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VELSQUEZ:
El GOBERNANTE DESCENTRALIZADOR
por: Allan R. Brewer-Caras
Ministro de Estado para la Descentralizacin
(1993-1994)
Si una poltica pblica caracteriz el gobierno del Presidente Ramn J. Velsquez, (1993-1994), fue la descentralizacin poltica del Estado. Al asumir la presidencia de la Repblica le dio al tema la primera
prioridad, como poltica nacional de reforma del Estado. Su conocimiento histrico de la realidad poltica venezolana y su experiencia como
Presidente de la Comisin para la Reforma del Estado (COPRE), sin duda, lo llevaron a considerar el proceso de descentralizacin poltica como la pieza esencial que requera la transformacin del Estado para el
perfeccionamiento de la democracia. Por ello, nunca antes ni despus,
hasta ahora, un gobierno le ha dado tanto impulso a dicho proceso, de
manera que las decisiones que se adoptaron en su corto perodo de gobernante, a pesar de todos los esfuerzos por revestirlo bsicamente por
la incomprensin de otros gobernantes, han sido irreversibles.
Como el Presidente Velsquez repetidamente deca y ha dicho, la
reforma poltica ms importante que se haba adoptado en Venezuela
en ms de un siglo, haba sido la que condujo a la eleccin de Gobernadores de Estado y a la creacin del cargo de Alcalde Municipal y su
eleccin, en 1989. Esa reforma, sin duda impulsada por los trabajos de la
COPRE, respondi a la necesidad imperiosa, despus del levantamiento
popular denominado el Caracazo, (febrero, 1989) y de los trabajos del
Consejo Consultivo que como consecuencia del mismo design el Presidente Carlos Andrs Prez ese mismo ao 1989, de profundizar y perfeccionar la democracia en Venezuela, llevndola a las regiones y comunidades.
del gobierno de transicin, el cual, sin duda, no provena de una eleccin popular, sobre todo frente a los Gobernadores y Alcaldes electos,
que gobernaban en los Estados y Municipios y que, por tanto, tenan el
protagonismo en materia de descentralizacin poltica.
El reto era convertir el proceso de descentralizacin en una poltica
nacional, que liderizara al gobierno nacional, y que se pudiera superar
la etapa en la cual se encontraba, de un proceso sujeto slo a las demandas de las regiones y de sus conductores, los gobernadores, que incluso
haban constituido una Asociacin, que corra el riesgo de convertirse
en una especie de sindicato reclamando reivindicaciones ante el gobierno nacional.
I.
Por tanto, entre las primeras decisiones que adopt el Dr. Velsquez, recin electo Presidente, fue la de designar un Ministro de Estado
para la Descentralizacin (Decreto 3032 de 07-06-93, Gaceta Oficial N
35.229 de 09-06-93). Tena, por tanto, una idea precisa del instrumento
de gobierno que necesitaba para hacer realidad su decisin, y nada mejor que designar un miembro de su gabinete ejecutivo para impulsarla.
Era, adems, la nica forma para hacer de la descentralizacin una poltica nacional de su gobierno, involucrando al Consejo de Ministros.
Haba la necesidad de agilizar el proceso de descentralizacin; ello
era un reclamo del pas. Los Gobernadores de Estado ya haban pasado
por un primer perodo de gobierno de eleccin popular, estaban muchos
a seis meses desde el inicio del segundo perodo; y an no se haban logrado desarrollar plenamente las competencias exclusivas de los Estados,
ni se haba producido la suscripcin de convenio alguno para la prestacin de los servicios de competencia concurrente de acuerdo con las previsiones de la Ley Orgnica de Descentralizacin. Haba, pues, la necesidad de poner la mayor diligencia en el proceso de descentralizacin me-
diante la creacin de mecanismos y el desarrollo de iniciativas que removieran los obstculos y facilitaran la ejecucin de las actividades de transferencia de los servicios.
Tambin era necesario profundizar el proceso descentralizador,
que en muchos Ministerios y oficinas del Gobierno Central se quedaba
en meros planteamientos de carcter desconcentrador, es decir, en
proyectos y en algunos casos, acciones de traspaso de funciones administrativas de unidades nacionales en Caracas a oficinas nacionales situadas a niveles regionales o estadales. En muchos casos, no se haba
entendido que de lo que se trataba era de un proceso poltico, que no
poda agotarse en lo meramente administrativo, sino de una efectiva
transferencia de poder desde las instancias nacionales a los niveles ms
cercanos al ciudadano. Era necesario hacer entender que la crisis poltica demandaba acciones concretas para hacer ms eficiente la Administracin Pblica, que este reclamo era bsicamente poltico y que an
cuando se manifestase en determinadas reformas administrativas, implicaban ms que este tipo de acciones, efectivas transferencias de poder
que pudieran colocar las instancias decisorias ms cerca del ciudadano.
