La regin en Amrica Latina

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EDICIN ELECTRNICA DE TRABAJOS
PUBLICADOS
SOBRE GEOGRAFA Y CIENCIAS SOCIALES

LA REGIN EN AMRICA LATINA.

NUEVAS ESTRATEGIAS DE FORMACIN REGIONAL Y ORDENACIN DEL
TERRITORIO. (1)
Miguel Panadero Moya.
Universidad de Castilla-La Mancha

Palabras clave: Amrica Latina, regin, ordenacin del territorio

Key words: Latin America, region, territorial management

Introduccin
La divisin geogrfica de los pases en subunidades polticas de lmites reconocidos para facilitar la
gestin administrativa de su poblacin y de sus recursos, es un elemento de primer orden de su
estructura territorial. Estas divisiones son relativamente estables en el medio plazo y determinan el
mbito en el que sus habitantes configuran unidades espaciales bien definidas que, despus de asumir
su identidad, permanecen fuertemente cohesionadas. A pesar de ello estas unidades no estn libres de
la influencia de factores externos de naturaleza poltica, econmica, social o cultural modeladores de
los territorios, que se desenvuelven a su alrededor. Tambin estn sujetas a las cambiantes
condiciones de su entorno, a las innovaciones que se introducen a partir del desarrollo de la ciencia y
la tcnica en las actividades productivas y en la misma cultura de cada pas. Se originan as nuevas
circunstancias que impulsan la necesidad de reformar la organizacin poltico-administrativa de los
pases, y son germen a su vez de nuevas transformaciones tanto en la morfologa de los elementos
como en el sentido de los flujos que dan forma al espacio geogrfico (Panadero y Czerny, 1991).
Estas pginas constituyen una aproximacin al estudio de las manifestaciones de este fenmeno en
Amrica Latina a finales del siglo XX. El hilo conductor del anlisis est constituido por la
enumeracin de las diferentes propuestas de ordenacin funcional que estn en discusin en el
mbito de la regulacin poltico-administrativa del territorio de sus correspondientes pases. Esta
cuestin, que es objeto de estudio de la geografa poltica, es uno de los ms importantes factores
generales impulsores de los cambios emergentes en la organizacin del espacio geogrfico de
Amrica Latina en el momento actual (Panadero, Cebrian y Garca, 1992).
Como corresponde a todo estudio preliminar las proposiciones que aqu siguen han de ser colocadas
en su contexto correspondiente. Primero, segn el estado de la teora del anlisis espacial en las dos
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ltimas dcadas; y despus, en funcin de las informaciones que hemos podido reunir, aportadas por
las numerosas anotaciones que sobre este tema estn apareciendo en los distintos medios cientficos
de comunicacin utilizados por los investigadores europeos y latinoamericanos a ambas orillas del
Atlntico. De su observacin se desprende que los procesos de reestructuracin territorial que se
estn desarrollando en esta regin del Sistema Mundo reproducen con cierta peculiar especificidad el
fenmeno que hace ya unos aos empez a manifestarse en otros lugares de su misma componente
cultural europea en similares trminos.
El punto de partida puede ser fijado en el modelo de estructura territorial poltico-administrativa de
sus distintos grandes dominios regionales hacia 1970. Lo integraban pases organizados como
Estados (unitarios, unos, y como Federaciones, otros) que mantenan una discutida distribucin de
sus atribuciones funcionales, primando el papel de las capitales nacionales frente a las aspiraciones
de autonoma ms o menos explcitas de sus respectivas unidades constitutivas (provincias,
departamentos o estados). Fue la dcada de los setenta una etapa de su pasado reciente en la que el
crecimiento econmico nacional, distribuido territorialmente de forma polarizada sobre algunas
pocas reas, gener en el conjunto de Amrica Latina grandes desequilibrios socio espaciales. Para
paliar sus efectos se disearon las polticas de planificacin del desarrollo regional que alcanzaron en
esa dcada considerable auge, aprovechando para el diseo de sus actuaciones la organizacin
poltico-administrativa preexistente en los respectivos pases y acomodndolas a las necesidades de
cada caso.
El crecimiento econmico que se impuls con esas medidas origin tambin profundos desajustes
demogrficos y sociales en extensas zonas y, del mismo modo, la aparicin de grandes desequilibrios
territoriales. Para tratar de corregir tan insatisfactorios efectos surgieron las propuestas estatales
"descentralizadoras", asociadas a la necesidad de aumento de la participacin social y a las demandas
de democratizacin poltica. Estas corrientes no tardaron en repercutir con sus dinmicas especficas
en la aparicin de nuevas regulaciones de la organizacin administrativa del territorio durante los
aos ochenta y noventa.
En cualquier caso la situacin actual presenta algunas diferencias con relacin al pasado. Ahora, las
manifestaciones de la globalizacin, un factor de alcance planetario determinante de la configuracin
de los territorios nacionales traspasa tanto las fronteras externas como los lmites administrativos
internos de los Estados. Bajo su influencia cada gran ciudad y cada regin, parecen haber quedado
ubicadas en un puesto de la jerarqua de lugares centrales que corresponde al Sistema Mundo, a una
escala que supera la de los sistemas urbanos nacionales. Este fenmeno integra a cada lugar en un
conjunto global y debera esperarse de la integracin de las redes urbanas nacionales a escala mundial
un mayor acercamiento entre todos sus componentes; pero no es as exactamente porque las
desigualdades se agrandan y, en cuanto al disfrute de los recursos naturales de la Tierra, han
empezado a establecerse diferencias que podemos percibir fcilmente ms contrastadas que nunca.
Los vientos que impulsan los cambios de la estructura poltico-administrativa se mueven en un
circuito de dimensiones planetarias; pero su intensidad no siempre es la misma. Unas veces son
autnticos vendavales que revolucionan la situacin precedente; otras, suaves brisas persistentes que
tratan de persuadir a los poderes polticos y econmicos de cada pas de la inevitable necesidad del
cambio.
Las aportaciones epistemolgicas

