INTRODUCCION

La sociedad ecuatoriana se caracteriza por su diversidad cultural y

tnica. El prembulo de la Constitucin del Ecuador, vigente desde el
2008, seala la decisin de construir una nueva forma de convivencia
ciudadana en diversidad y armona de la naturaleza para alcanzar el
buen vivir, el sumak kawsay,

se reconoce a nuestro pas como

intercultural y plurinacional y se define el concepto de nacionalidad

ecuatoriana como un vnculo jurdico de las personas con el Estado, sin
perjuicio de su pertenencia a alguna de las nacionalidades indgenas que
coexisten en el Ecuador plurinacional.
El movimiento indgena ecuatoriano propuso en 1990 la realizacin de
una Asamblea Constituyente que declare al Estado ecuatoriano como
plurinacional. En 1997 el movimiento indgena realiz movilizaciones
que condujeron a la realizacin de la Asamblea Constitucional de ese
ao que declar al Estado ecuatoriano como pluri- tnico y multicultural,
pero no como Estado Plurinacional. Para fines de la dcada de los aos
noventa, el concepto de Estado Plurinacional formaba parte de la
plataforma poltica del movimiento indgena de Bolivia, y tambin de los
pueblos mapuches de Chile. La Constitucin boliviana, recientemente
aprobada, reconoce al Estado boliviano como Estado Plurinacional. En
Espaa, existe un fuerte debate para declarar al Estado espaol como
Estado plurinacional, aunque de hecho lo es, porque se reconocen a
mltiples comunidades autnomas, con sus propios parlamentos, y
hasta con, leyes particulares que las rigen. El Estado belga, de su parte,
reconoce la existencia de diferentes nacionalidades y les reconoce los
respectivos derechos polticos Vemos que varios pases desarrollados
tienen en sus Constituciones: Canad, Nueva Zelanda, Australia, Blgica,
Suiza, Espaa... el reconocimiento como plurinacionalidad, esto no ha
sido un drama, es un concepto que significa, sobre todo, ampliar el

consenso nacional, aumentar el reconocimiento recproco dentro del

pas, respetar las especificidades, pero dentro del marco unitario de que
todos somos ecuatorianos. Los conceptos bsicos de un Estado
Plurinacional, son aquellos del derecho al territorio, reconocimiento del
autogobierno, y el estatus de autonoma, los que han sido reconocidos
por diferentes instrumentos internacionales como el Convenio 169 de la
Organizacin Internacional de Trabajo, OIT, sobre los derechos de los
pueblos indgenas y tribales, y la recientemente aprobada Declaracin
de Naciones Unidas sobre los derechos de los pueblos indgenas.

EXISTE PLURINACIONALIDAD EN EL ECUADOR

Para empezar a realizar este anlisis debemos partir desde varios

conceptos bsicos, los cuales no ayudaran y a su vez nos permitirn
establecer bases para lograr obtener un mejor entendimiento de la
PLURINACIONALIDAD.
PRIMERO.Elementos constitutivos del Estado, como bien sabemos obtienen sus
cimientos desde la conocida PAZ DE WESTFALIA en 1648, en donde
surgen los Estados con sus caractersticas reconocidas hasta el da de
hoy:

Territorio;
Poblacin;
Reconocimiento Internacional; y,
Orden Jurdico.

Sin embargo el Diccionario de la Real Academia de la Lengua nos

manifiesta (Diccionario, 2014) Nacin es el, Conjunto de personas de un
mismo origen y que generalmente hablan un mismo idioma y tienen una
tradicin comn.
Por otro lado, basndonos en el sitio web (Diferencia entre Estado y
Nacin, 2015) indica:
El ESTADO, por su parte, hace referencia a una agrupacin humana que
habita en un territorio comn y esto bajo una misma autoridad y bajo las
mismas normas que constituyen el gobierno.
La NACIN es la comunidad ms amplia que existe y su finalidad es
generar entre las personas un vnculo de unin ya sea este de lengua,
raza, cultura o religin; adems de que comparten las costumbres y las
tradiciones que van conformando su historia.
Otro punto a tratar es sobre la nacionalidad, segn el Diccionario de la
Real Academia de la Lengua nos manifiesta (Diccionario, 2014) Vnculo
jurdico de una persona con un Estado, que le atribuye la condicin de
ciudadano de ese Estado en funcin del lugar en que ha nacido, de la

nacionalidad de sus padres o del hecho de habrsele concedido la

naturalizacin.
Otro concepto que se puede emplear es: Es el vnculo jurdico poltico
que identifica a una persona con un determinado Estado, ya sea este
una persona natural o una persona jurdica lo cual a su vez genera
derechos y obligaciones reciprocas.
Enfocados en la Plurinacionalidad esta, reconoce el derecho de las
Nacionalidades a su territorio, autonoma poltica-administrativa interna,
es decir a determinar su propio proceso de desarrollo econmico, social,
cultural, cientfico y tecnolgico; para garantizar el desarrollo de su
Identidad Cultural y Poltica: y por ende al desarrollo integral de la
Nacin.
NACION PLURINACIONAL.- Conjunto de Pueblos y Nacionalidades
diversos, asentados en un territorio definido de un pas y regidos por un
solo Gobierno. La Nacin Plurinacional es aquella que estar unida por
vnculos histricos, econmicos, polticos y culturales; tendr un idioma
nacional de integracin y otros de uso territorial en las nacionalidades.
ESTADO PLURINACIONAL.-Es la organizacin de Gobierno que representa
el poder poltico, econmico y social del conjunto de pueblos y
nacionalidades de un pas; es decir, el Estado Plurinacional se forma
cuando varios pueblos y nacionalidades se unen bajo un mismo
Gobierno dirigidos por una Constitucin. Distinto al actual Estado
Uninacional que es la representacin de los sectores dominantes.
Por su parte Antony Smith (Smith, 2004) aborda esta problemtica, bajo
el concepto de naciones multitnicas, que constan de etnias
diferenciadas que por un motivo u otro se han unido o se han visto
obligadas a vivir juntas y que juntas han conformado una historia comn
y comparten una memoria poltica.
El tratadista Boaventura de Sousa Santos (Santos, 2010) va ms all y
plantea la plurinacionalidad como el reconocimiento de que no existe un
concepto nico de nacin; hay dos conceptos de nacin y no hay
necesariamente, un conflicto entre ellos. La nacin cvica puede acoger
varias naciones tnicas dentro del mismo espacio geopoltico, del mismo
Estado (Estado nacin cvica naciones tnicas.
Dentro del Ordenamiento Jurdico La Constitucin de 1998 por vez
primera en la historia del Ecuador borr las fronteras censitarias de la
ciudadana y reconoci los derechos colectivos de los pueblos indgenas
del Ecuador.

