ENSAYO

LA TRANSICIN CHILENA A LA DEMOCRACIA:

PACTADA
scar Godoy Arcaya

El autor sostiene que la transicin chilena a la democracia fue pactada. Y que el pacto de transicin es expreso en todo lo que se refiere
a los acuerdos convenidos entre el gobierno militar y la oposicin
para reformar la Constitucin de 1980 y plebiscitados en 1989. A
estos efectos analiza las dos concepciones de democracia que sustenta uno y otro actor (protegida y representativa), el proceso de configuracin de los actores pactantes, el desarrollo de las negociaciones
y su culminacin en el plebiscito mencionado. Afirma, adems, que
hubo un pacto tcito, que involucr la aceptacin por la oposicin de
la inclusin de las Fuerzas Armadas en el proceso poltico, el fuero
parlamentario de la persona de Augusto Pinochet (como senador
vitalicio) y la intangibilidad de la ley de amnista, decretada por el
rgimen militar.

SCAR GODOY ARCAYA. Doctor en Filosofa, Universidad Complutense de Madrid,

Profesor Titular de Teora Poltica y Director del Instituto de Ciencia Poltica de la Pontificia
Universidad Catlica de Chile. Miembro de Nmero de la Academia de Ciencias Sociales,
Polticas y Morales del Instituto de Chile. Consejero del Centro de Estudios Pblicos.

Estudios Pblicos, 74 (otoo 1999).

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raz de la detencin de Augusto Pinochet en Londres nuevamente ha salido a la discusin pblica la transicin chilena a la democracia.
Esta discusin tiene dos dimensiones en torno a las cuales peridicamente
se vuelve a debatir. Por un lado, el concepto mismo de transicin y la
realidad a la cual denomina o se aplica. Por otra parte, tambin se discute la
naturaleza pactada del proceso de transicin. Se da como evidente que ella
es un acto de cambio poltico, pero no existe certidumbre acerca de quienes
son sus actores, qu hacen y cmo producen o generan ese acto, especialmente cuando en su produccin opera un pacto.

1. Qu es la transicin a la democracia?
La nocin de transicin es elusiva, difcil de fijar y, adems, discutible. Cuando hablamos de la transicin chilena en trminos sustantivos, nos
referimos a un sujeto o identidad social y poltica que cambia desde una
situacin autoritaria a una democrtica, en un perodo de tiempo. Este
desplazamiento o giro hacia la democracia admite diversas interpretaciones. Por de pronto, la negacin. Para algunos, en efecto, o hay democracia
o no la hay, se est en democracia o no se est, y entre ambas no hay
situaciones intermedias. Y en este sentido, no se entiende una situacin
transitiva de ir hacia la democracia desde el rgimen autoritario. Otros, en
cambio, afirman que la transicin es un proceso que termina en el momento
que el gobierno militar entreg el poder a las autoridades civiles elegidas
en las elecciones presidenciales y parlamentarias de 1989. Ese acto tiene
fecha: 11 de marzo de 1990. Esta ltima posicin exige una reflexin ms
detenida.
Ella est expuesta con gran claridad por Manuel Antonio Garretn1.
Para l, la transicin se precipita con el resultado del plebiscito de 1988. En
ese momento, nos dice Garretn, se cancela definitivamente toda posibilidad de regresin autoritaria pese a las intenciones claramente no democrticas del pinochetismo civil y militar. Este proceso, breve e intenso, termina
con el ascenso del primer gobierno democrtico en marzo de 1990. No
obstante, Garretn hace una importante distincin: el trmino de la transicin no signific que, junto con gobiernos plenamente democrticos, el
rgimen poltico y la sociedad hubieran alcanzado la democracia propia1 Manuel Antonio Garretn, Las revanchas de la democratizacin incompleta
(1999), pp. 7-12, y La transicin chilena. Una evaluacin provisoria (1991).

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mente tal. Y agrega: se trat de una transicin incompleta que dio origen
a una democracia restringida, llena de enclaves autoritarios y de baja calidad. De este modo, la tarea posterior no consista en continuar con la
transicin ya terminada, ni consolidar el nuevo rgimen posautoritario que
ya estaba consolidado en la medida que no haba regresin autoritaria posible, sino reformar profundamente ese rgimen y generar una autntica democracia poltica donde no fueran los poderes fcticos o las minoras
polticas las que fijan los lmites de la voluntad y soberana popular.
La primera interpretacin, no hay transicin a la democracia porque
o hay democracia o no la hay, no tiene ninguna relacin con la que nos
expone Garretn. Por de pronto, porque tal interpretacin reduce la transicin al acto formal de transmisin del poder. En este sentido no habra
transicin sino traspaso de poder. Un acto casi instantneo de aparicin de
la democracia y desaparicin del autoritarismo. Y, en seguida, porque quienes sustentan esta posicin, a la vez, afirman que el rgimen contenido en
la Constitucin de 1980 y las instituciones y prcticas derivadas de ella son
plenamente democrticas. Para Garretn, en cambio, hay un breve proceso
que culmina en el acto sealado. Y que, en esencia, consiste en un estado
real de la sociedad y la poltica que impiden una reversin hacia el autoritarismo, en el traspaso del poder y el inicio de un gobierno civil democrtico
y, en fin, en la puesta en marcha de una democracia imperfecta.
La primera hiptesis, por su excesiva simplicidad, a la luz de su
contraste con la interpretacin de Garretn, no valdra la pena discutirla.
Sin embargo, ella contiene un supuesto que es necesario revisar; supuesto
que contrasta con el de Garretn, y que nos permite exponer la validez de
una tercera alternativa. Me refiero a la concepcin de democracia que sirve
de fundamento a una y otra posicin. Pues, en efecto, es indudable que
quienes sostienen que no hay transicin a la democracia porque estamos
plenamente instalados en ella, a partir de la entrada en vigor de la Constitucin de 1980, afirman la validez de la concepcin de democracia contenida
en ese texto constitucional. Por lo mismo, participan y adhieren a la ideologa de la democracia protegida por un guardin o tutor constitucional: las
Fuerzas Armadas. Y, a la vez, marcan una preferencia por dispositivos
extraordinarios y excesivos de proteccin de los derechos de la minora
poltica contra la voluntad popular, hasta el punto de no permitir que sta se
exprese adecuadamente. Como es claro, la concepcin de la democracia
que sustenta Garretn difiere radicalmente de la anterior. Basta releer los
prrafos citados: la transicin incompleta nos arroja a una democracia imperfecta.

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Pero hay otra diferencia de fondo. Las dos posiciones se diferencian

por el reconocimiento, en el caso de Garretn, como no poda ser menos,
de la existencia de un proceso. No hay, como parece desprenderse de la
primera interpretacin, un gobierno militar que como un deus ex machina
hace brotar el evento de la democracia desde su propia omnipotencia y lo
pone, como supremo benefactor, a nuestra disposicin. Esta diferencia nos
ofrece el lado vulnerable de la tesis de Garretn. El mismo se encarga de
decirnos que esa transicin es incompleta. No quiero hacer una analoga
zoomrfica, y preguntar cul es el resultado de una gnesis biolgica incompleta, para luego comparar con una transicin incompleta. Pero Garretn nos da suficientes elementos para sugerirla: el resultado es una democracia imperfecta.
Esta argumentacin nos conduce a la necesidad de reflexionar sobre
la democracia que consideramos completa. Pero esta reflexin nos puede
llevar muy lejos, as que necesariamente tenemos que abreviar. Y un modo
de hacerlo es distinguir temticamente tres niveles de reflexin, para situar
aquel que nos interesa desde el punto de vista del carcter incompleto de
nuestra democracia en el corto plazo.
En efecto, hay un primer nivel de la reflexin democrtica que nos
conduce a la cultura poltica, en su expresin ms radical, aquella de la
constitucin de un sujeto democrtico, que es el ciudadano autnomo, habilitado para participar en la esfera pblica de una democracia deliberativa.
El tiempo propio de este nivel es la larga duracin.
Enseguida, nos podemos trasladar a los esenciales constitucionales
de la democracia chilena, en su historicidad. O sea, a las bases fundamentales de sus instituciones y prcticas polticas histricas. En este campo tendramos que referirnos a los principios e instituciones bsicas que subyacen
las constituciones de 1833, 1925 y 1980, sin los cuales esos textos constitucionales no habran existido, ni guardaran las semejanzas que fcilmente
encontramos entre todos ellos. En un trabajo anterior sostengo que la decisin de los constituyentes incluy, en los textos nombrados, como esenciales constitucionales los principios de la soberana popular y el sistema
representativo, la prioridad de los derechos y libertades individuales, el
rgimen moderado por la divisin de poderes y el Estado de derecho. Y,
como es evidente, las prcticas polticas que derivan de su aplicacin2. El
tiempo propio de este nivel es la continuidad pasado-presente-futuro. O
sea, la permanencia en su rol de articulador y cohesionador del proceso
poltico.
2 scar Godoy Arcaya, Pueden las Fuerzas Armadas ser garantes de la democracia? (1996), p. 272.

