta propia y los pequeos
propietarios agrcolas, entre ptros. En este sentido es importante reconocer
que la falta de acceso al crdito de estos grupos no es slo un problema de
distorsiones de precios que pueda resolverse con impuestos o subsidios, sino
que se relaciona estrechamente con la incompetencia de las instituciones y
mecanismos formales de crdito para satisfacer las necesidades de estos grupos.
Por consiguiente, en muchos casos la eliminacin del problema de segmentacin
antes mencionada requiere la creacin de instituciones y mecanismos, que al
menos en forma transitoria, se orienten y especialicen-en la satisfaccin
de las necesidades de crdito de estos grupos. Adems, es preciso mejorar
los sistemas de informacin, prestar, asistencia tcnica y'modificar las normas
legales o administrativas que imponen exigencias imposibles de cumplir por
parte de los pequeos propietarios.
En resumen, se trata de remover los obstculos que en la actualidad
impiden el acceso al crdito de personas y empresas que de hecho o de derecho
estn excluidas de l.

/iii) Otro

- 73 - .

iii) Otro campo de intervencin y de formulacin de polticas en los

mercados de factores se relaciona con la intensidad del uso de los factores,
la cual depende del conocimiento tecnolSgico disponible y de los precios
relativos de los factores.
Las reflexiones hechas en el diagnstico, ponan de manifiesto lo
inconveniente que resulta para los pases de la regin tener que depender
de una tecnologa originada en los pases de mayor desarrollo, cuyos precios
relativos y dotacin de factores son muy distintos a los de aqullos. Sin
embargo, no se justifica que cada pas destine sus escasos recursos de
inversin al desarrollo de una tecnologa propia en cada sector productivo.
Sera ms conveniente, por una parte, concentrar los recursos escasos en
adaptar la tecnologa fornea a los precios de los factores y a la dotacin
de recursos propios del pas y, por otra, buscar y seleccionar tecnologas
desarrolladas y usadas por pases en situacin similar en lo que se refiere
a precios relativos y dotacin de factores. Por ltimo, se puede orienta
parte de las acciones destinadas a la investigacin tecnolgica al desarrollo
selectivo de tecnologa propia en sectores en que, dadas sus caractersticas
especficas, no sean viables las soluciones anteriores.
En este sentido, un campo potencialente frtil es el que se refiere a
la introduccin de cambios tecnolgicos en los sectores tradicionales de la
economa. Este es un aspecto en que la cooperacin entre los. distintos
pases de la regin parece altamente conveniente.
iv) La eliminacin de la diferencia que existe entre los precios relativos sociales y privados de los factores constituye otro vasto y promisorio
campo de intervencin. En el diagnstico se hizo distincin entre los factores
que han encarecido el costo de contratacin del trabajo con relacin a su
precio social y los que han abaratado el costo de contratacin del capital
con relacin a su precio social. En los primeros se distingui entre los que
incrementan el salario real recibido por los trabajadores y los que aumentan
el costo del trabajo sin que esto implique aumentos equivalentes en el salario
real. Esta distincin es de gran utilidad para los efectos de clasificar y
agrupar las intervenciones y polticas con objeto de reducir la diferencia
existente entre el costo social y el costo de contratacin de los factores.

/Los mecanismos

- 74 - .

Los mecanismos de naturaleza institucional (tales como las legislaciones sobre salarios mnimos, reajustes legales e inamovilidad, y las
barreras al acceso a ciertos mercados laborales impuestas por la organizacin
sindical o por factores legales o institucionales, etc.), a cuyo abrigo se
han incrementado los salarios en los sectores denominados modernos o protegidos por encima de los niveles que prevaleceran en ausencia de ellos; y
el impuesto a la utilizacin del factor trabajo implcito en el financiamiento de la previsin social mediante un impuesto a la planilla de sueldos,
no son extensibles, o no debieran serlo, a toda la economa, y particularmente a los sectores ms pobres de ella.
Las barreras que obstaculizan la entrada a ciertos sectores o empresas
tienen como objetivo posibilitar y mantener vm tratamiento preferencial en
materia de salarios y condiciones de trabajo y, como consecuencia, impiden el
acceso a ellos de trabajadores de otros sectores menos favorecidos, Ptr lo
tanto, ellas solo son operantes en los sectores favorecidos, no siendo extensibles a toda la economa.
El resto de los mecanismos de naturaleza legal, institucional o sindical,
enunciados anteriormente y la previsin social financiada mediante impuestos
a-la planilla de sueldos, son tericamente extensibles a todos los sectores
de la economa. En la actualidad ellos slo operan en los sectores, modernos
o protegidos, los cuales se caracterizan por su menor elasticidad tanto de
sustitucin entre factores cmo de empleo-salario y, por consiguiente, su
efecto depresivo sobre la generacin de empleos ha sido probablemente moderado
aunque no nulo. En este sentido es importcinte destacar que los beneficios
logrados a travs de estos mecanismos por los trabajadores del sector protegido, al restringir la capacidad de generacin de empleo de este sector y,
por lo tanto, la posibilidad de acceso a l del resto de los trabajadores,
han deprimido los salarios o ingresos del sector desprotegido, lo que ha
perjudicado a los asalariados de este ltimo sector, a los trabajadores por
cuenta propia, a los desempleados y a los que se incorporan a la fuerza de
trabajo por primera vez, todos los cuales componen los sectores ms pobres de
la fuerza laboral.

/Lo anterior

- 75 - .

Lo anterior no significa que se deban eliminar los mecanismos que han

I

'

defendido los intereses de los trabajadores ubicados en los sectores protegidos, sino que tiene por objeto ilustrar la inconveniencia de intensificar
el uso de estos mecanismos.
Distinta es la situacin en los sectores tradicionales o desprotegidos
en que estos mecanismos operan en forma muy reducida o no operan. Dichos
sectores se caracterizan por tener mayor elasticidad de sustituci6n entre
los factores y mayor elasticidad empleo-salario que los denbminados modernos
o protegidos. Por lo tanto, la extensiSn a ellos de tales mecanismos, y el
incremento en los niveles de salarios por sobre los de equilibrio que ellos
permitiran, tendra un efecto depresivo mayor sobre la generacin de empleo.
Dado el problema crSnico de desempleo y subempleo que aqueja a la mayora de
los pases de la regin y, particularmente a los sectoresroSspobres, esos
mecanismos agravaran en lugar de aliviar la situacin de pobreza que caracteriza a buena parte de sus integrantes.
Se desprende, entonces, que en los sectores protegidos, y con mayor
razn en los sectores desprotegidos, sera conveniente orientar las polticas
destinadas a mejorar las condiciones de vida de los trabajadores, de manera
que no signifiquen incrementos artificiales de los salarios (mSs all de los
incrementos de productividad) slo compatibles con alto desempleo.
Con respecto a la poltica salarial, para evitar conflictos entre los
objetivos de redistribucin y empleo, es impreseindible hacer una clara
distincin entre el concepto de ingreso, el qe constituye un objetivo de
poltica econmica y es legtimo que la comunidad le asigne un lmite inferior
en la forma de ingreso mnimo familiar; y el concepto de salarios o ms
ampliamente, de costo de contratacin del trabajo.
Por lo tanto, las polticas en este campo no deberan tender a incrementar artificialmente el costo de contratacin del trabajo, sino a suplementar hasta los niveles mnimos l ingreso de todas las familias en que la
suma de sus ingresos parciales, procedan estos de remuneraciones, rentas o
cualquier otra fuente, sea inferior al ingreso mnimo familiar determinado en
forma normativa por la comunidad.
Esta estrategia de redistribucin recin descrita tiene varias ventajas
sobre la basada en incrementos artificiales de salarios o de beneficios
/provisionales financiados

- 76 - .

previsionales financiados con impuestos al trabajo. En primer trmino no

eleva el costo del trabajo, lo que implica no perjudicar el objetivo empleo;
en segundo trmino, centra la atenci5n en el ingreso y no en el salario y,
por lo tcinto, incorpora al proceso redistributivo a los sectores no afectados
por las polticas salariales. Estos sectores incluyen a los desempleados,
pequeos propietarios y trabajadores por cuenta propia, los que normalmente
representan a los grupos ms pobres de la poblacin.
Igualmente, la poltica de financiamiento de la previsin social constituye otra rea de intervencin. Aparece de vital importancia la sustitucin
del actual mecanismo de financiamiento, basado en impuestos al trabajo, por
otro que no discrimine entre los distintos factores productivos. Un financiamiento que se apoye en las rentas generales de la nacin o en impuestos
a la produccin, el consiamo o el valor agregado, cumplira con ese propsito
eliminando la discriminacin en contra de las empresas que utilizan en forma
intensiva el trabajo y en favor de las que operan con gran densidad de
capital, 100/
Finalmente, las leyes y polticas sobre estabilidad en el trabajo y
limitacin de despidos (leyes de inamovilidad) ofrecen otro campo de intervencin, Si bien este tipo de legislaciones tiende a proteger al trabajador
del despido arbitrario, al representar un incremento adicional en el costo
de contratacin protegen a las personas que tienen empleo a costa de los
trabajadores cesantes, de los que ingresan cada ao a la fuerza de trabajo,
y de los trabajadores del sector informal, para quienes ser an ms difcil
encontrar trabajo en el sector moderno.

100/ Numerosos estudios han estimado, paira distintos pases de la regin,

las consecuencias de una reforma de este tipo sobre el nivel del
empleo, concluyendo que stas son significativas, (Vanse por ejemplo,
"Efectos sobre el empleo de un cambio en el modo de financiamiento de
la seguridad social", PREALC, 1975; E. Aninat, "La eliminacin del
sistema de cotizaciones previsionales; Estimaciones de su impacto sobre
el empleo". Estudios de planificacin, CIEPLAN, Santiago de Chile, 1971;
J,E, Coeymans, "Efectos de la rebaja de cotizaciones previsionales y
su financiamiento sobre la asignacin de recursos y el empleo".
Trabajo presentado a la 14-Reunin de Economistas, Jahuel, Chile, 1978.)
/Lo sealado.

- 77 - .

Lo sealado, de ninguna manera significa desconocer la necesidad de

proteger a los trabajadores de despidos arbitrarios ni el derecho que les
asiste a recibir compensaciones en casos de despidos o cesanta involuntaria.
No obstante, las intervenciones y polticas deben buscar la forma de cumplir,
este objetivo sin desalentar la contrataci6n de mano de obra.
Una posibilidad es transformar el actual sistema de inamovilidad en el
trabajo en uno de estabilidad en el ingreso, reemplazando la compensacin
que tiene que pagar la empresa al despedir al trabajador por una compensacin
o subsidio de cesanta a travs de un fondo especial para este propsito.
Este fondo podran financiarlo las empresas, pero como un costo independiente
de la contratacin de mano de obra que ellas hagan (ejemplo: impuesto al
valor agregado u otro). De esta manera, en el caso de los despidos no arbitrarios, el empleador no tendra un mayor costo por contratar (o despedir) mano
de obra, evitando as un incentivo para reducir la contratacin de nuevo
personal, Pero, como es necesario proteger a los trabajadores de los despidos
arbitrarios, sera recomendable que un tribunal especializado dictaminara al
respecto. Si el despido se califica de arbitrario el costo debera ser de
cargo del empresario afectado. Los subsidios de desempleo podran ser una
fraccin decreciente del salario y tanto la duracin como la tasa de decrecimiento pueden ser funcin del numero de aos trabajados.
Otra posibilidad sustitutiva o complementaria de la anterior, consistira en desarrollar programas de empleo publico al cual tengan acceso automticamente y por un perodo determinado los trabajadores que no encuentren
empleo. La ejecucin de estos programas requerira una dedicacin constante
orientada a identificar un conjunto de proyectos tiles (obras pblicas,
proyectos comunales, reparaciones, trabajos de infraestructura agrcola) y
que hagan uso intensivo de mano de obra para realizarlos a travs de ellos.
Tanto el sistema de subsidios o de compensacin de desempleo como los
programas de empleo pblico pueden coordinarse con programas de capacitacin
y adiestramiento, que mejoren los niveles de calificacin y productividad
de los trabajadores acogidos a ellos,101/ y con programas de informacin, y
101/ A este respecto vase, R. Horn, "Resea y anlisis crtico sobre el
estudio de PabloHuneeus, "El problema del empleo y recursos humanos: idea?
para una poltica". Cuadernos de economa. Universidad Catlica de Chile,
abril de 1974.
/de colocacin

- 78 - .

de colocacin de trabajadores en distintos mercados laborales que les faciliten encontrar empleo productivo.102/
El anlisis efectuado con relacin a las polticas salarial, de financiamiento de la seguridad social y de proteccin frente a los despidos,
proporciona un marco de orientacin para las polticas pblicas de corto,
mediano y largo plazo en este campo.
Obviamente, la transicin de los sistemas actuales a los propuestos
crea serios problemas polticos, administrativos y financieros; por lo tanto,
es recomendable plBiificar su aplicacin en forma gradual y considerar la
participacin activa de los trabajadores a fin de hacer una apreciacin
correcta de las ventajas que reportan los nuevos sistemas.
Con respecto al precio del capital, en el diagnstico ya se identificaron los principales factores que lo han abaratado respecto de su costo social.
Las intervenciones en este campo deberan tender a eliminar los subsidios al
uso del capital implcitos en las exenciones y preferencias arancelarias de
que goza la importacin de bienes de capital, en la sobrevaloracin de la
moneda nacional, en los tratamientos tributarios preferenciales y en la
fijacin de tasas de inters real muy bajas o negativas,
d)

Las polticas relativas a los mercados de bienes

Este tema ya se analiz parcialmente al examinar, las polticas que

afectan directamente 'la estructura productiva. El propsito de esta seccin

es identificar y analizar en forma muy breve las intervenciones cuya finalidad
es perfeccionar la competitividad en los mercados de bienes.
En el diagnstico se analizaron las causas de la falta de competitividad
de algunos sectores y los posibles efectos de esta situacin sobre los grupos
pobres. Dada la estructura monoplica u oligoplica que caracteriza a muchos
sectores de las economas latinoamericanas, las intervenciones en este campo
pueden tener un efecto importante sobre la pobreza.

MV

Vase;, "Polticas de empleo al alcance de Ministerio del Trabajo",

PREALC, 1975,

/Como ya

- 79 -

Como ya se mencion, la apertura comercial, al introducir la competencia externa, contribuye a perfeccionar la competitividad en los sectores
monop6licos u oligop6licos protegidos por barreras arancelaris o no arancelarias. E;{isten otros mecanismos al alcance del Estado para evitar o
reducir las prcticas monopSlicas u oligop6licas. Uno de ellos consiste
en nacionalizar tales empresas, transfiriendo la propiedad al Estado, hacindolas comportarse como si fueran competitivas. Sin embargo, el Estado
cuenta con instrumentos que pueden lograr el mismo propSsito sin que sea
necesario recurrir a la nacionalizacin. Entre stos cabra mencionar el
establecimiento de precios para estas empresas a niveles iguales a los
que regiran en situaciones de competenciaj la fijacin de niveles de
produccin equivalentes a los que regiran en condiciones de competencia;
y la aplicacin de un sistema de sanciones que afecte a las prcticas
monoplicas u oligoplicas. Con estos instrumentos se puede lograr que
las empresas monoplicas u oligoplicas se comporten en cuanto a produccin
y precios como si fueran empresas competitivas.
Las medidas e instrumentos que se adopten para evitar o reducir
tales prcticas, dependen fundamentalmente de consideraciones polticas
y del sistema econmico que se adopte.

/2, Las

- 80 - .

Las polticas orientadas a incrementar la cantidad y la productividad

de los activos que poseen los grupos pobres 103/
La concentracin de la propiedad de la tierra y del capital fsico y los
diferenciales de productividad de estos activos explican buena parte de
las desigualdades que se advierten en el'ingreso personal de los distintos
grupos de la poblacin.
En consecuencia, las intervenciones destinadas a incrementar la
cantidad y la productividad de los activos que poseen los grupos pobres,
son de importancia fundamental, y en algunos casos imprescindibles, en la
tarea de aliviar o erradicar la pobreza.
El incremento de la cantidad de activos que poseen los grupos pobres
puede lograrse redistribuyendo los activos existentes en beneficio de ellos,
o bien, los incrementos futuros de los activos, mediante la reorieritacin
de las nuevas inversiones en favor de dichos grpos. Las intervenciones
de este tipo se justifican, entre otras razones, porqu tienen un efecto
permanente sobre la capacidad de generacin de ingresos de los grupos
beneficiados y porque se la considera menos paternalista que otras de
naturaleza asistencial.
A su vez, los opositores a este tipo de intervenciones argumentan que,
por lo general, se contradicen con el objetivo de crecimiento y terminan
siendo mas perjudiciales que beneficiosas para los grupos que se pretende
favorecer. Para que esto no ocurra, mirado desde un punto de vista puramente
econmico, es preciso, por una parte, seleccionar o identificar los sectores
que tienen la menor probabilidad de verse afectados negativamente en su
productividad por la transferencia de propiedad y, por otra, elegir los
proyectos de inversin en favor de los grupos pobres cuyas tasas de retorno
no sean inferiores al costo de oportunidad del capital.

W3/

Las intervenciones en el campo de la educacin, la salud, la nutricin,

etc.,si bien afectan positivamente el capital humano de los beneficiados tienen un importante componente de consumo y se han clasificado
entre las intervenciones o polticas redistributivas.
/Es probable

- 81 - .

Es probcible que en
econmico sea uno de los
el ms importante peroj
econmico que entraa la

las decisiones sobre esta materia el criterio

elementos de juicio, y que algunas veces no sea
en todo caso, es conveniente saber el costo
decisin poltica.

Tambin es posible que se hagan consideraciones de carcter temporalj

en el sentido de que una medida que modifique la estructura de propiedad
puede que no cumpla de inmediato con los requisitos econmicos, pero
que la situacin cambie favorablemente con el tiempo.
Este es un tema complejo y de gran sensibilidad poltica5 por tal
motivo las reflexiones que se hacen en los parrfos siguientes se refieren
a algunos criterios econmicos que es necesario tener presentes cuando se
plantea la redistribucin de losactivos existentes y de sus incrementos
futuros como medio de favorecer a los grupos ms pobres de la poblacin,
a)
La redistribucin de los activos existentes
La redistribucin de los activos existentes constituye el camino ms
directo para incrementar los activos de los pobres, pero tambin el ms
conflictivo.10^/ Esta redistribucin puede adoptar dos modalidades. Una
es la transferencia directa de activos en favor d las familias pobres ;105/
y otra es la socializacin de los ctivos, a travs de su transferencia
al Estado o a un colectivo de trabajadores.106/
En general, en el sector industrial las'redistribuciones de activos
mediante transferencias directas a las familias pobres ofrecen serias
dificultades debido a la indivisibilidad del capital en ese sector. De
aqu que uno de los mecanismos ms usados para redistribuir la propiedad
en el sector urbano sea la nacionalizacin de empresas industrialesg a
travs de su traspaso al sector pblico, o la creacin de empresas de
trabajadores con propiedad colectiva del capital.
10^/ Es indudable que la redistribucin de los activos existentes encuentra
mayor resistencia en los grupos perjudicados que la redistribucin de
los incrementos futuros de los activos. .
105/ Las reformas agrarias con asignacin individual de tierras constituyen
un ejemplo clsico de esta modalidad.
106/ Las reformas agrarias con asignacin colectiva o estatal de las tierras,
la nacionalizacin de empresas y la formacin de empresas de trabajadores constituyen ejemplos clsicos de esta modalidad.
/La nacionalizacin

- 82 - .

La nacionalizacin de empresas del sector industrial o la creacin

de empresas de trabajadores, no implican necesariamente una redistribucin
en favor de los grupos pobres. Esta depender de la magnitud de la indemnizacin que reciban los antiguos propietarios, de la eficiencia en el
manejo de las empresas nacionalizadas o de los trabajadores, lo cual afectar
la cuanta de los excedentes que esas empresas generan; y del destino que
el Estado o los trabajadores den a los excedentes generados.107/
En el caso de las empresas nacionalizadas, la magnitud de la transferencia neta en el momento de la nacionalizacin depende del valor de la
tasacin de sus activos (valor comercial, valor libro, etc.), del monto de
la indemnizacin con relacin al valor anterior y de las condiciones de pago
de esa indemnizacin (incluidos plazos, tasas de inters, etc.). Obviamente,
tanto la decisin de pagar una indemnizacin, como su monto y las; condiciones
en que ella se efecte, dependen de consideraciones principalmente polticas.
La determinacin de los niveles de eficiencia en el manejo de las
empresas nacionalizadas y de la magnitud real de los excendetes que ellas
generan, constituye un rea de debate conflictiva, tanto por el contenido
valrico que ella encierra, como por la insuficiencia de la informacin
emprica disponible. Existen varios factores por los cuales la eficiencia
de las empresas pblicas, medida en los trminos financieros tradicionales,
puede no reflejar el verdadero grado de eficiencia de la empresa. Estos
factores se relacionan ntimamente con el efecto redistributivo de las
empresas nacionalizadas., En otras palabras, el hecho que segn estudios
empricos realizados, muchas empresas estatales de pases en desarrollo
presentan tendencias deficitarias 108/ o excedentes insuficientes, no
107/ Para un modelo formal que incorpora los principales parmetros que
determinan el efecto redistributivo de las nacionalizaciones, vase,
J. Cauas y M. Selowsky, "Potential distributive effects of
nationalization policies: The economic aspects". Documento de
. trabajo N0178, Banco Mundial, 197U..
108/ Vase por ejemplo, A Gantt y G. Dutto, "Financial performance of
government owned corporations in less developed countries", FMI
Staff Papers, vol. XV, 1968.
/significa necesariamente

- 83 - .

significa necesariamente que ellas sean ineficientes. El dficit o menor

excedente pueda deberse^ parcial o totalmente, a que las empresas pblicas
desarrollan actividades que el sector privado no desarrolla por ser poco ,
rentables, pero.que cumplen una importante funcin social que no se refleja
en los ingresos monetarios que percibe la empresa.109/ El dficit o menor
excedente tambin puede deberse, parcial o totalmente, a que las en^resas
ptSblicas subsidien a los compradores de sus bienes o a los usuarios de
sus servicios, vendindoles a precios inferiores a.los costos de produccin;
o a los vendedores de sus insumos pagndoles precios mayores que los de
equilibrio. En estos casos la nacionalizacin de empresas implica una
redistribi^cin de ingresos en favor de los compradores o usuarios de
los bienes y servicios que ellas producen o de los que las proveen de
insumos.
Por ltimo, el dficit o menor excedente puede deberse tambin,
total o parcialmente, a que las empresas nacionalizadas paguen a su planta
de trabajadores salarios mayores a los de equilibrio, o a que ellas
contraten ms trabajadores que el nivel ptimo desde el punto de vista
de maximizacin del excedente. En estos casos la nacionalizacin de
empresas implica una redistribucin en favor del colectivo de trabajadores
que operaba incialmente en ellas, o en favor de los trabajadores desempleados
trabajadores por cuenta propia o trabajadores de sectores menos favorecidos
que se incorporan a las empresas nacionalizadas debido a la mayor utilizacin que stas hacen del recurso trabajo.
Ninguno de los mecanismos redistributivos de las empresas nacionalizadas mencionados anteriormente implica necesariamente una redistribucin
en favor de los grupos ms pobres. Dada la naturaleza de los bienes y
servicios que stas producen y la estructura ocupacional que las caracteriza,
es probable que sean los grupos medios los ms favorecidos por estos
mecanismos redistributivos.
109/ Al respecto, vase L. Whitehead, "Public sector activities" en
" K. Griffin (ed.) Financing Development in Latin America, Mac Millan,
1971 y A. Nove, Efficiency Criteria for Nationalized Industries,
Allen y Unwin, 1973.
/Finalmente, el

- 84 -

Finalmente, el efecto redistributivo de la nacionalizacin de empresas

depende tambin del uso que se d a los excedentes y de la forma en que se
financien los dficit que ellas generan.
De haber excedentes, stos no constituyen en su totalidad recursos
adicionales. En primer lugar, las empresas afectadas pagaban impuestos
antes de la nacionalizacin, por" 16 que el incremento de recursos a disposicin del Estado equivale a las utilidades de las empresas menos el pago d
compensaciones o indemnizaciones y menos los impuestos que ellas pagaban
anteriormente. Adems, es posible que la poltica de nacionalizacin de
empresas repercuta en el comportamiento del sector privado en cuanto a
niveles de produccin, inversin, etc., afectando de.esta forma la recaudacin
tributaria del fisco. De existir dficit, el efecto redistributivo de la
nacionalizacin depender tambin de la incidencia de los impuestos
(incluido el impuesto inflacin) necesarios para financiar el dficit.lio/
En sntesis, si se desea utilizar la nacionalizacin como medio de
mejorar la situacin de los grupos ms pobres es necesario, de una parte, .
que las empresas nacionalizadas generen excedentes y, de otra, que el Estado
se apropie de esos excedentes y los asigne directamente en beneficio de
los grupos ms pobres.
En el sector rural, la reforma agraria constituye el principal
mecanismo de redistribucin de los activos. Ms an, dada la alta concentracin de la estructura de.la propiedad de la tierra en Amrica Latina,111/'
y dado el nfasis en el desarrollo rural que necesariamente deber poner
toda estrategia de erradicacin de la pobreza ,112/ cambios "en la estructura
110/

Para imponerse de los efectos de los procesos de nacionalizacin en

Chile y el Per vanse los estudios empricos de A. Foxley, E. Aninat,
G. Arellano, "Redistribucin del patrimonio y erradicacin de la pobreza".
Estudios CIEPLAN N03, Santiago, de Chile, 1976; A. Figueroa, "El impacto
de las reformas actuales sobre la distribucin de los ingresos en el
Peru", en A. Foxley (ed.) Distribucin del ingreso.

111/

Al respecto, veanse, S. Eckst ein, G, Donald, D, Horton y T. Carrol, "Land

reform in Latin America: Bolivia, Chile, Mexico, Peru and Venezuela*',
World Bank Staff Working Paper NP275, 1978; y S. Huntington, Political
order in changing societies, Yale University Press, 1968,
Alrededor del 60% de los pobres en Amrica Latina vive en zonas rurales.

112/

/de la

- 85 - .

de la propiedad de la tierra constituyen en muchos pases requisitos indispensables para que los beneficios de las polticas de desarrollo rxiral lleguen
a la gran masa de pobres rxirales y no s6lo a los actuales propietarios
de la-tierra.
Existen distintas opciones de reforma agraria segn sea la modalidad
que se adopte para asignar las tierras transferidas.113/
La tierra transferida puede asignarse3 en propiedad individual, a las
familias favorecidas; en propiedad colectivaj traspasando la tierra al.
Estado o a un colectivo de trabajadores",11^/ o combinando ambas modalidades,
asignndola en propiedad colectiva durante un perodo de transicin y 3
posteriormente3 en propiedad individual;115/ o, finalmente, mediante la
coexistencia de granjas familiares y granjas colectivas.116/
Existen mltiples factores que deben considerarse para determinar
la modalidad 6ptima de reforma agraria. Entre ellos cabe mencionar los
factores ideolgicos y polticos relacionados con la estructura existente
o propugnada por el gobierno para el resto de los sectores de la economa.
En segundo lugar, tambin la condicionan las caractersticas del sector que
se intenta reformar, y el tipo de tenencia bajo el cual han trabajado los
campesinos que se intenta beneficiar y los niveles de capacitacin alcanzados
por stos.
113/ Al respecto,vase, M.Lipton, "Totards a theory of land reform" en
D. Lehman (ed.) Agrarian Reform and Agrarian Reformism, Faber y Faber,
Londres, 197i+,
111/ La primera modalidad es la adoptada por la refonna agraria en algunos
pases como Bolivia y Venezuela. La segunda modalidad se adopt en"
algunos pases como Mxico, Per y Cuba. La propiedad colectiva puede
ir acompaada de asignacin individual de la tierra para fines de explotacin, como es el caso de la mayora de los ejidos mexicanos.
115/ Los asentamientos de la reforma agraria chilena constituven un ejemplo
de esta modalidad mixta. Al respecto, vase, A. Foxley, E. Aninat y
G. Arellano; "Distribucin del patrimonio y erradicacin de la pobreza'*,
Estudios CIEPLAN, op.cit.
116/ Las reformas agrarias en los pases de Europa oriental constituyen
ejemplos de esta modalidad.
/La experiencia

- 86 - .

La experiencia de pases como Mxico y Bolivia ensea que cuando

el sector reformado lo constituyen inicialmente grandes haciendas de,
tecnologa tradicional que utiliza gran cantidad de mano de obra y en
donde existen medieros, inquilinos y pequeos propietarios, familiarizados
con los distintos aspectos del trabajo agrcola, la subdivisin de la
tierra en pequeas parcelas y su posterior asignacin en tenencia individual,
ha permitido no slo incrementar los ingresos de las familias favorecidas,
sino tambin la produccin agrcola. Sin embargo, este tipo de reforma
implica marginar de los beneficios directos del proceso a un amplio
grupo de la poblacin rural.117/ La forma en que este tipo de.reformas
afecta a los campesinos que permanecen sin tierra es incierta y depende
principalmente del efecto que ella tenga sobre la demanda de la mano de
obra que ofrecen estos campesinos. Si este efecto es negativo, es posible
que .este tipo de reforma empeore en lugar de mejorar la distribucin del
ingreso del sector agrcola.118/
:
En general, se sabe por experiencia, que los.predios pequeos absorben
ms mano de obra y tienen mayor rendimiento por unidad de superficie que
los predios grandes.119/ Por consiguiente, la subdivisin de la tierra
incrementa la demanda de trabajo, y los primeros beneficiados por la mayor
generacin de empleos son las familias que reciben la tierra y, slo en
segundo trmino, los campesinos sin tierra, cuyo nmero tiende a elevarse con
el tiempo debido al rpido crecimiento de la poblacin rural.
117/ El tamao mnimo necesario para que la tierra asignada baste para
mantener a una familia flucta entre 30 y 40 hectreas, lo que en
Mxico y Bolivia ha significado que entre 1/2 y 2/3 de la poblacin
rural ha sido excluida de los beneficios directos de la reforma
agraria. Vase, S. Eckstein y otros, op.cit.
118/ Al respecto,vase, A.Berry, "Land reform and agricultural income
distribution", Pakistan Development Review 11, N^l, 1971.
119/ Al respecto,vase, P.Dorner, Land Reform and Economic Development,
Penguin, 1972, y W. Cline, Economic Consequences of a Land Refom
in Brazil, North-Holland, 1970.
/Distinta es

- 87 - .

Distinta es la situacin cuando el sector que se intenta reformar

lo constituyen grandes empresas agrcolas, forestales o pecuarias, con
tecnologas modernas 5 de gran densidad de capital4 y con importantes
economas de escala. La subdivision de este tipo de empresas en pequeas
unidades puede tener un importante efecto negativo sobre la produccin del
sector y sobre la distribucin del ingreso. En estos casosj la reforma
agraria, en lugar de intentar la subdivisin de estas empresas y su.posterior
asignacin individual a las familias favorecidas, debera apuntar hacia la
formacin de cooperativas de produccin o empresas de trabajadores, con
propiedad colectiva de la tierra. En estas, empresas cada trabajador recibira
un salario y participacin en el excedente. Con la aplicacin de estas
modalidades se seguiran aprovechando las economas de escala, se retendra
el personal calificado de alto nivel, y se lograran mejores condiciones
de comercializacin y de acceso al crdito.120/
Para- evitar que la reforma agraria - particularmente la.
modalidad de subdividir la tierra y asignarla en forma individual afecte la produccin agrcola, es importante que el Estado, al menos
transitoriamente, desarroll sea de manera directa o indirecta, tareas
de capacitacin y asesora tcnica, mejore la comercializacin de los
insumos y productos y facilite el acceso al crdito de los nuevos
propietarios.121/
Al evaluar la rentabilidad social de la reforma agraria deben
considerarse los costos asociados a estas tareas.
b)
Reorientacin de la inversin pflblica
Otra forma de lograr una distribucin dinmica de los activos consiste
en reorientar la inversin pblica, utilizndola cono medio para elevar
la cantidad y productividad de los activos que poseen los grupos pobres.
120/ Al respecto, vase, S.Barraciough, "Alternative land tenure system
resulting from agrarian reform in Latin America'", Land Economics,
vol. XLVI, 1970.
121/ Al respecto,vase,- C.Bell y J. Duloy,"'Rural target groupsen
Redistribution with'Growth, Banco Mundial, 1974.
/Al igual

- 88 - .

Al igual que en la redistribucin de los activos existentes, y con las

mismas ventajas y limitaciones, la inversin pblica puede usarse como,
instriimento de socializacin paulatina, incrementando el acervo de activos
de propiedad del Estado o de un colectivo de trabajadores; o tambin
puede servir de instrumento para aumentar en forma directa la cantidad y
productividad de los activos de los pobres. En este caso ser necesario
identificar proyectos de inversin que sean rentables y que simultneamente
concentren sus beneficios en los grupos pobres, reduciendo al mnimo las
filtraciones hacia el resto de la comunidad.
En las zonas urbanas, la inversin pblica puede utilizarse para
proporcionar a los trabajadores por cuenta propia y los pequeos empresarios,
sea en forma gratuita o subsidiada, instrumentos de trabajo, asesora tcnica
y comercial, crdito, etc. Esto puede hacerse en forma individual, o colectiva a travs de las cooperativas de productores o las empresas de trabajadores existentes o mediante la creacin, por parte del Estado, de los
denominados talleres industriales. Estos talleres poseeran instrumentos,
maquinaria, equipos y personal tcnico calificado lo que les permitira
cumplir la doble tarea de arrendar los instrumentos, maquinaria y equipo a
los trabajadores seleccionados y, a la vez, capacitar y prestar asistencia en
los campos tcnico y comercial.
En las zonas rurales, la inversin puede destinarse a construir obras de
infraestructura, como caminos y obras de regado, o a mejorarlas; a proporcionar, en forma gratuita o subsidiada, instrumentos, maquinaria e insumos
agrcolas; y a perfeccionar los canales de comercializacin y el acceso al
crdito, etc. El efecto que tenga sobre la pobreza este tipo de inversiones
depender de su rentabilidad y del porcentaje de pobres rurales que posean
tierras. Tanto la gran dispersin geogrfica de las familias rurales pobres
como el hecho que las familias sin tierra representan ms de dos tercios del
total de las familias pobres, rurales en Amrica Latina, limitan fuertemente
la eficacia de este instrumento. Estos dos factores muestran, adems, claramente que para que la reorientacin de las inversiones logre favorecer a un
amplio grupo de pobres rurales, en muchos de estos pases debera complementarse con la redistribucin de la tierra.
/B. LAS

- 89 - .

B. LAS INTERVENCIONES Y POLITICAS DE TIPO REDISTRIBUTIVO

Las intervenciones y polticas de este tipo estn bsicamente ligadas a
la incidencia de la carga tributaria y la distribuciSn de los beneficios
del gasto ptblico - particularmente el denominado gasto social y el rea
clonado con la prevlsl6n social - entre los distintos grupos de la poblaci6n
Existen tambin, indudablemente, otras Intervenciones y polticas
de efecto redistribuivo que estn al alcance del sector pblico. Las
ms usadas en Latinoamrica han sido la poltica de precios, incluidas
las polticas cambiarla y arancelaria, y la poltica de empleos y
salarios,
1. La Incidencia tributaria
De acuerdo con los estudios empricos realizados sobre la incidencia
de los impuestos en Amrica Latina, en general los sistemas tributarios de estos pases no son progresivos.122/ Los impuestos, por s
mismos, no contribuyen a mejorar la sltuaciSn de los grupos pobres
(al menos no debieran empeorarla) pero, en cambio, constituyen la
principal fuente de flnanciamlento de los gastos y transferencias
efectuados por el sector pblico, los que representan los principales
Instrumentos fiscales de erradicacl6n de la pobreza. Si bien los
122/ Vanse, por ejemplo. Estudio sobre poltica fiscal en Argentina,
Consejo Nacional de Desarrollo, 1967'; L, Bobrowski y S, Goldberg,
"PresiSn tributaria por niveles de ingreso: un anlisis comparativo",
Finanzas Pblicas; Segundas jornadas, C6rdova, 1970; C, Me Lure
"Patterns of Bolivian tax incidence", en Fiscal Reform in Bolivia,
Universidad de Harvard, 1977; H, Aaron, "Estimates of the distributional
impact of Brazilian taxes and expenditures". Council for
International Progress in lianagement, Estados Unidos, 1968; G,Sahota,
"The distribution of tax burden in Brazil" (docomento
mimeografiado), 1968; C. Mc Ltire, "The Incidence of taxation in
Colombia", en Fiscal Reform for Colombia, Universidad d Harvard,
1971; M. Urrutia y C, Sandoval," "Poltica fiscal y distribucin del
ingreso en Colombia", en A. Foxley (edO, Distribucin del ingreso,
1974; R, Webb, "Tax policy and incidence of taxation in Peru",
Woodrow Wilson School of Public and International Affairs, Discussion
Paper H27 Universidad de Princeton, 1972,
/estudios no

- 90

estudios no abordan la determinaciSn del grado Sptimo de progresxvidad

del sistema tributariojl23/ todos ellos cpncuerdan en que el grado actual
de progresividad es insuficiente. Incluso existen pruebas de que en
algunos pases estarla disminuyendo en el tiempo.
Existen muchos campos en que el Estado puede intervenir para incrementar
el grado de progresividad de la tributacin, de. manera de obtener los recursos
adicionales necesarios para financiar los mayores gastos en que deber incurrir
si se empea en aplicar una estrategia de erradicacin de la pobreza.
La extensin del impuesto directo al ingreso a sectores que hoy lo
evaden (empresas y personas) y la revisin de las tasas de este impuesto^
constituyen reas de intervencin promisorias, aunque no exentas de dificultades, si se desea aumentar la progresividad del sistema tributario
general.
La implantacin de impuestos al patrimonio y a la propiedad,
incluidos los impuestos a la herencia, representa otro campo de intervencin del gobierno para incrementar la progresividad del sistema
tributario. Dado el alto grado de concentracin de la propiedad y dada
la baja o nula tributacin a que est afecta en la mayora.de los pases
latinoamericanos,125/ el establecimiento de tributos que graven la
riqueza

(bienes races, tierra, activos fsicos, activos financieros,

etc.), constituye, a tal efecto, un instrumento de gran potencialidad.126/

Es indudable que existen graves problemas administrativos y operacionales
para aplicar eficazmente este tipo de impuestos; sin embargo, la poca -

variedad de los activos existentes y su alta concentracin, facilita la

123/ Una excepcin a esta norma la constituye el trabajo de G, Sahota,
"The distribution of tax burden in Brazil" (documento mimeografiado), 1968,,
124/ Vanse los estudios en5)ricos sobre la incidencia tributaria en
Argentina citados anteriormente.
125/ Los impuestos a la propiedad slo representan entre 2' y 5% del total
de los ingresos tributarios en los distintos pases de la regin.
(Vase R. Chelliah, "Trends in taxation in developing countries",
IMF Staff Papers, N018, 1971.)
126/. Al respecto,vase, J. Linn, "The incidence of property taxation in
developing countries: a theoretical and empirical analysis applied
to Colombia", World Bank Staff Working Paper NP264, 1977.
/implantacin y

- 91 - .

implantaciSn y control de impuestos al patrimonio que no sean de aplicacin

generalizada, sino que s3lo afecten a una pequea proporcin de la poblacin.
En este sentido, los impuestos al patrimonio pueden considerarse con complemento de los impuestos al ingreso, con el doble objetivo de mejorar el control
de stos e incrementar la progresividad general del sistema tributario. Otros
aspectos que deben considerarse al evaluar la implantacin de impuestos
directos ms progresivos se relacionan con el efecto negativo que ellos pueden
tener sobre la tasa de ahorro e inversin y sobre la oferta de trabajo de
los grupos afectados y con la fuga de capitales a que ellos pueden inducir.
Aunque se ponga mayor nfasis en los in$>uestos directos, los impuestos
indirectos continuarn siendo la principal fuente de financiamiento del
sector pblico. Estos ltimos han tendido a aumentar cada vez ms su.participacin relativa y representan actualmente mSs del 50% del total de gravmenes en los distintos pases de la regin,127/ Por lo tanto, el grado de
su progresividad es de gran importancia para determinar el grado de progresividad general del sistema. En la mayora de los pases latinoamericanos,
la estructura de los impuestos indirectos es regresiva pues ella se ha
determinado en forma no coordinada, respondiendo a las necesidades de ingresos
adicionales por parte del fisco. La reforma sisterrtica de. la estructura de
los impuestoF indirectos, con miras a darles un carcter distributivo eficaz,
constituye un importante campo de intervencin del Estado, En este sentido,
el supuesto de que la estructura ptima de los in^Juestos indirectos es aquella
que, por no introducir distorsiones de precios relativos, grava todos los
bienes con una misma tasa, no es necesariamente correcto pues no considera
los aspectos distributivos. La introduccin de consideraciones distributivas en la determinacin de la estructura ptima de los impuestos indirectos
lleva a la conclusin de que stos no necesariamente deben ser iguales para
los distintos bienes, sino que ms bien deberan ser mayores mientras mayor
sea la elasticidad-ingreso (bienes suntuarios) y menor sea la elasticidadprecio, 128/ Es importante reconocer que el efecto redistributivo de una
127/ Vase R, Chelliah, op,cit.
128/ Al respecto,vase,R, Musgrave and P, Musgrave, Public Finance in Theory
and Practice, Mc Graw-Hill, 1973,
/determinada estructura

- 92 - .

determinada.estructura de los impuestos indirectos depende no s6lo de la

relacin existente entre la tasa de impuesto y el carcter suntuario o de
primera necesidad que tenga el bien o servicio gravado, sino tambin de
las caractersticas del proceso de produccin

La imposicin de un gravamen

reduce el precio que recibe el productor y altera, por tanto, los precios y
la demanda de los factores, afectando de esta forma la distribucin del
ingreso. Por lo tanto, ceteris paribus, mientras mayor sea la intensidad
con que la produccin de un bien utilice los factores que poseen los pobres
(mano de obra no calificada), menor serS la tasa de impuesto ptima.
Sin embargo, es necesario tener presente que la utilizacin de impuestos
indirectos diferenciados por tipo de bien como mecanismo de redistribucin
del ingreso, slo se justifica en la medida en que existan factores que
impidan que los mecanismos basados.en impuestos directos cumplan satisfactoriamente esta tarea. Esa prctica adolece de dos grandes defectos. Por
una parte, los impuestos indirectos diferenciados tienden a introducir
mayores distorsiones en la asignacin de los recursos y en la estructura
del consumo que los impuestos directos 129/ y, por otra, este mecanismo de
redistribucin carece de selectividad en l sentido que no permite liberar
de la carga tributaria a los grupos pobres,
2, El gasto ptiblico como instrumento de superacin de la
pobreza extrema
Como ya se mencion, el gasto pblico constituye el instrumento fiscal ms
importante de lucha contra la pobreza. Puede utilizarse para incrementar
los niveles de ingreso de los grupos pobres o para proveer directa o indirectamente a esos grupos de ciertos bienes y servicios considerados bsicos.