Art. 1.- (Nacional, 1998) El Ecuador es un estado social de derecho,

soberano, unitario, independiente, democrtico, pluricultural y
multitnico. Su gobierno es republicano, presidencial, electivo,
representativo,
responsable,
alternativo,
participativo
y
de
administracin descentralizada.
Avanzando en el Ordenamiento Jurdico el 28 de septiembre de 2008,
aprobaron, mediante referendo, una nueva Constitucin que entr en
vigencia el 20 de octubre del mismo ao.
Hoy el Estado ecuatoriano es un pas intercultural y plurinacional, es
decir, reconoce y garantiza la existencia de diversas culturas,
caracterizadas por conservar sus propias costumbres, tradiciones,
religin e idioma. As, en la actualidad coexisten las siguientes
nacionalidades:

Aw Chachi,
Tschila,
Manta Hancavilca,
Epera,
Siona,
Secoya,
Cofn,
Waorani,
Zpara,
Shuar,
Achuar,
Shiwiar,
Kichua de la Amazona; y,
la nacionalidad Kichwa de la Sierra con sus pueblos :
Karanki,
Otavalo,
Natabuela,
Kayambi,
Kitu Kara,
Panzaleo,
Salasaka,
Chibuleo,
Kisapincha,
Huaranka,
Puruh,
Kaari y Saraguro.

El Convenio No. 169 de la OIT sobre Pueblos Indgenas y Tribales en

Pases Independientes fue ratificado por el Ecuador el 15 de mayo de
1998 y entr en vigencia el 5 de septiembre de 1991.

Profundizar el convenio
La Declaracin de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos
Indgenas fue adoptada por la Asamblea General el 13 de septiembre de
2007, con el voto favorable de 143 estados, entre ellos Ecuador.

Profundizar la declaracin
Adicionalmente, el Ecuador ha ratificado la competencia de la Comisin
y Corte Interamericana de Derechos Humanos, que ha emitido
jurisprudencia y contenido de derechos humanos relacionados con la
participacin en la adopcin de decisiones por parte de los Pueblos
Indgenas.
Es importante mencionar adems lo que manifiesta la Constitucin en
sus Artculos 11 numeral 3, 417, 424, 425, 426 de la Constitucin, dentro
de estos los instrumentos internacionales de derechos humanos
ratificados por el Ecuador forman parte del ordenamiento jurdico, y en
virtud de las disposiciones constitucionales citadas al respecto, se
concluye que tanto el Convenio No. 169 de la OIT sobre Pueblos
Indgenas y Tribales en Pases Independientes como la Declaracin de las
Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas tambin lo
integran, y en ese sentido cualquier funcionario o funcionaria del Estado,
juez o jueza deber aplicar la norma y la interpretacin ms progresista
que garantice el efectivo ejercicio de derechos humanos.
Con estos puntos a nuestro criterio no existe una plurinacionalidad y lo
ms conveniente sera llamarlo NACIONES MULTITNICAS ya que no
posee los elementos antes detallados y no se asemeja a los conceptos
detallados anteriormente y por lo tanto nos permiten verificar si ese
conglomerado de personas o espacio geogrfico determinado es una
nacin, desde esa perspectiva no existe lo que se denomina la
plurinacionalidad y por lo tanto es un trmino mal empleado en nuestro
ordenamiento jurdico.
Aclarado este punto, dentro de la investigacin no se desea negar o
rechazar los mritos de los pueblos o comunidades indgenas y su lucha
para que el Estado Ecuatoriano los reconozca como parte del mismo y
como sujetos de derecho con su propia justicia.

En conclusin lo correcto sera denominarlo al Ecuador MULTITNICO en lugar de

PLURINACIONAL.
El reconocimiento de la plurinacionalidad como elemento constitutivo
del Estado ecuatoriano es uno de los avances capitales en el proyecto de
nueva Constitucin Poltica, pero este logro ha recorrido un camino
bastante conflictivo a lo largo del funcionamiento de la Asamblea
Constituyente.
De los bloques de asamblestas solo el Movimiento Pachakutik propuso el
proyecto de reconocimiento del Ecuador como un Estado Plurinacional. A
partir de abril de 2008 el gobierno de Rafael Correa empez a aceptar la
propuesta, aunque contraponindole a la tesis de la interculturalidad.
Este tema no dej de ser conflictivo hasta el ltimo da de
funcionamiento de la Asamblea Constituyente, a propsito del
reconocimiento del Kichwa como segunda lengua oficial nacional.
LA PLURINACIONALIDAD EN LA COYUNTURA POLTICA
Los partidos y movimientos progresistas y de izquierda que lograron
conseguir bancadas en la Asamblea Constituyente enarbolaron desde su
convocatoria y campaa electoral, dos propuestas programticas
aglutinantes: la oposicin al neoliberalismo y la plurinacionalidad, si bien
la segunda contiene a la primera, la primera no a la segunda. De esos
bloques
polticos,
solo
el
Movimiento
Pachakutik
juntaba
antineoliberalismo y plurinacionalidad, mientras que el Movimiento
Popular Democrtico (MPD) enarbolaba el reconocimiento de ciertos
derechos culturales, pero no llegaba a la plurinacionalidad. El
Movimiento Acuerdo Pas y el gobierno de Rafael Correa no
contemplaban esa tesis en su proyecto. Los discursos tanto en el mbito
de la organizacin como la generalidad de sus candidatos con la
excepcin de Mnica Chuji (Sucumbos) y Vicente Mazaquiza
(Tungurahua), indgenas que adscriben a la Confederacin de
Nacionalidades Indgenas del Ecuador (CONAIE)- no hacan mayores
referencias a dicho postulado.

