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La suspensin de la ejecucin del acto

administrativo por medidas cautelares: entre el


inters general y los intereses privados
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Categora: Artculos
Publicado el Mircoles 04 de Mayo de 2011

Csar Martin Vinces Arbul


Abogado por la Facultad de Derecho de la USAT
Profesor del Area de Derecho Administrativo
El Estado tiene como fin ltimo alcanzar el bien comn de la sociedad, conocido en el mbito del Derecho
Pblico como inters pblico o inters general. Para ello, las autoridades estatales cuentan con el Poder
Pblico que se traduce en la facultad de imponer efectos jurdicos derechos y obligaciones a los
ciudadanos, sin necesidad del consentimiento de stos, para conseguir sus fines de inters pblico[1].
Este Poder Pblico es otorgado a diversos sujetos jurdicos. A unos les corresponde ejercer el Poder para
legislar; a otros, para juzgar; y a unos ltimos, para administrar. Lo cierto es que todos los sujetos a
quienes se les ha concedidodeterminada vertiente del Poder Pblico, cuentan con l para alcanzar el
inters general, el fin pblico, el bien comn de la sociedad en ltimo trmino.
Los sujetos jurdicos a quienes se les ha otorgado el poder administrativo son las Administraciones
Pblicas. stas tienen la facultad de crear e imponer de modo unilateral efectos jurdicos a los
administrados sin necesidad del consentimiento de ellos a travs de actos administrativos que gozan de la
presuncin de validez iuris tantum de legalidad[2]. Es decir, los actos administrativos se presumen vlidos,
conformes al ordenamiento jurdico, hasta que se demuestre que son contrarios a la legalidad. En virtud
de esta presuncin, la organizacin administrativa emisora del acto puede otorgar, modificar o extinguir
situaciones jurdicas sobre los administrados, e incluso exigir unilateralmente el cumplimiento de sus
decisiones, sin necesidad de contar con una sentencia declarativa previa que compruebe la legalidad del
acto. Esta situacin es conocida con la denominacin de privilegio de autotutela de la Administracin
Pblica[3].
La autotutela administrativa tiene sustento normativo en nuestro ordenamiento jurdico, especficamente
en los artculos 8 y 9 de la Ley del Procedimiento Administrativo General, Ley N 27444 (en adelante,
LPAG), en los que se reconoce que todo acto administrativo dictado conforme al ordenamiento jurdico es
vlido y se presume como tal hasta que su nulidad no haya sido declarada por autoridad administrativa o
jurisdiccional. Tambin se reconoce que la autoridad administrativa puede exigir inmediatamente los
efectos de sus actos, una vez que stos han sido comunicados al administrado.
Sin embargo, nuestro ordenamiento jurdico tambin deja abierta la posibilidad de que en sede
jurisdiccional pueda solicitarse la interrupcin de la ejecucin del acto administrativo mediante el ejercicio
de la tutela cautelar. El artculo 25 del TUO de la Ley del Proceso Contencioso Administrativo (en
adelante, LPCA) dispone: La admisin de la demanda no impide la vigencia ni la ejecucin del acto
administrativo, salvo que el Juez mediante una medida cautelar o la ley, dispongan lo contrario. En virtud
de esta norma, es posible que mediante una medida cautelar se interrumpa la ejecucin de un acto
administrativo amparado por la presuncin de validez iuris tantum de legalidad.
El contrapunto con la autotutela administrativa es evidente, pues en virtud de este privilegio de la
Administracin Pblica se reconoce como regla general que toda autoridad administrativa puede otorgar,
modificar o extinguir situaciones jurdicas sobre los administrados, e incluso exigir unilateralmente el

