RAMN J.

VELSQUEZ:
El GOBERNANTE DESCENTRALIZADOR
por: Allan R. Brewer-Caras
Ministro de Estado para la Descentralizacin
(1993-1994)
Si una poltica pblica caracteriz el gobierno del Presidente Ramn J. Velsquez, (1993-1994), fue la descentralizacin poltica del Estado. Al asumir la presidencia de la Repblica le dio al tema la primera
prioridad, como poltica nacional de reforma del Estado. Su conocimiento histrico de la realidad poltica venezolana y su experiencia como
Presidente de la Comisin para la Reforma del Estado (COPRE), sin duda, lo llevaron a considerar el proceso de descentralizacin poltica como la pieza esencial que requera la transformacin del Estado para el
perfeccionamiento de la democracia. Por ello, nunca antes ni despus,
hasta ahora, un gobierno le ha dado tanto impulso a dicho proceso, de
manera que las decisiones que se adoptaron en su corto perodo de gobernante, a pesar de todos los esfuerzos por revestirlo bsicamente por
la incomprensin de otros gobernantes, han sido irreversibles.
Como el Presidente Velsquez repetidamente deca y ha dicho, la
reforma poltica ms importante que se haba adoptado en Venezuela
en ms de un siglo, haba sido la que condujo a la eleccin de Gobernadores de Estado y a la creacin del cargo de Alcalde Municipal y su
eleccin, en 1989. Esa reforma, sin duda impulsada por los trabajos de la
COPRE, respondi a la necesidad imperiosa, despus del levantamiento
popular denominado el Caracazo, (febrero, 1989) y de los trabajos del
Consejo Consultivo que como consecuencia del mismo design el Presidente Carlos Andrs Prez ese mismo ao 1989, de profundizar y perfeccionar la democracia en Venezuela, llevndola a las regiones y comunidades.

A partir de 1989, por tanto, por primera vez en ms de un siglo, se

comenzaron a elegir por votacin popular los Gobernadores de Estado
y los Alcaldes en los Municipios, para el perodo 1989-1992, inicindose
una transformacin poltica en la provincia, en democracia, sin precedentes en la historia del pas. Paralelamente, tambin a propuesta de la
COPRE, se dict la Ley Orgnica de Descentralizacin, Transferencia de
Competencias del Poder Pblico, (Gaceta Oficial N 4513 Extra de 28-1289) que era el instrumento indispensable para impulsar el proceso.
Esta Ley Orgnica, luego de enumerar conforme a la Constitucin
de 1961, las competencias que calificaba como "exclusivas de los Estados", estableci una lista de materias que se denominaron "competencias concurrentes". Ello se configur como el primer reconocimiento
formal por parte de los rganos del Poder Nacional, del proceso de centralizacin que se haba producido en el pas, en el sentido de que a pesar del carcter concurrente de las competencias, el Poder Nacional las
haba asumido casi completamente. Por ello, en virtud de la nueva Ley,
se estableci como poltica estatal, el que dichas materias deban ser
transferidas progresivamente a los Estados".
La Ley Orgnica estableci un procedimiento para la transferencia
de los servicios que al momento de promulgarse la Ley estaban siendo
prestados por el Poder Nacional ("actualmente prestados" deca el artculo 6) y que correspondan a las materias concurrentes; procedimiento basado en la suscripcin de "convenios" entre los rganos nacionales y estadales, por iniciativa de ambos niveles de gobierno.
La Ley Orgnica, adems, por primera y nica vez durante la vigencia de la Constitucin de 1961, dio aplicacin a su artculo 137,
disponiendo que se transferan a los Estados "la competencia exclusiva"
en una serie de materias que eran de la competencia nacional para que
fueran asumidas por aquellos. Dicha transferencia, sin embargo, no se
oper con la sola promulgacin de la Ley Orgnica, la cual estableci
que hasta tanto los Estados asumieran estas competencias por ley espe-

cial dictadas por las respectivas Asambleas Legislativas, se mantendra

vigente el rgimen legal existente.
Por tanto, en estas materias, el proceso de transferencia dependa
de las Asambleas Legislativas de los Estados, lo que significaba que la
transferencia ni se produca a la vez en todos los Estados ni necesariamente se realizaba en forma uniforme. En todo caso, con la promulgacin de la Ley puede decirse que se oper una modificacin de la Constitucin en virtud de la expresa disposicin del artculo 137, no pudiendo revertirse el proceso ni centralizarse de nuevo las competencias, salvo mediante una Enmienda Constitucional.
En todo caso, los tres primeros aos de la vigencia de la Ley Orgnica no permitieron avanzar mucho en su ejecucin, entre otros factores,
por las reformas econmicas que se haban iniciado y por la crisis poltica que desemboc en los dos intentos de golpes de Estado de corte militar de febrero y noviembre de 1992. En particular, debe recordarse que
para esa fecha no se haba transferido a los Estados ni uno solo de los
servicios nacionales que se previeron en la antes referida Ley Orgnica
de Descentralizacin. Tan solo un Reglamento Parcial, el N 1, haba sido decretado en 1992, para desagregar su contenido, pero lo cierto es
que no funcionaban ninguno de los mecanismos institucionales previstos en la misma. Sin duda, haba la necesidad de crear una instancia al
ms alto nivel que trabajara en el empeo de acelerar, ordenar y profundizar el proceso descentralizador.
En efecto, al inici del gobierno de transicin del Presidente Velsquez, el proceso de descentralizacin careca de conduccin nacional.
Los Gobernadores y Alcaldes electos unos meses antes (1992), en todo
caso, tenan una indudable legitimacin democrtica que los colocaba
en una posicin destacada en el proceso poltico, incluso con pretensiones protagnicas en la crisis de mayo-junio de 1993.
El Dr. Velsquez, una vez electo Presidente por el Congreso, por
tanto, entre otros objetivos, tena el de reafirmar la propia legitimidad

del gobierno de transicin, el cual, sin duda, no provena de una eleccin popular, sobre todo frente a los Gobernadores y Alcaldes electos,
que gobernaban en los Estados y Municipios y que, por tanto, tenan el
protagonismo en materia de descentralizacin poltica.
El reto era convertir el proceso de descentralizacin en una poltica
nacional, que liderizara al gobierno nacional, y que se pudiera superar
la etapa en la cual se encontraba, de un proceso sujeto slo a las demandas de las regiones y de sus conductores, los gobernadores, que incluso
haban constituido una Asociacin, que corra el riesgo de convertirse
en una especie de sindicato reclamando reivindicaciones ante el gobierno nacional.
I.

