LA REFORMA

Educacional Chilena
Juan Eduardo Garca-Huidobro - Cristin Cox - Blanca Hermosilla
Carmen Sotomayor - Javier San Miguel - Rafael Andaur
Mara Jos Lemaitre - Lupa Prez Pablo Mecklenburg
- Jos Weinstein - Ivn Nuez - Beatrice Avalos
Gonzalo Undurraga - Cecilia Jara - Carlos Concha
Marcos Miranda - Jadille Baza - Pedro Hepp - Pablo Gonzlez

Editor: Juan Eduardo Garca-Huidobro

Editorial Popular
C/ Doctor Esquerdo, 173 0
28007 Madrid
Tel.: 91409 35 73 Fax: 91573 4173
E-mail: epopular@mail.sendanet.es
Portada: Marcelo Spotti
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D.L.: M-11428-1999
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PRESENTACION
Juan Eduardo Garca-Huidobro

Este es un libro sobre la Reforma Educacional Chilena. A travs de l se quiere mostrar las
opciones y las polticas pblicas en educacin que se han ido desplegando en los nueve aos de desarrollo
de esta reforma (1990-1998). La originalidad de la experiencia chilena en educacin no est tanto en lo que
se hace sino en las circunstancias y la forma en que se hace.
Al respecto conviene destacar al menos dos aspectos. Uno: es una reforma que se inserta en un
proceso de transicin a la democracia. Dos: es un ejemplo de poltica educacional que exhibe un nivel poco
usual de continuidad en el tiempo, lo que permite en muchos mbitos ver en forma completa el ciclo:
propuestas-implementacin de la poltica-resultados.
El libro comienza con una presentacin general que expone las polticas en forma global, para ir
enseguida a un conjunto de miradas sobre polticas especficas en las que el punto de vista es siempre lo
hecho y lo mejorable desde la accin estatal. La intencin ha sido que cada uno de estos artculos sobre
aspectos particulares dejen en claro lo que se hizo, lo que se busc al hacerlo y -cada vez que sea posiblelos resultados. Se ha buscado entregar referencias mutuas entre los captulos que permitan enriquecer la
visin de conjunto, pero permitiendo que cada artculo pueda ser ledo y entendido en forma independiente.
Al ser un libro escrito por "actores" de una reforma, es inevitablemente un libro con posicin: se
tiene aprecio por lo hecho y se quiere difundirlo para que pueda servir a otros. Sin embargo, es tambin un
libro de "autores" en el cual cada uno habla desde s mismo, reflexiona, evala, opina sobre logros y
limitaciones.
Santiago, marzo de 1999.

PARTE 1
VISION DE CONJUNTO
CAPITULO 1
LA REFORMA EDUCACIONAL CHILENA 1990-1998
VISION DE CONJUNTO1
Juan Eduardo Garca-Huidobro
Cristian Cox
Este texto busca dar una visin general sobre la Reforma Educacional Chilena, que permita ubicar
al lector en cada una de las miradas sobre polticas ms especficas de los restantes captulos. Al mismo
tiempo aprovecha esta mirada global para hacer un balance, necesariamente provisorio, de los avances y
limites del esfuerzo.
1. El terreno de la Reforma
La Reforma Educacional nace de una poltica educacional que se comienza a implementar en marzo
de 1990. En esos momentos la educacin chilena vive la confluencia de dos corrientes culturales que dan
lugar a un circunstancia especial. Son los das en que se realiza la Conferencia Mundial de la Educacin
para Todos, primer gran evento que da cuenta de un cambio de ubicacin de la educacin en el mundo. Es,
para Chile, el momento de restauracin de la democracia tras 17 aos de dictadura militar.
Durante la dcada de los noventa, emerge a nivel mundial una revalorizacin de la educacin que
guarda estrecha relacin con los cambios histricos de este fin de siglo los que se han descrito como el paso
de una sociedad industrial a una sociedad del conocimiento. Sociedad globalizada y dinamizada por la
expansin y centralidad creciente que posee en ella la utilizacin del conocimiento facilitada por el rpido
despliegue a nivel mundial de las modernas tecnologas de la informacin y la comunicacin. Sociedad en la
cual tanto para producir y lograr la competitividad econmica, como para vivir en sociedad y construir la
democracia, se requiere de destrezas culturales de nuevo tipo que los sistemas educativos deben comenzar a
proveer.
El discurso acerca del valor de la educacin para el desarrollo de la sociedad y de la economa es
muy antiguo; lo nuevo es que la educacin empieza a ser el desarrollo. Cambia el locus de la riqueza de las
naciones; lo ms relevante para prevalecer en el concierto internacional, ya no son las armas ni el capital
financiero sino el conocimiento, lo que otorga a la educacin una importancia indita. Ahora bien, lo que se
dice de las naciones se puede afirmar tambin de las personas; en el pasado las seguridades de los
individuos han estado ligadas a instituciones. El estado benefactor es el ejemplo histrico ms reciente, pero
est en crisis y, en forma creciente, la seguridad de las personas se enlaza a la calidad de su desempeo, a
su educacin.
1.