cumplimiento de sus decisiones, toda vez que el acto administrativo se presume vlido hasta que no sea
declarada su invalidez, es decir, hasta que no haya sido probada fehacientemente su ilegalidad. Hasta
que no suceda esta situacin, los efectos jurdicos del acto administrativo deben mantenerse vigentes.
Por ello, la posibilidad de impedir dicha eficacia de los actos administrativos mediante el ejercicio de la
tutela cautelar resulta cuestionable.
En efecto, la tutela cautelar se caracteriza bsicamente por ser provisoria, instrumental y variable en
relacin al proceso principal[4]. No existe un anlisis concienzudo a nivel cognitivo de los derechos en
conflicto, es decir, basta que el juzgador realice un juicio de aproximacin sobre la existencia del derecho
o inters que se alude perjudicado requisito conocido comofumus boni iuris inclusive sin tener que or
a la otra parte (inaudita pars)[5]. En el marco de un proceso contencioso administrativo, ello conduce a un
escenario en el que las medidas cautelares son otorgadas en sendas ocasiones de forma indiscriminada
a los administrados accionantes, sin valorar el fondo de la litis, sin analizar el procedimiento administrativo
previo, sin tener conocimiento seguro de que la actuacin administrativa impugnada resulta efectivamente
contraria al ordenamiento y, por tanto, merece ser suspendida en su ejecucin.
Desde otro punto de vista ms pragmtico, puede suceder que la privacin de eficacia de un acto
administrativo mediante una medida cautelar contribuya a que la Administracin desatienda su funcin de
contribuir al logro del inters general, pues si en la etapa final del proceso contencioso administrativo, es
decir, en la sentencia, se demuestra la validez y por tanto la plena eficacia del acto administrativo, el cual
ha sido suspendido en su ejecucin desde el inicio hasta el fin del proceso, no cabe duda que el inters
general al que se dirige el acto administrativo ha sido desatendido, al margen de la contracautela que
haya sido otorgada ab initio y que podra ejecutarse como paliativo ante un atentado contra el inters
general. Ms an, cabra cuestionar si el posible menoscabo al inters general, al bien comn, puede ser
avalado con el pago de una contracautela: una suma de dinero puede garantizar un dao al inters
pblico? La recta razn conduce a una respuesta negativa. La contracautela en sede contenciosa
administrativa resultara intil por no cumplir su finalidad.
No obstante, puede interpretarse que la finalidad del artculo 25 de la LPCA es construir una garanta para
los administrados frente a algn acto administrativo daoso, de tal gravedad que necesita ser impedida su
ejecucin para evitar perjuicios irreparables. En este caso, para que el artculo 25 de la Ley citada no
soslaye la autotutela administrativa deber interpretarse en sintona con lo previsto en el artculo 216. 4 de
la LPAG, que abre la posibilidad de adoptar todas aquellas providencias necesarias para asegurar la
proteccin del inters pblico o los derechos de terceros y la eficacia de la resolucin impugnada en caso
de adopcin de medidas cautelares[6]. Aunque esta ltima norma pertenece a la regulacin del
procedimiento administrativo, anterior por lo tanto al proceso contencioso administrativo, puede otorgar
luces para conocer el verdadero sentido de la ratio legis prevista en el artculo 25 de la LPCA: la tutela de
los intereses privados no debe desconocer la primaca del inters general.
De esta manera, la solucin va por la va de considerar excepcional la posibilidad de privar de eficacia a
un acto administrativo mediante la tutela cautelar, pues sta per se no conduce a un anlisis exhaustivo
que genere la conviccin suficiente para determinar la ilegalidad del acto administrativo. En todo caso, es
deber del juzgador analizar con criterio racional la conveniencia o no de suspender la eficacia de un acto
administrativo impugnado, teniendo en cuenta en todo momento la presuncin de validez del acto
administrativo, cuya finalidad no es proteger las posibles arbitrariedades de la Administracin Pblica, sino
dotar de seguridad jurdica a la actuacin de ella con miras a tutelar de mejor manera el inters general de
la comunidad. Si resultara conveniente privar de eficacia algn acto administrativo mediante una medida
cautelar, el Juez deber adoptar las medidas necesarias para amalgamar los intereses privados con el
inters general.
[1] BOQUERA OLIVER, Jos Mara. Derecho Administrativo. Vol. I, 10 edicin, Editorial Civitas S.A.,
Madrid, 1996. p. 73.

[2] Cf. Ibdem. p. 78 y ss.


[3] GARCA DE ENTERRA, Eduardo. FERNNDEZ, Toms-Ramn. Curso de Derecho Administrativo I.
Tomo I, 12 edicin, Thomson-Civitas, Madrid, 2004. p. 519.
[4] Cfr. RODRGUEZ DOMNGUEZ, Elvito. Manual de Derecho Procesal Civil, 6 edicin, Editora
GRIJLEY, Lima, 2005. p. 410-411.
[5] Cfr. RIVAS, Adolfo. Las medidas cautelares en el Derecho peruano, JURISTA Editores, Lima, 2005. p.
95
[6] Cfr. HUAMN, Luis Alberto. El Proceso Contencioso Administrativo. Control jurdico de la
Administracin Pblica y tutela jurisdiccional efectiva. Editora GRIJLEY, Lima, 2010. p. 269.

