1

Repensando la educacin bilinge intercultural en el Per:

bases para una propuesta de poltica
Madeleine Ziga y Modesto Glvez*

Proceso educativo, reformas y polticas educativas

Los intentos de reforma del sistema educativo en nuestro pas se han

caracterizado por no llegar a plasmarse en cambios sustantivos en el aula, que es el
contexto donde finalmente debieran ocurrir. Los cambios en las prcticas educativas
han sido ms bien producto de la acumulacin de modificaciones y de la incorporacin
de algunas innovaciones, aunque no han logrado la erradicacin de formas obsoletas
de enseanza. En consecuencia, una imagen generalizada de la educacin peruana
es la de un sistema atrasado, tradicional en el sentido de desfasado, el cual es urgente
reformar o modernizar. Por estas razones, se puede colegir que el sistema educativo,
en el nivel nacional, no ha cambiado sustancialmente y que una tarea pendiente es su
completa renovacin.
En gran medida, por esta visin agnica de la educacin, cada gobierno ha
sentido que debe formularse un nuevo proyecto educativo, lo que muchas veces
implica dejar inconclusos cambios en proceso o hacer un viraje para retornar a
planteamientos que se crean ya superados. Se entiende que cada gobierno produzca
nuevos dispositivos en relacin con la educacin nacional; sin embargo, la ineficacia
del servicio que ofrece el sector educacin sigue siendo una constante. Bajo el
argumento de la carencia de presupuesto y la priorizacin de otros sectores como
vivienda, transporte y comunicaciones, industria y turismo, a lo cual se suma el constante incremento del presupuesto de defensa para hacer frente a conflictos externos o
internos o a desastres naturales, el presupuesto asignado a educacin siempre ha sido
insuficiente, aun para atender cambios parciales, por limitados que fueren.
El tema de la asignacin presupuestal es clave porque expresa el real inters
de los gobiernos en el desarrollo de la educacin. El dbil impulso al desarrollo
*

En: Fuller, Norma: Interculturalidad y Poltica. Desafos y posibilidades. Red para el Desarrollo de las
Ciencias Sociales en el Per. Lima, 2002, pp. 309-329.

educativo y la limitada asignacin presupuestal se pueden explicar por la falta de

voluntad poltica de las clases dirigentes, las cuales no tienen intereses inmediatos en
la educacin pblica. Es evidente que a las lites no les afecta directamente el bajo
nivel de la educacin del pas por cuanto ellas resuelven sus necesidades educativas
al margen de la educacin pblica a travs de la educacin privada. En efecto, desde
que se hizo evidente el deterioro de la educacin estatal, all por la dcada de los cincuenta del siglo pasado, las lites migraron hacia colegios religiosos que se formaron
para albergar a estos sectores sociales y, de manera sintomtica hacia las escuelas y
colegios creados por y para las colonias extranjeras. Con ello se renueva el carcter
aristocrtico, por exclusivo, colonial y extranjerizante, de la educacin de las lites
peruanas.
El hecho de que los grupos dominantes -y tambin sectores altos o
diferenciados de las clases medias- resuelvan sus intereses educativos de esta
manera genera efectos directos en el sistema educativo y en la sociedad peruana. En
primer lugar, las lites, que seran las llamadas a propugnar un nivel de unidad
ideolgica y cultural del pas utilizando, entre otros mecanismos, la instruccin pblica,
no lo intentan porque se recluyen en las instituciones privadas.
En segundo lugar, ante el desinters de las lites en la educacin pblica, esta
queda librada al azar, a los vaivenes de la coyuntura, sin recursos polticos ni
econmicos, razn por la cual el conjunto de la educacin pblica queda excluido del
proceso de desarrollo.
En tercer lugar, se produce un vaco de poder en el campo educativo pues no
se logra reemplazar a las lites. Esta forma de estructurar el poder en el terreno
educativo es lo que explica la dificultad para alcanzar consensos en este campo y da
lugar a que existan tantas propuestas como grupos de inters se constituyen, aunque
sea de manera transitoria, o que las discrepancias respondan a interpretaciones o
visiones que algunas veces solamente tienen que ver con asuntos particulares y no de
carcter pblico y de inters general. Esta situacin se expresa en el reclamo por un
acuerdo nacional por la educacin y en un intento por que el Estado y la sociedad civil
definan lineamientos educativos que se plasmen en acciones perdurables que logren
una autntica transformacin de la educacin.
En cuarto lugar, la educacin privada elitista alcanza altos niveles de calidad,
de forma que profundiza la escisin de carcter estamental en la sociedad peruana:
haber transitado por determinados centros educativos resulta un smbolo de distincin

y de pertenencia a determinados sectores la procedencia, segn institucin educativa,

da lugar a que las personas sean valoradas en funcin de las instituciones educativas
donde estudiaron, al margen de las capacidades personales.`
Por todo lo expuesto, concluimos que la falta de voluntad poltica en el terreno
educativo expresa una profunda escisin en la sociedad y la exclusin de toda la
educacin pblica, exclusin que implica inequidad junto a falta de calidad. De aqu
que las polticas educativas presenten un marcado carcter errtico: falta de
coherencia, desmedido nfasis en ciertos aspectos segn pocas, coyunturas o
modas, carencias bsicas, y retroceso o desmantelamiento repentino e injustificado de
algunas medidas o incluso de reformas completas.
En este panorama, encontramos momentos en los que se han hecho esfuerzos
por elaborar polticas que impulsen una autntica transformacin del sistema
educativo, ya sea partiendo de un anlisis y una reflexin sobre la sociedad peruana
nacidos en el marco de ideologas claramente identificadas o ms recientemente, a la
luz de corrientes pedaggicas que se difunden en la regin latinoamericana y en el
mundo, bajo el prisma de la globalizacin. En lo que concierne a la educacin de la
poblacin indgena, en el mismo marco de los intentos de reformas educativas, se han
emitido polticas especficas que merecen nuestra atencin. Por tal razn, esta ponencia se centra en el anlisis de dos polticas de educacin para poblaciones
indgenas, sobre cuya base continuamos nuestra reflexin sobre la necesidad de una
nueva poltica de educacin bilinge intercultural, que parta de premisas que
posibiliten su enraizamiento en los procesos sociales y pedaggicos que se
desenvuelven en el pas y en respuesta a nuestra reconocida diversidad social, cultural
y lingstica.