Este texto retorna, sintetiza y reelabora algunas presentaciones anteriores. Ver, por ejemplo, Cox
y Gonzlez (1998), Cox y Lemaitre (1998), Cox (1992), Garca-Huidobro (1996a y b, 1997 y
1998).
Juan Eduardo Garca-Huidobro es Director de la Divisin de Educacin General del Ministerio de
Educacin y Cristin Cox, Coordinador de la Unidad de Currculum y Evaluacin y del programa
MECE.

Junto con este incremento de la necesidad de la educacin, cambia tambin su orientacin. Se

requiere una enseanza que deje atrs al ideal enciclopdico y supere la capacitacin ligada estrechamente a
ocupaciones muy determinadas. Hoy da se ponen de manifiesto requerimientos formativos, cognitivos y
morales, distintos; se trata menos de aprender "cosas" y ms de "desarrollar capacidades y destrezas de
aprendizaje" (aprender a aprender, aprender a pensar, aprender a resolver problemas); menos de "inculcar
valores" y ms de incrementar la capacidad moral para "discernir entre valores"2.
La educacin, por el enorme peso que adquiere para el futuro de las personas y el destino de las
sociedades, no puede seguir reservando a unos pocos el acceso a las competencias culturales ms complejas
y que requieren mayores niveles de anlisis, diseo y abstraccin. Por el contrario, el desafi de la
educacin actual es poner a disposicin de todos, aquellas competencias culturales que antes se reservaban
a la elite. En esta nueva forma de ser sociedad, de vivir y producir, lo que antes necesitaba saber un grupo
muy menor de personas, hoy da tiene que estar en manos de todos.
En Chile, el nuevo contexto poltico de transicin a la democracia, trae aparejados cambios
profundos para la ubicacin de la educacin en la sociedad. El pas viene saliendo de veinticinco aos
caracterizados por la centralidad y la agudeza del conflicto social e ideolgico. Durante ese perodo la
educacin fue un sector relativamente aislado y estuvo inevitablemente atravesada por una disputa en la que
los distintos actores (partidos, gremios, etc.) asignaron una importancia desigual a la educacin; hoy vemos
que el tema de la educacin supera este carcter meramente sectorial y se incorpora como un vector
estratgico y transversal del conjunto de las polticas pblicas. La transicin a la democracia posee un
profundo compromiso con la equidad, con lo cual se ha querido superar un liberalismo econmico extremo
(neoliberalismo) que caracteriz al rgimen militar chileno y tuvo un costo social muy alto, por un
programa que ha buscado compatibilizar desarrollo econmico y justicia social y que ha tenido en la
inversin educacional una de sus vigas maestras. Se ha tejido as un amplio consenso nacional en torno a la
importancia de la educacin para un conjunto de objetivos que convocan a la gran mayora de los chilenos:
la continuidad del crecimiento econmico; la construccin democrtica del pas; la superacin de la pobreza
y la integracin social. Las siguientes palabras del Presidente Patricio Aylwin en la Inauguracin de las
Sesiones del Congreso, el 21 de mayo 1990 resumen bien este nuevo discurso: "El proceso de
democratizacin y modernizacin de la sociedad chilena y el pago de la deuda social contrada con los ms
pobres, hacen de la educacin uno de los objetivos prioritarios de este Gobierno."
De dnde se parte? La educacin chilena al inicio del Gobierno del Presidente Aylwin exhiba
logros de importancia en la cobertura, el aumento en la escolaridad promedio de los chilenos y la reduccin
del analfabetismo. En contraste, el sistema educativo mostraba indicadores crticos en cuanto a la calidad de
la educacin y a la equidad de su distribucin. Tambin haba fuertes problemas de gestin, ya que la
situacin de los profesores y los niveles de financiamiento de la educacin se haban deteriorado mucho
durante la dcada del 80.

