Captulo IV.

Manejo de la calidad ambiental

1. Instituciones y gestin ambiental
1.1 Competencias genricas de los tres poderes
Las competencias jurdicas de los tres poderes son similares en Bolivia y Per. El poder ejecutivo es ejercido
por el Presidente de la Repblica, elegido por votacin popular. Tiene a su cargo las tareas de gobierno y
defensa de la Nacin, la administracin pblica de los diferentes sectores econmicos y sociales, la
prestacin de los servicios pblicos bsicos y la promocin del desarrollo, entre otras, de acuerdo con la
Constitucin y las leyes. En este sentido, es al poder ejecutivo al que compete la funcin de administrar los
recursos naturales renovables y proteger el medio ambiente. A nivel municipal, el poder ejecutivo es ejercido
por los alcaldes, elegidos tambin por voto popular.
El poder legislativo est en manos del Congreso Nacional. Tiene a su cargo la elaboracin de la leyes y la
fiscalizacin del Gobierno. Cada municipio o municipalidad tiene a su vez un Consejo Municipal, encargado de
dictar las normas a este nivel y de fiscalizar a la administracin municipal.
El poder judicial es ejercido por el Consejo Nacional de la Magistratura (Per) o la Corte Superior de Justicia
(Bolivia). Tiene a su cargo la administracin de justicia en todo el territorio nacional.
Los tres poderes son independientes y cuentan con mecanismos polticos y administrativos de coordinacin,
para facilitar las tareas de gobierno y administracin del Estado.
1.2 Rangos ministeriales para la gestin ambiental
En Bolivia, la gestin ambiental est a cargo directamente del Ministerio de Desarrollo Sostenible y Medio
Ambiente, dependiente directamente del Presidente de la Repblica. Este ministerio tiene tres funciones
bsicas: a) la planificacin del desarrollo nacional y el ordenamiento territorial, b) la proteccin de los
recursos naturales y del medio ambiente y c) la organizacin y fomento de la participacin popular. La
segunda funcin est a cargo de la Secretara Nacional de Recursos Naturales y Medio Ambiente, la cual se
cre mediante la Ley 1493 de 1993 a fin de dar un manejo suprasectorial a la administracin ambiental del
pas. Cuenta con tres subsecretaras: la de Medio Ambiente, encargada del control de las actividades
productivas y sociales susceptibles de contaminar el medio ambiente (agua, aire, suelo, paisaje, medio
sonoro, manejo de residuos slidos y otros); la de Recursos Naturales, encargada de las actividades de
conservacin de tierras, control del aprovechamiento forestal, conservacin y manejo de cuencas
hidrogrficas y de riesgos naturales y conservacin de la biodiversidad; y la de Promocin, encargada de las
tareas de educacin ambiental y promocin del desarrollo sostenible.
En Per, el modelo vigente de administracin ambiental tiene un esquema sectorial, si bien las acciones de
los diferentes sectores deben ser coordinadas por el Consejo Nacional Ambiental (CONAM) creado en
diciembre de 1994. La Constitucin Nacional expedida en 1993 establece en sus artculos 67 a 69 la
obligacin del Estado de determinar la poltica ambiental, promover el uso sostenible de los recursos
naturales, promover la conservacin de la biodiversidad y de las reas protegidas, as como el desarrollo
sostenible de la Amazonia. En la actualidad la administracin ambiental se realiza de la siguiente manera:
CONAM es el organismo rector de la poltica nacional ambiental; depende del Presidente del Consejo de
Ministros y es responsable de planificar, promover coordinar, controlar y velar por el ambiente y el
patrimonio natural de la Nacin. En relacin con los ministerios, el CONAM concerta acciones entre los
diferentes sectores o organismos del gobierno central, regional y local en materia ambiental, a fin de que
stas guarden armona con las polticas establecidas.