EL IMPULSO GUBERNAMENTAL DEL PROCESO DE DESCENTRALIZACIN

Por tanto, entre las primeras decisiones que adopt el Dr. Velsquez, recin electo Presidente, fue la de designar un Ministro de Estado
para la Descentralizacin (Decreto 3032 de 07-06-93, Gaceta Oficial N
35.229 de 09-06-93). Tena, por tanto, una idea precisa del instrumento
de gobierno que necesitaba para hacer realidad su decisin, y nada mejor que designar un miembro de su gabinete ejecutivo para impulsarla.
Era, adems, la nica forma para hacer de la descentralizacin una poltica nacional de su gobierno, involucrando al Consejo de Ministros.
Haba la necesidad de agilizar el proceso de descentralizacin; ello
era un reclamo del pas. Los Gobernadores de Estado ya haban pasado
por un primer perodo de gobierno de eleccin popular, estaban muchos
a seis meses desde el inicio del segundo perodo; y an no se haban logrado desarrollar plenamente las competencias exclusivas de los Estados,
ni se haba producido la suscripcin de convenio alguno para la prestacin de los servicios de competencia concurrente de acuerdo con las previsiones de la Ley Orgnica de Descentralizacin. Haba, pues, la necesidad de poner la mayor diligencia en el proceso de descentralizacin me-

diante la creacin de mecanismos y el desarrollo de iniciativas que removieran los obstculos y facilitaran la ejecucin de las actividades de transferencia de los servicios.
Tambin era necesario profundizar el proceso descentralizador,
que en muchos Ministerios y oficinas del Gobierno Central se quedaba
en meros planteamientos de carcter desconcentrador, es decir, en
proyectos y en algunos casos, acciones de traspaso de funciones administrativas de unidades nacionales en Caracas a oficinas nacionales situadas a niveles regionales o estadales. En muchos casos, no se haba
entendido que de lo que se trataba era de un proceso poltico, que no
poda agotarse en lo meramente administrativo, sino de una efectiva
transferencia de poder desde las instancias nacionales a los niveles ms
cercanos al ciudadano. Era necesario hacer entender que la crisis poltica demandaba acciones concretas para hacer ms eficiente la Administracin Pblica, que este reclamo era bsicamente poltico y que an
cuando se manifestase en determinadas reformas administrativas, implicaban ms que este tipo de acciones, efectivas transferencias de poder
que pudieran colocar las instancias decisorias ms cerca del ciudadano.
Tambin era impostergable trabajar en la produccin de normas que
aseguraran la transferencia de los aspectos sustantivos de cada materia,
de manera que se generase una mayor participacin de los Estados y
Municipios en la definicin poltica y estratgica de los asuntos que les
correspondan.
Por otra parte, era igualmente urgente el establecimiento de un
marco claro e inequvoco de actuaciones pblicas de modo que cada
rama actuase dentro de los lmites que le estableca la Constitucin de la
Repblica y las leyes para el cumplimiento de sus respectivas competencias y atribuciones. Ciertas conductas de algunos gobernadores en
medio de la crisis poltica, advertan sobre el riesgo de anarqua en la
actuacin de los distintos poderes del Estado y, en consecuencia, sealaban la necesidad de establecer un marco de equilibrio entre los rga-

nos que ejercan los Poderes Pblicos nacionales y los que actuaban en
los Estados y en los Municipios.
Tambin era evidente la ausencia de coordinacin de los esfuerzos
que se realizaban en los innumerables organismos de la Administracin
Pblica en la generacin de ideas, proyectos y programas descentralizadores, lo que consuma recursos y demoraba innecesariamente el proceso.
La designacin por el Presidente Velsquez de un Ministro de Estado para la Descentralizacin, por tanto, tuvo por objeto atender y resolver esa problemtica. Sus funciones consistieron especficamente en
la elaboracin y formalizacin de los programas para la descentralizacin; la concertacin y coordinacin de la ejecucin del proceso descentralizador; y la supervisin de la ejecucin del mismo. Estas funciones
esenciales definieron al Ministro de Estado como el rgano del Presidente Velsquez encargado de asesorar al gobierno en la elaboracin de
los programas de transferencia y de su formalizacin ante las instancias
que correspondieran conforme a la Ley Orgnica de Descentralizacin.
El Ministro tuvo, igualmente, la atribucin de lograr la concertacin
de los distintos actores del proceso descentralizador, entre ellos los gobernadores que se haban habituado a una situacin de carencia de conduccin nacional, lo que implic un enorme esfuerzo para entender y
comprender los intereses de las instituciones pblicas y privadas involucradas en el proceso.
La coordinacin de la ejecucin del proceso descentralizador fue
otra funcin atribuida al nuevo Ministro de Estado. En esta materia la
actuacin del Gobierno Nacional exiga un trabajo delicado y cuidadoso. Algunos gobernadores quisieron entender que la intencin del Gobierno Nacional era la de coartar la creatividad y las iniciativas regionales y complicar el proceso que se quera impulsar. De ah que la responsabilidad del Ministro se considerase, desde el inicio, como de alta poltica, lo que implicaba negociacin y dilogo con los Ministros, los Go-

bernadores y los Alcaldes, principales actores en el proceso. No obstante, era necesario establecer normas y mecanismos generales ms o menos homogneos para materias semejantes que establecieran una clara
orientacin global del proceso y la asuncin de propuestas y soluciones
anlogas. El xito del proceso descentralizador dependa, en gran medida, del entendimiento entre los rganos e instituciones involucrados,
sin que ello implicase el establecimiento de modelos homogneos.
Por ltimo, se atribuy al Ministro de Estado para la Descentralizacin la asesora al Gobierno Nacional en la supervisin de la ejecucin del
proceso descentralizador, lo que implicaba tareas de seguimiento y evaluacin especficamente en orden al cumplimiento de los pasos establecidos en la Ley, para llevar a feliz trmino las transferencias de los servicios, de los cronogramas de actividades, del cumplimiento de los programas de transferencia y la firma y cumplimiento de los convenios entre el Gobierno Nacional y el de los Gobiernos de los Estados.
Adems de estas funciones de asesora, correspondi al Ministro de
Estado para la Descentralizacin, la coordinacin de las dependencias
de la Administracin Central y Descentralizada cuyas funciones se encontraban vinculadas al proceso descentralizador; norma que coloc al
Ministro de Estado en posicin jerrquica de Ministro coordinador de
todas aquellas dependencias o unidades administrativas que tuvieran
que ver con el proceso descentralizador.
II.