Una vez iniciado el trabajo de la Asamblea Constituyente, el tema de la

plurinacionalidad fue tomando poco a poco peso en el debate, sobre
todo en las mesas de trabajo, donde muchos asamblestas fueron
enriqueciendo el debate, pero Alianza Pas y el gobierno de Rafael Correa
no adoptaban una posicin oficial al respecto, incluso en algunos casos
se manifestaba una oposicin expresa a la tesis.

Una vez en marcha el trabajo de la Asamblea de Montecristi hubo

algunos hechos polticos importantes que permitieron que el proyecto de
plurinacionalidad fuera adquiriendo fuerza. Lo ms destacado fue la
argumentacin y defensa que hizo la CONAIE, sobre todo desde su
regional ECUARUNARI, en cada una de las mesas constituyentes. Cabe
recordar que el 22 de octubre de 2007, la CONAIE present su proyecto
de Constitucin a los bloques de la tendencia progresista, con una
movilizacin de diez mil personas. Igualmente, la movilizacin que la
CONAIE efectu a la Casa de Gobierno el 11 de marzo de 2008,
conjuntamente con otras organizaciones sociales, con la participacin
treinta mil personas, marcha denominada Defensa de la
Plurinacionalidad, la Soberana y los Recursos Naturales. Por ltimo, la
presencia en el seno de la Asamblea Constituyente del socilogo
portugus Boaventura de Sousa Santos, que fue invitado a exponer su
trabajo terico sobre el tema. Todo esto en su conjunto, levant
adscripciones ms activas entre los asamblestas de Acuerdo Pas y
elev el nivel del debate en la opinin pblica.

Como consecuencia de la movilizacin del 11 de marzo, el gobierno de

Rafael Correa nombr una comisin conformada por tres ministros y
asesores para iniciar un dilogo con la CONAIE alrededor de la propuesta
de la plurinacionalidad. El dilogo lleg a tres sesiones: dos con la
comisin y una, la ltima, con el presidente Rafael Correa. Se debatieron
los alcances conceptuales de la propuesta, sobre todo en lo referente a
los territorios, el autogobierno y el manejo de los recursos naturales. En
este corto proceso de dilogo se pusieron de manifiesto las diferencias
polticas e ideolgicas entre el movimiento indgena y el gobierno de
Rafael Correa, respecto de temas fundamentales, particularmente en lo
referente al tipo de Estado post-neoliberal, al modelo de desarrollo y el
manejo de los recursos naturales.

Paralelamente al desarrollo del proceso de dilogo, el presidente Rafael

Correa atac de manera reiterada y pblica a la CONAIE y su propuesta,
calificndola de extremista, infantilista de izquierdista e indigenista. El
punto ms alto del enfrentamiento lleg cuando se debata el derecho al
consentimiento previo versus la consulta previa en relacin con la
explotacin de los recursos naturales y minerales. Esto dio lugar, de una
parte, a la descalificacin gubernamental de la plurinacionalidad como
que fuera una propuesta de una minora social, electoralmente
perdedora, y que solo representaba el 2 %; y, por otra parte, a la

declaratoria de oposicin a la poltica neoliberal del gobierno por parte

de la CONAIE.
A partir del fracaso de las mesas de dilogo con el gobierno de Rafael
Correa el movimiento representado por la CONAIE decidi enfatizar en
su accionar poltico en la Asamblea Constituyente, con el objetivo de
fortalecer la aceptacin de la plurinacionalidad y las polticas referidas a
los recursos naturales, para lo cual efectu contactos con varios sectores
sociales y polticos.
Pero la realidad histrica y las dinmicas de los procesos socio-polticos
pudieron ms que las disputas coyunturales. El gobierno de Rafael
Correa y su bloque de Acuerdo Pas en la Asamblea Constituyente
terminaron aceptando el proyecto de plurinacionalidad y emitiendo el
Decreto Minero, con la aclaracin del presidente Rafael Correa, de que
la propuesta de plurinacionalidad que tiene el gobierno es la ms
sensata y realista, e insistiendo en que la otra solo representa a un 2
%.
Con la aceptacin gubernamental de la plurinacionalidad, la disputa
poltica se centr en el debate de los contenidos. Los tres temas
centrales de discrepancia y disputa fueron: el reconocimiento de los
territorios comunitarios o indgenas, el autogobierno y los gobiernos
comunitarios, y el manejo y control de los recursos naturales, lo que ser
desarrollado ms adelante.
A escala social, el debate y la aceptacin de la plurinacionalidad tuvo
dinmicas variadas. En los documentos de propuestas presentados a la
Asamblea Constituyente, varias organizaciones hacan constar, adems
de sus propuestas especficas, el reconocimiento de la plurinacionalidad.
Tal fue el caso de varias organizaciones de mujeres, jvenes y
movimientos urbanos, como los rockeros por ejemplo; tambin lo
hicieron las federaciones que agrupan a las comunas de montubios, las
organizaciones de afroecuatorianos y las organizaciones de campesinos.
Por otro lado, algunos sectores se opusieron a la propuesta. Dos de las
oposiciones ms destacadas fueron las presentadas por la FENOCIN y la
FEINE, organizaciones que se opusieron a la plurinacionalidad bajo tres
argumentos: que los indgenas no son nacionalidades sino pueblos, y
que como tal ya eran reconocidos en la Constitucin de 19981. Adems
se sostuvo que la plurinacionalidad ocasionara la divisin
(balcanizacin) del Ecuador. Lo que corresponde, segn esas
organizaciones, no es la plurinacionalidad sino la interculturalidad. En el
caso de la FENOCIN, su mximo dirigente, Pedro de la Cruz, asamblesta
de Acuerdo Pas, defenda la interculturalidad en oposicin a la

plurinacionalidad. Luego de que el gobierno de Rafael Correa y el partido

oficial aceptaron formalmente la tesis de plurinacional, Pedro de la Cruz
continu su ataque a la plurinacionalidad.
Finalmente, la Asamblea Constituyente termin reconociendo el carcter
intercultural y plurinacional del Estado. Para analizar la dimensin de
lo aprobado en el proyecto de nueva Constitucin, es necesario
comparar su texto con la propuesta entregada por la CONAIE2.