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Un tercer nivel nos remite a las condiciones necesarias y suficientes

para que la democracia se despliegue como una realidad contingente. Y, en
este mbito, Terry Karl nos ofrece un esquema simple y bsico. La democracia, en esta definicin, es entendida como un conjunto de reglas de
procedimiento que permiten el ejercicio de una democracia sustantiva (tan
sustantiva como lo tolera su propia profundizacin): un conjunto de instituciones que permiten al total de la poblacin adulta actuar como ciudadana, al escoger a sus dirigentes polticos en elecciones competitivas, justas y
efectuadas con regularidad, que se llevan a cabo en un contexto de apego a
la legalidad, con garantas de libertad poltica y prerrogativas militares
limitadas3. Y agrega, para precisar el contenido de esta definicin: as
especificada, la democracia es un concepto poltico que involucra varias
dimensiones: 1) competencia (por polticas y puestos); 2) participacin de
la ciudadana por medios de partidos, asociaciones y otras formas de accin
colectiva; 3) responsabilidad (accountability) de los gobernantes ante los
gobernados, mediante mecanismos de representacin y con apego a la ley;
4) control civil sobre los militares. Esta definicin procedimental se inscribe en la tradicin creada por Schumpeter y desarrollada por Dahl. Se
aleja de las tradicionales teoras de las condiciones socioeconmicas, que
posponen el advenimiento de la democracia arbitrariamente, y nos instala
en el corto plazo. O sea, en las condiciones necesarias y suficientes para
que aqu y ahora, en la contingencia del presente, pueda darse un rgimen
democrtico.
Una rpida mirada a los escenarios que pueden esbozarse a partir de
los tres niveles de reflexin y de realidad expuestos, nos revela que cuando
hablamos de la transicin a la cual se apunta, no nos referimos ni a la
emergencia y despliegue de un identidad democrtica sustantiva (largo plazo), ni tampoco a la vigencia de los esenciales constitucionales (continuidad, sucesin). Nos referimos, en forma expresa, a la existencia de las
condiciones necesarias y suficientes para que haya democracia.
Y para sostener esta afirmacin, aun cuando tambin podramos
alegar insuficiencias en el dominio de la accountability, nos basta la sola
comprobacin de que nuestro rgimen poltico est intervenido por la participacin de las Fuerzas Armadas en el proceso de toma de decisiones
polticas. Ello, como es sabido, supone una fuerte autonoma militar respecto de la autoridad civil y la existencia de enclaves autoritarios en la

3 Terry

p. 391.

Lynn Karl, Dilemas de la Democratizacin en Amrica Latina (1990/1991),

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Constitucin, las instituciones y las prcticas polticas del pas. En definitiva, no existe en Chile un pleno control civil sobre los militares4/5.
De este modo, es preferible afirmar que la transicin adems est
incompleta, en el sentido que an no ha alcanzado su trmino. No se ha
cumplido el ciclo completo de constitucin de todos y cada uno de los
requisitos procedimentales mnimos que le permiten ingresar a un estadio
de consolidacin y profundizacin. Ello no obsta a que el rgimen poltico
no solamente pueda ser denominado democrtico, sino que contenga todas
las virtualidades que pueden conducirlo al trmino de su transicin y, por
lo mismo, a su fase de consolidacin. La realidad de esta situacin es tan
evidente que quienes, como el Presidente Aylwin, se atrevieron en algn
momento a declarar que la transicin haba terminado, tuvieron que echar
marcha atrs y reconocer que ello no era as. Por lo dems, a nivel del
habla comn se ha generalizado el uso del trmino transicin para designar
el estado actual de la democracia chilena. Tanto es as que en la defensa del
general (r) Pinochet, distintos actores de la oposicin han argumentado,
como recurso persuasivo, que su extradicin a Espaa podra afectar gravemente la transicin chilena a la democracia.
As, en conclusin, nuestra respuesta a la pregunta qu es la transicin? es la siguiente: es el proceso a travs del cual se realizan las condiciones procedimentales mnimas para que la democracia entre en la fase de
consolidacin y profundizacin. Si volvemos atrs, y revisamos esas condiciones, tal cual las plantea Terry Karl, debemos concluir que ellas an no
se han cumplido integralmente.
2. Naturaleza pactada de la transicin chilena a la democracia
La segunda cuestin que nos interesa tratar en este trabajo se refiere
a la naturaleza del proceso de transicin chilena. Probablemente el trmino
naturaleza no sea adecuado. Y quizs deberamos usar ndole. Pero, en
definitiva, lo que queremos significar es que ese proceso se constituye a
4
scar Godoy Arcaya, Pueden las Fuerzas Armadas ser garantes de la democracia? (1996), pp. 294-307. En este texto no solamente se analizan las instituciones a travs de
las cuales las Fuerzas Armadas participan del proceso poltico y los recursos constitucionales
de que disponen para ejercer la funcin de garantes de la institucionalidad, sino las bases
doctrinales sobre las cuales el rgimen militar justifica su rol poltico. Entre estas bases le
asigno especial importancia a la nueva doctrina de la obediencia, con la cual los tericos de la
Constitucin de 1980 suponen que las Fuerzas Armadas mantienen su autonoma e independencia del poder civil, justamente para ejercer sus funciones de garantes, a pesar de la norma
constitucional que declara que ellas son esencialmente obedientes y no deliberantes.
5 Al momento de escribirse estas lneas, los tres principales candidatos presidenciales
(Ricardo Lagos, Joaqun Lavn y Andrs Zaldvar) ya han manifestado su voluntad de reformar estos aspectos de la Constitucin.

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partir de ciertos actores, que realizan determinadas acciones y que de todo

aquello resulta el proceso de transicin.
Breve ex-curso terico
Conviene tener un marco de referencia terico acerca de cmo se
hacen las transiciones. La ciencia poltica durante los aos ochenta se ocup intensamente de este tema, bajo el impacto de un fenmeno generalizado de democratizacin de regmenes autoritarios acontecido a partir de la
dcada de los setenta. El aparato analtico desplegado por esta ciencia se
refiere a tres reas de problemas, que corresponden a los trminos de la
transicin y al proceso mismo. O sea, a su punto de partida, los regmenes
autoritarios; su punto de llegada, la democracia; y, entre ambos, la ndole
del proceso de transicin.
Al establecer la ndole de la transicin se descubre que existe una
relativa dependencia al tipo de autoritarismo desde el cual se parte, por una
parte, y el grado de realizacin de democracia al cual se llega, por otra.
Pero, como es evidente, no podemos extendernos latamente en ese campo y
explayar una tipologa de los regmenes autoritarios para situar al chileno e
inferir algunas caractersticas de su peculiar transicin. Esta empresa nos
llevara muy lejos. Para abreviar el camino vamos a recurrir a una de esas
tipologas y usar la categora que mejor conviene al autoritarismo chileno.
Nos referimos a la categora elaborada por ODonnell bajo el nombre de
modelo de rgimen burocrtico autoritario6.
Para ODonnell el modelo burocrtico autoritario, que ha tenido
difusin especialmente en Amrica Latina, funda su base gobernante en
una coalicin entre los militares y una elite tecnocrtica. La funcin poltica de los militares (tomar las decisiones) y la posesin del monopolio de la
coercin, por una parte, y la capacidad de la tecnocracia para organizar y
hacer eficiente el sistema econmico, por otra, constituyen las ventajas
comparativas que se aportan y complementan entre s para vitalizar esta
coalicin. A nivel de la sociedad civil se dan dos caractersticas centrales
de este modelo: la coalicin militar burocrtica tiene un fuerte apoyo en los
sectores medios altos y altos (ODonnell los denomina alta burguesa) y los
sectores bajos o populares estn desmovilizados. Y en la esfera econmica,
se promueve una fuerte trasnacionalizacin que favorece al sector privado e
indirectamente al Estado. Este modelo fue enunciado a comienzo de los
aos setenta, pero an mantiene sus cualidades interpretativas. Con las
debidas precisiones, que permiten hacer pasar a travs suyo el caso chileno,
6 ODonnell,

Guillermo, Modernization and Bureaucratic Authoritarianism (1973).

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se puede decir que permite explicarlo adecuadamente. Si hacemos algunas

conversiones terminolgicas (por ejemplo, transnacionalizacin puede ser
substituida por apertura a la globalizacin, lo importante es que el protagonismo le corresponde al sector privado y que sta es una decisin poltica
del rgimen), el autoritarismo chileno cae en la categora de rgimen burocrtico autoritario.
A efectos de nuestra argumentacin, la caracterizacin de
ODonnell del rgimen autoritario, desde el cual se parte en el proceso de
transicin, es suficiente. Y tambin el mnimo procedimental democrtico
que debe construirse durante ese proceso, para, una vez finalizado, consolidar, estabilizar, hacer perdurable y profundizar el sistema democrtico, al
cual nos referimos en el apartado anterior de este trabajo.
La ndole de las transiciones tambin ha sido objeto de la ciencia
poltica. Bajo el trmino de modalidades de transicin hacia la democracia,
Terry Karl nos propone una categorizacin fundada en la fuerza relativa de
los actores que participan en ella. El esquema bsico es bastante simple
porque reduce esas fuerzas a una elite, por un lado, y a las masas, por otra.
De este modo, si la fuerza de la elite es predominante existen dos alternativas, o bien ella despliega una estrategia fundada en el acuerdo, y para ello
recurre al pacto con la otra parte, o bien fundada en su propia fuerza
democratiza por imposicin. Por el contrario, si la fuerza de las masas es
predominante, y la estrategia de transicin se basa en el acuerdo con la otra
parte, el instrumento es la reforma. Y si esa estrategia se funda en la fuerza,
el medio es la revolucin7. Como es evidente, este modelo se puede complejizar. Ello es necesario, si queremos aplicarlo a sociedades donde hay
pluralidad de elites en competencia, o sea, poliarqua, como es el caso de
Chile. Pero, en sus lneas generales, es perfectamente operativo.