Educacin para indios y educacin indgena

Antes de abordar el tema central del trabajo, creemos necesario explicitar por
qu es importante hacer la distincin entre educacin para indios y educacin indgena
en el Per. Indio es una categora que se asigna a la poblacin indgena, que expresa
un complejo de prejuicios gestados desde la colonizacin y que es la base de su
exclusin. El prejuicio se convierte en un instrumento de opresin y, ms an, con la
categora indio se pretende uniformizar a la pluralidad de culturas indgenas bajo una

misma denominacin. Algunos prejuicios estn sustentados en una percepcin

carencial de la poblacin nativa que, en unos casos, da lugar a posiciones
humanitarias que la consideran como desvalida y, por tanto, merecedora de ayuda. En
una posicin extrema, donde se exacerban los prejuicios, surgen las posiciones
racistas y genocidas. Existen tambin prejuicios que podramos calificar de pro
indgenas, los cuales van desde el entusiasmo indigenista hasta otro tipo de
extremismo, el del fundamentalismo indianista. Una educacin para indios es la que se
basa en este concepto errado.
Indgena, en cambio, es la denominacin de una realidad: indgena significa
originario de un lugar y distingue a aquellas personas pertenecientes a pueblos que
vivan en sus tierras antes de la Colonia. La educacin indgena, por tanto, es un
derecho que tienen los pueblos indgenas o pueblos originarios. Este es el sentido que
tiene el trmino en el Convenio 169 sobre pueblos indgenas y tribales en pases
independientes, aprobado por la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT) en 1989.
El Convenio 169 ha sido suscrito por el Per y por l se reconoce que los indgenas
tienen vigentes, total o parcialmente, su historia, sus conocimientos y tcnicas, sus
sistemas de valores y todas sus aspiraciones sociales, econmicas y culturales, los
cuales deben tenerse en cuenta en los programas educativos que los ataen. Es ms,
estos deben desarrollarse y aplicarse en cooperacin con stos afin de responder a
sus necesidades particulares (...) (Art. 27).
Uno de los rasgos de los indgenas es su diversidad, pues varan de pas en
pas e inclusive en un mismo territorio. Asimismo, varia la condicin de los indgenas
en su relacin con el Estado y con su autopercepcin. Es conveniente recordar,
adems, que, como cualquier cultura, las culturas indgenas estn sujetas al cambio.
Por lo tanto, en los programas educativos y en cualquier accin que las involucre, debe
evitarse caer en posiciones esencialistas que tienden a verlas como sociedades
cerradas y estticas. Hecha esta distincin entre educacin para indios y educacin
indgena, es necesario sealar que no son pocas las veces que la educacin indgena
se contamina con elementos de la educacin para indios.
La educacin para indios se plante tenuemente en la formacin de la
Repblica (siglo XIX) como un asunto de humanidad. En el debate poltico y
acadmico que tuvo lugar en torno de la construccin de la patria y la formacin de la
nacin, los indgenas no fueron tomados en cuenta y efectivamente no tuvieron cabida
en los proyectos polticos que levantaron los liberales de la poca frente a los caudillos
conservadores. Salvar a los indios era el propsito de aisladas voces cristianas ante la

indiferencia, marginacin y, sobre todo, frente a las posiciones racistas y genocidas

vigentes y recurrentes, que consideraban que era intil educar a los indios.
Posteriormente, la educacin para indios se plante desde una perspectiva pro
indigenista, es decir, desde una visin y actitud a favor de los indgenas marcada por
el entusiasmo. Con variantes, el planteamiento central era que con la educacin el
indgena podra mejorar sus condiciones de vida y su estatus social. Frente a esta
perspectiva Gonzlez Prada (segunda dcada del siglo XIX) y despus Maritegui
sostuvieron que el problema del indio no era educativo sino poltico y social y que
pasaba por resolver el problema de la tierra y del latifundio con su expresin poltica, el
gamonalismo. A partir de esto, la preocupacin por la educacin de los indios se vio
relegada a un segundo plano. Como consecuencia de estos planteamientos pro
indgenas se dio la Ley de Comunidades, por la cual se otorga el estatus de
campesino a los indgenas. Si bien este reconocimiento era licito e implicaba un
avance frente al gamonalismo, influy para que la preocupacin por el reconocimiento
de las identidades tnicas se dejara de lado. Despus de la emisin de esa ley, la
defensa de los intereses de los indgenas radica ms en su identificacin como
campesino comunero que en ser identificado como quechua, aymara, candoshi o
chayahuita.
El tema de la educacin para indios es retomado cuando se desarrollan los
programas de integracin de la poblacin aborigen en las dcadas de los cincuenta y
los sesenta del siglo XX, que surgen como iniciativa de organismos internacionales y
que son aceptados rpidamente por el Estado peruano. En la misma denominacin de
los programas se revela el carcter integrador que se asignaba a la educacin, aunque
las acciones concretas de estos programas en el campo educativo fueron muy
limitadas. Por esos mismos aos, la poblacin indgena es impactada ms bien por la
educacin oficial que expande su cobertura hacia zonas rurales, tanto por iniciativa del
Estado como por demanda de la misma poblacin indgena. Lo importante es destacar
que el Estado no promueve una educacin especial para los indgenas, ya que en el
marco de las polticas de integracin lo que se busca es incorporarlos a la educacin
formal que se imparte de manera centralizada y uniforme, sin considerar su condicin
de indgenas.
A partir de los aos setenta, en el marco de otras reformas, en el campo
educativo surge una tendencia que retoma como referente la condicin indgena y se
orienta a lo que actualmente se conoce como educacin bilinge intercultural. Sin
embargo, esta no estuvo exenta del riesgo de ahondar la marginacin de los

indgenas; es decir, no logr romper radicalmente con los antecedentes de la

educacin para indios. A sus gestores no les fue posible levantar una propuesta viable
para los pueblos y poblaciones indgenas y para la sociedad peruana en su conjunto
pues, pese a que hicieron una reflexin sobre el carcter de la sociedad peruana, no
llegaron a encontrar la forma de dar un tratamiento adecuado a las culturas existentes
en nuestro pas.