EL ESTABLECIMIENTO DE UN RGIMEN DE LAS RELACIONES

INTERADMINISTRATIVAS PARA LA DESCENTRALIZACIN:
LA COMISIN NACIONAL PARA LA DESCENTRALIZACIN

La descentralizacin poltica, como proceso de transferencia de

competencias y servicios prestados por los rganos de la Administracin Pblica Nacional Central o Descentralizada a los Estados, afectaba
e interesaba, sin lugar a dudas, a todos los organismos de aqulla que

ejecutasen o prestasen competencias o servicios transferibles, conforme

a la Ley Orgnica de Descentralizacin.
Por ello, para la conduccin del proceso como poltica nacional, resultaba indispensable tratar no slo de involucrar en el mismo a todos
los Ministerios, sino establecer los adecuados mecanismos de coordinacin entre ellos, a efectos de buscar que el proceso tuviera un mnimo de
coherencia y organicidad, aun cuando no de uniformidad, dada la variada situacin y realidad de los Estados. Para ello resultaba necesario
constituir en todos los Ministerios e Institutos Autnomos que les estuvieran adscritos y que ejercieran competencias transferibles de acuerdo
a la Ley Orgnica, rganos de programacin, ejecucin y control del
proceso de descentralizacin; y adems facilitar el seguimiento de las
decisiones que en materia de descentralizacin se produjeran en el seno
de la Administracin Central, requirindose la coordinacin de dichos
procesos en la organizacin ministerial.
Para ello se dict el Reglamento Parcial N 2 de la Ley Orgnica de
Descentralizacin, sobre los Mecanismos Institucionales para la Descentralizacin de la Administracin Pblica Nacional contenido en el Decreto N 3.085 del 22 de junio de 1993 (Gaceta Oficial N 35268 del 5/8/93),
que en definitiva regula los mecanismos interadministrativos para la
descentralizacin.
El Reglamento estableci principios sobre coordinacin de la Administracin Pblica para la descentralizacin; regul la Comisin Nacional para la Descentralizacin, la cual se reuni en varias oportunidades durante el perodo del gobierno del Presidente Velsquez; estableci
las directrices para el funcionamiento de los organismos ministeriales para la descentralizacin; precis normas sobre la adecuacin de los organismos regionales de planificacin y desarrollo para la descentralizacin
y estableci normas sobre la necesaria reforma de la Administracin Pblica Nacional como consecuencia del proceso de descentralizacin.

III. EL ESTABLECIMIENTO DE UN RGIMEN DE LAS RELACIONES INTERGUBERNAMENTALES PARA LA DESCENTRALIZACIN: EL CONSEJO TERRITORIAL DE GOBIERNO
El proceso de descentralizacin poltica, como proceso de transferencia de competencias de los rganos que ejercen el Poder Nacional
(bsicamente de la Repblica y de los Institutos Autnomos) a los Estados y Municipios, esencialmente generaba un conjunto de relaciones
intergubernamentales entre los niveles de gobierno nacional y los gobiernos estadales y municipales. Estas relaciones que, sin duda, deban
ser de carcter permanente, exigan procesos de concertacin y conciliacin de intereses y de coordinacin de actividades.
A tal efecto, el Presidente Dr. Ramn J. Velsquez dict un conjunto
de instrumentos para regular esas relaciones intergubernamentales. Estos fueron, en primer lugar, el Decreto N 3104 de 12 de agosto de 1993
mediante el cual se dict el Reglamento Parcial N 3 de la Ley Orgnica
de Descentralizacin sobre el Consejo Territorial de Gobierno y la organizacin intergubernamental para la descentralizacin; en segundo lugar, el Decreto N 3169 de 24 de septiembre de 1993 sobre la creacin
del Consejo Nacional de Alcaldes; en tercer lugar, el Decreto N 3133 de
9 de septiembre de 1993 mediante el cual se dict el Reglamento Parcial
N 6 de la Ley Orgnica de Descentralizacin sobre el Consejo de Gobierno del rea Metropolitana de Caracas; y en cuarto lugar, el Decreto
N 3.265 de 25 de noviembre de 1993 donde se regul la participacin
de los Estados y Municipios en el Producto del Impuesto al Valor Agregado y se cre el Fondo Intergubernamental para la Descentralizacin
(FIDES).
1.

El Consejo Territorial de Gobierno y las relaciones intergubernamentales entre el Gobierno Nacional y los Gobiernos Estadales

A los efectos de facilitar las relaciones intergubernamentales entre

los rganos que ejercan el Poder Nacional y las Gobernaciones de Esta9

do, de manera de canalizar y darle coherencia y organicidad al proceso,

el Presidente Velsquez, en Consejo de Ministros dict el Reglamento
Parcial N 3 de la Ley Orgnica de Descentralizacin, Delimitacin y
Transferencia de Competencias del Poder Pblico contenido en el Decreto N 3104 del 12 de Agosto de 1993 (Gaceta Oficial N 35273 de 12 de
agosto de 1993).
La emisin de este Decreto estuvo motivada por el hecho de la consolidacin del funcionamiento autnomo de los Estados de la Repblica
y de sus Ejecutivos Estadales, tanto en el carcter que entonces tenan de
agentes del Ejecutivo Nacional, como en su condicin de representantes
del Poder Estadal, particularmente como consecuencia de la eleccin de
los Gobernadores de Estados a partir de 1989 y del inicio de la ejecucin
del proceso de descentralizacin, conforme a las previsiones de la Ley
Orgnica de Descentralizacin.
Esta nueva realidad impona la creacin de una instancia institucional de dilogo y cooperacin intergubernamental de carcter permanente, as como de una organizacin intermedia que sirviera tanto para
estimular y ordenar el proceso de desconcentracin y descentralizacin
administrativas, como para promover la coparticipacin en el diseo de
polticas e instrumentacin de decisiones en otros mbitos de la Administracin Pblica, que concernan a los diversos niveles de gobierno.
Ello exiga, sin duda, prever mecanismos institucionales que garantizaran, con flexibilidad y agilidad, un adecuado equilibrio en la participacin de los distintos agentes del proceso de descentralizacin en la
toma de decisiones. Con base en ello se dict el Reglamento N 3, que
cre el Consejo Territorial de Gobierno; regul su Comit Permanente
de Consulta y sus Comits de Trabajo; regul los mecanismos para las
relaciones intergubernamentales de cooperacin y colaboracin, y estableci los Consejos Regionales de Gobierno.
El Consejo Territorial de Gobierno se concibi como una instancia
de colaboracin, coordinacin y cooperacin entre el Ejecutivo Nacional