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En una de sus ltimas y ms elocuentes obras el gegrafo brasileo Milton Santos propone una
definicin del espacio de los gegrafos Bque es el espacio humanizado, el espacio del hombreentendindolo como un conjunto indisociable de sistemas de objetos y de sistemas de acciones; tal
conjunto indisociable ha de ser contemplado desde las nociones de tcnica y de tiempo, de razn y de
emocin (Santos, 1996). A esta tipologa de sistemas (de objetos y de acciones) corresponden las
regiones (construcciones materiales que son el resultado actual de una acumulacin de tcnicas y
tiempo) y los Estados (la conformacin ideal, razonable, de elementos emocionales en accin). )Y
cual es la funcin de los municipios, de las regiones poltico-administrativas (o de los estados,
departamentos y provincias que integran cada pas) y de los mismos Estados nacionales, en el mundo,
en el momento actual?. Esta es la cuestin esencial.
La pregunta no tiene una respuesta sencilla y, probablemente tampoco sea conveniente buscarla
apresuradamente. Los factores que condicionan las caractersticas y funciones de los nuevos espacios
regionales en Amrica Latina nos obligan a contemplar la naturaleza de sus elementos desde las
incertezas antes que desde las evidencias, y considerando primero que el propio objeto, es decir, las
regiones o los municipios, sus entornos condicionantes.
En este sentido una de las cuestiones ms debatidas es el enfrentamiento y reajuste de los planos
global y local, la integracin de sus respectivos mbitos y la acomodacin que se practica entre sus
particulares logsticas operativas.
"En el nivel global, las acciones, incluso las "desterritorializadas" Bescribe Milton Santos-, constituyen (la)
norma de uso (o actuacin) de los sistemas localizados de objetos (ubicados en cada lugar), mientras que en
el nivel local, el territorio (en el que estn la poblacin y sus actividades), en s mismo, constituye una norma
para el ejercicio de las acciones. A partir de esos dos rdenes, se constituyen, paralelamente, una razn global
(con el imperativo de la desregulacin) y una razn local (los requerimientos de cada ciudad y regin) que en
cada lugar (del mundo) se superponen y, en un proceso dialctico, unas veces se asocian y otras se
enfrentan..."(Santos; 1996:267).

Asumiendo este enfoque y retrotrayndonos al pasado podemos ver que para resolver ordenadamente
su convivencia la sociedad europea occidental dise y perfeccion en los ltimos tres siglos la
forma de gobierno que conocemos como Estado-nacin, partiendo para ello del nivel de desarrollo de
los medios de produccin alcanzado hasta ese momento y segn los principios del sistema capitalista.
Desde entonces, la regulacin de esa forma de organizacin poltica y econmica del espacio
geogrfico cuya existencia determina el alcance de los espacios particulares que llamamos regiones,
y que se inserta en cada Estado-nacin, ha sido motivo de repetidos anlisis desde todos los campos
de las ciencias sociales.
)Se puede hablar ahora con propiedad del fin del Estado-nacin ante el protagonismo que han
alcanzado los espacios regionales? )Cul es la viabilidad de esa organizacin socioespacial en los
pases ms y menos desarrollados? )Cules son las formas emergentes en las que se configuran los
estados-nacin tras la difusin de los procesos de integracin econmica y poltica regional a escala
continental y de las demandas de autonoma local que se incluyen en el trmino de "regionalismo"?.
Vigencia del Estado Nacin

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El debate sobre la utilidad y vigencia del "Estado-nacin" ha producido ya muchas pginas, en