La educacin bilinge en la Reforma Educativa de los aos setenta

La dcada de los setenta fue un momento importante en la historia del pas y,

particularmente, en la historia de la educacin peruana. Entre las diversas reformas
sociales que la clase poltica de entonces busc desencadenar, quiz una de las ms
novedosas y prometedoras fue la Reforma Educativa, nacida al amparo de la Ley
General 19326 promulgada en 1972. Como todo proceso de cambio que se inicia por
decreto tuvo muchos detractores; fall ms de una vez en su comunicacin con su
principal actor, el maestro, y con las comunidades; tard en ser comprendida y,
finalmente, nuevos decretos la suspendieron sin que llegara a completar su ciclo. Sin
embargo, entre los cambios que provoc y que probaron ser vlidos est la inclusin
de un nuevo nivel en el sistema, la educacin inicial, y un nuevo modelo, la educacin
bilinge para las poblaciones de habla verncula.
La emisin de la Poltica Nacional de Educacin Bilingile (PNEB) en 1972 y el
Decreto Ley No. 21156 por el que se oficializ el quechua en 1975, colocaron al Per
en la vanguardia de la legislacin que promovi la educacin bilinge en Sudamrica.
Una mirada retrospectiva al sustento legal de la educacin bilinge de los setenta nos
lleva al Art. 12 de la Ley General de Educacin de 1972, el cual responde a la
significativa presencia de sectores de nuestra poblacin con marcadas diferencias
culturales y lingsticas -el rostro humano de nuestra diversidad- y dictamina:
La educacin considerar en todas sus acciones la existencia en el pas de
diversas lenguas que son medios de comunicacin y expresin de cultura, y
velar por su preservacin y desarrollo. La castellanizacin de toda la
poblacin se har respetando la personalidad cultural de los diversos grupos
que conforman la sociedad nacional y utilizando sus lenguas como vehculo de
educacin (Ministerio de Educacin 1972: 29).

Destacamos que el articulo citado se refiere a todas las acciones educativas, lo

que implica que atae a los diferentes niveles y modalidades del sistema a los que
asisten hablantes de lenguas diferentes del castellano, por tanto, miembros de otras
culturas. En las dcadas posteriores, el trmino castellanizacin fue abandonado en
los discursos sobre educacin bilinge (EB) pues poda interpretarse como un proceso
de conversin de los vernculo hablantes en castellanos. Nada ms alejado de la
intencin de ese articulo. La intencin pasa a ser expresada como la enseanza y
aprendizaje del castellano como segunda lengua, un derecho que, aos ms tarde, en
1989, reconoce y promueve el Convenio 169 de la OIT.
El contexto poltico en el que se formul la PNEB 1972 se caracteriz por la
conviccin de un sector de la clase dirigente sobre la necesidad de cambios en las
estructuras econmicas y sociales del pas, vistas como marcadas por relaciones de
dependencia y dominacin, endgenas y exgenas. En ese contexto, la poltica de
educacin bilinge fue parte de un conjunto de reformas en otros sectores pblicos
orientadas a superar esas relaciones de dependencia.
El documento se elabor luego del Primer Seminario Nacional de Educacin
Bilinge y sera la primera respuesta oficial a necesidades especficas de la educacin
peruana. Quisiramos destacar que los autores de la PNEB 1972 fueron un grupo
interdisciplinario con una slida formacin acadmica1, a la que unan su experiencia y
amplio conocimiento de la rica y compleja realidad nacional, signada por su diversidad
lingstica, tnica, cultural y social. Asimismo, su formacin humanista les permita
tener una visin integral y trascendente del Per. La aprobacin de la PNEB 1972 fue
una conquista de la academia, que abog en nombre y en beneficio de la poblacin
verncula, para lograr la atencin educativa tomando en cuenta tanto su identidad
lingstica y cultural, como su situacin de postergacin social y econmica.
Los lineamientos polticos de la PNEB van precedidos de un marco conceptual
-con deslindes sobre los conceptos de bilingismo y bidialectalismo- y un marco social,
donde se declara que El planteamiento de una adecuada poltica de educacin
bilinge debe basarse en una reflexin crtica sobre la problemtica socio-econmica y
cultural del pas (Ministerio de Educacin 1972: 8). La lectura y el anlisis de los
lineamientos y objetivos de la poltica revelan esa base.

La conformaron principalmente linguisticas tericos y prcticos, antroplogos y educadores.

El primer lineamiento determina que la poltica nacional de educacin bilinge

estar fundamentalmente referida a la poblacin de lengua verncula. Se reconoce la
existencia de otras situaciones de bilingismo escolar que involucran a hispanohablantes y su aprendizaje de lenguas vernculas o extranjeras, pero ellas no son
tratadas en la PNEB.
El segundo lineamiento revela una concepcin integral de la educacin
bilinge, pues se orienta a superar las condiciones de pobreza de los vernculohablantes, sin avasallar sus patrones culturales. El fin ltimo de la educacin debe ser
modificar sustantivamente las desigualdades socioeconmicas entre los diversos
sectores del pas, dentro de los cuales destacan las de las poblaciones de habla
indgena.
El tercer lineamiento, adems de reiterar el logro de un fin poltico educativo,
estipula que la misin de la educacin nacional, y de la educacin bilinge como parte
de ella, es la formacin de una conciencia crtica de las relaciones entre los miembros
de las comunidades... Una conciencia crtica implica reflexionar sobre las condiciones
y las posibilidades y potencialidades del pas, de all que ella sea el punto de partida y
la condicin sine qua non para llegar a construir una nueva sociedad peruana. El
lineamiento se sustenta en una concepcin de la educacin cuyos objetivos van ms
all de los que tradicionalmente se asociaban a la educacin formal. La finalidad del
llamado a la formacin de una conciencia crtica de las relaciones entre los mltiples
grupos que conforman el pas era lograr la solidaridad nacional de la que seguimos
adoleciendo. El texto del lineamiento es el siguiente:
Como parte integral del proceso educativo peruano, la Educacin Bilinge se
dirige a la formacin de una conciencia crtica de las relaciones entre los
miembros de cada comunidad, entre ella y las otras comunidades, como base
de una solidaridad nacional. En las comunidades que se encuentren en un
acelerado proceso de cambio cultural la educacin que respete las formas de la
cultura propia permitir a cada comunidad un acercamiento ms libre y
selectivo a conductas nuevas. En consecuencia, la Educacin Bilinge se
dirigir a evitar la imposicin de un modelo exclusivo de cultura y a propiciar la
revalorizacin dinmica de la pluralidad cultural del pas en trminos de
igualdad (Ministerio de Educacin 1972: 9).