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y los Ejecutivos de los Estados. Su fin principal fue el desarrollo del proceso de descentralizacin y desconcentracin, as como el diseo de polticas y armonizacin de decisiones que concernieran e involucraran a
los distintos niveles de gobierno, en reas tales como la seguridad ciudadana, el desarrollo econmico, el transporte, la proteccin ambiental,
la ordenacin del territorio y las materias presupuestaria y laboral relativas al sector pblico.
El Consejo Territorial de Gobierno estuvo integrado, por el propio
Presidente de la Repblica, quien lo presidi; los Gobernadores de cada
uno de los Estados de la Repblica; los Ministros del Ejecutivo Nacional y
el Gobernador del Distrito Federal. Dicho Consejo se reuni varias veces
durante el gobierno del Presidente Velsquez, y contribuy a minimizar
los conflictos intergubernamentales que se presentaron.
Entre sus atribuciones ms relevantes estaban el debatir y, en su caso, alcanzar los acuerdos sobre las lneas bsicas del proceso de descentralizacin y desconcentracin administrativas, y sobre la transferencia
de competencias concurrentes para definir sus caractersticas, facilitar la
programacin y promover la especializacin de cada nivel de gobierno, incluyendo el Municipal, sin menoscabo de la autoridad que corresponda al Ejecutivo Nacional o de la autonoma que era atinente a los
gobiernos estadales y municipales (ord. 2, art. 3).
En este mismo sentido, tambin fue atribucin del Consejo estudiar,
debatir y, en su caso, llegar a acuerdos que permitieran establecer estrategias y tomar decisiones comunes en materias de competencias concurrentes, en especial, aquellas vinculadas a la seguridad ciudadana, el desarrollo econmico, el transporte, la proteccin ambiental, la ordenacin
del territorio, la materia presupuestaria y la materia laboral en el sector
pblico que concernan a los diversos niveles de gobierno.
El Consejo Territorial de Gobierno tena un Comit de Consulta
Permanente integrado por los Ministros de Relaciones Interiores y de
Estado para la Descentralizacin, as como por el Presidente y Primer

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Vicepresidente de la Asociacin de Gobernadores de Estado de Venezuela.

Hasta cierto punto, la estructuracin y funcionamiento del Consejo
Territorial de Gobierno, inspir la previsin, en la Constitucin de 1999,
del Consejo Federal de Gobierno regulado en el artculo 185.
2.

El Consejo Nacional de Alcaldes y las relaciones intergubernamentales entre el Gobierno Nacional y los Gobiernos Municipales

Dentro de los objetivos que se traz el gobierno del Presidente Velsquez estuvo la profundizacin del proceso de descentralizacin en el
mbito local, el cual no poda sustraerse del esfuerzo nacional por el establecimiento de un nuevo Estado Descentralizado y Participativo.
La eleccin popular y directa de los Alcaldes y la eleccin nominal
de los Concejales a partir de 1989, haba significado un avance importante en la modernizacin del sistema poltico, porque les haba dado a
stos una mayor representatividad, as como una vinculacin directa
con la poblacin sin la necesaria intermediacin de las estructuras partidistas. Por otra parte, permita la consolidacin de nuevos centros de
poder local y el surgimiento de nuevos actores que era necesario reconocer e involucrar en los procesos de toma de decisiones polticas.
Por otra parte, la poblacin haba venido demandando mayor cercana de los centros decisorios de los servicios pblicos, arrebatados por
el Estado nacional centralizado, del nivel municipal que histricamente
los haba prestado.
Estos criterios llevaron al Presidente Velsquez a crear un Consejo
Nacional de Alcaldes, que buscaba darle acceso al ms alto nivel del
Gobierno Nacional a los representantes de las unidades polticas autnomas ms inmediatas al ciudadano. Este Consejo Nacional de Alcaldes
fue creado mediante el Decreto N 3169 el 24 de septiembre de 1993 (Gaceta Oficial N 35320 del 19 de octubre de 1993).

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Su objetivo fundamental fue servir de mecanismo para la colaboracin, cooperacin y coordinacin de polticas y acciones entre el Poder
Nacional y el Poder Municipal, en el desarrollo del proceso de descentralizacin administrativa hacia los Municipios.
Integraron el Consejo Nacional de Alcaldes, el Presidente de la Repblica, quien lo presidi; los Ministros Relaciones Interiores de la Secretara de la Presidencia, de Estado para la Descentralizacin y de Estado Jefe de la Oficina Central de Coordinacin y Planificacin; el Presidente de la Fundacin para el Desarrollo de la Comunidad y Fomento
Municipal; un Alcalde de cada Estado designado por la respectiva Asociacin; el Alcalde del Municipio Libertador del Distrito Federal y el Alcalde que presida la Asociacin Venezolana de Cooperacin Intermunicipal (AVECI) (art. 2).
Este Consejo Nacional de Alcaldes tambin se reuni en varias ocasiones bajo la presidencia del Dr. Velsquez.
IV. EL FONDO INTERGUBERNAMENTAL PARA LA DESCENTRALIZACIN (FIDES)
El proceso de transferencia de competencias y servicios del Poder
Nacional a los Estados y Municipios requera de grandes recursos financieros. En algunos casos, Estados y los Municipios haban sido reacios a recibir servicios transferibles debido a los enormes costos que significaba la recuperacin de los activos, el pago de los pasivos laborales,
la liquidacin del personal excesivo o costoso, la modernizacin de los
procesos administrativos o la ejecucin de nuevas inversiones.
El establecimiento, en 1993, por Decreto-Ley, del Impuesto al Valor
Agregado conforme a las previsiones de la Ley que autoriz al Presidente de la Repblica para dictar medidas extraordinarias en materias
econmicas y financieras, fue una coyuntura propicia a los fines del financiamiento del proceso de descentralizacin, porque le permiti al
gobierno la elaboracin de un mecanismo especfico de financiamiento.
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Despus de haber sido sometido a un amplsimo proceso de consultas