129/' Esta afirmacin es correcta en la medida en que la oferta de trabajo

sea inelstica y es incierta cuando sta presenta cierta elasticidad.
Vase, al respecto, . I.Little, "Direct vs indirect taxes". Readings in
Welfare Economics,

/a) El

- 93 - .

a)

El gasto pblico como instrumento de redistribucin de los ingresos

monetarxos

Los instrumentos de redistribucin de los ingresos monetarios que se

utilizan ns comunmente en los pases de la regin son los reajustes legales
de las remuneraciones, el establecimiento de salarios mnimos y el pago de
asignaciones familiares.
En secciones anteriores se analizaron las inconveniencias y limitaciones
que tiene la utilizacin de las polticas salariales como instrumento de
redistribucin de los ingresos en favor de los grupos pobres. Estas se
relacionan con sus posibles efectos negativos sobre el desempleo y con la
escasa cobertura de esos instrumentos, lo que significa prcticamente marginar
a los grupos pobres de sus beneficios.130/
Dada la actual cobertura de los mecanismos de seguridad social en los
pases de Amrica Latina,^31/ las asignaciones familiares como instrumento
redistributivo adolecen tambin del inconveniente de marginar de sus beneficios a una alta proporcin de los grupos pobres.
A la luz de estas consideraciones se concluye que para que un mecanismo de redistribucin de los ingresos monetarios contribuya en forma
eficiente a aliviar la pobreza, ste no slo no debe elevar el costo de
contratacin de la mano de obra a niveles que limiten artificialmente la
demanda de trabajo, sino que adems se requieren al menos tres condiciones.
Primero, que su cobertura alcance a los grupos pobres; seg\indo, que el
criterio con que se determinen los beneficiarios de las transferencias se
base en el grado de pobreza de las familias o en otra variable lo ms correlacionada posible con sta y, tercero, que el mecanismo de redistribucin
de ingresos no desincentive el trabajo, incentivando el ocio. A estas
condiciones habra que agregar la simplicidad operacional y la eficiencia
130/ Slo alrededor del 30% de la fuerza de trabajo urbana pertenece a los
sectores modernos en que estos mecanismos operan. Vase R, Webb,
"Wage policy and income distribution in developing countries", Princeton
Brookings Income Distribution Study, 1974,
131/ En 1970 slo cerca del 30% de la poblacin econmicamente activa de
Amrica Latina estaba cubierta por los sistemas de seguridad social.
Vase, "Indicadores del desarrollo econmico y social de Amrica
Latina", Cuadernos Estadsticos de la CEPAL.
/en los

- 94 -

en los costos administrativos. En la actualidad, ni el mecanismo salarial

ni el mecanismo de las asignaciones familiares cviraplen estas condiciones,
pues ambos s6lo cubren un tercio de la fuerza de trabajo, y este tercio
tiende a excluir a los grupos pobres.
Una posibilidad en esta materia es la de utilizar el mecanismo de las
asignaciones familiares de los sistemas de seguridad social, y ampliar su
cobertura a la totalidad de la poblacin, incluidos los asalariados de los
sectores no tradicionales, agricultores, trabajadores por cuenta propia,
desempleados, etc. Aqu surgen dos posibilidades: la primera es que la
redistribucin a travos de las asignaciones familiares se limite exclusivamente a garantizar a todas las familias un ingreso familiar mnimo. Con
ese fin es necesario determinar normativamente ese ingreso familiar mnimo,
sumando los ingresos mnimos asignados a cada miembro de la familia, los
cuales se calculan sobre la base de caractersticas como la edad, el sexo,
etc. Toda familia cuyo ingreso total sea inferior al ingreso familiar
mnimo previamente determinado recibira del Estado un subsidio equivalente
a la diferencia entre el ingreso familiar mnimo y el ingreso familiar
efectivo. La segunda, es que se paguen asignaciones familiares idnticas
en valores absolutos a todas las familias, independientemente de su nivel
de ingreso o hasta un nivel de ingreso tope. En valores relativos, estas
transferencias seran progresivas, aunque en menor grado que en el caso
anterior, y tendran la ventaja administrativa y operacional de no requerir
la dificultosa tarea de identificar las familias pobres que deben recibir
este beneficio,132/ Indudablemente existen mltiples combinaciones de
estas dos posibilidades. La modalidad que se adopte depender, entre otros
factores, de consideraciones de carcter administrativo y operacional, de
la disponibilidad de recursos y de la magnitud de ls grupos sociales que
se desee beneficiar con las polticas redistributivas.
b)

El gasto pCblico como instrumento de provisin directa de bienes y

servicios a los grupos pobres; el enfoque de las necesidades bsicas.
La accin redistributiva del Estado puede realizarse no slo mediante
el incremento de los ingresos de los grupos pobres, dejando a stos la
132/ Una forma de incrementar la progresividad de esta modalidad de
transferencia consiste en incluir las asignaciones familiares en la renta
imponible.
/determinacin de

- 95

determinacin de su estructura de consumo9 sino tambin a travs de la

provisin pCblica, gratuita, o subsidiada, de bienes y servicios de consumo
colectivo y de,bienes de consumo individual. Estos ltimos dos mecanismos
han sido los i^s utilizados en Latinoamrica.
Dos son los principales argumentos que se esgrimen en favor de la
utilisacin de los mecanismos de provision directa de bienes, y no sSlo de
incrementos del ingreso cuyo destino final.queda entregado al consumidor.
En primer lugar, dados el grado de pobreza y la escasa educacin que por
definiciSn caracterizan a las familias que se intenta beneficiar, y dado el
alto grado de complementariedad de los beneficios que a bajos niveles de
consumo caracteriza al consumo de bienes esenciales,1^3/ s altamente
probable que las decisiones respecto a la estructura del consumo de estas
familias sean muy distintas a las que ellas tomaran si contaran con mejores
condiciones objetivas de informacin, educacin, etc. Esto es particularmente
cierto en relacin con la asignacin intrafamiliar del consumo de alimentos.
La tendencia a privilegiar la alimentacin de los adultos en desmedro de la
de los nios, probablemente se modificara si las familias pobres tuvieran
conocimiento de los daos irreversibles fsicos e intelectuales que puede
causar en ellos la desnutricin en los primeros meses de vida. 1311/ El
segundo argumento se relaciona con las caractersticas de la oferta de ciertos
bienes y servicios bsicos. Algunos de stos, por razones tecnolgicas e
institucionales, slo pueden proveerlos el sector pblico 135/ y, por lo tanto,
los incrementos de ingresos no se traducen en incrementos del consiimo de estos
bienes y servicios bsicos. Por estas dos razones, cuya importancia relativa
es mayor mientras mayor sea el grado de pobreza, la accin redistribuiva del
Estado en favor de los grupos pobres debe combinar la redistribucin del
ingreso con la del consumo. Esto no significa que el patrn de consumo de
estos grupos deba imponerlo ntegramente el Estado, sino que justifica las
133/ Ejemplo: uh mayor grado de educacin puede tener un importante efecto
"
positivo sobre la salud aunque no se incrementen los insumos propios de
la salud.
134/ Al respecto,vase, M. Selowsky, "The economic dimension of malnutrition
of young children", Banco Mundial, 1978.
135/ Los servicios de agua potable, alcantarillado, electrificacin, salud,
educacin, etc. constituyen ejemplos ilustrativos,
/intervenciones de

- 96 - .

intervenciones de ste orientadas a increirontar en forma selectiva el consumo

de ciertos bienes y servicios bsicos por parte de los grupos pobres, tales
como educacin, salud, nutricin, vivienda, electrificacin, agua potable,
alcantarillado. El problema central radica en encontrar instrumentos de redistribucin administrativamente viables, eficientes desde el punto de vista de
los costos, y selectivos en cuanto a los grupos o personas beneficiados.
A continuacin se hacen algunas reflexiones de carcter general en torno
a los cuatro sectores bsicos tradicionales: nutricin, salud, educacin y
vivienda.
i) La nutricin. En Amrica Latina dos factores principales condicionan
fuertemente las polticas e intervenciones del Estado en el campo nutricional.
De una parte, el alto porcentaje que representan los nios en el total de
personas que sufren algn grado de desnutricin, y de otra, la pequea
magnitud del dficit de caloras cuando ste se mide globalmente, comparando
las necesidades y disponibilidades medias de Amrica Latina. De los aproximadamente 112 millones de personas con deficiencias calricas, 52 millones
son nios de nueve aos o menos. La desnutricin afecta al 55% de los nios
y slo al 27% de los adultos. Por otra parte, el dficit calrico representa
slo 2.9% del consumo total de cereales. De esto se desprende que, considerado en su conjunto, el problema de la desnutricin en Amrica Latina afecta
bsicamente a los nios y deriva de la desigual distribucin del ingreso y no
de la disponibilidad insuficiente de alimentos. Como bien lo expresa un
autor, el problema de la desnutricin es un problema de pobreza y no de
carencia de alimentos.136/
Las justificaciones econmicas para que el Estado intervenga en este
campo se han clasificado en tres grupis:137/ las basadas en la calidad de
136/ Vase, S.Reutlinger, "A poverty or a food problem". World Development,
Vol.5, 1977.
137/ Indudablemente, al igual que en toda intervencin para aliviar la
pobreza, la principal justificacin no es de.tipo econmico sino tico.
Sin embargo, las argumentaciones de carcter econmico contribuyen
notablemente a concitar el consenso y generar la voluntad poltica para
que el Estado intervenga.

/bien pblico

- 97 - .

bien pblico de la nutricin y sus externalidades positivas; las basadas en

el ahorro futuro de ar^cursos destinados a los sectores de salud, educacin,
etc. originado por la mejor nutricin; y, finalmente, las basadas en los
canibios cualitativos del recurso humano originados por la mejor nutricin.
Las tres justificaciones anteriores alcanzan su mximo valor en el caso de
los nifios.138/
En esta seccin, ms que profundizar en las justificaciones se analizarn las reas de intervencin Un aspecto esencial que deber dilucidarse
es en qu medida la lucha contra la desnutricin puede basarse en aumentos
de los ingresos de los grupos afectados y en q medida se requieren programas
o intervenciones especificas. Sin desconocer las repercusiones positivas que
tiene sobre la desnutricin el aumento de los ingresos, tanto por el efecto
directo de la propensin marginal a gastar en alimentoss como por el mejoramiento de la salud y la educacin que ese incren^nto trae aparejado, es
indudable que la extremada urgencia del problema hace indispensables las
intervenciones directas del Estado139/
Estas intervenciones directas para incrementar el consumo de caloras
incluyen medidas generales como, subsidios a la produccin o importacin de
alimentos, impuestos y prohibiciones a la exportacin de alimentos y medidas
especificas orientadas a grupos focales, tales como programas de estampillas
de alimentos, tiendas especiales, distribucin de alimentos a hogares seleccionados y programas especficos para nios pobres y madres lactantes o
encinta,140/ y lM-1/ Para llegar con sus beneficios a los nios pobres, en
138/ Al respecto, vase, "The economic dimensions of malnutrition in young
children". World Bank Staff Working Paper N029i|, 1978.
139/ Esto es particularmente cierto si se considera que el proceso de urbanizacin, al incorporar a la mujer a la fuerza de trabajo y reducir la
alimentacin por amamantacin, al incorporar nuevas necesidades
(transporte, vestuario, etc.) y al ofrecer nuevos bienes especialmente
para los adultos (entretencin, modas, etc.), puede afectar negativamente
el status nutricional de los nios.
140/ Las intervenciones destinadas a incrementar el valor nutritivo de determinados alimentos (leche, pan, sal, etc.) tanibin caen en esta categora.
141/ Para un anlisis de la experiencia actual en esta materia en distintos
pases en desarrollo, vase S. Maxweel, "Food aid and supplementary
feeding: impact and policy implications", IDS, Universidad de Sussex,
1977.
/el primer

- 98 - .

el priiner tipo de. intervenciones, se debe subsidiar .a todos los consumidores, ,

sean stos-ricos,, pobres, nios o adultos, producindose como consecuencia
de ello grandes filtraciones, .Estas pueden reducirse si los subsidios se
concentran en los alimentos que consumen los pobres y los nios. El segundo
tipo de programas da origen a menos filtraciones pero puede ser muy costoso
administrativamente. La eficiencia relativa de los programas, tanto generales conio especficos, depende en-ltiino trmino de una serie de caractersticas y variables que deben evaluarse para cada pals,,. Entre stas cabe
mencionar la elasticidad consumo/calora-ingreso, la sustitucin entre alimentos inducida por las distintas intervenciones, la cantidad de alimentos
entregada por los programas especficos con relaciSn al consumo existente
antes de su iniciaciSn, las caractersticas administrativas e institucionales del Estado y de la economa en gene,ral .142 /
Finalmente, las intervenciones destinadas a,mejorar la salud, la
educacin, el abastecimiento de agua y la higiene personal, pueden tener un
efecto importante sobre la nutricin, al reducir los estragos de las enfermedades gastrointestinales. Asimismo, la ampliacin de la conciencia popular
acerca de las necesidades nutricionales y afectivas de los distintos miembros
de la familia," particularmente los,nios, puede tener tambin importantes
efectos positivos sobre la situacin nutricional de ese .grupo.1^3/
^^^ ^ salud

Aunque el aumento del promedio de la esperanza de v.ida

y la reduccin de la incidencia de enfermedades especficas denotan mejoramiento en el estado medi de salud en Amrica Latina, es indudable que la
salud deficiente sigue constituyendo un problema importante, en particular
para los grupos pobres. Las causas principales del-problema.de la salud son
precisamente la extensin y severidad de la pobreza predominante en la regin
1M2/ Para un anlisis sistemStico de los factores determinantes de la eficiencia de ambos tipos de intervenciones vase S. Reutlinger y M,
Selowsky5 Malnutrition and Poverty; Magnitudes and Policy Options,
World Bank Occasional Paper N023, 1976 y M, Selowsky, .. The economic
dimensions of malnutrition in young children World Bank Staff
. Working Paper N294, 1978,
1^/

Algunos estudios en>ricos. realizados en el campo mdico han confirmado la relacin positiva existente entre las variables afectivas y
la capacidad de absorcin y aprovechainiento de los alimentos.
/y sus

- 99 - .
y sus secuelas que se traducen en altas tasas de fecundidad, desnutrici6n,
hacinamiento, carencia de agua potable y alcantarillado, insalubridad de
la vivienda y de la vida en general. Todos estos factores actan entre s,
y dificultan las acciones encaminadas a mejorar aisladamente los niveles de
salud.m^t/ Pero esto no significa que el Estado deba renunciar a intervenir
de manera especfica en el campo de la salud y supeditar la solucin del
problena a la superacin de la pobreza. Por el contrario, el Estado debe
intervenir y de hecho interviene directamente en este campo en la totalidad
de los pases de la regin. Las justificaciones econmicas de esta accin
son equivalentes a las mencionadas con respecto a la nutricin y, por lo
tanto, en esta seccin no se har referencia a ellas, sino que se concentrarS en el anlisis de las polticas e intervenciones.en este campo.
Existe cierto consenso respecto de la inadecuacin del tamao y de la
estructiira del sector de la salud en los pases en desarrollo para satisfacer
medianamente las necesidades de la poblacin. Esta inadecuacin se debe, en
parte, a que los sistemas de salud en muchos de estos pases han seguido el
modelo de algunos pases industrializados que se basa en personal mdico
altamente especializado, estn orientados hacia la medicina cvirativa y son
de gran densidad de capital. La mayor parte de los limitados gastos gubernamentales en salud se destina a mantener hospitales caros y bien equipados,
atendidos por personal mdico altamente capacitado.1^5/ Los gastos en
servicios de salud cubren primordialmente tratamientos curativos de carcter
episdico. Se tiende a descuidar las medidas preventivas y los diagnsticos
tempranos y se recurre a los servicios de salud solamente cuando se producen
las crisis. El resultado ha sido que en la mayora de los pases slo una
pequea proporcin de la poblacin es atendida por los servicios pblicos de
salud, siendo los ms afectados por esta marginacin los grupos rvirales y los
mn/

Para un anlisis detallado sobre el tema, vase5 Banco Mundial, Salud:

Documento de poltica sectorial, 1975,
"

145/ En promedio, un 50% del presupuesto de salud se destina al f^incionamiento de unos pocos hospitales docentes, 20% al de hospitales distritales o regionales y clnicas dotadas de camas y slo un 10% a los
servicios bsicos de salud, Vase Banco Mundial, Informe sobre el
desarrollo mimdial 1978,
/pobres urbanos

- 100 - .

pobres urbanos.146/ En sntesis, las polticas de salud vigentes en muchos

de estos pases son no slo ineficaces sino tambin poco equitativas.
De estos antecedentes s desprende que las intervenciones del Estado
en este campo debieran orientarse hacia la creacin de un sistema de salud
que pusiera mayor nfasis en la medicina pi^eventiva y en lasi condiciones
ambientales. De ese modo se lograra mayor utilizacin del personal paramdico, mayor participacin de la comunidad, y mjor distribucin geogrfica
de los servicios de la salud, todo lo cual permitira extender dichos
servicios a las zonas rurales y a los grupos pobres.
Un ejemplo interesante a est respecto lo constituye el plan para el
sector rural que se est llevando a cabo en Brasil.l^/ En l se plantea
que gran parte de los problemas de la salud puede prevenirse o tratarse con
xito en la misma comunidad, sin necesidad de recurrir a hospitalizaciones
costosas en los sectores urbanos y que los servicios de medicina preventiva
y los servicios simples de medicina curativa deben integrarse con servicios
ms complejos a travs de una estructura administrativa e institucional de
carcter piramidal ,m-8 / El plan propone un sistema basado efi tres niveles
de creciente complejidad, n primer nivel, constituido por postas de salud
en pequeas comunidades rurales administradas por auxiliares locales. La
principal funcin de estas postas es el tratamiento de las enfermedades
infecciosas y la deteccin de enfermedades ms complejas, n segundo nivel
est constituido por centros d salud que atienden a tres postas y que cuentan
con una enfermera, un auxiliar y la visita peridica de un mdico de un
ms/

La concentracin de los recursos mdicos, humanos y materiales ei las

zonas urbanas se ha analizado en varios estudios empricos. Vase,
por ejemplo, R, Beltrn, "El pj?oblema de la salud en l PerG" en
Socialismo y p^ticipacin, N2, 1978; Agencia para el Desarrollo
Internacional (AID), "Colombia health sector analysis", USAID Report
197*^; A, galde y R. Emery, "Political and organizational issues in
assessing health and nutrition interventions", trabajo presentado a
la Conferencia sobre Medicin del Impacto de Programas de Nutricin y
Salud en Amrica Latina, Panam, 1977,
147/ PIASS Plan (Program for Intemorization of Health and Sanitation Actions
, in the Northeast), =
148/ Vs,al respecto, P, Knight y D, Mahar, "Brazil human resources,
special report". Anexo III, Health and Nutritionj Sjanco Mundial, 1978,
/hospital. La

- 101 - .

hospital. La funci6n de estos centros es prestar todos los servicios de

salud que no requieren hospitalizacin. El tercer nivel est constituido
por hospitales regionales que atienden a cuatro centros de salud y tanibiin
a la poblacin urbana,
, . .
Finalmente, la provisin de agua potable y alcantarillado por parte
del Estado puede ser un instrumento de intervencin importante para mejorar
el estado de la salud de la poblacin, particularmente de los.sectores pobres,
los cuales en su casi totalidad no tienen acceso a estos servicios,1^9/ Es
de vital,importancia buscar normas de disefio y tecnologa que permitan
ampliar estos servicios a bajos costos unitarios,150/
iii) La educacin. La educacin constituye m o de los campos de
intervencin pGblica ms efectivos para erradicar la pobreza, Diversos
factores justifican esta afirmacin. Primero, ste es un sector en que la
accin del Estado encuentra amplia acogida y en que las restricciones polticas para una mayor participacin son mnimas. Segundo, a pesar de la
notable expansin que han experimentado los sistemas educacionales de los
pases latinoamericanos en las ltimas dos dcadas, entre un medio y dos
tercios de las actuales cohortes de nios no completa el ciclo primario,
equivalente a seis aos de educacin bsica. Tercero, como se mencion
en el diagnstico, el problema de la insuficiencia educacional afecta
primordialmente a los pobres. La gran mayora de los jefes de los hogares
indigentes y pobres son personas que tienen tres o menos aos de educacin.
Cuarto, de acuerdo con estudios empricos realizados, en Amrica Latina la
educacin contina siendo un instrumento eficaz para elevar los niveles de
productividad y de ingreso de los grupos pobres. Prueba de ello son las
altas tasas de retorno d las inversiones en educacin en muchos
ltl-9/ Al respecto, vase. Banco Mundial, Health Sector Policy Paper, 1975 y
R. Saunders y J, War ford. Village Hater Sup'ply; Economics and Policy
in the Developing World, Johns Hopkins University Press, Baltimore,
1976.
150/ La instalacin da tomas de agua pblicas en lugar de conexiones
privadas constituye una posibilidad.
/de estos

- 102 - .

de estos pases,151/ y' 152/ Quinto, la edu:caci6n es una tarea que

coroplementa la accin del Estado en otros campos (nutrici6n, salud) y que
produce mltiples extemalidades positivas para la comunidad.
En sntesis, el problema central no es determinar si la educacin es
deseable o no, sino ms bien precisar el tipo de ducacin adecuada y los
mecanismos apropiados para hacerla extensiva a la totalidad de la poblacin
incluidos los grupos pobres.
La necesidad de readecur los sistemas educacionales a las necesidades reales de los pases, eliminando los graves desajustes entre las
habilidades y las calificaciones a que ellos dan lugar, y a las verdaderas
necesidades de la economa, ha sido U n tema largamente d.?btido en la regin.
La idea central es que un objetivo principal de los sistemas educacional y de
capacitacin debe ser el de lograr qe los grupos que reciben sus beneficios
participen en el proceso de desarrollo en forma ms productiva. Para conseguirlo, el sistema educacional debe adaptarse a las caractersticas y necesidades de la estructura econmica n la cual se desempearn sus egresados.
Esta readecuacin' supone profundas reformas curriclars de manera de eliminar el sesgo cademicista hredado de los sistemas educacionales de los ,
pases desarrollados, y de concebir cada ciclo del sistema educativo como'
una vinidad preparatoria del'ciclo siguiente, colocando mayor nfasis'en la
educacin y entrenamiento vocabional y tcnico, y dndol a la educacin

151/ Al respecto, vase, G.Psacharopoulos, Retvirns to Education, Jossey-Bass,

San Francisco, 1973,
152/ Algunos estudios niegan la ficacia de la educacin como instrumento
para incrementar la productividad y el ingreso y plantean que ella
slo sirve como cr>edencial o pantalla para obtener buenos trabajos
(screening hypothesis). Sin embargo, este juicio pesimista respecto
del papel de la educacin no se aplica a los pases en desarrollo,
dado'que la investigacin en la que ti se basa se realiz en pases
desarrollados, en que las condiciones de los mercados de trabajo
son muy distintas y en que hay abundancia relativa de mano de obra
calificada.

/primaria y

- 103 - .

primaria y secundaria un significado y utilidad por s mismos,153/ y 154./

Estas reforms curriculares adquieren particular importancia en las zonas
rurales, tanto por el mayor grado de disociaciSn que existe entre el contenido de la educacin tradicional y las necesidades de la economa rural,
como por el elevado porcentaje de alumnos para los cuales el ciclo primario,
normalmente incompleto, representa la nica educacin formal a la que tienen
acceso. La ruralizaciSn de los sistemas educacionales puede: introducir
modificaciones curriculares para lograr que la educacin sea ns funcional
en esas zonas; modificar los mtodos de enseanza; incorporar programas de
educacin no formales,155/ y programas intensivos, de alfabetizacin; integrar
los programas de educacin con otras actividades de desarrollo, etc.
Pese a que los sistemas educacionales'se han expandido considerablemente
en las ltimas dcadas, un elevado porcentaje de las nuevas cohortes de nios,
en particular de los sectores rurales, an no logran completar el ciclo de
educacin primaria. En este, sentido, la accin del Estado debe modificar
la tendencia observada en los ltimos decenios a concentrar gran parte del
incremento del gasto educacional en los sectores urbanos, con especial
Snfasis en la educacin superior. El Estado debiera orientar su accin,,
en forma prefereneial hacia la educacin primaria, especialmente en las
153/ Este punto es de gran importancia ya que en los pases de Amrica
Latina con un ingreso per cpita inferior a 400 dlares, slo lano
de cada ocho estudiantes que ingresa al ciclo de educacin primaria
lograr llegar al ciclo de educacin secundaria. En los pases con
un ingreso superior esta proporcin slo llega a uno de cada cuatro
estudiantes, (Vase S. Pinera, "The economics of education in
developing countries". Tesis de doctorado. Departamento de Economa,
Universidad de Harvard, parcialmente publicada en Cuadernos de
Economa, diciembre de 1978.)
15_t4-/ Para una discusin ms extensa sobre las orientaciones que las
reformas cxirriculares deben considerar, vase Banco Mundial,
"Education: Sector working paper", 1974,
155/ Al respecto, vase, P.Coombs y A. Manzoor, Attacking Rural Poverty;
How non Formal Education Can Help, The Johns Hopkins University
Press, Baltimore, 1974-.
/zonas rurales

- 104 - .

zonas rurales, con miras no solo a expandirla cuantitativamente, sino

tambin a nivelar su calidad en aiiibas zonas. 156/
Una importante fuente de financiamiento para mejorar en cantidad y
calidad la educacin primaria puede obtenerse, eliminando con la,gradualidad que sea necesaria la totalidad o parte del subsidio que actualmente
el Estado otorga a la educaci6n universitaria.157/ En,este sentido, por,
razones tanto de equidad como de eficiencia, convendra reemplazar el
sistema de educaciSn gratuita o subsidiada por otro sistema financiado por
los alumnos y complementado con un mecanismo de becas o prstamos que permita
el acceso .de alvimnos de' escasos recursos a la educacin superior. Finalmente,
es importante reconocer que la escasa matrcula escolar de los nios pobres
obedece tanto a causas que afectan la demanda de educacin por parte de estos
gruposcomo a la falta o insuficiencia de escuelas. Entre las primeras,
cabe destacar los bajos niveles de educacin de los padres y los costos
directos y de oportunidad del proceso educacional. En consecuencia, el
Estado debe preocuparse especialmente de incrementar los incentivos para
que los nios pobres ingresen y permanezcan en el sistema educacional, .
Desayunos y almuerzos gratuitos en escuelas seleccionadas, provisin
gratuita de textos escolares, alimentos, atencin mdica, transporte,
vestuario y dems, son algunos de los instrumentos que en forma selectiva
pueden utilizarse para este fin,158/
156/ Los profesores de educacin primaria en las zonas rurales ms atrasadas
tinden a tener un "nivel de capacitacin incompatible con la funcin
que deben cumplir. Por ejemplo, en el noreste de Brasil, el 77% de
los profesores de educacin primaria tena slo educacin primaria y
31%, educacin primaria incompleta. (Vase I. Tecall, "Brazil
education sector memorandum", Banco Mundial.)
157/ En Amrica Latina, el gasto pblico en educacin superior alcanza
en promedio a ms de a mitad del gasto pdblico en educacin'
primaria,
158 / Los programas de alimentos han tenido uri efecto positivo notable
en la asistencia que se presta a escuelas rurales en el Estado de
Goias, Brasil, (Vase, Federal University of Goias-INEP-SEC-CNAE
Project, 1976,)

/iv) La

- 105 - .

iv) La vivienda. Muchos factores deben considerarse al disear una

poltica de vivienda orientada haci los grupos pobres. Entre stos cabe
mencionar las caractersticas y ritmo de crecimiento de la localidad, la
disponibilidad y costo de los servicios de transporte, la ubicaciSn de las
fuentes de trabajo de los grupos pobres, los costos de la tierra y de
provisiSn de urbanizaciSn y servicios bsicos, los niveles de ingreso y las
fuentes de finaneiamiento de los grupos pobres y, finalmente, los estndares
de tamao y calidad de las viviendas sociales.
Respecto a los ltimos puntos, existe una tendencia generalizada en
los pases de la regin a fijar para las viviendas sociales estndares de
calidad incompatibles con los niveles de ingreso de los grupos pbras que se
intenta favorecer y con el monto del subsidio total que el Estado destina al
sector habitacional. De esta manera, el valor de las viviendas sociales de
menor costo excede largamente la capacidad e pago de esos grupos. En consecuencia, el subsidio estatal contenido en la asignacin de viviendas que favorece a los grupos pobres alcanza altos valores unitarios, de forma que ste
s6lo' favorece a una muy pequea fraccin de las familias con problemas habitacionales. Un estudio reciente indica qu en Bogot y Ciudad de Mxico, la
casa de menor costo disponible no est al alcance del 47 y 55% de los habitantes de esas ciudades, respectivamente.159/ Estos porcentajes bajan a
menos de la cuarta parte y de la dicima parte, respectivamente, cuando a
travs de reducciones en los estndares se disminuye el costo de las
viviendas econmicas.160/ En sntesis, existe un claro conflicto entre el
nivel de calidad de las viviendas sociales y el porcentaje de los grupos
pobres que pueden tener acceso a ellas, lo cual plantea la disjnintiva de
dar mucho a pocos o poco a muchos. Ahora bien, se pueden abaratar los costos,
reduciendo las normas de tamao y calidad de las viviendas y sitios, mediante
la utilizacin compartida de cirtos servicios bsicos, el aprovechamiento
de mano de obra de los propios grupos favorecidos, la introduccin generalizada de tecnologas de bajo costo, etc.
159/ V^ase, 0. Grimes, Housing for low income urban families, Johns Hopkins
University Press, 1976,
' '
160/ Viase, Banco Mundial, Housing; sector policy paper, .1975.
/Hay otras

- 106 - .

Hay otras formas de ampliar la cobertura de la acci6n estatal en este

campo de modo de beneficiar a un mayoj? nmero de familias pobres. Una
consiste en proveer sitios con servicios bsicos de acceso, agua, drenaje,
alcantarillado y electricidad, dejando la construccin de la vivienda en
manos de los grupos favorecidos; otra serla no construir viviendas nuevas,
sino mejorar las poblaciones marginales existentes, en lo relacionado con
la provisin de servicios bsicos de agua, alcantarillado, electricidad y
drenaje, y tambin con la vivienda misma (techamientos, impermeabilizaciones,
ampliaciones, etc.).
El camino de buscar soluciones definitivas y de calidad para el problema
habitacional de los grupos pobres, unido a una asignacin insuficiente de
fondos pblicos para este propsito, conduce inevitablemente a la exclusin
de la giran mayora de estos grupos de los beneficios de la accin estatal.
Dadas sus caractersticas culturales, sociales y econmicas, los grupos
pobres normalmente no tienen acceso a los mercados formales de ahorro.y
crdito. En consecuencia, recae sobre el Estado la.responsabilidad de crear
las instituciones e instrumentos necesarios para canalizar el ahorro de estos
grupos y otorgarles crditos, los que complementados con el ahorro previo y
el subsidio estatal les permitan financiar la adquisicin de sus viviendas,
Ci

CONSIDERACIONES FINALES

Del anlisis de las secciones anteriores se desprende que, en un rgimen de

economa mixta, que es el. que caracteriza a la mayora de los pases latinoamericanos, existen mltiples reas de intervencin, y mltiples polticas e
instrumentos que los gobiernos podran utilizar a fin de aliviar o erradicar
la pobreza.
Dada la dimensin que ha alcanzado la pobreza en la mayora de estos
pases, su erradicacin no puede concebirse como un objetivo aislado, sino
como parte del problema ms general de distribucin del ingreso y como un
objetivo prioritario. Por consiguiente, en las estrategias nacionales de
desarrollo debern incorporarse simultneamente, polticas que tiendan a
alterar la estructura de la propiedad, disminuyendo el actual grado de su
concentracin, a perfeccionar el funcionamiento del sistema econmico,
/mejorando la

- 107 - .

mejorando la eficiencia en la asignacin de los recvirsos, incrementando la

tasa de crecimiento de la economa y logrando mayor adecuacin entre la
estructura productiva y la dotacin de recursos; y finalmente, polticas
de transferencia orientadas a satisfacer las necesidades ms urgentes de
los grupos pobres. La importancia relativa que debe asignarse a estos tres
tipos de intervencin depende de consideraciones polticas y de las caractersticas propias de cada pas.
En una estrategia de desarrollo que persiga objetivos mltiples, entre
los cuales el crecimiento econmico y la erradicacin de la pobreza pueden
tener prioridad, existe la posibilidad que se produzcan conflictos entre ellos,
La intensidad que alcance este eventual conflicto depende ms de los instrumentos que se elijan para lograr estos objetivos que de la naturaleza de los
mismos.
El hecho que los gobiernos tengan la posibilidad de aliviar en gran
medida la situacin de pobreza no significa necesariamente que ellos quieran
y puedan hacerlo. En la actualidad, los grupos sociales que reciben el grueso
de los beneficios del crecimiento, corresponden a los sectores que estn mejor
organizados, que tienen ms capacidad de presin y mayor poder poltico. Una
estrategia de desarrollo que favorezca preferentemente a los grupos ms pobres
reducira la participacin de los grupos actualmente favorecidos en los beneficios del crecimiento futuro, de suerte que la implantacin de este tipo de
estrategia sera necesariamente conflictiva.
Una forma de contribuir a que se tenga mayor conciencia del problema de
la pobreza y a fortalecer la voluntad para enfrentarlo^ consiste en promover
un debate abierto sobre la magnitud y caractersticas de la pobreza, en
demostrar la factibilidad de su solucin desde el punto de vista de los
recvirsos y en identificar las reas de intervencin, y las polticas e instrumentos que cumplan con eficiencia esta tarea sin perjudicar necesariamente el
objetivo de crecimiento.
Requisito fundamental para que una estrategia de erradicacin de la
pobreza tenga xito es lograr la organizacin y participacin efectivas de
los grupos pobres. Esto obedece a dos razones: el ejercicio de tales derechos
confiere a los grupos pobres el poder poltico del cual hoy da carecen y,
en segundo termino, hace factible la aplicacin de muchas de las polticas
/e instrumentos

108

e instrumentos analizados anteriormente y permite que los beneficios de

stos lleguen efectivamente a esos grupos.
La erradicacin de la pobreza es un proceso dinmico. Por lo t^nto,
toda accin que mejore de hecho la situacin de los grupos pobres, por
insuficiente que ella sea, puede contribuir a crear las condiciones favorables para acciones sucesivas que conduzcan a una solucin integral del
problema de la pobreza.

ORGANIZAaON INTERNAaONAL
DEL TBABAfO
PROQRAMA

Documento ocasional/17 (Rev.2)

JuLio, 1979
ORIGINAL: INGLES

MUNDIAL OE- EMPLEO

PR@6RMA REGIONAL M I
IMPLE
PARA AMERICA LATINA Y EL CARISi
PRIALC

POBREZA URBANA Y SMPLEO EN AMERICA LATINA;

LNEAS DE ACCION*

Documento para ser- prssentado ai Seminario sobz^ Pobreza

Crtica en Amrica Latina^ organizado por el Proyecto de
Pobreza Crtica, CEPAL, PMUD, que se celebrar en Santiago
sn agosto de 979.

PfflIEM-lSBMA y EMPLEO EM AMERICA MTIMAs

LINEAS DE ACCION

Vctor Eo Tokman'^
1.

Zaseyeion econ6mica del

tr^ajadog urbano pobre

Los pobladoras de j?eas urbanas qus obtienen ingresos muy bajos coastituyen una parte iaportante da la fuerza laboral en la sayora de los pases
de Mfca Latina La informacin disponible indica que alrededor de uu
tercio de la poblacin urbana percibe ingresos inferioras a una lnea de
pobreza 1/, en tatito que la proporcin de personas que percibe menos del
salario mnimo legal9 flucta entre el 19,1 por ciento en Argentina y el
50 por ciento en Paraguay, encontrndose ea tal situacin alrededor de un
cuarto de los perceptores e ingresos no urbanos de la regi6a. (Vase
cuadro 1)
La asociacin entre pobrera urbana y desempleo abierto puede conducir
a erroro Slo UN.a psquea parte de los urbanos pobres cas SB esta categoras
a tanto que casira.70 por ciento de ellos estn stAsmpleados. Adetns,
grsis parte de los abiertamente desempleados no son jefes da hogar (en su
mayor parte esposas y jvenes) La situacin normal para el resto es estar
trabajando9 pero percibiendo ingresos bajos (PREALCg 1976a). En tal sentido eJ. tema de la pobreza est estrechamente relacionado con las caractersticas de insercin de los pobres sn la estructura econmica. El principal problema para ellos reside^ no tanto en el hecho de no tener ocupacin,
sino Bss bien sn que estas ocupaciones generan ingresos muy bajos.
Los pobres del sector urbano constituyen una proporcin significativa
de la fuerza de trabajo ocupada en la mayora de las actividades no rurales
concentrndose, sin embargos en servicios personales y comercio. En su mayor
parte son trabajadoras por cuenta propia o estn empleados en unidades muy
Director dsl PREALC Este docuaento expone las ideas principales
desari?o liadas ea el FREALC en relacin al teraa y publisac^s en niaaerosos docusneatoso Refleja especialmente las opiniones del autor, compartidas en su aayor parte con P.Rc SouEa (vase Souza-Tokmanj, 1975,
.S77) y con
Xlein^ quien desarroll los aspectos de polticas contenidos en (Kleins 1977) el cual es utilissado sxtenslvaiaente en la
filtima par-te d.e este t'abajo. Una primera versin de este docuiaento
fu.e presentada a .la CoKfersneia dsl vigesifflo quinto aniversario del
lastit'ato de Estudios Sociales de La Hayag celebrada en 1977.

Indice
Pgina
Insercin economica del trabajador urbano pobre ........