La visin sobre la dinmica de la realidad nacional se advierte en la mencin a

los procesos de cambio cultural donde pueden estar inmersas las comunidades de
habla verncula, lo cual no justifica la imposicin de un solo modelo cultural. Aunque la
poltica en cuestin se defina como de Educacin Bilinge, la conciencia de la
diversidad cultural es clara; ms an, se es consciente de la complejidad y conflicto
presentes en las relaciones entre los miembros de culturas diferentes. De all que en
este lineamiento encontremos antecedentes de lo que luego se denominar Educacin
Intercultural.
El cuarto lineamiento se sustenta en el conocimiento de la realidad lingstica y
sociolingstica del Per, bajo un marco conceptual en gran parte hasta hoy vlido.
As, al concepto bilingismo se aade el de bidialectalismo, aplicado no solo a los
vernculo-hablantes sino tambin a los hispano-hablantes. Por esta razn, el
lineamiento atae no solo a los monolingues de habla indgena sino tambin a los
bilinges en lengua verncula y castellano y, lo ms interesante, a los monolinges en
castellano que manejan una variedad o dialecto estigmatizado, causa de su discriminacin y marginacin, comportamientos que deben erradicarse en la sociedad que
se aspiraba construir bajo la orientacin y concepcin de la PNEB 1972. Lo que se
plantea, en el fondo, es el trato equitativo a todos los peruanos, sea cual fuere su
lengua.
Una poltica de educacin destinada a los vernculo-hablantes no debe ignorar
que estos pueden ser bilinges aun antes de acceder al sistema educativo. El
complejo mundo de los bilinges, agrupados gruesamente bajo tipologas como las de
bilinges subordinados y coordinados, se toma en cuenta en el quinto lineamiento. Su
lectura pone en evidencia que hace tres dcadas se plante ya la necesidad de una
diversidad de formas de plasmar la educacin bilinge, en las cuales el empleo de la
lengua verncula y el castellano se dar en las diferentes reas curriculares, pero la
intensidad en el uso instrumental de una u otra variar segn las caractersticas
lingsticas de los hablantes, as como tambin variarn los procedimientos
metodolgicos que se elijan para el proceso.
Las lenguas vernculas se usarn para la educacin en las reas respectivas.
La intensidad de su empleo y la seleccin de los procedimientos metodolgicos
se adecuarn a la condicin de sus hablantes: monolinges de lengua
verncula, bilinges subordinados y bilinges coordinados. Se tomarn en
cuenta igualmente las expectativas de cada comunidad y los casos de
diferenciacin dialectal por interferencia de normas socialmente discriminadas

10

(Ministerio de Educacin 1972: 10).

Una observacin ms en nuestro anlisis de este ltimo lineamiento se refiere

a que se postula tomar en cuenta las expectativas de cada comunidad con respecto a
cmo y cunto uso de las lenguas vernculas y el castellano se har en la educacin,
pues ellas revelan la conciencia crtica de la situacin socioeconmica en la que se
encuentran las comunidades, as como sus aspiraciones en este campo. Debemos
aceptar que habr comunidades que desean un acceso pronto al manejo del
castellano pues la experiencia cotidiana les asegura que, a mayor uso del castellano,
ms posibilidades de superar su situacin de pobreza, dado que la lucha contra la
pobreza para las poblaciones vernculo-hablantes tiene, en el manejo del castellano,
un instrumento clave, al cual se debe acceder por derecho.
Asimismo, este cuarto lineamiento vuelve a hacer referencia indirecta a la
poblacin bilinge en lengua verncula y castellano y a los hablantes monolinges de
variedades o dialectos del castellano que se apartan de las normas de la variedad
prestigiada y son expresin de normas socialmente discriminadas. Algunas de estas
variedades desprestigiadas del castellano corresponden a usuarios indgenas. El
sistema educativo concebido como instrumento de transformacin social debe prestar
especial atencin a la complejidad de situaciones de bilingismo, monolingismo en
lengua verncula y de variedades prestigiadas y no prestigiadas del castellano. Por
esta razn, debemos interpretar este lineamiento teniendo en cuenta los procesos de
cambio cultural acelerado en los que se encuentran algunas de las comunidades
vernculas -lineamiento 3-, los que estn directamente relacionados con su contacto
con comunidades o sociedades no indgenas, con las que establecen relaciones
marcadas por el conflicto que generan la discriminacin y la marginacin.
Los lineamientos antes expuestos sustentan tres grandes objetivos de la
Educacin Bilinge en la PNEB 1972, donde se reitera la visin de pas de sus
autores. Quisiramos destacar las referencias a la participacin de las comunidades
de habla indgena en el proceso de transformacin social que debe generar la
educacin, la insistencia no solo en el reconocimiento sino en la reinterpretacin de
nuestra pluralidad cultural y lingstica, y, por ltimo, la visin de un Per bilinge, con
el castellano como lengua comn junto a las lenguas originarias, vernculas o
indgenas. He aqu los objetivos:

11

1. Propiciar, en las comunidades de lenguas vernculas, la interpretacin crtica de su

realidad socioeconmica para su participacin espontnea, creadora y consciente
en el proceso de cambio estructural orientado hacia la eliminacin de los
mecanismos de dependencia y dominacin.
2. Contribuir a la formacin de un nuevo hombre en una sociedad justa y digna
mediante la reinterpretacin de la pluralidad cultural y lingstica del pas, con
miras a la creacin de la cultura nacional.
3. Lograr el uso del castellano como lengua comn de la poblacin peruana
afirmando, al mismo tiempo, el respeto a la diversidad lingstica y la revalorizacin
de las diversas lenguas vernculas. (Ministerio de Educacin 1972: 10).