2.

Para una lectura de las actuales reformas de la educacin desde sus vinculaciones con el cambio
social, ver OTTONE (1998); desde sus requerimientos formativos y sus consecuentes desafos
pedaggicos, ver GARCIA-HUIDOBRO (1998). Adems, para profundizar el tema del nuevo
contenido educativo de la Reforma, ver, en este mismo libro, el captulo 12 sobre la Reforma
Curricular.

El crecimiento del sistema educativo en el perodo 1960-1990 fue muy significativo. En 1960
alrededor de 400.000 nios en edad escolar no asisten a la escuela bsica (primeros ocho aos de escuela) y
la enseanza media presenta una cobertura de slo el 14% de los jvenes en edad escolar; en 1990 la
cobertura de la educacin bsica ha llegado al 97%, lo que significa que no ms de 60.000 nios menores
de 14 aos estn fuera de la escuela, y la cobertura de enseanza media ha crecido ms de cinco veces
llegando a un 75%. Los analfabetos eran un 16.4% en 1960 y haban bajado a un 5.2% en el ltimo censo
(1992).

RECUADRO N l
Sistema escolar chileno: estructura, tamao, categoras de administracin
El sistema escolar chileno est organizado en un nivel bsico de ocho aos de educacin obligatoria
que atiende al grupo de edad entre 6 y 13 aos y un nivel medio, no obligatorio, de cuatro aos de duracin,
que atiende al grupo de edad entre 14 y 17 aos en dos modalidades: una definida por el carcter general de
su currculum (humanstico-cientfico) y otra de tipo vocacional (tcnico-profesional), que prepara para la
insercin en el trabajo. El sistema de educacin preescolar atiende a la niez de 0 a 6 aos a travs de una
diversidad de instituciones tanto pblicas como privadas, no tiene carcter obligatorio y su cobertura en
1996 alcanz al 24%. Su matrcula se concentra en el grupo etreo de 5 aos, donde la cobertura en 1996
fue de 51%.
La matrcula total del sistema escolar -niveles bsico y medio- alcanz a 2.89 millones de
estudiantes en 1996: 2.18 millones en bsica, con un 95% de cobertura en el grupo 6 a 13 aos, y 709.207
estudiantes en media, con 80% de cobertura en el grupo 14 a 17 aos. El sistema es atendido por 129.000
profesores, en aproximadamente 10.000 establecimientos de educacin primaria y 1.600 de secundaria.
Administrativamente, hay tres modalidades de establecimientos financiados por el estado: la
educacin municipal, los particulares subvencionados y los estatales administrados por corporaciones, que
atienden a aproximadamente el 92% de la matrcula; el resto de la matrcula corresponde a la educacin
pagada. Las distintas categoras tienen los tamaos siguientes en trminos de matrcula de 1996:
Educacin Municipal:

57,1%

Educacin particular subvencionada: 32,7%

Corporaciones3:

1,8%

Educacin pagada:

8,3%

3.

Administracin de liceos tcnico-profesionales de responsabilidad de gremios empresariales o

corporaciones ad-hoc, con financiamiento pblico va convenio -y no subvencin, como el resto
del sistema-.