Interre3aciones sectoriales y anticipo de tendencias

Alivio de la pobreza y estrategia de desarrollo

9
12

Polticas para el sector informal urbano ........o

a) Justificacin de la poltica

.o,

12

b) Seleccia de actividades y fijacin de metas

Ik

c ) Instrumentos

18

d) n comentario final sobrs los instrumeatos

28

CADHOS ESTADISTICOS

29

KOSS

35

BIBLIOSAFI

39

is< *

/POBREZA SBANA

POBREZA USBMA Y M P L E O EN^ .^EHICA LATINA'J

LINEAS DE ACCION.

1o

Insreion econffiiea del trabajador^ erbano pobre

..Los. pobladores ,de reas urbanas que

obtiene.|i_

ingresos muy bajos, consti-

tuyen una parte importante de la fuerza laboral en la mayora de lop

pases de Amrica Latina^

La informacin disponible indica, que aire-

dador de ua tercio de la poblacin, u^-bana percibe ingresos inferiores

una lnea de pobresia, 1/. en tanto .que, la proporcin de personas que
percibe menos del salario aiinimo legal, flucta entre el 19e1/ en
Argentina .y el 30% en Paraguayer.c-ontrpdosa en .tal. situacin alrededor
de up'cuarto de los perceptores de., ia^gresos no urbanos de la. regin.
(Vase. c,.uadro l)-. .. .

. .

. ^

. .

, La asociacin ea.tre. pobre.aa urb^a y .desempleo, abierto puede

conducir a error.

Slo, una pequea part-e. de. los^ urbanos pobre.s cae

en esta categora, sn -tanto que casi un

da ellos estn subempleados.

Adems, gran parts de los, abiertamente desempleados no son jefes de

hogar (ea su mayor parte es.pp^a.s, y jyene.i3.)..

La sit.uacin noraia para

el. resto es a s t ^ trabajando .pero percibiendo, ingresoa .bajos (PEEALC,

1976a)o

^n tal .sen.t_idp..el tejii& .de la ^pobreza est estrechamente rela-

cionado con las caractersticas, .de .insercin de los pobres ea la

estructura econmica

El principal problema para ellos reside,. no

tanto en el hecho de .no teae^ ocupacin, sino ms bien en que e.stas.

ocupaciones generan, ingreso.s muy bajos
Los pobres, del 3.3cto.r urbjano constituyen una proporcin significativa de la fuerza de trabaj.o, ocup.ada en la mayora de las actividades
no rurales, concentrndose, sin embargo, en servicios personales y
comercio.

En su mayor parte, son trabajadores por cuenta propia o estn

empleados en unidades muy pequeas que se caracterizan por un escaso uso

de capital, bajo nivel de organizacin y reducido tamao; en otras
palabras, tienden a concentrarse en lo que se der-omina -'aector informal"

/La informacin

- 2 -.

La informac on'disponible respecto V variajs ciudades de Amrica Latina

permite determinar con mayor exactitud hasta qu punto el sector
informal constituye fuente de empleo para los ocupados pobres

En

Ciudad de Mxico y princi-pals centros urbsds de Colombia, el 73%

de las personas que perciben ingresos inferipres al mnimo legal, estaban
ocupadas en el sector informal;,en Santo Dppingo (Repblica Dominicana),
l proporcin alcanza al 77^, en tanto.que en;San Salvador (El Salvador),
en Asuncin (Paraguay), en Panam y centros .ur^
de los urbanos pobres se encuentran en

Per ms del S0%

sector informal (vdase cuadro 2

El hecho de que estn, ocupados en,. a;cti.yr4dade^ informales, implica

que su ingreso es inferior al que podran p^rpibir si existiesen trabajos
disponibles en otros sectores.

El ingreso promedio por apersona en el

sector formal es de 3-3 veces mayor al del sector informal en Lima i entre
2.8 y 2.5 veces en Colombia, San Salvador y Asuicin y l dobl en
Santo Domingo.

Parte de las diferenciales de ijigreso pueden explicarse

por diferencias en caractersticas personales^ ya qu .el sector informal

concentra a los menos educados, personas de edades extremas (jvenes y
viejos) y los recin llegados a la ciudad CTokman,

^ Sin embargo,

an cuando se eliminen dichas ..diferencias, lasf di^r.eociales de ingreso

siguen siendo significativas.. En Santo Domingo .;y j.San Salivadorindividuos de caractersticas .personales similares X.edad, se!xo, edcacin y
posicin familiar), perciben ingresos equivalentes...al- 70% de: lo que
percibiran si trabajasen en otras, actividades (Spuza-Tokman, il977)"
La misma situacin se produce en Belo Horizonte,; donde horbres:entre los"
35 y

aos, con educacin primaria incompleta perciben ingresos en'el

sector informal, equivalentes, al 55?^ .de lo que>percibiran, l trabajar

en el sector formal; la proporciin .para la mujer 'con idnticas carac'tersticas es an inferior, alcanzando al

(Merrick, 1976). >

.
VJ.

i
... f

/2o Interrelaciones sectoriales

- 3

2.

Interrelaciones sectoriales .y anticipo de tendencias

Para poder anticipar tendencias ;n ei i.ngfso -de los pabres-del sector

urbano, es necesario analizar la. oapacid&d de acumulacin del sector
informal y sus rlacxones .con eisresto d .la ecorioma (Tolcman, 1977a)
La abundante j creciente literatura .sobre >el tema ofrece una diAtersidad
de enfoques que vara desde sponr.relaciones benignas..(OIT, 1972;
'Mazumdar, 1976; Sethuraman, 1975) iiata :aqllos q^e postulan que el
sector informal as otro sntoma aacidnal de :|.a ;dependencia existente
al nivel interriaeional (Qiii jano,, ,197^;. BienefeM, 1975l. Qerry-^ 197^;
Bose,'197^^)

'n-v.

::.

El primer enfoque supone que--^el.'sector'informal pogee capacidad

autnoma decrecimiento y que pasee^coastitair.mna fuente.creciente
de empleo, sin' que'logre anticijjarse si -l mycr absorcin de mano
de'obra se efectuar a -aiveles .de -ingress ms altos

Silo tambin

depender:de -la "'tasa e -'creeimieato del resto d ;-ia e.eonoma .y de la

oferte de trabajos

Se anticipa, sin embargo, - que--dad-o , el predominio

de las relaciones compleiKentarias, el tamao del-sector .informal

crecer pari passu con el del sector formal. ,Bn el-^seg-uno^enfoque,
la absorcia de-'mano de obra slo'p'uede efeo'fe'uars a.niveles.de ingreso
decrecientes, ya que por un lado, la participacin;-del sector .informal
en el mercado total disminuir debido a la.competencies en las actividades modernas y por otro, la oferta de trabaj .continuara aumentando
La subordinacin a niveles irnternacionales y.nacionales es una
de las caractersticas del subdesarrollo y el anlisis del sector
informal es. slo, una de las formas de abordar uit fenmeno ma.amplio.
La sbordincin interna se expresa en falta de acceso a; los .^recursos
y mercados, lo ^que redunda en una capacidad limitada deacumulacin
y, por lo tanto, de expansin del sector. .Los nexos de'dependencia
que se pre'sentan en n 'sector-informal integrado, involucra generalmente diferenciales de preci; en contra del^sector, 'paro e-'heeiio los
mismos son meros reflejos de la falta de acceso

La existencia de

relaciones subordinadas sera aceptada incluso por aqullos que apoyan

/el predominio

- if ^

el predominio de relaciones benignas..

El problema residue en determinar

el grado de subordinacin y si hay cabida para un crecimiento evolutivo,

No.debe considerase al sector informal como un sector totalmente
-integrado ni autnomo, sino ms bien como un sector ligado en forma
. significativa al resto de la economa, presentando simultneamente un
considerable grado de autosuficiencia.2/

Las exportaciones del sector

al resto de la economa estn constituidas, en su mayor parte, por

servicios personales, en tanto que las principales importaciones son
alimentos no elaborados e insumes del sectpr formal urbano./

En

general, los vnculos de subcontratacin no son significativos, registrndose principalmente en el vestuario.

Para que estas opercihes

fuesen importantes, se requerira una estructura industrial mas integrada que la que predomina en la mayora de ios pases menos desarrollados.

La instalacin de nuevas industrias implica generalmente el

inicio de una produccin nacional de artculos que anteriormente se

importaban, o confronta a una industria incipiente sin capacidad <ie
sobrevivencia, reemplazndola en definitiva.

Por otro lado, las"posi-

bilidades de compleraentacin o supervivencia en un inarco competitivo,

5on. mayores en aquellos casos en que las activideldes ihfofmles manufactureras se encuentran ya bastante avanzadas.
Se espera, sin embargo, que el sector informal tenga cierto grado
de autonoma, no slo debido a que abastece internamente s propia
.demanda de la mayor parte de productos industriales, sino principalmente, como consecuencia de, la influencia de actividades del comercio
: .informal y de, la importancia de artculos de segunda mano.

Adems, la

participacin del comercio informal en la casi totalidad de las importaciones desde fuera del sector, reducen la proporcin del valor total
tran.sferido fuerja del sector; y la-existencia de un amplio mercado de
segunda mano de. productos de consumo no precibles y maquinarias,'
disminuye la dependencia directa minimizando los gastos de importacin.

/An cuando

- 5 -

Aun cuando prevalezca una' relciot' d siibordinac

con el resto

de la economa para el sector' infcrml eh^ u c^'junto, ello es el'

resultado de diferentes procesos que s producenen su -interiri

En

este sentido deben distinguir's aquellos fup'o's de actividds'informales que actualmente operan en mercados 'bajo cndicis oligoplicas,
de aqullos que no estn en esa situcin.' Bs'ta divisin doinci'de
generalmente, aunque no siempre, con l composicin d -las actividades informales'^de acuerdo a tipo'de producto (articiilds manufacturados, servicios personales y servicios"feaeioriados con la distribucin
y finanzas) (Soza-okinn, '1976^ Menefld,''19751- Sodfrey-Bienfeld,
1976; Tokman, 19773)1

^> '

No debe esperarse una expansin pirttmnt'-'e kquells actividades

informales qu ya se encuentran' bpe'ado en mercados-ba3" codicidnes
oligoplicaso

La evolucin de este tip d nircado experimenta dife-

rentes fases n ias'que' las aetividades-inform'ares'se expanden contraen

segn el ritmo d expansin de la deraanda; escala mnima' de operacin
para diferentes" tamaos de establecimientos,' cnbmias''de escala, etc,
A pesar de que podran beneficiarse con gananci'as'''corto plazo'^ a
largo plazo tendern a perder mercado&o Est s-el cso
de'las actividades inf'rraales 'fflanfacturarasv'-' '

la'mayora
!'. '

El ar'granto anterior no implica neesari'amente- la" desaparicin

de las actividades informales que operan'b3o-estas condi'ei'nes',.'ai
tampoco qu esto ocurra en un plazo d't'ermihadb'. Por el contrario,
existen numerosos factores que podran producir--una tndenciar-iienos
pronunciada' o incluso una' tendencia opuesta. 'Estos factores- estn
principalmente relacionado's con las necesidades dB xpansi'i' de''las
firmas oligoplicas y con la' existencia de una competencia ipr.fecta
en los mercados de prodbcto y, principalmente, "en los de factore's
Las relaciones de clintela,'"' ubicacin y volumen'minimo de venta, se
cuentan entre los factores que operan' dentro de los primeras, jaientras
que el' predominio del trabajo' familir torna ms flexible .los 'salarios
y permite una mayor' evasin e 'l.ss 'lys'-'sociales. ''

"-r

/Adems, existen

- 6 -

p,,,.

Adems,. e;x^sten facAores j>plticos_^ .:tales como, la coijiyeniencia

dB Xas firmas grandes, de no ser, identif^p^das por el-gobierno; y

pblico como monopolios, lo qiie. las cpnduc^ a tolerar la existencia

.

de activiciades informales.

Fi^almente^, , ILpe. ispleados e

el sector

. . informal muestran resistencia a aband9ns.r .eujB.. trabajos ,actu

estn dispuestos a. correr,-grandes riesgps ,a.,up ni'^el de ingreso muy
bajo, debido .a. que las 9p0rtunidades. de. tr^b^i^P me jor remunerado , fuera
.

del sector son. l i m i t a d a s E s t a s caus^i^ ecpnmicas estn tai^bin

aspciadas cpn factores estructurales

r son, d^ especial importancia

.ren el caso dp actividades de baja ^sp^ci^li?aci6n. tales como los,

vendedores ambulantes

En estos casos, su ubicacin cercana.a-sus

hogares y al ^pb^ico .determina.-una resistencia .al .traslado, la que a

su yez,.estit vinculada a la ed^d, eduf??9,in
, dades de empleo. . (McGee, 1973) ...

a.,la fa^ta. de opprtyni -

Dentro de las actividades... informales que nP; enfrentan actualmente

un mercado oligoplico, debe distinguij-sf,entre aquello^ 9sos en que

es viable anticipar una tendencia.en,dicha direccin^, de .agnllps en
que tal situacin no parecp probablp.

L^, anterior eyolupin parece

aplicable g la niayor parte de los .prpductos manuf^^ptxw^dps que ,en su

totalidad son an prpyistps por el sfctpr.,informal,vQOi^p .es^.el caso
de la produocin ,del calzado en muchos pases en vas, dp ...desarrollo.
Sin ^mbargo,. tal .situacin prevalecer hasta que l tamao del mprcado
justifique el establecimj^pnto de una firma pligoplica.

En tal caso

es aplicable el anlisis de funcionamiento bajo condicione^.oligaplicaq.

.. Existen otras actividades informa]|.es, principalmente Ip^ ^prvicios
personales, en las que..,una tendencia a la oligopolizacin no parece
probable en el mediado plazo.

Los cambips tecnolgicos en esta acti-

vidad son ms graduales y su subsistencia en,economas de niveles de

ingreso ms altos permiten anticipar su expansin.

Sin embargo, la

; .expansin, de tales, actividades,^ 4ada su baja elasticidad ingreso, no

,ser rpSjda, lo que se une al hecho de que las mejoris de ingreso
basadas en cambips de productividad no parecen prob.ables. , De acuerdo

/a estas

- 7

a estas condiciones, como observa Bienefeld (1975)9 si otras actividades no traspasan a los precios los beneficios de los aumentos de
productividad, se desarrollar una foraa de "intercambio desigual" en
contra de los trabajadores de servicio.
, Un caso intermedio que requiere mayor discusin es el d las
actividades de comercio informal.

Los cambios tecnolgicos dentro

de esta actividad son tambin graduales y las tendencias oligoplicas

son ms lentas.

Adems, los factores que determinan la supervivencia

de unidades informales bajo condiciones oligoplicas se dan claramente

en este caso.

Las imperfecciones de mercado, especialmente el compor-

tamiento de la demanda a niveles de ingresos bajos, introducen un

tipo de diferenciacin, de productos, y geogrfica que asegura la permanencia de estas actividades por perodos ms largos que los de las
actividades informales manufactureras.

Ubicacin," relaciones perso-

nales entre propietarios .y .clientes, crdito, posibilidades infinitas

de subdivisin de productos, presencia permanente debido a la falta
de "horario de comercio", etc. son factores que les permiten mantener
una participacin ,en el mercado, total.

Por cierto, muchos de' estos

factores estn vinculados a la insuficiencia de poder adquisitivo y a

largo plazo, la introduccin de supermercados implicar condiciones
similares a las del caso de,los mercados oligoplicos.

Estn sin

embargo entremezcladas con patrones culturales que hacen ms difciles

los cambios en ,patrones de consumo, lo que se refleja con claridad en
el desarrollo de, estas actividades en economas con niveles de ingresos
ms ,altos5/
Como conclusin, se debera esperar una tendencia declinante en
la participacin da ingresos para el sector en conjunto? pero ello no
implicar la desaparicin del sector informal.

Ello se deber no slo

a que el patrn de desarrollo que han seguido los actuales pases

desarrollados ha demostrado que las actividades informales subsisten
a niveles de ingresos muy altos (Hobsbawm, 1969), sino tambin debido
a que lo,s factores de resistencia unidos con la evolucin de mercado,
permitir su supervivencia (Souza-Tokman, 1976j Bienefeld, 19?5j
Arrighi, 1973).
/Dada la

- 8 -.

Dada la composicin de la balanza de pagos del sctr informal,

es'de esprr tambin'uta tendencia declinante en sus :rniinos de
intercambio.

Este'-'&specto, sin embarg, debiera, ser objeto de niayores

discusiones, ya que el anlisis de dependencia internacional no puede

trasplantarse automticamente al nivel' internos

Sin embargo, resulta

claro'que rbos, precios y tamao de los mercados, se determinan fuera

dei sector, y por consiguiente implican una relacin de dependencia.
La composicin de su balanza de.'pagos es diversificada y est, cong-tituida en gran parte por bienes de-baja elasticidad ingires. No se
espra un-rpido crecimiento dl precio de las exportaciones de
servicios ^personales, pero- dicha tasa debiera compararse principalmente
con lo's cambios de precios' de artculos alimettticiois, tanto elaborados
como no elaborados, que se" caracterizan tambin por su baja elasti-.
cidad ingreso.

Adems, l'os servicios bsicos (agua, electricidad, etc.)

que constituyen tambin una importacin significativa del sector, son

objeto de polticas de tarifas pblicas que a menudo implican un componente de subsidio'. Ponderaciones, elastici,d&.des y: precios de estos
componentes de la balanza de pagos deben ser 'soraetido^s a .anlisis'
empricos ms prbfundos-para -poder anticipar tendencias'-.r
Resmiento, se puede prever a-largo plazo una tendencia decreciente de la participacin del producto del sector informal en el
total, pero tal tendencia podra no ser monotnica y su r:i,tmo difcil
de anticipar, dado los -mecanismos de resistencia .existentes.^ , A largo
plazo, sin embarg, si no -s adoptan medidas, el ingreso generado por
las actividades informales ser relativamente inferior y^ los trabajadores xirbnos pobres que en'st mayor "parte perciben sus-ingresos de
esta fue-rite se vern, a su vez, 'relativamente ms emjiobrecidos dado
V _

.'

que su "'nmero no decrecer 'debido a ^la existencia de un-excedente de

mano de obra.

Esto no implica necesariamente que se empobrecern en trminos

absolutos, "corri tampoco que la distribucin del ingreso en su conjunto
se tornar'ms regresiva. ' La tendencia slo se refiere a aquellos
pobres que trabajn e&-actividades informales urbanas.

Para extrapolar
/ala

- 9 -.

a la economa global y comprender los cabios en la distribucin del

i n g r e s o n e c e s a r i o analizar laraovilidajilaboral, tanto desde las
zonas rurales hacia las urbanas y degde l#s actividades urbanas informales hacia las-actividades formales. . Los da1;os histricos de la
dcada 196O-1970 (CEPAL, 1977) y pr.oyeccio-nes ,,basadas en tendencias
anteriores (PEEALC, 1976a) demuestran c3.aramente. que an cuando el
50^ ms-pobre de . la .poblacin prcticamente .mantiene, jp.u par^ticipacin
en el ingreso. total, ello ,es el resultado de un aumento en aquellos
grupos que-'registran movilidad geogrfica, y. una disminucin en el 20^
ms pobre (principalmente pobres ^rurales)

.Por ,Qtra parte,, la poblacin

con ingresos intermedios -(alrededor del 40$,_-del .^otal) aumenta su participacin n el ingreso, total,, p^rp ,esto es, .tambip el resultado de un
aumento' en; el .subgrupo.-.c.oa? ingreso; ms-., alt,^ ,(asociados,, generalmente
'con la movilidad entre trabajos'ur.ba.n9s) mieat^,a^, .que aqullos que
mant?enen su. posicini,..OQupa.eional .(tirabajoB del. sector informal) distninuyen'SU'"^participacin en l .ingreSiO", total

. ,,, ,

' ' Alivio- de 'la- pobrieza y estrategia, de;, desarrollo

"n Vista del diagnstico Wti-ior,''l' diseo' d :poltica,s pars". aliviar
la johreza resulta tina tare'a cozajJl-eja, dado que' los b':jos ngresos no
son independientes, Sino mas "bien el resultado'-dl funci'ohati!ieni?o del
sistema econmico en pases menos desarrol'ladoso- .Las formas de inaercicz
de los urbanos pobres en la estructura econmica torna ms difcil esta
tarea, ya que la asignacin de excedentes f I'a -datermnacin del ingreso
adoptan formas que van ms all de la .'negotfiacAn por la remuneracin
de los factores, estando entrelazadas con desiguales posibilidades de
acceso a recursos y mercados

Adems, dado que el ritmo insuficiente

de creacin de trabajos bien remunerados constituye la principal limitacin, 'su solucin implica una redefnicin de poltica econmica para
la economa en su conjunto y las medidas tradicionales que operan usualmete a travs del lado de la oferta (capacitacin y educacin) constituyen respuestas'parciales con escasa posibilidad, de lograr por s
solas los objetivos propuestos.
/Afortunadamente, el

- 10 - .

Afortunadamente, el funcionamiento^ del, sisteraai ec,on6n}ico, en la .

realidad no es rgido sino que pr.esenta cierta flexibilidad,, registrando algunos grados de lib.ertacjl que debi^y.an. aprovechar-se .mediante .
el diseo de polticas, . Como se ha arguraenta,do anteriormente, i la,
pobreza urbana est estrechncente, .vinculada -a la insercin econmica,
la polit.ica de empleo resujLta el instrumento) ms adecuado.
la pobreza..

^^al-iviar

Ello se deriva, del, hecho,de qu^e ofrece la, posibilidad d

alcanzar efectivamente los prupos objetivo; de que su efecto, influir,

en forma permanente en el ingreso de los pobres, y de que constituye
un instrumento eficiente para la,s economas que presentan un considerable
y amplio grado de subutilizacin de factores.

Los urbanos pobres constituyen un grupo heterogneo que genergiXmente se encuentr.a disperso, y desorganizado. . Los instrumentos tradi-,
cionales para redistribuir ingre..sos no .alc^zan generalmente su objetivo.

Este es. claramente el ca^o, de la poltjLca salarial, ya que-jslo

una minora de ellos son trabajadores y, aqullos,,que lo son presentan

altos niveles de subempleo o estn ocupados en unidades econmicas que
escapan a toda posibilidad de iraplempnt,ar polticas salariales.^/

Lo

mismo puede decirse de las medidas de bienestar social (vivienda, salud,

y educacin), que generalmente redistribuyen progresivamente el ingreso
pero sin alcanzar efectivamente a los pobres (Webb, 197^; PREALC, 1976b;
Fokley, Arellano y Aninat, 1976).

El problema no es slo de ineficiencic

del sector publico, sino que est ligad a las caractersticas" de la

insercin de los urbanos Jjobres.
Por otra parte,, an cuando fuese posible a cierto costo alcanzar
los grupos objetivo mediante programas de bienestar social, su efecto
ser temporal dado que los factores principales que determinan 15a
insuficiencia de los ingresos permanecern inalterados.7/

Adems, el

volumen del excedente disponible para la redistribucin constituye

tambi una limitacin.

En conmas'con'subtili.zkcin de man de

obra f en alguna medid de capitl, los aumentos en el uso de recursos

implicarn una expnsin del exce^ente.

n este sentido, una poltica

de empleo tendiente a utilizar plenamente los recursos disponiblesv

resultara eficiente,
'

/La estrategia

11 -

La estrategia de alto ritm de crecimiento mis trickle-dOTO BO

h funciohado como se esperaba debido' al fracaso de sus supuestos
econmicos y polticos (tev/art y 'Streten, 1976)'-- Indudableraente, la
redistribucin desigial del'ingreso es, en parte, rsutado necesario
de la tecnologa moderna', la que a su' v'z, es parte intrnseca de toda
estrategia que implique crecimiento rpido, si no existen tecnologas
alternativas eficientes.

Por otra parte, l frac.aso del Estado como

agente redistributivo, no es solatn^nte problema, de eficiencia administrativa, sino rn&s .bien el lgico resultado de un proceso de, toma de
decisioaes conducido por aqullos, qpe se .benefician y desean, continuar
bene.fic,lndose con los frutos de la estrategia. .

, . ,,.

. An cuando.se pudiesen ignorar los-factores polticos, la estyateg'ia de alto jiritmo; de crecimiento i'squerira un crecimiento.,.ms rpido
a-'fis .de que el efecto de trickle^dpvm ,aliviase la pobreza . Amrica
Latins por, .ejemplo, .tpndra que- ,crecer al ritmo de.

anual durante

las tres prximas dcadas para ^limin-ar el sjabsmpleo.

Este, alto

crecimiento conll.e'var uja ajiioento de- las necesid.a.des de importacin

lo ''que a su vea, a pe-sar. de mantenerse la rpida ejpansin de exportacin registrada en- la regin, originar serios, problemas de 'balanza
de pagos.

La estrategia alternativa, .de cambiar la tecnologa en el

sector moderno hacia -une. -aayor absorc-in de trabajo, i'iuplica tambin la

creacin de un nuevo tipo de- tecnologa difcil de, prever

en tan-to

que, simultneamente, aumentara la ya desigual distribucin del ingreso

a^aivel muidial (PBEALC, 1976a.),

El .cuerstjonaroiento de la .estrategia .de trickle-dov'^n ha co.nducido

a nuevas proposiciones de cora.binacin de la redistribucin con el crecimietto cOIT , 1972; ' Chenery . et al o, 197'-i-) -Su factibilidad est vinculada al realismo de ,sus supuestos econmicos y polticos.

La transfe-

rencia: de . recursos desde las actividades de...tecnologa avanzada hacia

las en pequea escala afectaran la tasa de.crecimiento disminuyendo la
fuente de redistribucin,

..ingreao

Las .limitaciones xjoli'tisaa son

similares a las mencionadas ms arriba.

Indudablemente, 1

al problema debera "ouscarse ms bien en una ccm'binacin d.e enfoques

/que en

^ 12 -

que e la elccifl de u n - ^

determinado;, La secuencia de pplticas

constituir un rea importante -de decisin, debido a que la distribucin

de ingresos ri^ginria^ la que a^su vez depende de;

de la

riqueza-, determinar, en gran parte l^s posib41i<ia<is .de :;!cito del resto
de Isrs polticas (Stewart y.Streeten, 1976; PREALC,.19769; OIT, 1976).
polticas para el sector informal urbano.
Los argumentos presentadosfflsairriba subrayan la necesidad de considerar las polticas de empleo y de ingrsd' com6^'componentes obligados
-V- ,
^
^ ,
. , , -*
de una estrategia integral de desariroll.' La ineficacia de una estrategia de alto ritmo de crecimiento y trickle-dovm ho puede solucionarse
csunbiahd el enfoque de la poltica xjomicia', ya que los obstculos
reales permancrn iriateradoso' ' Adems, la Capacidad de acumulacin
se concentr en gran parte en el secir .moderno, en tanto que,^debido
a la funcin subordinada del sector informal W

su conjuntb, toda

estrategia debeira dedicar 'special atencin' a hacer mas efectivo el

trickle-dowri. ' l" problema es, por Ita "tantoV buestin de'nfasis.
Por consiguiente, la polticas para el sector'informal deberan
considerarse como'parte de un estraH;egi glo'bal lque requerir-cambios ^
sustanciales en todos los sectores.

Examiiar la estrategia global

sobrepasa los objetivos'dfe este documento (vase por ejeaipld OIT, 1976';
PEEALC1976a), 'pero nos 'cdnceritrarems en el cbtpbn'ente Becior iiiffmar
de dicha estrategiafo

a) Justificacin de la poltica.

'

'

rgumentataos anteriormente que

alrededo del 70 u 80% de los urlianos pobres en ciudades latinoamericanas

ocupados
V estn
f
. . . en
- l sector informal y que est tipo de ifise'cin
econmica es una 'de las principales determintes de su bajo nivel de
ingres.

Si.la movilidad s ve restringida debido a la insficiente

generacin'de puestos de trabajo' en l'resto d la economa^ l alivio de la pobreza estar'ntnceis estrec'amehte ligdb las posibilidades
de incrementar 'la'productividad en l's ctividdes' incluidas en l
sector informal.

v-;.

^
/Existen dos

- 13 - .

Existen dos cuestiones principales que deben ser abalizadas a fin

de asegurar que los aumentos en la productividad del'sector-iaforinal
eleven el ingreso-de los pobres

La primera s la determinacin inter-

sectorial de la distribucin'del ingreso (entre sectores) f la segunda

se refiere a la distribucin del ingreso dentro del s'tor informal.
El hecho de que la mayora de lostirbanobpobres estn ocupados en el.
sector informal'n-implica'necesariamente que l mayor parte de aqullos
que trabajan en'el,.seator informal sean pobres.- A pesar de que la
proporcin es inferior', el

del' empleo informal percibe -an ingresos

bajo el mnimo en San Salvador, en tanto que la prbpoci'n alcanza el

5 y 30% en los casos de Asuncin y Santo' Do'mingo, re'speetivamenteLo
que es ms-, si el ingreso, minimo.: se .eleva-..al .'doble del. JHXJ.Q..legal,
la "proporcin de empleo informal que cae dentro de esta eata'gorxa vara
entre el 8l y 85?-en los tres" bass (vase cuadro 3), 'Esta situacin
introduce algunas limitaciones fen el impacto- a corto plazo de' las politicas dirigidas hacia las actividades informales cmo -inst-rumentos para
aumentar los ingresos de los pobres de'la ciudad, pero'tmbin demuestra
que tales medidas beneficiarn directamente a qrcieiies se enc'uentran en
los' tramos d ms bajos ingreso's

'

El segundo aspcto'que'se v -a analizar, es si' ufe. 'umentd del

ingreso'generado en una' unidad productiva del sector informal-ser
asignado a los pobres o producir 'una redistribucin dntro 'i'iaT Fector
bacia las categoras de ingreso ms alto.

La inforinacin o.lponi'ble

sobre distribucin de ingreso'seg'n posicin ocupacional dentro del -''

sect'or'informal, demuestra b^ue en Asuncin y San Salvador alrededor del
75 al

de los trabajadores jibr cuenta propia, los obi'eros,, los" ' '

empleados y los empleados familiares perciben -menos del doble del

ingreso mnimo

Aden-s, casi la mitad 'de los- propietarios de estable-

cimientos informales cae en este tratoo de ingresosV eii tanto que 10%
de los dueos de establecimientos formales en Asuncin j un 35/^ en El
Salvador pertenecen fe esta categora ('va'se cuadro'

o Ssto sugiere'

nuevamente que las polticaa hacia el sector informal tendrn un efecto

redistributivo directo y significativo, alcanzando a loa grupos de
niveles de ingreso ms bajo.
/Adems de

; i Adfems de-una redis;tribucin directa en favor de los pobres, una

transfer'encia de recursos hacia las actividades del sector informal , . .
conducira a la economa^ hacia un patrn de crecimiento ms intensivo
en mano : de obra.- En esta foi^ma, se generaran empleos con mayor ,

>

rapid y las opot-tunidades permanentes de ingreso beneficiaran a

aqullos que se encentraTa- en los tramos de ingr&sos ;ms. bajos.

Este

resultado esperado depende de la existencia de tecnologas alternativas

eficientes que no-timplican la introduccin de trade offs entre empleo
y crecimiento.

Existen algunas posibilidades dentro del sector informal

que crecen sustancialmente al aumeitar el lmite^ de tamao de los

establecimientos a ms de .cinco empleados.
Seleccin d actividades y fi.jacin de, metas.. El objetivo r. ^ ;
principal de la poltica para el sector inforaral d.&bera ser el. aumeiito
de la" produccin, pr<ductividad ingresos de,, los ocupados en actividades informales'.

Dadas las limitaciones-que prevalecen para la transfe-

rencia de mano de obra fuera del sector; est-QS objetivos implican una
generacin creciente' de pportunidades .de empleo productivo; dentro del
sector, . Como se ha mencionado-anteriormente", el seQt.or dnformal
comprende diferentes grupos de actividades en relacin al comportamiento'
que se espera de ,ellas afrente a iutoa.;expansin econmio.a global.

Por

esta razn, el determinar cules a&tividades informaleS deberan promoverse, constituye, un prerequisite para l'a formulacin de polticas. , Existe un grupo de actividades dentro del sector i'nform
marginales y con tendencia a .desaparecer a largo plazo. " Para aquellas .actividades informales que son claramente disfuncionales, el objetivo
debera ser reabsorber aquellas personas, en unidades ms productivas,
ya sea dentro del sector, o si es posible,' fuera de l.- Los vendedores
ambulantes de productos no alimeitioios, las empleadas, domsticas,
lustrbotas, cuidadores de auto, etc.. constituyen ejemplos de este
tipo de:-'actividades y en promedio representan alrededor del

de la

fuerza de trabajo ocupada en el seotori informal (vase cuadro 5)

/El resto,

. 15 -

El resto de las actividades informales presenta diferentes grados

de funcionalidad y, en consecuencia, implican diferentes trade offs
en comparacin a la promocin de actividades similares fuera del sector.
El crecimiento esperado de las actividades informales.depender del
crecimiento de la rama de actividad correspondiente.-- y de su participacin en tal crecimiento.

Esto, a su vez, es funcin de las condi-

ciones de produccin prevalecientes y.de .la estructura de mercados

para cada tipo de bien y de servicio proiducido.
Se puede determinar un primer grupo para el cual no se necesitar
sambio significativo alguno en la organizacin de la produccin ya que
su posicin competitiva,, presente y potencial, s-st asegurada y ao se
aaticipan cambios sustanciales en la tecnologa

Servicios personales

y de reparacin, comercio establecido de pequea escala,, artesana

artstica y utilitaria, sastres y modistas que constituyen un 33% del
empleo informal, son ejemplos de actividades que pueden incl.uirs8 en
este grupo o Si principal objetivo de le poltica para ests grupo sera
aumentar sus niveles de ingreso mediante reduccin de costos e incremento de la eficiencia (vase cuadro. 5)-,,
La existencia de tecnologas alternativas eficientes contribuir
a tBnim5?ar los trade^ o.f.fs entre crecimiento. y erapleoe

Tales alterna-

tivas existen ciertamente en algunos casos, , lo que se puede i3.ustrar

mediante los siguientes ejemplos de actividades informales que operan
en mercados concentrados con posibilidades.de sobrevivir

Un primer

ejemplo se refiere al pequeo comercio-establecido de productos alimenticios, que en el caso de Chile (Tokmanj 19.77a), demuestra ser una
alternativa tecnolgica eficiente para los supermercados, dada la
concentracin de ingresos predominante y las- escasas oportunidae.s
de empleos ms productivosc
Tales establecimiento.8 pueden competir coa sxito eos. loe Bupermercados generandiy- una tasa ms alta de ganancias debido, por una
parte, a que pueden operar dentro de las limiteciones impuestas por
una demanda caj-acterizada pQ.r su escaso poder -adquiaitivc y dispersin
geogrfica, que requiero uns limitada diversifieaciSn sn la va.t'xedad
/de productos

- 16 - .

de productos y gran divisibilidad de los productos;^/ por otra parte,

estn organizados de manera familiar utilizando el trabjo familiar
y el capital (en su mayor parte construccin y transporte) con propsito dual, sirviendo simultneamente como un medio de produccin y de
bienestar.10/

Efectivamente, en el caso estudiado los pequeos

negocios contribuyeron al cierre de la cadena de supermercados y su

tasa de utilidad permiti cierta expansin.

Esto, sin embargo, fxincion^

hasta una cierta escala de demanda, ya que despus de un determinado

ingresli promedio, los requisitos

de la demanda varan, se requiere una

mayor diversificacin de productos y la divisibilidad de productos

resulta menos importante, reducindose as sus ventajas comparativas.
Un segxmdo grupo de ejemplos se refiere a la existencia de tecnologas alternativas en la industria manufacturera-11/

Estudios efec-

tuados para diferentes pases de Amrica Latina (Tokman, 1975; PREALC,

1978c), indican que en un nmero significativo de ramas industriales
existen tecnologas alternativas.

Si se excluye aquellas ramas en qUe

la produccin total se origina actualmente en establecimientos que

utilizan tcnicas intensivas en mano de obra (principalment calzado,
vestuario y mobiliario) entre un 35 y un 65% de las rama registran
tal situacin.12/

Dos estudios realizados para Mxico indican tambin

que dentro de lmites muy estrictos para evitar comparaciones espreas

sera viable sustituir alrededor del 2.1% de..la produccin industrial
producida con tcnicas intensivas de capital por la produccin de
establecimientos de mayor intensidad de mano de obra (PREALC, 1978c).
Adems, se observ que los establecimientos de pequea escala constituyen alternativas eficientes de produccin para un tercio de las 2k0
ramas industriales (a nivel de cuatro dgitos).1^/

(Mxico, Servicio

Pblico del Empleo et. al., 1978).

Tambin se puede determinar otro grupo de actividades en las que
las actividades informales compiten con otras unidades productivas pero
involucrando la introduccin de trade offs.

En el estudio de Mxico

antes mencionado se podra elevar esta cifra a la mitad de las

ramas, siempre que se proporcione apoyo adecuado, sin sacrificar la
/eficiencia y

17 -

eficiencia y rentab-ilidado. El grado de apoyo requerido iraria de

acuerdo al tipo de actividad, desde casos en que (11 ramas), no
obstante estar la tasa promedio de utilidades de establecimientos
de pequea escala sobre el proraedio de la rama, Is mayora de las
unidades pequeas operan con tasas inferiores; hasta aquellos casos
(20 ramas) en los que a pesar de estar la tasa proraedio de utilidades
de los establecimientos pequeps .bajo el promedio de la rama, ms de
u tercio de ell-o's registran tasas superiores.a este promedio.
Incluso aquellas actividades informales que puedan competir con
xito en la actualidad, reque'rlrxi cierta traasformacioE. si se pretende
tina iitegracion dinmica al crecimiento .de la economa

Por cierto,

el crecimiento estar asociado coa cambios en la estruct'ora de la

demanda j con .la 'introduccin de . nuevos .productos, que a esu ves implicao.
nuevos'requisitos-tecnolgicos

Las ventajas comparativas de las

pequeas unidades pueden entonces,tornarse obsoistasj quedando eeeaso

margen para expansin

Est .eJ^foq^i impone .requisitos de poltica que

contemplan- n solo el apoyo, de las actuales actividades informales,

sino ms bien su transformacin para una. intesrac.io.n efectiva con el
fin de asegurar el-buen funcionamiento de 1_ trickle-dovm

Un ejemplo

ilustrativo d' este' tipo -.de actividades -se, puede eacontrar en .las
industrias metarmecni-e;as.

Sajo las m.s, estrictas exigencias A^J los

establecimientos de pequea escala constituyen una alternativa eficients

de tecnologa en kWo de las subr^as metalmecnicas (a cuatro dgitos)
en las cuales se anticipa una rpida .expansin (MxicoServicio P'blico
del Empleo

, 1978).

Los porcentajes de subramas en. esta situacin

varan de acuerdo con las ramas, de un

en maquinaria'no elctrica^

hO/o

a productos metlicos, 37%

en. equipo de transporte al l8%''en

tnaquixiarx a
elctrica.

Tambin pueden distinguirse diferentes especiali-

zacxoxiQB de productos y f-anciones en el proceso de produccin o Por una

parte, bienes de consumo no perecibles (muebles metlicos, sxtculos de
uso domstico, mquinas de coseretc) son .monopolizados por grandes
esteblecimisntos al -igual que aq^asllos nuevo ^bienes producidos en su
mayor parte por s'ubaidiarias estrsjxjerae.,. )?sr. 'lira pa.rte, les'
/06i

- 18 - .

establecimientos peq,ueos presentan, una clara es:^.c5iliz?Gi5n: en

. ,

actividades de montaje (principalmente ^n equip de transporte) y', ;.talleres de reparacin (de todo tipo).

Sin embargo.,debe implemen,-,..,

tarse una'activa politic^, de transformacin con el fin de qiie, eat.oe

establecimientos se beniBficien, cpn lo,s programas .d^ expaijsipn promo-^ ,
vidos por el^ gobierno. ^

; - b .

--.i-

. .

. Resumiendo, unaiparte de las actuales activi4:ade6 infrmale

tendr popibil,:j.dad futura alguna, pero dentro del..resto se ^^-^gistrarn
diferentes

,de , fuapionalidad, y por.jlo t^nto, los req.uisitos de

'polticas sern, diferentes tambin; segn-el,, gr^ipo de acti.Yi.dade?. A

mayor simplificacin, el anterior anlisji^ sugi.^re que las actividades
informales dentro,:del comercio., servicio de reparaciones e-ip^ustrias
-j.majarfaptureras .16/ son, aqullas que muestran las- perspect.iyas ms .
prometedpras.r Hasta q^i punto, son ellas realmente un se9{bor intermedio- entre el, sector:,-informal y el .res.tO; de .la economia .urbana y,

- -por.- consiguiente, las,,pers,onaS;;ocupadas .en ^sas actividades no son los

pobres sino ,ms bien un grupo de clase, media?