Fueron estos lineamientos y objetivos de la educacin bilinge en el Per los

que situaron a nuestro pas en la vanguardia de las propuestas de poltica educativa
para las poblaciones vernculo-hablantes en Latinoamrica, as como el Decreto Ley
de Oficializacin del Quechua ya mencionado, estatuto nunca antes logrado por una
lengua amerindia. Es necesario destacar que la PNEB de 1972 es una poltica sobre
lenguas en la educacin de las poblaciones de habla indgena, que tuvo siempre como
marco la diversidad cultural y las condiciones socioeconmicas de esas poblaciones.
Por lo tanto, bajo la denominacin de educacin bilinge, el documento constituye un
antecedente para una poltica de lenguas y culturas en la educacin del Per. Su
debilidad fue haberse formulado fundamentalmente referida a la poblacin de lengua
verncula, aun cuando esta fue siempre concebida en su relacin con la sociedad
nacional.
A fines de los aos setenta, se hizo evidente la inviabilidad de las reformas
planteadas por el gobierno militar, entre ellas, la reforma educativa. Gradualmente se
fue desdibujando o fue perdiendo fuerza el espritu que anim la PNEB 1972. Sin
embargo, pese a que la educacin bilinge no lleg a implementarse en concordancia
con los lineamientos expuestos, la idea de una educacin bilinge para las
poblaciones indgenas prevaleci. A ello se debe que, aun sin mayores recursos ni
apoyo tcnico o financiero por parte del Estado, se hayan sostenido diversos
programas de educacin bilinge en la zona andina y amaznica.

12

Las polticas de educacin bilinge intercultural en las dcadas de los ochenta y

noventa

En estas dos dcadas se aprobaron, con un intervalo de apenas dos aos, la

poltica de Educacin Bilinge Intercultural de 1989 y la Poltica Nacional de Educacin
Intercultural y Educacin Bilinge Intercultural de 1991, la cual regira para el
quinquenio 1991-1995. Los dos documentos asumen la denominacin difundida desde
la reunin indigenista de Ptzcuaro, Mxico, en 1980 y que ya haba sido adoptada por
diferentes programas de educacin bilingue en el pas a lo largo de esa dcada, los
cuales pasaron a llamarse educacin bilingue intercultural, EBI. Las polticas recogen
las inquietudes de estas experiencias de EBI e intentan actualizarse con respecto a las
corrientes educativas que prestan especial atencin a los componentes o rasgos
culturales inherentes en todo proceso educativo.
Los

contextos

polticos

donde

se

formulan

estos

documentos

son

sustancialmente diferentes del que se viva a inicios de los setenta. En la dcada de

los ochenta el debate en torno de la educacin ya no pone nfasis en la estrecha
relacin entre educacin y cambio de la sociedad, sino que ms bien tiende a
restringirse al carcter y funcin de la educacin. Con este viraje, no es de extraar
que la educacin bilinge quedara en manos de instituciones y ONG, apoyadas por
organismos internacionales, debido a la desatencin del Estado.
La ausencia del marco socioeconmico dentro del cual se emiten las polticas
educativas hace que no se presente como fin ltimo de la educacin -y dentro de ella
la educacin bilinge e intercultural- el cambio de la sociedad peruana en su conjunto.
De all, tambin, la debilidad en la presentacin del tema culturas en la educacin,
aunque la intencin es propugnar una educacin intercultural. Queremos sealar que
esta ltima afirmacin se refiere exclusivamente a los enunciados en los documentos
de poltica nacional, no as a la difusin de los conceptos interculturalidad y educacin
intercultural y al rico debate acadmico que en torno de ellos se ha dado en el pas y
en otros continentes en los ltimos aos.

La poltica de educacin bilinge intercultural de 1989

13

Lo novedoso de la poltica EBI de 1989 es que, paralelamente a la asuncin de

la diversidad cultural y lingstica, se inicia la postulacin de un pas unido en la
diversidad. As, uno de los objetivos formulados para la EBI es Coadyuvar al logro de
una identidad nacional caracterizada por la conciencia de un pas unido en la
diversidad. Asimismo, la EBI es caracterizada como democrtica porque da igualdad
de oportunidades a la poblacin de lengua y cultura nativa y como popular porque
est orientada a promover la activa participacin de comunidades de lengua y cultura
nativas, que constituyen parte de los sectores ms deprimidos del pas.
No obstante, dado que esta poltica -a semejanza de la de 1972- est
particularmente orientada a los miembros de las poblaciones de lengua y cultura
nativas no alcanza al resto de la sociedad nacional con quienes debera construirse la
unin en la diversidad; no se plantea la necesidad de la superacin y eventual
erradicacin de comportamientos discriminatorios y de marginacin que provienen de
la poblacin no indgena hacia los ciudadanos de origen indgena. Es en la poblacin
no indgena donde debera fomentarse la conciencia de las posibilidades y beneficios
de un supuesto pas unido en la diversidad.
De otra parte, es importante advertir que en la poltica de 1989 no se explcita
en qu y para qu se promover la activa participacin de las poblaciones indgenas,
podramos asumir que es en la planificacin de su desarrollo socioeconmico, en la
cual se hace tambin necesaria la responsable participacin de otros sectores de la
poblacin nacional. Estos, sin embargo, quedan indirectamente excluidos de esa
responsabilidad pues la poltica no se refiere a ellos.

La poltica de educacin bilinge intercultural de 1991

La poltica de 1991 se sustenta fundamentalmente en el reconocimiento de la

pluralidad tnica, cultural y lingstica del Per, sin entrar a un anlisis o
caracterizacin de esa pluralidad y cmo es que afecta o propicia el desarrollo del
pas. Uno de los fundamentos se refiere a que el reto histrico de un pas
heterogneo consiste en buscar unidad en la diversidad, bsqueda que se dara
principalmente a travs de la elaboracin de currculos diversificados que respondan a
la pluralidad lingstico cultural del pas (Ministerio de Educacin 1991).