Cada ministerio es responsable de la administracin ambiental de su respectivo sector. As, el Ministerio de
Minas debe dictar las normas y reglamentos de proteccin ambiental minera y controlar su aplicacin en las
diferentes minas del pas; el Ministerio de Industria y Comercio debe hacer lo propio con las industrias; el
Ministerio de la Pesquera debe no slo fomentar sino controlar el aprovechamiento pesquero, con el objeto
de conservar las especies cticas; el Ministerio de Salud debe dictar normas y controlar el uso del agua, las
emisiones atmosfricas y el manejo de residuos slidos desde el punto de vista de la salud humana; y as
sucesivamente.
Dentro de este esquema, el Ministerio de Agricultura debe controlar los problemas de degradacin de tierras
y aguas ligados al desarrollo de actividades agropecuarias, controlar el aprovechamiento forestal y proteger
la biodiversidad; y tambin en el Ministerio est el Instituto Nacional de los Recursos Naturales (INRENA), a
cuyo cargo est la administracin del Sistema Nacional de Areas Protegidas (SNAP), el control del
aprovechamiento forestal y faunstico, la conservacin y recuperacin de suelos y el manejo de cuencas
hidrogrficas.
1.3 Vacos de la cobertura institucional
En el caso de Bolivia, el esquema institucional vigente es muy reciente y a nivel nacional parece el ms
indicado, no slo por el rango ministerial que tiene la gestin ambiental sino porque est estrechamente
ligada al sistema de planificacin nacional. Sin embargo, no se observa un proceso reorganizativo paralelo en
los niveles regional y municipal, que son los niveles donde se sienten los problemas ambientales y donde, en
consecuencia, debe haber niveles correspondientes de administracin, dentro de un esquema que coordine e
integre adecuadamente los niveles local, regional y nacional.

En el caso de Per, aunque el esquema sectorial vigente ha mostrado pocos resultados en otros pases
latinoamericanos que lo han ensayado, es de esperar que la accin del Consejo Nacional Ambiental permita
que cada ministerio otorgue la prioridad que merece la problemtica ambiental.
2. Marco jurdico para la gestin ambiental
2.1 Normas sobre el suelo y su uso
No hay reglamentos especficos sobre uso del suelo ni en Bolivia ni en Per, salvo las normas que establecen
reservas de dominio o de uso del suelo y del subsuelo.
La Constitucin peruana de 1993 establece en su artculo 66 que los recursos naturales renovables y no
renovables son patrimonio de la Nacin y que el Estado es soberano en su aprovechamiento. Las condiciones
de utilizacin y de otorgamiento a particulares son fijadas por ley orgnica y la concesin otorga a su titular
un derecho real sujeto a la norma legal. De otro lado, el artculo 70 establece que la propiedad es un derecho
inviolable y que la privacin de la misma slo podr hecerse por seguridad nacional o necesidad pblica,
previo pago de su valor. El artculo 73 determina igualmente que los bienes de dominio pblico son
inalienables e imprescriptibles y que los bienes de uso pblico pueden ser concedidos a particulares
conforme a la ley, para su aprovechamiento econmico.
La Constitucin de Bolivia, expedida en 1967 y reformada en algunos aspectos en 1994, seala por su parte
que "son de dominio originario del Estado, adems de los bienes a los que la ley les da esa calidad, el suelo y
el subsuelo, con todas sus riquezas naturales, las aguas lacustres, fluviales y medicinales, as como los
elementos y fuerzas fsicas susceptibles de aprovechamiento" (artculo 136).
En seguimiento de las normas contenidas en la ley 1493 de 1993, el Ministerio de Desarrollo Sostenible y
Medio Ambiente de Bolivia est en proceso de elaborar una zonificacin de las distintas regiones del pas,
con la finalidad de dictar normas especficas sobre uso del suelo, en funcin de sus capacidades y limitantes.
2.2 Normas sobre el agua y los lagos
En Bolivia la legislacin de aguas vigente es relativamente dispersa y antigua. Entre las normas ms
importantes es posible citar las siguientes:
Ley de 4 de noviembre de 1874 sobre servidumbre de trnsito de aguas en beneficio de predios
situados en cotas inferiores.