El proyecto autoritario: la democracia protegida

Hemos acotado o reducido sintticamente el campo de atencin,
para concentrarnos en el modo cmo, desde el rgimen autoritario, se origina el proceso de transicin chilena. Podemos empezar por conseguir una
visin del cmo recurriendo al proyecto de redemocratizacin del rgimen autoritario. En efecto, a la cada del rgimen democrtico, en septiembre de 1973, la Junta Militar se comprometi a restaurar el sistema democrtico chileno. Esa promesa fue posteriormente refrendada y explicitada
en un acto pblico, en el cual el general Pinochet pronuncia el Discurso de
7 Lynn

Karl, Terry, op. cit., pp. 403 y ss.

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Chacarillas (9 de julio de 1977). No obstante, entre el propsito inicial y el

proyecto expuesto en Chacarillas hay un abismo. En efecto, es claro que la
comprensin del primero estuvo intermediado por la idea y el sentido que
tena la democracia para los chilenos. En cambio, la definicin de la democracia que el general Pinochet expuso en su discurso estaba muy lejos de
esta concepcin ampliamente socializada, pues entraaba una idea ajena a
la tradicin chilena. Y, adems, ajena al concepto y a la prctica de las
democracias pluralistas occidentales. Se trataba de una democracia protegida. Ms precisamente, autoritaria, protegida, integradora, tecnificada y
de autntica participacin social, como lo dice el discurso mismo. Con
posterioridad a esta solemne declaracin, se produjo una gran difusin de la
nueva concepcin de democracia que el gobierno autoritario se propona
darle al pas8.
En ese proyecto, que sus autores consideraron fundacional, estn las
bases del rgimen poltico que posteriormente quedar plasmado en la
Constitucin de 1980. Y es en este marco constitucional que el rgimen
autoritario se prepar para retornar a la democracia. Segn todas sus previsiones, establecidas en un itinerario contenido en las disposiciones transitorias del texto constitucional, en 1988 la elite dominante le otorgara al pas
una democracia protegida. Pues, como es sabido, tanto en la elaboracin
del proyecto constitucional, como en su aprobacin por los constituyentes,
y posterior refrendo a travs de un plebiscito (1980), el rgimen impone su
voluntad unilateral sin contrapesos.
Con todo, la democracia protegida consagrada en la Constitucin de
1980, antes de su reforma en 1989, representaba un ordenamiento ms
democrtico y flexible que otras opciones que se barajaban dentro del
rgimen.
Una vez que los plazos contemplados en la Constitucin se cumplieron, el rgimen autoritario se encontraba en un momento especialmente
propicio para enfrentar el giro hacia la democracia. Por lo mismo, se puede
decir que conservaba casi intacto su poder y decisin original de instaurar
una democracia protegida. En este punto cabe consignar que no se daban
las habituales crisis de los autoritarismos a las cuales los especialistas le
asignan el rol de turning point hacia la democracia9. Entre las crisis externas, la principal es la derrota militar del rgimen autoritario en un enfrentamiento blico. Y entre las crisis internas: la muerte o cada del lder gobernante; las rivalidades entre las elites intrautoritarias; y la decisin de la elite
8 Jaime

Guzmn, La definicin constitucional (1980/ 1991), pp. 383-417.

Andrea Bonime-Blanc, Spains Transition to Democracy. The Politics of Constitution-making (1990), pp. 135-161.
9

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dominante del rgimen de liberalizar el sistema poltico. Pues bien, se

puede decir que exista un consenso fuerte a nivel de las elites militar y
tecnocrtica (y terceros adherentes) en la liberalizacin del rgimen, pero
ese consenso tena una larga data, pues estaba en la base de la decisin
poltica de largo plazo del rgimen autoritario. Por lo tanto, desde esta
perspectiva, el acto de conceder una democracia protegida al pas provena
de un rgimen autoritario coherente y bien articulado. Y no de una crisis.
No obstante, en el campo de la pluralizacin sociopoltica del pas
las cosas eran distintas. Se puede decir que en Chile se produjo un fenmeno de pluralizacin en el corto plazo y en forma espontnea. No hay que
descartar el impacto que en la emergencia de este fenmeno pueda haber
tenido la liberalizacin econmica, la afluencia y el bienestar, la apertura al
mundo a travs de los medios electrnicos, etc. Por otro lado, no hay que
olvidar a su vez que despus de varios aos de crecimiento econmico alto
y sostenido, se produjo una abrupta e inesperada recesin que dispar la
tasa de desempleo a ms del 25% (incluyendo los programas de empleo
PEM y POJH). Este sbito cambio de expectativas produjo un efecto desestabilizador y provoc protestas masivas. Lo que parece indudable es que la
actividad de la oposicin democrtica, especialmente a partir de 1983, sirvi de expresin a esa pluralizacin y recogi la desafeccin contra el
gobierno producida por la crisis econmica. Esta actividad de la oposicin
ejerci una fuerte y efectiva presin sobre el rgimen autoritario. En este
campo, en suma, hubo un cambio respecto de 1977, ao de Chacarillas, que
ms all de la ausencia de crisis del mismo rgimen, gravit poderosamente
a favor de la transicin hacia la democracia y fue determinante para impedir cualquier reversin del itinerario establecido para la extincin del rgimen autoritario.
Sin embargo, hay que destacar que hasta el mismo da del plebiscito
del 11 de diciembre de 1988, el proyecto y disposicin del rgimen autoritario era darle a Chile una democracia protegida.

La oposicin democrtica
Retrocedamos en el tiempo para establecer la situacin en que se
encontraba la oposicin democrtica al gobierno autoritario en el momento
en que se realiza el plebiscito de 1988.
La participacin de la oposicin en el plebiscito fue antecedida de
una serie de ensayos de prueba y error destinados a discernir el mejor
camino para debilitar al gobierno autoritario, llevarlo a la mesa de negocia-

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cin y, tambin, eventualmente derribarlo. Conviene hacer un breve recuento de los momentos claves del camino que recorre esta opcin hasta
llegar el plebiscito.
La oposicin empieza a actuar relativamente unida en 1983. En
efecto, en marzo de ese ao el Partido Demcrata Cristiano, el Partido
Socialista, el Partido Radical y un grupo de ex parlamentarios de derecha
firman un documento denominado Manifiesto Democrtico10. Se trata de
un ao difcil para el gobierno, pues el pas experimentaba una severa crisis
econmica. En este contexto, a raz de una huelga fracasada, convocada por
la Confederacin de Trabajadores del Cobre, se inician las llamadas protestas, que se realizan durante todo el ao.
A mediados del mismo ao, la unidad producida en torno al Manifiesto Democrtico y a las protestas cristaliza en la creacin de la Alianza
Democrtica, a la cual se agregan, adems de los partidos citados, los
partidos Republicano, Socialdemcrata y la Unin Socialista Popular. Antes de terminar el ao 1983 un sector de la izquierda se uni alrededor del
Partido Comunista, dando origen al Movimiento Democrtico Popular.
Este movimiento actu separadamente de la Alianza Democrtica, aun
cuando se concertaron para movilizar las protestas, manteniendo una distancia que en definitiva estaba relacionada con la estrategia violentista del
Partido Comunista.
A comienzos de 1984 era patente que la presin al gobierno autoritario, por medio de las protestas, estaba agotada. Una iniciativa de Patricio
Aylwin, a mediados de ese ao, vino a situar a la Alianza Democrtica en
una nueva perspectiva. En efecto, entre el 27 y 28 de julio de 1984, en el
Instituto Chileno de Estudios Humansticos (ICHEH), se llev a cabo un
seminario titulado Una Salida Poltico Constitucional para Chile. En este
seminario acontecen dos hechos a los cuales hay que atribuir una especial
significacin11. El primero es la participacin de Francisco Bulnes Sanfuentes, una de las principales figuras de la derecha republicana. En ella
propuso la realizacin de un dilogo entre el gobierno militar, la Alianza
Democrtica y la derecha democrtica. De este dilogo debera surgir una
comisin paritaria que definira las bases de la transicin. Tal comisin
estara compuesta por miembros designados, en partes iguales, por el gobierno y la oposicin.
El segundo hecho fue el indito planteamiento de Patricio Aylwin
en torno a la Constitucin de 1980, que hasta la fecha era una valla insupe10

Genaro Arriagada, Por la razn o la fuerza. Chile bajo Pinochet (1998), pp. 169-

174.
11 Patricio

Aylwin Azcar, El reencuentro de los demcratas. Del golpe al triunfo del

No (1998), pp. 260-269.

