CONGRESO 2016-2021: HACIA UNA DICTADURA DE LA MAYORA?

REFLEXIONES Y REMEDIOS ANTE LA NUEVA COMPOSICIN DEL PARLAMENTO NACIONAL

LUCIANO LPEZ FLORES*

SUMARIO: 1) PRESENTACIN. 2) CONGRESO 2016-2021: EL PODER PARLAMENTARIO

EN LOS TIEMPOS DE LAS MAYORAS ABSOLUTAS. 3) EL ESCENARIO DE UN EVENTUAL
GOBIERNO DE PPK: DURMIENDO CON EL ENEMIGO?. 4). LAS LECCIONES PARA EL
FUTURO EN LOS CASOS DE MAYORAS PARLAMENTARIAS ABSOLUTAS: RESCATANDO
LA RENOVACIN A MITAD DE MANDATO, A MODO DE CONCLUSIN

1.

PRESENTACIN

Slo seis partidos que participaron en los comicios generales del pasado 10 de abril
lograron escaos en el Congreso de la Repblica para el quinquenio 2016-2021 1. En una
nota periodstica del diario La Repblica del da 26 del mismo mes 2 se indica que Fuerza
Popular (Fujimorismo) obtuvo 73 sillas, mientras que Frente Amplio y Peruanos por el
Kambio (PPK) tienen 20 y 18, respectivamente. Alianza por el Progreso (APP) tiene 9
representantes; y, finalmente, Accin Popular y el APRA tienen 5 escaos cada uno.
El diario El Comercio 3 recuerda que un partido poltico no lograba mayora absoluta en
la representacin parlamentaria desde 1995 cuando Alberto Fujimori fue elegido por
segunda vez Presidente de la Repblica. En esa oportunidad logr 67 escaos de 120. Y
agrega esta nota periodstica hechos que no deben olvidarse:
Cuando no tuvo tal ventaja en 1990, Fujimori dio el autogolpe y consigui la mayora
absoluta en el Congreso Constituyente Democrtico de 1993. Cuando la perdi en el
2000, la recuper comprando congresistas trnsfugas.

Desde luego que para algunos entre los que me incluyo el fujimorismo tiene fundados
pergaminos de rgimen autoritario. No obstante, la actual lideresa del partido fujimorista
marca distancia del autoritarismo del decenio 1990-2000 y propone un rgimen
*

Socio Principal del Estudio Javier Valle-Riestra Abogados (llopez@jvr.pe). Especializado en Derecho
Constitucional, Procesal Constitucional, Teora del Derecho y Poltica Judicial. Magster en Derecho con
Mencin en Poltica Jurisdiccional de la Pontificia Universidad Catlica del Per (PUCP); Candidato a
Doctor en Derecho en la misma casa de estudios. Profesor de las Maestras en Derecho Procesal y Poltica
Jurisdiccional de la PUCP. Profesor de Derecho Constitucional y Derecho Procesal Constitucional en la
Facultad de Derecho de la Universidad San Martn de Porres (USMP).
1
Desde septiembre de 2009 el Parlamento Nacional tiene 130 escaos, dado que la Ley N 29502 modific
el artculo 90 de la Constitucin de 1993 aumentando diez sillas al nmero total de Congresistas que
estableci la Magna Lex desde su entrada en rigor.
2
Diario La Repblica: Conformacin del Nuevo Congreso. Lima: 26 de abril de 2016. En:
http://larepublica.pe/politica/762996-conformacion-del-nuevo-congreso. Consulta: 23 de mayo de 2016.
3
Diario El Comercio: Congreso no tiene mayora absoluta desde Fujimori. Lima: 14 de abril de 2016. En:
http://elcomercio.pe/politica/elecciones/congreso-no-tiene-mayoria-absoluta-desde-gobierno-albertofujimori-noticia-1893857. Consulta: 23 de mayo de 2016.

democrtico mediante un partido renovado donde las antiguas figuras del fujimorismo no
han tenido cabida en la reciente campaa electoral.
Sin embargo, an hay razones para la desconfianza puesto que como bien anota Nohlen4:
() entre los actores polticos latinoamericanos, actualmente, no hay nadie que
defienda abiertamente una vuelta al autoritarismo. Casi todos los actores confiesan su
conviccin democrtica. Esto es en parte positivo, en parte sin embargo tambin
problemtico. Pues esta confesin a veces no es ms que una linda frase, sin contener
un verdadero compromiso con los valores y las ideas democrticas que inspiran un
comportamiento tambin democrtico. El tipo del poltico que acta de forma
autoritaria no ha caducado ni ha dejado de encontrar apoyo en un electorado que si
bien no busca ms al salvador, s sigue esperando al poltico con fuerte liderazgo.
As, lo autoritario puede legitimarse democrticamente. Los opuestos democrtico y
autoritario ya no se manifiestan como distintos tipos de sistemas sino en el amplio
espectro de opiniones e ideas dentro de la democracia. Dado que llegaron al poder a
travs de elecciones autcratas como Fujimori y Chvez, recibieron y reciben el
reconocimiento internacional como demcratas. La consecuencia es una prdida de
intensidad conceptual de la democracia, lo que justo contradice la necesidad de
aumentar su cualidad.