La informacin disponible

sugiere \ina respuesta, mixta-a.-esta interr9gante;s Vv.ya ,que . a,unque est

claro , que. estas^ acti.vidades . constrituyen el grupo, ms privilegiado dentro
del sector-, informal,-.tambi;^ result.a ..claro quie an concentran la msgrpr
parte de las personasvcon-bajos ingresos urbanos.
Asupcin, el

En el paso de._ ..

,,

de los ocupados en el comercio^ info-mal recibe mp,ip.os .

del. ,mnimo, , en tanto que la proporcin .es de un -52 a 3S% p.ara. la ..

industria y servicips de reparacin, respectivamente.^ En San. Salvador,
' los porcjentajes varan desde un
53" y

an. servicios, de reparacin a . un , .

pata. 9I comercio y la industria.,.. En ambo^s caspe, las prpppr-.

ciones alcanzan ^entre un .66% y a. ms,^ un 90^, citando,,, se alza el lmite

.. al doble del .salario mnimo legal (yajSe cuadro 6),.;
c) Ijistrumetitos.

Como se adujo, anteriormente.,,, las .metas variarn

segn el'grupo 4:61 aptiyldad d^ntro-.del . sector in,fprmal.^

Esto, a su.

vez, implica el. USO; de .diferentes .instrumento. . Para seguir los ;

criterios usados,para, la seleccin de,aGtividads,;debe, distinguirse
entre aquellas: a^stivijiadeg con potencialidad ;de expan^ip de aqullas
'

:, .

'

/que tienden

19

que tienden a desaparecer

Los' instrumentos destinados alipriffler

grupo sern dirigidos, tanto a la actividad como a las personas que.;

trabajan en ellas, en tanto que para el segundo grupa.su uso se
concentrar slo en las personas ^ Dado el diagnstica presentado
los instrumentos para el primer grupo'deberan tratar de faoil?.tar
el acceso a los mercados de productos y a los recursos productil'os
En el segundo grupo, debieran apuntar a facilitar-';la-movilidad ocu^:, paci'onal.

''

'

i5 Acceso^ a los mercados de' productos^

El: acceso restringido-a -.

los mercados de productos es cohsxderadb -CQmo tino de loe impedimentos,

para la expansin de las actividades infora-alss

-Peberlan tomarse;-,

medidas para permitirZ.ee captar una participaciar.' no decreciente- de ..

la demanda.

Esto puede alcanzarse 'reforzando los. vnculos de las . .

actividades informales con el resto 4e -ra ecoaomla, desviando

demanda hacia ellos y aumentando 'S- epacidad de. competir -ccn las
actividades formles,

'

La subcontrstcin puede ser' un instrumento adecuado para, una

mayor integracin, ' Se'encuentren ejetplos de produccin .de bienes ;
intermedios para ser "posteriormente pr-cesados'fuera del sector no
slo en la industria Sel vestuario-, como s principalHiente el caso
de pases'en desarrollo Uchumukler, 1977 Silva, 1977),. aino tambin,
en la mayora de las ramas metalmecaicas .en los pfises ^.ya desarrollados.
Al existir ventajas comparativas^ se produce la subcontratacin promovida" en u mayor parte por las empresas ms grandes que apoyan lasactividades inforaales" al proveer fondos, maquinarias-, control de
calidad, nuevos distJB y capacitacin.

(Hosono, 197^? Sncliez, 1976)

Sin embargo^ la relaci''resultante entre socios desiguales podra

implicar un alto grado d xplotacino La funcin de- los instrumentos
en este caso ser evitar ta'i situacin promoviendo la organiaec.in de
de unidades informales p'era aumentar su poder, de negociacin y -asegurando el cump3.iml2nto de l legislacin' social.,

/El desvo

- 20 - .

El desvo de la desmanda, especialmente de la demanda estatal, .

hacia el sector informal, ampliar tambin los mercados para estas
actividades.

Un trato preferencial en el suministro de mobiliario

para progrmas escolar,^s y de vivienda, vestuario y calzado para

programas educacionales, uniformes y ropa de trabajo para empleados
pblicos y fuerzas armadas, puede asegurar mayores y ms estables
salidas para la produccin del sector informal.

Los instrumentos

en este caso podran consistir en incentivos incluidos en propuestas

pblicas para promover un tratamiento: ms favorable para las ofertas
provenientes del sector informal.

En la rama de la.construccin hay

tambin posibilidades de incorporar a empresas informales en las obras

pblicas ejecutadas por" los. gobiernos.

Ello es particularmente vlido

en el caso de pequeas obras de., infraestructura urbana, mejoramiento

y conservacin de camino, escuelas, etc. .
El aumento de la capacidad de competencia de las unidades informales puede obtenerse a travs de numerosos instrumentos.

En acti-

vidades comerciales las economas,de escala estn fuertemente asociadas

a la diversificacinde la composicin

productos y concentracin

geogrfica, como lo ha demostrado el aumento de supermercados, grandes

almacenes y centros comerciales cuando se expande la demanda.

Los

mismos resaltados se pueden lograr,concentrando geogrficamente las

unidades informales, vitando.simultneamente la. concentracin de poder
econmico y una menor creacin.de empjeo.

El instrumento en este caso

sera la construccin de mercados pblicos para los productores informales.

ta construccin de tales lugares de comercializacin'puede

financiarse coa contratos de arriendo, .a largo plazo, pagados por

dichos productores n proporcin a sus ingresos.17-/
Un segundo instrumento para aumentar la capacidad de competencia,
sera la organizacin de los productores informales para la comercializacin d sus productos.

Esto facilitara su acceso a mercados que

se caracterizan por grandes pedidos, como el sector pblico, o para

mercados externos como es el caso, en forma cada vez mas frecuente,
/para la

21 -

para la artesana de Amrica Latina=

La'organizacin de- la^comercia-

lizacin podra servir tambin' cotn mecanistoos para facilitar el '

acceso a recursos productivos, principalraete capital y-'tecnologa
ms avanzada.'
'Finalmente, n algunos casos se puede'stblecer re'servas de mercado para bienes y 'servicios provenientes d'r' sector informal
mediante instrinentcs administrativos

Ejemplo's de &st'e tipo'de

medidas, pueden ir desde la revisin 'de-costosos'incentivos sesgados

en favor de la concentracin, a la proliibicin d establecer nuevas
grandes fbricas en algunos sectores,- como 'n l^ produccin'de calzado.
La prohibicin de "venta de algunos productos frescos' (frutas y v'e'gtales) en supermercados, pu'ede tambin reservar mercados sin introducir
costos ms altos.

Adems, este tipo de mec'aisms estn- siendo usados

actualmente para proteger actividades del- ctor moderno' y an algunos

casos, para discriminar en contra de unidades -'del sact-or informg.1.,18/
^^^ Acceso c los recursos productivos.

La subardxntiri del

sector informal tien' tambin'corno resultado un ateeso-restringido

a los insumos, capital (tanto-fsico-como humano) y'-tcnologi-a

Los

instrumentos dirigidos a aliviar "sts restricciones permitiran-^-la

reduccin d costos y e3_ aiiaieto de la e'ficienciao

El "'resultado - final,

sera aumentb' del ingres neto d los'productores informaleB y un

refuerzo a su'capacidad de competenci.

'

' ' '

Una primera rea para la formulacin de polticas- es facilitar

acceso a los insumos a precios ms bajos.

Dada l baja escala de

demanda originada desde cada unidad infortaal -y su capacidad reducida

para mantener stocks debido a las restricciones-de capital, sus compras
son generalmente en pequeas' canti'd'ad's y'a base de pagos al contado.
Esto a su vez 5 implica que tienen'que adquirir sus insumos de algn
intermediario, ya que los productors y mayoristas operan a base de
grandes pedidos y el res-'ltado es que los precios' pagados son-ms.
altos que aqullos pagados por 'unidades competitivas" de fuera "del

/Ejemplo de

- 22 - .

Ejemplo de este acceso diferenciado puede encontrarse en el

estudio de caso de las unidades comerciales informales en Chile
(Tokman, l977), donde ;stas adquieren directamente a los productores
slo alrededor del 13 al

del total de las compras, en tanto que

el resto se efecta en otros..pequeos negocios, supermercados u otros

minoristas.

Lo contrario, ocurre en el caso de. los supermercados que,

efectan alrededor- de un

id 5us adquisiciones directamente a los

productores y el resto se compra, a grandes mayoristas

Las diferen-

ciales de precio Varan con los productos y niveles de intermediacin,

pero debe mencicinarse que en el, caso estudiado el margen de distribucin entre -productor y mayorista.en arroz fue de alrededor de un
a un 13%; que :1OB mrgenes de venta al,por mayor y de costos de
subasta par las.'papas y tomates fuer,on. de. un 31 y 32%, respectivamente;
y que elraarge'Apromedio de venta al, por^ mayor para los diez principales vegetales consumidos en,. Santiagofue de un 21%, en tanto que
para las diez principales frut.as,, fue de 16% y que el cobrado por el '
intermediario entre el mayorista y el minorista alcanz a unArreglos institucionales;, principalmente a travs de organizacin
de productores informales ,y vendedores, les permitira evitar algunos
de los intermediarios, reduciendo as el costo de los insumos

Sin

embargo, debe hacerse notar que,algunos de los intermediarios que se

evitaran se encuentran tambin .dentro del sector informal y esta
medida implicara una redistribucii. del. ingreso dentro del sector.
Desafortunadamente, existe poca informacin disponible sobre este tema
y se requerir investigacin adicional para evaluar el efecto neto de
la medida sugerida.
Las unidades productivas del.sector informal tienen tambin un
acceso restringido a todo tipo de capital.

No se dispone fcilmente

de fondos para financiar el capital fijo y de explotacin y las posibilidades de aum^ntar el capital humano son tambin difciles.

Los

intermediarios financieros, tanto privados como pblicos, operan con

criterio comercial, incluso en el caso de los prstamos de desarrollo.

/Vinculan las

23

Vinculan- las clusulas de garanta al activ^o y por razones de costo.,

prfiren prestar en' majares cantidadeso

Ambos factores discriminan

en contra de las; unidades del sector- informal debido a que los

activos son generalmente muy pequeos y la suma promedio de crdito
requerida por cada una de ellas es tam,bin pequea. Esto .determina
su exclusin del uso de fondos canalizados-a travs .4el,sistema
finanoi-ero, incluyendo a bancos,, asoci,aciones de ahorro y pr|starao
e incluso instituciones d esarro.llo-, quedndoles como nica alternativa pedir crdito a prestamistas -pyiv^dos con el consiguiente
aument en la tasa, d .-inters a pagar ,
Se puede encontrar evidencia de esta situacin en

BUCICS

. casos,

que van desde las-enormes tasas de inters implcitas pagadas por

vendedores callejeros en San Salvador;, 19/. a tasas qus resultan doa
u oclio veces superiores a las cobradas por ,el sistema ;Po.rEal en el
caso'de pequeos establecxsiientoB industriales en Mxico. , Por cierto^
parte de este.s diferenciales' compensan costas administrativos ms
altos, pero , en el. seg-undo caso no explican, ms que un 30^ de la tssa
cobrada por''-el sistema formal, --.atribuyndose., el, .remanente a prima
de riesgo, posicinraonopAniAa,d-el preetaaista. ^ y a una cuasi renta
pagada por' opsre.r-en el mercado de capitales cpn. laovilidad restringida.
Las medidas :para facilitar el acceso 1 crdito, ea mejores condi'ciohes,'''redueiran, los costos en el corto plazo y promoveran la
expansin d -unidades--informales en el largo plago

Cambiar las

reglas aplicAdas-en - el -sistema financiero puede,,..sin embargo , resultar

tarea difcil iacl-so en las instituciones p-blicas, .Conic en el caso
de la eomercializEcin e insumes, la.organizacin.de productores
infrmales ayudrs a disminuir los costos administrativos y los
problemas de garanta, al evitar la - atomizacin extrema de las operaciones.

Adetas, debera considerars.e tornar m-s . atraeti-xTo este

mercado potencial para l. sistema bancario.

Esto., puede ser. explorado

a travs de' diferentes raedios tales coma, la apertura de lineas especiales de crdito para ser operadas tanto a travs de .i:atermediarios

/p-'blxcQs como

2k

p b l i c o s como privados, el aumento de la,comisin

por,servicios

cobrada por los b a n c o s , el aumento de la p r o p o r c i n cubierta por el

seguro para riesgos en crditos a microempresas

e l reaseguro de

crdito de organizaciones de productores del sector

formal.

V a r i o s de estos instrumentos se estn probando en la actualidad

a travs de programas piloto en varios p a s e s de Amrica Latina con
resultados p o s i t i v o s , como en el caso de Recif^ y Baha

(Brasil)

dod, aparte de facilitar el acceso al crdito, las,tasas de

inters p a r a les productores en p e q u e a escala se redujeron consi-,
derablemente20/

Un aspecto crucial de sta medida e s la

seleccin

de actividades adecuadas, no slo p^ara reducir los, r i e s g o s sino

tambin-'-psibles trade , of fs' originados por las . transferencias e
recursos.^

Las sumas involucradas no, parecen s i n embargo, afectar

en forma significativa la asignacin de, flujos financieros como

tampoco agregar presiones inflacionarias.

De acuerdo a un clculo

realizado p a r a M-jxico, el aumento, d crditos p a r a industrias de

pquea escala slo impiicaria una transferencia entre uno y dos por
ciento del total de crditos ^canalizados a travs del sistema

financiero.

E l aument en capital humano permitira ^ quienes trabajan en el

ector informal n desarrollo m s eficiente de s u s actuales
y los tornara m s receptivos a los cambios tecnolgicos.

actividades
Lo primero

traera como consecuencia un ahorro de capital y a que se obtendra un

mejor uso de a maquinaria y equipo mediante el aprendizaje de su real
capacidad de produccin, mediante una, mejor mantencin y un uso m s
adecuado de los insumos.

Se puede obtener tambin una ampliacin en

la vida til d e l capital debido a una mayor y mejor mantencin y

reparacin del m i s m o .

La mayor receptividad ante el cambio

tecnolgico

facilitara l a insercin dinmica de. las u n i d a d e s informales al, introducir n u e v o s productos, diseos, p r o c e s o s , herramientas y maquinarias
que constituyen un requisito para la expansin de sus actividades
actuales p a r a s reconversin h a c i a reas m s p r o m e t e d r a s .

/Elevar la

25 -

Elevr la especilizacin de las personas que trabajan en ei

sector informal, significa enfrentarse a-las limitaciones que caracterizansu modo de produccin, como se mencion en relacin a la
'j S .
comercializacin, crdito y adquisicin de insumoso

.,

Indudablemente,

la atomizacin, divi6;in rudimentaria, del trabajo que implica escasas '

posibilidades de movilidad ocupacional dentro de la unidad, e inestabilidad de trabajo dificulJ;_an la ejecucin de cualquier plan de capacitacin, tanto en. trminos de, su organizacin como de su contenido.
Las caractersticas personales agregan mayor,complejidsd a estas
tareas, ya qus su nivel de educacin es bajo y su capacidad para
pagar la capacitacin prcticamente no existe.

En el caso de Chile

(PKEALC, 1977b). por ejemplo, se estim .que los costos directos de

capacitacin absorberan entre un 10 y. un 20% del ingrese medio'del
sector infrmalo -Al.incluir los gastos de transporte, la proporcin
se elevaba a la.mitad del ingreso medie _Adems, los costos indirectos
tambin son altor?, ya que, al sta-r su. ingreso unido generalmente a
laa horas tr?.i;ajatas,v el- tiempo dedicado a la capacitacin implicar '
el sacrificio de oportunidades de remuneracin.
L-s limitaciones anteriores deben enfrentarse al planificar
instrumentos en esta rea^

Respecto a las caractersticas personales

debe considerarse, primero, que en muchos casos un programa intensivo

d alfabetizacin constituir.un.prerrequisito

La segunda, es'te

la capacitacin debera estar.- vinculada a las posibilidades ds obtencin

de ingreso.

Debe destacarse que no bastara con planes de capacitacin

gratuita debido a que an tendran que cubrirse costos de transpoirte

y subsistencia

El percibir ingresos mientras se recibe capacitacin

puede conseguirse a travs de diferentes medios, que van desde la ' '
venta de productos "generados en el aprendizaje, a la vinculacin d
planes de subsidio de desempleo .con.la.capacitacin 21/"y al otorgamiento de incentivos a las pequeas firmas pare, aumentar la' capacitacin en el lugar del trabajo

La respuesta a las limtcineB -

planteadas por las caractersticas de las actividades variarn' tmbi'n

desde la ya mencionada organizacin de. unidadps informales, liasta'''la
/promocin de

- 26 - .

promocin de entrega masiva de capacitacin a travs de l o s medios

de ihformacin d lfass, a travs d algunos p l a n e s de incentivos

- ev-

tales como permitir reduccions de impuestos contra la certificacin

de aumento de especializacin en el lugar de t r a b a j o ) y a

travs d e

la asociacin con diferntes organizaciones que tienen un acceso

m s continuo a los g r u p o s objetivo,22/

E x i s t e n dos reas instrumentales que.fueron m e n c i o n a d a s ,anteriorment en relacin a los otros instrumntos, p e r o dada su importancia debieran enfatizrse por s mismos.

La primera es

facilitar

el acceso a l tecnologa y . l a sgunds promover l a organizacin del. ;.

sector.

La p r i m e r a se r e f i e r e l a

riecesidadide

una adecuada

seleccin

de actividades p a r a evitar mantener aqullas que n o tinen posibilidades y si los recursos son escasos, incluso aqullas p a r a las cuales
no se anticipan problemas.

Adems debera incorporarse un cambio

tecnolgico rpido al sector informal.vinculado a v a r i o s de los .

instrumentos y a mencionados en relacin con la. subcontratacin,
crdito'y capscitacin.

Debera considerarse tambin,

asistencia

tcnica directa a travs instituciones p b l i c a s , especialmente ,

respecto a control d calidad, organizacin de la produccin y diseos.
La organizacin constituye un prerrequisit para facilitar el uso
de otros instrumentos-

Sra utpico esperar que

las-polticas

propuestas anteriormente p u d i e r a n implemejitars a nivel de.la unidad,

y a jue su gran nmero excedera l a capacidad administrativa de cualquier
institucin.

La organizacin del sector informal:a diferentes nivelas

y con p r o p s i t o s mltiples es por lo tanto, una de las reas prioritriso

E s t a , sin embargo,'no esuna nueva rea de p o l t i c a ya que ,

existen m u c h a s experiencias de las que" an no se h a n deducido

adecuadas.

lecciones

Hay por lo m e n o s t r e s puntos que deberan traerse a colacin

a est r e s p e c t o . ; E l primero es la reaccin negativa de aqullos que,

seran' organizados medi'nte -la imposicin |l p l a n e s formulados
del sector.

fuera

E l segundo consiste en que generalmente se olvida que

a pesar de qu puede observarse una hom^ogeheidad de intereses en algunos

.niveles de agregacin, s t o s escnden conflictos dentro de t a l e s grupos.

/Finalmente, el

- 27 - .

.Finalmente, el hecho de que ao existen grupos so organizados como

tales sino ms bien.que.sus formas de organizacin son diferentes
.de aqullas que prevalecen en.los otros sectores (Loranitz, 1977)*
Estos tres factores subrayan la necesidad .de incorporarlos.efectivamente a cualquier iniciativa, sin,imponer planes preconcebidos de
organizacin y pjrocediendo de,, acuerdo a una base pragmtica para
minimizar los conflictos.
IJOS instruaieijtcs enume-

iii) Promocin.,de moviLIdad ocupacioaal

rados arriba se refieren a las actividades infcrmales que..presentan

r-potencial de expansin -En relacin, a aquellas, actividades en las
que se anticipa una tendencia a, la desaparicin, .slo deberan jonsiderarse instrumentos para, elevar el:bienestar y las posibilidades de
movilidad ocupacional de las personas que trabajan en ella.s. Se,...
encuentran, ejemplos-de--estas actlvidadee-en. los ,,servGoB domsticos,
vendedore.s callejeros y, p.tros..servisioa "marginales" o

,. ^

El apoyo a las,-personas involucradas a. travs dep,. aumento de la

proteccin social, mediante .la sancin y la .obs.ervancia furzpsa de la
legislacin laboral, y BU entrenamiento

il.itar su transferencia

'a-trabajos las .p-roducti.vos,,- requerir la creacin efectiva de talee

puestos de trabajo Las primeras medidas presentan numerosas djXficultades relacionadas con la posibilidad de implementacin de dicha
legislacin protectora y en tal cas.o, coa la posible sustitucin de
trabajo originada por el aumento de salario o

La segunda me.dida p.odr3

ocasionar un, aumento del perfil de especializacin ,o'.e l.oa, p.o.bres o

en la .geneir.aci.n de desempleados educados

En ambos casos, se .reque-

rirn- ms trabajos productivos para evitar un efecto negativo en la

situacin de" empleo

Debe advertirse, sin embargo, que el aument.a.r

la calificacin de las personas ocupadas en, estas actividades les

permitira C!cmpetir,.,c.on ms xivo-. por mejoree trabajosa

En este

sentido -existir una distribucin :ms equitativa de las posibilidades

de obtener -esos trabajos entre todos los iniemb;ros de la. fuerza de
trabajo y la movilidad de la fuerza de trab^.j-o aumentara.

. .

/La capacitacin

- 28 ^

La capacitacin para este grupo debe resolver problemas a^n ms

serios que aqullos que enfrenta la capacitacin, para el resto de las
personas que trabajan en e l se^ctor informal.

La inestabilidad

es mayor y no existe el desarrollo de carrera ocupacional<.23/

laboral
Una

gran proporcin es analfabeta y recin llegada a la c i u d a d . 2 V

embargo, presenta la ventaja de ser un grupo relativamente

Sin

joven..2^/

Esto en teora hace a este gr-.ipo mar. receptivo a loe; programas de

capacitacin, siempre que la alfabetizacin se incluya .dentro de .
tales programas.'
^^

comentario final sobre los instrumentos..

Gran nmero de

los instrumentos analizados en^la presente seccin est siendo ya

aplicado por muchos pases :en .Arag'ica Latina, por lo menos a base
de proyectos piloto.-

E n este sentido, i).p se supone el descubrimiento

de nuevos instrumentos.

El punto que debiera enfatizarse, sin embargo,

es que ellos debieran ser parte de una estrategia global y que, como
tales, dus iritrrelaciones y funciones deberan definirse dentro de
utt marco de polticas ms comprensivo.
Como se mencion al comienzo de e?te trabajo, la prioridad

debera

residir en la transformacin de los,sectores modernos de la economa.

S i n embarg, una pcltica .de. apoyC; parael sector informal puede ayudar
a ios u r b a n o s )Obreis ln. el, oortQ .plazp a elevar sus ingresos, contribuyendo simultnearjiBte enel largo.plazo a una absorcin ms rpida

de mano de'obra.
Esta poltica iiplicara un aumento en las funciones del Estado,
"pero la mayora de. los cambios propuestos son re.definic.iones de instrumentos que los gob'vernos estn aplicando con diferentes objetivos.
no significa que la introduccin de tales cambios ser f c i l y a

Ello

que,

an. cuandb los .-recursos involucrados no seran de gran envergadura, el

proceso de toma de decisiones refleja la influencia de aquellos grupos
que concentran el poder econmico.

La intervencin activa en el proceso

de toma de decisiones de los urbanos pobres que trabajan en actividades

informales, es ciertamente,.una importante tarea que cumplir,

/Cuadro 1

. 29 -

Cuadro' 1
POBREZA URBANA EN ALGUNOS. PAISES LATINOAMERICi^NOS,
ALREDEDOR DE' 1970
(porcentajes)

Inferior a
^
l5.nea d: pobreza-/

Pases

Inferior al
sa3.ario 'minimo
' legal b/

Argentina

50

l9oi

Brasil

35o0

30=0

Colombia

32.0

30 u o

Costa Sica

l^ol

20'l

Chile

-.

- .12o .

329 -

Ecuador

nodo

:0o8

SI Salvador

nod

ko.9

Honduras

- '' '

Mxico

i5oO

ao do

3lo0

Paraguay

nod

Repblica Dominicana

nodo

Uruguay

OoO

' 50o5
M-z.k

Venezuela

200

30o O ,

Todos los paisas incluidos

27.5

?7..0

Fuente;

PSEALG (1978a) y PEEALC (1979)

a/

Porcentaje de poblacin urbana que percibe menos que la

linea de pobreza segn se define en la nota j/o

Porcentaje de perceptores no agrcolas que recibe li'enos

que el salarlo axnimo
v-cre-utQ.

HodeS

I-k;

d i s p o n i b l e a

yuadro 2

- 30 ^

Cuadro 2

POBREZA y EMPLEO EN EL. SECTOR

INFORMAL

Porcentaje

Pas

Ciudades

Asuncin^

'

Paraguay

83

Colorabia

73

Ciudad de M x i c o ^ /

Mxico

73

S a n Salvador^'''

E l Salvador

80

Santo

Repblica

77

Principales

ciudades^^

Domingo^

Principales

ciudades^'^

Panam

Fuente;

Dominicana

Per

86/

Panam

93/

a/

Souza, Tokman

('977)

Kugler

c/

M x i c o , Servicio Pblico del E m p l e o et al.

(1975)

PRALC

(1977)

(1978b)

' '

2J

Porcentajes de pobres, definidos como aqullos que perciben

ingresos inferiores al salario mnimo legal, que trabajan
en el sector infrmalo

2/

Porcentajes de pobres, definidos como aqullos que perciben

ingresos inferiores a una canasta bsica de consumo, que
trabajan en el sector infrmalo

/Cuadro 1

31-

Guadro 3
SECTOR INFORMAL Y DISTRIBUCION DE INGRESOS
(pQrcenta.les) ^^

Bajo el
mnimo

Ciudades

"Bajo el doble '

del mnimo

Asuncin

'.56

85

Santo Doniingc

50

8-1-

San Salvador

72

Fuente;

Tabulaciones basadas en encuastas del PRSALG en cada

ciudad e

Porcentajes del total del empleo infernal q'^ie pei^cibe meiioa

que los Iluiites sealado-s
.......

/O;;:adro H-

- 32 ^

Cuadro k
POSICION OCUPACIONAL DEL SECTOR INFORMAL
DISTRIBUCION- DE INGRESOS a /

(porcenta3es'

S a n Salvador

Asuncin : . '
Posicin
ocupacional

Bajo
mnimo

Bajo^ el
doble del
mnimo

Bajo
mnimo

Bajo
doble del
mnimo

C u e n t a propia

50

77

63

77

Obreros

35

96

59

89

38

Empleados

k5

Propietarios
Empleados

Fuente;
a/

familiares

86-

50

100

75

43-

3h: .

f8

;.

100

100

Tabulacin basada en encuestas del PIEi^LC en ambas ciudades.

Solamente se refiere al empleo no domstico del sector

informal.

Porcentajes del empleo informal en cada posicin ocupacional

percibe menos que los limites sealados.

/Cuadro 1

que

- 692 - .
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- 34 - .

cuadro 6
DISTRIBUCION DEL INGRESO POR RAMAS EN E L SECTOR
;
a/
]
(porcentajes)

Asuncin

INFORMAL

S a n Salvador

Bajo doble
del mnimo

Bajo, el
mnimo.

Bajo doble
del mnimo

90 '

64

92

67

53

^ 78

Sk

79

78

95

; 56

84

30

66

personales

: >9

7^

Servicios domsticos

^ Sk

100'

B a j o el
mnimo

Ramas

Industria
turera

manufac, .52

Comercio
V e n d e d o r e s ambulantes
Srvicips de reparaciones
Otros

servicios

Fuente;
a/

80;

100

96

100

Tabulaciones "basadas en encuestas del PREALC en caa

ciudad,

Porc.entajes de empleo informal en cada sector que gana menos que;

los lmites seladoBo
/
r

/NOTAS

35 -

O T A S

Se consider como "linea de pobreza" el costo de una canasta de

bienes y servicios considerados esenciales que se ofrecen en el
mercado (Altimir, 1978) <.
En el caso de Chile, por ejemplo, el sector informal ,importa del
resto de la economa un
de los bienes y servicios consumidos en
el sector y exporta la mitad de los bienes de consumo y servicios
producidas por el sector (Tokman, 1977b)
3/

En el mismo caso de Chile, los servicios personales constituyen

un
de las exportaciones-y :el'corarcio y transporte un
Las importaciones de productos alimenticios sin elaborar, representan un
del total., en t'-ato que materia prima manufacturada
y productos elaborados, cpnstituy'n un
del total de las
importaciones (Tokman, ..1977b) o
Esta- resistencia al cambio de actividades se explica en trminos
econraicoso Al prdorainar el trabajo'familiar dentro del sector,
los afectados estn'dispuestos s. aceptar"una. reduccin del ingreso,
antes que une reduccin del empleo, ya que., frente a la falte
de oportunidades de trabajo fuera de.l sector, esto implicara
desempleo abierto para aquellos.miembros de la familia que
abandonan la.unidad productiva infrmalo
Par-a un caso de estudio del pequeo comercio y del grado de competencia con los supermercados, vase Tokman (1977a) <>
Por cierto el resto de la fuerza.de trabajo puede verse afectada
pero slo indirectamente por la poltica salarial

7/

Puede argumentarse. ,que los programas, de bienestar social, especialmente los de sklud y educacin, levan el capital humano,
aumentando as en forma permanente el ingreso Sin embargo, como
se argument anteriormente, si la mayor limitacin es la disponibilidad de trabajos bien remunerados, tal inversin no producir
beneficios Adems, dado el limitado mercado laboral que prevalece
en el resto de la economa, un aumento en la educacin podra
perpetuar la segmentacin del mercado laboral

Para ilustrar el tipo de cambio requerido, Stev..'art y Streeten

(1976)arguraentsn qua aupaniendo q.u.e la fuerza de trabajo de
los pases en desarrollo crezca a un ritm.o de un y/o, en tanto que
slo entre un
y -un
puede ser ocupada, comparado con un
en los pases desarrollados y que el ingreso per capita es un
veinteavo, la tecnologa apropiada para dar empleo a trabajadores
adicineles habra sido aqulla que permitiera que los recursos
que se invertiran por trabajador fuesen slo la sesenta-ava parte
de los que se invel-tiran en pases desarrollados
La mayora

- 36 - .

9/

La m a y o r a de los negocios pequeos estudiados opera a base de

15 productos principales de una sola calidad.
Generalmente
venden en cantidades tan pequeas como se les requiera, como I/16
de litro de aceite, huevos por unidad, azcar,.arroz y tallarines
por 200 gramoso

22/

Alrededor de un 70% del capital total del comercio informal, est

constituido por edificios, vehculos y maquinaria.
Un 82% de los
propietarios habita en el mismo edificio en que funciona el
negocio.
Slo u n
posee,un vehculo y en todos estos casos el
vehculo es un automvil o station wagon que tambin se usa para
el transporte familiar,

11/

E l anlisis realizado aqu ,se refiere a establecimientos que n

promedio exceden el lmite de 5 empleados que se aplica generalmente en los estudios del sector informal.

12/

Los porcentajes de ramas que registraron alternativas tecnolgicas

aumentaron con el nivel de desarrollo. ' E n Ecuador l porcentaje
fue de 55 en Venezuela 5 0 , en Per 65 y en Mxico

13/

Las restricciones introdu-cldas en el primer estudio (PEE^LC, 1978c)

fueron que en la actualidad los establecimientos insensivos en el
uso de mano d obra generan,por lo m e n o s ' d e la podUGcin de
la rama respectiva y que no .implicaran u n aumento en el uso de
ambos factores de produccin. E n el segundo estudio (Mxico, Servicio Pblico del Empleo et al., 1978), las restricciones fueron
que la tasa bruta de utilidades en relacin a los activos fuese
mayor que el promedio, que. fuesen ms intensivos en el uso de mano
de obra y simultneamente, que la productividad del capital fuese
mayor que el promedio.
1

1V

E l estudio demuestra en efecto, en un 60% de la industria manufacturera los establecimientos de pequea escala son eficientes.
Sin embargo esta cifra incluye: (1) 129 de ls ramas qUe a "pesar
de.ser eficientes, n son m s intensivas en el uso de mano de
obra; (2) un 3 % en las que la eficiencia se combina con un salario
mUy bajo; (3) un 3% que enfrenta serios riesgos de perder su posicin de eficiencia; y
un 8% de las ramas en los que los establecimientos de pequea escala representan menos de- u 3 % de la
produccin de la r a m a ,
^'

15/

Las restricciones fueron: (i) razn capital-trabajo inferior;

(ii) igual o mayor tasa bruta de utilidad sobre el activo,'junto
con salarios por trabajador no inferiores al SO%el
promedio para
la rama respectiva; (iii),participacin en la produccin de la
rama no inferior al 3 % y (iv) que las condicides anteriores se
observen tanto en 1975 como para la,dcada 1965-1975.
.

16/ E n sentido

37 -

/l6/ En . sentido estricto, l conclusin be aplica a la industria de

pequea escala que generalmente'incluye Establecimientos que
ocupan d 1 a 30 empleados -la informacin disponible sugiere sin
embargo que se puede observar- un co'apdrtami'ento similar "h el
subgrupo de microestableciminto's (genralraente- con menos de 5
empleados)
. .
.
.
.; *.
;
17/

Esta medida puede indudablemente^ contener un componente de subsidio

pero'esto es lo qu efectivamente se contempla pra'grandes establecimientos en "zonas in'dustrials"' Cn jemplo 'de tratamiento
diferencial puede' encontrarse en El Salvador donde' los arriendos
previstos para las unidades informales en los 'nuevos mercados
pblicos financiaron el costo tot'al de construccin, en tanto que
los establecimientos instalados en las nuevas zonas industriales
-obtienen un subsidio al -pagar arriendos inferior'6 'l valor real

^18/ La prohibicin de venta de medicamentos de uso comn eia" supermercados con el fin de proteger a las farmacias y la prohibicin
y persecucin de veaddores ambulantes para proteger al comercio
establecido ilustran la situacin actual
El vendedor pide prestado 10 colones en la maana para comprar
mercanca y reembolsa 11 colones al trmino del da. La misma
operacin se repite diariamente (PREALG, 1975b).
20/

Informes de NO-Recife mencionan que esta organizacin pudo prestar

a pequeos productores en 1975 a una tasa de inters anual del
en tanto que la tasa prevaleciente en los bancos comerciales
era de aproximadamente un 20% y la tasa de inflacin alcanzaba
al
Una experiencia reciente en el caso de Chile, donde algunos de los
fondos destinados al Plan de Empleo Mnimo fueron dirigidos hacia
la capacitacin, confirm que alrededor de un 80% de las personas
que seguan cursos de construccin y vestuario dictados por el
Instituto de Capacitacin Profesional (IWC/P), provenan del
sector informal (PEEi>,LC, 1977b).

.22/

23/

A fin de ilustrar esta ltima posibilidad con el ya mencionado

ejemplo de Chile, los cursos de construccin fueron organizados
conjuntamente por el Instituto de Capacitacin Profesional (INACAP),
el Plan de Empleo Mnimo y las autoridades locales. En el caso
de los cursos de vestuario, estas instituciones se asociaron con
una organizacin de madres (CEM) y organizaciones comunales
(CEDAC).
Jelin (1976) y Smith (1975) argumentan que el servicio domstico
constituye una ocupacin sin salida Nc permite progreso, capacitacin o cambios Sin embargo, a pesar de que la autorizacin
/del patrn

- 3B

, del p a t r n pwede permitid- la adquisicin de cierta capacitacin

fuera dal h o g a r y ^t generalmente no ge utiliza una,vez que el
f
emplead 3 -sbandona.; el traba jo domstico.,- Adems^observan .jjue el
servicio dom-esticp se caracteriza por cambiar avy frecuentemente
de una casa a otra, dentro de una muy corta vida del.trabajo.
Como
promed: o, en el caso de L i m a , permanecen entre 6 m e s e s a 2 aos
en cada casp.y a los
,aos de edad, despus de 7..^os. de trabajo,
..abandonan, ,el servicio domstico principalmente para constituir su
p r o p i a famil'ia .
24/. s.te grupo s e i M l a tambin compuesto en su
ra^yor
por mujeres.
E n M x i c o , por' ej.mpo, u n , 9 5 ^ del servicio dome^
formado
p o r m u j e r e s yr un
posee menos de k a o s d e educacin (lxico,
S e r v i c i o P b l i c o del E m p l e o et al., 1975,) Jelin (1976) informa
t a m b i n que en Buenos Aires en 1 9 7 0 , 5 1 . 5 ^ de,los nuevos, migrantes
internos y 62.6% de los nuevos m i g r a n t e s internacionales se encuentran en el servicio domstico. E n Belo Horizonte la proporcin
alcanz al 7 3 - 1 ^ en 1972 y en L i m a , entre 1956 y 1965, el 6 2 . 5 ^
de las m i g r a n t e s femeninas activas;trabaja^,a en el servicio doms' tico.
, , - ,,
r
'
,2.5/' En-el, caso de M x i c o , mencionado ^nteriarmente,..:,un 60$ tiene menos
.r .de 2 5 a09 de. edad,..
.f,

. /

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39 -

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/TOKMAE, V.S

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k2' -

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' publicado.);

'J

,x

'.^rj

Ik

PEOYECTO INTERINSTITUCIONAL
DE POBREZA CRITICA EN
AlffiRICA LATINA
Santiago, octubre de 1978

PPC/DPS/01.1
Documento para discusin
interna
Circulacin restringida

N ANALISIS SOCIOPOLITICO DE LA POBREZA Y DE

LAS ACCIONES TENDIENTES A SU ERRADICACION

Preparado por;
Rolando Franco

78-11-2691 -70

I N D I C E
Pgina
INTRODUCCION . ...,o = = , o . <. , o. . = c . ... o 1
I

UN PLANTEO GENERAL c =o..., o o...., =..o. o..., . . ,

1.
2,
3o

t
II.

III.

Los enfoques bsicos ..o.ooo.ooo<>oooo.ooooo 2

La opcin ooo...o.o<.oo = <,<.o.,, = <,...ooo<.<..o.. 4
Pobreza, una nocin relativa .oo.o.<.<.oo<.o,.o k
La pobreza, problema societal o
o o o. o o 10

POBREZA Y POLITICA o.=o.,=,==,=.o,..oo,

1.
2.
3.

12

Cmo se distribuyen los bienes sociales? o. 12

Los agentes sociales estratgicos
13
Recursos de poder
=
13
Los pobres carecen de recursos de poder
efectivo o.o = ooooo<,<,o. = o = <,. = o = o = = .o<.<.oooo.

LA ACCION CONTRA LA POBREZA COMO PROBLEMA POLITICO 20

1. La adopcin de una poltica .<.o,.oo.<.oo = <,o<.oo 20
2 La ejecucin de una polxtica ooooooooooooo 22
3<. Conflictos burocrticos e implementacin
de los programas . <.. o o., . oo,,,.o . 2k
k. SI xito probable de los programas contra
3.a pobreza ,.<.oo = <.oo<.o.o<,o.oo<.<.ooo<><.oo. 25
La organizacin y participacin de los
pobres una alternativa? o o o o o o o o o c d o o o o o o o o o
26

IV.

POBREZA, PRODUCTO DE LAS INSTITUCIONES VIGENTES o

Vo

EPILOGO .0 o =

0 0 0 , 0 0 = o.

o000,000000..

31
37

15

INTEODUCCION
Este trabajo persigue formular algunas puntualizaciones sobre la
erradicacin y/o alivio de la pobreza cpmo meta de las polticas

pblicas

A tales efectos se describirn someramente las alternativas

tericas que se han desarrollado en sociologa y que - al igual que

frente a la mayora de los otros objetos de anlisis - se caracterizan

por el nfasis que ponen unas en aspectos actitudinales y otras en
los estructurales.

Obviamente, sera deseable que esta bifurcacin

terica fuera superada por el desarrollo de alguna teora ms

inclusiva

Empero, no parece haber llegado todava el momento de

maduracin que permita alcanzar tales metas. J/

Se intentar asimismo mostrar aqu que la complejidad de las
polticas destinadas a la satisfaccin de las necesidades bsicas
deriva ms de un problema poltico que de dificultades tcnicas.
Estas existen innegablemente, pero pueden considerarse secundarias
frente a la importancia que asumen los elementos polticos en todos
y cada uno de los momentos de decisin e implementacin de las acciones.
Se buscar recoger datos de la experiencia pasada de las polticas
antipobreza y poner de manifiesto las dificultades enfrentadas y las
razones del fracaso

No es necesario comprobar que la mayora de las

acciones destinadas a acabar con la pobreza no alcanzaron sus objetivos.