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rable para la inclusin de la oposicin en la cancha rayada por el gobierno

militar. Aylwin considera que, a este respecto, existe una controversia
insuperable, porque se plantea como cuestin de principios, que compromete la conciencia y el honor de unos y otros, motivo por el cual nadie est
dispuesto a ceder. Personalmente, agrega, yo soy de los que consideran
ilegtima la Constitucin de 1980. Pero as como exijo que se respete mi
opinin, respeto a los que opinan de otro modo. Ni yo puedo pretender que
el general Pinochet reconozca que su Constitucin es ilegtima, ni l puede
exigirme que yo la reconozca como legtima. La nica ventaja que l tiene
sobre m, a este respecto, es que esa Constitucin me guste o no est
rigiendo. ste en un hecho que forma parte de la realidad y que yo acato.
Cmo superar este impase sin que nadie sufra humillacin ? Slo hay una
manera: eludir deliberadamente el tema de la legitimidad (el destacado es
de Patricio Aylwin)12.
La propuesta de Bulnes fue desechada por el gobierno, sin mayor
trmite. Pinochet sostuvo que no haba espacio para salirse del trazado que
la misma Constitucin haba fijado para la transicin. Pero ella nos revela
la existencia de una derecha dispuesta al dilogo y la negociacin. La
definicin de Aylwin, por su parte, marca el comienzo de un giro hacia el
reconocimiento factual de la Constitucin y la eventual participacin de la
oposicin en el plebiscito. Definicin que contrasta con la estrategia confrontacional del Partido Comunista, que durante este ao intenta desafiar al
rgimen por la va del terrorismo. El brazo armado del partido, el Frente
Patritico Manuel Rodrguez, comienza a multiplicar sus acciones violentistas, bajo la conviccin de que poda hacer caer al gobierno militar.
En el ao 1985 que est marcado por la decadencia de las protestas y la impotencia de los esfuerzos opositores para montar un paro nacional el principal acontecimiento democrtico lo constituy la suscripcin
por once partidos polticos, que abarcaba desde grupos y personalidades de
derecha hasta los partidos miembros de la Alianza Democrtica, del llamado Acuerdo Nacional para la Transicin Plena a la Democracia, promovido por la Iglesia Catlica. Se trataba del consenso democrtico ms vasto
conseguido hasta la fecha en el pas. Cubra un amplio espectro ideolgico
y partidista, que de hecho reconstitua casi todo el arco de partidos de la
democracia tradicional chilena. Solamente se haban excluido a s mismos
los partidos y movimientos que estaban por la va violenta. Para llegar al
Acuerdo, las distintas tendencias se haban acercado a frmulas de consenso, que entraaban concesiones recprocas muy importantes. De este modo,
12 Patricio

Aylwin Azcar, op. cit., p. 264.

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el principal agente opositor, la Alianza Democrtica, que sostena en su

programa de transicin la renuncia de Pinochet y el derrumbe del rgimen,
la formacin de un gobierno provisional, la eleccin de una Asamblea
Constituyente, para aprobar una nueva Constitucin y elecciones para elegir al Presidente de la Repblica y a los parlamentarios13, renunciaba a
todo ello, para declararse dispuesta a aceptar la Constitucin de 1980, a
cambio de algunas reformas constitucionales (a las normas rgidas de modificacin de la Carta y al procedimiento para elegir al sucesor de Pinochet),
el trmino de los estados de excepcin, la recreacin del Registro Electoral,
el fin del receso poltico, el reconocimiento legal de los partidos, la aprobacin de una ley electoral democrtica y el trmino del exilio14. La respuesta
del rgimen fue una rotunda negativa a cualquier dilogo y negociacin en
el contexto del Acuerdo.
En el ao 1986 la oposicin experimenta los efectos del fracaso del
Acuerdo, el decaimiento de la estrategia de las protestas, su propio descrdito a causa de los actos de un tercero: la violencia ejercida por la izquierda
ultrista y, por ltimo, el acercamiento de los sectores medios al rgimen.
Tanto el descubrimiento de un arsenal de armamento del Frente en el norte
del pas, como el atentado fallido contra Pinochet, le dieron un nuevo
mpetu al rgimen. Adems el pas empezaba a experimentar la salida de la
crisis econmica y el despliegue de un nuevo ciclo de crecimiento y bienestar. En estas circunstancias, durante el ao 1987, la oposicin empez a
acomodarse en el marco institucional del rgimen.
La inminencia del plebiscito, que segn la Constitucin de 1980
deba realizarse en diciembre de 1988, ejerci un fuerte ascendiente en la
determinacin de participar en el proceso poltico, bajo los trminos impuestos por el gobierno autoritario. Hay dos hechos relevantes que hacen
manifiesta esta determinacin. Por una parte, la creacin del Comit de
Elecciones Libres (CEL), presidido por Sergio Molina, revela la decisin
de los sectores democrticos de enfrentar los desafos que planteaba la
fecha emblemtica que el mismo rgimen haba establecido para iniciar la
transicin hacia la democracia. Las ideas fundamentales que orientaban la
accin del CEL eran presionar por la substitucin del plebiscito por elecciones libres y competitivas, por una parte, y si esto no fuese realizable,
establecer un dispositivo tcnico poltico de control y vigilancia para conseguir que el plebiscito cumpliese las condiciones mnimas de un acto de
sufragio libre e informado, por otra.

13

Genaro Arriagada, op. cit., p. 183.

Arriagada, op. cit., p. 184.

14 Genaro

92

ESTUDIOS PBLICOS

Pero, adems, en segundo trmino, la Alianza Democrtica se embarc en una campaa de promocin de la ciudadana, induciendo a la
inscripcin en el Registro Electoral. En esta campaa particip no solamente el Partido Demcrata Cristiano y el Partido Socialista, sino tambin un
amplio registro de personalidades de izquierda que en ese momento estaban
en el exilio. A fines de ao, se haba sumado casi toda la izquierda, incluyendo la faccin almeydista del socialismo. A travs de una secuencia de
acciones asociativas, que provino de todo el arco poltico, se articul rpidamente la Concertacin de Partidos por el No (febrero de 1988), a la que
se incorporaron 17 partidos15.
Un hito, en este perodo, fue la decisin autnoma del Tribunal
Constitucional que determin que el plebiscito presidencial de 1988 debera someterse a la ley general de elecciones. De no mediar esta sentencia,
dicho plebiscito no habra dado garantas a la oposicin y habra sido un
plebiscito anlogo al de 1980. La sentencia fue redactada por Eugenio
Valenzuela y signific un paso decisivo hacia la transicin. Posteriormente
se dict dicha ley general de elecciones destinada a garantizar la expresin
de la voluntad soberana.
Una vez que la oposicin concluy que las leyes que el rgimen
haba aprobado, para hacer operativa la competencia poltica, reuna las
condiciones bsicas requeridas por los procedimientos democrticos (legislacin sobre los partidos polticos, registro electoral, publicidad, etc.), percibi, a la vez, que no haba obstculos formales para derrotar al S.
Boeninger resume as la emergencia de la estrategia que llev al triunfo del
No: En suma, la nueva estrategia que culmina con la Concertacin por el
No y la extraordinaria campaa que condujo al triunfo del 5 de octubre de
1988, fue la suma de la decisin primera de la Democracia Cristiana, la
ntida definicin del PS-Nez distanciado tempranamente del PC y la
espectacular evolucin del PS-Almeyda, que dej definitivamente aislado
al extremismo PC-MIR y permiti a la Concertacin por el No convertirse
en un referente claramente mayoritario, sustentado a su vez en una amplia
mayora social16.
No viene al caso referirse a la campaa que lleva a la Concertacin
por el No a su triunfo. El propsito de este pargrafo es establecer dos
cuestiones fundamentales: 1) A travs de un proceso que se inicia en 1984,
con la declaracin de Patricio Aylwin sobre la vigencia facticia de la Constitucin de 1980, las fuerzas polticas de la oposicin, junto con aglutinarse
15 Edgardo Boeninger, La democracia en Chile. Lecciones para la gobernabilidad
(1997), p. 338.
16 Edgardo Boeninger, op. cit., p. 338.

SCAR GODOY ARCAYA

93

y organizarse internamente, se van incorporando al marco institucional

creado por el rgimen autoritario. De este modo, tanto a nivel discursivo
como prctico, aceptan tcitamente el orden poltico, se someten a sus
reglas y esperan conseguir resultados favorables operando a su interior. 2)
Esas fuerzas polticas tiene un proyecto poltico que consiste en restaurar
la democracia representativa clsica del pas, como lo demuestran las diversas propuestas elaboradas por sus constitucionalistas, que es incompatible con la democracia protegida que ofrece el rgimen militar17.