Suspensin de efectos del acto administrativo

La rigidez del principio de eficacia y ejecutoriedad de los actos administrativos


est atemperada por la posibilidad de que la Administracin suspenda una y
otra cuando circunstancias sobrevenidas as lo impongan o cuando, por estar
pendiente una reclamacin, se suspenda, de oficio o a instancia del interesado,
la eficacia del acto administrativo, paralizando su ejecucin.
Nuestro Derecho contempla la suspensin de los actos administrativos, de una
parte, como una medida a tomar dentro de la tramitacin de la revisin de oficio
y de los recursos administrativos y contenciosos- administrativos, y de otra,
como una tcnica preventiva en los conflictos de competencia entre las
Administraciones Pblicas:
En va de revisin de oficio, la regla es que el rgano competente para
resolver podr suspender la ejecucin del acto, cuando sta pudiera causar
perjuicios de imposible o difcil reparacin .
Suspensin en va de recurso administrativo, la regla general es que la
interposicin de cualquier recurso, excepto en los casos en que una disposicin
establezca lo contrario, no suspender la ejecucin del acto impugnado.
No obstante se admite la suspensin del acto impugnado si se dan los
siguientes requisitos (art. 111 LRJAPyPAC):

Que el rgano competente proceda a una ponderacin suficientemente


razonada entre el perjuicio que causara al inters pblico o de terceros y el
perjuicio que se causa al recurrente como consecuencia de la eficacia
inmediata del acto recurrido.

No basta efectuar la ponderacin, sino que el resultado de la misma suponga


que el perjuicio para el recurrente es mayor que el que se ocasiona al inters
pblico o a terceros.

Que, adems de esa ponderacin favorable al recurrente, concurra


cualquiera de las siguientes circunstancias:

Que la ejecucin pudiera causar perjuicios de imposible o difcil


reparacin. Se trata del periculum in re o riesgo de malograr la
pretensin ejercitada si se sigue adelante en la ejecucin dando
lugar a una situacin irreversible.

Que la impugnacin se fundamente en una causa de nulidad de


pleno derecho prevista en la Ley.

La apreciacin de esta circunstancia supone que el rgano competente para


decidir la suspensin examina, siquiera sea sumariamente, las pretensiones del
recurrente en orden a valorar las posibilidades efectivas de que su impugnacin
prospere en cuanto al fondo por nulidad de pleno derecho, por cuanto no
tendra lgica alguna suspender la ejecucin del acto si el recurso no presenta
posibilidad razonable alguna de xito.

El acuerdo de suspensin puede estar condicionado en su eficacia por la


exigencia de medidas cautelares que debe prestar el recurrente beneficiario del
mismo, siempre que sean necesarias para asegurar la proteccin del inters
pblico o de terceros o la eficacia del acto o la resolucin impugnada, cuando
la suspensin puedan derivarse perjuicios de cualquier naturaleza.

La suspensin se entender otorgada si transcurriesen 30 das desde que el


recurrente present la solicitud de suspensin y la Administracin no dictare
resolucin expresa (suspensin automtica [art. 11.3]). La suspensin deja de
producir efecto cuando se resuelve el recurso. No obstante si contra la
desestimacin del recurso se interpusiera recurso contencioso-administrativo y
en ste se solicitase la suspensin, la suspensin decretada en va
administrativa se mantiene hasta que tenga lugar un pronunciamiento judicial
sobre la misma (art.114).
Si la suspensin no se alcanza en va de recurso, se podr solicitar de nuevo
en el proceso contencioso-administrativo.
Tambin se dan supuestos de suspensin automtica, aparte de la consignada
en va de recurso administrativo. El caso ms comn es el de la suspensin de
ejecucin de liquidaciones tributarias dentro del procedimiento econmicoadministrativo, que debe acordarse siempre y cuando el recurrente afiance el
pago del importe de la deuda tributaria. Esta suspensin debe prolongarse
durante la tramitacin del proceso contencioso-administrativo posterior si se
prestan las mismas garantas.
En materia de sanciones administrativas, la jurisprudencia estim, despus de
la CE, que su naturaleza cuasi-penal era incompatible con la ejecucin antes
de la resolucin definitiva de los recursos interpuestos.
Sin embargo, esa lnea jurisprudencial ha ido debilitndose para quedar en una
suspensin temporal limitada al tiempo que tarda en subsanarse no todo el
proceso sino el incidente de suspensin planteado por el recurrente. No