2/

Ello, por lo dems, es bastante comn a las distintas ciencias sociales En economa, por ejemplo, tambin existe una bifurcacin
en dos paradigmas hasta el momento inconciliables, el neoclsico
y el marxista, aunque tambin es cierto que el reconocimiento de la
existencia de tales alternati^'as tericas es menos explcito, por
cuanto los representantes de una y otra tienden a no otorgar la
condicin de "cientficos" a quienes se ubican en la corriente
opuesta.
/Por ello

- 2 -.

Por ello su erradicacin sigue siendo una meta.

Si fracasaron

otros

en el pasado, incluso disponiendo de mayores medios financieros y humanos de los que se dispone hoy en Amrica Latina, cabe colegir que el
problema es en s complejo y de n o fcil solucin

Se parte del

supuesto de la conveniencia de aprovechar la experiencia que signifi-

can esos fracasos anteriores a u n cuando a l g n lector desprevenido

pueda suponer que llamar la atencin sobre las dificultades que debern

enfrentar las nuevas polticas antipobreza sea d a r muestra de pesimismo.

>v

Entenderlo as no es ms que tratar de vendarse los ojos para no ver

la realidad e incurrir en los p e n o s o s y onerosos problemas del
mismo desenfrenado y el "posibiliBmo"a
I,
1.
1.

opti-

outrance,

IIN PLANTEO GENERAL

L o s enfoques

bsicos

E l tema de la pobreza se aborda, usualmente, desde dos perspec-

tivas sociolgicas diferentes.

Una d e s t a c a ciertas

caractersticas

individuales, actitudinales especialmente, que se atribuyen a l o s pobres

y que derivaran de u n a supuesta

"cultura de la pobreza".

Se afirma que los pobres lo son porque tienen actitudes y valores

peculiares, porque participan de esa "cultura" que es diferente a la
del resto de la sociedad y similar a t o d a s las situaciones
como pobreza cualesquiera sea l a sociedad respectiva.

identificadas

Existira

enton-

ces una diferencia extremadamente marcada entre l o s pobres y quienes

no lo son.

Y esto conduce a que, cuando la pobreza se define como un

problema social, se tienda rpidamente a convertirla en un caso de

patologa postulndose como soluciones el" cambio de las actitudes
de los pobres, el esfuerzo de sacarlos de esa "cultura" propia y convencerlos o forzarlos a aceptar la que es dominante en la

sociedad.

/El

corolario

~ 3 -

El corolario es que entendiendo a los pobres se entiende la

pobreza.

La verdadera razn de su pobreza estara en cierto volunta-

rismo de los individuos que viven en tal condicin.

Responsabilizar

a los pobres de su situacin, o presentaciones menos drsticas pero

i'

de igual contenido, tienen gran aceptacin en ciertos mbitos, por

cuanto absuelven a los no pobres de toda responsabilidad en la generacin y mantenimiento de las situaciones de pobreza.

Asimismo, las

autoridades tienden a ver las dificultades derivadas de la provisin

de servicios pblicos como un problema de los propios pobres, que
careceran de la capacidad de obtener ventajas de las oportunidades
que se les brindan.

El problema seria la poca utilizacin de tales

servicios por sus supuestos beneficiarios y no la defectuosa oferta

que de los mismos se hace.
2.

La otra orientacin sociolgica frente a la pobreza pone de

manifiesto, en cambio los factores estructurales

Considera que ella

es el resiltado de un determinado arreglo social, consolidado a travs

de mecanismos econmicos, jurdicos y sociales, que conduce a que la
capacidad de disponer de los recursos sociales existentes en un momento
dado, se encuentre desigualmente repartida entre diversos grupos sociales, lo que lleva, a su vez, a que la distribucin de los bienes sea
desigual y cierto sector quede en una situacin que ea definida como
pobreza.
El fenmeno en estudio, entonces, aparece estrechamente ligado
a la estratificacin social, vale decir, a los mecanismos por los

cuales se crea y mantiene generacionalmente una distribucin desigual

de las recompensas.

Y tambin a la ideologa dominante, esto es, al

mito o explicacin supuestamente vlida que justifica el hecho de que

se d tal distribucin desigual.

2=

La opcin

. If -

2o

La opcin

E n este trabajo se acepta l a visin estructuralista de la pobreza, que

podra denominarse sociologa de la pobreza.

E s posible que puedan

encontrarse ciertas caractersticas comunes a l o s individuos pobres

y que, incluso, sus actitudes y comportamientos sean similares.

Pero

ellas constituyen ms b i e n jjrocesos adaptativos para hacer frente a

la situacin en que se encuentran inmersos por razones que slo es

posible descubrir analizando la forma en que funciona la sociedad

como un todo.
Tal opcin terica lleva a afirmar que las p o l t i c a s m s efectiv a s son las que tienden a cambiar el entorno social en el cual l o s ind i v i d u o s se desenvuelven, suponiendo que sus conductas variarn concomitanteraente, tendiendo a adaptarse a la nueva situacin y a l a s
n u e v a s p o s i b i l i d a d e s que se les presentan.

3
1.

Pobreza, una nocin relativa

Ser pobre no implica solamente estar en l o s ltimos lugares de

una escala de distribucin de bienes y servicios, sino tambin carecer

de aquellos considerados necesarios por la comunidad en cuestin.

Los

criterios a base de los cuales se hace este juicio son esencialmente

relativos y van variando con la sociedad y las pocas.

E s evidente tambin que la preocupacin p o r los pobres y los intentos por impleraentar polticas que l o s favorezcan no son permanentes.
Surgen en ocasiones determinadas y por motivos que habra que analizar
ms detenidamente. _2/

2/

Pero s es evidente

que - dejando de lado casos

Vase Frances F o x P i v e n y Richard A . Cloward, Regulating the P o o r ;

The F u n c t i o n s of Public Welfare, P a n t h e o n B o o k s , 1971; Vintage
Books, Random H o u s e , New York, 1972.

/individuales

loables

5 -

individuales loables - cuando la lucha contra la pobreza adquiere

caracteres de preocupacin societal puede afirmarse que ello no deriva
de la sensibilidad de quienes no son pobres, siendo necesario explicar
dicho fenmeno como resultado de un conflicto social, donde chocan
intereses de grupo o clase,
2

La definicin de la pobreza plantea dificultades, que ya fueron

analizadas en otro lugar

Aqu conviene recordar los principales

problemas que ellas plantean: a) quin es el encargado de establecerla;

b)

cules son los criterios a utilizar; c)

cules son las consecuen-

cias que se derivan de, ella,

Q.^in dice quines son pobres?

En principio, pueden encontrarse

tres principales agentes para esa tarea:

los funcionarios gubernamen-

tales que tendrn que llevar a cabo tales programas; los no pobres y loe
mismos pobres.

Segn quien sea el responsable de efectuar tal defini-

cin es seguro que el universo de los considerados pobres ser diferente, por cuanto las motivaciones a partir de las cuales se efectuar
tal definicin sern obviamente distintas.
Es probable, empero, que en el primer caso se recurra a criterios
restringidos como manera de disminuir la cantidad de posibles demandantes y ello tanto por razones de prestigio nacional, ya que no es
positivo para ningn pas reconocer la existencia de grandes conti-ngentes de masas empobrecidas, como de viabilidad de las acciones a
iraplementar, en especial porque los recursos financieros disponibles
no suelen ser abundantes.
Si quienes deciden son los no pobres, un elemento importante es
que son heterogneos y en su decisin chocarn dos motivaciones diferentes.

Por un lado, dado que los fondos para llevar a cabo los

Solando Franco, "Problemas de la definicin y mensura de la pobreza'% en ILPES, Compilacin sobre Pobreza Crtica en Amrica Latina,
Santiago, 1977, PP- 9^^-139.
/programas antipobreza

- 6 -.

programas antipobreza saldrn de sus bolsillos, porque implicarn de

todas maneras alguna forma de redistribucin de los beneficios sociales, tendern a elegir criterios restringidos, buscando asi abaratar
el costo de los programas que deben financiar.

Pero, por otro, ciertos

sectores que se encuentren cerca de la "lnea" de pobreza, podrn

tratar de que sta sea fijada ms arriba a efectos de quedar incluidos
en los programas y beneficiarse de ellos.
En cuanto a los pobres mismos, el principal problema es que antes
de que se haya elegido el criterio para su definicin no existiran
como tales, por lo cual resulta difcil encargarles la tarea de autodefinirse

Superado ese problema lgico, cabe pensar que no estarn

dispuestos a seleccionar criterios amplios por cxianto, de esa manera,

los beneficios de los programas de erradicacin o alivio deberan
distribuirse entre un mayor nmero de interesados.
Lo anterior muestra las dificultades para elegir criterios y,
lo que es ms importante, el que los mismos se encuentran fuertemente
condicionados por los intereses materiales de quienes deben elegir
entre ellos.
b)

Los criterios de definicin de la pobreza.

Una de las formas

de definir el universo de los pobres que mayor predicamento ha tenido

ha sido seleccionar un listado de necesidades bsicas materiales consideradas imprescindibles para la subsistencia.

Debe quedar claro

empero que no existen criterios "cientficos" que permitan definir

con rigor qu es lo necesario para subsistir y mucho menos cules son
los puntos crticos.

Ello se encuentra condicionado por el momento

Sobre los mtodos de clculo de los mnimos, es interesante la

siguiente cita:
"Una vez discut con Kinkel sobre el concepto que l tena del
'sueldo mnimo*. Kinkel pasaba por ser uno de los(cont.) ,

/histrico el

9)
if

- 7 -.

histrico, el nivel de desarrollo alcanzado por la sociedad en cuestin,

las aspiraciones de los diferentes grupos, el. proceso de socializacin
anterior, etc.

La pobreza es esencialmente dinmica, debido a que

los hombres se encuentran inmersos en relaciones sociales que ejercen

sobre ellos complejas y cambiantes presiones, a las cuales deben responder tanto en su consumo de bienes y servicios, como en otf'os
aspectos de su comportamiento..

La sociedad misma est continuamente

cambiando y entregando nuevas posibilidades y responsabilidades a sus

miembros

Ellos, a su vez, desarrollan nuevas necesidades.

Eso hace

que no pueda haber una lista de necesidades absolutas, ni siquiera

para mantener la eficiencia fsica o la salud, aplicables en cualquier
tiempo y sociedad=

(Cont.)
ms geniales especialistas sobre tales temas, y creo que se habl
del sueldo mnimo para una persona que vive sola en una capital,
no contando el alquiler, fijndolo en un principio en ochenta y
cuatro marcos y ms tarde en ochenta y seis. No quise, en modo
alguno, oponerle la objecin de que l mismo .... sostuvo por sueldo
mnimo suyo, uno treinta y cinco veces superior a aqul. Tales
objeciones pasan por demasiado personales y de mal gusto, pero el mal
gusto consiste en calcular as el sueldo mnimo de los dems En
la suma de ochenta y seis marcos haba incluso un apartado para
gastos culturales: es probable que fuese el cine o peridicos, y
cuando pregunt a Kinkel si esperaban ellos que el destinatario de
esta suma pudiera ver una buena pelcula, es decir, una de valor educativo para el pueblo, se enfureci, y cuando le pregunt cmo habia
que entender el apartado 'reposicin de ropa blanca' si haba que
contratar extraorficialmente un anciano bien dispuesto que corriese
a travs de Bonn y desgastase sus calzoncillos y que el Ministerio
informase sobre cunto tiempo se necesita hasta que los calzoncillos
queden inservibles; aqu terci su esposa, diciendo que soy peligrosamente' subjetivo = ."
Heinrich Boll, Opiniones de un payaso, 19^3i Traduccin de Lucas
Casis, Editorial Seix Barral SoA, Barcelona, I965, p. 210

/Por lo

- 8 -.
Por lo dems, los intentos de fijar criterios a-partir de la
preservacin de la eficiencia fsica de los individuos son difcilmente separables del bienestar psicolgico y de la estructura y
cultura dominante en la sociedad como un todo, 5 /
c)

Implicaciones de la definicin de la p o b r e z a .

E s evidente que

distintas definiciones de la pobreza conducen a diferentes

de poltica.

enunciados

A s cuando se define e identifica a los pobres a partir

de una sola variable, como el ingreso familiar, la consecuencia es

postular medidas tendientes a que dicho ingreso logre
de pobreza, cualquiera sea el m e d i o y sin atender a las
311

superar la lnea
consecuencias

otras dimensiones que ello pueda provocara

Por otro l a d o , como recuerda Offenbacher, la definicin

aceptada

de la pobreza puede contribuir al autocumplimiento de la profeca

que

se haga sobre la causa de la misma.

Si se la define estrechamente, los p o b r e s sern solamente
los verdaderos rechazados de la sociedad y ser posible

argumentar

que los r e s p o n s a b l e s de la pobreza son quienes quedan ubicados en los,

a Causa de tal definicin, muy amplios estratos medios, aun cuando
slo sean algo m e n o s pobres que los que quedaron en el fondo de la
distribucin.

'

A partir de tal identificacin de los pobres crticos es posible

aducir la existencia de sectores protegidos que impediran que el nivel
de salarios jugara el rol equilibrad9r que le es inherente, debido a
razones de naturaleza institucional; la existencia d sindicatos, el
mecanismo de las negociaciones colectivas, el establecimiento de

5/

Para destacar las dificultades existentes en establecer mnimos

adecuados, especialmente en materia nutricional, y la necesidad de
tener en cuenta los hbitos alimenticios de cada pas, se ha discutido si el t debe ser considerado como una parte bsica de la dieta
mnima inglesa.
Basta el hecho de que exista la costumbre de tomarlo
para que sea necesario?
Se argumenta que es psicolgicamente necesario y que, adems, cumple una importante funcin social, ya que
constituye una de las vas ms importantes por la cual los individuos mantienen relaciones sociales.
/legislaciones

laborales

j,

- 9 -.

legislaciones laborales sobre salarios mnimos, las leyes de inamovilidad, en definitiva, "las presiones polticas sobre el gobierno
ejercidas por el trabajo organizado", conducentes al establecimiento
de barreras a la entrada en los sectores modernos de nuevos trabajadores, quienes quedaran as en situacin de pobreza.
En cambio, si se define la pobreza de un modo amplio, se incluir
entre los pobres a un importante segmento de la fuerza de trabajo y
podr aseverarse que ello prueba que "la sociedad capitalista explota
a los trabajadores" y los mantiene pobres. 6/
Es probable asimismo, que individuos que tienen el mismo ingreso
lo reciban por vas radicalmente diferentes

Ello puede hacer que de

acuerdo a otros criterios,-, en algunos casos puedan ser considerados

pobres y en otros no.

Lo mismo sucede con ciertas familias que si

bien disponen de un ingreso monetario similar, se comportan y tienen

actitudes muy diferentes en otros campos de interaccin importantes.
Por ejemplo, los pobres tendrn cierta forma de seleccionar los alimentos que van a consumir, las ropas que van a vestir, el tipo de casa
de que pueden disponer, que ser diferente a la de un individuo de
ingreso similar pero socializado en pautas propias de la clase media.
Todo lo anterior justifica afirmar que segn el nfasis que se
ponga en alguno de los elementos a que se recurre para la definicin
de pobres variar, probablemente, el grupo de los pobres.

D.Io Offenbacher, "The proper study of poverty: Empirical vs.

Normative Perspectives", en Ch.I. Waxman (ed.) Poverty, Nueva York,
Grosset & Dunlap, 1968, p. kG.
h

La pobreza.

10 -

li pobreza, problema
1.

societal

La posibilidad de formular p o l t i c a s para la erradicacin de la

pobreza implica hacer hiptesis sobre sus causas, a efectos de

de actuar sobre

tratar

ellas.

E s usual confundir las causas de la p o b r e z a con las caractersticas peculiares, de los individuos pobres.

E s t o s son, mayoritaria-

mente, poco educados, tienen baja productividad y bajo ingreso,

jan en sectores no protegidos, etc.

traba-

E l l o , empero, nada dice de por qu

son pobres.

'

Cuando se razona considerando que las caractersticas

individuales

son las causas de la pobreza se tienden a postular polticas que buscan

tambin modificarlas.

E n este sentido e s posible encontrar ciertas

conexiones entre la ya mencionada sociologa de l o s pobres y estas

polticas.

Su supuesto es el mismo: la causa d e la pobreza est en

l o s pobres mismos, especialmente en su escasa dotacin de capital

humano.

L a solucin, p o r lo mismo, debe buscarse por el lado de cambiar

sus caractersticas

(psicolgicas, de capacitacin,

etc.)

E l siguiente paso de tal razonamiento consiste en suponer

que

s o n pobres aquellos que no contribuyen, o lo h a c e n slo muy escasam e n t e , al crecimiento del producto.

N o se benefician del desarrollo

porque no contribuyen a l.
L a solucin estribara entonces en "aumentar la productividad"
de los pobres.

Y p a r a ello, se aduce, sera necesario que los trabaja-

d o r e s tuvieran buena salud y disfrutaran de un estndar mnimo de

h i g i e n e , lo que lleva a postular la necesidad de establecer ciertos

servicios sociales mnimos, y de que tales individuos reciban una

capacitacin que los habilite para aspirar a c a r g o s ms tcnicos.
T o d a s estas m e d i d a s son, indudablemente,

importantes por

cuanto

tienden a aumentar la dotacin de capital humano de que disponen l o s

/grupos ms

^^

grupos ms pobres
productividad.

11 - .

Empero, no consiguen por s solas aumentar su

Esta depende en parte de las cualidades de los traba-

jadores, pero tambin de los instrumentos que se hallan a su disposicin.

No basta, por tanto, mejorar los recursos humanos, sino que tambin es
necesario introducir cambios en los factores productivos no humanos.
Hay aqu un punto bsico; ni la condicin de trabajador, ni la
eleccin de sus instrumentos productivos son consecuencia de decisiones
individuales, o de las comunidades a que los individuos pertenecen,
o de sus gremios.

Es la sociedad como un todo, a travs de decisiones

econmicas y polticas, .la que determina la cantidad y orientacin de

las inversiones a hacer y a quin (a qu grupos sociales) corresponde
realizar la tarea de acumulacin.
Es en este nivel macro donde, al adoptar determinados sistemas
educacionales o de salud, se decide tambin si todos y cada uno de los
habitantes disfrutarn de cierto nivel de bienestar compatible con los
recursos existentes, o si por el contrario habrn categoras sociales
privilegiadas, mientras otras permanecern en el analfabetismo y carecern de mnima atencin sanitaria.
2.

Las puntualizaciones anteriores conducen a preocuparse de los

estilos de desarrollo predominantes en los pases bajo anlisis.

Si

ellos son de ndole concentradora y excluyente, adoptan pautas consumistas e intentan reproducir en sociedades cuyo ingreso per cpita es de
alrededor d S$ 500-1000, el tipo de desarrollo y, ms especficamente,
una oferta de bienes y servicios similar a la que caracterizan a los
pases ms avanzados del mundo capitalista, el resultado obvio es que
deber producirse una fuerte concentracin de la renta en sectores elitarios, dejando fuera del acceso a bienes imprescindibles para la satisfaccin de las necesidades bsicas a importantes sectores de la
poblacin.

/3.

Por lo

3=

12 - .

Por lo mismo no hay una correlacin estricta entre desarrollo

econmico y no pobreza.

A lo ms podra sostenerse que el desarrollo

econmico es probablemente necesario pero ciertamente no es condicin

suficiente para la eliminacin de la pobreza

Incluso ms, podra sos-

tenerse que haber alcanzado ciertos niveles de desarrollo se convierte

en un obstculo insuperable para la erradicacin de la pobreza. 7/
Cuando aqul adquiri caractersticas concentradoras y excluyentes,
por un lado, no ha beneficiado en forma alguna a los grupos ms pobres
y, asimismo, se encuentra dotado de una dinmica tal, que dificulta
su posible reorientacin en el sentido de satisfacer las necesidades
bsicas de los sectores sociales ms amplios.
II.
1.
1.

POBREZA Y POLITICA

Cmo se distribuyen los bienes sociales?

El problema de la pobreza est intrnsecamente ligado a la dis-

tribucin de los bienes disponibles en la sociedad.

La alteracin de

la forma en que ellos se encuentran repartidos es el resultado de la

actividad de agentes sociales que utilizan los recursos de poder
(econmico, social y poltico) de que disponen, buscando apropiarse"
del excedente generado socialmente.

En dicho proceso obtienen resul-

tados variables que pueden no coincidir necesariamente con los buscados.

2.

Hay periodos histricos durante los cuales, las sociedades adoptan

cierto "estilo de desarrollo" que responde a un "arreglo" social

aceptado por todos sus componentes estratgicos sea,consensual, sea
coercitivamente, y acorde con el cual se da una cierta forma de distribucin, que deja en situacin de pobreza a un sector de dicha sociedad.
2/

Ver Marshall Wolfe, "Para 'otro desarrollo': requisitos y proposiciones", Revista de la CEPAL, NQ f, Segundo Semestre de 1977-

/2.

Los agentes

. 13 -

Los agentes sociales estratgicos

En la perspectiva postulada el proceso econmico se concibe como un

proceso social, y por lo mismo, no. aparece como el fruto de leyes
naturales, sino como la consecuencia directa de la interaccin, a
veces conflictiva, de los agentes sociales.
Quines , son estos agentes societies? Algunos planteos otorgan
ese papel a los individuos, concibiendo a la sociedad como un mero
agregado de tomos entre los cuales se distribuye equitativamente el
poder social y econmicoo

Quienes as opinan no toman en cuenta las

notorias deBgU8.1daes existentes, ni tampoco la pertenencia de los

individuos a diferentes grupos sociales, con la consiguiente alteracin
de su manera de percibir el mundo.

Dado que su visin y su poder de

actuar sobre el mercado son diferentes, no puede atriburseles igual

importancia como motor del proceso social.

La efectividad de su accin

depender del grupo social a que pertenezcan, de los recursos de poder

con que cuenten y de la existencia de una conciencia colectiva en el
mismoo
Recursos de poder
Para explicar el surgimiento y evolucin de un proceso social resulta
imprescindible analizar la base de poder de los grupos estratgicos
Como se ha visto, el poder se distribuye desigualmente en la sociedad,
por lo que no todos los individuos ni los grupos lo poseen en proporciones similares.

Asimismo, no siempre el poder es de la misma especie,

ni se origina en las mismas fuentes.

Hay un poder real "que tienen los diversos grupos, agrupamientos,
o sectores sociales por su posicin propia en la estructura social..
Es claro que las bases de esta posicin, en lo fundamental, son econmicas y tienen que ver con la posesin o disposicin de propiedad y

/tambin por

- lif -

tambin por cierto, con tipos distintos de propiedad y de posicin

en la estructura productiva."^/

Hay adems, un poder efectivo o

poltico de que disponen individuos o grupos como resultado de la

ocupacin de posiciones institucionales de significacin poltica
en la sociedad... se refiere no slo a la o c u p a c i n de

posiciones

formales de p o d e r en el sistema de gobierno sino tambin a cualquier

otra posicin que gravite decisivamente en l a s decisiones polticas
que se toman en l.
D a d o , entonces, que el poder de los grupos sociales adopta

formas

y tiene fuentes diversas, e s necesario analizar concretamente la

sociedad en la cual quiere estudiarse el mencionado proceso de cambio.'
C o n o t r o s fines, Cardoso ha destacado como fundamentales, en
Amrica L a t i n a actual, a los agentes sociales "que suelen desempearse
como protagonistas en el escenario social urbano: las m a s a s populares,
los grmenes del movimiento obrero, los empresarios y los

'sectores

medios', o, ms precisamente, los grupos profesionales y tcnicos,

tanto civiles como

militares".

A g r e g a b a que algunos de "estos grupos y clases logran

expresin

propia, se orgajiizan, definen orientaciones polticas, dan sentido

prctico a ciertas ideologas, etc.

Otros, por sus peculiaridades

- como las m a s a s - participan y actan a travs de la

que ejercen indirectamente

influencia

sobre la estructura poltica o el sistema

econmico, presionando o dinamiaando a otros grupos sociales

capaces de actuar organizada o institucionalmente.

especficos

Por ltimo, algunos

sectores a d q u i e r e n por su capacidad de actiis.r como grupos de presin

8/

Jorge Graciarena, Poder y clases sociales en el desarrollo de

Amrica Latina, Buenos Aires, Paids, 1967, p.

9/

Ibidem.

/directa

sobre

 15 -

presin directa sobre el aparato estatal y cuya influencia puede ser

considerable en la definicin de las polticas de desarrollo e incluso
en el proceso productivo mismo". 10/
Si bien tal caracterizacin puede aceptarse como punto de partida
del anlisis, en cada situacin concreta sera necesario levantar un
"mapa" que muestre los grupos sociales estratgicos y permita individualizar sus modos de comportamiento.

A partir de all, cabra estudiar

el grado de toma de conciencia de su propia situacin que han alcanzado,

la forma de expresin propia o dependiente que tienen, si se han constituido en grupos de presin, etc.

No puede afirmarse que la parte de los bienes sociales asignada

a cada uno de estos bloques sea similar en diferentes situaciones.
Por el contrario, depender de la combinacin diversa de multitud de
factores en cada sociedad.

Ello obliga a realizar anlisis de menor

nivel de abstraccin para llegar a .resultados interesantes.

Los pobres carecen de recursos de poder efectivo
La variedad de medios que los diversos grupos sociales pueden utilizar
para lograr' sus objetivos es prcticamente infinita.

Sin embargo, caben

algunas puntualizaciones atinentes a los grupos pobres.

Estos se

caracterizan, justamente, por su carencia de poder efectivo-

Si bien

la situacin vara segn sea el contexto sociopoltico general, es

posible afirmar que en la mayora de los casos no pueden influir sobre
el aparato estatal.
10/

Fernando H. Cardoso, "Los agentes.de cambio y conservacin en

Amrica Latina", en Cuestiones de Sociologa del Desarrollo de
Amrica Latina. Editorial Universitaria, Santiago de Chile,
1968, p. J+1."

/En la

16 - .

En la ya citada frase de Cardoso se recordaba la posibilidad de

que las masas - compuestas en parte no despreciable por los pobres
urbanos - obtuvieran algunos xitos, a travs de formas de presin
indirecta sobre la estructura poltica o el sistema econmico.,
Pero las probabilidades de xito de las demandas populares, en
cuyo seno se encuentran las ms especficas reivindicaciones de los
pobres, son posibles en aquellos regmenes donde el tipo de recurso
de poder con que ellos cuentan (el nmero, que importa por su peso
electoral) tiene algn valor en el mbito poltico. TI/

La presin

indirecta mencionada seria vlida y utilizable en regmenes donde los

mecanismos democrticos se encuentran en funcionamiento y donde el
estilo predominante, por eso mismo, favorece las demandas popiilares.
El funcionamiento de los mecanismos democrticos permite, ante
todo, ventilar el problema social de la pobreza y buscar libremente
sus causas y parece que tambin contribuye a aliviarlo, ya que los
recursos de poder de los pobres se valorizan - como se vio - y le
otorgan cierto poder de negociacin.

Los mecanismos democrticos,

aun corrompidos, alientan el planteo y la bsqueda de soluciones al

problema de la pobreza.
En situaciones de autoritarismo, no habra las mismas posibilidades, aunque es probble que los ms pobres recibieran alguna forma de
atencin oficial, sea por temor a su supuesto potencial explosivo, sea
porque tales regmenes no estn exentos de la necesidad de legitimarse.
Asimismo, puede pensarse que esas situaciones dan el marco adecuado
11/

"Sin duda el mercado es un terreno que favorece al empresario, a

los grupos profesionales y a los sectores de altos ingresos en
general, en tanto que el voto es un recurso que puede dar un mayor
poder al obrero, al poblador marginal o a los pobres no organizados". Aldo E. Slari, Edgardo Boenninger, Rolando Franco y
Eduardo Palma, El proceso de planificacin en Amrica Latina;
Escenarios, Problemas y Perspectivas. Santiago, ILPES, Septiembre
1977, p.
/para que

17 -

para que surjan formas de "despotismo ilustrado" que busquen solucionar

la pobreza sin los pobres, como si ello fuera un problema exclusivamente
tecnocrtico, solucionable por una empresa consultora eficiente.
All es donde se bifurca el asistencialismo.

En el. primer tipo

de rgimen no puede haber solucin a la pobreza mientras no se supere

la poltica asistencialista, que puede ser fundamental en el primer
momento, como elemento movilizador sobre todo, y se llegue a la accin
poltica autosustentada de los pobres.
En el autoritarismo, en cambio, el asistencialismo es el mximo
que puede lograrse y no es ms que una forma de subsidio que un sistema
excluyente entrega a quienes marginaliza para que no traben su desenvolvimiento.
Otra diferencia entre uno y otro rgimen puede encontrarse en los
grupos que deben contribuir para financiar esa transferencia en favor
de los ms pobres.

En el caso de los regmenes autoritai-ios, que tienen

por principio fundamental de su poltica econmica asegurar las mayores

posibilidades de acumulacin a los grupos empresariales, se tratara
de una transferencia al interior de los sectores populares.

Como han

destacado Figueroa y Weiskoff, en el caso de pases con distribuciones

por ellos denominadas "bipolares" gana el 5-10 por ciento m.s rico y
pierde el resto. 12/

Pero podra ser que la prdida no fuera similar

para todos los estratos, producindose una nivelacin por abajo como
habra acaecido en el Brasil, segn apreciacin de Paulo Singer.
Pequeas transferencias a favor de los ms desposedos tienen un
impacto relativo importante, por el bajo porcentaje del ingreso nacional
total que absorben, y un rendimiento poltico grande dado su nmero.

12/ Adolfo Figueroa y Richard V/eiskoff, "Visin de las pirmides

sociales: Distribucin del ingreso en Amrica Latina", Ensayos
ECIEL, NS 1, Noviembre de 197^.
/Ello hace

18 -

Ello hace factible que un rgimen de las caractersticas

mencionadas

recurriera a tal expediente a efectos de mejorar su imagen.

Asimismo

se producira un quiebre al interior de los estratos populares, con la

correlativa disminucin de la oposicin a la poltica
pro-empresarial

econmica

vigente.

L a escasez de r e c u r s o s de p o d e r , elemento fundamental de la

pobreza, hace pensar que el intento de reorientar el estilo de

desarrollo

'V

vigente colocando l a erradicacin de la pobreza como objetivo estra-

tgico central, slo puede ser el resultado de l a actividad de otros

/"V

grupos sociales, que no de los p o b r e s .

Ser el "Estado" o los grupos

que tienen acceso al m i s m o los que, por razones que habra que

estudiar,

deciden preocuparse de la situacin de los ms p o b r e s .

E n la actualidad, el inters internacional por la p o b r e z a aparece
como muy central en lo que Marshall Wolfe h a denominado

"utopas

concretas creadas por comits", pero es dudoso que la m a y o r a de los

gobiernos de los p a s e s que cuentan con importantes segmentos de su
poblacin en situacin de pobreza critica compartan dichas preocupaciones en la p r c t i c a , aunque puedan aparecer hacindolo en las ,
declaraciones

13/

Habra que analizar la existencia de "voluntad poltica" p a r a

llevar adelante las acciones concretas en favor de los p o b r e s .
Cules son las r a z o n e s que pueden impulsar a las lites gobernantes a asumir como p r o p i a la tarea de atacar la pobreza?
principio pueden ser tres:

En

actuar p a r a construir una buena socie-

dad; hacerlo por r a z o n e s de justicia; o movidos por la prudencia

13/ Vase al respecto Jorge Graciarena, "Notas sociopolticas sobre

estrategias de necesidade's bsicas y nuevo orden internacional",
Santiago, C E P A L , junio de 1978, borrador p a r a comentarios.
Marshall Wolfe, " L a s utopas concretas y su confrontacin con
el mundo de h o y " , Santiago, C E P A L , marzo 1 9 7 6 .

/ L a primera

>

- 19 - .
,La primera de tales razones no buscara beneficiar a ningn grupo
social en particular, sino que partirla de considerar a la pobreza
como un defecto, del sistema, notorio al comparar la situacin vigente
con un modelo ideal de sociedad=
Cuando la accin ,es impulsada por razones de justicia se espera
beneficiar directamente a los pobres, fundamentando la lucha en la
existencia de oportunidades desiguales en una o ambas de dos formas
una condicin inicial desigual o la accin continuada de algunas
instituciones que actan en forma discriminatoria, afectando desigualmente a los individuos.
Tambin puede actuarse por razones de prudencia, con lo cual
el grupo al que se busca beneficiar seran los no pobres, a los que
se tiende a proteger a travs de las acciones dirigidas supuestamente
a beneficiar a los pobres
Diversas experiencias histricas pareceran demostrar que los
pobres extremos son menos peligrosos de lo que se cree, ya que ninguna
revolucin se ha gestado a'partir de situaciones de miseria generalizada

Empero, es a partir del temor que tal situacin genera, que

surge el inters de los grupos dominantes por la pobreza.

1V

"But the real issue is not v/hether land reform is politically easy.
The real issue is whether indefinite procrastination is politically
prudent. An increasingly inequitable situation will pose a'growing
threat to political stability". Robert McNamara, "The Nairobi Speech
en V/orld .Bank, The Assault on World Poverty, Baltimore y Londres,
The World Bank y the John Hopkins University'Press, 1975, P 9^.

15/ Ver Jos Joaquin Brunner, Apuntes sobre la figura cultural del pobre
Parte I. Santiago, FLACSO, 1978. De lob individuos y grupos que se
encuentran "desarticulados respecto al aparato de produccin, o que
ocupan dentro de ste una posicin puramente 'uarginal, precaria e
inestable. las clases dominantes tienen por necesidad que desconfiar puesto que escapan al sistema bsico de regulaciones del orden
social. Por lo mismo, hay que 'sujetarlos' a ese orden por medio de
coacciones extra-econmicas, como pueden serlo la fv.srza represiva
(que en el lmite slo se emplear en momentos de movilizacin y
agitacin polticas de la sociedad), o, en general, las coacciones
ms sutiles y difusas de que son portadoras las polticas pblicas,
la organizacin de la cultura, la comunicacin social, y as por
delante.''
/As, Piven

- 20 - .

As, Piven y Cloward han afirmado que la clave para entender los
servicios de ayuda son las funciones que ellos cumplen para el orden
poltico y econmico mas general.
daria y de mantenimiento.

La ayuda es una institucin secun-

Sus estudios tienden a demostrar que los

programas de ayuda son iniciados o expandidos durante las ocasionales

situaciones de desorden civil producidas por las masas desempleadas

y que ellos son abolidos o

reducidos cuando se ha logrado restaurar

Las polticas de ayuda son expandidas, en fin

la estabilidad poltica.

para calmar los desrdenes civiles y se tornan restrictivas para reforzar las normas de trabajo.

Son, por tanto, cclicas - liberales

o restrictivas - dependiendo de los problemas de regulacin social

con los cuales el gobierno debe enfrentarse. 16/
III.

LA ACCION CONTRA LA POBREZA COMO PROBLEMA POLITICO

Como surge de lo dicho anteriormente, el componente poltico tiene una

importancia sustancial en las acciones pblicas destinadas a la erradicacin de la pobreza.
1.

La adopcin de una poltica

Es evidente que el Estado no exifrenta todos aquellos temas que un

observador puede considerar relevantes.

Las polticas pblicas cons-

tituyen opciones que pretenden resolver situaciones que han sido elevadas al rango de problemas sociales, en general debido a la presin
ejercida por uno o ms grupos, o a consecuencia de quienes desempean
papeles de autoridad.

Sin embargo, la adopcin de las mismas no depende

de la buena voluntad de los gobernantes o de su concepcin terica o

16/

Frances Fox Piven y Richard A. Cloward, cit. Tambin Xavier Greffe,

La Politique Sociale., Paris, Presses niversitairs de France,
1975.
/ideolgica del

;;

~ 21 -

ideolgica del papel que al Estado corresponda (incluso es muy probable

que si la realidad y su concepcin se contradicen muy notoriamente
dejen de estar en el gobierno no por propia voluntad), sino que es el
resultado de la correlacin de fuerzas imperante en la sociedad
Por lo mismo, aunque quienes ocupan los cargos de gobierno estn

firmemente convencidos de la necesidad (incluso moral) de impulsar

acciones destinadas a favorecer a los grupos pobres, no siempre podrn

hacerlo, constreidos como estn por presiones de diversa ndole

Para

los goberaaijts cuentan, adems, otra serie de prioridades entre las

que no deja de ocupar un papel primordial su propio mantenimiento al
frente del gobierno.

Esta consideracin tpicamente poltica, hace

que lo que puede parecer "racional" desde la perspectiva del tcnico,

sea totalmente "irracional" para el poltico activo, que toma en
cuenta, por ejemplo, los resultados de las elecciones ms cercanas.,
cuando las hay, antes de adoptar sus decisiones.
Las polticas pblicas, incluso las aparentemente tcnicas,
forman parte de un proceso poltico ms amplio del que sea definiciones
parciales y visibles y operan en cierto mbito social con participacin
de actores que toman posiciones frente a ellas y utilizan los recursos
de poder de que disponen a efectos de tratar de imponer sus puntos de
vista.

Los gobernantes se ven as forzados a considerar gran cantidad

de elementos fuera

de los puramente tcnicos, incitados por las

acciones de quienes pretenden beneficiarse o no ser lesionados en sus

intereses por las decisiones polticas que deben adoptar
Los planificadores y tcnicos tienden a concebir al Estado como
una entidad todopoderosa situada al mrgen y por encima de la sociedad,
a la que orienta hacia la consecucin del "bien comn"=

Fuera de que

es dificultoso saber en qu consiste este bien comn, por cuanto es

probable que cada grupo tenga una concepcin bastante diferente del
mismo o de los caminos para alcanzarlo, es tambin evidente que el

/Estado no

- 22 - .

Estado no es el demiurgo capaz de decidir la puesta en prctica de

una poltica y el mantenimiento de su coherencia hasta sus l t i m a s
consecuencias.

Sus acciones se dan en uh contexto social y poltico

en el cual la coherencia tcnica dista d ser una condicin

para alcanzar la eficiencia real.

suficiente

Esta es el resultado tambin, y a

menudo de manera principal, de fenmenos sociopoltics, esto es,

del apoyo o resistencia que despierten en las fuerzas sociales y

polticas.

El E s t a d o en fin, n o es independiente de los grupos sociales,

sino que se encuentra interpenetrado p o r ellos, aunque tenga cierta

autonoma relativa, variable segn las coyunturas.
E l E s t a d o puede visualizarse tambin como el escenario en que se.
despliega la lucha poltica entre actores sociales que sostienen proyectos polticos d i f e r e n t e s y que se enfrentn buscando que la d e c i s i n
que a p a r e c e r , en definitiva, c o m o "la del Estado", sea favorable a
sus intereses.

Detentar posiciones p o l t i c a s o tener la capacidad de

influir, por el m e d i o que sea, sobre ellas adquiere una

creciente para la capacidad de dirigir los recursos

2.

importancia

societales.

La ejecucin de u n a poltica

La poltica estatal es as apoyada, interceptada, frenada, alterada,

presionada, boicoteada por las polticas privadas de los grupos sociales
afectados, p o s i t i v a o negativamente, por ella.

Este proceso no

termina

en el momento de aprobarse el proyecto por el organismo pblico

corres-

pondiente, sino que se desarrolla en la densa trama de accin diaria

en que participan l o s actores.

L o s contenidos tcnicos y la coherencia

econmica pasan a segundo plano o incluso desaparecen ante la lucha

de intereses grupales.

Es, como se ha dicho, en la fase de ejecucin

donde la p o l t i c a real adquiere su perfil concreto y se marcan las

/desviaciones,

concordancias

- 23 - .

desviaciones, concordancias y contradicciones con la poltica tal como

haba sido formalmente definida: "el juego de negociacin, transaccin
y resistencia comienza despus de elaborado el plan y rigidizada la
posicin formal del Gobierno". 1?/
n punto importante es que las decisiones nacionales tendientes
a reducir la pobreza exigen un soporte administrativo efectivo al
nivel local.

A medida que nos alejamos del centro de la toma de deci-

siones nacional, el poder de las oligarquas locales crece considerablemente.