Pacto expreso y pacto tcito

Un rpido repaso de los argumentos expuestos nos indican que hasta
el momento que se realiza el plebiscito de 1988, el pas haba cumplido la
etapa de liberalizacin que los tcnicos consideran precedente a la transicin. En efecto, la liberalizacin haba empezado con el restablecimiento
de las libertades pblicas, consagradas en la Constitucin de 1980, y que
haban estado suspendidas por los estados de excepcin decretados por el
gobierno autoritario. Y, a la vez, con la decisin de la oposicin democrtica de participar, en el marco de la legalidad creada por esa Constitucin, en
el plebiscito de 1988. En este proceso estaban contenidas las bases virtuales
del carcter pactado de la transicin. Tcitamente, la oposicin consiente
en aceptar las reglas del juego establecidas por el rgimen militar, a pesar
de que en el pasado las haba rechazado, por el carcter del proceso constituyente desplegado por el autoritarismo y del refrendo popular de la Constitucin que result de l.
El acto mismo del plebiscito precipita un nuevo proceso a travs del
cual se va a configurar plenamente el pacto de transicin. Una vez acontecido el plebiscito, el 5 de octubre de 1988, gana el No con el 54,7% de los
sufragios y pierde el S con el 43,01%. Todos los actores polticos concuerdan que el plebiscito constituy un acto electoral libre, informado y limpio.
Y as lo confirm una gran cantidad de veedores electorales extranjeros que
asistieron al mismo. Los ndices de adhesin a una y otra postura fueron
relevantes para la negociacin que se desencaden posteriormente.
Una vez que el rgimen autoritario reconoci su derrota y que Pinochet vio frustrado su propsito de gobernar ocho aos como Presidente de
la Repblica con una constitucin plenamente vigente, estalla un rpido y
17 Respecto del desplome del proyecto de democracia protegida, a partir de la
derrota de Pinochet en el plebiscito de 1988, vase Huneeus, Carlos, La autodisolucin de la
democracia protegida en Chile (1997).

94

ESTUDIOS PBLICOS

potente movimiento de demandas por reformas constitucionales. Como es

claro, el plebiscito haba derrotado al proyecto de democracia protegida y
le haba concedido la victoria a la propuesta opositora de restauracin de la
democracia tradicional del pas. Por esta razn, apenas siete das despus
del triunfo del No, los partidos de la Concertacin hicieron una declaracin
para reponer en la agenda de la discusin pblica la propuesta del Acuerdo
Nacional por la Democracia respecto de la necesidad de una transicin
consensual y los requisitos que ella deba cumplir desde el punto de vista
de las reformas constitucionales: eleccin ntegra del Congreso Nacional
por sufragio popular con un sistema proporcional; flexibilizacin de las
normas que regulan las reformas constitucionales; trmino de las proscripciones polticas; derogacin del artculo octavo de la Constitucin y fortalecimiento del pluralismo; modificacin de la composicin y funciones del
Consejo de Seguridad Nacional, para asegurar el pleno respeto al principio
de la supremaca de la soberana nacional; derogacin de la inamovilidad
de los Comandantes en Jefe de las Fuerzas Armadas y de Orden, para
restaurar la atribucin de la confianza del Presidente de la Repblica para
el ejercicio de esos cargos18 (estas demandas constituyen un verdadero
programa bsico de rectificacin de la democracia protegida que sigue
vigente hasta nuestros das). La respuesta positiva del rgimen demor ms
de un mes. En efecto, el 16 de noviembre, Pinochet manifest que el
gobierno estaba dispuesto a discutir cualquier proposicin que, bien inspirada, tenga por objeto perfeccionar el orden institucional19.
La voluntad de las partes se haba expresado. Los vencedores del
plebiscito estaban dispuestos a una transicin consensuada; y el rgimen,
por su parte, de acuerdo con reformar la Constitucin, que era una condicin absolutamente necesaria para la oposicin democrtica.
El plebiscito haba gatillado una serie de iniciativas que provenan
de todo el arco poltico y social20. Hay que mencionar, entre ellas, el
18 Carlos Andrade Geywitz, Reforma de la Constitucin Poltica de la Repblica de
Chile de 1980 (1991), pp. 1-2.
19 Carlos Andrade Geywitz, op. cit., p. 3. Declaracin de Augusto Pinochet durante
una gira en el sur de Chile, recogida por El Mercurio, 17 de noviembre de 1988.
20 En la historia no escrita de este perodo debe consignarse la reunin convocada por
Eliodoro Matte Larran, como presidente del Centro de Estudios Pblicos, el viernes 14 de
octubre de 1988. En ella se hizo la primera evaluacin de la situacin poltica, a la luz de los
resultados del plebiscito, y se enunciaron iniciativas claves para la realizacin de una transicin pactada. En esa reunin, a la cual asistieron cuarenta personalidades del mundo de la
empresa, intelectuales relacionados con el CEP y figuras polticas (entre ellos, Carlos Cceres,
que posteriormente asumi el Ministerio del Interior), se hicieron dos exposiciones, a cargo de
Enrique Barros y el autor de este artculo, en las cuales se analizaron escenarios polticos y
planteos constitucionales relativos a la transicin, entre ellos, las ventajas y contenidos constitucionales especficos de una posible transicin pactada.

SCAR GODOY ARCAYA

95

Proyecto de Reforma de la Constitucin Poltica de la Repblica presentado por Renovacin Nacional (30 de noviembre), la creacin de una Comisin de la Democracia Cristiana y Renovacin Nacional para estudiar las
reformas a la Constitucin (21 de diciembre), el Proyecto de Reforma
Constitucional presentado por la Unin Democrtica Independiente (UDI)
(12 de enero de 1989), el Plan de Reformas Constitucionales presentado a
la Junta de Gobierno por un grupo de abogados constitucionalistas, profesores de derecho poltico y derecho constitucional (13 de enero de 1989), etc.
Junto con esta intensa actividad reformista, se hicieron los primeros
contactos entre el Gobierno y la oposicin. Pero la culminacin de este
captulo estuvo a cargo del Presidente Pinochet. A raz del octavo aniversario de la entrada en vigencia de la Constitucin de 1980, el 11 de marzo de
1989, expuso las posibles reformas que el rgimen estaba dispuesto a aceptar: perfeccionamiento del mecanismo de reforma de la Constitucin; derogacin de la facultad presidencial para disolver la Cmara de Diputados;
eliminacin de algunas facultades presidenciales durante el estado de sitio
(expulsin y prohibicin de ingreso al territorio nacional); revisin de la
composicin del Consejo de Seguridad Nacional; probable reduccin de la
duracin del mandato presidencial. Y nada ms, porque el gobierno no
permitira el desmantelamiento de la nueva institucionalidad21.
Las posiciones anteriores a la negociacin propiamente tal estaban
tomadas. Conviene destacar la importancia de la postura de Renovacin
Nacional, porque se inspiraba claramente en una voluntad de reformar los
aspectos ms autoritarios de la Constitucin. En muchas materias mostraba
mayores afinidades con la oposicin democrtica que con el gobierno militar. En efecto, en el proyecto de reformas aludido ms atrs, este partido,
por ejemplo, sostena que todos los miembros del Parlamento deben arrancar su origen en la soberana popular, debiendo eliminarse las disposiciones
que permiten la integracin del Senado con miembros no elegidos22.
El plebiscito haba provocado la salida de Sergio Fernndez del
Ministerio del Interior y su substitucin por Carlos Cceres. ste, por encargo del Presidente Pinochet, asumi la representacin del gobierno en la
mesa de negociaciones entablada en el marco de las posiciones iniciales de
ambas partes, ya expuestas. Cceres, segn Boeninger, recurri a la frmula de pedir a los partidos polticos una propuesta de reformas. Pese al
rechazo y no participacin de la Unin Demcrata Independiente [UDI],
esa fue la modalidad aceptada23. La Concertacin y Renovacin Nacional
21 Carlos

Andrade Geywitz, op. cit., pp. 55-56.

Andrade Geywitz, op. cit., p. 248.
Edgardo Boeninger, op. cit., 348.