La preocupacin es vlida. El corte autoritario de las huestes fujimoristas de esta nueva

poca se evidencia en las declaraciones que dio el reelecto congresista Hctor Becerril el
pasado 13 de abril al diario El Comercio5:
En la historia republicana del pas, para poder gobernar, se ha buscado hacer
consensos de minoras para hacer los grandes cambios que el pas necesita. Esta vez,
el pas ha hablado en las urnas: no est pidiendo que haya ese consenso de minoras

Y tambin se nota lo propio en las declaraciones del 15 de abril rendidas en un mitin

poltico por el novel parlamentario Francesco Petrozzi, quien luego de ufanarse de ser parte
de una mayora inmensa, indic que esa mayora es la necesaria para que todas las leyes
corran como por un tubo6.
Pero, cul es el impacto en el funcionamiento del Parlamento Nacional con un grupo
mayoritario absoluto, ms an uno como el fujimorista del cual se tienen serios indicios de
comportamiento utilitarista de la democracia para sortearla e imponer sus designios sin
apelar al consenso de minoras, como lo seal Hctor Becerril?.
Voy a absolver esta interrogante desde dos puntos de vista. El primero es un enfoque
formal. Lo llamo as en vista que recurrir a las normas constitucionales y reglamentarias
que contemplan las facultades de una mayora absoluta en el Congreso de la Repblica
4

NOHLEN, Dieter: La democracia. Instituciones, conceptos y contexto; Lima: 2010; Fondo Editorial de la
Universidad Inca Garcilaso de la Vega. Serie Cuadernos del Rectorado N 14; p. 97.
5
Diario El Comercio: Becerril: El Per no est pidiendo consenso de minoras; En:
http://elcomercio.pe/politica/congreso/hector-becerril-peru-no-esta-pidiendo-consenso-noticia-1893917.
Consulta: 23 de mayo de 2016.

Diario La Repblica: Congresista fujimorista: "con mayora parlamentaria, las leyes corrern como por un tubo";
En:
http://larepublica.pe/politica/760174-congresista-fujimorista-con-mayoria-leyes-correran-como-por-un-tubovideo. Consulta: 23 de mayo de 2016.

para poder determinar qu decisiones puede adoptar y cules son sus limitaciones. El
segundo es un enfoque material, puesto que plantear la reflexin en torno a que esta
experiencia nos permite retomar instituciones que se encuentran en la tradicin
constitucional del Per como mecanismo de contrapeso a las mayoras parlamentarias que
tiendan a imponer una dictadura de la mayora, aspecto negativo de la democracia. Se trata
de la figura de la renovacin parlamentaria a mitad de mandato y, si PPK ganara la
segunda vuelta electoral, el impulso de un referndum para reformar la Constitucin va
una Asamblea Constituyente.
2.

CONGRESO 2016-2021: EL

PODER PARLAMENTARIO EN LOS TIEMPOS DE LAS

MAYORAS ABSOLUTAS

Al momento de publicar este artculo ya habr culminado la segunda vuelta del proceso de
elecciones generales de candidatos a la Presidencia y Vicepresidencias de la Repblica, del
Congreso de la Repblica y del Parlamento Andino. Sabremos quin habr de gobernar el
Per el prximo quinquenio 2016-2021: Keiko Fujimori o Pedro Pablo Kuczynski. Y el
resultado ser determinante para calcular cul de estos dos lderes buscar consensos y en
qu campos. Desde luego, la mayora absoluta del Parlamento por parte de Fuerza Popular
le augura un cielo despejado sin mayores turbulencias si Keiko Fujimori resultara electa
Presidenta. Su compromiso de nunca ms un cinco de abril sera de fcil cumplimiento7.
Pues bien, estoy de acuerdo con De la Puente 8 cuando distingue tres tipos de mayoras:
relativa, absoluta y calificada para adoptar decisiones en una sesin plenaria, siempre que
se supere el qurum reglamentario. La primera es la mayora simple de votos a favor de la
decisin adoptada. La segunda equivale a la votacin de ms de la mitad del nmero legal
de Congresistas, es decir, 66 votos. Y la tercera equivale a los dos tercios del nmero legal
de Parlamentarios, esto es, 87 votos.
Ahora, cmo se manifiesta el poder de las votaciones en cada tipo de mayora?. He
preparado un cuadro que muestra el impacto del reciente resultado electoral para el
Parlamento Nacional en funcin al poder de la bancada de Fuerza Popular. Pero,
previamente, cabe destacar que la mayora absoluta del pleno del Congreso que ostenta la
bancada fujimorista le otorga el poder de manejar el qurum del mximo rgano
parlamentario. Y es que conforme lo seala el artculo 52 del Reglamento del Congreso de
la Repblica: El qurum para la realizacin de las sesiones del Pleno es la mitad ms uno
del nmero hbil de Congresistas; es decir, el nmero legal de Congresistas (130) menos
el nmero de Congresistas que se encuentren de licencia acordada por el Consejo
Directivo, los suspendidos y los no incorporados (inciso b del art. 52 citado).
Cuadro N 1
Escenario del Poder Parlamentario con Mayora Fujimorista
7

Diario EL Comercio: Keiko Fujimori firm compromiso: Nunca ms un cinco de abril; Lima: 4 de abril
de 2016; En: http://elcomercio.pe/politica/gobierno/keiko-fujimori-firmo-compromiso-nunca-mas-5-abrilnoticia-1891536. Consulta: 23 de mayo de 2016.
8
DE LA PUENTE, Juan: Declaraciones al programa Cuarto Poder. En: Congreso 2016: Conoce los tres
tipos
de
mayoras
parlamentarias.
Lima:
25
de
abril
de
2016.
Vase:
http://rpp.pe/politica/elecciones/congreso-mayoria-relativa-mayoria-absoluta-y-mayoria-calificada-noticia956665. Consulta: 23 de mayo de 2016.