Las lneas jerrquicas entre las autoridades nacionales y

quienes deben implementar las acciones en el nivel local se quiebran

de diversas maneras y es probable que las autoridades locales no
cuenten con la fuerza suficiente como para imponer la recta aplicacin
de las decisiones centrales frente al poder de las oligarquas locales.
Por todo ello, los diferentes programas formalmente destinados a favorecer a los grupos ms pobres son a menudo torcidos y terminan beneficiando a los intereses establecidos.
Tales resistencias lian sido enfrentadas mediante diversas alternativas entre las que pueden mencionarse la confrontacin directa
y la coalicin con los sectores dominantes a nivel local para, a cambio
de otorgarles cierto tipo de beneficios, obtener que por lo menos una
parte de los beneficios de los programas lleguen a sus potenciales
destinatarios.

La eleccin implica, como es obvio, una

estrategia

poltica y un conocimiento de los recursos de poder disponibles para

llevarla adeleinte.
17/ E Cibotti y O.J. Bardeci, Enfoque critico de la planificacin
en Amrica Latina, Santiago, ILPES, 1972.

/3.

Conflictos burocrticos

- 24 -

3.

Conflictos burocrticos e implementacin de los programae

Un problema central de cualquier programa antipobreza es el de cul

ser la. agencia estatal encargada de aplicarla y, por tanto, de usar
los recursos disponibles.
El Estado - como queda de manifiesto en estas circunstancias no es una unidad,

sino una asociacin de rganos de decisin y eje-

cucin de diferente autoridad, con funciones y mbitos de competencia

tambin diversos, que no siempre actan de consumo

Es una constelacin

de burocracias heterogneas que se oponen entre s y son difcilmente

coordinables.

La existencia miisma de dichas agencias estatales genera

la aparicin de nuevos intereses, el principal de los cuales consiste

en absorber en beneficio propio la mayor proporcin de recursos que
sea posible.

Ello no slo se debe a la denominada "vocacin oli-

grquica de las burocracias", sino tambin por cuanto se cree que la

propia agencia desempea la funcin ms importante y lo

hace de la

forma ms eficiente.
Asimismo, es evidente que las burocracias estatales tienden a
utilizar como un recurso de poder suplementario en la disputa al
interior del jarato estatal a sus propios clientes.

Aparecen as",

en muchas ocasiones, como defensoras del grupo social con el que

mantienen una vinculacin formal, con lo que esa relacin que era
de "tutela" tiende a convertirse insensiblemente en "clientelismo".
Por ejemplo, es posible que funcionarios de un organismo gubernamental
organicen una protesta militante contra el Ejecutivo u otra oficina
estatal como manera de promover la puesta en prctica de ciertos tipos
de proyectos antipobreza.

Algunas instituciones gubernamentales

destinadas a trabajar entre los pobres tienen por finalidad organizarlos

y buscar la forma de aumentar su participacin en la vida nacional,
por lo que esa organizacin y esa participacin pueden traducirse en
protestas abiertas contra la actuacin de ciertos organismos estatales,

/Es otra

- 25 -

Es otra de las formas en que la sociedad civil y sus grupos de inters

influencian la toma de decisiones estatalo

Por otro lado, las pol-

ticas de erradicacin constituyen un mecanismo de control social de

los clientes
El comportamiento de los burcratas con los clientes de los
servicios de bienestar puede generar problemas suplementarios.

Muchas

veces estos ltimos sufren diversos tipos de humillaciones por parte

de los empleados que supuestamente se encuentran a su servicio.

Ello

es ms comn y posible en el caso de que la estrategia de erradicacin

de la pobreza sea la prestacin de determinado tipo de servicios
bsicos, y es bastante difcil cuando el ataque a la pobreza se hace
mediante transferencias de ingreso.
Asimismo, es probable que se produzca un excesivo control de la
vida de los intividuos por parte de las organizaciones burocrticas.
Los clientes no estn en condiciones de hacerse respetar por los
funcionarios con los cuales estn en contacto.
^^

El xito probable de los programas contra la pobreza

Los razonamientos anteriores permiten afirmar que en la sociedad hay

proyectos polticos alternativos que se juegan tambin en la arena
poltica que es el Estado.

La posibilidad de que uno de ellos triunfe

y se convierta en el que cuenta con el respaldo de la voluntad jurdica

estatal y con la posibilidad del ejercicio de la coaccin para su
aplicacin deriva de que la alianza de clases que lo apoye sea lo
suficientemente poderosa como para imponerlo.

Esa importancia de los

grupos sociales en la adopcin y aplicacin de polticas pblicas

tiene importancia especial respecto de los programas contra la pobreza:
"En todo caso, por lo dicho resulta claro que sean cuales
fueren las intenciones del proyecto poltico en juego, la desigualdad

/entre loe

- 26 - .

entre los actores del proceso, que llega hasta la exclusin de algunos,
hace difcil,o imposible la obtencin de ciertos objetivos.

Es muy

difcil esperar una real erradicacin o disminucin de la pobreza

critica, por ejemplo, cuando los afectados por ella no tienen ninguna
voz en la definicin del proyecto poltico ni en el proceso de planificacin, y slo son percibidos como vctimas indeseables de ellos.

En

ese sentido el mayor o menor grado de exclusin y de desigualdad entre

los actores admi,tidos es una de las causas, aunque rio la nica, de la
mayor o menor desigualdad en la distribucin de los beneficios del
desarrollo". J8/
5.

La organizacin y participacin de los

pobres; una alternativa?

Se han enfatizado hasta aqu las dificultades que existen para que las
acciones contra la pobreza se concreten y sean realmente beneficiosas
para los pobres.

La conciencia creciente que se tiene de las diversas

limitaciones existentes en tal sentido, ha conducido a que se busquen

alternativas que puedan conducir al xito, y entre ellas la participacin de los grupos pobres se ha convertido en la meta y en el medio de
muchos programas. 19/
18/

Aldo E. Solari, Edgardo Boenninger, Rolando Franco y Eduardo Palma,

El proceso de planificacin en Amrica Latina: Escenarios, problemas y perspectivas. Santiago, ILPES, 1977'> p. 53

19/

As, el Informe Dag Hammarskjold postula que la "Capacidad de

dilogo y negociacin" de un pas o de un grupo social en el seno .
de un pas, debe estar "respaldada por una alternativa verosmil
de accin unilateral y .confrontacin". Al respecto agrega: "Este
concepto no debe constituir la piedra del escndalo... Ni las
transformaciones socialistas, ni las socialdemcratad, ni las de
bienestar social capitalistas, han sido logradas sin que los aspirantes a una cuota de participacin mayor en el sistema se organizaran para exigir y - en caso necesario - para imponer sus .(cont.)

/Sin embargo.

- 27 - .

Sin embargo, el uso que se hace del trmino participacin es

ambiguo y no se sabe muy bien qu se quiere decir con l.
Es necesario ubicar la idea de la participacin en el contexto
de la dominacin social

Hay que recordar que las recompensas no se

distribuyen aleatoriamente entre los miembros de la sociedad.

Existe

una estructura de dominacin, merced a la cual quienes ocupan posif-

ciones dominantes se reservan una proporcin de los bienes disponibles

mayor que la que les correspondera de utilizarse como criterio distributivo la incidencia en el volumen demogrfico societal.
Ello se logra mediante dos expedientes: la coercin fsica y la
legitimacin consensual de la dominacin vigente, que se obtiene
mediante la difusin de ideologas justificativas de esa distribucin
desigual.
dominados.

En dicho contexto, se explica la participacin de los estratos

En principio y mientras pueda hacerlo, la clase dominante

slo permitir a los grupos subordins,dos una participacin funcional

al mantenimiento de la dominacin, esto es, que la legitime como clase
dominante.
Si las demandas de los dominados-participantes superan ciertos
limites, quienes ejercen el poder reaccionarn tratando de ocluir
los canales a travs de los cuales aquellas se procesan.

Habr

casos en que no lo conseguirn y un grupo social movilizado podr

(Cont. )
_19/ reivindicaciones. Tampoco se ha logrado, en los casos de cambio
sin una revolucin total, un progreso significativo sin que los
elementos dominantes del sistema comprendieran que los cambios
negociados eran para ellos menos nocivos que la confrontacin".
"Qu Hacer?: Otro Desarrollo", Development Dialogue, NS 1/H,
p.

/llevar sus

- 28 - .

llevar sus demandas a la arena poltica, hacindose un lugar en ella

y obteniendo todo o parte de las recompensas que reivindica.

Caben

all dos posibilidades: una, la derrota total de los anteriores

dominadores que son sustituidos por los nuevos grupos emergentes;
otra, la transaccin, por la que aceptan perder una parte de sus prebendas "para que todo siga como est", esto es, para lograr el mantenimiento del sistema que, en definitiva, les es favorable.
En este caso el grupo ascendente es, de alguna manera, cooptado
a travs de su incorporacin al sistema de dominacin y puede esperarse
que en el futuro contribuya a taponar demandas similares de nuevos
grupos emergentes.
Puede pensarse que la mayora de los programas antipobreza
tienden a'promover la organizacin de los grupos populares y su participacin en un sistema sociopoltico que se desea mafitener o cambiar
moderadamente.

En muy pocos casos, por eso mismo, la participacin

que se postula implicar una real influencia de los grupos pobres en

la toma de decisiones

A lo ms puede pensarse que un segmento de los

grupos dominantes, que ha conquistado todo o parte del aparato estatal,

est apoyndose en esa mayor participacin popular a efectos de fortalecer su posicin, sea mediante la amenaza que esos sectores pueden
representar para otros segmentos dominantes, sea por la legitimacin
que el apoyo popular entrega a su actuacin en el gobierno.

Los reg-

menes populistas han servido siempre como ejemplo de esta manipulacin

"desde arriba" que tiende a la movilizacin-desmovilizacin de los
sectores populares.

Es evidente, empero, que no en todos los casos

se da tan libremente esa "manipulacin".

Anlisis ms pormenorizados

de dichos periodos histricos muestran la capacidad de organizacin

autnoma y, por tanto, de negociacin de los sectores populares.20/
20/

Al respecto vase Francisco C. Weffort, Classes populares e desenvolvamento social. Contribucao ao estudo do populismo. Santiago,
ILPES, 196^

/Si, como

- 29 - .

Si, como se dijo anteriormente, la participacin que propugnan

los programas antipobreza es limitada- a la realizacin de algunas
actividades al interior del proyecto especfico, no puede pensarse
que ella sea la va por la cual los grupos pobres aumentarn su
capacidad de negociacin en la sociedad y presionarn a efectos de
obtener una mayor proporcin, de los bienes sociales disponibles.
Para ello se requiere la organizacin autnoma de las ma.sas,
que las coloque en condiciones de oponerse abiertamente a las decisiones asumidas por las autoridades pblicas, con posibilidades ciertas
de alterarlas en su propio beneficio

Este es, entonces un problema

eminentemente poltico que afecta no slo a los pobres, sino al

conjunto de la sociedad
Hay quienes piensan que la va de la organizacin no permitir
tampoco la obtencin de sus reivindicaciones por los pobres

Sera

necesario aprovechar los impulsos espontneos de las masas a efectos

de introducir los cambios deseados.

El argumento central de tal

anlisis es el de la impotencia de los pobres; "The poor can create

crises but cannot control the response to them".

El espontaneismo

de las masas hace peligrar el sistema como un_ todo.

Cuando se busca

organizarlo lo nico que se consigue es quitarle impulso y., en definitiva, contribuir a su reintegracin al sistema. 21/
Es evidente que, como sostienen Piven y Cloward, el xito de
los movimientos populares no tiene proporcin con el grado de organizacin.

Aunque se requiera estimulo y liderazgo, ste no tiene por qu

provenir de la organizacin.

Asimismo, los intentos de organizar

a sectores poco estructurados, como los desempleados, tienden a

fracasar.
21/

En la mayora de los casos la organizacin asume la

Frances Fox Piven y Richard A. Cloward, Poor People's Movements;

Why they Succeed, How they Fail. Pantheon, 1977.

/representacin de

- 50 - .

representacin de estos grupos que, en realidad, no participan en ella:

son movilizados ms bien que organizados.

Por ltimo, tambin es cierto

que movimientos firmemente estructurados y organizados pueden tener

menor efectividad en su accin como movilizadores del descontento popular que aquellos ms desorganizados y poco estructurados.
Otro elemento a considerar es que en muchos casos el movimiento

'y!

terminar siendo la base de poder de un grupo de lderes que puede

desentenderse de las verdaderas reivindicaciones de sus representados
para afianzar su propio poder y alcanzar la realizacin de intereses
personales.

Ello es ms cierto an de aceptar que en las comunidades

pobres, la apata es una de las caractersticas psicolgicas

dominantes 22/, lo que lleva a dejar la iniciativa de la organizacin
y defensa de los propios intereses en manos de individuos que incluso
provendrn de otros sectores sociales.
Todo lo anterior, empero, no disminuye la importancia de la
organizacin de los sectores populares como nica forma de obtener
sus reivindicaciones frente al poder.

Podrn citarse mltiples

casos de fracaso, pero, no por ello podr negarse que en el mediano

y largo plazo, la nica manera en que esos sectores pueden hacer
22/

El sistema de valores predominante justifica grandes desigualdades

de toda ndole, y afecta tambin a los pobres, hacindoles aceptar
su condicin. La cultura de la pobreza es inducida, buscando
producir culpabilidad y reforzar la pasividad. Algo similar sucede
con los servicios de bienestar. Ver Ralph Milliband, "Politics
and Poverty", en Dorothy Wedderburn, editora, Poverty, Inequality
and Class Structure, Cambridge University Press, 197^i P 195Sobre cmo la cultura dominante tiende a interpretar el mundo en
beneficio propio y a transmitir tal perspectiva a las clases subordinadas puede consultarse un excelente estudio de Luis Barros y
Ximena Vergara, El modo de ser aristocrtico. El caso de la oligarqua chilena hacia 1900 Santiago, Aconcagua, 197a, esp. 153 y
ss.
/frente a

^
.

31 -

frente a un sistema econmico y social que se basa en el abaratamiento constante de la mano de obra, es el establecimiento de movimientos sindicales y de organizaciones populares en general dotadas
de la fuerza suficiente como para dotar a sus dirigentes de capacidad de negociacin frente al empresario

Por ello:

"Even the most dictatorial regime today learn sooner or later what
ancient rulers knew, how to make concessions to unorganized and
spontaneous pressure from the masses, if necessarily underlining
their continued authority by face-saving punishment for 'agitators'.
It is organized popular action they seek to prevent." 23/
IV,

POBREZA, PRODUCTO DE LAS INSTITUCIONES VIGENTES

La mayora de las polticas dirigidas a los pobres suponen que

stos lo son por el bloqueo de oportunidades que han sufrido y,
consecuentemente, a causa de sus escasas capacidades y calificaciones.
La solucin que se propugna, por tanto, consiste en ''cambiar"
a los pobres para que as puedan superar las dificultades y mantenerse por encima de la lnea de pobreza
aparece como necesaria a tal enfoque.

La redistribucin no
La pobreza podra ser elimi-

nada sin tocar a los ricos para dar a los pobres.

Asumir que las caractersticas de los pobres son '"la causa"
de la pobreza lleva a enfatizar excesivamente la capacitacin como
solucin cuando es evidente que, por razones estructurales que no
es del caso detallar en este momento, el problema no es la falta
de preparacin para ocupar un cargo, sino la ausencia de empleos
disponibles.
23/

Erich J. Hobsbawn, "Should the Poor Organize?", The New York

Times Review, March 23, 1978.

/El enfoque

- 32 - .

El enfoque alternativo considera a la pobreza como resultado

de la organizacin total de la sociedad; vale decir, reconoce que
son las mismas instituciones prevalecientes las que generan o producen
pobreza.

No es posible, por tanto, conseguir su erradicacin sin

modificar estas instituciones que provocan, con su ncionamiento

cotidiano, el fenmeno a abolir.
En este trabajo se ha adoptado la segunda de las maneras de
ver y es posible terminar haciendo algunas afirmaciones que se
piensa han sido demostradas en las pginas anteriores y que, probablemente, puedan retomarse en lguna ocasin posterior.
1.

Las condiciones o causas de la pobreza usualmente mencionadas

(vejez, familia carente de jefe de hogar hombre, enfermedad, invalidez, desempleo, educacin escasa, etc.) constituyen caracterstica
de los individuos pobres, pero no explican la pobreza.

Incluso ms:

es evidente que algunas personas de esas categoras no son pobres,

por lo que ellas "devienen sinnimos de pobreza, slo cuando
aquellos que las sufren son miembros de la clase trabajadora".
2.

Se tiende a afirmar en algunos, casos que la divisin existente

entre los trabajadores segn estn organizados o no, es la razn

de la pobreza de estos ltimos.

Aqu se afirma, por el contrario,

que los pobres constituyen una parte integral de las clases trabajadoras, de las que ocupan tal vez el rango ms bajo.

Empero, al

interior de.ellas existira un continuum desde la llamada "aristocracia obrera" hasta los ms pobres, pudiendo afirmarse que incluso
los que en un determinado momento no sufren de pobreza, se encuentran
ante el riesgo inminente de caer en tal condicin.

"La pobreza

es un asunto de clase, estrechamente ligado a la situacin general

de la desigualdad de clases y remediable finalmente en trminos de
clase en general". 2^/
2k/

Milliband, cit., p. ^Sk

Milliband, p. 185' ^

/
/Como sostiene

- 33 - .

Como sostiene el ttulo de este pargrafo, se trata de una resultante de la organizacin de las instituciones vigentes, que slo
puede erradicarse mediante la modificacin de las mismas
3=

Cuando se enfatiza excesivamente la importancia que pueden

tener las organizaciones sindicales en la creacin de diferencias

^^

al interior de la clase trabajadora, aduciendo que por esa va se

crean "barreras" al acceso al sector moderno de la economa o a

los empleos mejor remunerados de los individuos insertos en el

sector tradicional, informal, o como se le designe, se olvidan
otros factores bastante ms importantes.

En primer Itigar, se omite

que frente a los trabajadores se encuentran los patronos que, indudablemente, tienen'mayor capacidad negociadora, estn mejor organizados y aspiran - por la lgica misma de su papel en el proceso
econmico - a reducir el costo de la mano de obra a los lmites
ms bajos que sea posible.
En segundo lugar, desechan la experiencia histrica que mue^tra
que es en los pases donde los movimientos sindicales han alcanzado
un mayor desarrollo, medido a travs del indicador que se considere
ms adecuado (sea el nmero de afiliados u otro), que el estrato
en situacin de pobreza es menor

Ello resulta evidente en el

caso de los pases capitalistas, es obvio en los socialistas y

tambin es verdad en el tercer mundo y especialmente en Amrica
Latina

Donde no hay sindicalismo la pobreza adquiere caracters-

ticas masivas
*

En cambio, donde la clase obrera se encuentra mejor

organizada la situacin es la contraria

La anterior es una afirmacin esttica, por cuanto compara

diversos pases en un momento de tiempo

Pero un anlisis dinmico

que estudiara las relaciones entre sindicalismo y pobreza en diferentes momentos en el tiempo, tendera a comprobar la misma afirmacin, s
iendo probablemente los casos de Chile y Uruguay, los ms
claros en tal sentido^
Ya Eaymond

k.

Ya Raymond Aron, hace muchos aos, haba afirmado que no hay

proporcionalidad rigurosa entre el crecimiento econmico global y

la extincin de la pobreza.

La experiencia de los pases en

desarrollo, muchos de los cuales han alcanzado elevadas tasas de

crecimiento de eu ingreso per cpita, abona tal razonamiento.

Pero

es evidente tambin que se dan casos, en que hay un mejoramiento

de algunos sectores que anteriormente se encontraban en situacin
de pobreza.
econmico.

Ello resulta slo indirectamente del crecimiento

Es necesario en esos casos, rastrear otras variables

para poder explicar el aumento de la participacin laboral en el

ingreso nacional.

Es probable que ciertas carencias de mano de

obra, otorguen a esos grupos una mayor capacidad de negociacin

con el sector empresariail.

Asimismo, el proceso de industrializa-

cin al poner en contacto cotidiano a importantes conglomerados

de trabajadores, es el catalizador ideal de la organizacin de los
sectores sociales subalternos.

La experiencia histrica al respecto

es por dems conocida y no tendra sentido extenderse aqu sobre

el punto.
5.

En pases donde la abundancia de mano de obra es muy grande,

como la mayora de aqullos donde se dan las situaciones de pobreza

crtica ms dramticas, resulta todava ms incomprensible hacer
referencia a las denominadas imperfecciones del mercado,de trabajo
como un factor relevante en la erradicacin de la pobreza.

Es

obvio que de desaparecer la organizacin (endeble, escasa, prcticamente nula que existe en tales pases), no se obtendra mejoramiento
alguno de los estratos pobres, por cuanto es muy probable que el
salario de equilibrio se situara incluso por debajo de la "lnea"
que las polticas antipobreza esperan hacer que todos los habitantes
superen.

/6.

En aquellos

>

- 35 -

6.

En aquellos pases donde el ingreso per capita es bajo,

tambin se tiende a afirmar que no tiene sentido aplicar estrategias

redistributivas, por cuanto no implicaran ms que "redistribuir
la pobreza", enfatizndose la necesidad de primero crecer para luego
permitir que nuevos grupos sociales participen de los bienes asi
generados.

No es del caso detenerse aqu a mostrar las caracters-

ticas excluyentes y concentradoras del estilo de desarrollo predominante en la regin.

Ello hace que no sea dable esperar que,

en un momento futuro ms o menos lejano, se ample el sector integrado.

Por el contrario, a efectos de mantener esa tasa de creci-

miento es necesario seguir concentrando en una porcin relativamente

pequea de la poblacin, por cuanto el tipo de bien producido no
puede ser adquirido por las masas.
7.

Muchas polticas antipobreza tienden a apoyarse en el princi-

pio del dualismo.

Existira un sector moderno, responsable del

crecimiento global alcanzado por la economa y que no debera ser

obstaculizado en manera alguna, a efectos de que pudiera seguir
cumpliendo adecuadamente con dicha misin.

Hay otro sector, en

cambio, atrasado, que no tiene interrelaciones con el moderno, donde

se concentra la pobreza.

Se trata, en fin, de dotar a este segundo

sector econmico del dinamismo necesario para que tambin comience

a aumentar su magra productividad.

Antes, en los planteos clsicos

derivados de Boeke, se pensaba que el centro se expandira e ira

11'
f
*

captando proporciones mayores de su hinterland, esperndose que en

un momento todo el mbito econmico de la nacin se hubiera incorporado.

La experiencia demostr que no era as, o que la marginali-

dad se reproduca al interior de los espacios considerados modernos.26/

Ahora la tesis aparece modificada.

Ya no se espera la absorcin por

2.6/ Ver ms detenidamente en Aldo E. Solari, Rolando Franco y Joel

Jutkowitz, Teora, Accin social y desarrollo en Amrica LatinaMxico, Siglo XXI, 1976, pp. if06-421.
~~

/el sector

- 36 - .

el sector moderno, sino que se cree posible que las formas de produccin tradicionales y obsoletas adquieran una dinmica propia y
paralelamente al avance del sector moderno, aumenten su productividad,
luego de un pequeo impulso exterior.
En muchas de las estrategias, por lo dems, tiende a reforzarse esa fractura dualista de la sociedad,.por cuanto se busca
dotar a los pobres de un conjuntp de servicios de primera necesidad,
ms baratos, inferiores en definitiva, a los que disfrutan los no
pobres.

Este tem ser desarrollado ms extensamente en otra

oportunidad.
8.

No es necesario que un pas sea rico para que no tenga pobreza.

Y a la inversa no en todos los pases ricos, ella ha desaparecido.

Por lo mismo, las estrategias basadas en primero crecer, para luego
redistribuir, son falaces.

La experiencia y algunos estudios

demuestran que en Amrica Latina se podra haber triplicado el

ingreso de los sectores pobres, con una estrategia de distribucin
igualitaria.

El que ello no hubiera sido posible polticamente

es otro asunto, que no justifica descartarla en el nivel puramente

tcnico, justamente por quienes tienden a no considerar explcitamente los elementos sociales y poltico^ de las acciones que
postulan.
9.

Otro elemento a considerar es hasta qu punto la pobreza que

sufren ciertos sectores sociales en el momento actual no es consecuencia de la explotacin presente o pasada que han sufrido por
parte de los sectores mejor ubicados en la estructura de dominacin.

No cabe duda por ejemplo que el sector indgena se encuentra

en una situacin de pobreza extrema y es sabido que son hoy explotados y si no lo son, ha sido sobre las espaldas de sus antepasados
que se realiz buena parte del proceso de acumulacin que dio origen
al actual sector moderno.

/V.

EPILOGO

- 37 - .
Ve

EPILOGO

Las reflexiones anteriores muestran que no es tarea fcil eliminar

la pobreza de sociedades como las latinoamericanas.

Sin embargo,

ello no debe conducir a que se abandone el intento de hacer algo

en tal sentido.

En situaciones donde predominan modelos consumistas,

concentradores y excluyentes, el mero hecho de que individuos e

instituciones con audiencia relativamente importante hagan oir
su opinin respecto a la necesidad de prestar atencin a los ms
pobres cumple una funcin social que no puede dejar de ser reconocida como trascendente.
La posibilidad de ir creando una preocupacin de la opinin
pblica por los efectos perversos del funcionamiento del sistema
imperante es la nica va posible de generar el movimiento social
que, en algK momento ms o menos cercano, pueda impulsar los cambios
que se postulan.
Por lo mismo, las reflexiones anteriores no deben tomarse
como un impulso a la inaccin, ni como una muestra de escepticismo
derrotista, sino como un llamado de atencin sobre las dificultades
existentes, sobre los intereses contradictorios a dichas acciones
y sobre la necesidad que existe de que las acciones tcnicas tendientes
al alivio y erradicacin de la pobreza, sean pensadas en el ms
vasto marco de la accin poltica cotidiana.

I
ti

PROYECTO INTERINSTITCIONAL
DE POBREZA CRITICA
AMERICA LATINA

PPC/DPS/02,1
Dociimento para discusin interna
Circulacin restringida

Santiago, octubre de 1978

POBREZA I ASISTENCIA LEGAL EN CHILE:

UNA PERSPECTIVA SOCIOLOGICA

Preparado por;
Rolando Franco

78-11-2693-70

INDICE

Pgina

I.

INTRODUCCION

o ...o

II,

DEFINICION DE LA POBREZA .o

III.

LA POBREZA EXTREMA EN CHILE

IV.
V.
VI.

VII.

1
o

o..

REFLEXIONES SOBRE LA ASISTENCIA LEGAL A LOS GRUPOS

EXTREMADAMENTE POBRES ....o
...o..

12

LA PERCEPCION DEL DERECHO PROPIA DE LOS GRUPOS

POBRES
a
ALGUNAS POSIBLES SOLUCIONES

23

1. Fomentar la creacin jurdica ad-hoc para

enfrentar los problemas de los pobres . . . . . . . . . o . .

23

2. Llevar la justicia a los pobres

2k

3. Representacin en otros mbitos de lo

jurdico, en especial administrativos ............

27

h. Mejorar el acceso a la justicia

2?

..o..........

PROBLEMAS DE LOS SERVICIOS DE ASISTENCIA LEGAL

1. Su carcter pblico o privado

29
.....o.

29

2. Nivel a que debe prestarse el servicio

30

3. Metas a perseguir en la prestacin de servicio ...

30

Presentacin del servicio

3. Admisin
VIII.

.............o..
o...........

31
31

6. Evaluacin del programa

31

CONCLUSIONES

32

I.

INTRODUCCION

Se presentar aqi una perspectiva sociolgica de las relaciones

entre la asistencia legal y la pobreza.
Es sabido qu la asistencia legal se dirige predominantemente
a los pobres, y en su prestacin tiene importancia fundmental el
otorgamiento por el Tribunal respectivo del denominado "privilegio
de pobreza".

Empero los criterios jurdico y sociolgico de lo que

sea la pobreza son diversos y parecera que quienes son considerados

extremadamente pobres de acuerdo a este ltimo, se encuentran al
margen de la asistencia legal prestada pbr las instituciones jurdicas.
A continuacin- se intentar formular algunas apreciaciones sobre
qu implicara dotar de asistencia legal'a los extremadamente pobres^
Para ello, primeramente, esriecsariosaber qu se entiende por pobres
y quines son, intentando su cuantificacin, con la inforixia'in disponible para Chile.
A partir de lo anterior, podran esbozarse las va ms adecuadas
para prestar dicha atencin.

Ello no ser abordado en este trabajo,

que slo formuleir algunas apreciaciones sobre la forma y modo de

lograrlo, insinuando pistas que deberan considerarse en caso de que
las autoridades se propusieran eifrentar sistemticamente dicho problema.
II. DEFINICION t)E LA POBREZA - ' ' '

'

"

Han existido en todo tiempo grandes discusiones sobre la naturaleza y

el concepto de la pobreza.
Hay asimismo, impo?>tantes diferencias empricas entre diferentes
conjuntos de individuos, designados como pobres..

No es lo mismo serlo

en los Estados Unidos o Europa, que en los pases subdesarrollados.

Las diferencias no son slo de extensin, de volumen del grupo social
pobre, sino tambin de la naturaleza y tipo de la pobreza.
P.or otro lado son evidentes tambin las connotaciones ideolgicas
y polticas implicadas en cualquier definicin y la presencia de juicios
de .valor cuando se establecen criterios tendientes a separar el
conjunto de los pobres del reato de la sociedad,
/Todo ello

- 2 -.

Todo ello dificulta las definiciones objeti\-as de la pobreza y

lleva a reconocer, al mismo tiempo, la presencia de un inevitable
subjetivismo en todas ellas, derivado bsicamente de que, implcita
o explcitamente, ella afirma algo acerca de la sociedad global.

La

situacin de los que no tienen es incomprensible si no se la relaciona

con la situacin de los que tienen.
Si bien, como se ha dicho, las definiciones propuestas son
innumerables, ellas pueden agruparse en dos grandes familias: la
pobreza-situacin y la pobreza-relacin.
, a) La pobreza-situacin, implica afirmar que ,el subconjunto de
la sociedad considerado pobre no cuenta con los recursos necesarios
para satisfacer las necesidades bsicas.
sriofe problemas.

Tal perspectiva plantea

En primer lugar, es necesario establecer cules

son esas necesidades bsicas.

realizar un juicio de valor.

Enumerarlas obliga, por supuesto, a

...

Pero ah no terminan los problemas por cuanto incluso si hubiera

acuerdo sobre los rubros ms generales constituyentes de las llamadas
necesidades bsicas (tales como- alimentacin, vestimenta, vivienda,
equipamiento, etc.), habra que plantearse la pregunta sobre la
cuanta y calidad de la satisfaccin: qu cantidad de bienes de qu
calidad son suficientes para satisfacer esas necesidades bsicas?
Aqu, evidentemente, es necesario emitir nuevamente juicios que, en
la mayora de los casos, difcilmente pueden ser confirmados cientficamente.
b) La segunda familia de definiciones entiende que la pobreza es
una relacin.

Subyacente a tal planteo se encuentra la idea de dsi-

gualdad spcil y el intento de relacionar a los pobres con l resto

de la sociedad.
Es necesario tener claro que segn sea la definicin que se
acepte de pobreza, ser taunbin la magnitud d ella como problema.
Por eso, pueden distinguirse dos conglomerados de autores: los optimistas,
que intentein definiciones lo suficientemente restringidas y acotadas
/del conjunto

- 3 -.

del conjunto de pobres com para poder sttsfner que el problema es

manejable y puede ser enfrentado; y los "catastrofistas", que aumentan
el nmero de pobres merced a definiciones ms amplias.
Las diversas caractersticas y consecuencias enumeradas hasta
aqu, se traslucen en los intentos de medicin de la cuanta de la
pobreza.

En el caso de Chile es posible tambin encontrar esas

variaciones.

A efectos de los objetivos qe se buscan en este

Seminario parece conveniente aceptar la perspectiva de la:pobrezasituacin y, dentro de .ella, adqptar.'ciertas formas de medicin
lo suficientemente estrictas como para que el conjunto de individuos
u hogares que quede includ'en-dicho universo sea restringido y se
caracterice por encontrarse en situacin de extrema pobreza.
Es usual recurrir par a ello s. un conjunto de. necesidades bsicas
de ndole material' qu-no son ms que la reformulacin-moderna de la
vieja frmula "pan-, techo y abrigo".- -Elias son: alimentacin-nutricin, vivienda, educacin y salud.

A veces se incluye tambin la

vestimenta, pero las dificultades de medicin son en tal dimensin

mucho ms complicadas que en el resto, dadas las diferencias que
derivan de las vriacine's climticas' y la'-costumbres.
La limitacin que s deriva de la adopcin'de-necesidades bsicas
materiales solamente, fue puesta de'manifiesto por uno'de los participantes de una reunin realizada recientemente, al ironizar afirmando
que esa seguridad material se logra'en" la crcel.

Con ello buscaba

enfatizar la necesidad de tomsir en cuenta otras dimensiones, como la

participacin en la conduccin de los asuntos pblicos, entre otras.
Es claro tambin que hasta el presente, la asistencia legal
no ha figurado entre las necesidades bsicas.

Ello porque no se

trata de algo material, "nadie se muere" .por no conocer el Derecho o

no tener defensa adecuada, o por lo menas muchos as lo suponen.
Importa poner de.manifiesto Ic: anterior antes de iniciar el
anlisis de la informacin emprica chilena, slo en las dimensiones
bsicas materiales ya mencionadas.
/III,

LA POBKEZA

- if -

III.

LA POBREZA EXTREMA EN CHILE'

Existen estudios que, recurrienda 'diferentes metodologias y fuentes

de datos, han intentado cuantificar a los extremadamente pobres de
Chile
1.

.
El Mapa de la Extrema Pobreza de Chile ijtiliz6 la informacin

proporcionada por el ltimo Censo de; Poblacin y Vivienda, realizado

en 197G.

Dado que all'no se inclua informacin ,sobre el ingreso

de las personas, recurri mo indicadores del nivel de vida,: al tipo

de vivienda, al hacinamiento y al equipamiento del hogar.^
El tipo de vivienda -estab. clasificado censalmente en ,d4-ez
categoras: 1) casa; 2) departamento; 3).vivienda de conventillos;
k) rancho'j choza o ruca; 5) mejoras; 6]) viviendas marginales o
callampas; 7) viviendas en estructuras no residenciales; 8) viviendas
mviles, vagn, carpa, etc.; 9) otros tipoa.de viviendas particulares;
y 10) viviendas colectivas. ;

,v

El hacinamiento fue definido como k o ms personas por pieza

habitacin^'

, ,,

De acuerdo al equipamiento del hogar, .se distingui a aquellos

que tenan algunos de los bienes, encuestados (auto, camin, motocicleta, radio, televisin, refrigerador, mquina de coser), y ,los que
no posean ninguno : deellos .
Se distingui^.tambin entre quienes h.abitaba viviendas que
utilizaban tales fines descarga de aguas, estaban conectadas al
alchtarillado o posean fosa sptica pgira la eliminacin de excretas,
de aqullas"que crecan de tales procedimientos.
1/

Esos estudios son: Oficina de Planificacin Nacional (ODEPLAN) Instituto de JIconoma, Universidad Catlica de Chile, Mapa de
la Extrema Pobrza de'ChileSantiago, ODEPLAN, 1970; Een
Cortazar, Necesidades Basicas y Extrema'Pobreza, Santiago,
CIEPLAN, Estudio?. N.Q 1?, septiembre 1977.

/A partir

- 5 -.

A partir de esta informacin se construy un ndice de pobreza

con los indicadores "sistema de eliminacin" y "hacinamiento", obtenindose as cuatro categoras que se cruzaron con los diez tipos de
vivienda obtenindose as cuarenta casilleros

El ordenamiento de

la poblacin de acuerdo a los indicadores de pobreza se hizo asociando

a cada categora obtenida segn el ndice de pobreza, el porcentaje
de personas en cada categora que perteneci a hogares sin equipamiento.
A base de estos criterios se estableci que el 21 por ciento de
la poblacin censada en Chile en 1970 se encontraba en extrema pobreza.
Vale decir, un milln novecientas mil personas, de las cuales un milln
trescientas mil vivan en el rea urbana y cerca de seiscientas veinte
mil en el rea rural.

As, 32,2 por ciento del total de los pobres

estaba ubicado en el rea rural, cuando en realidad slo el 25 por

ciento de la poblacin total del pas viva en dicho sector.

En

consecuencia, haba mayor pobreza relativa en el campo aunque el mayor

nmero absoluto de pobres estuviera en la ciudad.
Adems, la mitad de la poblacin extremadamente pobre era menor
de l6 aos;

por ciento de los nios de la edad escolar pertene-

cientes a este estrato social no asista a la escuela ni se encontraba

en la fuerza de trabajo.
Los criterios utilizados para llegar a tales cifras son sumamente
importantes para el tema que nos ocupa, como se ver ms adelante.
Aqu conviene recordeir simplemente algo que se relaciona con aquellas
iniciativas que tienden a la difusin del Derecho recurriendo a los
medios de comunicacin de masas

Los extremadamente pobres carecen

de receptores de radio o TV y puede tenerse tambin la cuasi certeza

de que no leen diarios, lo que ser ratificado luego al analizar la
1/

Al respecto vase Eduardo lirrejola, Acerca de la divulgacin

jurdica masiva, Santiago, Departeunento de Practica y Asistencia
Legal, Escuela de Derecho, Universidad Catlica de Chile, agosto
de 1975. Consltense tambin, los estudios de dicho Departamento,
sobre el impacto de ciertos programas en la informacin jurdica
de las personas sometidas a ellos.
/informacin relativa

- .6 -

informacin relativa a la educacin.^ comprobjai; el elevado nmero de

analfabetos que hay entre ellos.

Por lo.raiecio,los extremadamente

pobres estn excluidos a priori de tales iniciativas de difusin

jurdica. .
2.,

' ..i ..

Se han hecho diversas observaciones, al Mapa ,de la Extrema

Pobreza de Chile, especialmente a.la-utilizacin de indicadores de

vivienda,, que segn los criticos pueden conducir , a resultados equvocos
y no ser la .mejor, guia psira polticas de erradicacin de la pobreza.
Como lo importante no es el porcentaje de viviendas.pobres sino las
consecuencias que tales.viviendas acarrean para la. salud de sus
ocupantes, es probable - se afirma -que.haya otros indicadores ms
adecuados de la situacin de^pobreza.
Se han mostrado diferencias entre los resultados obtenidos por
el Mapa de la Extrema Pobreza-y un conjunto.de indicadores normalmente
usados para medir el nivel de vida r e g i o n a l , t a l e s como la tasa de
defuncin general, la tasa de mortalidad infantil (muertes de 0~1
meses por 1 000 nacidos vivos), considerando,separadamente los fallecimientos, de menores de 28 das y los de aquellos que ya haban
superado tal edad; los recursos .mdicos y. hospitalarios (nmero de'
profesionales en salud y camas de.hospital, por 10 .000 habitantes) ;
las causas de mortalidad infantil sean del aparato digestivo.j en
especial diarrea; sean muertes por problem.as en el parto; y la
frecuencia de las .causas de muerte, en. el pas .cpnsidei^ando las defunciones., generales. , Estos indicadores clasificaii a las provincias de
Chile en'un orden diferente al ndice de extrema ppljreza,. lo ,que lleva
a afirmar que la conexin entre vivienda y condiciones de vida no es
necesariamente.clara y que en ello influyen diferencias climticas y
coberturas de servicios de salud.
1/

Mercedes' Taborga, "Algunos comentarios sobre, la eiec.cin de las

condiv;iouea d vivienda' bmo medicin de' la severidad de la
pbrz", Estdios'de Ecncmia, nmero' k, 197^i PP- 97-112.
Muhs de las observaciones apuntadas aqu han sido recogidas
de este trabajo.

/Por otra

-7 -

Por otra parte utilizar el indicador "no eliminacin de excretas

mediante descarga de agua" implica aceptar a priori que a mayor
ruralidad habr mayor pobreza.
3-

Cortzar, ^

por su parte, utiliz en su trabajo informacin

procedente de la Encuesta de Presupues'tos Familiares, efectuada por

la Direccin de Estadstica y Censos (actual Instituto Nacional de
Estadsticas), de

I968-I969,

que se basa en una muestra de.