artculos y libros, especialmente durante las dos ltimas dcadas. Una de las reflexiones ms
acreditadas es la del socilogo M. Castells, para quien en el momento actual, el Estado, segn el
modelo en que qued constituido en Europa en los ltimos tres siglos y fue exportado despus al
resto del mundo, aunque se halle en una doble crisis (de operatividad y de legitimidad) sigue siendo
insustituible.
En cuanto a la primera de las crisis, la de operatividad, se observa en que el Estado nacin es cada
vez menos capaz de controlar la globalizacin de la economa, de los flujos de informacin y de los
medios de comunicacin, o de hacer frente a la emergencia de las redes de la criminalidad
organizada. De otra parte, en cuanto a la legitimidad, el rpido desarrollo de las comunicaciones y la
informacin ha permitido constatar que la identidad de la poblacin se manifiesta a menudo en un
mbito territorial distinto del que corresponde histricamente al Estado nacin y que a partir del
reconocimiento de estas diferencias han aparecido sucesivos intentos de creacin de nuevos mbitos
territoriales con soberana propia que pugnan por ser aceptados por la comunidad internacional. Los
episodios que ejemplifican este fenmeno se multiplican en las pginas de diarios y revistas con tal
frecuencia que dejaron de constituir noticia.
Las amenazas que representan estos dos fenmenos para la supervivencia de los Estados nacin,
entiende Castells que han alentado a sus gobernantes a reaccionar con actuaciones que se orientan en
dos direcciones: estableciendo alianzas entre ellos para conformar procesos de integracin en el
mbito de la economa, o asociaciones de distinta naturaleza (cultural, poltica, militar, etc.) como
organizaciones de cooperacin internacional; y, en sentido contrario, por otra parte han facilitando la
implantacin de procesos de descentralizacin y el reconocimiento de la autonoma funcional a
diferentes escalas territoriales (regiones y/o municipios).
)Significa todo esto que nos encontramos en un periodo histrico que se caracterizar por el fin del
Estado nacin?. Las respuestas a ese interrogante son muy variadas. Para Castells no es as,
exactamente; el Estado nacin no est desapareciendo y durante largo tiempo no parece que pueda
desaparecer, a pesar del desbordamiento al que est sometido por flujos globales que no puede
controlar y al acoso que tiene que soportar de parte de las identidades regionales. Pese a todo esto,
permanece firmemente asentado. En su apoyo juegan factores como la inercia histrica, la
confluencia de poderosos intereses representados por las clases polticas nacionales, y su utilidad
como mecanismo de control social y de democracia poltica del cual pueden disponer los ciudadanos.
Pero esta vigencia no tiene que interpretarse como inmovilismo. Aunque las formas del Estado
persisten, su contenido y su prctica se ha transformado profundamente y ha dado origen a una nueva
forma poltica: el autor la llama Estado red.
Se trata de un Estado hecho no slo de Estados nacin; tambin lo forman naciones sin Estado,
gobiernos autnomos, ayuntamientos o cabildos, instituciones nacidas de la integracin econmica
internacional y de instituciones multilaterales con fines militares, polticos o culturales. As pues,
afirma Castells, no estamos ante el fin del Estado, sino ante la emergencia de "una forma superior y
ms flexible de Estado que engloba a las anteriores, agiliza sus componentes y los hace operativos en
el nuevo mundo a condicin de que renuncien al ordeno y mando... No estamos en el fin de un
Estado superado por la economa, sino en el principio de un Estado anclado en la sociedad."
(Castells, 1997).

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Estas reflexiones necesitan ser contrastadas. La situacin del proceso de cambio que afecta a la
organizacin de los Estados tiene muchas facetas. Unas veces se expresa con acciones previstas y
deseadas, como la corriente universal favorable a la valorizacin del patrimonio cultural local
existente en cualquier lugar del mundo, con el fomento de los principios de participacin social o el
apoyo a las democracias como forma de gobierno ms valorada; pero otras, con acciones no
pretendidas y perversas, como la "violencia" que se ha instaurado en la prctica cotidiana de muchos
pases.
Manifestaciones perversas: la ausencia del Estado
Las referencias a este fenmeno sealado de la violencia, que no es totalmente nuevo ya que incluso
forma parte de la periodizacin histrica de algunos pases latinoamericanos despus de su
independencia, se han incrementado en la ltima dcada del siglo XX. Su aparicin es ms frecuente
en los pases ms pobres, en los que aumenta el nmero de territorios conquistados por la violencia.
Los medios de comunicacin presentan diferentes lugares de frica, de Amrica Latina, o de Asia,
donde se eternizan conflictos que sitan a una parte de su poblacin frente al poder central, bajo la
direccin de grupos armados cuya naturaleza poltica es, a menudo, muy confusa. Un poder central
que, desde los procesos de independencia y descolonizacin formal, tiene grandes dificultades para
erigir estructuras estatales. De esta forma revelan la proliferacin de escenarios territoriales cuyas
frgiles estructuras poltico-administrativas les han llevado a ser denominados como "entidades
caticas ingobernables".
Tomando la propuesta de otros autores, Rivero constat en Le Monde diplomatique como "en
numerosos pases... estos conflictos de destruccin nacional atraviesan periodos de violencia
intermitentes, interrumpidos por incesantes treguas armadas salpicadas de rebrotes de combates en
los que los grupos rebeldes se disputan el monopolio de la violencia... Cuando se produce este
fenmeno, el Estado-nacin en vas de desarrollo explota y se convierte entonces en una "entidad
catica ingobernable (Eci)" (Rivero, 1999:3).
Las Entidades Caticas Ingobernables as entendidas son un fenmeno mundial reciente.
Ejemplifican la difcil viabilidad como Estado-nacin de numerosos pases en vas de desarrollo que
se encuentran inermes frente a un sistema econmico mundial inspirado en la apropiacin de
beneficios e indiferente ante la prdida de sus anteriores ventajas competitivas (2). Pero la
competencia exacerbada impuesta por la globalizacin y la actual revolucin tecnolgica, que
favorecen la expansin de un darvinismo social excluyente (una forma de evolucin del sistema
productivo a escala internacional que tiene como resultado la eliminacin de miles de obreros no
cualificados y de toneladas de materias primas) se han convertido en la mayor amenaza para su
supervivencia (3)
Las ECI se caracterizan por la impotencia del Estado para mantener bajo su control el territorio
nacional y para garantizar a la poblacin la satisfaccin de sus necesidades. El caso colombiano es,
en el momento actual, el ms claro de los ejemplos. Sectores enteros de la economa, de las ciudades,
de las provincias y regiones, sufren la amenaza del terrorismo, los secuestros o la extorsin, o quedan
bajo el control de grupos paramilitares, de los narcotraficantes o de las mafias. La legalidad, el orden
pblico y los esbozos de sociedad civil se volatilizan... (Rivero, 1999), y el pas se desliza a la
condicin de entidad catica.
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Afortunadamente, no sucede siempre as. Otras formas ms "legtimas" cuentan con el respaldo
mayoritario de la sociedad y permiten distribuir en diferentes niveles los poderes centrales del Estado
en la organizacin del territorio. De todas ellas, han adquirido creciente importancia las acciones que
podemos clasificar dentro de una corriente favorable a la "descentralizacin".
Modelos de descentralizacin en Amrica Latina
La descentralizacin es un fenmeno bsicamente poltico que se ha expresado en algunos pases
latinoamericanos, por ejemplo en el pas antes citado, Colombia, en el reconocimiento constitucional
de autonomas poltico-administrativas para los territorios indgenas (BREWER, 1998:70), un
fenmeno que tambin figuraba como demanda en las reclamaciones de los chiapanecas alzados
frente al Gobierno mejicano en 1994. En Nicaragua exista un precedente incluso ms avanzado
todava mucho antes, aunque su desarrollo posterior ha estado marcado por la precariedad. En
Ecuador la situacin poltica de los ltimos meses parece avanzar por derroteros similares a los
reconocidos en la Constitucin colombiana. Se podran anotar otros muchos casos, porque la historia
reciente ofrece numerosos ejemplos de reordenacin de las atribuciones territoriales de los Estados.
Los propsitos de los Estados nacionales (unitarios y federados) de llegar a todos los rincones de su
pas con sus actuaciones caracteriz las polticas pblicas de los Estados europeos y latinoamericanos
hasta la dcada de los sesenta, pero ahora un fenmeno de amplia difusin de naturaleza poltica est
exigiendo en todas partes que el Poder Pblico se redistribuya ms; que competencias de los poderes
del Estado nacional se transfieran a nuevos centros locales de poder, ya sean stos configurados como
entidades poltico-territoriales "nuevas" (regiones autnomas), o sirvindose de las "viejas" (los
clsicos departamentos y provincias o los Estados integrados en las Federaciones) (Brewer, 1998).
La insistencia en las demandas de descentralizacin ha calado en la sociedad latinoamericana y en la
actualidad el rasgo ms significativo de la organizacin contempornea de la mayora de los Estados
de Amrica Latina es la convergencia hacia soluciones descentralizadas similares. De acuerdo con
ellas los Estados unitarios tienden a regionalizarse polticamente y los Estados federales vuelven a
profundizar en la misma direccin para seguir esquemas igualmente descentralizadores.
El modelo que se observa con mayor inters es el de los histricos estados europeos, unitarios y
federales, que han originado la figura del Estado regional. Existe ya muy poca diferencia entre los
resultados de unos y otros, salvo en la denominacin dada a la forma descentralizada de Estado, que
se percibe en cada uno de ellos conforme a su propia tradicin.
Se puede decir que actualmente, en el mbito occidental del Sistema Mundo, el Estado
contemporneo est descentralizado o en vas de descentralizacin. El fenmeno universal que est
condicionando la reorganizacin de los Estados es el proceso de distribucin vertical del poder
Pblico. Los Estados unitarios han evolucionado dando paso a niveles poltico-territoriales
intermedios, con el carcter de regiones polticas dotadas de autoridades electas y autonoma que, en
algunos casos van ms all y han sido incluso ms efectivas que las que presenta el esquema ideal del
Estado Federal. Los Estados Federales, por su parte, cada uno desde su especificidad, tienden a
profundizar en el federalismo para llenar de contenido anlogo esquema de distribucin del poder y
han aplicado las medidas descentralizadoras que tericamente se podan haber permitido antes
(Brewer, 1998:80) en la reasignacin de competencias a sus unidades federales constitutivas. En