Tambin era impostergable trabajar en la produccin de normas que
aseguraran la transferencia de los aspectos sustantivos de cada materia,
de manera que se generase una mayor participacin de los Estados y
Municipios en la definicin poltica y estratgica de los asuntos que les
correspondan.
Por otra parte, era igualmente urgente el establecimiento de un
marco claro e inequvoco de actuaciones pblicas de modo que cada
rama actuase dentro de los lmites que le estableca la Constitucin de la
Repblica y las leyes para el cumplimiento de sus respectivas competencias y atribuciones. Ciertas conductas de algunos gobernadores en
medio de la crisis poltica, advertan sobre el riesgo de anarqua en la
actuacin de los distintos poderes del Estado y, en consecuencia, sealaban la necesidad de establecer un marco de equilibrio entre los rga-
nos que ejercan los Poderes Pblicos nacionales y los que actuaban en
los Estados y en los Municipios.
Tambin era evidente la ausencia de coordinacin de los esfuerzos
que se realizaban en los innumerables organismos de la Administracin
Pblica en la generacin de ideas, proyectos y programas descentralizadores, lo que consuma recursos y demoraba innecesariamente el proceso.
La designacin por el Presidente Velsquez de un Ministro de Estado para la Descentralizacin, por tanto, tuvo por objeto atender y resolver esa problemtica. Sus funciones consistieron especficamente en
la elaboracin y formalizacin de los programas para la descentralizacin; la concertacin y coordinacin de la ejecucin del proceso descentralizador; y la supervisin de la ejecucin del mismo. Estas funciones
esenciales definieron al Ministro de Estado como el rgano del Presidente Velsquez encargado de asesorar al gobierno en la elaboracin de
los programas de transferencia y de su formalizacin ante las instancias
que correspondieran conforme a la Ley Orgnica de Descentralizacin.
El Ministro tuvo, igualmente, la atribucin de lograr la concertacin
de los distintos actores del proceso descentralizador, entre ellos los gobernadores que se haban habituado a una situacin de carencia de conduccin nacional, lo que implic un enorme esfuerzo para entender y
comprender los intereses de las instituciones pblicas y privadas involucradas en el proceso.
La coordinacin de la ejecucin del proceso descentralizador fue
otra funcin atribuida al nuevo Ministro de Estado. En esta materia la
actuacin del Gobierno Nacional exiga un trabajo delicado y cuidadoso. Algunos gobernadores quisieron entender que la intencin del Gobierno Nacional era la de coartar la creatividad y las iniciativas regionales y complicar el proceso que se quera impulsar. De ah que la responsabilidad del Ministro se considerase, desde el inicio, como de alta poltica, lo que implicaba negociacin y dilogo con los Ministros, los Go-
bernadores y los Alcaldes, principales actores en el proceso. No obstante, era necesario establecer normas y mecanismos generales ms o menos homogneos para materias semejantes que establecieran una clara
orientacin global del proceso y la asuncin de propuestas y soluciones
anlogas. El xito del proceso descentralizador dependa, en gran medida, del entendimiento entre los rganos e instituciones involucrados,
sin que ello implicase el establecimiento de modelos homogneos.
Por ltimo, se atribuy al Ministro de Estado para la Descentralizacin la asesora al Gobierno Nacional en la supervisin de la ejecucin del
proceso descentralizador, lo que implicaba tareas de seguimiento y evaluacin especficamente en orden al cumplimiento de los pasos establecidos en la Ley, para llevar a feliz trmino las transferencias de los servicios, de los cronogramas de actividades, del cumplimiento de los programas de transferencia y la firma y cumplimiento de los convenios entre el Gobierno Nacional y el de los Gobiernos de los Estados.
Adems de estas funciones de asesora, correspondi al Ministro de
Estado para la Descentralizacin, la coordinacin de las dependencias
de la Administracin Central y Descentralizada cuyas funciones se encontraban vinculadas al proceso descentralizador; norma que coloc al
Ministro de Estado en posicin jerrquica de Ministro coordinador de
todas aquellas dependencias o unidades administrativas que tuvieran
que ver con el proceso descentralizador.
II.