2. LA PROPUESTA DE LA CONAIE

Originalmente, la propuesta de plurinacionalidad de la CONAIE fue

lanzada como proyecto poltico en el Ecuador a mediados de los aos
80. Desde entonces, la mayora de los movimientos indgenas de
Amrica la han acogido y desarrollado de acuerdo a sus realidades y
condiciones particulares. En junio de 2004 en la II Cumbre Continental
de los Pueblos Indgenas de Amrica, realizada en Quito, la
plurinacionalidad fue adoptada como proyecto continental.
La propuesta de la CONAIE presentada en la Asamblea Constituyente
est contenida en cuatro textos: Nuestra Constitucin por un Estado
Plurinacional (octubre de 2007), Principios y lineamientos para la
nueva Constitucin del Ecuador (2007), Proyecto Poltico de las
Nacionalidades Indgenas del Ecuador (diciembre de 2007), y
Propuesta Agraria de la CONAIE (2007). Adems de esos textos, la
CONAIE hizo conocer varios documentos que se publicaban al calor del
debate constituyente. Los textos referidos aseveran que la propuesta de
la CONAIE refleja el pensamiento comunitario de los pueblos y
nacionalidades indgenas, sistematizada en innumerables talleres y
debates con las comunidades y la experiencia de lucha3.
Cabe sealar que la percepcin generalizada es considerar al proyecto
como un tema exclusivamente indgena, por lo tanto, los sectores no
indgenas no estaran directamente involucrados en este asunto. Por el
contrario, la CONAIE seal que El presente documento es el resultado
de un proceso de participacin de las organizaciones de base de la
CONAIE en la Costa, Sierra y Amazona4 La CONAIE asegura adems
que Como punto de partida, se recogieron las propuestas y
reivindicaciones propias de los Pueblos y Nacionalidades Indgenas, para
abordar en un segundo momento aquellos temas que podran parecer
ms lejanos para la organizacin, en un dilogo amplio con otros

sectores5, ratificando as que la propuesta fue debatida con otros

sectores sociales organizados.
En el Proyecto Poltico de la CONAIE encontramos una definicin de
plurinacionalidad, en el captulo denominado Principios polticos e
ideolgicos. All se dice que La plurinacionalidad es un sistema de
gobierno y un modelo de organizacin poltica, econmica y
sociocultural, que propugna la justicia, las libertades individuales y
colectivas, el respeto, la reciprocidad, la solidaridad, el desarrollo
equitativo del conjunto de la sociedad ecuatoriana y de todas sus
regiones y culturas, en base al reconocimiento jurdico-poltico y cultural
de todas las Nacionalidades y Pueblos Indgenas que conforman el
Ecuador.
En ese concepto podemos ver que no solo se involucra el
reconocimiento cultural de los indgenas como nacionalidades y pueblos.
Ese reconocimiento est dimensionado como la base, pero no es el todo,
pues la plurinacionalidad involucra tambin un tipo determinado de
organizacin poltica, econmica y sociocultural, y una forma de
gobierno del Estado, por lo que la plurinacionalidad no contiene
nicamente la dimensin cultural, este es su elemento original, es la
realidad histrica que otorga niveles de cohesin social. El otro elemento
fundamental es la dimensin poltica, con lo que los indgenas logran
tener una perspectiva global interna, con la sociedad no indgena y con
el Estado. De esto da cuenta la misma CONAIE, al asegurar que su
proyecto promueve la equidad social y poltica, la justicia econmica y
la interculturalidad de toda la sociedad7.
Lo plurinacional hace referencia, segn el boliviano Luis Tapia, a una
matriz comunitaria de la organizacin de los indgenas en pueblos y
nacionalidades, pero que no contiene en su seno la forma estatal,
porque La poltica no se ha concentrado y no ha generado en el seno de
estas comunidades una separacin de instituciones y de personas que
se convierten en polticos. La dinmica de este tipo de organizacin es
la accin colectiva y directa, por lo que potencialmente permite la
participacin de todos sus miembros, adems es una forma distinta a la
liberal de plantear la relacin Estado-sociedad.
Dentro de la Asamblea Constituyente se presentaron reparos contra la
plurinacionalidad, alrededor de temas que se crean superados en el
debate que se dio a lo largo de la dcada de los 90. Incluso intelectuales
que trabajaron y publicaron documentos fundamentando la
plurinacionalidad, ahora denostaban de l: la plurinacionalidad solo
reconoce la diversidad, pero no enfatiza la unidad en la diversidad,

induce al estado a tratar a los pueblos indgenas como minoras

nacionales..
Por qu esta confusin y manipulacin de los conceptos? El portugus
Boaventura de Sousa, que estuvo en el Ecuador como conferencista
invitado por la Asamblea Constituyente da cuatro razones: La teora
poltica fue desarrollada en el norte global, inventaron todo un marco
terico que se consider universal y que se aplic a todas las
sociedades.
La teora poltica ha desarrollado teoras de la
transformacin social tal como sta fue desarrollada en el norte,
quedndose muy distante de las prcticas transformadoras que vienen
del sur. Toda la teora poltica es monocultural, tiene como marco
histrico la cultura eurocntrica, y La teora poltica no se ha dado
cuenta de un fenmeno que hoy es ms central: el fenmeno del
colonialismo.
La base metodolgica y terica sobre la cual se levanta esta propuesta
reconoce que las contradicciones que coexisten y se combinan en el
capitalismo son las que se dan entre el capital y el trabajo, las
culturales, adems de las ecolgicas, de gnero, generacionales, entre
otras. La CONAIE ha trabajado los fundamentos de la plurinacionalidad
sobre la base de un anlisis de la realidad del pas, el Estado y de los
propios pueblos indgenas a partir de los conflictos culturales y de
clases. As sealan las memorias del sus I y II Congresos, entre 1986 y
1998. Es por eso que, en su Proyecto Poltico, en el captulo de
Declaratoria Poltica apunta: Que en el Ecuador el llamado problema del
indgena, no es nicamente un problema pedaggico o administrativo
como sealan los sectores dominantes, sino que es fundamentalmente
un problema econmico, poltico y cultural estructural, y por lo mismo,
es un problema nacional, y por lo tanto para solucionarlo se requiere el
concurso de toda la sociedad.