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Amrica Latina se aprecia la misma situacin.

En los primeros aos de la dcada de los ochenta las anotaciones sobre el papel de la
descentralizacin en la reforma del Estado acompaaron al proceso de emergencia de nuevos actores
polticos locales. Borja, por ejemplo, en esa poca, encontraba en la tradicional separacin entre el
Estado y la sociedad en Amrica Latina la justificacin de la debilidad de los poderes locales y su
incapacidad para poder articular las instituciones elegidas y las administraciones pblicas con los
sectores dinmicos y movilizados de la sociedad civil. Y una consecuencia geogrfica de esa
situacin sera la desarticulacin existente entre los distintos grupos sociales y entre las diferentes
zonas territoriales.
Para este autor el desarrollo de la democracia como sistema poltico exiga favorecer la
descentralizacin regional y municipal. Las razones aducidas eran muchas: para arraigar las
instituciones del Estado en la sociedad; para articular las instituciones representativas con los
movimientos sociales; para asumir la iniciativa en los campos de la cultura, de la economa y de los
medios de comunicacin social, y para afrontar las situaciones de crisis y desocupacin, movilizar los
recursos existentes, generar nuevas pautas de crecimiento y nuevos mecanismos de integracin
cultural desde la participacin ciudadana. Se entenda la descentralizacin del Estado, en resumen,
como una de las claves de la democratizacin y modernizacin de ste y como un medio de
integracin de la sociedad (Borja, 1984:152), contemplada desde un enfoque nacionalista.
As pues, la descentralizacin poltica, como proceso contemporneo, se convirti en un instrumento
esencial de la reforma del Estado. Por otra parte, a su lado se hallaban otros elementos
fundamentales: las privatizaciones y la desregulacin. La descentralizacin se mostraba una
consecuencia del avance de la democracia, sistema poltico mejor valorado por la sociedad actual; al
mismo tiempo, las privatizaciones seran la respuesta a la crisis del Estado empresario e interventor
en todos los aspectos de la vida econmica y social; y finalmente, la desregulacin, la forma de
conseguir la necesaria participacin de las iniciativas privadas en la provisin de las demandas
sociales ante el fracaso del sector pblico para atenderlas directamente. Las respuestas posibles a esos
planteamientos eran muy variadas. Un buen ejemplo de las alternativas contempladas lo constituyen
las cuestiones que son objeto de debate en los foros virtuales con las facilidades que proporciona la
difusin de las tecnologas de la informacin.
La descentralizacin en los aforos virtuales
Las propuestas de "Gobiernos intermedios" (GI) en Amrica Latina
M. Velasco, del IULA ecuatoriano (4), define los "Gobiernos intermedios" como formas de gobierno
subnacionales presididas por autoridades de eleccin popular que en la jerarqua administrativoterritorial de los Estados, corresponden a unidades mayores que los municipios y, obviamente,
menores que la nacin. Estos GI cumplen funciones de articulacin e intermediacin entre la nacin
o el gobierno nacional y los municipios.
En las formas de Estado Federal los GI son los Estados de la federacin, normalmente presididos por
gobernadores (como es el caso de Venezuela donde son elegidos por sufragio directo slo a partir de
1989, al entrar en vigor la Ley de Eleccin Directa de Gobernadores y Alcaldes). Los Estados