Fuente: Elaboracin propia9

Aprciese del contenido del Cuadro N 1 que la mayora absoluta de la bancada de Fuerza
Popular ostenta poderes tales como la reforma constitucional a efectos que luego la ley
aprobada sea sometida a referndum. Si no opta por el referndum, deber aprobar la
reforma en dos periodos anuales sucesivos con mayora calificada, segn lo dispone el
artculo 206 de la Constitucin. Y con mayora absoluta puede votar la confianza del
Gabinete Ministerial, acusar constitucionalmente, aprobar la vacancia presidencial y
disponer el levantamiento de la inmunidad parlamentaria, con lo cual los enfrentamientos
con la actual Primera Dama y el Presidente Humala les permiten avizorar un panorama gris
tras el 28 de julio de este ao, adems de tener en jaque si as lo quisieran- a PPK si ste
ganara la segunda vuelta electoral.

3.

EL

ESCENARIO DE UN EVENTUAL GOBIERNO DE

ENEMIGO?

PPK: DURMIENDO

CON EL

El nmero de 73 escaos le permite a la bancada fujimorista arribar a consensos con

bancadas como la aprista y la de APP para llegar a la mayora calificada. Esto, como lo dije
antes, pone en jaque a un eventual gobierno de PPK. Su gobierno tendra, inexorablemente,
que negociar con la bancada fujimorista puesto que la suma del resto de grupos
parlamentarios no le da los votos suficientes para llegar a la mayora absoluta.
9

Agradezco la colaboracin para la preparacin de estos cuadros de la Srta. Shalom Del Castillo Castre,
alumna de sexto ciclo de la Facultad de Derecho de la Universidad San Ignacio de Loyola y asistente legal en
el Estudio Javier Valle-Riestra Abogados.

Qu hacer en esta situacin si el consenso no llega a cristalizarse?. No es posible cerrar el

Parlamento puesto que el nico mecanismo de disolucin democrtica del Parlamento est
previsto en el artculo 134 de la Constitucin en caso de censura o negar la confianza a
dos Consejos de Ministros. Polticamente, dudo que el fujimorismo se arriesgue a que el
Presidente use esta atribucin constitucional. De ser as, lo ms conveniente sera una
estrategia que promueva un cambio constitucional que viene siendo postergado desde el
retorno a la democracia en el 2001 y buscar la alternativa de una Asamblea Constituyente
mediante la aprobacin de una ley de referndum. Recurdese que sta es la tercera
alternativa que propuso la Comisin de Bases para la Reforma Constitucional formada
durante el gobierno de transicin de Valentn Paniagua y que el Tribunal Constitucional
valid en el fundamento 133 de la STC N 00014-2002-AI/TC 10. Ntese, incluso, que el
artculo 41 de la Ley N 26300, Ley de los Derechos de Participacin y Control
Ciudadanos permiten llevar adelante una iniciativa como la propuesta11.
4.

LAS LECCIONES PARA EL FUTURO EN LOS CASOS DE MAYORAS PARLAMENTARIAS

ABSOLUTAS: RESCATANDO LA RENOVACIN A MITAD DE MANDATO, A MODO DE
CONCLUSIN

El panorama que muestran los diversos escenarios de las relaciones Parlamento Ejecutivo
en un gobierno fujimorista o de PPK es, desde luego, difcil. Si bien un gobierno
fujimorista tendra mayora absoluta en el Parlamento y las funciones del Ejecutivo fluiran
sin mayor tropiezo, haciendo que el consenso sea una ilusin, que las leyes se aprueben al
carpetazo como por un tubo, segn el anuncio del electo congresista Petrozzi; en un
gobierno de PPK la viabilidad de las decisiones del Ejecutivo penderan de un hilo, de la
exclusiva voluntad de esa mayora absoluta fujimorista en el Congreso.
As, sobre este fujimorismo nueva poca aquel que Carlos Melndez ha llamado
neofujimorismo12, Martn Soto13 plantea la siguiente reflexin:
10

Dijo el TC en esta sentencia lo siguiente:

133. Efectivamente, segn la referida Comisin, el procedimiento para la reforma constitucional, consistente
en dar una nueva Constitucin, incluy la posibilidad de usar cualquiera de las tres alternativas siguientes:
()
3. TERCERA ALTERNATIVA
a) Aprobar una ley de referndum, para consultar al pueblo si quiere retornar a la Constitucin de 1979 y, si
es as, convocar a una Asamblea Constituyente para que reforme, actualice y ponga en prctica dicha
Constitucin.
b) Aprobar una ley de referndum para que el pueblo decida si quiere que se apruebe una nueva Constitucin
que recoja lo mejor de la tradicin histrica del Per. De ser el caso, sera convocada una Asamblea
Constituyente expresamente para ello."
(Comisin de Estudio de las Bases de la Reforma Constitucional del Per, Ministerio de Justicia, Lima 2001,
pg. 101-103).
11
Ley N 26300
Artculo 41.- Si la iniciativa legislativa fuera rechazada o modificada sustancialmente por el Congreso,
conforme a esta ley se podr solicitar iniciacin del procedimiento de Referndum, adicionando las firmas
necesarias para completar el porcentaje de ley.
12
MELNDEZ, Carlos: El neofujimorismo?; En: Diario El Comercio; Lima: 22 de noviembre de 2014.
Vase:
http://elcomercio.pe/opinion/columnistas/neofujimorismo-carlos-melendez-noticia-1773222.
Consulta: 23 de mayo de 2016.
13
SOTO FLORIN, Martn: Qu esperar del fujimorismo?; En: Diario El Comercio; Lima: 15 de abril
de 2016. Vase: http://elcomercio.pe/opinion/colaboradores/que-esperar-fujimorismo-martin-soto-floriannoticia-1894271. Consulta: 23 de mayo de 2016.

Si el fujimorismo ha llegado para quedarse, la pregunta que sigue es: Qu le

tenemos que exigir al fujimorismo? Que nunca ms vuelva al poder? Quiz de lo que
se trate es de dar muestras claras de que puede cambiar bajo el liderazgo de Keiko.
Si la meta de quienes no confiamos en el fujimorismo es que este desaparezca y
estamos ad portas de que vaya a ganar, quiz es momento de replantear las premisas.
Si el fujimorismo sin Alberto Fujimori se encuentra slido en las preferencias y tras
las elecciones no desaparece ni se debilita, sino que se fortalece y aggiorna, debemos
encontrar alguna forma de enfrentar el desafo de la democracia... con ellos tambin.

Tiene mucha razn mi distinguido amigo Martn Soto: debemos encontrar alguna forma de
enfrentar el desafo de la democracia contando con el neofujimorismo. Quienes somos
demcratas no podemos tener la arrogancia de denostar de la mayora de la poblacin
electoral que tom la legtima decisin en las nforas de darle la mayora parlamentaria.
No creo que debamos caer en la petulancia de adjetivos peyorativos y lamentables que
emplea un conocido periodista que tilda de electarado a la mayora electoral que toma
decisiones contrarias al ilustrado pensamiento de este heredero del Amauta.
En mi concepto, la leccin que nos brinda el resultado electoral que le otorga la mayora
absoluta parlamentaria al fujimorismo radica en que se requiere encontrar contrapesos
frente al riesgo de dictaduras de mayoras. Ese instrumento para enfrentar el desafo de
la democracia contando con el neofujimorismo, como lo reclama Martn Soto, est en
nuestra tradicin constitucional: la renovacin parlamentaria.
En efecto, la renovacin parlamentaria naci con la Repblica y se mantuvo en las
Constituciones Polticas del Per durante el siglo XIX. Es la primera Constitucin del siglo
XX (1920) la que deroga este instrumento constitucional.
As, la Constitucin de 1823 instituye por primera vez la figura de la renovacin
parlamentaria establecindola por mitades14. Y continuando esa senda, la Constitucin de
1826 que prevea un Poder Legislativo con tres Cmaras 15 contempl la figura de la
renovacin parlamentaria en la Cmara de Tribunos 16 y Senadores17 exceptuando a los
Censores cuyo cargo era vitalicio 18. La Constitucin de 1828 tambin previ la renovacin
para la Cmara de Diputados y de Senadores, respectivamente. En el primer caso, la
renovacin por mitad cada dos aos19, mientras que la de Senadores por tercios, tambin
14

Constitucin Poltica del Per de 1823

Artculo 55.- Se renovar el Congreso por mitad cada dos aos; de modo que cada cuatro lo sea totalmente,
designando en la primera vez la suerte los Diputados que cesaren.
15
Constitucin Poltica del Per de 1826
Artculo 27.- El Poder Legislativo emana inmediatamente de los Cuerpos Electorales nombrados por el
pueblo: su ejercicio reside en tres Cmaras. Primera: de Tribunos. Segunda: de Senadores. Tercera: de
Censores.
16
Constitucin Poltica del Per de 1826
Artculo 44.- La Cmara de Tribunos se renovar, por mitad, cada dos aos, y su duracin ser de cuatro.
En la primera Legislatura la mitad que salga a los dos aos, ser por suerte.
17
Constitucin Poltica del Per de 1826
Artculo 48.- La duracin de los miembros del Senado ser de ocho aos, y por mitad se renovar cada
cuatro aos, debiendo salir por suerte la primera mitad de la primera legislatura.
18
Constitucin Poltica del Per de 1826
Artculo 61.- Los Censores sern vitalicios.
19
Constitucin Poltica de 1828

cada dos aos20. La Constitucin de 1834 tambin dispuso la renovacin de las Cmaras de
Diputados y Senadores por mitades cada dos aos21; y lo propio se estableci con sus
matices y particularidades en las Constituciones de 1839 22, 185623, 186024 y 186725,
respectivamente.
Por qu la Constitucin de 1920 deja de lado la tradicin constitucional de renovacin
parlamentaria que se instaur desde la fundacin de la Repblica?. Ames26 maneja la
siguiente hiptesis:
Uno de los inconvenientes que tendra Legua al asumir el control del Estado, al
haber obtenido la mayora de los votos, sera compartir ese control con un Parlamento
que no era partidario de sus propuestas polticas, es decir, constituido por una mayora
que no tena intenciones de llevar a cabo cambios radicales en la sociedad y que
defenda los intereses de su partido poltico; y ante el temor que le volviera ocurrir las
protestas parlamentarias de 1910 y 1911, ya que para l era una experiencia ingrata,
como Presidente, la fuerte oposicin que tuvo de algunos miembros del Parlamento.
Para evitar que esta situacin se repitiera, busc una solucin drstica, plante la
necesidad de elaborar una nueva Constitucin y una renovacin en la conformacin
del Parlamento; que fueron algunas de las medidas que daran forma a la Patria
Nueva, proyecto de transformacin que llevara a cabo Legua en este segundo
perodo de gobierno.