Debajo de esta cobertura global satisfactoria, se advierte un sistema poco equitativo y de deficiente
calidad. Por ejemplo al indagar quines son los que todava no estn cursando educacin media se descubre
que el quintil ms rico de la poblacin presenta una cobertura en media de 96.7% y que, por tanto, la gran
mayora de los que no asisten al liceo son pobres.
Sin embargo, el mayor problema de equidad del sistema educacional chileno es su deficiente
calidad, la que afecta principalmente a los nios y nias y jvenes ms pobres. As, el resultado nacional de
la prueba SIMCE (Sistema de Medicin de la Calidad de la Educacin)4 en los cuartos grados bsicos fue,
en 1990, de 60.1% de respuestas correctas en matemtica y un 61.2 en castellano. Este resultado promedio
es bajo, en efecto si se calcula puntajes netos para excluir el azar y se tiene en cuenta que estamos frente a
una prueba que mide objetivos bsicos de lecto-escritura y matemtica elemental, se tiene que los puntajes
de 1990 no llegan a la mitad de respuestas correctas.
Adems, las diferencias que se esconden detrs de los promedios son enormes. Mientras los
alumnos de villorrios con menos de 300 habitantes logran un 54.6% en matemtica y un 52.2% en
castellano, quienes asisten a la escuela en ciudades de ms de 80.000 habitantes, logran 71.1% en
matemtica y 68.6 en castellano. Los nios rurales logran en ambas materias 13 puntos menos que los
urbanos. Los nios que asisten al 10% de escuelas con peores resultados, todos ellos pobres, obtienen 38
puntos porcentuales menos que quienes asisten al 10% de escuelas de mejor rendimiento (nios mayoritariamente ricos)5.
En educacin media slo se inici en 1993 la aplicacin de la prueba SINICE, sin embargo esos
resultados bastan para sealar que la mala calidad del inicio de la escolarizacin repercute amplificada a
nivel de segundo ao medio, momento en el que los resultados en matemtica no son ya de 60% de
respuestas correctas sino de 47,2% en enseanza media humanstico-cientfica y de 38.6% en tcnico
profesional y en castellano de 57.1% y 51.1% respectivamente.
La educacin secundaria adems de presentar problemas de calidad, de equidad y de eficiencia,
padeca de una severa crisis de orientacin, observable en su retraso con respecto a las exigencias de la
sociedad expresadas tanto por el sistema productivo como por la educacin superior. De hecho, las
caractersticas institucionales de la educacin media permanecen sin cambios ni revisiones importantes
desde los aos sesenta, pese a que en el perodo se pas de una educacin media elitaria, con un alumnado
restringido y homogneo orientado hacia la educacin superior y a empleos urbanos de cuello y corbata, a
una educacin media de amplia cobertura que atiende a un alumnado socialmente heterogneo y enfrentado
a muy diversas e inciertas posibilidades de futuro laboral o acadmico. Hace 30 aos un joven que haba
terminado la educacin media tena la certeza de acceder a un buen trabajo; hoy, el paso por la escuela no
asegura ni movilidad social ni empleo. Por ejemplo, en 1960 slo el 1% de los jvenes de 15 a 24 aos
ocupado en servicios personales (jornaleros, empleadas domsticas) tena 10 o ms aos de escuela, en
1980 este porcentaje haba subido a 23%; el acceso a la educacin media es creciente, pero no asegura
proyecciones para los jvenes6.
4
5

La prueba SIMCE mide logros de aprendizaje definidos como mnimos en los programas oficiales
de estudio y se toma a la cohorte de cuarto y octavo grado en forma anual alternada.
La coincidencia entre las escuelas con mejores puntajes y las escuelas que atienden a los nios de
sectores ms ricos no es total. Se dan algunas escuelas con excelentes resultados y que atienden a
una poblacin pobre, pero son la excepcin.
Es imposible analizar ac toda la problemtica ligada a la afirmacin de que se est frente a un
sistema educativo poco equitativo. Para profundizar el punto remitimos a dos documentos
internos del Ministerio de Educacin: GARCIA-HUIDOBRO J.E.(1996) Educacin y Equidad y
CONCHA, C. (1997) El derecho a la educacin.