III. EL ESTABLECIMIENTO DE UN RGIMEN DE LAS RELACIONES INTERGUBERNAMENTALES PARA LA DESCENTRALIZACIN: EL CONSEJO TERRITORIAL DE GOBIERNO
El proceso de descentralizacin poltica, como proceso de transferencia de competencias de los rganos que ejercen el Poder Nacional
(bsicamente de la Repblica y de los Institutos Autnomos) a los Estados y Municipios, esencialmente generaba un conjunto de relaciones
intergubernamentales entre los niveles de gobierno nacional y los gobiernos estadales y municipales. Estas relaciones que, sin duda, deban
ser de carcter permanente, exigan procesos de concertacin y conciliacin de intereses y de coordinacin de actividades.
A tal efecto, el Presidente Dr. Ramn J. Velsquez dict un conjunto
de instrumentos para regular esas relaciones intergubernamentales. Estos fueron, en primer lugar, el Decreto N 3104 de 12 de agosto de 1993
mediante el cual se dict el Reglamento Parcial N 3 de la Ley Orgnica
de Descentralizacin sobre el Consejo Territorial de Gobierno y la organizacin intergubernamental para la descentralizacin; en segundo lugar, el Decreto N 3169 de 24 de septiembre de 1993 sobre la creacin
del Consejo Nacional de Alcaldes; en tercer lugar, el Decreto N 3133 de
9 de septiembre de 1993 mediante el cual se dict el Reglamento Parcial
N 6 de la Ley Orgnica de Descentralizacin sobre el Consejo de Gobierno del rea Metropolitana de Caracas; y en cuarto lugar, el Decreto
N 3.265 de 25 de noviembre de 1993 donde se regul la participacin
de los Estados y Municipios en el Producto del Impuesto al Valor Agregado y se cre el Fondo Intergubernamental para la Descentralizacin
(FIDES).
1.
El Consejo Territorial de Gobierno y las relaciones intergubernamentales entre el Gobierno Nacional y los Gobiernos Estadales
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y los Ejecutivos de los Estados. Su fin principal fue el desarrollo del proceso de descentralizacin y desconcentracin, as como el diseo de polticas y armonizacin de decisiones que concernieran e involucraran a
los distintos niveles de gobierno, en reas tales como la seguridad ciudadana, el desarrollo econmico, el transporte, la proteccin ambiental,
la ordenacin del territorio y las materias presupuestaria y laboral relativas al sector pblico.
El Consejo Territorial de Gobierno estuvo integrado, por el propio
Presidente de la Repblica, quien lo presidi; los Gobernadores de cada
uno de los Estados de la Repblica; los Ministros del Ejecutivo Nacional y
el Gobernador del Distrito Federal. Dicho Consejo se reuni varias veces
durante el gobierno del Presidente Velsquez, y contribuy a minimizar
los conflictos intergubernamentales que se presentaron.
Entre sus atribuciones ms relevantes estaban el debatir y, en su caso, alcanzar los acuerdos sobre las lneas bsicas del proceso de descentralizacin y desconcentracin administrativas, y sobre la transferencia
de competencias concurrentes para definir sus caractersticas, facilitar la
programacin y promover la especializacin de cada nivel de gobierno, incluyendo el Municipal, sin menoscabo de la autoridad que corresponda al Ejecutivo Nacional o de la autonoma que era atinente a los
gobiernos estadales y municipales (ord. 2, art. 3).
En este mismo sentido, tambin fue atribucin del Consejo estudiar,
debatir y, en su caso, llegar a acuerdos que permitieran establecer estrategias y tomar decisiones comunes en materias de competencias concurrentes, en especial, aquellas vinculadas a la seguridad ciudadana, el desarrollo econmico, el transporte, la proteccin ambiental, la ordenacin
del territorio, la materia presupuestaria y la materia laboral en el sector
pblico que concernan a los diversos niveles de gobierno.
El Consejo Territorial de Gobierno tena un Comit de Consulta
Permanente integrado por los Ministros de Relaciones Interiores y de
Estado para la Descentralizacin, as como por el Presidente y Primer
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El Consejo Nacional de Alcaldes y las relaciones intergubernamentales entre el Gobierno Nacional y los Gobiernos Municipales
Dentro de los objetivos que se traz el gobierno del Presidente Velsquez estuvo la profundizacin del proceso de descentralizacin en el
mbito local, el cual no poda sustraerse del esfuerzo nacional por el establecimiento de un nuevo Estado Descentralizado y Participativo.
La eleccin popular y directa de los Alcaldes y la eleccin nominal
de los Concejales a partir de 1989, haba significado un avance importante en la modernizacin del sistema poltico, porque les haba dado a
stos una mayor representatividad, as como una vinculacin directa
con la poblacin sin la necesaria intermediacin de las estructuras partidistas. Por otra parte, permita la consolidacin de nuevos centros de
poder local y el surgimiento de nuevos actores que era necesario reconocer e involucrar en los procesos de toma de decisiones polticas.