Pareciera que la teora cclica de la historia de Toynbee 27 tuviera fundamento al comparar

el contexto histrico de la gnesis de las Constituciones Peruanas de 1920 y 1993,
respectivamente. Al igual que Legua, Fujimori propici un autogolpe que busc legitimar
Artculo 23.- La Cmara de Diputados se renovar por mitad cada dos aos. La suerte designar los
diputados que deban cesar en el primer bienio.
20
Constitucin Poltica de 1828
Artculo 33.- El Senado se renovar por tercias partes de dos en dos aos. Los Senadores nombrados en
tercer lugar cesarn al fin del primer bienio; los nombrados en segundo, al fin del segundo bienio; y en lo
sucesivo, los ms antiguos.
21
Constitucin Poltica de 1834
Artculo 50.- Las Cmaras se renuevan por mitad cada dos aos.
22
Constitucin Poltica de 1839
Artculo 22.- La Cmara de Diputados se renovar por terceras partes cada dos aos, y la de Senadores por
mitad cada cuatro aos.
Artculo 23.- La renovacin de los Diputados se har por suerte en los dos primeros bienios, y la de
Senadores por mitad en el primer cuadrienio.
23
Constitucin Poltica de 1856
Artculo 53.- El Congreso se renovar anualmente por terceras partes. Los Representantes podrn ser
reelectos y slo en este caso ser renunciable el cargo.
24
Constitucin de 1860
Artculo 57.- Las Cmaras se renovarn cada bienio por terceras partes, al terminar la Legislatura
ordinaria.
25
Constitucin de 1867
Artculo 57o.-El Congreso se renovara cada dos aos por mitad al terminar la Legislatura Ordinaria.
26
AMES ZEGARRA, Marty: El oncenio de Legua a travs de sus elementos bsicos (1919-1930). Tesis
para optar por el ttulo profesional de Licenciada en Historia. Facultad de Ciencias Sociales. E.A.P. Historia.
Universidad
Nacional
Mayor
de
San
Marcos.
Lima:
2009;
p.
45.
En:
http://cybertesis.unmsm.edu.pe/bitstream/cybertesis/2138/1/Ames_zm.pdf. Consulta: 23 de mayo de 2016
27
GARZN PREZ, Adela: Psicologa poltica y el estudio de la historia. Interpretaciones psicolgicas de
Arnold J. Toynbee; Psicologa Poltica, N 29, Valencia: 2004, p. 88. En: http://www.uv.es/garzon/psicologia
%20politica/N29-6.pdf. Consulta: 23 de mayo de 2016

con la dacin de una nueva Constitucin. En su momento, la Carta de 1920 aboli la

tradicin de renovacin parlamentaria debido a la experiencia non grata del primer
gobierno de Legua. De all que dicho texto constitucional contemplara que la renovacin
total del Poder Legislativo coincidira con la del Poder Ejecutivo (incluida la del Presidente
de la Repblica)28. Y ese cambio constitucional no retrocedi, puesto que se mantuvo en las
dems Constituciones Peruanas del siglo XX: 1933, 1979 y 1993, respectivamente.
Sin embargo, es interesante lo que anota Diego Reynoso 29 sobre el modelo de renovacin
parlamentaria:
La existencia de un sistema de renovacin parcial de las cmaras introduce dos
efectos: uno directo y mecnico en la conformacin del Congreso; otro de tipo
comportamental, en cuanto al impacto de la coyuntura en las consideraciones de corto,
mediano y largo plazo de los representantes.
All donde la renovacin no es completa, la eleccin de representantes tendr slo un
efecto en la porcin de cargos a renovar, dejando el resto de la cmara inmodificable.
Cuanto menor sea la porcin de escaos renovados, menor ser el impacto de la
coyuntura en la conformacin de la cmara, y menor ser el impacto de la coyuntura
en la agenda poltica de sta. En un sistema con renovacin parcial, el Congreso queda
blindado contra los cambios repentinos y coyunturales de las mayoras electorales.
La renovacin parcial resulta entonces en la presencia de legisladores con horizontes
temporales distintos. Los legisladores que no ponen en juego su escao en una
prxima contienda electoral (por ejemplo, los recientemente electos), tendrn
incentivos para hacer consideraciones ms all de la coyuntura (mediano plazo) y no
sufrirn la presin electoral, mientras que los miembros restantes que defienden sus
escaos o cargos, estarn ms atentos a las demandas y presiones coyunturales (corto
plazo), ya que sus cargos estarn en disputa. Si en una determinada eleccin, la
proporcin de cargos por renovar es alta, ser esperable entonces que predominen las
consideraciones cortoplacistas dentro de la cmara. De este modo, la variacin en la
proporcin de la renovacin indicara la existencia de incentivos diferenciados en las
consideraciones temporales de los actores.