Adicionalmente, a la llegada de la democracia el sistema escolar posea limitaciones serias en su

financiamiento, en su gestin y en el tratamiento que daba a los docentes. El financiamiento de la educacin
chilena baj sistemticamente desde 1981, momento en el que corresponda al 4.07% del P.G.B, para llegar
en 1990 al punto ms bajo de los ltimos veinte aos: el 2,49 del P.G.B. Esta fuerte cada del gasto pblico
en educacin, junto a la expansin en la matrcula del nivel medio a la que ya nos referimos, haca que las
escuelas y liceos funcionaran en condiciones materiales de gran precariedad.
En 1990 el proceso de descentralizacin estaba a medio camino. Se haba completado una
descentralizacin administrativa, pero no se haba dado apoyo a los municipios para gestionar la educacin;
tampoco se haba avanzado en una descentralizacin tcnica que permitiese hacer propuestas pedaggicas
diferenciadas para nios que son culturalmente distintos. Por ltimo, cabe sealar que la descentralizacin
slo lleg al municipio (al sostenedor) y que las escuelas y liceos dependientes de stos mantenan muy
escasa autonoma y relaciones de dependencia con sus sostenedores an ms fuertes que las que se daban
antes de la descentralizacin entre el centro y las unidades educativas.
Por ltimo, el sistema funcionaba sobre una profesin docente que haba visto caer sus
remuneraciones en aproximadamente un tercio en trminos reales, que haba sido objeto de persecucin
poltica, que se haba opuesto al modelo de administracin y financiamiento instalado a comienzos de los
80, y que interpretaba la vuelta a la democracia como una oportunidad de mejoramiento material y
profesional, as como de re-centralizacin del sistema.

2. Las metas: del mejoramiento de la equidad y calidad a la Reforma

El propsito central de la actual poltica educacional es contribuir a mejorar en forma sustantiva la
calidad de los aprendizajes de los alumnos y alumnas que asisten a la educacin escolar y la equidad de su
distribucin, ampliando las oportunidades educativas de los nios y jvenes de los grupos ms pobres.
Esta meta introduce un cambio radical en el modo de pensar la poltica educacional. El principio de
igualdad de oportunidades es consensual en el discurso nacional sobre educacin, sin embargo muchas
veces este propsito se ha entendido satisfecho si los nios entran y permanecen en la escuela. En esta
nueva ptica se reinterpreta el concepto de igualdad educativa y cambia la mirada de la escuela sobre s
misma, ya que se pone el centro en los aprendizajes logrados y no slo el aumento de la escolaridad. Se
entiende ms cabalmente la responsabilidad estatal en educacin. Si en el pasado el Estado centr su
esfuerzo en construir el sistema educativo y asegurar que los nios chilenos asistieran a la escuela,
actualmente y hacia adelante la responsabilidad estatal estar puesta en garantizar que los nios aprendan
en la escuela las competencias intelectuales y morales que requieren para vivir en sociedad.
Dado que el rendimiento de los nios en la escuela se relaciona directamente con otros factores: su
nutricin, el nivel cultural de su familia y de su ambiente; un nio o nia pobre llega a la escuela menos
provisto culturalmente que un nio proveniente de un medio social ms acomodado y necesita, por tanto,
ms apoyo para aprender aquello que la escuela debe ensearle. Para que la escuela sea justa en sus
resultados no basta con que ella proporcione un trato igual a todos los nios, ya que no todos los nios son
iguales; ella debe operar con un criterio de discriminacin positiva, dando ms apoyo al que tiene mayores
dificultades para aprender. Esta educacin diferenciada para avanzar hacia el logro de resultados
semejantes, supone -desde el punto de vista de los recursos- destinar ms recursos para quienes ms lo
necesitan: los establecimientos que atienden a los nios ms pobres del campo y de la ciudad, quebrando as
la universalidad y homogeneidad de las polticas. Asimismo, una poltica de discriminacin positiva debe
expresarse de igual forma al interior de la institucin escolar y atender all con preferencia a quienes