Por otra parte, la poblacin haba venido demandando mayor cercana de los centros decisorios de los servicios pblicos, arrebatados por
el Estado nacional centralizado, del nivel municipal que histricamente
los haba prestado.
Estos criterios llevaron al Presidente Velsquez a crear un Consejo
Nacional de Alcaldes, que buscaba darle acceso al ms alto nivel del
Gobierno Nacional a los representantes de las unidades polticas autnomas ms inmediatas al ciudadano. Este Consejo Nacional de Alcaldes
fue creado mediante el Decreto N 3169 el 24 de septiembre de 1993 (Gaceta Oficial N 35320 del 19 de octubre de 1993).
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Su objetivo fundamental fue servir de mecanismo para la colaboracin, cooperacin y coordinacin de polticas y acciones entre el Poder
Nacional y el Poder Municipal, en el desarrollo del proceso de descentralizacin administrativa hacia los Municipios.
Integraron el Consejo Nacional de Alcaldes, el Presidente de la Repblica, quien lo presidi; los Ministros Relaciones Interiores de la Secretara de la Presidencia, de Estado para la Descentralizacin y de Estado Jefe de la Oficina Central de Coordinacin y Planificacin; el Presidente de la Fundacin para el Desarrollo de la Comunidad y Fomento
Municipal; un Alcalde de cada Estado designado por la respectiva Asociacin; el Alcalde del Municipio Libertador del Distrito Federal y el Alcalde que presida la Asociacin Venezolana de Cooperacin Intermunicipal (AVECI) (art. 2).
Este Consejo Nacional de Alcaldes tambin se reuni en varias ocasiones bajo la presidencia del Dr. Velsquez.
IV. EL FONDO INTERGUBERNAMENTAL PARA LA DESCENTRALIZACIN (FIDES)
El proceso de transferencia de competencias y servicios del Poder
Nacional a los Estados y Municipios requera de grandes recursos financieros. En algunos casos, Estados y los Municipios haban sido reacios a recibir servicios transferibles debido a los enormes costos que significaba la recuperacin de los activos, el pago de los pasivos laborales,
la liquidacin del personal excesivo o costoso, la modernizacin de los
procesos administrativos o la ejecucin de nuevas inversiones.
El establecimiento, en 1993, por Decreto-Ley, del Impuesto al Valor
Agregado conforme a las previsiones de la Ley que autoriz al Presidente de la Repblica para dictar medidas extraordinarias en materias
econmicas y financieras, fue una coyuntura propicia a los fines del financiamiento del proceso de descentralizacin, porque le permiti al
gobierno la elaboracin de un mecanismo especfico de financiamiento.
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Fondo, en cuanto al manejo y administracin de las Cuentas. En el Consejo Directivo de la Cuenta de Participacin de los Estados, adems de
los Ministros, estaban los Gobernadores de los Estados; y en cuanto al
Consejo Directivo de la Cuenta de Participacin de los Municipios, el
mismo lo conformaba el Consejo Nacional de Alcaldes que haba sido
creado por Decreto N 3169 del 24 de septiembre de 1993. A estos Consejos Directivos de las Cuentas de Participacin de los Estados y Municipios, les corresponda establecer los lineamientos de poltica a los que
deba ceirse el Directorio Ejecutivo y el Presidente del Fondo en el manejo de la Cuenta de Participacin correspondiente; y aprobar los programas de accin y el presupuesto anual de gastos de la Cuenta de Participacin correspondiente.
Lamentablemente, a partir de 1994, en sucesivas reformas se distorsion el funcionamiento y la organizacin del FIDES, y dej de ser un
instrumento para apoyar la transferencia de competencias nacionales
hacia los Estados y Municipios.
V.
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poderes especiales al Presidente de la Repblica para legislar en determinadas materias econmicas y financieras, y establecer algunas normas de rango legal, como el mencionado Decreto-Ley que regul los
Mecanismos de Participacin de los Estados y Municipios en el Impuesto al Valor Agregado y el Fondo Intergubernamental para la Descentralizacin.
Incluyendo los Reglamentos que antes se han mencionado, durante
el perodo junio 1993 - enero 1994, se dictaron los siguientes reglamentos:
1.
Este Reglamento Parcial N 1 de la Ley Orgnica de Descentralizacin fue aprobado por Decreto N 3250 del 18 de noviembre de 1993,
sustituyendo el que se haba dictado en 1992, regulando, en forma detallada, el proceso de transferencia de los servicios que eran materia de
competencias concurrentes.