Es por eso que en el centro de la propuesta se encuentra la democracia:

Esta nueva forma de organizacin estatal exige un nuevo tipo de
democracia, cuyo sustento sea el auto reconocimiento sociocultural
mutuo y el consenso como forma de accin y organizacin jurdica y
poltica. Esta nueva democracia permitir fortalecer al Estado
ecuatoriano asentado en la unidad de la diversidad10; por lo que
Construir la Plurinacionalidad no implica la simple declaratoria formal
en la Constitucin Poltica, sino la reorganizacin y reconstruccin
estructural del actual Estado, la instauracin de un nuevo tipo de
democracia y el establecimiento de una sociedad intercultural, como
garanta del ejercicio pleno de los derechos fundamentales individuales

y colectivos11. Quiz los conceptos ms conflictivos, no obstante, los

que ayudan a un mejor entendimiento de la propuesta son los que hacen
referencia a los pueblos, las nacionalidades y la ciudadana.
Cmo son manejadas estas definiciones en el debate? La doctrina
jurdica define a los pueblos como una colectividad constituida y
diferenciada en relacin de usos y costumbres con otros grupos
humanos. Polticamente el concepto de pueblo tiene importancia en
tanto hace referencia al conjunto de todas las personas que integran un
pas o colectividad, porque ese concepto se encuentra vinculado con el
jurdico de la soberana popular; es decir, los pueblos como la fuente y
el titular de esa soberana.
La CONAIE, parte de esta definicin general de la doctrina jurdica para
elaborar un concepto propio de lo que se debe entender como pueblos
indgenas. As dice en su Proyecto Poltico, Pueblo es un grupo humano
con el mismo origen histrico, y que comparten elementos identitarios,
culturales y lingsticos, regidos por una misma estructura organizativa
jurdica, econmica y poltica, y que pertenecen a una instancia superior
como es la nacionalidad.
Para ampliar dicho concepto enumera los factores de cohesin como la
colectividad. As: Ocupan un territorio definido, hablan una lengua
comn, comparten una cultura, una historia y aspiraciones comunes;
factores que lo diferencian de otros pueblos y que han hecho posible que
desarrollen instituciones sociales particulares y formas de organizacin
autnomas o relativamente autnomas.
El otro concepto a definir es el de nacionalidad. La Enciclopedia Jurdica
OMEBA pone las siguientes definiciones: Puede considerarse a la
nacionalidad como a un vnculo especfico que une a una persona
determinada con un Estado particular, fija su pertenencia a dicho
Estado, le da derecho a reclamar la proteccin del mismo y la somete a
las obligaciones impuestas por sus leyes. Otro concepto afirma que la
nacionalidad es el vnculo jurdico en virtud del cual una persona es
miembro de la comunidad poltica que un Estado constituye, segn el
Derecho interno y el Derecho internacional. Del contexto de ambas
resulta que la nacionalidad es un vnculo establecido por el Derecho
interno, por lo que a cada Estado le corresponde legislar sobre la
adquisicin, prdida y recuperacin de la misma. Las disposiciones del
Derecho interno dictadas con relacin a la nacionalidad son reconocidas
y respetadas por los dems Estados, en tanto no afecten los tratados
especiales o el uso internacional.

De lo citado se desprende que la nacionalidad es un acto jurdico, de

carcter poltico, que implica el reconocimiento de una persona o
colectividad humana como parte de un Estado, quien a su vez los
reconoce como sus ciudadanos.
En el marco de la plurinacionalidad, la CONAIE define la nacionalidad
indgena como el carcter de la nacin que representa al conjunto de
uno o varios pueblos, ligados, unidos por un igual origen histrico,
comparten los mismos rasgos culturales, un territorio, un idioma propio,
una estructura sociopoltica; las Nacionalidades y Pueblos Indgenas
estamos regidos por nuestras propias leyes, costumbres y creencias,
lenguas propias y formas de organizacin social, econmica y poltica en
nuestros territorios. Afirma adems que Nuestra definicin y existencia
como nacionalidades son anteriores a la constitucin del Estado
Ecuatoriano. Nuestras identidades y caractersticas culturales propias y
particulares, que nos diferencia del resto de la sociedad. De estas
caractersticas, la identidad idiomtica juega un rol muy importante.
Por lo tanto, la plurinacionalidad, en lo referente a la ciudadana, busca
el reconocimiento jurdico por parte del Estado a las nacionalidades y
pueblos indgenas en tanto entidades colectivas, jurdica-polticas e
histricamente constituidas, y como sujetos colectivos de derechos.
Sobre esa base, la CONAIE demanda el reconocimiento de las siguientes
nacionalidades: Kichwa, Shuar, Achuar, Huaorani, Cofn, Siona-Secoya,
Shiwiar, Andoa, Zpara, Tsachila, Chachi, Awa y Epera.
Qu implica el reconocimiento de la ciudadana a las nacionalidades y
pueblos indgenas en tanto sujetos colectivos de derecho? Ciudadano es
el habitante de un Estado, quien lo considera sujeto de derechos
polticos y que interviene ejercitndolos en y ante el gobierno del pas. El
uso equvoco de las palabras ciudadana y ciudadano en algunos textos
constitucionales ha dado lugar a ciertas confusiones que estiman que
son trminos idnticos, incluso a utilizarlos como sinnimo con el
concepto de nacionalidad.
La nacionalidad involucra a la sociedad civil y la ciudadana a la sociedad
poltica. Lo nacional se opone a lo extranjero; lo ciudadano puede
tambin oponerse, pero no necesariamente. Hay aqu una permanente
contradiccin. La ciudadana implica la idea de Estado por lo general
soberano (concepto netamente poltico); la nacionalidad la existencia de
una sociedad civil con los caracteres configurativos de la nacin. La
ciudadana hace referencia al Estado; la nacionalidad hace relacin a los
derechos y obligaciones. La ciudadana tiene el enorme valor de servir
de sustentculo condicionante para el goce y ejercicio de los derechos
polticos; los tiene como en potencia, pero no en acto. Los vnculos entre

nacionalidad y ciudadana son diferentes, no se excluyen, pero tampoco

se implican. La ciudadana establece una relacin poltica entre el
ciudadano y el Estado y engendra el nacimiento de los derechos y
deberes polticos.