presentan ms carencias y dificultades. En nuestro sistema educativo ha operado histricamente el

mecanismo opuesto: los nios pobres asisten a las escuelas menos provistas de recursos y son atendidos sin
cuidado por sus particularidades.
Chile enfrenta por primera vez una reforma orientada a mejorar la calidad de la educacin, la que
es una tarea de todos y no slo del ministerio del ramo. En el pasado, el problema central fue de "cantidad":
crear un sistema educativo que fuese capaz de contener a todos los nios, nias y jvenes. La efectividad de
esas reformas cuantitativas dependa en gran medida del cuidado de su planificacin, de la oportunidad de
sus inversiones y del buen manejo administrativo de la educacin, todo lo cual se haca en y desde el centro
del sistema. Ms recientemente, a comienzos de los ochenta, el sistema escolar fue profundamente
transformado en su organizacin y administracin: la descentralizacin y municipalizacin de la educacin.
De nuevo un cambio que se estudi, decidi y efectu en la cspide del aparato gubernamental.
Ahora, la efectividad de esta reforma de la calidad, depende de lo que se haga en cada una de las
instituciones escolares y de las salas de clase del pas. Su lugar no es el centro del sistema educativo sino su
base: los miles de establecimientos que, gracias a la participacin de sus equipos de profesores y profesoras,
se hacen capaces de realizar su propia y particular reforma para ayudar a sus alumnos a aprender. La
reforma empieza a existir cuando sus lineamientos y orientaciones son reformuladas y convertidas, en las
escuelas y liceos, mediante la energa y creatividad de los docentes, en propsitos compartidos y en
prcticas pedaggicas renovadas.
En este sentido, la orientacin operativa ms importante de la reforma ha sido la que se ha venido
llamando descentralizacin pedaggica y puede ser descrita como la transferencia de un conjunto de
decisiones pedaggicas y curriculares desde los organismos del nivel central del aparato educativo a los
establecimientos educacionales y a los profesores. Ella implica entregar una creciente autonoma a las
escuelas y a los liceos, para darles la posibilidad de inventar y concretar el camino de mejoramiento ms
adecuado a la realidad de sus alumnos y es tambin la herramienta fundamental de profesionalizacin de los
docentes. Mediante la transferencia de decisiones a nivel del establecimiento, los docentes dejan de ser
considerados como funcionarios, que deben aplicar un conjunto de normativas y se les distingue como ',
profesionales" con capacidad y responsabilidad para resolver autnoma y colegiadamente los problemas
pedaggicos.
Estas orientaciones generales se desglosaron por niveles del sistema del siguiente modo:
* A nivel prebsico se busc simultneamente ampliar la cobertura y mejorar la calidad de la
educacin de los nios menores de 6 aos.
* En la educacin bsica la meta central ha sido mejorar la calidad y equidad de la educacin que
se ofrece. Ac el centro es entregar un servicio de ms calidad que asegure aprendizajes reales y relevantes
a todos. Esta meta supone tambin evitar la desercin que sigue afectando a cerca de un 5% de nios, en su
mayora de sectores pobres, principalmente rurales.
* A nivel de la educacin media se reconoci una crisis mayor. Junto con instalar proceso muy
global de mejoramiento, se ha procedido a una reforma curricular que redefine los contenidos culturales de
la educacin media y, al mismo tiempo, reformula su sentido y estructura.
Durante los cuatro aos del primer gobierno de la Concertacin el discurso oficial no caracteriz
las polticas para el sistema escolar en trminos de "reforma educacional", porque ello era identificable con
la tradicin de cambios integrales y homogneos para todo el sistema, centrados en el currculum y la