con los representantes de los diversos niveles de Gobierno, y haber sido
elaborado de acuerdo al marco regulatorio establecido en la Ley Habilitante, fue aprobado en Consejo de Ministros, por Decreto N 3265 del 25
de noviembre de 1993, el Decreto-Ley que regul los mecanismos de
participacin de los Estados y Municipios en el Impuesto al Valor Agregado y el Fondo Intergubernamental para la Descentralizacin.
En esta forma, el FIDES se cre a los fines de la asignacin y administracin, por parte de los Estados y Municipios, de los recursos que les
correspondieran provenientes del Impuesto al Valor Agregado, como
un Servicio Autnomo sin personalidad jurdica, con autonoma administrativa, financiera y de gestin de sus recursos fsicos, presupuestarios y de personal, adscrito al Ministerio de Relaciones Interiores.
El Fondo se cre con el objeto principal de apoyar administrativa y
financieramente el proceso de descentralizacin, atendiendo a criterios
de eficiencia, de compensacin interterritorial y de desarrollo regional, a
cuyo efecto le corresponda determinar, asignar y administrar, tanto
global como individualmente, la participacin de Estados y Municipios
en lo recaudado por el Impuesto al Valor Agregado, con exclusin de lo
que les corresponda por el Situado Constitucional; e identificar, negociar y canalizar hacia Estados y Municipios recursos financieros de otras
fuentes destinados a impulsar la descentralizacin y el desarrollo regional.
A los fines de administrar de manera independiente la participacin de los Estados y la de los Municipios en el Fondo, se estableci que
sus recursos deban ser distribuidos en dos cuentas separadas, que se
denominaban Cuenta de Participacin de los Estados y Cuenta de Participacin de los Municipios, lo que origin la existencia de dos Consejos
Directivos: el Consejo Directivo de la Cuenta de Participacin de los Estados y el Consejo Directivo de la Cuenta de Participacin de los Municipios, los cuales tenan a su cargo la formulacin de las directrices del

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Fondo, en cuanto al manejo y administracin de las Cuentas. En el Consejo Directivo de la Cuenta de Participacin de los Estados, adems de
los Ministros, estaban los Gobernadores de los Estados; y en cuanto al
Consejo Directivo de la Cuenta de Participacin de los Municipios, el
mismo lo conformaba el Consejo Nacional de Alcaldes que haba sido
creado por Decreto N 3169 del 24 de septiembre de 1993. A estos Consejos Directivos de las Cuentas de Participacin de los Estados y Municipios, les corresponda establecer los lineamientos de poltica a los que
deba ceirse el Directorio Ejecutivo y el Presidente del Fondo en el manejo de la Cuenta de Participacin correspondiente; y aprobar los programas de accin y el presupuesto anual de gastos de la Cuenta de Participacin correspondiente.
Lamentablemente, a partir de 1994, en sucesivas reformas se distorsion el funcionamiento y la organizacin del FIDES, y dej de ser un
instrumento para apoyar la transferencia de competencias nacionales
hacia los Estados y Municipios.
V.

EL DESARROLLO REGLAMENTARIO DE LA LEY ORGNICA

DE DESCENTRALIZACIN, DELIMITACIN Y TRANSFERENCIA DE COMPETENCIAS DEL PODER PBLICO

La decisin adoptada por el Presidente Velsquez en junio de 1993,

al tomar posesin de su cargo, de agilizar y profundizar el proceso de
descentralizacin en un marco de equilibrio entre los diferentes niveles
y rganos del Poder Pblico, haca necesario definir un marco normativo que sin entrabar las iniciativas de los Estados, le imprimiera sentido
y orientacin al proceso de descentralizacin, como poltica nacional.
En ese momento, junio de 1993, haba la percepcin de cierta anarqua o desorden que retardaba innecesariamente el proceso, y de ciertas
desviaciones que lo desnaturalizaban. En realidad, muy poco se haba
avanzado en la transferencia efectiva de competencias y servicios desde
el Nivel Central a los Estados. Haba un clima de confusin en el propio

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Ejecutivo Nacional, donde algunos Despachos realizaban planes para

desconcentrarlos, sin entender que el proceso deseado y delineado por
las polticas nacionales, si bien tena un carcter administrativo, tambin
tena, y quizs ms importante que aqul, un carcter poltico.
Frente a esta realidad, el gobierno tuvo que actuar con prontitud.
Los Gobernadores estaban conscientes de la necesidad de un cierto orden en el proceso; adems, que se quejaban de la lentitud del mismo.
Por otra parte, haba la necesidad de romper con las resistencias en algunas reas de la Administracin Pblica Nacional a desprenderse de
importantes funciones que deban traspasar a los Estados. Tambin era
necesario realizar una intensa labor de convencimiento en todos los mbitos de la sociedad, especialmente en aquellos sectores que de alguna
manera, directa o indirectamente, tuviesen que ver con el proceso, o se
vieran afectados por l.
Durante los meses del gobierno del Presidente Velsquez, en consecuencia, el Consejo de Ministros discuti y aprob todo el marco normativo necesario para ordenar el proceso de descentralizacin, y para
crear los mecanismos institucionales que aseguraran su correcta y oportuna coordinacin, asegurando la participacin de todas las instituciones interesadas en el mismo, teniendo como marco de referencia las
normas de la Ley Orgnica de Descentralizacin. Hasta el momento de
toma de posesin del gobierno del Presidente Velsquez, slo se haba
dictado el Reglamento Parcial N 1 sobre Transferencia de Servicios a
los Estados, que era un texto escueto en demasa para regular correctamente un proceso tan complejo como el de la transferencia de los servicios desde el Poder Central a los Estados.
La urgencia en las demandas para agilizar y profundizar el proceso
no daba tiempo para dictar un Reglamento General de la Ley, tarea larga y compleja, por lo que se opt por Reglamentos Parciales que resolvieran los asuntos que deban ser regulados con mayor prontitud. Tambin caba la posibilidad de aprovechar la Ley Habilitante que le otorg

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poderes especiales al Presidente de la Repblica para legislar en determinadas materias econmicas y financieras, y establecer algunas normas de rango legal, como el mencionado Decreto-Ley que regul los
Mecanismos de Participacin de los Estados y Municipios en el Impuesto al Valor Agregado y el Fondo Intergubernamental para la Descentralizacin.
Incluyendo los Reglamentos que antes se han mencionado, durante
el perodo junio 1993 - enero 1994, se dictaron los siguientes reglamentos:
1.