Decreto de 8 de septiembre de 1879 y Ley de Aguas de 1906, sobre dominio y aprovechamiento
de aguas.
Oposicin a la adjudicacin de aguas, circular de 27 de junio de 1913.
Cdigo Civil Boliviano: De las servidumbres derivadas.
Ley de 27 de noviembre de 1945 sobre aprovechamiento de aguas sobrantes.
Decreto Ley No 03464 del 2 de agosto de 1953 y Ley de 29 de octubre de 1956 sobre Reforma
Agraria, en lo tocante a "Rgimen de aguas".
Cdigo de Minera del 7 de mayo de 1965, en lo tocante a "Uso y aprovechamiento de aguas".
En relacin con la descarga de desechos industriales la normatividad es la siguiente:
Decreto Supremo No 17815 del 27 de noviembre de 1980 y "Reglamento sobre lanzamiento de
desechos industriales en los cuerpos de agua", aprobado por Resolucin Ministerial No 010 de 24 de
enero de 1985.
Decreto Supremo No 14368 del 14 de febrero de 1977, "Reglamento general para el manejo de
residuos slidos".
En la actualidad existe un proyecto de Ley de Aguas est en curso de estudio por parte del Congreso de la
Repblica.
En Per la legislacin est conformada por:
Decreto Ley N 17752 de 1969 o "Ley General de Aguas", la cual norma todos los aspectos
relativos a su aprovechamiento y conservacin.
Decretos Supremos N 261-69-AP, 41-70-A, 274-69-AP, 923-73-AG, 473-75-AG, 930-73-AG y 49571-AG, reglamentarios de los distintos ttulos de la ley.
Decreto Legislativo N 17505 de 1969 o "Cdigo Sanitario", el cual norma los aspectos relativos al
saneamiento ambiental, entre ellos los relativos a la calidad del agua, el aire, el ruido y los
desperdicios.
Decreto Legislativo N 611 de 1990 o "Cdigo del Medio Ambiente y los Recursos Naturales", el
cual establece en cabeza del Ministerio de Salud la responsabilidad de garantizar la calidad del agua
para consumo humano y, en general, para las dems actividades en que su uso es necesario.
El tratamiento de los problemas de los lagos est incluido dentro de la legislacin general de aguas. Estas
normas estn siendo objeto en la actualidad de una revisin, con el fin de adecuarlas a los cambios operados

en el pas en los ltimos aos y a las polticas de desarrollo vigentes.

2.3 Normas sobre forestacin y bosque nativo
En Bolivia la normatividad forestal est contenida en el Decreto Ley N 11686 de 1976 o Ley General Forestal
de la Nacin, cuyo propsito es promover, regular y fiscalizar el aprovechamiento, comercializacin e
industrializacin de los recursos forestales. Esta ley se encuentra desarrollada en el Decreto Supremo No
14459 de 1977, el cual la reglamenta en su totalidad, salvo en los aspectos de educacin forestal.
En Per rige la Ley Forestal y de Fauna Silvestre (Decreto Ley No 21147 de 1975), la cual norma la
conservacin de los recursos forestales y de la fauna silvestre y establece el rgimen de uso, transformacin
y comercializacin de los productos que se deriven de ellos.
Tanto en Bolivia como en Per estas normas estn en proceso de actualizacin.
2.4 Normas conservacionistas vinculadas a reas de inters particular
La Ley General Forestal de Bolivia establece, adems del rgimen de produccin, un rgimen de proteccin,
con vedas y zonas de proteccin clasificadas y normas especficas para la rehabilitacin de tierras de dominio
privado, control de incendios, plagas y enfermedades forestales, desmontes y chaqueos y cortinas
rompevientos.