22 Carlos
23

96

ESTUDIOS PBLICOS

establecieron una Comisin Tcnica que debati y lleg a un acuerdo sobre

las reformas que los sectores democrticos del pas deban presentarle al
gobierno24. Sobre la base de esa propuesta los representantes polticos de la
Concertacin y Renovacin Nacional negociaron con el ministro Cceres.
ste, a su vez, cont con el concurso de la Comisin Asesora del Ministro
del Interior25.
La Comisin Tcnica entreg el da 5 de abril de 1989, en acto
pblico, un documento que contiene el resultado de sus trabajos. En ese
documento se recogieron los acuerdos de distintas tendencias y se decantaron una serie de reformas constitucionales, que se consideraban mnimas
para legitimar la Constitucin de 1980, limitar su carcter autoritario, diluir
los aspectos menos democrticos de sus normas protectoras de la democracia y evitar un proceso constituyente que poda desestabilizar el proceso
de transicin iniciado con el plebiscito26. A grandes lneas las propuestas
de reformas eran las siguientes: a) Substituir el artculo octavo de la Constitucin, que limitaba severamente el pluralismo, por una disposicin que
garantizara la libertad de expresin y la organizacin y condiciones para la
existencia de los partidos polticos y la competencia electoral, el gobierno
moderado y el Estado de Derecho. En lugar de criminalizar doctrinas se
propona penalizar a los partidos y conductas polticas que violasen los
principios y procedimientos de la democracia, en conformidad a decisiones
del Tribunal Constitucional; b) Limitar algunas restricciones a las libertades pblicas durante los estados de excepcin, que en el texto original de la
Constitucin eran desmesuradas y discrecionales; c) En relacin al Congreso Nacional, aumentar el nmero de los diputados a 150 y de los senadores
24 La Comisin Tcnica Renovacin Nacional-Concertacin de Partidos por la Democracia, estaba compuesta por Enrique Barros (indep.), Jos Luis Cea (indep.), scar
Godoy (indep.), Miguel Luis Amuntegui (RN) y Ricardo Rivadeneira (RN), designados por
Renovacin Nacional, y Carlos Andrade (PR), Francisco Cumplido (DC), Juan Enrique Prieto
(Human.), Adolfo Veloso (PS-Almeyda) y Jos Antonio Viera-Gallo (PS-Nez), nombrados
por la Concertacin de Partidos por la Democracia.
25 Esta Comisin, designada el 20 de marzo de 1989, tena como finalidad hacer
consultas y evaluar los fundamentos de las proposiciones de reformas constitucionales de los
diversos partidos polticos. Estaba integrada por Rafael Valdivieso, Arturo Marn y Hermgenes Prez de Arce.
26 A este respecto, Edgardo Boeninger dice lo siguiente: Si no se lograban las
reformas indispensables, el Gobierno de Aylwin enfrentaba la oscura perspectiva de desangrarse en una difcil lucha por una Asamblea Constituyente, para lo cual, a falta de consenso
poltico y mayora parlamentaria, habra tenido que recurrir a la presin social, con el consiguiente clima de confrontacin e inestabilidad, op. cit., p. 362. Se entiende lo que quiere
decir Boeninger, solamente que debi usar el lenguaje potencial (un futuro gobierno de la
Concertacin habra enfrentado), porque segn la secuencia de su relato no se poda prever,
en ese momento (verano de 1989), ni que Aylwin sera elegido Presidente de la Repblica, ni
que la Concertacin por la Democracia no podra lograr consensos y/o una mayora parlamentaria adecuada para hacer reformas constitucionales.

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a 50. Suprimir los senadores designados (Renovacin Nacional propuso

mantener el estatuto de senador vitalicio para los ex Presidentes de la
Repblica); d) Respecto del Consejo de Seguridad Nacional, cambiar su
composicin, integrando a la misma al Presidente de la Cmara de Diputados y al Contralor General de la Repblica, y adems conferirle al mismo
un carcter asesor y consultivo del Presidente de la Repblica; e) Adopcin
de un sistema electoral proporcional; f) Respecto de las normas para reformar a la Constitucin, suprimir el requisito de la aprobacin por dos legislaturas sucesivas para hacer las modificaciones que correspondieren a los
captulos I (Bases de la Institucionalidad), III (Derechos y Deberes de las
Personas) y XIV (Reforma de la Constitucin), mantener la norma general
de los 3/5 para las reformas constitucionales, pero elevar ese qurum a 2/3
para los captulos especficos ya mencionados. Tambin se propona substituir el qurum de 4/7 para aprobar las leyes orgnicas constitucionales por
la mayora absoluta.
Las propuestas consensuadas entre los representantes de la Concertacin y los de Renovacin Nacional fue la base para la negociacin poltica. Se puede decir que ellas constituyeron un primer nivel de acuerdos
mutuamente aceptados por personas representativas de las tendencias polticas mayoritarias del pas. Y representativas quiere decir aqu designadas
o nombradas por las dirigencias de esas tendencias y autorizadas para
deliberar y acordar en su nombre. Tales acuerdos, como es claro, involucraban concesiones recprocas.
La negociacin poltica fue llevada adelante por Patricio Aylwin y
Sergio Onofre Jarpa, como representantes de la Concertacin por la Democracia y de Renovacin Nacional, por un lado, y el ministro Carlos Cceres, por el otro (hay que destacar la actuacin central que tuvo el general
Jorge Ballerino como negociador indirecto, a cargo de transmitir y convencer al general Pinochet de la necesidad de algunos cambios constitucionales). Este ltimo tuvo que administrar una difcil y conflictiva situacin al
interior del gobierno, pues tena que acercar la posicin dura de su representado, es decir, el Presidente Pinochet, la UDI e influyentes personeros
del rgimen, a las demandas de la Concertacin por la Democracia y Renovacin Nacional. Y esta asociacin de intereses contingentes, a su vez, no
podra contar con una unidad monoltica. La dura retrica antirreformas de
la posicin gobiernista, acompaada de la certidumbre paralela de que
deba alcanzarse un consenso, est expresada en la reaccin del Presidente
ante las propuestas de la Comisin Tcnica. En efecto, en el acto de juramento de su ltimo ministerio, el 6 de abril, seal que a los nuevos
ministros les corresponda, entre otras cosas, contribuir a la bsqueda del

98

ESTUDIOS PBLICOS

indispensable consenso para enfrentar la prxima etapa constitucional, en

trminos tales que aseguren la mantencin de los niveles de desarrollo y
bienestar que Chile exhibe en todos los campos. Este consenso precis debe expresarse, bsicamente, frente a la disyuntiva de una eventual
reforma de la Carta Fundamental, la que debe tener por objeto, exclusivamente, perfeccionar sus disposiciones, sin alterar un pice su espritu, puesto que constituye un todo indivisible27.
La posicin inicial, construida a partir de la actividad de la Comisin Tcnica, no se mantuvo a lo largo de las negociaciones polticas. Las
fisuras entre la Concertacin y Renovacin Nacional no fueron propicias
para mantener una posicin negociadora unida y cohesionada. En cierta
medida, Renovacin Nacional estaba en los dos lados de la mesa. La conducta de Jarpa nunca fue enteramente consecuente ni con las definiciones
de su propio partido, ni con el consenso alcanzado en la Comisin Tcnica28.
La posicin dura de Pinochet no solamente se explica por su carcter, por la naturaleza de su rgimen y la posesin total del poder poltico y
armado, sino por el tenor de su derrota en el plebiscito. Es claro que si el
rgimen hubiese padecido una derrota ms contundente, digamos con el
75% de la votacin a favor del No, las cosas habran sido distintas. En un
escenario de esa naturaleza, el rgimen militar se habra desmoronado en
pocos das, arrasado por el mpetu reformista. Y, quizs, por una espectacular e incontenible movilizacin de masas. Pero no fue as. El No gan con
el 54,7% de los votos, pero el S capt un 43,01%. Un porcentaje de
votacin que entraaba el apoyo de una fuerte minora. De este modo, aun
cuando la Concertacin haba galvanizado a una mayora clara y contundente, tena enfrente y en actitud antagnica a una importante minora que
sobrepasaba el tercio del electorado nacional. En definitiva, se produjo una
situacin de equilibrio, en la cual ni los victoriosos eran suficientemente
victoriosos, ni los derrotados suficientemente derrotados.
La negociacin poltica subsecuente pas por momentos muy difciles. Despus de la reaccin de Pinochet, la Concertacin, a travs de su
vocero, Patricio Aylwin, pidi que el gobierno hiciera una propuesta concreta en un tiempo prudente. Mientras transcurra ese tiempo, el pas asisti
a una ingente actividad, a travs de la cual se hicieron expresas las aspiraciones del pas por un consenso nacional en torno a las reformas. Distintas
27

El Mercurio, 6 de abril de 1989. Citado por Carlos Andrade Geywitz, op. cit.,

p. 98.
28

Edgardo Boeninger, uno de los negociadores por la Concertacin, dice: Este

ltimo partido (Renovacin Nacional), fuertemente presionado, no mantuvo una solidaridad
plena con el texto concordado a nivel de la Comisin Tcnica, en op. cit., p. 364.

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reuniones de los negociadores entre s, pero especialmente con Carlos Cceres, dejaron entrever un moderado optimismo. Sin embargo, el 27 de
abril los medios informaron sobre un cambio de gabinete, que incluira la
renuncia de Carlos Cceres al Ministerio del Interior. En el lenguaje elusivo, propio de la poca, que usaba el recurso del trascendido, la prensa
sugiri que el Presidente crea que algunas de las gestiones del ministro
Cceres en materia de reformas afectaran a la institucionalidad29. No
obstante, despus de una reunin de Pinochet con la Junta de Gobierno,
Carlos Cceres fue confirmado en su cargo. Y, al da siguiente, o sea el 28
de abril, a travs de una cadena de medios de comunicacin, el Secretario
de Estado expuso a la opinin pblica diecinueve propuestas de modificacin del texto constitucional, bajo el ttulo de Los Perfeccionamientos.
Estas propuestas fueron enviadas por Carlos Cceres, a su vez, a Patricio
Aylwin, por medio de una carta.
Entre las 19 reformas gobiernistas hay que destacar, por su relevancia poltica, la supresin del artculo octavo de la Constitucin. Del resto de
las propuestas principales, que segn el ministro eran cinco, solamente dos
concordaban parcialmente con las de la oposicin: la ampliacin del Consejo de Seguridad Nacional, a travs de la incorporacin del Contralor
General de la Repblica y la substitucin de su facultad de representar por
la de hacer presente al Presidente de la Repblica, al Congreso Nacional y
al Tribunal Constitucional su opinin sobre asuntos que pudieran comprometer la seguridad nacional. La segunda se refiere a la flexibilizacin de las
normas de reforma constitucional: el gobierno acepta, como norma general,
aprobar modificaciones constitucionales con la aprobacin de 3/5 de los
miembros en ejercicio de cada cmara; pero, en ciertos casos calificados,
las reformas deben ser ratificadas por la misma mayora una vez que el
Congreso se haya renovado. Entre el resto de las reformas, se destacan las
que disminuyen las limitaciones de los derechos y libertades ciudadanas
durante los estados de excepcin y la supresin de la facultad presidencial
de disolver la Cmara de Diputados.
La propuesta gubernamental fue rechazada terminantemente por la
Concertacin (2 de mayo). La Concertacin hizo una declaracin pblica
donde se sostiene que la propuesta gubernamental es un retroceso en el
deseo nacional de avanzar hacia la democracia. Objeta dos aspectos: la
exigencia de dos Congresos sucesivos para aprobar ciertas reformas constitucionales y el hecho de que el acuerdo entre Renovacin Nacional y la
Concertacin sobre la generacin de los miembros del Congreso Nacional
29

p. 106.