Reglamento Parcial N 1 sobre transferencia de servicios a los Estados

Este Reglamento Parcial N 1 de la Ley Orgnica de Descentralizacin fue aprobado por Decreto N 3250 del 18 de noviembre de 1993,
sustituyendo el que se haba dictado en 1992, regulando, en forma detallada, el proceso de transferencia de los servicios que eran materia de
competencias concurrentes.
Fundamentalmente, se regul el contenido mnimo de los convenios de transferencia que deban firmarse para ello y se estableci un
procedimiento de negociacin entre el Gobierno Nacional y los Estados.
Se regul, adems, la incidencia de la transferencia de competencias en
los asuntos administrativos como la entrega de los bienes; los derechos
y obligaciones; las concesiones y contratos administrativos con terceros;
y el rgimen del personal adscrito a los servicios objeto de la transferencia.
En el Reglamento se regul, adems, la transferencia de competencias nacionales a los Estados mediante Ley Especial de la Asamblea Legislativa respectiva, con la previsin de un procedimiento de negociacin de la transferencia en cuanto al personal, los bienes y recursos ajenos a las competencias asumidas, particularmente cuando la Ley Especial aprobada por la Asamblea Legislativa no estableciera un mecanismo especfico.
17

2.

El Reglamento Parcial N 2 sobre los mecanismos institucionales para la descentralizacin de la Administracin Pblica Nacional

Como se indic, mediante este instrumento aprobado por Decreto

3085 de 22 de julio de 1993, se cre la Comisin Nacional para la Descentralizacin como mecanismo de coordinacin de las distintas dependencias del Ejecutivo Nacional. Tambin se orden la creacin de los
rganos ministeriales que deban ocuparse de liderizar el proceso en
aquellos Despachos que desarrollaban competencias transferibles a los
Estados.
3.

El Decreto de creacin del Consejo Nacional de Alcaldes

Como tambin se sealo, por Decreto N 3015 de 24 de septiembre

de 1993, se cre el Consejo Nacional de Alcaldes, como rgano permanente para la colaboracin, cooperacin y coordinacin de polticas y
acciones entre el Poder Nacional y los Municipios, en el desarrollo del
proceso de descentralizacin administrativa hacia los Municipios.
4.

El Reglamento Parcial N 3 sobre el Consejo Territorial de Gobierno

y la organizacin intergubernamental para la descentralizacin

El objeto de este Reglamento, aprobado por Decreto N 3104 del 12

de agosto de 1993, y al cual ya se ha hecho referencia, fue el establecimiento de mecanismos de coordinacin intergubernamental, que se lograron con la creacin del Consejo Territorial de Gobierno y su Comit
de Consulta Permanente, de los Consejos Regionales de Gobierno, de
los Comits de Trabajo de cada uno de ellos. El Reglamento tambin
regul los convenios de colaboracin entre la Administracin Pblica
Nacional y los Estados.
5.

18

El Reglamento Parcial N 4 sobre nombramiento de los directores o

coordinadores de las dependencias de los Ministerios y de los institutos autnomos nacionales en los Estados

Este instrumento normativo se dict por Decreto N 3109 del 19 de

agosto de 1993, buscando resolver uno de los problemas ms agudos
que tena la estructura administrativa, consistente en las relaciones que
tenan los Gobernadores elegidos popularmente en los Estados, con los
funcionarios jefes de las unidades administrativas nacionales designados por el respectivo jerarca ministerial. En este Decreto se reconoci, en
primer trmino, el doble carcter de los Gobernadores, que eran a la vez
jefes de los respectivos Ejecutivos Estadales y agentes del Ejecutivo Nacional. En este ltimo carcter, estos deban presidir los Comits de Planificacin y Coordinacin, y deban actuar como coordinadores de la
accin de las diversas dependencias de la Administracin Pblica Nacional y, en consecuencia, podan dictar rdenes e instrucciones a los
funcionarios que dirigan estas dependencias.
El Reglamento estableci que los Ministros deban delegar en los
Gobernadores la firma de las Resoluciones de nombramiento de los directores o coordinadores de sus respectivas unidades nacionales en los
Estados, de acuerdo con el procedimiento que regul. Le orden igualmente a los Ministros que exhortaran a los directivos de sus organismos
de adscripcin a proceder en ese mismo sentido, de acuerdo con el procedimiento que en el texto se estableci. En esta forma, se busc resolver, en gran medida, las diferencias de criterio que existan entre los
responsables de la accin del gobierno nacional en los Estados y los Gobernadores, establecindose una relacin de jerarqua que fue muy conveniente a los fines de una correcta actuacin oficial bien coordinada, y
otorgndose mayores responsabilidades a los gobernantes regionales.
Lamentablemente, este Reglamento fue derogado inmediatamente al
tomar posesin de su cargo, el Presidente Rafael Caldera, en febrero de
1994.
6.

El Reglamento N 5 sobre la desconcentracin de atribuciones en materia de transporte, trnsito terrestre y vigilancia de la circulacin a
las Gobernaciones

19

La condicin de agentes del Ejecutivo Nacional de los Gobernadores de Estado sirvi de fundamento para el Reglamento Parcial N 5,
dictado mediante Decreto N 3121 de fecha 2 de septiembre de 1993. El
texto tuvo por objeto lograr complementar la transferencia de competencias, con la desconcentracin de funciones en materia de transporte,
trnsito terrestre y vigilancia de la circulacin, que se reconoci como
estrechamente relacionada con competencias transferibles, como la
construccin, conservacin, administracin y aprovechamiento de carreteras, puentes y autopistas.
La figura que se utiliz para desconcentrar funciones del Gobierno
Nacional en los Gobernadores de Estado, fue la de la encomienda, tal
como lo prevea la Ley Orgnica de Descentralizacin, en el sentido propio de encargar a alguien que haga alguna cosa o que cuide de ella.
No se trat, por tanto, de un traspaso de poderes, los cuales conserv
plenamente el Gobierno Nacional, sino de encargar a los Gobernadores,
en su calidad de agentes de aqul, del ejercicio de determinadas competencias y funciones.
El Reglamento facult, as, al Ministro de Transporte y Comunicaciones, para encomendar mediante Resolucin, al Gobernador del Distrito Federal y a los Gobernadores de Estado, el ejercicio de una serie de
competencias en materia de trnsito y transporte interurbano, previa la
negociacin de un convenio de colaboracin que deba ser firmado entre
el Ministro y el Gobernador respectivo.
7.