De igual manera, la Ley Forestal y de Fauna Silvestre de Per contempla las definiciones y normas bsicas
sobre las llamadas Unidades de Conservacin: parques nacionales, reservas nacionales, santuarios
nacionales y santuarios histricos. El Cdigo del Medio Ambiente y los Recursos Naturales establece las
normas generales sobre patrimonio natural, diversidad gentica y manejo de reas protegidas. Asimismo
determina las normas generales que deben ser tenidas en cuenta por las autoridades competentes para el
manejo ambiental de la minera, la energa, la prevencin de desastres, las infraestructuras, la salubridad
pblica, la limpieza pblica, el agua potable y el alcantarillado, as como el sistema de sanciones.
2.5 Principales limitaciones del marco jurdico
Las principales limitaciones de la legislacin ambiental vigente son su dispersin y su antigedad. En algunos
casos se podra aadir su carcter eminentemente sectorial, por cuanto su objetivo principal es el desarrollo
econmico del sector y, secundariamente, su conservacin.
La legislacin ms antigua y dispersa es la de aguas en Bolivia, si bien es cierto que existe un proyecto de
ley aprobado por el Senado en enero de 1988, pero detenido en la Cmara de Diputados desde entonces. La
expedicin de un instrumento legal en materia de administracin de aguas es muy necesaria dado que este
es el recurso ms importante para el desarrollo futuro del altiplano y, adems, porque presenta los de
conservacin son crticos en algunos sectores, especialmente mineros.
En relacin con los recursos biolgicos, se considera necesario separar la legislacin sobre desarrollo forestal
de la concerniente a la conservacin de la biodiversidad y de las reas protegidas, puesto que conforman dos
intereses antagnicos.
El Cdigo del Medio Ambiente y los Recursos Naturales de Per contiene un conjunto de disposiciones
generales sobre proteccin de los recursos naturales renovables y manejo de elementos ambientales, pero
deja bajo la responsabilidad de las autoridades competentes (nacionales, regionales, municipales o
sectoriales) la responsabilidad de dictar los reglamentos y vigilar su cumplimiento.
3. Educacin y medio ambiente
El sistema educativo formal en general no dispone de una poltica expresa y estructurada para incorporar la
dimensin ambiental en los programas de enseanza. Por su parte, el sector no formal no desarrolla sus
acciones en forma permanente y coordinada y sus actividades son aisladas y sectoriales. Lo anterior es tanto
ms preocupante en cuanto que es necesario cambiar ciertas actitudes culturales de la poblacin para
mejorar su nivel de vida y crear condiciones para el mejoramiento ambiental.
3.1 Educacin formal
3.1.1 Educacin primaria
En el nivel de la educacin primaria, la formacin ambiental se da como parte de las asignaturas de ciencias
sociales y biolgicas y, por lo general, es muy terica y alejada de la realidad fsica, ecolgica, social, cultural
y econmica de los pases y especficamente de la regin del altiplano.
3.1.2 Educacin secundaria
La formacin a nivel secundario adolece de las mismas limitaciones de la educacin bsica primaria, aunque,
en este caso, el inters en el tema del profesor de ciencias sociales o de biologa puede llegar a desempear
un papel importante, mediante charlas o ejemplos que puede sacar de su propia experiencia.
No obstante, los docentes no disponen de herramientas adecuadas para la enseanza de sus materias. Los
textos, su principal instrumento, son por lo general muy tericos y sus ejemplos e ilustraciones se refieren a
realidades diferentes a las del altiplano y aun a las del pas. Al parecer, esta es una de las causas de la
desercin escolar en las zonas rurales del altiplano.
Por otra parte, la formacin de los docentes, tanto a nivel primario como secundario, no es la ms adecuada

tanto en nivel como en contenidos, y no existen programas de capacitacin en el rea ambiental, ya sea de
tipo permanente o espordico.
3.2 Educacin no formal
La educacin no formal es impartida de alguna manera por las organizaciones no gubernamentales (ONG),
las instituciones oficiales y los medios masivos de comunicacin.