La confusin que se est superando aceleradamente es creer que hay

una sola forma de pertenencia al Estado: la individual, y por tanto la
relacin Estado-Individuo genera un solo tipo de derechos: los
individuales. La plurinacionalidad implica la pertenencia a un Estado no
solo como individuos, sino tambin como colectividades: pueblos y
nacionalidades indgenas, en consecuencia, la ciudadana tambin
implica derechos y obligaciones individuales y colectivas.
3. LA PROPUESTA DE PLURINACIONALIDAD MAL ENTENDIDA

En el proceso constituyente muchos conceptos no fueron

suficientemente debatidos y profundizados, por lo que la propuesta de
plurinacionalidad recibi ataques que aqu resumiremos en cuatro de sus
principales argumentaciones:
1. La plurinacionalidad es una amenaza de balcanizacin del pas. Este
criterio fue utilizado por todos sectores de derecha, pero tambin por
algunos de izquierda. Parte del principio que solo existe una manera
democrtica de pertenencia al Estado, que es la ciudadana, como nico
mecanismo moderno de concepcin de derechos y convivencia
sociopoltica. Esta perspectiva no da cuenta de los cuestionamientos y
evolucin histrica que ha tenido el principio bajo el cual se
construyeron los estados europeos a lo largo del siglo XIX, esto es, un
Estado, una nacin, una cultura. En la actualidad varios pases han ido
modificando sus estructuras uninacionales desde una perspectiva
plurinacional: Blgica, Rusia, Suiza, Canad, por citar algunos ejemplos,
han ido reconociendo estatutos con ese carcter.
Volviendo a los documentos de la CONAIE, ya hemos visto que para sus
proponentes la plurinacionalidad es un sistema de gobierno y un
modelo de organizacin poltica, econmica y sociocultural. Como
sistema poltico la base es la autodeterminacin, que constituye el
Derecho que tienen las Nacionalidades y Pueblos indgenas a la libre
determinacin y gobierno comunitario propio; esto es, ejercer libremente
su propio sistema poltico y el modelo de desarrollo econmico, social,
cultural y cientficotecnolgico, en un territorio plenamente definido
dentro del nuevo Estado Plurinacional unitario13. Y se enfatiza que no

significa formar un Estado dentro de otro Estado, sino construir un

Estado fuerte en base al fortalecimiento de la sociedad y sus culturas,
como expresin de su soberana. Esta concepcin se ratifica en el Art. 1
del proyecto de Constitucin presentado por la CONAIE a la Asamblea
Constituyente en Montecristi: El Ecuador se constituye en un Estado
Plurinacional, soberano, comunitario, social y democrtico de derecho,
independiente, laico, solidario, con equidad de gnero y unitario.
Este concepto va ligado en todos los documentos oficiales de la CONAIE
a otros que hacen referencia a un nuevo tipo de Estado, pluralmente
democrtico y unitario. En ninguna parte de sus textos encontramos el
desconocimiento al Ecuador como Estado unitario. Lo que
reiteradamente se critica son sus bases y estructuras discriminadoras,
antidemocrticas, injustas; de igual forma, se pone en tela de juicio el
fundamento histrico oficialmente impuesto.
Los detractores de la CONAIE gustan poner como ejemplo de lo
catastrfico que resultara tal reconocimiento, lo ocurrido con la ex
Yugoslavia. Para ellos, la razn de la disolucin de ese pas
centroeuropeo y la guerra que sufri fue consecuencia del
reconocimiento constitucional de su carcter plurinacional, olvidndose
u ocultando la crisis econmica que padeci, las presiones e
intervenciones de potencias extranjeras, concretamente de la Unin
Europea y los Estados Unidos.
En este tema, uno de los ataques ms violentos provino de otra
organizacin indgena, la FENOCIN, que sostena que esta declaracin
slo aumentar las confusiones y generar rechazo de la mayora del
Ecuador La creciente resistencia de la opinin pblica a la
plurinacionalidad se debe fundamentalmente a la idea generalizada de
que atenta contra la unidad nacional y tal adopcin se ve como una
amenaza a la integralidad del pas14.
Estos ataques fueron superndose conforme los avances del debate al
interior de la Asamblea y fuera de ella.
2. Es una propuesta indigenista y excluyente. Como ya hemos visto, la
propuesta de plurinacionalidad descansa sobre la base de combinar la
realidad poltica, econmica y cultural del conjunto de la sociedad y del
Estado, por lo que el proyecto de la CONAIE propugna la justicia, las
libertades individuales y colectivas, el respeto, la reciprocidad, la
solidaridad, el desarrollo equitativo del conjunto de la sociedad
ecuatoriana y de todas sus regiones y culturas.

En el proyecto de Constitucin presentado por la CONAIE se aborda la

totalidad del Estado y de su relacin con la sociedad, es decir, trabaja
sobre el conjunto de la realidad del pas y de la organizacin del Estado.
3. Falta de argumento terico jurdico para su reconocimiento. Segn los
defensores de la plurinacionalidad, la innegable existencia de varias
nacionalidades y pueblos indgenas, concebidas como entidades
socioculturales,
plenamente
constituidas
socioeconmica
y
polticamente es el sustento y fundamento.
Aqu la autodeterminacin de los pueblos es su principal elemento. Este
sustento est reconocido por el Derecho internacional, tanto el Convenio
169 de la OIT (1998) como la Declaracin de los Derechos de los Pueblos
Indgenas de la ONU (2007), estipulan que los indgenas son sujetos
colectivos de derechos, llmense pueblos o naciones. Este
reconocimiento es de suma importancia, porque a partir de l se
desprende el reconocimiento del derecho al autogobierno dentro de
pases independientes. No da pie por ningn lado a que se formen
estados independientes. La CONAIE propone ms bien la conformacin
de Gobiernos Comunitarios como formas de ejercicio directo de la
democracia, no solo de los indgenas, sino del conjunto de la sociedad.