8.000

Ijogares,. que registra una gran diversidad de informacin (presupuesto

familiar, ingresos, nivel educacional y ocupacional de los miembros
del hogar, caractersticas de la vivienda que habitan-, etc.;), lo que
permite conocer con mayor exactitud las caractersticas de los extremadamente pobres, algunas de las-cuales se recordarn-aqui, por cuanto
se entiende que son pertinentes a efectos'desaber hacia quines
orientar la asistencia legal.'
El autor del estudio en anlisis busc ver la fonna en que se
satisfacen las necesidades bsicas de la poblacin, partiendo del
supuesto de que "existen criterios relatiyamente^aceptables para
definir el nivel mnimo-que para el.desarrollo de una actividad normal
se requerira en alimentacin, salud-, vivienda y -educacin".
As, en alimentacin concluy que,, segn las estimacione-s de
requerimientos- diarios de nutrientes pors tramos de edad, establecidos
por el Depatamento de Nutricin de la Universidad de-.Chile Sede Sur
a base de recomendaciones de FAO-OMS (1973) los. siguientes porcentajes
de ra poblacin encuestada mostraba:n que sus necesidades bsicas de
d alimentacin se encontraban insatisfechas:
1/

Cit.

Cortzar, cit. p. 10.

/Cuadro 1

- 8 -

Cudro 1
HOGAfiES CON SUS NECESIDADES BASICAS DE ALIMENTACION
INSATISFECHAS
sobre el total de feunilias. del pas)

Dficit en
Caloras

Extrema Pobreza
-

Protenas Totales
Protenas Animales

a/

17 - " ^^ . if'
23,9

. Res 10 . ho gare s Total

deficitarios
30,6.

.. : 3.6 ,6

12,7

Fuente; Cortzar, cit,Cuadro 2. p, 13.

a/

Hogares en extrema pobreza son aquellos que obtienen menos del

60 por ciento de lo requerido para satisfacer las ecesidades
bsicas consideradas.
'
Como puede ver j entonces, casi, la mitad ;de-la pobiaciSn del

pas no satisface sus necesidades'calricas y ello, pese a que ra .

disponibilidad promedio de alimentos supera Ibs requerimientos del
conjunto de la poblacin.

D ello .puede deducirse que .el dfi^cit

de dichos hogares obedece a lia mala disferibucin de los nutrientes.,

que puede considereurSe a u vez, consecuencia, de la desigual distribucin del ingreso.

' . ;

<

Ilam la atncin tambin la fuerte, incidencia que dichas

carencias presentan en el .sector rural* donde, afec,tan al 63 por ciento
de los hogares, lo que no deja de ser sorprendente por cuanto es obvio
que el precio relativo de los alimentos debe ser menor.
La subalimentacin afecta con mayor intensidad a los obreros y
trabajadores por cuenta propia, aunque tambin se encuentra un alto
porcentaje de empleados (35 por ciento).

Es probable que en el caso

de estos ltimos, las deficiencias sean consecuencia de una dieta

inadecuada y de que la asignacin del gasto familiar da preeminencia
a otro tipo de bienes que, aunque puedan considerarse menos importantes
/por el

- 9 -

por el observador, lo deben ser para qttienes deciden postergar su

adecuada alimentacin a efectos de obtenerlos, sea por bsqueda de
status social u otra razSno

'

En cuanto a la dimensin salud, considerando la necesidad de

visitas mdicas y odontolgicas que el Servicio Nacional de Sal'd' '
estima mnimas, los siguientes porcentajes de hogares no las satisfacan:

L
Cuadro 2 '

HOGARES CON NECESIDADES BASICAS DE SALUD NSATISFECHAS

i% respecto.al total ,de familias del pas)

Resto Hogres
deficitarios

Extrema Pobreza

Dficit
Consultas mdicas

Total

16,3

36,2

52,5

Consultas odontolgicas . 32,9

26,0

58,9

Fuente;

Cortzar, cit., Cuadro

p. 19, '

El Cuadro anterior muestra la fuerte incidencia' de los dficit

en salud, que afectan primordialmente a los trabajadores del sector
rural y a los cuenta propia urbanos.

Los asalariados urbanos se

encuentran en mejores condiciones por cuanto la organizacin de los

servicios de prestacin de atencin mdica se encuentran estrechamente
relacionados con los de previsin, a los que ellos s tienen acceso.
En la dimensin vivienda, asimismo, tv en cuenta su tamao
en relacin al nmero de miembros de la familia (grado de hacinamiento)
y el equipeimiento, considerando como nivel mnimo aceptable la estructura de las viviendas definitivas ms econmicas que construye el
Estado en el pas, de donde surge que 1,^ ocupantes por pieza representa el mximo permisible en cuanto a hacinamiento y que un nmero
superior a 2,3 corresponde a una situacin de extrema pobreza.
/Cuadro

- ;10. - .
Cuadro 3
HOGABES <CON NECESIDADES ,,HABITAGIGNALES . BASICAS
INSATISFECHAS
(,% sobre el total de familias del pas)

Pificit,

''I.

Extrema pobreza

Grado hacinamiento

'

13,3

Equipamiento
Fuente;

'Resto Hogres
deficitarios

Total

33,2
if6,0

46,5
54,4

Cortzar, cit. Cuadro 10, p. 23.

En educacin, pese a qu Chile ha alcanzado una cobertura

considerable, se encontr que el iB^h por ciento de los hogares
encuestfidos ;tenan miembros de e9.tre 10 y 15 aos que rio asistan
a clases.- La incidencia mayor estaba, obviamente, en las' reas
rujales (29^8 por ciento)^ seguidos por los trabajadores por cuenta
propia (2if,9) y los obreros (21,7).
k.

De la extensa presentacin de cifras d ls pginas anteriores

pueden extraerse conclusiones de inters para l tena que nos ocupa.

En primer lugar, el mayor nmero absoluto de pobres se"encuentra
en las reets urbemas

(67,82

por ciento segn el Mapa de la Extrema

Pobreza) pero e,s mayor la proporcin de la poblacin rural que tiene

tal condicin.

'

Los jefes de fa,Biilia de los hogares extremadsimente pobres se

ocupan en actividades rurales (51. por ciento)., o en ocupaciones no
asalariadas o ,en pequeos establecimientps del sector urbana (36 por
ciento), lo que hace que 87 por ciento realice tareas de baja productividad

1/

'

, Cortzar, cit.., p. 39*

/"Si desagregamos

r- 11 -

"Si desagregamos an ms la informacin ocupacional, podemos

inferir que del conjunto, de . trabajadores rurales con ingresos
insuficientes para satisfacer sus necesidades bsicas, una quinta
parte son empleados u obreros de grandes explotaciones agrcolas
(ms de 200 hs.).

En su mayora forman parte del sector que fue

favorecido por la-reforma .agraria.

Otra.tercio se desempea tambin

en forma apatronada, pero en predios agrcolas de mediana o pequea

extensin; un 30 por ciento lo hace como pequeos propietarios o
minifundistas y la quinta parte restante como trabajadores independientes sin tierra y en actividades de pesca, caza y silvicultura."
"En el sector urbano independiente y de pequea escala los jefes
de hogar se concentran en la pequea manufactura y servicios de
reparacin que en conjunto representan la cuarta parte de los trabajadores de bajos ingresos de las unidades.

Los servicios personales

y el comercio a su, vez, repres.entan cada uno casi una quinta parte."
En algunas de las dimensiones consideradas, la situacin de los
asalariados urbanos es frsincamente mejor que la de quienes se desempean
por cuenta propia, gracias a que pueden acceder por su propia condicin
a ciertos servicios brindados por el Estado.

Especial relevancia

adquiere esta diferencia en materia de salud.

Es notorio tambin que los hogares en situacin de extrema
pobreza cuentan con un nmero de miembros bastante superior al promedio
nacioanl (6,9 y 50 respectivamente).

Como el nmero de los miembros

activos es similar (1,^ y 1,6), resulta que la tasa de dependencia

que deben soportar los extremadamente pobres es considerablemente
mayor, dado el mayor nmero de pasivos, en especial nios.
Otra caracterstica a considerar es que mas del 60 por ciento
de los jefes de familia extremadajmente pobres no poseee la instruccin
mnima.

1/

Ibidem.

/Debe recordarse,

- 12

cDebe. recprdarse, adems," .que. el 4p,5 por, ciento de los hogares

en situacin, de extrema pobreza tiene un jefe, de fanriJLia de sexQ

femenino y que el .53? de las unidades .familiares extremadamente ;
pobres eie encuentran dirigidos por una persona de ms de 50 aos.
r IV. REFLEXIONES SOBRE LA ASISTENCIA .LEGAL A LOS-GRUPOS
EXTREMADAMENTE POBRES .
1.

Las cifi-as anteriores describen l situacin del sector toas

desposedo de la i)oblacin chilena.

Por piesto, no puede concluirse

de ellas que todos los individuos que estn n tal 'situacin se

encuentren desprovistos de sistencia legal n caso d que ella les
sea necesai'ia.

Sin embargo i cab presumir qu'^ su acceso al Derecho

en general, y a la asistencia legal en particular es especialmente

dificultoso no slo por su carencia de bienes mteriaes, sino porque
su percepcin de' los aparatos jUrdico-^estatales prbablemente, los
lleva a desconocer la exist-enci de tales servicias, a rio solicitarlos
o a sentirse o sr rechazad's cuando intentan acceder, a ellos.' '
2.

Aunque no sea una actitud deliberada^ es evidente que lo's pobres

sufren diversas desventajas en sus vinculacidnes con"el sistema legal.

Su falta de experiencia y de capacidad para inicieir acciones judiciales
que' les aseguren beneficios y proteccin legal son evidentes.
Es por dems conocido que el sistema legal se vlve cada vez
ms intricado como consecuencia de la cmplejizaciri creciente de las
sociedades.

Por lo mismo, quien no cuenta con un sesramiento legal

adecuado difcilmente puede movilizar los mecanismos destinados a

proteger sus deechos.
Es tambin sabido que la representacin egal de los pobres por
bogdos'privados deja mucio que desear.

Ello ha'conducido a que se

establezcan, en casi todas las sociedades, diversos mecanismos para

proteger sus intereses.

Pero es indudable que pese al posible xito

alcanzado, siguen existiendo fuertes diferencias en la utilizacin de

servicios legales de calidad entre pobres y no pobres.

/Los abogados

- 13 - .

Los abogados privados que aceptan regularmente clientes de

bajos ingresos tienden rpidamente a ser miembros marginales de la
profesin.

Por otro lado, los ms talentosos generalmente se orientan

hacia reas de especializacin profesional que carecen de vinculacin

directa con los pobres.

Si bien prestar asistencia legal a los pobres

puede ser motivo de satisfacciones psicolgicas, es obvio qu hay

recompensas ms remunerativas en otros campos profesionales.
3.

La debilidad de la asistencia legal a los pobres debe explicarse

por sesgos estructurales del sistema legal, por disfunciones de la ley

y tambin por el descuido de la representacin legal utilizble por
los pobres.
Todo ello conduce a la necesidad de buscar medidas que tienden
a remediar esta situacin, y mecanismos ms adecuados para facilitar
la representacin legal mediante el establecimiento de programas de
servicios y ayuda legales.
k.

Todas'las legislaciones destacan el que las personas son iguales

ante la ley.

La realidad, en cambio, indica que quienes son ms

educados y saben cmo manejarse ante los tribunales de justicia son

mejor tratados por los funcionarios judiciales y tienen acceso ms
fcil a la utiiiizaci de los servicios legales.
La igualdad ante la ley exige para concretarse una distribucin
igualitaria de los servicios legales, lo que est lejos de suceder en
el presente.

Es necesario crear mecanismos que permitan a los pobres

contar con la asistencia legal necesaria en forma gratuita a efectos

de poder comparecer en igualdad de condiciones ante los tribunales.
Otro aspecto es la equidad de la ley misma.

Los tribunales de

justicia se han" hecho cada vez ms complicados y se han desarrollado

sustitutos que convierten a los juzgados slo en el ltimo resorte.
As, los abogados elaboran los documentos, que sern presentados a
los tribunales llegado el caso, creando por adelantado los requisitos
necesarios para evitar el litigio o para triunfar cuando l sea
inevitable.

Todo esto, que forma parte del sistema legal, est en

/esencia vedado

- 14 -

esencia vedado a I Q S pobres.

Asi, mientras las clases alta y media

pueden minimizar el contacto con el aparato judicial:, los pobres

termineui estando vinculados a l sin .haber podido utilizar previamente
estos mecanismos.
V.
1.

LA PERCEPCION DEL DERECHO PROPIA DE LOS GRUPOS POBRES .

Todo lo anterior muestra que la asistencia legal, estrictu sensu

es.slo una parte del problema ms amplio y complicado de las relaciones entre ciertos ^upos sociales, en este caso los pobres, y el
sistema jurdico como un todo.
Se sabe que una diferente insercin en una estructura social
determinada hace que la percepcin del mundo sea bastante diferente.
Incluso concepciones como las de salud y enfermedad que, en
principio, parecen tan poco opinables, muestran grandes variaciones
segn,clases sociales.

Se ha.recordado que "cuando e ingreso es ms

que adecuado,para cubrir las necesidades bsicas, la lista de cosas

deseables e incluso de necesidades puede incluir muchos valores que
estn varios escalones por encima de la mera sobrevivencia.

Uno puede

insistir en el tratamiento de cualquier desagrado., fsico, puede t9mar

medidas para prever la salud futura y la prolongacin de la vida y
puede pensar en exmenes mdicos anuales como una rutina.

Por.otro

lado, cuando el ingreso es incierto y no siempre alcanza a proveer de

alimentos.y vivienda, la salud es definida probablemente como la
capacidad de buscar trabajo.

Los tratamientos se posponen hasta que

algn sntoma agudo o una enfermedad acaban con el trabajo".

Por otro lado, tambin es evidente que los pobres utilizan los servicios
de mdicos y dentistas en mucho menor cantidad que los no pobres .
1/

Leigh, citado por S.M. Miller y P.' Roby , " ihe Future of Inequality.
New York, Basic Books Inc. , 1970,, p. 91.

2/

Para el caso chileno vase Cristih Pereda:, "La. Madre y el

cuidadode la salud.de sus hijos: anlisis de un rol", en Paz
Covarrubias y Rolando Franco, compiladores, Chile; Mujer y
Sociedad. Santiago, NICEF, 1978, pp. 499-54'BT
''

/2.

Las dos

- 15 - .
2.

.. Las dos informaciones anteriores son tadava ms exactas en

materia de asistencia legal.

Vale decir, que la nocin de Derecho

y la evaluacin de cundo es necesario recurrir a los tribunales o sil

asesoramiento legal sern mucho ms variables an que la de estar sano
o enfermo.

Asimismo, la necesidad de recurrir efectivamente a la

asistencia de profesionales jurdicos se har sentir en casos todava

ms extremos. ,

Diversos estudios realizados en Chile demuestran que la percepcin

del ordenamiento jurdico por parte de los grupos calificados en
situacin de extrema, pobreza, tiende a seir radicalmente diferente de
la que caracteriza a otros sectores soeiales.

Encuestas ea poblaciones

marginales del Gran Santiago indican que "para gran parte de la poblacin su nico contacto con .el derecho ppsitivo estatal ocurre cuando
comete una infraccin penal'U ^

Es justamente en este campo donde

los pobres estn ms sobrerrepresentados y donde las consecuencias

pueden ser ms penosas.

Por otra parteevidentemente, las conse-

cuencias que sufren infractores a las, normas penales provenientes de

diferentes estratos sociales son radicalmente distintas.

Si pertenecen

a los grupos sociales privilegiados, en muchos casos no habr siquiera

accin contra ellos.

Sobre los pobres, en cambio, no slo se actuar

y se les aplicar la sancin establecida en la norma legal, sino que

sentirn adems las consecuencias derivadas de la lentitud de los
engranajes burocrticos de la administracin de justicia que no pueden
ser acelerados mediante contactos particularistas con quienes desempean
los roles de dicha estructura, dado que los pobres no cuentan con las
relaciones sociales adecuadas para ello. , En un Seminario sobre
Asistencia legal en Chile, por lo dems, se han dado algunas cifras
sobre la situacin de los recluidos en los establecimientos penitenciarios, que hacen innecesario abundar en dicho asunto.
1/

Ral Urza, "Sociedad y sistema legal: el papel del abogado",

.en Cuadernos de la Realidad Nacional, NQ 1, enero de 1972,
p. 106.

/5.

Como se

- 16 - .

3.

Como se dijo antes, los valores protegidbs'por el rdenamiento

jufdidb son los aceptados por los "grupos dominantes y ms integrados

a la sociedad globl y, l6gicametV prestan tenos atenci6n los
del resto de la sociedad.

S sto es asi, no es extrao que los pobres,

tiendan a considerar al sistema lgal, a la administracin de justicia

y a la asistencia jurdica, como ajenos a sus propios intereses, y
sientan sus "relaciones" con ellos como desagradables, incmodas,
negativas, injustas, y, consecuentemente, intnten reducirlas al
mnimo, evithdlas siempre que sea posible, y escapaind de ellas
ni bien puedan, cuando hayan tenido que establecerlas a su psar.
As, encusts sobre la imgen de la justicia mustrn que la
existente en las poblaciones marginales de Sntigo, es mla.

Slo

el 39 por ciento de los ncuestados opin <iu el acceso la misma

era fcil.

En cambio, el 7*8 por ciento se consider rechazado por

los tribunales, mientras que el 88,2 por ciento restante encontr que
sus posibilidades de acceso eran limitado por diversas razones.

Las

principales derivaban de la administrciia misma de l justicia ' '

(excesiva tramtcih, trato dfibiente y discriminatoi-io, y altos
costos en trminos de tiempo y diero) (67,8 por ciento de los encuestados).

Un 21,1 por cinto hcotrab que los problemas d acceso

derivaban de dificultades del individuo, mientras que i 11,1 por

cinto lo explicaba por la ignorancia.
La imagen de la administracin misma,' vale decir, la forma d
atencin del pblico por ios Tribunles, s tambin deteriorada:
29 por ciento la considera deficiente; Ik por ciento, buena y el 57
por ciento restante la cree regular, en especial causa de la lentitud
y la excesiva tramitacin.

Coino dicen las autoras "la administracin

es... la principal causa de imag negativa".

1/

lla da de alguna

Vase jMargarita Mara Errzuriz y Pura Ortiz, "Los problemas de

justicia de. los sectores de bajos recursos: El caso de una
poblacin marginal", en Estudios Jurdicos, Facultad de Derecho,
Universidad Catlica de Chile, Volumen 1, Ne 2, julio. 1972,
pp. 155-159.
/maneja, una

- 17 -

manera, una visin de la eficacia de este servicio pblico: "la

necesidad (del mismo) se evail en gran parte en funcin de la
eficacia.

Si por aos se considera ineficaz un servicio, se termina

por prescindir de l", Ik/'

Ello conduce a la bsqueda de sustitutos, consistentes sea en
una actitud pasiva, "que implica la falta de una solucin justa y
ms an la impunidad de ciertas faltas" sea en soluciones "por cuenta
propia", esto es, dotadas de gran cuota de agresividad.

Ello muestra

un fenmeno circular: "la no solucin por vas legales de ciertos

conflictos crea nuevos problemas legales que por falta de una adminis-

2/

tracin de justicia accesible y adecuada, se hacen crnicas".

Los problemas ms graves, por lo dems, se fallan de manera
poco ajustada a los cnones' jurdicos, en el retn de carabineros que
por fuerza cumple, como s s'be," una funcin de impartir justicia que
no le corresponde y para desarrollar la cal sus funcionarios no estn
especialmente capacitados.
h.

Otro elemento a tener en cuenta es que quienes desempean los

roles jurdicos (magistrados, juecei abogados) no pertenecen a los

grupos extremadamente pobres.

sto s bastante evidente, pero existen

adems estudios que Han demostrado el origen predominantemente mesocrtico de tales profesionales. ^

al situacin no cambiar, por

lo mnos en el futuro inmediato, por cuanto el origen social de los

estudiantes de Derecho es el mismo.
Es un principio sociolgico universeilmente aceptado que en toda
sociedad que ha alcanzado un cierto grado de diferenciacin estructural,
los individuos tienden a ocupar posiciones de poder econmico, poltico
y social diferentes y, por lo mismo, a generar intereses distintos.
1/

Ibidem, p. I63.

2/

Ibidem, p. I66.

Al respecto vase Steven Lowenstein, Los abogados-, la educacin

legal y el desarrollo, indito, cit. por rzua.
/Ello se

- 18 -

Ello se traduce en que "las .clases y estratos que surgen de las

desigualdades, de poder, desarrollen una visii de la sociedad, de su
evolucin y del inters general, armnica con sus propios intereses
y en torno a la cual buscan organizar la sociedad toda" ^ ,
Si esto es ajs., es lgico que quienes estn encargados de
impartir justicia y de contribuir a que ella se realice tiendan a
percibir sus, propios valores cpmoi de validez universal y_ carezcan,
por su misma insercin en la sociedad, de la .capacidad emptica que
les permita "ponerse en el lugar" de oti-os grup^os sociales, para
percibir asi las motivaciones de stos cuando realizan actos ..que. de
alguna manera vi^neran los valores protegidos por el prdenamieAtp
jurdico..
5o

Las mismas encuestas mencipnadas con anterioridad han demostrado,

por. ejemplo, que entre los ppbladores, marginales predomina le ,idea de

que es legtima "la transgresin del derecho de propiedad_privada
siempre que las necesidades vitales asi lo exijan". ^

Esto es.,

empero, inaceptable para Ips agentes encargados, de aplicar, el

Derecho positivo, que muy popas veces invocsirn el "estado de necesidad",
previsto por ste, como, manera de j,ustiflc.ar la cpnducta del actor.
Estas diferencial,s de clase, entre. ..quienes imparten ajusticia y
los pobres como eventuales receptores de la misma se trasluce ntidamente, de las opiniones vertidas en las ..encuestas ya , citadas, como ,
puede verse en el Cuadro^.
Y
.

1/

rza, cit. p 108.

Equipo de Estudios Poblacionales del C.I.D.U. "Pobladores y

Administracin de Justicia", en ERE, Revista de Estudios
Prbancs y Regionales, Vol. Ill, NS 5, julio 1972, p. 142.

/Cuadro ^

- 19 - .

Cuadro k
DISTRIBUCION DEvLA POBLACION, DE ACUERDO A- LA IMAGEN QUE
TIENEN SUS HABITANTES DE LAS RESOLUCIONES FINALES DE
LOS TRIBUNALES

Imagen

Frecuencia

Porcentaje

20

23,8

16

19,1

1. Imagen buena
2. Imagen regular

3. Imagen deficiente:
- "Favorecen a la gente'adinerada"^'

16

- "N se llega nunca a solucin"

22

19,1
26,1

- Injustas

10

11,9

57,1

100,0

Total

Subtotal
S/R
Total

8if
22
106

Fuente; Errzuriz y Ortiz, cit, p. 16?<

La imagen de las resoluciones finales de los tribunales es
mayoritarxamente deficiente y en ello tiene un peso muy considerable.
La percepcin de que tales fallos favorecen a "la gente adinerada".
Esto es todava ms importante de pensar que se trata de una investigaci6n sobre la actuacin de los Tribunales de Menor Cuanta, donde
los problemas ms comunes - como surge de las respuestas dadas por
los mismos entrevistados a otras preguntas - son entre vecinos, esto
es, "entre iguales".

/6.

Es evidente

- 20 - .

6.

Es evidente tambin que los problemas de justicia que ms

preocupan a los pobres son poco atendidos por los tribunales, Y

ello porque, como muestra la informacin estadstica presentada en
la primera parte de este trabajo, la mayor cuanta de los ipbres
se encuentra por debajo de lo que se considera menor cuanta segn
el'Derecho vigetV

Los prblemas de los pobres, dejando de lado

algunos que se mencionarn oportunamente, consisten en querellas con

sus vecinos por problemas de deslindes, por la posesin de cosas de
escaso valor, por la regulacin, en fin, de la vida cotidiana en
situaciones donde el contacto cara a cara es habitual e intenso, como
consecuencia en muchos casos del hacinamiento en que se vive.

As lo

demuestra el Cuadro 5 y el examen de los expedientes de los Juzgados

Cuadro 5
DISTRIBUCION DE LA POBLACION DE ACUERDO AL TIPO DE PROBLEMAS
' QUE SUCEDEN CON MAYOR FRECUENCIA
Porcentaje

Problemas
Vecinales
Peleas entre mujeres
Daos a la habitacin
Mordeduras de perro
Deudas
Robos /
2.

1^,1
18,0

7.2
1.3

Familiares
Dsvehericias conyugales
Abandono del hogar
Otros de tipo sentimental
Agresiones fsicas
Total

Fuente;

20,if.

8,2

9,9
16,3

100,0
(58)

Errzuriz y Ortiz, cit., p. 16^.

/de Menor ,

- 21 - .

de Menor Cuanta, donde los problemas entre vecinos constituyen el

70 por ciento de los casos; los familiares, el 27 por ciento y las
agresiones, slo el 3 por ciento, ^
7.

..

Tambin es especialmente complicada 1-a situacin de. los grupos

pobres en materia de Derecho de Familia.

En todos los pases, exista

o no el divorcio vincular, los estratos altos, y medio-altos de la

sociedad disponen de mecanismos legales adecuados para anular su
matrimonio anterior, para desvincularse legalmente de su pareja y
obtener una regulacin jurdicamente adecuada de las relaciones
econmicas y familiares surgidas de ladisuelta sociedad conyugal.
Para otro sector de personas perteneciente a los estratos medios, la
situacin es variable de un pas a otro segn que la legislacin
establezca mecanismos d disolcin del vnculo anterior ms o menos
accesibles.

De todas maneras, empero, el sistema de valores predomi-

nante en tales estratos tender a que encuentre una manera de resolver

jurdicamente el conflicto. .
En el caso de los pobres tales posibilidades no existen, no slo
por una diferente' percepcin de .lo que es importante, sino tambin
porque los mecanismos jurdicos idneos para la regularizacin de tales
cambios de pareja no-Ies son accesibles o no saben usarlos ^

Ello

hace que la situacin de tenencia de los .hijos sea sumamente irregular

y la divisin de los escasos bienes de que dispone la pareja se realice
por cualquier va, menos la jurdica.
Asimismo, la no anulacin del vnculo anterior no constituye
obstculo para.que se establezca una nueva unin, sea sancionada
legalmente (con lo que se incurrira en'el.delito de bigamia), sea
sin intervencin legal alguna (concubinato).
1/

Errzuriz y Ortiz, cit, p. I69.

"Ks del 80 por ciento de la poblacin encuestada cumple en forma

total" con las disposiciones civiles bsicas como el matrimonio
civil, la inscripcin de los hijos y de la propiedad. "Sin
embargo, el 7h por ciento dijo no conocer la manera de entablar
una demanda. Esta falta de informacin incluye desde el lugar
donde puede o debe hacerse una demanda".
/8. En estas

r- 22 -

8.

En estas situcions es comt que la aujef cargue con los hijos

habidos del matrimonio.

La importancia de este fenmeno 4e abandono

y ruptura de la unin queda de manifiesto'uindo se ve <ite en los

hogares en situacin de extrema pobreza, el jefe de familia n el
kO^S por ciento de lo casos es una mujer. ^

Otrbs.estxidios,

asimismo, han hechonfasis n este mismo carcter oatrifocal de las,

familias pobres que, por otra prte, no es exclusivo de Chile.
Dichas mujeres no obtienen ayuda de sus waridos y la legislacin,
adems', no les concede medios para obtenerla,

"La prctica-judicial

muestra que, salv el trabajador que tin utt sueldo o salario, todos
los dems, sin excepcin - sn comertiantes, industriales, prdfesionales, etc.

ocultan sus bienes y, especialmente, desfiguran sus

rentas en perjuicio de sus hijos, valindose para ello de^'mil subterfugios...

La mujer sepafada enfrenta una verdadera maquinacin en su

contra". ^

Normalmente s tiende a pensar qu la situacin descrita

en la cita anterior hace alusin a otro grup social,, que no a los

pobres.

Sin embargo, y'dejando de lado l hecho de que el marido

en las familias que viven en situacin' de. extrema pobreza, pocos

bienes tiene que ocultad, debe recordarse que el 55 por ciento de los
jfes de hogares n situacin de extrema pobreza es trabajador por
Cuenta propia, ^

por lo que no hay J>osibiidad d aplicarle los

mecanismos lgales destinados a l retencin del salario.

1/

Cortzarj cit., p. 3 6 .

2/

Joaqun Duque y Ernesto Pastrana, Las estrtei;ias de supervivencia

e.conmica de las unidades familiares del sector popular urbano;
una investigacin exploratoria. Santiago, Programa d Intercambio ELAS-CELADE, enei-o^ 1973.
Hernn Larrain Eos, "Situacin Legal de la mujer frente al marido
y sus hijos", en Paz Covarrubias y Rolando Franco!, Chile; Mujer y
Sociedad. Santiago, NICEF, 1978, p. 65^.
Cortzar,, cit., pi. 37.

/VI.' ALGUNAS POSIBLES

- 23 - .

VI., ALGUNAS POSIBLES SOLUCIONES ,

Despus de lo visto hasta aqu pueden, extj7aerse conclusiones "catastrofistas" en torno al problema de la asistencia legal. El panorama
puede aparecer tan complicado que conduz^ca a la inaccin ante la
sensacin de imposibilidad de alterar la situacin presente. Empero
no era sta la intencin de la presentacin, sino la de mostrar las
dificultades, a efectos de poder buscar y encontrar salidas eficaces
y que permitan alcanzar los objetivos perseguidos..
En este sentido, se presentarn a continuacin algunas posibles
soluciones que, por supuesto, no se conciben como perfectas, sino que
tienen por nica meta incentivar el dilogo de los participantes en
el Seminario.

Fomentar la creacin .jurdica ad-hoc para enfrentar los problemas

de los pobres. La parte descriptiva deteste, trabajo.ha mostrado,que
loe problemas jurdicos'que enfrentan los.pobres son diferentes de los
que usualmente preocupan aotros grupos sociales y, en general, a los
tribunales. Ello obliga, si es que realmente se quiere integrar a los
grupos marginados al ordenamiento jurdico, a legislar sobre los
aspectos que les conciernen-directamente. Obviamente, los principios
generales del Derecho pueden permitir - se dir - spl.ucionar cualquier
caso. Ello es cierto en general,, pero no ha sido obstculo paira que
la legislacin haya ido proliferando a efectos de regular jurdicamente
las relaciones;de otros sectores sociales. Asimismo, de la misma
manera que otras ramas del Derecho han creado, ^ciertas presunciones
(in dubio, pro reo; in dublo, pro operario) sera importante que ellas
se establecieran tambin en favor de los grupos extremadamente pobres.
Si para algo han :servido las cifras presentadas en la primera parte de
este trabajo, es para mostrar grandes diferencias entre quienes se
encuentran en extrema pobreza y los promedios nacionales. Ellas hacen
que el principio de igualdad ante la ley sea ficticio mientras no se
generen procedimientos y normas que restablezcan un equilibrio que, en
la prctica, no existe. No hay justicia cuando se aplica la misma norma
a situaciones desiguales.
/2. Llevar la

- 2k

2.
Llevar la justicia los pobres. Normalmente se tiende a
concebir a los tribunales de justicia como estticos, esto es, como
dedicados rcibir las demandas que'les formulan los actores. Nunca
se los visualiza como saliendo de su mbito para llevar la justicia
a otros contextos^' peise a qe incluso el legislador previ6 esa posibilidad:,
y a que existe experiencia sobre "llevar a jstiia" al
pueblo'^
^^ . - . r,.
En este sentido, se podra pehsso*" en la creacin de tribunales
vecinales de nfima cueintia qu constituyeran el ltimo- escaln de la
pirmide Judicia:! y qu fsillaran n aquellas situadiones que se
describieron como propias de la situacin en que viven los pobres,
realizando s unsi tafea importante para: la paz' pblica" (entendida si
se quiere en sentido micro) y, asimismo, una labor prventiva de
delitos mayores.
... :,..,/,
Otra alternative a considrf ra l de los -jec.s itinerantes.
Han existido n el pasado como ^e saTse especialmente en reas rurales.
Empero, dadas la elevada, urbanizacin de la poblacin chilena, podraJi
cumplir una funcin ms imiporant recorrindo l reas marginales
de is grandes metrpolis;
Llama ill atencin; asimismo, qu CT^^
se sta proyectando una
nueva poblacin se isostenga la necesicld d proveerla de los servicios
bsicos, entendiendo por tales la posta de primere auxilios, el retn
d crabinfs, la escuela, etc. No s hace el mismo razonamiento
en el caso d l Justicia. Esta no es de' "primera'necesidad".. En esa
consideraci d la ot)nin pblica dfe la Justicia tienen especial
responsabilidad los hombres de l e y e s , n o han cumplido.con su tarea
de crear cncincia de la importa:ncia qu tiene el Derecho como factor
de integracin y de fomento d una cohvivnci armnica-entre las
personas.
/

Los jueces de polica locail pueden fijar "audiencias pblicas

fuera del recinto del juzgado.
/El llevar

- 25 -

El llevar la justici, a los pobres es crucial, si se piensa

que jueces y tribunales estn, normalmente, fuera del radio de accin
de tal grupo social. Para los pobres acceder a los tribunales implica
salir de su habitat natural y entrar al mundo de los "ricos", con el
cual no tienen contactos habituales agradables. Ello hace que posterguen
la defensa de sus propios derechos ls all de lo adecuado, y que slo
tomen contacto con los organismos encargados de la defensa del ordenamiento jurdico forzados, sea por una demanda en su contra, sea por
constreimientos que el propio orden jurdico les impone y que en la
mayora de los casos no entienden a qu se debe.
El contacto con el Derecho implica, por lo dems, gastos materiales y psicolgicos de importancia que usualmente no se toman en
cuenta. Asi se dice que incluso la asistencia legal debera ser
pagada, aduciendo dos tipos d argumento: que nada es gratuito y que,
por tanto, la asistencia tiene" un costo que alguien debe pagarj y que,
por otro lado, cuando se paga se est mostrando un mayor compromiso
con la causa. Se citan incluso, ejemplos.^ de pobres que se encuentran
detenidos y que aunque tienen derecho a defensa gratuita, prefieren
gastar sus menguados ingresos conseguidos quin sabe cmo, en pagar
un abogado, postergando incluso la alimentacin familiar porque as
sienten que sern mejor defendidos.
Analizndolos por orden puede decirse q obviamente es cierto
que todo bien o servicio tiene un costo. El punto estriba en quin
debe pagarlo. Puede pensarse que debe ser el usuario y a ello tienden
quienes sostienen la tesis del "autofinanciamiento" de la educacin,
la salud yj por qu no, de la asistencia legal. Podra pensarse
tambin, que debe ser la comunidad, a travs de una agencia representativa, como el Estado, la que debe asumir esa responsabilidad, tanto
porque, como se ha visto, estos grupos extremadamente pobres no estn
en condiciones de sufragar dichos gastos, sin sufrir carencias an ms
notables en la satisfaccin de ciertas necesidades bsicas, sino porque,
de no hacerlo as, no se cumplira con el supuesto de la igualdad de
las partes ante la ley.
/El airgumento

- 26 - .

_ U. .^giunento que destaca el mayor, compromiso con su abogado y

la causa de -aquellos que .pagan, tiene .fuertes reminiscencias psicoanalticas.

Han sido estos profesionales quienes ms han insistido

en ese razonamiento, con lo que han logradp dos resultados: uno,

ser miembros, de una des las profesiones liberales mejor pagadas y,,
otro, dejar al margen de su atenci5n a enormes sectores de la poblacin.
Parecera que no es eso lo que se busca con el Derecho o, ,por lo menos,
eso. hace pensar el que se realicien seminarios como. el, que nos ocupa.
Pero debe aclararse adems la afirmacin de que la prestacin de
la asistencia legal es gratuita para los pobres, , en, el sentido de que
no les impone gasto lguno. Es sabido, en primer lugar, que deben
sufragar ciertas erogaciones, como pap,el,,. etc.,., Pero, adems, tiende
a omitirse con esa afirmacin todo otro tipo de .costos,; como los de
transport hasta los lugares.donde se les presta la asistencia que,
en general, estn ubicados fuera de los lugares,^dond^ los pobres, moran
y que parecen haber sido escogidos para comodidad de los abogados o
de los estudiantesque prestan la asisten.^ia.. Para un cesante o para
quien se hace d un magro ingresp ^mediante la .realizacin de "pololos"
u otras actividades por cuenta propia, el transporte., que en la
mayora de los casos no es directo, absorb,e una proporcin relativamente importante en su ingreso total.

Y. tpdava ms importante es

que al disponer del tiempo para realizar ; dichas ;.gestiones , no lo pued

destinar a la lucha cotidiana por la subsistencia,.,E1 costo de oportunidad es, .por tanto, muy elevado, mientras que en el caso de otrps
grupos sociales con ingreso, asegurado, es, igual a cro.
,

Por otra parte, estos argumentos sobre, el '"compromiso" que se

.demuestra con el pago aplican criterios diferentes a pobres y np pobres.

Jstos pagan un honorario fijado por el Colegio, que puede ser irrelevante para sus. ingresos. y que, por tantp, np implica compromiso alguno
ni con el abogado: ni con la causa.
pefsonales que ah se juegan.

Si lo hay, ser por los intereses

En cambip, se busca "comprometer" al

pobre infligindole un gasto que debera estar a cargo d.e la sociedad

y que le es especialmente penoso.

. .
/Hay, adems.

h
.

- 27 - .

Hay, adems, costos "psicolgicos" que el pobre afronta cuando

se relaciona con los tribunales de justicia. Ya se ha dicho, que los
miembros de las profesiones jurdicas pertncen a Otra clase social,
que percibe el mundo de manera diferente y que incluso habla un
lenguaje distinto y, en el caso de los juristas, se expresa en xina
jerga especialmente complicada-y distante incluso para el lego educado,
cuanto ms para un pobre caracterizado por'el analfabetismo,
T

Los estudios sobre los servicios bsicos que se prestan a los

pobres muestran que el enfrentamiento cfon los' funcionarios encargados
de brindarlos es tenso, qu se hablan all lenguajes diferentes y se
adoptan formas de comportamiento incompatibles en muchos casos. Todo
ello, en definitiva, tiende a desalentar la utilizacin del servicio
por sus supuestos usuarios.
3=
Representacin en otros mbitos de lo jurdico, en especial
administrativos. La asistencia legal, como se ha venido considerando
hasta aqu, va ms all de lo-meramente contencioso. Entre esos otros
mbitos que sera neceaTit abal-car por ella tiene especial importancia
la esfera administrativa; Es necesario establecer all mecanismos
expeditos que faciliten ls trmites de loe pobres - ya que pedirlo
para toda la poblacin puede parecer utpiiso -^i El nacimiento, la
vida y la muerte y, me especficament, su egiistro ante oficinas
estatalesr constituye para los pobres una verdadera pesadilla: cei-tificados de nacimiento, cdulas de identidad, ce'tificadoe de defuncin

y el conjunto de trmites que implican recabar diversos papeles para

enterrar a- un familiar, obligan a transitar labrintas administrativos,
que adquieren, una dimensin kafkiana especialmente e l caso de quienes
no tienen medio econmicos con qu enfrentarlos y carecen de las
relaciones personales que podran agilitarlos.
k,
Mejora^r- el acceso a la justicia. Este punt se encuentra muy
estrechamente ligado con; uno anterior en que. se'postulaba la necesidad
de "llevar la justicia" a los pobres. Cuando el pobre llega a los
tribunales ordinarios, debe facilitrsele el acceso. Son conocidas
/las situaciones

- 28 - .

l a s s i t a c l b h e s en <iue l o s clientes de l o s s e r v i c i o s p b l i c o s en general

y de ibfe.legales en p a r t i c u l a r sufren d i v e r s o .tipo de h u m i l l a c i o n e s
p o r p a r t e de e m p l e a d o s p b l i c o s que, s u p u e s t a m e n t e , se encvte,ntran a su
servicio,-

L a s s o l u c i o n e s n o son f c i l e s .

A n t e todo

debera.seleccionarse

m s c u i d a d o s a m e n t e a ls .personas"qe o c u p a r n - l o s p u e s t o s donde

se

p r o d u c e el contacto c a r a tara-entre el sistema judicial y l o s inte,r e s a d o s , e p e c i a l m e n t l o s pobre.' E n la-gener^tlidad de .los casos

p u e d e a f i r m a r s e que. e s n q donde" d e b e r a ponerse l a mayor, atencin en
l s e l e c c i n de p e r s o n a l , p r o l a ;prctica ensea /que es. a h donde
l l a es m e n o s

cuidadosa.