3.2.1 Las organizaciones no gubernamentales
Las numerosas ONG que operan en el altiplano imparten en su mayor parte algn tipo de formacin a la
poblacin local beneficiada, pero no sobre asuntos ambientales especficos. Dadas las condiciones de
pobreza de la regin, la mayora de tales organizaciones, o por lo menos las ms fuertes, se dedican a
promover el desarrollo socioeconmico, en campos tales como la agricultura, la ganadera de camlidos, los
caminos, la electrificacin rural, el saneamiento ambiental (agua potable y disposicin de excretas), el riego,
la explotacin de aguas subterrneas, el mejoramiento de la vivienda y otros similares.
Las organizaciones de corte ambientalista, aunque pueden llegar a ser numerosas, sobre todo el sector
peruano, no disponen de los recursos necesarios para realizar una accin de promocin significativa. Quiz
los esfuerzos ms notables en esta rea los realizan las ONG que trabajan en la revalorizacin y recuperacin
de waru warus y terrazas, dos tecnologas precolombinas de uso de la tierra altamente eficientes desde el
punto de vista ambiental (y econmico), caidas en desuso desde la poca de la colonia. Las ONG dedicadas
exclusivamente a la educacin ambiental son muy pocas y con muy limitada capacidad operativa y
financiera.
3.2.2 Las instituciones oficiales
Como se mencion en la seccin 1.9 del Captulo 2, son realmente pocas las instituciones oficiales que
actan en el altiplano. Los programas de investigacin, promocin y extensin agropecuaria llevados a cabo
en los ltimos aos no han sido ejecutados en forma efectiva y permanente. Los departamentos tcnicos del
MACA (Bolivia) y del Ministerio de Agricultura en Per prcticamente no estn representados en el rea rural
del altiplano, y slo actan en forma muy puntual y especfica entidades especializadas como IBTA, SEMTA,
INIAA e INADE.
3.2.3 Los medios de comunicacin
La preocupacin de los medios de comunicacin por el tema ambiental es fundamentalmente noticiosa y
centra el inters sobre todo en los aspectos de tipo patolgico que puedan llamar la atencin del pblico.
Adems, a nivel del altiplano rural, donde la gente no ve televisin ni lee los diarios y apenas escucha radio,
la influencia real de estos medios es muy limitada.
4. Evaluacin econmica del medio ambiente
4.1 Enfoque institucional
Tanto en Per como en Bolivia, la administracin del ambiente y de los recursos naturales sigue un enfoque
esencialmente normativo y no promotor de usos y manejos deseables de los recursos y valores ambientales.
Este enfoque normativo se basa esencialmente en las siguientes acciones:
Dictado de leyes, decretos, resoluciones y reglamentos, generalmente de tipo restrictivo, sobre el
uso y manejo de los recursos y valores ambientales.
Creacin de entidades de administracin ambiental o adscripcin de estas funciones a
organismos de desarrollo sectorial, aunque en ambos casos la capacidad financiera y operativa de
los entes u oficinas encargadas es muy baja.
Gestin administrativa fundamentalmente documental, esto es, basada en exigencias de papeles,
estudios, documentos de tipo notarial y otros, y en la concesin de licencias o permisos. Lo normal
es que cada solicitud de permiso tenga un voluminoso expediente en los archivos del ente
administrativo. La gran cantidad de exigencias hace que, normalmente, la mayora de usuarios
prefiera adelantar los aprovechamientos sin el permiso o licencia correspondiente, aunque ello les
acarree una eventual sancin.
Control o fiscalizacin dbil o inexistente sobre el uso y manejo real de los recursos y valores
ambientales, con permiso o sin l.
Por otro lado, la accin de promocin de usos y manejos ambientales deseables es muy dbil o inexistente.
No existe un sistema de incentivos, o cuando existe no se aplica. No hay inversiones en experimentacin,
demostracin y promocin de sistemas o tecnologas de manejo ambientalmente aceptables. No hay crdito
blando para reconversin industrial, sobre todo en el sector minero. Las entidades o empresas pblicas son
por lo general las primeras en incumplir las normas.