El Reglamento N 6 sobre el Consejo de Gobiernos del rea Metropolitana de Caracas

La existencia de diversos organismos de gobierno, algunos de ellos

con autonoma, que ejercan sus competencias en el mbito del rea
Metropolitana de Caracas, y la franca colisin que exista en cuanto a
decisiones y criterios en el manejo de los asuntos pblicos atinentes a la
capital de la Repblica, oblig a los Alcaldes capitalinos a solicitar la

20

creacin de un mecanismo institucional de coordinacin, especialmente

de las funciones de los Estados y de los Municipios que coparticipan en
el gobierno de Caracas. Se dict, para ello, el Reglamento que cre el
Consejo de Gobierno del rea Metropolitana de Caracas, mediante el
Decreto N 3133 de 9 de septiembre de 1993.
Este Reglamento reconoci la carencia en el rea de efectivos mecanismos de coordinacin, imponindolos mediante la creacin del Consejo de Gobierno del rea Metropolitana de Caracas; rgano que vino a
llenar un vaco institucional, para permitir la cooperacin, la conciliacin y la coordinacin de las actividades de los Gobiernos Nacional, del
Estado Miranda, del Distrito Federal, y de los Municipios Libertador,
Vargas, Sucre, Baruta, Chacao, El Hatillo, Los Salias y Carrizal, que coincidan en el desarrollo de actividades urbansticas, de prestacin de
servicios y de realizacin de obras en el rea Metropolitana de Caracas.
El Consejo tuvo, durante aos, un rol importante para el gobierno de la
ciudad capital. Hasta cierto punto, contribuy al establecimiento en la
Constitucin de 1999, del Distrito Metropolitano de Caracas, con un sistema de gobierno municipal a dos niveles (art. 18).
8.

El Reglamento Parcial N 7 en materia de vialidad terrestre

Mediante Decreto N 3177 de 30 de septiembre de 1993, se dict el

Reglamento Parcial N 7 de la Ley Orgnica de Descentralizacin sobre
Vialidad Terrestre, con el objeto de regular el rgimen de transferencia
de competencias nacionales a los Estados en materia de vialidad, tanto
de competencias concurrentes como de competencias exclusivas.
A tal efecto, el Reglamento defini y precis, por primera vez en el
ordenamiento jurdico, qu deba entenderse por vas de comunicacin
nacionales y por vas de comunicacin estadales; regul el rgimen de la
construccin de las vas de comunicacin, previendo la encomienda a
los Estados en cuanto a la construccin de las vas de comunicacin nacionales; orden el rgimen de conservacin, administracin y aprovechamiento de las vas de comunicacin, tanto nacionales como estada21

les; y reglament, en general, a las vas de comunicacin, en particular

en cuanto concierne a la explotacin y uso de las mismas.
9.

El Reglamento Parcial N 8 sobre encomienda a los Gobernadores de

Estado de las atribuciones en materia de administracin de las crceles nacionales

Una vez ms se apel al carcter de agentes del Ejecutivo Nacional

que tienen los Gobernadores de Estado para desconcentrar en ellos algunas atribuciones que eran ejercidas desde el Poder Central, y que resultaba mas conveniente y oportuno su ejercicio en el nivel Estadal. En
esta forma, el Reglamento N 8 dictado por Decreto N 3188 de 7 de octubre de 1993, estableci que por Resolucin del Ministro de Justicia, se
poda encomendar al Gobernador del Distrito Federal o a los Gobernadores de los Estados, estos ltimos en su carcter de agentes del Ejecutivo Nacional, el ejercicio de las competencias que en principio le corresponda a ese Ministerio, en materia de administracin de las Crceles
Nacionales.
10. El Reglamento Parcial N 9 sobre transferencias a los Estados de los
servicios de salud pblica
Por Decreto N 3324 de 7 de enero de 1994, se dict el Reglamento
Parcial N 9 sobre la Transferencia a Estados de los Servicios de Salud
Pblica, el cual recogi, en su articulado, el contenido de los convenios
de transferencia de los servicios de salud que se haban suscrito durante
el gobierno del Presidente Velsquez entre el Ministro de Relaciones
Interiores, el Ministro de Sanidad y Asistencia Social y los Gobernadores de los Estados Aragua, Falcn, Anzotegui, Bolvar y Carabobo, a
los efectos de normativizar lo que en su inicio fueron clusulas de convenios intergubernamentales.
La experiencia desarrollada en esos convenios suscritos todos durante el gobierno del Presidente Velsquez, permiti, sin duda, la emi-

22

sin de dicho Reglamento N 9, que deba servir de base para los futuros convenios que tenan que suscribirse con los restantes Estados de la
Repblica para la transferencia de los servicios de salud pblica.
11. El Reglamento sobre coordinacin de los servicios de polica y sobre
normas de conducta de los miembros de los cuerpos de polica
En virtud de que conforme a la Constitucin de 1961 (arts. 17, ord.
5, 30 y 136, ord. 5) la actividad de polica era una competencia concurrente entre los rganos del Poder Nacional, los Estados y los Municipios, y en virtud de la entonces reciente proliferacin de policas municipales, por Decreto N 3179 de 7 de octubre de 1993 se dict este Reglamento sobre coordinacin de los servicios de polica y sobre normas
de conducta de los miembros de los cuerpos de polica.
El Reglamento cre la Comisin Nacional de Polica, como parte
del Sistema Nacional de Coordinacin de los Servicios de Polica que
deba dirigir el Ministro de Relaciones Interiores; regul las Comisiones
Regionales de Polica, presididas por los Gobernadores de Estado y estableci normas para la coordinacin de los cuerpos de polica de los
Estados. Adicionalmente, el Decreto estableci, conforme a los Pactos y
Convenciones Internacionales sobre Derechos Humanos, normas de
conducta de los miembros de los cuerpos de polica.
12. El Reglamento Parcial de la Ley Orgnica de Descentralizacin y de
la Ley de Proteccin al Consumidor sobre encomienda a los Gobernadores y sobre delegacin a los gobiernos municipales de las atribuciones de fiscalizacin y control de alza indebida de precios y de defensa
y proteccin al consumidor
Con motivo del alza indebida de precios que se evidenci con la
creacin del Impuesto al Valor Agregado, result indispensable establecer mecanismos de fiscalizacin y control de la defensa y proteccin al
consumidor. Por ello se resolvi no slo delegar en los Municipios estas