El Mercurio, 17 de abril de 1989. Citado por Carlos Andrade Geywitz, op. cit.,

100

ESTUDIOS PBLICOS

(por votacin popular) no tenga la menor acogida. El gobierno respondi a

este rechazo con una fuerte crtica, dando por concluidas las negociaciones
(4 de mayo).
En este cuadro conflictivo, la Concertacin y Renovacin Nacional
acordaron pedir a la Comisin Tcnica la revisin de los puntos de desacuerdo con el gobierno. Adems, se produjo una serie de declaraciones de
los partidos polticos, distintos grupos y personalidades interesadas en expresar su opinin. Esta actividad alcanz su clmax con la reanudacin de
las conversaciones entre el Gobierno y la oposicin, despus de un anuncio
del ministro Carlos Cceres en ese sentido, emitido el 12 de mayo.
Entre el 4 y el 12 de mayo se haban decantado las posiciones
divergentes entre el gobierno y la oposicin. Acerca del carcter excluyente
y no pluralista del artculo octavo de la Constitucin ya haba consenso, as
como acerca de una serie de cuestiones procedimentales que en realidad
corregan defectos e inconsistencias del texto constitucional. Tambin se
haba avanzado en la composicin y funciones del Consejo de Seguridad
Nacional. Pero, como vimos, exista una brecha enorme respecto de la
generacin y composicin del Senado y la reformabilidad de la Carta Magna. El 10 de mayo, Sergio Onofre Jarpa haba expuesto una nueva propuesta de Renovacin Nacional, que en lo principal se refera a estos dos puntos. Renovacin Nacional, en efecto, propona aumentar a 40 el nmero de
senadores elegidos en votacin directa, para lo cual, a su vez, redefina las
circunscripciones senatoriales. Respecto de los senadores designados, ceda
parcialmente frente al gobierno, pues admita su permanencia, pero la restringa a un perodo fijo de cuatro aos, despus del cual seran suprimidos.
Una vez cumplido el plazo, que se contara a partir de la instalacin de la
primera legislatura, el Senado estara compuesto por los senadores elegidos
por votacin directa y los ex Presidentes de la Repblica30. Acerca de las
normas de reforma constitucional, Renovacin Nacional no acepta la propuesta gubernamental de dos legislaturas sucesivas para la aprobacin de
ciertas enmiendas. Pero acoge la distincin entre dos tipos de materias
constitucionales, para aplicar dos modalidades distintas de qurum para su
modificacin. Reitera su antigua posicin (y la de la Comisin Tcnica)
acerca del qurum de 3/5, como norma general para las reformas constitucionales y de 2/3 para aprobar enmiendas a las normas constitucionales
contenidas en los captulos I, III y XIV. Esta propuesta fue considerada por
la mayor parte de la oposicin como moderada y equilibrada y constituy
un valioso aporte para la reanudacin de las conversaciones y las activida30

El Mercurio, 12 de mayo, 1989.

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des de la Comisin Tcnica-Renovacin Nacional-Concertacin. En efecto,

esta Comisin emiti su segundo informe el 15 de mayo, fecha en la cual
ste fue entregado a Patricio Aylwin y a Sergio Onofre Jarpa para que les
sirviera de base en sus negociaciones con el ministro Carlos Cceres. En
este informe la Comisin reitera su posicin sobre las normas para reformar la Constitucin, as como sobre las materias en las cuales haba consenso, pero no se pronuncia sobre el origen y composicin del Senado. Este
tema se transforma en una cuestin reservada que se deja de debatir a nivel
pblico. Tanto es as que se abandona el intercambio de proposiciones a
travs de textos escritos y el proceso negociador sigue un curso puramente
verbal.
En definitiva, los negociadores se acercan a un acuerdo, que se
transforma en una propuesta verbal del gobierno. Siempre ceido al hilo de
los dos temas cruciales ya expuestos, se puede decir que la propuesta final
consisti en aprobar nuevos qurums para reformar la Constitucin (esquema 3/5 y 2/3) abandonando la condicin de los Congresos sucesivos; y,
respecto del Senado, en aumentar el nmero de senadores elegidos por voto
directo de 26 a 38, pero, a la vez, conservar las instituciones de los senadores designados y vitalicios.
A estas alturas estamos hablando de la segunda quincena de
mayo el debate se haba ido reduciendo a las dos cuestiones expuestas,
dado que el tema de las interdicciones ideolgicas y la limitacin al pluralismo poltico haba sido superado. No obstante, en la oposicin campeaba
el descontento. Y no podra ser menos, pues se haba abandonado ex ante la
discusin sobre temas de alta tensin, como es la participacin de las
Fuerzas Armadas en el proceso poltico. Los lmites y las prohibiciones
estaban organizados en torno a un asunto metaconstitucional: la recreacin
de la confianza como valor poltico fundamental y punto de arranque de la
lealtad al sistema poltico y de la amistad cvica. La discusin estaba enmarcada, en consecuencia, no solamente por dos proyectos, que en muchos
aspectos eran contradictorios entre s, la democracia protegida y la democracia pluralista, sino por cuestiones anteriores, relativas al trasfondo del
proceso poltico. Por esta razn, nadie poda estar plenamente satisfecho.
Esto explica que, al margen de las actividades de los negociadores, personeros representativos de la Concertacin hicieron llamadas de atencin, en
el sentido que los cambios que estaban proponindose no podrn ser considerados como terminales del proceso de cambios institucionales imprescindibles para poder reconstruir la democracia en nuestro pas31. Y, al otro
lado, la afirmacin de que el consenso deba alcanzarse a travs de un
31

Declaracin de Clodomiro Almeyda, El Mercurio, 19 de mayo, 1989.

102

ESTUDIOS PBLICOS

perfeccionamiento de la Constitucin y no de un desmejoramiento de

ella32. En la definicin final de la Concertacin tiene un papel fundamental la reunin realizada el 25 de mayo, en la residencia de Edgardo Boeninger, uno de los principales dirigentes de la Concertacin y activo negociador de las reformas entre los miembros de la coalicin33. En ella se
consolid el discurso y la conducta final de la Concertacin en relacin con
las reformas propuestas por el gobierno. Boeninger, en su libro Democracia en Chile. Lecciones para la gobernabilidad, sintetiza lo que podramos
denominar el temple anmico y la naturaleza de la decisin adoptada en esa
ocasin: La Concertacin, consciente de lo que estaba ocurriendo, tuvo
que adoptar una decisin poltica de enorme trascendencia: o rechazaba la
propuesta gubernativa por insuficiente, manteniendo su negativa a reconocer la legitimidad del orden institucional (con las consecuencias antes sealadas) o se conformaba con una reforma sustancialmente ms modesta,
para evitar la prolongacin del conflicto constitucional al perodo de gobierno que se iniciara en marzo de 1990, aceptando las consiguientes
limitaciones a la soberana popular y al poder de la mayora34. Con este
argumento, la Concertacin se preparaba a aceptar finalmente las propuestas gubernamentales.
La Concertacin se reuni al da siguiente (26 de mayo) para estudiar el proyecto de reforma. La reunin fue crtica: hacia afuera se expresaron vagas sugerencias de que se aproximaba el momento de un acuerdo,
aun cuando quedaban problemas por resolver. Pero solamente en una nueva
reunin, realizada el 31 de mayo, los diecisiete partidos de la Concertacin
aprobaron finalmente, y con reservas, el proyecto de reformas constitucionales del gobierno. Patricio Aylwin, como vocero de la Concertacin, inform a la opinin pblica que haba comunicado al Ministro del Interior
que la Concertacin haba dado luz verde al proyecto de reforma constitucional que el gobierno presentara a la Junta. Aylwin agreg, que aun
cuando el proyecto era insuficiente, el nimo de la Concertacin era facilitar, a travs de este camino, el que se vaya abriendo la posibilidad de una
transicin ordenada y consensual hacia el rgimen democrtico. Tambin
dej establecido que la aprobacin de las reformas no involucraba un compromiso que impidiera modificaciones posteriores a la Constitucin35. Ese
32 Declaracin de Jaime Guzmn, El Mercurio, 19 de mayo, 1989.
33 Asistieron Patricio Aylwin (presidente de la DC), Edgardo Boeninger (vicepresidente de la DC), Germn Correa (PS-Almeyda), Anbal Palma (PRSD), Luis Fernando Luengo (PRSD), Martn Manterola (SD), Roberto Celedn (IC), Ricardo Nez (PS), Carlos Gonzlez Mrquez (PR), Toms Bize (PH), Juan Gutirrez (PS-Histrico), Luis Minchel
(PADENA), Andrs Koryzma (Partido Verde), y el secretario ejecutivo de la Concertacin,
Enrique Correa. En Carlos Andrade Geywitz, op. cit., p. 157.
34 Edgardo Boeninger, op. cit., p. 364.
35 La poca, 1 de junio de 1989. Citado por Carlos Andrade Geywitz, op. cit., p. 165.