4.2 Anlisis de causas
Las causas de la situacin ambiental descrita y del manejo institucional de la misma son de tres tipos:
De orden econmico: Las actividades productivas se basan en la idea del mximo beneficio
econmico al costo mnimo, lo que ha llevado a desconsiderar las variables ambientales y sociales

en la planificacin y ejecucin de tales actividades, generando impactos negativos sobre los

recursos naturales y el medio ambiente en general. Este concepto de desarrollo se basa adems en
las leyes de la oferta y la demanda, que hacen que los espacios y paisajes se arrienden
ecolgicamente para la produccin de bienes de alta demanda en el mercado nacional e
internacional, sin preocuparse por el cuidado de los recursos productivos.
De orden socio-cultural: El paisaje cultural actual es el resultado de la sobreimposicin de distintos
sistemas sociales, econmicos y tecnolgicos, la cual se refleja en una gran desorganizacin
estructural en la tenencia y uso de la tierra, con altos niveles de pobreza, sobreexplotacin de
recursos y baja movilidad social entre las clases estructurales, dando lugar a una diferenciacin
cultural intimamente ligada al proceso de transferencia tecnolgica. Esto ha generado reas
culturales con distintos niveles de explotacin de recursos, cuya presencia alimenta el caos
ambiental.
De orden poltico: En general, las polticas de los gobiernos han sido fundamentalmente
sectorialistas y monolticas, orientadas hacia la produccin y el consumo de bienes, lo que ha
impedido tener una visin integral de los problemas del ambiente y ha restado a los gobiernos
capacidad de respuesta a los cada vez ms complejos problemas ambientales. Como consecuencia,
la asignacin de recursos para el sector ambiental es muy baja.
5. Perspectivas de cooperacin entre los pases en el rea fronteriza
Los esfuerzos de cooperacin entre Per y Bolivia para el manejo de los recursos naturales, especialmente
hdricos, del altiplano datan de algunos decenios. Una Convencin Preliminar para el Estudio del
Aprovechamiento de las Aguas del Lago Titicaca fue firmada en Lima el 30 de julio de 1955. El 19 de febrero
de 1957 se aprob un Plan Para el Estudio Econmico Preliminar del Aprovechamiento Comn de las Aguas
del Lago, sin alterar sustancialmente las condiciones de uso por la otra parte y "tomando en consideracin
los ndices econmicos o valores intrnsecos del volumen del agua que se derive... para fines industriales, de
riego u otros" (artculo 1). El mismo documento reconoce "el condominio indivisible y exclusivo que ambos
pases ejercen sobre las aguas del Lago Titicaca" y prev la creacin de una Subcomisin Mixta para llevar a
cabo los estudios econmicos preliminares y sometidos a consideracin de la Comisin Mixta PeruanoBoliviana.
La ratificacin de estos documentos slo se llev a cabo el 20 de febrero de 1987 y permiti el inicio de las
actividades de la Subcomisin Mixta para el Desarrollo de la Zona de Integracin del Lago Titicaca
(SUBCOMILAGO). En desarrollo de estas actividades se han realizado y continan realizando los estudios y
planes para el manejo de la zona, ampliada por acuerdo a la totalidad de la cuenca endorrica del altiplano,
dada su integracin hidrolgica natural (Sistema Titicaca-Desaguadero-Poop-Salar de Coipasa "TDPS").
Dentro de este marco, cada pas ha creado una unidad operativa para la ejecucin de las tareas previstas en
los estudios y planes (Proyecto Especial Lago Titicaca, PELT-Per y Subcomilago-Bolivia).
El paso siguiente es la conformacin formal de la Autoridad Autnoma del Lago Titicaca (ALT), como
organismo supremo de administracin conjunto del Sistema. En la actualidad existe el Comit de Transicin a
la Autoridad Autnoma del Lago Titicaca, el cual est a cargo de la coordinacin entre los dos pases y de la
conformacin de la ALT.