4. Los indgenas reclaman la propiedad exclusiva de los recursos

naturales. La CONAIE en ninguna parte de sus propuestas plantea tal
demanda, pide eso si como forma de desmontar el neoliberalismo,
consagrar estos recursos como bienes estratgicos de uso y beneficio
social. Exige que antes de explotar esos recursos, el Estado consulte a la
autoridad indgena o gobierno comunitario. Este argumento es conocido
como soberana compartida.
Estas argumentaciones y otros ataques no resistieron los anlisis y
debates, y fueron perdiendo peso en la Asamblea Constituyente, pero
polticamente sirvi para reducir la fortaleza de la propuesta de
plurinacionalidad y se quitara sus elementos ms insurgentes.
4. LA PLURINACIONALIDAD EN EL PROYECTO DE CONSTITUCIN
El reconocimiento del Ecuador como Estado Plurinacional en el proyecto
de Constitucin es el logro ms grande conseguido por la CONAIE. Ms
all de los lmites que se puso a lo largo del texto, este hecho abre una
puerta para transformaciones a mediano y largo plazo. El proyecto de
Constitucin dice en su Art. 1 El Ecuador es un Estado constitucional de
derecho y justicia, social, democrtico, soberano, independiente,
unitario, intercultural, plurinacional y laico. Cabe anotar que para los

proponentes, la interculturalidad es parte sustancial de la

plurinacionalidad, pero, por razones polticas, en la Asamblea se puso a
la interculturalidad como opuesto a la plurinacionalidad, y finalmente se
termin incorporando ambos conceptos.
A partir de este reconocimiento, la Asamblea fue desarrollando lo
plurinacional en varios mbitos de la estructura del Estado. En la parte
de los sujetos de derecho que el Estado reconoce constan: Las personas,
comunidades, pueblos, nacionalidades y colectivos (Art. 10). De esta
manera se hace una combinacin entre el sujeto individual y colectivo;
entre derechos individuales y colectivos, lo que se refleja en el
reconocimiento de una especie de doble nacionalidad interna: La
nacionalidad ecuatoriana es el vnculo jurdico poltico de las personas
con el Estado, sin perjuicio de su pertenencia a alguna de las
nacionalidades indgenas que coexisten en el Ecuador plurinacional
(Art. 6).
En el mbito econmico, el proyecto de Constitucin desarrolla las
capacidades de la organizacin y propiedad comunitaria. El proyecto
(Art. 321) en relacin con los tipos de propiedad seala que las formas
de propiedad son: pblica, privada, comunitaria, estatal, asociativa,
cooperativa, mixta. Hasta aqu no hay ningn avance en relacin con la
Constitucin de 1998, que pese a que reconoca la propiedad
comunitaria, no le otorgaba mayores posibilidades de impulso15.
En el captulo de los sectores estratgicos del Estado, el Art. 318
determina que La gestin del agua ser exclusivamente pblica o
comunitaria. El servicio pblico de saneamiento, el abastecimiento de
agua potable y el riego sern prestado nicamente por personas
jurdicas estatales o comunitarias. Esto abre posibilidades de desarrollo
de las formas comunitarias que son la base socio organizativa, cultural y
econmica de los pueblos indgenas y de los campesinos. La
potencialidad de este reconocimiento est en que lo comunitario
tambin pueda ser construido con sectores no indgenas y urbanos, lo
que representa un salto cualitativo respecto de la actual Constitucin.
En lo poltico, segn la propuesta de la CONAIE, dos de los pilares
fundamentales de la plurinacionalidad son los derechos territoriales y el
autogobierno o gobiernos comunitarios. Sobre este punto, el proyecto de
Constitucin de Montecristi mantiene la actual divisin territorial interna,
esto es, las provincias, cantones y parroquias. Hace si dos renovaciones:
las regiones y las circunscripciones territoriales indgenas y
pluriculturales (Art. 242), estas ltimas tendrn categora de rgimen
especial.

El Art. 257 del proyecto de Constitucin de Montecristi seala que en las

circunscripciones territoriales indgenas o afro ecuatorianas se
constituirn gobiernos territoriales autnomos y que se regirn por los
principios de interculturalidad, plurinacionalidad y de acuerdo con los
derechos colectivos. La forma de constituir estos territorios ser
mediante consulta popular y con el voto favorable de las dos terceras
partes de los votos vlidos.
El argumento que admite que las circunscripciones territoriales
indgenas no alterarn los actuales lmites internos (Art. 257) pone
barreras a la construccin histrica de los territorios indgenas o
comunitarios, ya que su objetivo era recuperar la unidad de los pueblos
y nacionalidades que actualmente se hallan divididos en medio de
parroquias, cantones y provincias. Hay una contradiccin entre los
principios prescritos para los gobiernos autnomos y los territorios
indgenas, pues para los primeros se fija que se regirn por la
solidaridad, subsidiaridad, equidad interterritorialidad, integracin y
participacin ciudadana; en cambio, para los segundos tendrn la
interculturalidad
y
la
plurinacionalidad
como
principios
de
funcionamiento. En un Estado Plurinacional se supone que estos son
principios nacionales, para todos los ecuatorianos, no solo para los
indgenas o afroecuatorianos, pues as se supondra que las vctimas de
la discriminacin seran las responsables del monoculturalismo
hegemnico.
La propuesta de Gobiernos Comunitarios es un principio de democracia
directa, aplicable no solamente a los pueblos indgenas, sino como un
criterio general, lo que la Asamblea no acept, y lo redujo a las
circunscripciones indgenas, aplicable nicamente para este sector.
Concluyendo, si bien el proyecto de nueva Constitucin Poltica tiene
varias contradicciones y lmites, en el proceso actual significa -como
asegura Alejandro Moreano- una puerta entornada, su definitiva
apertura o clausura depender de lo que hagan los actores sociales y
polticos.