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unitarios tambin suelen tener gobiernos intermedios. En Ecuador, por ejemplo, los GI se denominan
Consejos Provinciales; (su jurisdiccin alcanza a la Provincia y estn presididos por Prefectos electos
por sufragio directo e integrados en una Cmara de Consejeros Provinciales); en Colombia los GI
corresponden a los Departamentos, presididos por un Gobernador electo y una Cmara
Departamental.
La necesidad de instaurar gobiernos intermedios no es sentida con la misma intensidad en todas
partes. En los pases de pequeo tamao y con una poblacin escasa y culturalmente homognea la
necesidad de GI no suele ser planteada ya que la comunicacin entre los gobiernos centrales y los
municipios es (o puede ser) fluida y directa. Por el contrario, en pases con una gran diversidad
tnica, cultural y regional, los integrantes de estos grupos estn reivindicando el reconocimiento de
cierto grado de autonoma poltico-administrativa que a escala territorial supera el mbito de los
simples municipios. Chiapas, en Mjico, y Pastaza, en Ecuador son ejemplos significativos.
La declaracin del XXXIV Congreso Mundial de la Unin Internacional de Autoridades Locales
(IULA) (5) es otro de los ms recientes alegatos a favor del gobierno democrtico local. En su
prembulo plantea de forma un tanto determinista, como premisa inicial, que al comienzo del siglo
XXI las funciones y tareas de las ciudades y de los gobiernos locales se vern ampliadas "por una
necesidad histrica". Reconoce que fuerzas econmicas, tecnolgicas, demogrficas, ambientales y
sociales en constante cambio estn reestructurando el mundo. La globalizacin y la liberalizacin de
la economa y el impacto mundial de las nuevas tecnologas de la comunicacin, transforman la vida
de los ciudadanos. En este escenario, la funcin tradicional del Estado se ha visto profundamente
afectada por las mencionadas tendencias, que repercuten en el curso que siguen las actividades
econmicas y sociales. Las grandes "ideas fuerza" de finales del siglo XX respaldan sus
declaraciones: los Estados deben ir aceptando la mayor importancia de los gobiernos locales y
regionales como agentes democrticos y econmicos imprescindibles, y como hilo conductor del
desarrollo sostenible.
Los Estados, se insiste, no pueden dirigir y controlar de forma centralizada las ciudades y los pueblos
del hoy y del maana, tan complejos, integrados, diversos y en constante evolucin. Esto slo podr
hacerlo gobiernos descentralizados, que involucren al ciudadano y estn cercanos a l. En este
sentido, diversos Estados, en sus constituciones o mediante tratados internacionales, han reconocido
formalmente el papel fundamental de los gobiernos y de la democracia locales; pero este
reconocimiento est todava lejos de ser un hecho universal. Por eso los participantes en el Congreso
Mundial de IULA declaran defender los principios democrticos de descentralizacin y
subsidiaridad; y esto no tanto para el diseo de una pirmide de jerarquas gubernamentales
competenciales, sino para el establecimiento de un marco de esferas de gobierno interconectadas que
deben actuar conjuntamente "en sincera colaboracin" para fomentar el bienestar de los ciudadanos y
de las comunidades.
El "laboratorio" ecuatoriano de la descentralizacin
Ecuador es el resultado de la integracin de mbitos regionales heterogneos, con escasa o nula
articulacin entre sus respectivas sociedades. Esta situacin justificara sus tensiones internas que se
manifiestan en las etapas de crisis como fuerzas centrfugas. Su recurrente aparicin inspira el
rechazo de las elites dirigentes del pas que se han opuesto tradicionalmente al desarrollo de sus
potencialidades regionales considerndolas como una amenaza para la accin del Estado y un

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permanente riesgo para su disolucin.