O t r a a l t e r n t i v podra.'sr p r e s t a r s e r v i c i o s de a s i s t e n c i a
a grupos sociales y no a individuos sueltos;

S h a n

legal

presentado.al

S e m i n a r i o d i v e r s a s e x p e r i e n c i a s de" "sguros''. l e g a l s i m p u l s a d a s por.

a l g u n a s m p r e s a s y so c o n o c i d o s desde hace-tiempo-IOSL s e r v i c i o s de .
se tipo que suelen p r e s t a r l a s o r g a n i z a c i o n e s ' s i n d i c a l e s .
a m b o s t i e n e n l a l i m i t a c i n d qu son i n a p l i c a b l e s a o

' Empero,

extremadamente

p o b r e s , ' p o r cuanto s t o s d e s a r r o l l a n a c t i v i d a d e s l a b o r a l e s p o r
c u e n t a p r o p i a o son a s a l a r i a d o s fuer d e l s e b t o r - m o d e r n o , que;es aqul
donde n o r m a l m e n t e s e n c u e n t r a n t a n t o - l e m p r e s e que tienen :tales
p r e o c u p a c i o n e s , como los sxhd-i'ctos' s u f i c i e n t e m e n t e o r g a n i z a d o s y: .
p o d e r o s o s como parai'brindar' t a l e s seivicios a sus asociados.

Respecto

'd Its p o b r e s sera'iiecesario cosiderar , como ei me jor criterio de ,

a s o c i a c i n , el v e c i n a l .

E s t o es coherente con lo ya dicho de p o p u l a r i z a r

i i d e a de qe entre l o s s e r v i i o s b s i c o s de que debe; dotarse, a l o s

b a r r i o s y p o b l a c i o n e s , se ericuentr'e l a a s i s t e n c i a

legal.

E n IsLs m i s m a s e n c u e s t a s fehcionadas, l o s e n c u e s t a d o s

sugeran

- en u n c u a r t o de l o s c a s o a 4 u n a r e l c i n entre p o b l a c i n y
qe f u e r a m s d i r e c t a , e x i s t i e n d o

justicia

l g r a n d e s d i f e r e n c i a s aqu, segn

sexo: m i e n t r a s e l 8 1 , 8 pcr c i e n t o d e l o s h o m b r e s piefisa que la

solucin

e s h a c e r s e ^ j U s t i c i a p o r si m i s m o , e l 6 3 , 7 p o r ciento-de l a s m u j e r e s
p o s t u l a i a a d e c u a c i n d e . l o s m e c a n i s m o s ' j u d i c i a l e s existentes y su.
a c e r c a m i e n t o a l a r e a l i d a d de la p o b r e z a
1/

E r r z u r i z y O r t i z , cit., p . 1 7 0 .

PROBLEMAS

DE

- 29 - .

VII.

PROBLEMAS DE LOS SERVICIOS DE ASISTENCIA LEGAL

Quienes se apresten a disear servicios de. asistencia legal para los

pobres debern resolver algunos de, los problemas que a continuacin
se presentan.
1.

Su carcter pfiblico o privado.

Sobre el punto diversas reflexiones

se han hecho en el curso del Seminario.

^

Es evidente que pueden encon-

trarse casos concretos para ejemplificar la conveniencia (Je uno u otro.

Juega aqu un. papel muy trascendental la tradicin del pas .en cuestin.
Pese a ello no hay duda que la experiencia mundial indica que todos
los servicios pblicos, incluidos los legales, son de ms en ms
asumidos como tarea del Estado, y se financian con el-presupuesto fiscal.
Otra de las opciones a tomar es entre voluntariado o servicio
remunerado.

El primero tiene especial.apoyo en ciertas circunstancias

y otorga buenos resultados por cuanto quienes lo prestan tienen una

vocacin especial y un compromiso que los hace trabajar esforzadamente
en el logro de los objetivos propuestos.

Lamentablemente, esas expe-

riencias exitosas de voluntariado no son generalizables, por lo menos

con la amplitud requerida, como demuestra la experiencia.
En tal sentido pueden recordarse algunos estudios.sobre el mbito
educacional donde tuvieron especial difusin las actividades denominadas
de educacin "compensatoria".

Las exitosas experiencias piloto inten-

teiron institucionalizarse paralelamente al "burocratizado" sistema

educacional formal.

All qued demostrado que la "rutinizacin" de

ese tipo de acciones conduca a una burocratizacin similar y a

resultados que no diferan de los que eran comunes en el sistema
ordinario.

Estos antecedentes son un llamado de atencin respecto a la

asistencia legal: el voluntariado es inmasificable; si se lo intenta
3/

Vase Aldo E. Solari, "Educacin y pobreza", en ILPES.

Compilacin sobre Pobreza Crtica, Santiago, 1977, Tomo 3.

/enfrentara las

- 30

enfrentara las mismas dificultades-de brcratizacin que s ciernen

sobre cualquier organizacin compleja.
Las otras alternativas usls, como la prctica estudiantil,
tienen el' grave defecto de que la asistenci legal es all slo una
actividad a travs de la cual se obtienen otros objetivos que son los
Verdaderamente iprsguidos.

Al estudite le interesa cumplir con

las xigenciaiB que se le imponen para poder adquirir la posibilidad

de ejercr la profesin que ha studido.

Los "casos" y los clientes

de la prctica son l obstculo que Ib spair d ello.

Cantb menos

esfuerzo gast -en lo' mimos -tant' mejor; por lo menos' as sucede
en la genralidad de los casos.
La contratacin de abogados para,~ qte presten asistencia legl
en forma remunerada parece la mejor sltacin, siempre que ^se busque
incorporad a individuos vociciorialmnt inclinados a la causa de los pobi'es y que el servici no se conviert en ut mero depsito de-quienes
cstrecn de otras alternativas profesililes. - "Ello exige, obviamente,
recursos financieros que permitan competir por li^s mejores: profesionales
con otros demandantes de servicios jurdicos n' el mefcado.
De dnde obtener ese financiamihto?

Es cltoV*Cmo se ha

dicho antes, qu no de los clientes, que "no stn h condiciones de

pagar, sino* d la-Comunidad tbd, meiiiAnte l iffipusto cobrado y
adrai-nistrad por l"Estad''
2.

'

: - -

Nivel qu debe prestarse l servicio. - Esto tambin es un

probleffi d vbracin pero'i sobr td, de fihancimiehto.

S requiere

decidir si s asjpira prestar un servicio mnimo,- probablemente el

que se cumple en la actulidd, o un servici adcado'que tienda-a
satisfacer las necesidades sentidas por los grupos que requieren los
servicios d asistencia iegl.

"

Metas prsguir en la prestacin de servi'io.

Algunos consi-

deran que la meta de un servicio pblico es simplemente que se. .encuentre

disponible para una poblacin particular.

El ^ue dicha poblacin haga

o no haga uso de l, por la razn qu sa, es n problema del propio

consumidor y no de quienes son responsables por la oferta del servicio.
/Otros, en

r
i

- 31 - .

Otros, en csunbio, sostienen que el objetivo debe ser lia utilizacin

real de los servicios. La disponibilidad no bastara, requirindose
adems la realizacin de esfuerzos directos.tendientes a superar los
obstculos que pueden estorbar la utilizacin efectiva del servicio
por la poblacin a la que se dirige.

Presentacin del servicio. Debe considerarse la publicidad a

darle, la difusin que tendr entre los posibles clientes; la impresin
que les da a stos y, sobre todo, si el servicio resulta accesible a
las personas a las que se dirige. Importa tambin tener en cuenta la
receptividad del servicio, esto es, si la forma en que lo visualizan
los posibles clientes es la adecuada para que se sientan inclinados
a solicxteir los servicios que pueda brindarle. Para ello se requiere
considerar el estilo de vida de esos grupos, que puede ser bastante
distinto del que corresponde al grupo social de los que disean el
programa.
5.
Admisin. La experiencia sobre el funcionamiento de otros tipos
de servicios pblicos ensea que existen mecanismos implcitos que
tienden a desalentar a los eventuales demandantes, sea remitindolos
a otras oficinas, sea postergndolos, sea rechazndolos francamente.
Se ha dicho en el curso del Seminario que el 50 por ciento de los
solicitantes son rechazados por carecerse, en la actualidad, de los
recursos para atender a todos los casos. Esto hace que sea necesario
analizar previamente las caractersticas a partir de los cuales los
aspirantes a clientes no sern aceptados como manera de que la forzada
exclusin sea lo ms racional posible y no se origine en la buena o
mala voluntad del funcionario que recibe la demanda de atencin,
6.
Evaluacin del programa. Todo proyecto, cualesquiera sean sus
caractersticas, debe ser evaluado. Say que saber qu pasa con los
casos de los clientes, cules de ellos son abandonados y las razones
por las que ello sucede. Asimismo, habra que analizar el grado de
satisfaccin que sienten los clientes con el servicio que se les ha
brindado. Todo ello debe conducir a la prestacin de un mejor servicio
en el futuro.
/Para que

- 32 - .

Para que estas evluaciories sean realmente efectivas parece

requisito esencial qe qieh l realiza no sea parte del. quipo que
se ha encargado de prestar la asistencia, por cuanto en este ltimo
caso siempre se corre l riesgo d qe exista un sesgo favorable a '
la agencia asistente.
- VIII.

COCLUSIONS

fs.

L a jurdica es una profesin liberal y entre ellas, la m s

tradicional.

O t r a s , como la medicina, h a n tendido a buscar, en algunos casos, formas

alternativas de prestar sus

servicios.

Hay ahora, por ejemplo, ua Conferencia Internacional

sobre

A t e n c i n Primaria de Salud, destinada a evaluar escperiencias sobre

"mdicos descalzos" y nuevas formas de hacer llegar y difundir la
atencin sanitaria entre l o s sectores m s pobres de la poblacin.

Soluciones de este tipo son inimaginables pata quienes ejercen

p r o f e s i o n e s vinculadas al Derecho.

l o mismo puede decirse de otras

a l t e r n a t i v a s , como la limiricin del numerus clasus en l a universidad

a efectos de qe aumente la oferta d aogados y ,

consecuentemente,

b a j e el precio a pagarse por sus servicios, dando as mayores posibil i d a d e s p a r a que l a s instituciones d asistencia legal contraten con
l o s m i s m o s fondos m s y tal v e z mejores profesionales.
Lo anterior tiende a mostrr, simplemente, que muchos de los
supuestos en que se basan las discusiones sobre l tema son modificables y existen abundantes experiencias en otros p a s e s no muy
diferentes de Chile e n el s e n t i d o d que l h a c e r l o no conduce al
descaecimiento dl Derecho sino todo 16

1/

contrario.

Vase Assignment Children,NICEF. NQ

abril-junio
nmero especiialmente dedicado a. tal Conferencia.

1978,

/Solucionar l o s

- 33 - .

Solucionar los problemas de la pobreza, en cualquier campo,

exige audacia y decisin, buscando alternativas que puedan ser ms
idneas que las que existen actualmente y, como se dijo al comienzo,
implica tambin la formulacin de una critica seria al presente
estado de cosas que puede convivir con la pobreza sin sentir la
urgente necesidad de ponerle fin.

Chile se encuentra adems, ms all del lmite en que un pais

puede ser considerado pobre. Forma parte de la "clase media internacional". Ello hace que la erradicacin de la pobreza y la prestacin de asistencia legal masiva y adecuada, constituya no slo una
necesidad, sino tambin una obligacin de la sociedad toda.

Libro de Pobreza/15
Marzo I98O

EL ABASTECIMIENTO DS AGUA: UNA NECiJSIDAD Bx^.SICA

Terence Eo Lee

EL ABASTECIMIENTO DE AGUA:

UNA'NECESIDAD-BASICA^

. Terence Ho Lee
'

"Lo aie jor es el agua" , PINDAEO

Presentacin

Todos los pases de Amrica Latina han enfrentado y estn enfrentando

la presin causada ya sea por el rpido crecimiento d la poblacin,
o por los cambios en la distribucin de la poblacin, o por ambas
cosas, lo que ha creado granc.es demandas de servicios sociales bsicos
en una situacin en que la provisin preexistente ya era deficiente.
Los problemas son especialmente agudos en las ciudades y pueblos que
reciben fuerte migracin "desde las reas rurales

Ello hace que mucha

gente quede sin acceso a los servicios sociales bsicos.. Una de las
necesidades bsicas cuya satisfaccin se encuentra restringida es un
suministro pblico confiable de agua potable y la subsecuente sanidad
y drenaje.

En 1977 se estimaba qu.e ms e 100 millones de habitantes

Urbanos de Anrica Latina y alrededor de 8o millones en el rea rural

habitaban viviendas que cai''ecan de conexiones a un sistema de suministro de agua.
El establecimiento de un sistema de suministro de agua seguro y
confiable en el hogar se ha convertido en uno de los objetivos mas
valorados por la comunidad de los pases en desarrollo.

En muchos

pases existe una alta incidencia de enfermedads causadas por el agua

que pueden asociarse al uso de fuentes hdricas sin proteccin ni tratamiento, a menudo muy contaminadas debido a la ausencia de alcantsirillado
y drenaje y la falta de servicios de mantencin, hace que muy a menudo
los sistemas pblicos existentes no proporcionen un suministro seguxo
ni confiable.

El fundaEiento de la relacin entre enfermedades y agua

desceuisa en el hecho de que los serios probleaas sanitarios persisten,

pese a los considerables mejoramientos en los servicios \;dicos.

Estos

mejoramientos de la salud pblica han tenido el efecto, a pesar de la

/reduccin de

- 2 -.

reduccin de la tasa de. mortalidad, de que. los niveles de'muchas

enfermedades infecciosas han permanecido altos e incluso han aumentado.jl/ Las normas de salud generales pertanecen bajas, a pesar de
las reducciones de la mortalidad.

Por consiguiente, existe una

prdida econmica debida a la baja eficiencia laboral de la poblacin,

y un gravamen adicional que se est imponiendo a las instalaciones
mdicas y al personal ya sobrecargado.

Existe, por lo tanto, un argu-

mento aparentemente fuerte a priori para tomar medidas a fin de mejorar

la salud mediante la reduccin o la eliraiiiacin de enfermedades controlables mediante inversiones en meppres sviministros de .agua.
,; Durante largo tiempo se han hecho esfuerzos por solucionar el
problema de la falta de acceso al suministro de agua y de drenaje sanitario adecuado.

Los primeros esfuerzos internacionales importantes en

Amrica Latina datan de la Carta de Punta del Este, en la cual se ,

propuso como meta que durante la dcada I96O-I97O "agua potable y
drenaje, deberan estar al alcance de al. menos el 7Q por ciento, de la
poblacin urbana y el 50 por ciento, de la poblaci,n rurpl".

Este

esfuerzo fue renovado en la Tercera Reunin Especial de Ministros de

Salud, celebrada en Santiago en 1972.

Ei ella se propuso extender las

conexiones domsticas al 80 por ciento de la poblacin urbana y al 50

por ciento de la poblacin rural o, al menos, reducir .las deficiencias
existentes a la mitad y a un tercio, respectivainente, par.a I98O.

El

inters internacional se ha revitalizado dada la preocupacin mostrada

por las Naciones Unidas en este tema, primero en la Conferencia sobre
el Habitat, realizada en Vancouver en 1976 y, posteriormente, en la,
Conferencia sobre el Agua, en Mar del Plata en 1977.

En 1978, la

Asamblea General confirm su inters med.iante el establecimiento del

"Decenio Internacional del Suministro de Agua Potable y Sanidad",^
V
""

Ver por ejemplo, OPS/OMS, Las condiciones de le. salud en las

Americas, 1973-1976, p 12*7
Eesolucin A. 32/158' de la Asamblea General.

/El propsito

- 3 -.

El propsito de esta dcada es "asegurar un suministro de agua potable

confiable y proveer instalaciones sanitarias a todas las comunidades
urbanas y rurales

por pais, tomando en cuenta sus condiciones

sanitarias, sociales y econmicas".3/

Hay varias razones para este

, inters en el abastecimiento de agua y en los sistemas sanitarios

concomitantes, pero una fundamental es la promesa de mejor salud,
J

particularmente entre los muy jvenes, y los muy pobres. ,.

Es evidente que en el pasado la inversin ha sido escasa si se la
relaciona con las estimaciones existentes sobre las necesidades ingatisfeclias. En muchos pases de la regin, por lo denjs, esos clculos
no han estado acompaados del crecimiento de la pob?-aci6n a la que
le va a prestar el servicio.j/

El finaneiamiento y la administracin

de los sistemas de suministro de agua han sido problemas recurrentes

y hay pocos ejemplos de adopcin de soluciones exitor s

Las priori-

dades reales dadas al suministro de aG'ua no han pofdo mantenerse a la

par con la retrica y no est claro por qu esto ha sido as.

Sern

escasos los beneficios sociales en relacin con los costos? Hay argumentos para no invertir?

O los beneficios son grandes y, por lo

tanto, debera concederse una alta prioridad real y no slo retrica

al establecimiento de sistemas de suministro de agua?

Si lo ltimo

es verdadero, entonces, cul debera ser el narco dentro del cual

se construyan y se controlen los sisterass de suministro de agua?

3/
""

Informe de la Conferencia de las Hacines_ Unidas sobre el Agua.,

Nueva York, Naciones U n i d a s T o 70/25^," K'oT'els'veliita E77.11.A.12,
1977,- pargrafo 15.
Incluso e.n algunos de los pases ms ricos de la regin ha descendido la proporcin de la poblacin atendida. As;% en Argentina la
poblacin urbana pas del 79 vox ciento en 196^4 al 73 por ciento
en 1977.
/El agua

- 4 -.

' '

El agua y la .enfermedad

En Amrica Latina, las enfermedades asociadas con el agua constituyen

todava causas significativas de enfermedad y murte._^ A mediados
de la dcada de 1970i un grupo de enfermedades asociadas con el ag,
las diarreas, estaban entre las-principales causas de muerte en todois
los pases de la regin, entre los nios de menos d 1 ao de edad, y
en todos excepto en tres pases, tambin entre'los nios de 1 a ^ aos
de edad CCuadro 1). En muchos pases, tales enfermedades eran la principal caus d muerte en estos dos grupos de edades. Por lo tanto, es
fcil estaiblecer qu las enfermedades asociadas con el agua constituyen
un componente importante de la miseria y el sufrimiento humanos y son
un compaero constante de la pobreza. Sin embargo, no es tan fcil
establecer el papel real del agua en la transmisin de enfermedades, o
identificar la contribucin que hace la existencia de suministros de
agua seguros y confiables a la reduccin de la incidencia de las enfermedades.
Hay varias maneras mediante las cules stas se vinculah con el
agua. La clasificacin ms aceptable es la basada en el papel quejuega el agua n la transmisin de enfermeddes As hay enfermedades:
(i) transraitidas por'el agua (fiebre tifoidea, hepatitis infecciosa,
diarreas en general);
(ii) provocadas por contacto con agua (tracoma, sarna, shigella
disentrica);
(iii) ocasionadas por el agua (esquistosomiasis, lombris de Guinea);
(iv) cuyos vectores son insectos relacionados con el agua (oncocerciasis,
malaria).6/

5/

Recin en 1855 se estableci una clara relacin entre una fuente de

agua contaminada'y un brote especfico de enfermedad, aunque la
conveniencia de tener suministros de agua de caera en el hogar se
reconoca desde haca tiempo.
Esta clasificacin ha sido tomada de Gilbert T. White, David J,
Bradley, Anne II. White, Drawers of Water, Chicago, University of
Chicago Press, 1972,
"

/Cuadro 1

- 5 -

Cuadro 1
MUERTES POS NTEITIS Y 0THA3 ENFERMEDADES DIAE2EICAS, 1973-76
(Tasas por 100.000/ Grupo de edad y )
Menos de

Pas
Argentina
Barbados
Belice
Colombia
Costa i?ica
Cuba
Chile
Ecuador
El Salvador
Guatemala
Honduras
Mxico
Nicaragua
Panam
Paraguay
Per
Rep. Dominicana
Trinidad 8e Tobago
UruguayVenezuela

1
Tasa

ao

% muertes

832.5
1 076.7
no liay tasa
677.5
709.8
556.9

2.3

28 0
19.8
18.3

9.0
12.8
22.2

23.9

276.1

1 789.7
8 2 9 0
1 079.3
1 509.2
306.5
1 66^.1
1 5 0 0 O^L793.3

22.2

2^1-c 6
23.1
ii-0,8
9o3
19
,

20.7
18,2

363.3

31.3
8.9

711.0

16,3

8 0 3 . V

Tasa
38.2

65O3

1
1

1 a 4 aos
% muertes
11.5
-

105.0
36. i!-

21.5
17.7
-

186
302.7

7:36.0
2510 A1.25 o1
200

0 0

75.0
^03.3
16^1-. 6
89.5
43.2
73
45.3

8.5

21.8

29.9
30.0
27.2

27.4
37.5
16.5
32.6

21.8
18.6
26, V
5.5

12.1

Fuente: OPS/OMS, Las condiciones de salud O.N LES'Americas , 1973-76.

7/

Las tasas se indican slo si las diarrees estn entre las

cinco causas principales de muerte en el grupo de edad.

Convertido de la tasa por 1 000 nacimientos vivos.

/Las enfermedades

- 6 -.

Las enfermedades mencionadas son significativas en casi todas

partes de Amrica Latina.

Tal vez lo ms grave es la presencia de

enteritis y otros tipos de diarreas.

Estas enfermedades, como se

muestra en el Cuadro 1, constituyen la cusa principal de la persistencia -de altas-tasas de mortalidad infantil-n la mayor parte de- ..
la regin y un motivo importante de muerte en 19 de los 3k pases
que pertenecen a la Organizacin Panamericana de Salud.

Hay pocas

dudas d que esta situacin pueda estar directamejite relacionada con

la ebcistencia de deficiencias en el suministro domstico de agu.^/
Hay otras enfermedades transmitidas por el agua que tambin son
significativas en la regin, particularmente otras formas de disentera, ambica y bacilar, que se encuentran' en todos los pases
tropicales; hepatitis infecciosas, an ms extendidas en lo que
concierne a su incidencia y, asimismo, la fiebre tifoidea.

Esta

ltima prevalece particularmente en Sudamrica continental, aunque

ha tendido a declinar en los aos recientes.
Existe tmbin un grupo importante de enfermedades relacionado'
no tanto con la contaminacin de suministros.de agua o alimento, sino
con alteraciones en el rgimen hidrolgico.

En general, este tipo de

enfermedades, como dengue, fiebre amarilla y malaria, son transmitidas

por vectores insectos que viven en ambientes acuticos particulares,
estn restringidas a reas tropicales.
Las' enfermedades ocasionadas por agua de,.irrigacin no estn tan
expandidas en la regin, esquistosomiasis o biliartiasis, ocasionada
por el agua, es endmica en las regiones oriental y central de Venezuela, en gran parte de Brasil, en Suriname cejxtral y ^^ muchas islas
del Caribe.

2/

Se ha estimado que ms de seis millones de personas

El estudio de la Organizacin Panamericana de Salud sobre la

mortalidad en la infancia demuestra que "la carencia de servicios
de agua tiene una relacin directa con la excesiva mortalidad
postneonatal y es una importante medida de las condiciones ambientales desfavorables". Ver Organizacin Panamericana de Salud,
Patterns of Mortality in Childhood, Publicacin Cientfica NQ 262,
Washington, 1973, p. 31A-.
/residentes en

- 7 - .

residentes en su mayora en las reas rurales, estn infectadas.10/

Desgraciadamente, la incidencia de la enfermedad no est completamente documentada, pero en Africa se ha comprobado su relacin con
la construccin de embalses y redes de drenaje y riego en particular,
que proporcionan el ambiente de agua relativamente estancada donde
prospera la babosa.
J

Sera poco probable que una situacin similar no se diera en

Amrica Latina.
Donde la treinsmisin de enfermedades se debe al suministro
domstico de agua o aJ. alimento, el control es relativamente completo,
aunque no fcil. Mucho ms complejo es el control de enfermedades
transmitidas por otros miembros de los ecosistemas.

La cadena de

acciones y reacciones es a menudo muy extensa y difcil de dominar,

especialmente cuando los medios para hacerlo todava no se comprenden
bien. Los beneficios sanitarios originados por el mejor suministro
de agua tienden a limitarse, por lo tanto, a disminuir las enfermedades transmitidas por el agua y las ocasionadas por contacto.
Incluso en este caso, la mayor eficiencia en

suministro de agua

puede no tener repercusiones inmediatas notables sobre la salud de

las poblaciones atendidas, ya que la nutricin y otras caractersticas ambientales son factores tambin importantes.

Mejores sumi-

nistros de agua mejorados parecen ser una condicin necesaria pero

no suficiente para eliminar las enfermedades.
El establecimiento^de suministro de agua en Amrica Latina
A pesar de la fijacin de metas de suministro de agua y de drenaj
^

realizada en las Conferencias de Punta dsl Este y Santiago, y de

haberse alcanzado relativo xito en el cumplimiento de los objetivos
10/ Pan American Health Organization/Vorld Health Organization,
Health Conditions in the Americas, 1969-1972, Vashington,
197'H-, O.

/de Punta

- 8 ^

d Punta de Este, al menos en las reas urbanas,11/ el estabiecimiento.de suministro de agua ha tendido a estancarse en los aos
recientes.

La proporcin de la poblacin atendida ha descendido

en algunos pases, como Argentina, Colombia y l Salvador por

ejemplo y, salvo unas pocas excepciones notables, las tasas de extensin de los servicios han declinado en la regin en general.

Slo

en algunos de los pases ms pequeos, por ejemplo Costa Kica y

Panam, el suministro de agua es universal entre los habitantes
urbanos (Cuadro 2).

En las reas rurales es raro que la proporcin

de la poblacin con conexiones domsticas alcance a la mitad, siendo

la nica excepcin Costa Eica,

En unos pocos pases, como Hait,

Paraguay y Guatemala, la existencia de cone:::iones domsticas en las

,reas rurales es virtualmente desconocida.

Considerando la totalidad

de la regin en 1977> el 70 por ciento de la poblacin urbana viva

en casas con conexin de suministro de agua, mientras que slo 16
por ciento de la poblacin rural gozaba de tal suerte.

Debera

tomarse en cuenta que una gran proporcin de la poblacin rural vive

dispersa con densidades muy bajas.12/

En consecuencia, los sistemas

centralizados de suministro de agua por caera, pueden no ser factibles y se requieren utilizar procedimientos alternativos, normalmente pozos.

Las conexiones a sistemas de alcantarillado general-

mente son mucho menos frecuentes que las conexiones a sistemas

hdricos.

Slo en Panam ellas son universales en las reas urbanas.

22/

Eh" 197^,'segn la Organizacin" Panamericana de Salud,-cerca del

6k por ciento de la poblacin urbana se benefici con suministro
. domstico y el 79 por ciento tuvo "acce,so fcil" a una fuente, de
agua confiable. Sin embargo, slo un cuarto del total de la
poblacin rural tena acceso en 197^+ a una fuente de suministro
de agua segura y confiable.
12/ En Chile, en 1977, se estimaba que cerca del 80 por ciento de la
poblacin rural viva dispersa en comunidades de menos de 200.,
habitantes, "Chile, evaluacin rpida del estado actual y de las
previsiones de desarrollo del sector", Decenio In-^. ^rnacional del
Abastecimiento de Agua Potable y del Saneamiento, Santiago de
Chile, Julio, 197a.
/Cuadro 2

- 9 -.

Cuadro 2
CARACTERISTICAS DEL SANEAMIENTO SELECCIONAD;S , AMERICA T/INA, 1977
O ULTIMO ANO

Pas

Argentina
Barbados
Belice
Bolivia
Brasil
Colombia
Costa Rica
Cuba
Chile
Ecuador
El Salvador
Guatemala
Guyana
Haiti
Honduras
Jamaica
Mxico
Nicaragua
Panam
ParaguayPer
Rep. Dominicana
Surinam
Trinidad & Tobago
ruguaj'Venezuela
Amrica Latina

Porcentaje de
poblacin ur-^
baa con conexiones domst
cas
""
73
98
ek
26
75
80
97
91
77
69
50
9^
17
66
100
69
77
93
27
55
66
80
78
82
63
71

Porcentaje de
poblacin rural con "conexiones domsticas
26

Porcentaje de
poblacin urbana con alcaintarillado

ko
-

21
6
18
20
60
6
8
3
12
3
kk
0
9
3^
32
9
23
0
3
12
21
kz
11
k7
16

5
k2
65
k2
if6
67
63
36
31
-

f8
21
41
31
97
15
50
27
38
69
58
52
43

Fuente: OPS/OMS, Las condiciones de la salud en las Americas, 1973-76.

/El enigma

10 -

El enigna del suministro de agua

Lma la tencin, al meios al observador superficial, que el establecimiento de un servicio pblico con impactos beneficiosos tan
fuertes y obvios sobre.la cualidad de la vida, qu requiere usar
una tecnologa simple y conocida, al alcnce de la capacidad tcnica
de todos los pases de la regin y con uii'^pjib apoyo de las
agencias internacionales,13/ se haya estancado en muchos pases de
la regin

Las explicaciones para esta situacin no van a encon-

V.

trarse en la oposicin poltica directa de grupos de inters particulares, ni tampoco en la falta de reconocimiento de los beneficios
que se van a derivar de tales medidas, ni en nungn cambio en el
nivel de ayuda y asistetcia externa. La explicacin parece-encontrarse ms bien en una combinacin de factqres externes e interns,
que incluyen la influencia de la evolucin; histrica de la poltica
de suministro de agua y el acaecimiento de-sucesos particulares
dentro del contexto poltico, social y econmico ms amplio, en el
cual tiene que ubicarse el establecimiento de sistemas de suministro
de agua. Las combinaciones de estos factores varan de pas en pas,
pero ellos estn presentes en todas partes. Adems, su influencia
ha sido suficiente para romper la continuidad de la anterior tendencia
dominante que conduca a una rpida expansin de los servicios pblicos
de suministro de agua, y a un mejoramiento de la calidad de los
servicios proporcionados y tambin de la administracin tcnica y
financiera.
>
En Amrica Latina, como en cualquier parte, el suministro de agua
ha sido tradicionalmente una funcin municipal,1jf/ En la mayor parte
d Amrica Latina, las municipalidades gozan de una autonoma muy
13/

Se puede lograr una impresin de la extensin del apoyo externo,

derivado del movimiento inicial en el desarrollo del suministro de
agua y de sanidad, en OPS/OMS Community Water Supply and Sewage
Disposal Programs in Latin America amd Caribbean Countries,
Documento Ne ES5, Washington, Junio 19^. ""
Ij/ En pocos pases (Estados Unidos, Eeino Unido, y otros) hay compaas
privadas de suministro de agua. En tales casos, el suministro de
agua es un servicio centralizado.
/restringida y

- 11 - ..

restringida y de poca independencia financiera.

Alrededor de I960,

slo en tres pases (Ecuador, Colombia, y Guatemala) las municipalidades controlaban ms del 10 por ciento del gasto pblico total.
Los pases de la regin se han caracterizado por gobiernos extreiriadamente centralizados, incluso los Estados federados.

Cuando no

ha sucedido as, los gobiernos han tendido a ser dbiles e ineficaces y, as , tambin los. servicios dependientes de ellos, como el
suministro de agua son .dbiles e ineficaces.

La tpica compaa

municipal de suministro' de agua tiende ,a estar subcapitalizada,

provee un suministro de agua no confiable, a travs de un sistema
inadecuadamente mantenido, y sus ingresos se deterioran con la
inflacin.

Desgraciadamente, a pesar da los recientes cambios y

reformas, la imagen del suministro de agua por caera como un bien

gratuito o muy barato, aunque fuera slo errticamente disponible,
ha tendido a persistir.

Esta actitud tradicional iic. sido una

influencia engaosa para los programas de mejoraaier'to y ha interferido en el mejoramiento de la inversin en sist aas de suministro
de agua y en su operacin._16/
La poltica del suministro de agria adoptada recioatemente en la
mayora de los pases de Amrica Latina ha perseguido no slo el
establecimiento de metas especficas de suministro, sino tambin el
mejoramiento de la orsanisacin y administrccin del servicio.
La forma particular que ha tomado dicha poltica ha variado de
pas- a pas pero, en general, las reforaas tienen caractersticas
comunes, como el establecimiento de servicios nacionales uniformes
para reemplazar o complementar la obra de las compaas municipales
o estatales existentes, como en Obras J&nitarias de la Kacin, de
13/

Ver Vi/alter B. Stohr,

desarrollo r^-^ionrJ. en Aacrica Latina.
Experiencias y perspsctivas, Buenos Aires, Ediciones SIAP, 1972.
pp. 71-77.
16/ Un problema tpico de esta naturaleza se encuentra referido en
Pedro Pablo Azprua, "El costo del agua potable y la salud
pblica", en 23 de
Editorial Latina, Caracas, 1975
/Argentina Instituto

12 -

Argentina Instituto Nacional de Obras Sanitariasy 'de Venezuela, las

corporaciones en cada estado brasileo, etc.; el establecimiento
conjunto de suministro de agua y servicios de alcantarillado bajo

la responsabilidad de una institucin nica; y la adopcin de

criterios de direccin ms rigurosos, con nfasis en el autofinanciamiento..

. '1

Esta estrategia, a pesar de su xito inicial, no ha conducido

a un incremento sostenido en el abastecimiento de conexiones domsticas en comunidades urbanas, ni a la expansin significativa de
suministros de agua en el campo

Este fracaso' puede"atribuirse a

muchos factores, incluyendo la falta de personal capacitado pafa

apoyar y mantener la expansin inicial,, la falta de voluntad poltica
para mantener la prioridad dada iniciaiment a los suiTiinistros de
agua comunitarios, as como el peso que ha tenido el'argumento de que
los suministros de agua comunitarios deben proporcionarse hasta el
punto n que.la comunidad pueda pagarlos.

Esto-ha producido diversas

consecuencias: a menudo, ha excluido a los muy pobres de cualquier

servicio, debido a su incapacidad para pagsir; ha elevado el costo de
los.sistemas de suministro de agua, por la insistencia en instalar
sistemas de medicin de agua; o ha eliminado cualquier estrategia
alternativa viable-, donde se ha rechazado este "enfoque de banqueros".
La tendencia de excluir a los pobres se produjo debido a la
ausencia de un sistema de subsidios que permitiera su incorporacin,
cuando se'han aplicado criterios financieros estrictos a la administracin del sistema.de suministro de agua.

Adems, aun donde.se ha.

proporcionado subsidio para la inclusin de los pobres en el sistema,

posteriormente se les ha cortado el suministro debido a su incapacidad para pagar las cuentas.
Hay ppderosos argumentos, desde el punto de vista de la eficiencia, para justificar que los sistemas de suministro de agua sean
manejados en forma tal que los ingresos se recojan en cantidad suficiente, no solamente para cubrir los costos de operacin y mantencin,
sino tambin para financiar las inversiones de capital.

Sin embargo,

/existen tambin

- 13 -

existen tambin argumentos para proporcionar

a toda la poblacin

urbana y de reas rura?.es densas, acceso a sistemas centralizados

de caeras, por medio de conexiones individuales de suministro de
agua y alcantarillado, sin considerar la capacidad individual para
pagar.

'

' , .

Agua segura para tdo^s

En los pases desarrollados en los ltimos veinte aos, muchos estudios
sobre el suministro de agiia argumentaron que esta industria ha sido
dirigida a menudo segn criterios financieros y econr'tr.cos que pueden
haber tenido como consecuencia una mala distribucin de recursos.17/
El argumento de estos estudios es que el agua, particularmente cuando
se la ha sometido a tratamiento y se la conduce por cpera, constituye un producto bsico y,tiene, por tanto, costos de extraccin y
uso. Para que cualquier sistema de suministro de egr.e fizncione efectivamente, estos costos deben cubrirse, sea con los ingresos recolectados de loe clientes, sea con subvenciones procedentes de la tributacin generr.l, . sea como es usualroente el
combinacin ds las dos cosas.

CESO

a travSs de alguna

La conclusin es que el precio del

agua debera reflejar su costo verdadero, es decir, su costo marginal.

Con ello se asegurara que el costo incremental de la expansin del
sistema hdrico se reflejase en la tarifa del agua. En general esto.
no ha ocurrido y, por lo tanto, no habra estmulos pare que el consumidor economice agua. Por lo tanto, los sistemas tienden a complicarse, y hay sobreinversin en el sector de suministro de agua. Obviamente, este argumento no.es central al problema comn en Amrica Latina
de la falta de cobertura del sistema pblico de suministro de agua.
17/ Ver, por ejemplo, J. Hirschleifer, JoG. Dehaven y J.V/. Milliman,
Water Sun-isly,-Economics, Technology and Policy, ..Chicago, University of Chicago ^ess, I960; P.A. Bird'y C.I. Jackson, "The Scope
for Pricing in Maximizing the Efficiency of Resources: Economic
Changes for V/ater", en Reading in Price Theory, Londres, Institute
of Economic Affairs, 19Z7 y A.P. Grimma, Residential Water Demand;
Alternative Choices for Management, Toronto, University of Toronto
Press, 1972.
/Sin embargo,

Sin embargo, desgraciadamente, en este caso como.en otros, existe

la tendencia de.suponer que las ideas ms recientes de,los pases
desarrollados son apropiadas para otros contextos. El desacuerdo
con ,el criterio de. fijar precios al costo marginal en el caso del
suministro de agua, ha llevado a la elaboracin de un conjunto de
criterios de poltica.
Se ha enfatizdo la ncesidad de una administracin ms eficiente, y se ha pensado que el consumidor debera pagar por el agua,
a travs de l introduccin extensiva de la medicin como un medio
de recaudar los costos del agua. Los ser^ibios pblicos de gas y
electricidad tradicionalmente han usado medidores'para cobrar. Los
servicios de agua, en cambio, en muchos casos, no lo han hecho ni lo
hacen. Parecera perfectamente lgico que lo hicieran, en particular,
porque el consumo de agua es altamente elstico en lo qUe cncierne
a los ingresos e inelstico en cuanto al precio. Esto facilita la
manipulacin de los precios, el establecimiento de cobros por el
suministro de agua como medio de redistribucin de ingresos y el
subsidio intrno del programa de suministro de agua a travs de la
transferencia desde reas de altos ingresos a las de bajos ingresos.'18/
Parece que el medidor'es la llave de esta poltica.^/ Sin embargo,
no se requir-e medidor para la prosecusin de cualquier poltica en '
particular tendiente al suministro de agua. Los sistemas hdricos
pueden operar bastante exitosa y eficazmente sin sar medidores para '
2/ Esto se ha hecho en Costa Rica y se ha considerado en Brasil.
19/ Sin embargo, los medidores son muy costosos. Recientemente se
estim que. el costo.anual de medicin en una gran ciudad de Asia
era SS 11.5^ por conexin. No hay razn para suponer que sern
menores en Amrica Latina. Una interesante discusin aparece
en Robert J, Saunders y Je-emy J. War ford. Villa j^e Water Supply,
Washington, Banco Mundial, 1976, pp. 23^-23^"!

/loe consumidores

- 15 -

los consumidores domsticos=20/ La relacin entre el uso y el consumo

de agua y el ingreso es tan fuerte que puede recurrirse exitosamente
a sistemas de tasacin sin variaciones. En particular, este es el
caso, si tales cobros estn relacionados con las condiciones habitacionaleso Se ha demostrado que la calidad de la vivienda es la
causa determinante ms importante del nivel de consumo de agua tras
la accesibilidad a una fuente hdricaoSJ/ La fuente de variacin
ms importante en el consumo no se produce por los costos del agua,
sino por la habilidad para usarla. Las familias grandes que viven
en chozas de una sola habitacin con piso de tierra sin instalaciones
permanentes de cocina o bao, enfrentan restricciones considerables
en su habilidad para usar agua. Incluso cuando familias pobres se
mudan a lugares con condiciones sanitarias mnimas de vivienda, el
consumo de agua permanece determinado por las oportunidades limitadas
ofrecidas. En general, no hay evidencia de que el uso y el consumo
de agua estn discrecioaalmente aparte, salvo el riego del jardn
cuando la oportunidad y la necesidad coinciden. Sn efecto, la atencin
que se ha prestado a la eficiencia en la operacin del sistema, el
concepto de que el consumidor debera pagar y el medidor, han oscurecido el problema ms b,sico, de que la nica meta razonable en
materia de suministro de agua es "agua segura para todos" traducida,
en trminos operativos, como la mxima cobertura de servicio tanto
en las ciudades como en el campo. Slo dentro de ese esquema el
auto-financiamiento eficaz, el pago de los consumidores, el empleo
de medidores y problemas similares, pueden colocarse en perspectiva
y en relacin el uno con el otro.

20/ En el Reino Unido incluso los servicios privados siguen siendo

"lucrativos" sin recurrir a los medidores domsticos.
21/ Ver por ejemplo, Terence E. Lee, Residential Water Demand and
Economic Development, Toronto, University of Toronl;o Press, 1969-

f
k