En el segundo gobierno aprista hubo la iniciativa de regresar a la tradicin constitucional

del siglo XIX de renovacin parlamentaria y ponernos a tono con similares experiencias de
diversos pases de la regin (Argentina, Brasil, Chile, Hait, Estados Unidos 30). En efecto,
desde el Ejecutivo el ex Presidente Alan Garca present el Proyecto de Ley N 3387/2009PE, mientras que en el Legislativo la Clula Parlamentaria Aprista present el Proyecto de
Ley N 2704/2008-PE. Ambos fueron dictaminados de modo conjunto por la Comisin de
Constitucin y Reglamento del Congreso31 proponiendo el siguiente texto sustitutorio del
artculo 90 de la Constitucin de 1993:
Artculo 90.- Unicameralidad
El Poder Legislativo reside en el Congreso, el cual consta de Cmara nica.
28

AMES ZEGARRA, Marty: ibdem, p. 113.

REYNOSO, Diego: La diversidad institucional del bicameralismo en Amrica Latina; En: Perfiles
Latinoamericanos, Volumen 18, N 35; Mxico: enero-junio 2010; p. 117. Vase en:
http://www.scielo.org.mx/pdf/perlat/v18n35/v18n35a5.pdf. Consulta: 23 de mayo de 2016.
30
REYNOSO, Diego: ibdem, p. 116.
31
Vase el Dictamen de la Comisin de Constitucin y Reglamento del Congreso en
http://www2.congreso.gob.pe/Sicr/ApoyComisiones/dictamen20062011.nsf/03BA1F5E42A4012D0525765F
004C68CC/$FILE/02704DC03MAY291009.pdf. Consulta: 23 de mayo de 2016.
29

El nmero de congresistas es de ciento veinte. El Congreso se elige por un perodo de

cinco aos mediante un proceso electoral organizado conforme a ley. Se renueva por
mitades, a la mitad de periodo del mandato presidencial. Los candidatos a la
presidencia no pueden integrar las listas de candidatos a congresistas. Los candidatos a
vicepresidentes pueden ser simultneamente candidatos a una representacin a
Congreso.
Para ser elegido congresista se requiere ser peruano de nacimiento, haber cumplido
veinticinco aos y gozar del derecho de sufragio.

Esta propuesta de renovacin por

Magno Salcedo32 para convertirse
dos aos y medio. Sin embargo,
Parlamento Nacional y qued en
presentar una iniciativa similar33.

mitades mut en el camino como da cuenta Carlo

en una de renovacin total con recorte de mandato a
esta iniciativa no logr el consenso al interior del
el olvido, aunque en 2015 un Congresista ofreci

Por otro lado, dado que en marzo de 2014 se aprob una reforma constitucional que
prohbe la reeleccin inmediata de Alcaldes y Gobernadores, se abri el debate respecto a
si dicha medida deba aplicarse tambin para los legisladores 34. Al respecto, el Congresista
Vctor Andrs Garca Belaunde ha planteado argumentos en contra de tal propuesta y ha
formulado como alternativa la renovacin parcial por tercios o mitades35. De hecho, existen
estudios internacionales36 que critican las frmulas de no reeleccin de legisladores, puesto
que:
Sin la reeleccin, cada nueva legislatura se llena de novatos. Los diputados
generalmente no tienen la pericia como para desafiar al presidente, hacer un anlisis
adecuado de la legislacin y representar a sus votantes.
() Dado que existe una escasa jerarqua institucional y los diputados no tienen
experiencia parlamentaria, estos generalmente no tienen la pericia como para desafiar
al presidente, hacer un anlisis adecuado de la legislacin y representar a sus votantes.
En muchos parlamentos nuevos se observa una alta rotacin de sus miembros, lo que
perjudica el funcionamiento de la institucin. Es un hecho significativo que el
Handbook of National Legislatures (Manual de legislaturas nacionales), publicado en
2009 con el fin de identificar las fortalezas y debilidades relativas de los parlamentos
de todo el mundo, haya incluido entre sus criterios la reeleccin de un nmero

32

SALCEDO CUADROS, Carlo Magno: Oficialismo descarta su propuesta de renovacin por mitades
y propone recortar mandato parlamentario a dos aos y medio; Lima: 7 de enero de 2010. En:
http://blog.pucp.edu.pe/blog/carlomagnosalcedo/2010/01/07/oficialismo-descarta-su-propuesta-derenovacion-por-mitades-y-propone-recortar-mandato-parlamentario-a-dos-anos-y-medio/. Consulta: 23 de
mayo de 2016.
33
Vase:
http://peru21.pe/politica/jose-leon-presentara-proyecto-ley-renovacion-congreso-2214925.
Consulta: 23 de mayo de 2016.
34
Diario El Comercio: Se debe prohibir la reeleccin de Congresistas?; Lima: 14 de agosto de 2015.
En: http://elcomercio.pe/opinion/colaboradores/debate-se-prohibir-reeleccion-congresistas-noticia-1832848.
Consulta: 23 de mayo de 2016.
35
GARCA BELAUNDE, Vctor Andrs: No reeleccin parlamentaria?; Lima: 27 de marzo de 2015; En:
http://elcomercio.pe/opinion/columnistas/no-reeleccion-parlamentaria-victor-garcia-belaunde-noticia1800344. Consulta: 23 de mayo de 2016.
36
POWER, Greg: Informe Parlamentario Mundial. La naturaleza cambiante de la representacin
parlamentaria; Dinamarca: 2012. Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) y Unin
Interparlamentaria (UIP); p. 57. En: http://www.ipu.org/pdf/publications/gpr2012-full-s.pdf. Consulta: 23 de
mayo de 2016.