QUE PROPONEMOS

La plurinacionalidad no plantea ni propone la disolucin del Estado ecuatoriano,

ni tampoco su fragmentacin en autonomas sin solidaridad nacional. La
plurinacionalidad plantea la unidad en la diversidad, en la que la sociedad
poltica ecuatoriana reconozca la existencia de los pueblos y las nacionalidades
indgenas como sujetos polticos con derechos propios. La constitucin del
Estado Plurinacional no significa un estado federal, sino un estado que pueda
incorporar a su interior la profunda diversidad cultural y poltica que lo
atraviesa, esta diversidad de nacionalidades y pueblos indgenas, en la
estructura del Estado y la forma de la nacin Estado, no reconocen. El Estado
ecuatoriano se ha estructurado y de fi nido desde una sola cosmovisin,
aquella occidental y colonial, homognea desconociendo la diversidad cultural,
social, jurdica y poltica. El modelo estructural del Estado ecuatoriano ha
venido reconociendo a una sola lengua como mecanismo de integracin social
y desde la cual se articula toda la estructura institucionalidad pblica y
privada; mientras que en los pueblos y naciones originarias se hablan trece
lenguas o idiomas que da sustento a la diversidad cultural. El Estado reconoce
una sola forma de organizacin poltica, cuando los pueblos y nacionalidades
indgenas

poseen

instituciones

ancestrales

propias

que

no

han

sido

reconocidas; adems, ha asumido una intervencin directa sobre los territorios

indgenas a nombre del bien comn y ha irrespetado el derecho al territorio
que tienen los pueblos y nacionalidades indgenas. En el contexto del derecho
internacional y constitucional, los pueblos indgenas luchan por emerger a un
nuevo Ecuador, ms amplio, en el que se concrete lo plurinacional y se impulse
la interculturalidad, y eso le causa miedo a los sectores dominantes, porque la
estructura del Estado est constituido histricamente desde la exclusin, la
violencia, la subordinacin, el racismo y el paternalismo.

El reconocimiento como un Estado plurinacional, es una nueva forma de

contrato social que respeta y armoniza los derechos de los pueblos y
nacionalidades indgenas, con la estructura jurdica y poltica vigente,
reconocindolos en su estatus de sujetos polticos con plenos derechos;
mientras el contrato social colonialista establecido como estructura del pas,
simplemente reconoce y admite la existencia de un solo sujeto jurdico y sobre
el cual define y estructura los sistemas de representacin poltica, los sistemas
de administracin de justicia. Para los pueblos y nacionalidades indgenas est
vigente

otro

tipo

de

democracia,

bajo

una

cosmovisin

diferente

al

pensamiento colonialista, en el que la reciprocidad, equidad, tolerancia debe

primar sobre la individualidad. En esta democracia las polticas estales salen
enriquecidas; de ese modo, la participacin es mucho ms amplia. La
participacin de los pueblos indgenas no debe ser simplemente a travs de la
resistencia, la protesta, sino mediante el dilogo, sus miembros debern
participar en la toma de decisiones en las instituciones del Estado, bajo el
cobijo del marco constitucional y tratados internacionales.
Los pueblos y nacionalidades se han generado de manera atvica formas
complejas de relacionamiento comunitario que no comparten los fundamentos
de base con el sujeto individualizado. Son otras formas de comprender la vida,
la sociedad, la poltica, el Estado, la justicia, el conocimiento, y la naturaleza de
manera distinta, en este contexto, el Estado Plurinacional, reconoce y admite a
su interior, en su parte dogmtica, en su parte de derechos y garantas
fundamentales, y en su parte procedimental y organizativa, la existencia de
otros sujetos polticos, adems del sujeto particular individualizado. La
plurinacionalidad del Estado, otorga a los pueblos y nacionalidades un estatus
de

sujetos

jurdicos

polticos

diferentes

pero

al

mismo

nivel

de

reconocimiento ontolgico que el sujeto individual y de la misma manera que

reconoce los derechos del sujeto individualizado. En el Estado Plurinacional se
deber incorporar a su Contrato Social a otros sujetos fundamentales
diferentes adems del sujeto moderno, individualizado o ciudadanizado, que
reconozca un estatus de existencia ontolgica-jurdica y que redefine los
contenidos de toda su institucionalidad, de tal manera que garanticen, protejan
y apliquen de manera efectiva los derechos de todos los sujetos que conforman

este nuevo Contrato Social, es decir el sujeto moderno (el ciudadano) los
nuevos sujetos (nacionalidades y pueblos). Si bien es cierto existen los
derechos colectivos, tambin es cierto que la vigencia de los derechos
colectivos no implica necesariamente la vigencia del Estado Plurinacional; se
trata entonces, la aplicacin y el ejercicio de los derechos colectivos se
concreta en el marco del Estado plurinacional, para avanzar hacia la
fundamentacin de un nuevo contrato social que incorpore a estos nuevos
sujetos jurdicos y polticos. En la democracia plurinacional, el sistema poltico y
la estructura del Estado incorporan los derechos y deberes de todos los sujetos
ontolgicamente reconocidos, para otorgarles iguales niveles de participacin
poltica y representatividad institucional.

CONCLUSION

La construccin del Estado Plurinacional e Intercultural permite viabilizar las polticas

interculturales y de fortalecimiento de nuestras nacionalidades y pueblos del Ecuador
para el reconocimiento de sus derechos colectivos reconocidos constitucionalmente.

La propuesta de la CONAIE en Ecuador en la Asamblea Constituyente es muy

importante ya que un simple reconocimiento de la diversidad de pueblos y
nacionalidades indgenas, plantea un cambio radical del modelo de Estado mediante
un modelo participativo, democrtico y jurdico, bajo el horizonte del Buen Vivir y en
armona con la Madre Tierra, sumado a una crtica al modelo de desarrollo colonial y
moderno.

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