Fundamentalmente, se regul el contenido mnimo de los convenios de transferencia que deban firmarse para ello y se estableci un
procedimiento de negociacin entre el Gobierno Nacional y los Estados.
Se regul, adems, la incidencia de la transferencia de competencias en
los asuntos administrativos como la entrega de los bienes; los derechos
y obligaciones; las concesiones y contratos administrativos con terceros;
y el rgimen del personal adscrito a los servicios objeto de la transferencia.
En el Reglamento se regul, adems, la transferencia de competencias nacionales a los Estados mediante Ley Especial de la Asamblea Legislativa respectiva, con la previsin de un procedimiento de negociacin de la transferencia en cuanto al personal, los bienes y recursos ajenos a las competencias asumidas, particularmente cuando la Ley Especial aprobada por la Asamblea Legislativa no estableciera un mecanismo especfico.
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2.
El Reglamento Parcial N 2 sobre los mecanismos institucionales para la descentralizacin de la Administracin Pblica Nacional
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El Reglamento N 5 sobre la desconcentracin de atribuciones en materia de transporte, trnsito terrestre y vigilancia de la circulacin a
las Gobernaciones
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La condicin de agentes del Ejecutivo Nacional de los Gobernadores de Estado sirvi de fundamento para el Reglamento Parcial N 5,
dictado mediante Decreto N 3121 de fecha 2 de septiembre de 1993. El
texto tuvo por objeto lograr complementar la transferencia de competencias, con la desconcentracin de funciones en materia de transporte,
trnsito terrestre y vigilancia de la circulacin, que se reconoci como
estrechamente relacionada con competencias transferibles, como la
construccin, conservacin, administracin y aprovechamiento de carreteras, puentes y autopistas.
La figura que se utiliz para desconcentrar funciones del Gobierno
Nacional en los Gobernadores de Estado, fue la de la encomienda, tal
como lo prevea la Ley Orgnica de Descentralizacin, en el sentido propio de encargar a alguien que haga alguna cosa o que cuide de ella.
No se trat, por tanto, de un traspaso de poderes, los cuales conserv
plenamente el Gobierno Nacional, sino de encargar a los Gobernadores,
en su calidad de agentes de aqul, del ejercicio de determinadas competencias y funciones.
El Reglamento facult, as, al Ministro de Transporte y Comunicaciones, para encomendar mediante Resolucin, al Gobernador del Distrito Federal y a los Gobernadores de Estado, el ejercicio de una serie de
competencias en materia de trnsito y transporte interurbano, previa la
negociacin de un convenio de colaboracin que deba ser firmado entre
el Ministro y el Gobernador respectivo.
7.
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sin de dicho Reglamento N 9, que deba servir de base para los futuros convenios que tenan que suscribirse con los restantes Estados de la
Repblica para la transferencia de los servicios de salud pblica.
11. El Reglamento sobre coordinacin de los servicios de polica y sobre
normas de conducta de los miembros de los cuerpos de polica
En virtud de que conforme a la Constitucin de 1961 (arts. 17, ord.
5, 30 y 136, ord. 5) la actividad de polica era una competencia concurrente entre los rganos del Poder Nacional, los Estados y los Municipios, y en virtud de la entonces reciente proliferacin de policas municipales, por Decreto N 3179 de 7 de octubre de 1993 se dict este Reglamento sobre coordinacin de los servicios de polica y sobre normas
de conducta de los miembros de los cuerpos de polica.
El Reglamento cre la Comisin Nacional de Polica, como parte
del Sistema Nacional de Coordinacin de los Servicios de Polica que
deba dirigir el Ministro de Relaciones Interiores; regul las Comisiones
Regionales de Polica, presididas por los Gobernadores de Estado y estableci normas para la coordinacin de los cuerpos de polica de los
Estados. Adicionalmente, el Decreto estableci, conforme a los Pactos y
Convenciones Internacionales sobre Derechos Humanos, normas de
conducta de los miembros de los cuerpos de polica.
12. El Reglamento Parcial de la Ley Orgnica de Descentralizacin y de
la Ley de Proteccin al Consumidor sobre encomienda a los Gobernadores y sobre delegacin a los gobiernos municipales de las atribuciones de fiscalizacin y control de alza indebida de precios y de defensa
y proteccin al consumidor
Con motivo del alza indebida de precios que se evidenci con la
creacin del Impuesto al Valor Agregado, result indispensable establecer mecanismos de fiscalizacin y control de la defensa y proteccin al
consumidor. Por ello se resolvi no slo delegar en los Municipios estas
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