suficiente de diputados para garantizar la pericia de la institucin. Como afirman los

autores: La suma total de la pericia en la asamblea en lo concerniente a las cuestiones
de poltica, procedimiento legislativo y cmo resistirse al dominio gradual del
Ejecutivo depende en parte de cunta experiencia tengan los miembros.

Existen otras alternativas que se han planteado hace algunos aos (Proyecto de Ley N
3751/2009-CR) proponiendo la figura de la revocatoria parlamentaria que como bien
anota Tupayachi Sotomayor busca equiparar el mandato congresal con el mandato de los
Alcaldes, regidores municipales, as como Gobernadores y Consejeros Regionales, aunque
dicha frmula propuesta no sea viable 37, apartndose de otros modelos en el Derecho
Comparado que s contemplan la figura de la revocacin de mandato va referndum38.
En mi concepto, retomando el anlisis de esta parte final del presente ensayo, una frmula
til para contar con un instrumento de contrapeso con las mayoras parlamentarias es la de
renovacin parcial del mandato. Planteo un modelo que tenga las caractersticas siguientes:
(i) renovacin por mitades empleando el mecanismo del sorteo como lo contemplaban las
Constituciones de 1826, 1828 y 1839. (ii) Slo los sorteados estaran impedidos de ir a la
reeleccin inmediata, a fin de evitar que sus funciones se vean entorpecidas por su
participacin en la campaa reeleccionista. (iii) Las mitades se aplicaran a cada
circunscripcin electoral donde se hayan elegido representantes.
As, se oxigenara el Parlamento y el pueblo tendra la oportunidad de renovarle la
confianza a la mayora absoluta o matizarla dndole un mayor equilibrio a las fuerzas
polticas opositoras en el Legislativo. Y de esta forma se buscara fortalecer a los partidos
con la participacin de polticos de experiencia y aquellos nuevos en poltica. Es decir,
empleando la clasificacin de Sartori, se combinaran polticos profesionales con

37

TUPAYACHI SOTOMAYOR, Jhonny: El Poder Constituyente, la Reforma Parlamentaria y las tentativas

acadmicas de la ratificacin parlamentaria en el Per; En: ETO CRUZ, Gerardo (Coordinador):
Horizontes Contemporneos del Derecho Procesal Constitucional. Tomo I. Liber Amicorum Nstor Pedro
Sags; Lima: 2011; Editorial Adrus; p. 552.
38
En el citado Informe Parlamentario Mundial (ibdem, p. 56) se dice al respecto lo siguiente: El primer
captulo de este informe destac la manera en que las formas de democracia directa son cada vez ms
atractivas para los ciudadanos y las ONG. Este movimiento quiz ha alcanzado su nivel mximo en los
congresos locales estatales de Estados Unidos, donde un nmero cada vez mayor de reformas ha hecho que
los polticos estn mucho ms sometidos al capricho popular. En consecuencia, 19 estados ahora pueden
recortar el mandato legislativo mediante un referndum de destitucin para evaluar el desempeo de un
legislador y 15 estados ahora imponen lmites al a la reeleccin de sus legisladores. El propsito de dichas
reformas es hacer que los polticos estn al pendiente de las necesidades de sus votantes y evitar el
surgimiento de una clase de polticos que no hayan trabajado en nada que no sea la vida poltica.
Evidentemente, el xito de estos esfuerzos ha sido en el mejor de los casos mixto. En otros lugares,
relativamente pocos parlamentos imponen lmites como estos sobre los polticos. Entre los ejemplos ms
conocidos de pases que pueden recurrir a la destitucin se cuentan Venezuela, Kiribati, Filipinas, 6 de los
26 cantones de Suiza y la provincia de Columbia Britnica en Canad. Tambin existen variantes de las
disposiciones de destitucin en Argentina, Bolivia, Corea del Sur y Uganda, entre otros.129 Tambin se han
planteado propuestas de destitucin en el Movimiento Mundial por la Democracia, adems de que se han
puesto a consideracin en pases como la India y el Reino Unido. En la India, esta propuesta ha surgido
como una reaccin directa ante la inquietud pblica por los niveles de corrupcin que imperan en el
gobierno y requiere de una peticin que contenga entre 100,000 y 500,000 firmas para forzar la realizacin
de nuevas elecciones.