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tareas, conforme a lo previsto en la Ley de Proteccin al Consumidor,

sino tambin encomendar a los Gobernadores de Estado esas tareas, utilizando la figura de la encomienda; lo que se hizo mediante el Decreto
N 3184 de 7 de octubre de 1993.
13. El Decreto que reglament el ejercicio de las competencias del Ejecutivo Nacional en materia de relaciones internacionales
Con motivo del proceso de descentralizacin y de la consolidacin
de los poderes regionales, los Gobernadores de Estado haban venido
desplegando actividades en el exterior, de promocin de sus respectivas
entidades. A los efectos de que esas acciones no colidieran con las competencias del Ejecutivo Nacional en la conduccin de las relaciones internacionales, se dict el Decreto N 3180 del 7 de octubre de 1993, que
asegur la informacin y presencia del Ministerio de Relaciones Interiores en todas las actuaciones de los Gobiernos estadales en el exterior.
14. El Reglamento Parcial de la Ley Orgnica de Descentralizacin y de
la Ley de Turismo sobre encomienda a los Gobernadores de Estado de
atribuciones en materia turstica
La actividad pblica en materia de turismo, que regulaba la Ley de
Turismo, se haba concebido como una materia de carcter concurrente
entre el Poder Nacional, a travs de la Corporacin de Turismo de Venezuela, y los Municipios. Los Estados, sin embargo, no tenan, en tal
materia, competencia ni de orden constitucional ni legal.
Sin embargo, era evidente que la promocin del turismo y el control de las actividades tursticas, exiga la participacin del nivel intermedio de los Estados en la misma, para lo cual se dict el Decreto N
3304 de 22 de diciembre de 1993, contentivo de un Reglamento Parcial
tanto de la Ley Orgnica de Descentralizacin como de la Ley de Turismo, que regul la encomienda a los Gobernadores de Estado, en su

24

carcter de agentes del Ejecutivo Nacional en los Estados, de la materia

turstica.
15. El Reglamento Parcial N 1 del Decreto-Ley N 3265 del 25 de noviembre de 1993 sobre mecanismos de participacin por los Estados y
Municipios en el Impuesto al Valor Agregado y el Fondo Intergubernamental para la Descentralizacin, sobre Transferencia de Servicios
en materia de competencias concurrentes de los rganos del poder nacional a los Municipios
Como ya se indic, conforme al Decreto-Ley N 3265 del 25 de noviembre de 1993, se dict el Decreto N 3323 de 7 de enero de 1994 sobre
Mecanismos de Participacin por los Estados y Municipios en el Impuesto al Valor Agregado y el Fondo Intergubernamental para la Descentralizacin, en el cual se estableci que los recursos provenientes del
Impuesto al Valor Agregado a ser asignados a los Municipios, slo podan ser destinados, exclusivamente, al financiamiento de servicios correspondientes a competencias concurrentes y exclusivas, transferidos o
transferidas a los Estados conforme a lo previsto en la Ley Orgnica de
Descentralizacin, y al Distrito Federal conforme a la Ley Orgnica del
Distrito Federal.
Se precis, por tanto, de acuerdo con la Ley Habilitante, que el financiamiento de servicios efectivamente transferidos a los Municipios,
en el campo de las competencias concurrentes, tambin podan ser cubiertos con recursos provenientes del producto del IVA. Se cubra as, el
vaco de la Ley Orgnica de Descentralizacin que slo haba regulado
el procedimiento de transferencia de competencias y servicios del Poder
Nacional hacia los Estados, no regulando nada en relacin a la transferencia de servicios hacia los Municipios.
De all que el Decreto-Ley N 3265 de 25 de noviembre de 1993
haya exhortado expresamente al Presidente de la Repblica para reglamentar el procedimiento de la transferencia de servicios prestados por

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rganos nacionales y el Distrito Federal, a los Municipios, a los efectos

de garantizarle a estos entes, acceso al financiamiento previsto en la Ley
Habilitante.
Como puede apreciarse de lo antes expuesto, el gobierno del Presidente Ramn J. Velsquez asumi, como poltica nacional, el proceso de
descentralizacin, como una pieza esencial de la reforma del Estado.
Con ello se quiso establecer mecanismos institucionales efectivos, que
permitieran hacer posible la participacin poltica, no slo acercando el
poder al ciudadano, sino consolidando las instancias estadales y municipales del Poder Pblico, mediante la transferencia a las mismas, de
competencias nacionales.
En el corto perodo del gobierno de transicin, en todo caso, se tomaron todas las decisiones antes reseadas, con el empeo de que se
consolidaran institucionalmente, para contribuir a la irreversibilidad del
proceso. De all todo el esfuerzo normativo que se despleg en el perodo.
Lamentablemente, en los gobiernos subsiguientes, la dinmica del
proceso se detuvo; sin embargo, a pesar de ello, la descentralizacin
como poltica nacional pudo continuar parcialmente, con el empuje de
las autoridades estadales y municipales.
En todo caso, la obra institucional en la materia que dej el Gobierno del Presidente Velsquez, puede decirse que influy en la propia redaccin del artculo 158 de la Constitucin de 1999, que define a la descentralizacin, como poltica nacional, tendiente a profundizar la democracia, acercando el poder a la poblacin y creando las mejores condiciones, tanto para el ejercicio de la democracia como para la prestacin
eficaz y eficiente de los cometidos estatales.
Por todo ello, si algn calificativo puede darse al Presidente Velsquez, adems de todos los que tiene merecidos por su actividad poltica
y acadmica, es la de gobernante descentralizador.

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USR/FGIL/PONENCIAS/TRABAJO RAMN J. VELSQUEZ. EXPERIENCIA INSTITUCIONAL DESCENTRALIZACIN.DOC

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