Los Consejos provinciales ecuatorianos constituyen expresiones tmidas de la diversidad regional
solamente. El Gobierno central se resiste a ceder el control poltico de las provincias para lo cual
mantiene en ellas gobernadores designados por el Presidente de la Repblica. As se produce una
especie de dualidad entre los poderes pblicos presentes en cada una de ellas, ya que conviven los
Prefectos, electos por sufragio popular, y los Gobernadores, designados por el Ejecutivo.
La crisis econmica y las dificultades financieras que golpeaban a este pequeo pas andino en los
primeros meses de 1999 y el impago por parte del Gobierno Central a las municipalidades de sus
asignaciones econmicas dejaban a estas ltimas en una difcil situacin. El debate sobre la
conveniencia de organizar un Estado descentralizado en regiones poltico-administrativas motivaba
opiniones encontradas. Los representantes de la Asociacin de Municipalidades del Ecuador
mostraban su rechazo al proyecto gubernamental de formular un "plan de descentralizacin por
regiones y autonomas provinciales al margen de los 214 municipios ecuatorianos con la aplicacin
de modelos extraos". Los fundamentos de la propuesta institucional (LOZANO CASTRO, 1998)
eran estos:
Los antecedentes inmediatos del proyecto se inscriben en la promulgacin de la Constitucin de la
Repblica del Ecuador, de 1998, en la que al referirse a la Organizacin Territorial y
Descentralizacin (Tt. XI, cap. I, art. 224) establece una nueva divisin poltico-administrativa del
pas definiendo jurisdicciones territoriales de rgimen seccional autnomo, en los niveles cantonal y
provincial, estableciendo tambin que podr haber circunscripciones territoriales indgenas y afro
ecuatorianas. En este mismo mbito de la organizacin territorial (6) dispone que existirn regmenes
especiales de administracin territorial por consideraciones demogrficas y ambientales, y que por
Ley se podrn crear distritos metropolitanos y regular cualquier tipo de organizacin espacial.
Con estas disposiciones quedaba abierta la posibilidad de establecer una reestructuracin del
territorio ecuatoriano con distritos metropolitanos y circunscripciones territoriales o "regiones" de
rgimen especial, situacin que, en opinin de los autores del documento que nos sirve de gua,
parece necesaria debido a los fuertes desequilibrios territoriales ocasionados por el modelo de
crecimiento econmico vigente; ste privilegi a dos polos de desarrollo en el pas, Quito y
Guayaquil, lo que se ha convertido de hecho en un centralismo / regionalista que impide cualquier
intento de reducir tan asimtrica situacin.
En cuanto al segundo principio bsico que inspira el proceso, la descentralizacin, sta establece (7)
que el gobierno central transferir progresivamente funciones, atribuciones, competencias,
responsabilidades y recursos a las entidades seccionales autnomas u otras de carcter regional.
Por su parte, otros antecedentes ms lejanos permiten explicar la situacin actual de un pas como
Ecuador cuyo diagnstico muestra la existencia de acentuados desequilibrios nter territoriales, una
explotacin irracional de los recursos naturales, una distribucin desigual de la riqueza social,
desempleo, migraciones de la poblacin, deterioro ambiental, inestabilidad poltica, etc. El Estado
ecuatoriano ha ejercido tres funciones principales: garantizar el proceso de desarrollo, regular el
crecimiento y normalizar los mecanismos del funcionamiento del sistema econmico y social. El
desarrollo histrico de este papel ha llevado a la situacin actual caracterizada por la heterogeneidad
estructural, la desvertebracin social, los desequilibrios y la desarticulacin territorial, que impiden

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las relaciones entre los componentes bsicos estructurales y territoriales del pas en sus diferentes
niveles: rural y urbano, local, provincial, regional y nacional. Y tal situacin parece que puede
encontrar en estos momentos una herramienta til en los planteamientos de una regionalizacin que
se apoye en la participacin para dar forma a las propuestas de descentralizacin poltica y
econmica.
La reestructuracin territorial del pas en forma de regiones obligara a la configuracin de nuevos
sistemas urbano-regionales que permitan intensificar las relaciones horizontales entre sus elementos y
entre las distintas regiones del pas. Este proceso requiere la potenciacin de aquellos ncleos que
tengan capacidad para articular en su entorno al resto del territorio inmediato, constituyndose as en
elementos estructurantes de la red urbana nacional capaces de recibir las medidas de promocin
complementarias de parte de la administracin y de consolidar una nueva estructuracin del Estado a
partir de la reformulacin de su sistema urbano nacional.
El papel de los Consorcios y agregaciones de municipios
La alternativa a las estructuras regionales descentralizadas puede estar, en numerosos casos, en los
municipios, que son los entes latinoamericanos de mayor tradicin en cuanto a la organizacin de su
territorio. Pero su reconocimiento efectivo como sujeto y actor de ordenacin espacial est muy lejos
de conseguirse. Un argumento repetidamente esgrimido por los defensores de la instauracin de
formas de GI regionales se refiere a la manifiesta inviabilidad econmica de muchos de aquellos.
Alrededor del 80 % de los 15.000 municipios de Amrica Latina constituyen pequeas localidades
rurales con escasas posibilidades para iniciar procesos de desarrollo endgeno y para disear
respuestas locales apropiadas a los desafos globales, si no se articulan en grupos de alcance comarcal
o regional. Una opinin interesada aduce que, para este fin, lo que podra denominarse "territorio
econmico y socialmente viable" sobrepasa a menudo la jurisdiccin municipal.
Es entonces la regin, entendida como unidad social, econmica, cultural y territorial, la escala
apropiada?. Cules son las condiciones mnimas para implementar un proceso de desarrollo que a
partir de fuerzas internas se configure como respuesta suficiente ante los desafos de la
globalizacin?
Estos planteamientos tienen gran inters para Colombia. Desde hace varios aos sus departamentos
se encuentren en quiebra fiscal, por lo que sus posibilidades como estructuras territoriales polticoadministrativas receptoras de GI en el proceso de descentralizacin resultan inoperantes. De ah que
la descentralizacin colombiana, seala el socilogo F.E. Velsquez, tenga matices eminentemente
municipalistas. El fortalecimiento poltico, administrativo y financiero se orient esencialmente hacia
los municipios, mientras que los departamentos quedaron muy mermados en sus disponibilidades
presupuestarias, tanto en lo que constituye la captacin de recursos como en sus atribuciones. La
Constitucin de 1991 asign a los Departamentos funciones de planificacin regional, aplicacin de
las polticas nacionales en su territorio, y asistencia tcnica a los municipios. Ninguna de estas
funciones parece haber sido desarrollada hasta ahora con xito por lo que, reemplazados en la
funcin de ejecutores de programas y proyectos por las autoridades municipales, han perdido buena
parte de su anterior protagonismo poltico, econmico y social.
El debate actual se plantea entre la conveniencia de mantenerlos como entidades territoriales o la de
crear nuevas instancias intermedias, aunque la aprobacin por el Congreso de la Repblica de