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mismo da, el Presidente de la Repblica se dirigi al pas para anunciar el

envo a la Junta de Gobierno de las reformas constitucionales acordadas
con la oposicin: las llam el consenso obtenido.
La Junta de Gobierno aprob, sujeto a la ratificacin plebiscitaria, el
proyecto de 54 reformas a la Constitucin presentado por el gobierno, el
da 14 de junio. Dos das despus se convoc a un plebiscito, que se llev a
cabo el 30 de junio. La reformas recibieron el 85,7% de aprobacin. Solamente un 8,2% las rechaz36.
De este modo, con el plebiscito de 1989 qued sellado el pacto
expreso. En la adopcin de este pacto hay dos partes, representantes autorizados de las partes contratantes (el gobierno y la oposicin) y una serie
de actos que formalizaron el pacto. Todos estos actores convergieron hacia un acto soberano ltimo: la decisin plebiscitaria. El efecto inmediato
de ese pacto fue la legitimizacin de la Constitucin de 1980. Y, adems, el
compromiso, mientras no haya qurums modificatorios adecuados, de preservar y mantener operantes las instituciones de esa Constitucin.
Todo pacto se funda en la libertad de consentir de los pactantes. Y
esa libertad se puede ejercer para pactar en forma expresa o tcita. No es
una condicin necesaria para que haya pacto la suscripcin de un documento formal, firmado por los pactantes, ante una autoridad testimonial. Por
ejemplo, el pacto de adhesin, pertenencia o membreca a una comunidad
nacional, individuo por individuo, es tcito. Y se rompe por un acto expreso de renuncia de la nacionalidad. Y tcitamente, por adopcin de otra.
Adems, tambin hay que agregar que las partes pactantes acuerdan los
trminos del pacto al interior de un proceso, en el curso del cual pueden
entrecruzarse y mezclarse acuerdos expresos y tcitos.
A travs de este trabajo podemos apreciar qu, quines y cmo se
discutieron y concordaron reformas a nuestra Constitucin. La concatenacin discursiva y prctica de este proceso, o sea las palabras y las acciones
realizadas en su decurso, son expresos en tanto se refieren formal y precisamente a tales y cuales asuntos, a travs de un lenguaje verbal y escrito
concreto. En este decurso, a nivel de la expresin, como lo vimos, se
producen transacciones, pues las partes involucradas se hicieron mutuas
concesiones.
Pero, qu ocurre con los silencios? Ellos tambin son significativos, aunque no tengan una expresin formal a travs de las palabras, verbales o escritas. Es claro que a cambio de las reformas promovidas por
sectores democrticos del pas, se mantuvieron todas aquellas disposiciones
36 Un anlisis completo del plebiscito se encuentra en Roberto Mndez, scar Godoy,
Enrique Barros y Arturo Fontaine Talavera, Por qu gan el No? (1989), pp. 83-134.

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ESTUDIOS PBLICOS

que configuran la participacin institucional de las Fuerzas Armadas en el

proceso de decisiones polticas, por una parte, y tambin aquellas que le
aseguraban a Augusto Pinochet un fuero poltico continuo por el resto de su
vida37, por otra. Los negociadores siempre estuvieron conscientes de que
exista un rea oscura acerca de la cual haba que tomar decisiones tcitas.
Por lo dems, los argumentos expresos para sustentar, por ejemplo, la
necesidad de incluir la experiencia y sabidura de un ex Presidente de la
Repblica en el Senado, puede tener como un correlato suyo, codificado e
implcito, el fuero parlamentario para una persona especfica, con nombre y
apellido. O sea, las posibilidades para acordar tcitamente, a travs de
silencios o vacos significativos, son infinitas.
Por lo dems, como la negociacin se concentra en algunos aspectos
de la Constitucin, tcitamente acepta o aprueba todo lo que no se haba
negociado. Ello incluye lo que expresamente no se quiso discutir y lo que
pas inadvertido para los negociadores. Sabemos aquello que no quiso
negociar expresamente: la institucionalidad poltica de las Fuerzas Armadas, el fuero parlamentario (o inmunidad parlamentaria) de Pinochet y la
ley de amnista. Solamente la contraparte autoritaria sabe exactamente lo
que pas inadvertido (a mi juicio, por ejemplo, la doctrina de la obediencia
militar).
De este modo, el acuerdo tcito de mantener y garantizar el fuero
parlamentario del general Pinochet tiene ese carcter de modo obvio y
evidente de suyo. No necesitaba pactarse explcitamente, porque adems
era un costo a pagar por la transicin. Un costo, por lo dems, temporal. La
participacin de las Fuerzas Armadas en el mbito poltico, en clara contradiccin con el principio de la esencial obediencia y no deliberacin, tambin fue aceptada tcitamente pro tempore, para que ellas ejercieran el rol
de garantes de la Constitucin y de mecanismo de seguro, con el fin de que
el proceso poltico no fuese, ni pudiese ser desbordado por los actores que
en el pasado se haban aproximado a una guerra civil.
Las reformas fueron votadas en un plebiscito, realizado en 1989, y
obtuvieron el 87% de los votos. De este modo, el pacto entre el gobierno
37 Personalmente siempre sostuve que haba que evitar que al general Pinochet se le
concediesen inmunidades sucesivas, primero como Comandante en Jefe del Ejrcito y despus
como senador vitalicio, porque lo que estaba en cuestin era asegurarle una suerte de inmunidad soberana, como ex Jefe de Estado, y esto poda hacerse en una clusula provisional de la
Constitucin. Para garantizar su inviolabilidad personal y la de su familia, pero recluido en la
vida privada y sin poderes formales a su disposicin. En algn momento, incluso, pens que
se le poda convencer de ello. Pero, adems de lo extrao y ajeno a nuestra tradicin constitucional, y que habra explicitado lo que deba mantenerse en el silencio, mi propuesta era
ilusoria, porque jams el general Pinochet iba a renunciar a tener el quantum de poder que le
daba su posicin como Presidente de la Repblica en ejercicio, Comandante en Jefe del
Ejrcito y, en el ltimo tramo de su vida, como senador vitalicio.

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militar y la oposicin, ms otras fuerzas democrticas, qued sellado. Sin

embargo, la naturaleza de este pacto, que como se infiere de lo dicho es
expreso y tcito a la vez, ha sido sometido al procedimiento de la prueba y
el error, a travs de actos significativos.
En dos ocasiones, durante el gobierno del Presidente Aylwin, el
general Pinochet manifest su descuerdo con acciones pblicas que podan
afectar cuestiones cubiertas, segn l, por el pacto. Se les llam metafricamente ejercicio de enlace y boinazo respectivamente. En una democracia consolidada, tales actividades habran sido manifiestamente subversivas. Pero, en el contexto de la transicin pactada, eran actos significativos
de malestar por el no cumplimiento de acuerdos tcitos incluidos en el
pacto de transicin: afectaban la intangibilidad de la ley de amnista y la
inviolabilidad poltica de la persona del general Pinochet38. A esos actos el
gobierno respondi aceptando la queja y cediendo frente a ella. La opinin
pblica nunca ha conocido con exactitud las negociaciones entabladas entre
los representantes del general Pinochet y del gobierno para enfrentar esta
crisis. Pero es claro que los actos subsecuentes del gobierno indicaron, de
modo suficientemente significativo, que se haba impuesto una cierta interpretacin de los acuerdos que jams podr hacerse expresa.

REFERENCIAS BIBLIOGRFICAS
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La transicin chilena. Una evaluacin provisoria. Documento de Trabajo
FLACSO. Serie Estudios Polticos, 8 (enero de 1991), Santiago.

38 Inviolabilidad poltica del general Pinochet no quiere decir inmunidad absoluta. O

sea, no quiere decir que en algn momento se hubiese aceptado otorgarle el estatuto de
princeps liber et solutus, o sea, libre de caer bajo alguna jurisdiccin superior: la justicia, por
ejemplo.

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ESTUDIOS PBLICOS

Godoy Arcaya, scar, Pueden las Fuerzas Armadas ser garantes de la democracia?. Estudios Pblicos, 61 (1996), Santiago.
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