10

semiprofesionales39. Y es que comparto absolutamente el parecer de Reynoso 40 cuando

afirma:
[L]a duracin y renovacin producen un impacto interactivo sobre los representantes.
All donde el tiempo de duracin del mandato es corto y la renovacin es completa,
todos los representantes se ven sometidos a presiones electorales y deben dirigir su
atencin a cuestiones coyunturales. Si el tiempo es largo y no hay renovacin parcial,
a medida que se acerca la eleccin, la presin de la coyuntura es mayor para todos los
representantes. En cambio, la renovacin parcial introduce un impacto fragmentario de
la eleccin sobre las consideraciones coyunturales de la cmara como un todo. Si se
combina con duracin del mandato por periodos largos, permite blindar a la cmara
como un todo de las presiones electorales coyunturales. Los representantes que
enfrenten en el corto plazo elecciones sern los nicos que sufrirn inmediatamente
los costos polticos asociados a sus decisiones, dejando a los dems con mayor libertad
en la toma de decisin. Cuanto menor sea la fraccin que se renueve, menor ser de
este modo el impacto de consideraciones exclusivamente coyunturales.

Si PPK lograse ganar la Presidencia, debiera gestar, en serio, una iniciativa de referndum
para buscar esta reforma constitucional o la de promover una Asamblea Constituyente para
salir del entrampamiento en que pueda colocarlo la mayora parlamentaria fujimorista. Si
Keiko Fujimori fuera la ganadora, las fuerzas de oposicin debieran hacer lo propio. Es
necesario que el fujimorismo tenga un sano contrapeso, puesto que dudo mucho que
39

Dice Sartori al respecto: Qu se entiende por poltico profesional? En una primera aproximacin, es
una persona que se ocupa de manera estable de la poltica. No son, por lo tanto, polticos profesionales los
que se ocupan de forma ocasional, o durante un perodo de tiempo limitado, y que provienen de una
profesin privada que continan ejerciendo a latere incluso cuando ingresan en el parlamento. No obstante,
tanto el caso del poltico profesional puro como el caso del poltico no profesional puro (el
Nebenruflicherpolitiker de Max Weber), no son los ms frecuentes. Al menos hoy en da el grueso de los
casos est constituido por polticos semiprofesionales, es decir, por personas que no son, en rigor, ni
totalmente profesionalizados, ni son totalmente polticos ocasionales. Debemos, pues, recurrir a una
clasificacin a tres voces: i) poltico no profesional; ii) poltico semiprofesional; iii) poltico profesional. El
poltico no-profesional se identifica con bastante facilidad. Es el equivalente del poltico-gentilhombre de
antao: el gran industrial, la personalidad cultural, el patricio propietario agrcola, el rentista y otros casos
similares. En resumen, la persona para la cual la poltica es claramente una vocacin, no una ocupacin
en el sentido econmico del trmino. Las dificultades se plantean por la categora fluida de los
serniprofesionales. Y estas dificultades repercuten tambin sobre la determinacin de la clase de los
polticos profesionales. De .hecho, estos ltimos no estn constituidos slo por personal de origen partidista
o sindical que entra en el parlamento. Un parlamentario que es elegido consecutivamente durante trescuatro legislaturas se transforma con toda probabilidad en un poltico profesional de facto, incluso si no
proviene de una carrera de partido. Por otro lado, existen los notables y los fundadores de los partidos,
que con frecuencia tienen, o posean, una profesin privada. Pero sera absurdo considerarlos en bloque,
por esta nica razn, como polticos semiprofesionales. El criterio seguido ha sido clasificar en la voz
poltico semi-profesional a aquellos que no provienen principalmente de una carrera de partido, que
poseen una profesin privada y que en cierto modo continan ejercindola. Este criterio no es taxativo, y por
la tanto en la voz poltico profesional se incluyen no slo aquellos que no han tenido nunca otra profesin
y que, por lo tanto, son un personal de estricta extraccin partidista, sino tambin una parte de aquellos que
no tienen ya posibilidad de retorno a su profesin civil. A este ltimo respecto se debe proceder, sin embargo,
con mucha cautela y como consecuencia hemos dejado los casos dudosos en el grupo de los semiprofesionales. Y en el parlamento italiano los casos dudosos son numerosos, tambin porque quince aos no
es suficiente (especialmente si se considera que la legislatura constituyente constituye por muchos aspectos
un caso aparte) para establecer cuntos semiprofesionales se han convertido de facto en profesionales como
consecuencia de elecciones repetidas. Cfr. SARTORI, Giovanni: Elementos de Teora Poltica; Madrid:
1992; Alianza Editorial; pp. 177-178.
40
Ibdem, p. 118

11

quieran reformar su propia Constitucin, la Constitucin Fujimorista como la denomina

Martha Chvez y que no ha experimentado ninguna modificacin sustancial41. La tarea, por
el sostenimiento de la democracia, es frenar todo viso de dictadura de mayoras regresando
a nuestras fuentes constitucionales histricas como inspiracin para estos tiempos, adems
de proyectarnos al bicentenario con un nuevo acuerdo nacional que se cristalice, en serio,
en una Constitucin democrtica: la Constitucin de 2021. Y despejar el cielo poltico de
nubarrones del pasado autoritario que, espero, no vuelva a ocurrir.
Lima, 23 de mayo de 2016.

41

Dice Martha Chvez: En casi 21 aos de vigencia, la Constitucin de 1993 ha sufrido apenas algunas
modificaciones superficiales y una sola de fondo: la referida al artculo 103, sobre aplicacin inmediata de
la ley. Cfr. CHVEZ COSSO, Martha: La Constitucin Fujimorista; En: Revista Velaverde N 90;
Lima: 19 de noviembre de 2014. Vase: http://www.revistavelaverde.pe/la-constitucion-fujimorista/.
Consulta: 23 de mayo de 2016

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