14

El aporte de mayor valor de esta poltica es haber formulado lineamientos

dirigidos a todos los peruanos y otros especficamente orientados a los vernculohablantes. Se advierte en ello la intencin de involucrar a toda la sociedad nacional en
un cambio de actitud y valoracin de nuestra diversidad cultural, como reza el primer
lineamiento de poltica: La interculturalidad deber constituir el principio rector de todo
el sistema educativo nacional. En tal sentido, la educacin de todos los peruanos ser
intercultural (Ministerio de Educacin 1991).
En el texto que fundamenta la poltica, la interculturalidad es entendida como el
dilogo armnico entre culturas que, a partir de la propia matriz cultural, incorpora
selectiva y crticamente elementos culturales provenientes de la cultura occidental y de
las otras culturas coexistentes en el pas (Ministerio de Educacin 1991). Esta
afirmacin parece no concordar plenamente con el principio de la educacin
intercultural para todos, pues es evidente que est pensada desde y para los
miembros de culturas no occidentales. De otra parte, aun aceptando la naturaleza
prospectiva del concepto interculturalidad, pronto se cuestion la reduccin de su
contenido al de dilogo armnico entre culturas.
En el segundo lineamiento de poltica, la referencia a la interculturalidad va ms
all del dilogo armnico entre culturas, al estipular que: La adopcin de la
interculturalidad es esencial para el progreso social, econmico y cultural tanto de las
comunidades y regiones como del pas (Ministerio de Educacin 1991). El enunciado
abre las posibilidades de pensar y demandar interculturalidad tambin en contextos no
escolares, sin embargo, no se explicita por qu es esencial la relacin entre educacin
y las metas de desarrollo.
El lineamiento de poltica 5 est dirigido a los hispanohablantes y para ellos la
educacin intercultural se interpreta como la inclusin de contenidos referentes a las
culturas y lenguas existentes en el pas. En otras palabras, la aplicacin del principio
de la interculturalidad para las poblaciones no indgenas se restringe al contexto
escolar.
En lo que respecta al carcter multilinge del pas, este se reduce a la
concepcin de una sociedad donde coexisten poblaciones con lengua materna
indgena y sectores de hispanohablantes. Se pierde toda la riqueza de nuestra
compleja caracterizacin sociolingstica; no se toma en cuenta el bilingismo de las
poblaciones indgenas ni lo que l expresa en trminos socioeconmicos y de cambio
cultural.

15

El documento de 1991 incluye dos lineamientos de poltica especficamente

referidos a las poblaciones indgenas y campesinas cuya lengua materna sea
verncula. Para ellas se postula una educacin bilinge adems de intercultural, la
EBI, y se expresa que (...) se fomentar en todos los niveles y modalidades del
sistema educativo tanto escolarizados como no escolarizados, a fin de que se logre su
implementacin progresiva (Ministerio de Educacin 1991).
En los lineamientos sobre aspectos como investigacin, currculo, materiales,
escritura en lenguas vernculas, difusin, as como en aquellos que debieron regir en
los diferentes grados y niveles educativos, las referencias pasan a ser exclusivamente
a la EBI, esto es, a la educacin de las poblaciones vernculo hablantes y sus
necesidades de uso de la lengua materna y del castellano como segunda lengua en el
proceso educativo; no se menciona la educacin intercultural para todos. Por tal razn,
no obstante la denominacin del documento, este es bastante ms una poltica de
lenguas en la educacin de hablantes de lengua verncula que una poltica que oriente
el tratamiento de las culturas involucradas en los procesos educativos bilinges que
deben ser tambin interculturales.
Es interesante sealar que en la elaboracin del documento de poltica EBI de
1991 tuvieron participacin las organizaciones indgenas, en especial las de la
Amazona, hecho que se evidencia en la formulacin de algunos enunciados, como el
que se refiere a la diversificacin curricular, para la cual se postula que (...) ser
necesario contar con la participacin de las organizaciones de base y de las propias
comunidades atendidas. Asimismo, como criterios para seleccionar zonas o reas
donde se experimente o expanda la EBI, figura el Apoyo y participacin de las
poblaciones organizadas y La existencia de recursos tcnicos y financieros diferentes
a los destinados a educacin, de manera que sta ltima sea una variable ms de
desarrollo en las reas seleccionadas (Ministerio de Educacin 1991).
Durante el quinquenio 1991-1995, para el cual fue formulada la Poltica de
Educacin Intercultural y Educacin Bilinge Intercultural, fue escasa la dedicacin de
parte del Estado a la implementacin de la EBI. Tanto es as que, pese a que se dio
una Resolucin que declaraba a diez Institutos Pedaggicos Superiores como centros
de formacin docente experimental en EBI, en la prctica sta no fue implementada; la
EBI no se promueve ms all de la educacin primaria rural y en el Ministerio pierde
estatus al dejar de ser Direccin Nacional y pasar a ser una Unidad de Educacin
Bilinge Intercultural, UNEBI, dependiente de la Direccin Nacional de Educacin
Inicial y Primaria. Al trmino del quinquenio 1991-1995 no se emiti una nueva poltica,

16

de forma que la base legal de la educacin intercultural y la EBI qued librada a la

interpretacin de las autoridades ministeriales.

La educacin bilinge intercultural en el quinquenio 1996-2000

En el quinquenio 1996-2000, a falta de una poltica, la UNEBI elabora Planes

de Accin y se dedica fundamentalmente a dos lneas de trabajo: la preparacin de
textos en lenguas indgenas y la versin bilinge intercultural del Plan Nacional de
Capacitacin Docente, el PLANCADEBI, desarticulado de los planes de capacitacin
no EBI. La aplicacin de la EBI alcanza una cobertura de 10% de la poblacin escolar
vernculo hablante y solo se ofrece en escuelas primarias en zonas rurales, dejando
de lado la educacin secundaria y las escuelas primarias de zonas urbano marginales
que reciben nios indgenas migrantes. Atrs quedan los lineamientos de las polticas
EBI anteriores en cuanto a la aplicacin del modelo en todos los niveles y modalidades
del sistema educativo nacional.
Aunque se declara abiertamente la aceptacin del principio de interculturalidad,
el respeto y la valoracin de las diferentes culturas, las declaraciones se debilitan o
diluyen en el momento de optar por enfoques y recursos pedaggicos, en los que la
nica alternativa que avalan los directivos en el Ministerio es la que ellos promueven y
difunden en el proceso de modernizacin educativa. Esta actitud no es congruente con
la difusin de la necesidad de la diversificacin curricular entendida en su forma ms
amplia, es decir, aquella que abarca no solo los contenidos sino los mtodos y
recursos para la enseanza y aprendizaje, as como tambin el proceso de
construccin de esa diversificacin. Desde el Estado no se advierte una genuina
intencin de promover el conocimiento de formas de aprendizaje propias de las
culturas andinas y amaznicas que podran enriquecer las propuestas de
diversificacin curricular.
En lo que respecta al tratamiento de las lenguas indgenas y el castellano, la
UNEBI anuncia tres modelos definidos por las variables mayor, menor o igual uso de la
lengua indgena y castellano, similares a los clsicos niveles inicial, intermedio y
avanzado de un curso regular de lengua extranjera; pero los maestros no cuentan con
materiales ni orientaciones sobre cmo ubicar a los alumnos en uno de esos tres
niveles y cmo desarrollar la segunda lengua en el contexto escolar. Los aos pasan y