obstante, la suspensin automtica por la interposicin de recurso se ha


impuesto en algunas regulaciones disciplinares como en las sanciones a los
jueces y magistrados y en materia de sanciones penitenciarias.
La tcnica de la suspensin automtica est presente en las impugnaciones de
los actos de las administraciones territoriales superiores sobre las inferiores.
As la suspensin automtica viene determinada por la propia CE cuando el
Estado impugna ante el TC las disposiciones y resoluciones de las CCAA.
Asimismo la LBRL de 1985 prev la suspensin automtica de los actos de la
Entidad Local que atenten gravemente al inters general de Espaa.

Suspensin de actos administrativos


Derecho Administrativo
Uno de los privilegios con que cuenta la administracin es el conocido
como autotutela ejecutiva (V. autotutela administrativa). Ello significa
que la Administracin puede llevar a la prctica sus decisiones
-ejecutar sus actos- desde el momento en que se dictan, salvo que
una norma establezca lo contrario. La ejecucin de los actos se puede
llevar a cabo an con la oposicin de sus destinatarios, mediante los
medios de ejecucin forzosa (cfr. artculos 94 y ss. L.R.J.P.A.C.).
La justificacin de ello, a falta de un respaldo constitucional ms
explcito, puede encontrarse en elprincipio de eficacia como directriz
de
actuacin
de
las Administracin en
su servicio a
los intereses generales (artculo 103.1 C.E.). La ejecucin de los actos
es, adems, independiente de que se encuentren recurridos en la va
administrativa o en la jurisdiccional, a fin de comprobar su adecuacin
a la legalidad. Un ejemplo de norma que impide la ejecucin en va
de recurso
administrativo es
el artculo 21.2
del Reglamento del procedimiento para
elejercicio de
la potestad
sancionadora, aprobado por R.D. 1.398/1993, de 4 de agosto, en el
que se establece que lasresoluciones que no pongan fin a la va
administrativa no
sern
ejecutivas
en
tanto
no
haya
recado resolucin delrecurso ordinario (hay que entender recurso de
alzada) o haya transcurrido el plazo para su interposicin sin que sta
se
haya
producido.
La excepcin a la ejecucin inmediata viene determinada por los
supuestos
de suspensin de
la ejecutividad de
los
actos
administrativos, que puede producirse cautelarmente tanto en la va
administrativa de recurso como
en
lajurisdiccional contenciosoadministrativa.

El artculo 111 de la L.R.J.P.A.C. establece que la interposicin de


cualquier recurso administrativo (reposicin o alzada), salvo que una
norma disponga otra cosa, no impedir la ejecucin del acto
administrativo impugnado. Ello no obstante, la Administracin puede
acordar la suspensin de la ejecucin hasta que se resuelva
el recurso cuando de la misma pudiesen derivarse perjuicios para
el particular que sean de imposible o difcil reparacin, o cuando
elrecurso se funde en alguno de los motivos de nulidad de pleno
derecho de los referidos en el artculo 62 L.R.J.P.A.C. Para acordar
o denegar la suspensin debe
realizarse
una ponderacin,
debidamente razonada, entre el perjuicio que se causara
al particular como consecuencia de la ejecucin inmediata del acto
recurrido y el perjuicio que causara alinters pblico o a terceros
la suspensin. En cualquier caso, si la Administracin no resuelve
la peticin desuspensin en un plazo de 30 das, se entiende
suspendida
la ejecucin por silencio
administrativo positivo.
En la va jurisdiccional de recurso contencioso-administrativo es
posible tambin que se acuerde la suspensin de laejecucin de los
actos administrativos, como una de las medidas cautelares que
posibilita la L.J.C.A., cuando laejecucin del acto pudiera hacer perder
al recurso su finalidad legtima (cfr. artculos
129
y
ss.).
Tanto en la va administrativa como en la jurisdiccional puede
supeditarse
la
medida
de suspensin a
la prestacin decaucin o garanta suficiente, para cubrir los perjuicios
que pudiesen causarse al inters pblico o de terceros, o para
asegurar debidamente el pago de lo debido.

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