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Colombia de una Ley de Ordenamiento Territorial que defina las atribuciones de cada nivel polticoadministrativo deja este asunto muy lejos de las preocupaciones inmediatas de los colombianos en las
circunstancias actuales.
Aparece as otra alternativa, la que presenta a las agrupaciones de municipios que con distintos
nombres (consorcios, mancomunidades, etc.), se han generalizado ltimamente. A un nivel operativo
la articulacin de tales "consorcios intermunicipales" se establece entre gobiernos locales
territorialmente vecinos para realizar acciones que contribuyan a reducir costos y a mejorar la
eficiencia de algunas prestaciones sociales. Como espacios comarcales de organizacin sus
potencialidades para la reasignacin de funciones poltico-administrativas no han pasado
desapercibidas. S.R. Ilari, del Centro de Estudio e Investigaciones de la Universidad Nacional de
Quilmes, en Argentina, les atribuye la posibilidad de llegar a constituir, de hecho, un cuarto nivel de
gobierno, dado que se suman a la accin realizada desde la nacin, la provincia y el municipio. En
Argentina estas experiencias se han desarrollado en el contexto de la "retirada" del Estado Federal de
la funcin de proveedor de bienes y servicios, sumndose a la prctica de las desregulaciones y
privatizaciones antes comentadas, y la subsiguiente descentralizacin hacia las provincias de
determinadas polticas sociales (salud, educacin y vivienda).
El municipalismo frente al regionalismo
El debate sobre la Carta Mundial del Gobierno Local Autnomo y las proclamaciones de la
"Declaracin de La Paz" ilustran con mayor propiedad el alcance y objetivos de esta otra corriente en
auge. La discusin acerca del nivel territorial ptimo para ejercer el derecho a la autonoma tiene en
el movimiento municipalista latinoamericano un activo colectivo de defensores.
Una de sus manifestaciones ms notables esta contenida en el proceso de discusin de la "Carta
Mundial del Gobierno Local Autnomo" (o "Carta Mundial de Autonoma Local" (CMAL), en
opinin de N. Vega), que en su prembulo reconoce, como se hiciera en el Programa 21 y en el
Programa Hbitat, que muchos problemas mundiales han de abordarse en el mbito local y que no
pueden resolverse satisfactoriamente sin una cooperacin y un dilogo intensos entre el Estado y los
gobiernos locales municipales.
Este documento consultivo forma parte de un proyecto conjunto entre las Naciones Unidas y los
niveles locales de gobierno que se comprometieron a elaborar una Carta, a partir de un extenso
proceso de consultas, para promocionarla ante la Asamblea General de las Naciones Unidas con
ocasin de la Sesin Especial de 2001 dedicada a revisar la implementacin de la Agenda Hbitat (8).
En el mismo sentido en que se expresa la CMAL estn enunciados los principios de la llamada
"Declaracin de La Paz" posterior (9), que partiendo del reconocimiento de los factores que originan
actualmente los desequilibrios territoriales confan en la autonoma municipal y en el fortalecimiento
del papel de estos actores locales en el desarrollo la bsqueda de las respuestas adecuadas a sus
problemas. La declaracin asuma en su articulado todos los principios generales que justifican los
planteamientos del "desarrollo local":
La Humanidad se encuentra en un complejo proceso de globalizacin, que abarca dinmicas de integracin
conducentes a nuevas formas de civilizacin las que, sin embargo, no se distribuyen equitativamente por
todas las regiones y localidades.

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Los Gobiernos Locales y los Municipios empiezan a desempear un nuevo papel en la dinmica actual de los
Estados y Naciones, al perder los Gobiernos Centrales la capacidad de regulacin y de poder, por lo que
corresponde a los Gobiernos Locales -donde la "Razn de Estado da paso a la Razn de los Ciudadanos"reconstruir el poder mediante el fomento de la democracia y la participacin en la solucin de los problemas
de la vida cotidiana de las ciudades.
Los gobiernos locales son la instancia territorial de participacin ciudadana ms adecuada para servir de
sntesis entre lo global y lo concreto en la estrategia econmica y social para un desarrollo territorial
sostenible, equilibrado y armnico.
Los gobiernos centrales deben reconocer y fortalecer el papel que juegan los municipios en el desarrollo de
los Estados, en los procesos de nuevas formas de integracin e insercin mundial, asumiendo las ciudades
como el nuevo espacio de respuesta a los retos globales.
Los gobiernos centrales deben intensificar sus propuestas en materia de descentralizacin por la va de los
Gobiernos Locales.
El impulso a la descentralizacin debe realizarse a travs de autoridades locales democrticamente electas y
stas deben disponer de la necesaria capacidad financiera e institucional, establecida mediante una adecuada
distribucin de funciones entre los Gobiernos central y Local; y
Los gobiernos locales deben unirse en la defensa de las autonomas municipales para establecer una nueva
relacin con los gobiernos centrales.