17

no se llega a concretar los posibles modelos de uso de lengua indgena y castellano en

las situaciones de aprendizaje que deben planificar los docentes. La produccin de
materiales se inclina muy favorablemente a la elaboracin de textos de comunicacin
integral y matemticas en lenguas indgenas, y quedan an por llenar los vacos en la
produccin de materiales de castellano como segunda lengua.
La convocatoria a maestros de habla indgena para participar en la
capacitacin docente en EBI, as como en la elaboracin de las series de textos en
lengua indgena, es un recurso positivo que logra mantener la adhesin a la EBI, pese
a su restringida cobertura y al desconocimiento de los posibles resultados de su
aplicacin sin una propuesta definida y en condiciones an precarias en cuanto a
preparacin profesional y a dotacin de servicios se refiere. Podemos afirmar, sin
embargo, que en los docentes que intentan aplicar el nuevo enfoque pedaggico
difundido en el proceso de modernizacin educativa, se despierta mayor conciencia de
la necesidad de orientaciones ms precisas sobre cmo abordar el bilingismo y
tambin la interculturalidad en el aula.
La EBI no ha planteado en toda su complejidad y libre de prejuicios e
inconsistencias el tema de las culturas, pese a la introduccin explosiva del trmino
interculturalidad. En el nivel acadmico hay avances en el campo de las lenguas
porque los referentes son ms objetivos; se cuenta con mejores descripciones y
clasificaciones de lenguas y variedades lingsticas, por ejemplo. En el campo de la
enseanza de lenguas, en cambio, tanto en la formacin acadmica como en la
aplicacin prctica en el pas se advierten grandes vacos. En la enseanza de
castellano y de lenguas vernculas -como primera y segundas lenguas-, as como en
la enseanza de lenguas extranjeras, existen los mayores dficit en la educacin
pblica. No se han dado respuestas viables para situaciones complejas y, por cierto
ms extendidas, como los diferentes grados de bilingismo y variedades no prestigiadas del castellano que presenta la poblacin peruana en su distribucin espacial, tanto
urbana como rural.
Si bien no es posible afirmar que la educacin bilinge haya tenido xito en su
afianzamiento y difusin en la educacin pblica, se ha mantenido en el sistema
aunque no se ha expandido significativamente y, pese a algunos esfuerzos, no cuenta
an con centros de formacin docente de reconocida calidad ni con materiales bsicos
para su aplicacin integral.
A lo largo de este ltimo quinquenio podramos afirmar que se perciba la

18

tensin entre demanda y necesidad reales de la educacin bilinge y la postura de las

ms altas autoridades ministeriales. La Unidad Nacional de Educacin Bilinge
Intercultural, UNEBI, sobrevivi a esa tensin acatando las disposiciones de aquellas
autoridades. En los meses del Gobierno de Transicin se vivi un clima que favoreci
a la UNEBI, la cual inicia el ao 2001 convocando a la primera Consulta por un
Acuerdo Nacional por la Educacin, en coordinacin con la Comisin responsable de
ella. Producto de esa consulta fue un documento base para una nueva propuesta de
poltica de educacin bilinge intercultural que espera su aprobacin. Por otra parte, la
UNEBI recupera estatus en la Sede Central y vuelve a ser Direccin Nacional; como
tal se apresta a comenzar una nueva etapa en la historia an no lograda de la EBI en
el Per. La DINEBI, asimismo, ha logrado que se conforme una Comisin Consultiva
Nacional de Educacin Bilinge Intercultural integrada por algunos especialistas, pero
mayoritariamente por maestros y representantes de organizaciones indgenas.

Nuevo escenario: educacin para todos, calidad y equidad

En 1990, la Conferencia Mundial sobre Educacin para Todos convocada por

la UNESCO y celebrada en Jomtien, Tailandia, cambia el debate de la educacin en el
mundo y, aunque tarda unos aos, llega tambin al pas. Las repercusiones ms
significativas de la Declaracin Mundial sobre Educacin para Todos (EPT) aprobada
en Jomtien se dan en el campo del aprendizaje; se coloca a la persona como sujeto
del proceso y quehacer educativos y el debate se centra en el tipo de persona que se
debe formar. Aunque entre los artculos de la declaracin figura la universalizacin del
acceso a la educacin y el fomento de la calidad y equidad en la EPT, de hecho es la
satisfaccin de las necesidades bsicas de aprendizaje lo que ms impacto causa y se
concentra fundamentalmente en el nivel de la educacin primaria. El aporte terico,
metodolgico de Jomtien, lleva a la reflexin pedaggica acadmica a altos niveles,
cuya expresin son los nuevos paradigmas de la educacin en el nivel mundial
(Informe Delors).
Las mejoras en la educacin en el Per post Jomtien se concentraron
inicialmente en la inversin en el mejoramiento de la infraestructura y la ampliacin de
la cobertura escolar. La adhesin a las declaraciones de fondo de Jomtien vendran a
mediados de la dcada de los noventa, cuando la atencin se concentr en la

19

necesidad de acoger las nuevas tendencias pedaggicas e iniciar un proceso de

modernizacin de la educacin peruana. La mejor expresin de ello fue la elaboracin
de una propuesta de Estructura Curricular Bsica, sustentada en un nuevo enfoque
pedaggico con fuerte influencia de la psicologa cognitiva y el constructivismo, en
concordancia con las reformas educativas en marcha en los pases vecinos.
En el contexto latinoamericano, en general, el balance de la dcada de EPT no
fue satisfactorio en lo que respecta a logros de calidad y equidad. Es claro en la regin
que la educacin de calidad para todos debe ofrecerse con criterios de equidad. Este
planteamiento parte del reconocimiento de las grandes brechas econmicas, sociales,
polticas

culturales

existentes

en

nuestros

pases.