Ejemplos concretos de la difusin de estos planteamientos por los pases de Amrica Latina pueden
ser encontrados sin dificultad. Las actuaciones de la Asociacin de Alcaldes de las Provincias
Capitales del Per sirven al caso y expresan la forma en que las lgicas locales se desenvuelven y
crean sus propias exigencias para competir en el uso del territorio con las lgicas globales. Actuando
en el marco establecido por la vigente Constitucin Poltica y la Ley Orgnica de Municipalidades
(10)
esta Asociacin se pronunciaba por la unidad de los Alcaldes del pas, por el respeto a la
autonoma poltica, econmica y administrativa de los gobiernos Locales y la preeminencia de su
autoridad en los asuntos de su competencia; por la vigencia de los fueros municipales como espacio
legtimo de participacin ciudadana y afirmacin de la democracia; por la validez y respeto de la
iniciativa legislativa de los municipios en cuanto a Leyes, normas y decretos que afectan a su gestin
o su gobierno, sin intervencin de organismo o nivel de gobierno alguno.
Los municipios peruanos promueven iniciativas de Desarrollo Econmico Local, entendido ste
como un proceso que debe liderar la municipalidad con el propsito de ampliar su base econmica
local. Esta es una respuesta local a los desafos de la economa global. Vista desde el fenmeno de la
globalizacin, es necesario repensar el papel de los escenarios locales y en particular sus niveles de
gobierno.
La nueva situacin internacional ha generado un cambio sustantivo en las estrategias de desarrollo y
los procesos de descentralizacin se han transformado en un componente clave de la modernizacin
de los Estados, para hacer ms eficiente la gestin pblica y redefinir el marco de la inversin social;
los pases de Amrica Latina no han corregido las desigualdades locales; en todos los casos los
impactos han sido negativos. Las desigualdades que se observan en trminos de ingresos y desarrollo
de los diferentes territorios (regiones, municipios) con respecto a la nacin requiere que el conjunto
de actores presentes en esa realidad se transforme en gestores de su propio desarrollo, obligndolos a
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ser ms competitivos (INICAM, 1999).

Para la asociacin de municipios peruanos los nuevos retos del desarrollo demandan que las
instituciones locales acten en ese tema asumiendo el papel que la Ley Orgnica de Municipalidades
del Per les concede. Es, en sntesis, una manifestacin en el rea andina de esa misma corriente que
cada vez ms se extiende por todas partes, que entiende la emergencia de lo local como contraparte
de la globalizacin y que impulsa su dinmica como elemento esencial de las estrategias de
formacin de nuevos espacios regionales.

Notas
1

Este documento fue presentado en el Simposio Internacional celebrado en el Centro de Estudios Latinoamericanos
(CESLA) y Centro de Estudios de Tradicin Clsica en Europa Oriental (OBTA), en la Universidad de Varsovia, en mayo de
1999, y fue publicado en: Dembicz, A.; Laurelli, E. (eds). Procesos regionales en Europa centro-oriental y Amrica Latina.
Experiencias de encuentro y transformacin. (ISBN 83-85620-54-0), Universytet Warszawski, Varsovia, 2000, Pginas:
291-307.

Esas ventajas eran la abundancia de su mano de obra y de sus recursos en materias primas, factores del sistema productivo
que les hacan viables hasta hace poco tiempo.
3

Al terminar el siglo XX, la cantidad de materia prima por unidad de produccin industrial slo representa dos quintas
partes de la utilizada hace setenta aos; y hace cuarenta, un asalariado de cada cuatro era obrero mientras que hoy, lo es
solamente uno de cada siete... La revolucin tecnolgica y el aumento en trminos absolutos y relativos de los desempleados
que acompaa a la explosin demogrfica chocan de frente, y el choque acelera el efecto de caos. Empiezan as a surgir las
ECI.

Foro Golde, 10.02.99.

El XXXIV Congreso Mundial de IULA se celebr en Barcelona (Espaa) y aprob su declaracin final el 24 de marzo de
1999. En ella se define los nuevos desafos con los que ha de enfrentarse el siglo XX, el papel de la democracia local en el
mundo, las relaciones con el desarrollo sostenible y la agenda local 21, la cohesin social y la participacin, la necesidad de
articular una voz unitaria para promover el gobierno local en el mbito mundial enviando con este objeto un mensaje para las
Naciones Unidas y la comunidad internacional.

Captulo IV, artculo 238.

Captulo I, artculo 225.

Lenni Montiel, de la Universidad de Birmingham, Inglaterra, propuso en octubre de 1998 abrir un debate sobre el
documento "Carta Mundial del Gobierno Local Autnomo", preparado conjuntamente por el UNCHS-Hbitat y las
asociaciones internacionales de autoridades locales representadas por la Coordinadora de Asociaciones Mundiales de
Ciudades y Autoridades locales (WACLAC) en mayo de 1998, solicitando el envo de mensajes electrnicos a la direccin
golde@bham.ac.uk ; los comentarios anteriores se formularon a travs de este foro virtual.

La Declaracin de La Paz fue suscrita el da 20 de octubre de 1998 por autoridades locales de diferentes pases en el 450
aniversario del nacimiento de la capital boliviana, en el transcurso de unas jornadas de reflexin municipalista sobre las
relaciones entre el Estado central y los Gobiernos Locales.
10

La Asociacin de Alcaldes de Provincias Capitales del Per se constituy en abril de 1998. Su primera reunin de trabajo
se celebr en la Municipalidad Metropolitana de Lima, en el mes de febrero siguiente, con la asistencia de los Alcaldes de

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Lima, Abancay, Cajamarca, Huancavelica, Huancayo, Moyabamba, Huanuco, Huaraz y Tumbes. Las cuestiones expuestas
en el texto pertenecen a la declaracin formulada en esta ltima ocasin.

Bibliografa
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