Estas

brechas

son

indiscutiblemente ms profundas en el caso de las poblaciones indgenas y,

particularmente, en las mujeres. La postulacin de una educacin bilinge e
intercultural apunta a superar esas brechas, de all la necesaria reflexin sobre ella en
el Per.
El Foro Mundial sobre la Educacin convocado por la UNESCO en Dakar,
Senegal, conocidos los balances de la EPT en los cinco continentes, inicia la dcada
del ao 2000 con la reiteracin de compromisos comunes para alcanzar calidad y
equidad en la educacin mundial. En Latinoamrica, los paises aportan al Foro de
Dakar el Marco de Accin para las Amricas, adoptado en la Conferencia de las
Amricas sobre Educacin para Todos celebrada en Santo Domingo, Repblica
Dominicana, en febrero del ao 2000. Entre los compromisos asumidos destacamos,
junto a los logros en calidad de la educacin, los de foxiar una educacin inclusiva,
vincular la educacin bsica de nios y adultos a estrategias para superar la pobreza y
las desigualdades, as como el de crear nuevos espacios para la participacin de las
comunidades y la sociedad civil en la elaboracin, monitoreo y evaluacin de las
polticas educativas. Este es el marco dentro del cual debemos repensar las polticas
de lenguas y culturas en la educacin peruana.

***

Pese a tres dcadas de institucionalizacin de la EBI y a continuos esfuerzos

por mejorar una propuesta coherente de educacin indgena, su implementacin ha
sido bastante limitada y, lo ms grave, es que no ha logrado mayor aceptacin de los

20

actores educativos; no ha influido en los programas curriculares para poblacin rural,

menos para escuelas urbanas y no tiene presencia en la sociedad nacional. Cabe,
entonces, preguntarnos, por qu se encuentra en esta situacin. En parte es porque la
EBI se mantiene aislada en relacin con el sistema educativo (contina la educacin
para indios) y este, a su vez, no se articula con las propuestas y medidas de otros
sectores para el desarrollo del pas, pese al permanente discurso sobre la importancia
de la educacin para nuestro desarrollo. Por otro lado, ni los usuarios ni los gestores
de las iniciativas ms innovadoras han logrado ubicarse en las estructuras de poder y
toma de decisiones.
La diversidad de situaciones concretas en las cuales se encuentran los
indgenas en el Per provoca diferentes reacciones frente a la propuesta de EBI. De
all la dificultad de su aceptacin. Debemos admitir, tambin, que ante la reconocida
diversidad cultural existe una sola propuesta EBI que se difunde de manera vertical.
En el fondo, uno de los problemas no resueltos, en el que no hemos avanzado, es la
elaboracin de estrategias para el manejo de la diversidad cultural.
Consideramos que las dificultades para elaborar una poltica educativa que d
respuesta a nuestra realidad multilinge y pluricultural tienen un sustento muy
complejo y arraigado en nuestra clase poltica y en la sociedad civil. Por tanto, la
poltica educativa y la poltica EBI deben analizarse en el conjunto de propuestas y
medidas que se van dando desde los diferentes gobiernos y desde las caractersticas
y demandas del conjunto de la poblacin peruana, rural y urbana, indgena y no
indgena. De otra manera no podremos superar de manera efectiva el modelo de la
educacin para indios.
El desafo de una nueva poltica EBI ser lograr que esta deje de ser entendida
como un modelo educativo para poblaciones rurales e indgenas. La educacin
peruana debe continuar enriqueciendo su actual propuesta de educacin bsica y dar
una respuesta pertinente a la diversidad de rasgos culturales y lingsticos propios del
pas. Debemos asumir, tambin, una concepcin de educacin intercultural plurilinge
que ataa a la sociedad peruana en su conjunto y no solo a determinados sectores de
la poblacin. La necesidad de desarrollar capacidades para establecer relaciones con
miembros de diferentes culturas es parte de toda sociedad moderna, capacidades que
implican el entendimiento de otras realidades y la posibilidad de comunicarse con ellas
a travs del uso de cdigos, verbales y no verbales, distintos de los propios. En este
sentido, el fomento del plurilinguismo y la interculturalidad a travs de la educacin es
considerado como un instrumento que coadyuva al desarrollo de todo pas que

21

aspira a lograrlo en condiciones de equidad. Es, a dems, un instrumento para la

convivencia en paz, la defensa de los derechos humanos y la promocin de una
educacin en democracia.

22

Bibliografa

HEISE, Mara (comp.) (2001). Interculturalidad. Creacin de un concepto y desarrollo de una actitud. Lima: Programa FORTE-PE.
MARITEGUI, Jos Carlos (1952). 7 Ensayos de interpretacin de la realidad
peruana, 3era edicin. Lima: Amauta.
MINISTERIO

DE

EDUCACIN

(1991).

Poltica

Nacional

de

Educacin

Intercultural y Educacin Bilinge Intercultural. Lima.

------- (1989). Poltica Nacional de Educacin Bilinge Intercultural. Lima.
------- (1972). Poltica Nacional de Educacin Bilinge. Lima: Direccin Central de
Publicaciones.
ORGANIZACIN INTERNACIONAL DEL TRABAJO (OIT) (1997). Racimos de
Ungurahui. Lima.
-------- (1989). Convenio N0 169 Sobre Pueblos Indgenas y Tribales.
SALAZAR BONDY, Augusto (1976). El proceso de la instruccin pblica, en
Presencia y proyeccin de los 7 Ensayos. Lima: Ed. Grfica Labor S.A.
Pp. 33-51.
ORGANIZACIN DE LAS NACIONES UNIDAS PARA LA EDUCACIN, LA
CIENCIA Y LA CULTURA (UNESCO) (2000). Conferencia de las
Amricas sobre Educacin para Todos. Santo Domingo.
------- (2000). Foro Mundial sobre Educacin. Dakar.
------- (1990). Conferencia Mundial sobre Educacin para Todos. Tailandia.
ZIGA, Madeleine y Juan ANSIN (1997). Interculturalidad y educacin en el
Per. Lima: Foro Educativo.