estructura. Por el contrario, la definicin estratgica mayor del perodo fue actuar en pos del mejoramiento
sustancial de los aprendizajes de la mayora de los alumnos ("Una educacin de calidad para todos"). Para
lograrlo se actu a travs de programas de mejoramiento diferenciados, para responder a necesidades que
variaban por niveles y tipos de situaciones educativas, y orientados directamente a modificar las prcticas
de enseanza y aprendizaje. El foco comn de los distintos programas ha sido el fortalecimiento de las
instituciones escolares mediante una combinacin de nuevos medios de aprendizaje y el establecimiento de
espacios, incentivos e ideas para el despliegue de la creatividad y capacidad de iniciativa de los docentes.
El segundo gobierno de la Concertacin (1994-2000), asigna a la educacin la primera prioridad en
su gestin, se compromete a duplicar el gasto en el sector en un plazo de seis aos y redefine la jornada
escolar, ampliando substancialmente el tiempo de la misma. En este contexto se empieza a hablar de
reforma a partir del ao 1995. Este cambio en el discurso no obedece a un cambio en las orientaciones
fundamentales, las que continan invariables, sino al aumento en la envergadura y profundidad de los
cambios. Hay, a lo largo del perodo 1990-1996, un claro crescendo; lo que comienza con una intervencin
en el diez por ciento de las escuelas bsicas ms pobres, avanza a otras que incluyen toda la educacin
bsica y media. Ms recientemente se plantea modificaciones substanciales del marco de funcionamiento
curricular y temporal del conjunto del sistema escolar.

3. La poltica 1990-98: mirada cronolgica.

La prioridad asignada a la educacin por el actual Gobierno (1994) y el conjunto de iniciativas que
en los ltimos tres aos (1996-1998), se han sumado a las medidas y programas desarrollados por la
administracin del Presidente Aylwin (1990-1993), para concretar esta orientacin, darle globalidad y
producir la actual Reforma Educativa.

RECUADRO 2
Resumen polticas 1990-1998
1990-1991

o Programa de las 900 escuelas

y programa piloto del Programa Educacin Bsica Rural
o Estatuto docente

1992-1993

Programa MECE bsica

o Enriquecimiento funcionamiento escuelas
o Renovacin pedaggica
o PMES

1994-1995

o Prioridad a la educacin
o Programa MECE media
o Inicio expansin enlaces

1996-1998

o Inicia Reforma Curricular

o Inicio jornada Escolar Completa
o Programa Especial Educacin

o Profesionalizacin docentes
o Proyecto Montegrande

Al inicio del perodo del Presidente Aylwin, el nombramiento de Ricardo Lagos como ministro de
educacin fue un signo de cambio. El sector educacional sufri un fuerte deterioro durante los ochenta; el
solo hecho que el segundo hombre de la Concertacin fuese el responsable de la educacin mostraba que las
prioridades mudaran. Durante el bienio 1990-1991 dos temas concentraron la accin educacional del
Gobierno: concretar - de inmediato- un programa de apoyo a las escuelas de mayor pobreza y mejorar las
remuneraciones y condiciones de trabajo de los docentes.
En marzo de 1990, el mismo da que asume el nuevo gobierno democrtico, nace el Programa de
las 900 Escuelas7 que ha estado orientado a apoyar al 10% de escuelas bsicas de menor rendimiento para
lograr que en ellas todos los nios del primer cielo de educacin bsica accedan al dominio de las destrezas
culturales de base: lectura, escritura, matemtica elemental que son el fundamento de los restantes
aprendizajes. A travs del Programa se ha otorgado apoyo material a las escuelas: reparaciones de la planta
fsica, material didctico, textos de estudio, bibliotecas de aula. Pero el centro del programa ha sido el
apoyo tcnico a las escuelas, a travs de los Talleres de Profesores que se realizan semanalmente en las
escuelas y de los Talleres de Aprendizaje con los nios de 3ro. y 4to. grado que muestran retraso escolar. El
foco distintivo del programa es hacerse cargo de las diferencias con que los nios ingresan a la escuela,
dando ms oportunidades a los ms necesitados para garantizar niveles aceptables de aprendizaje de parte
de ellos. Este programa se mantiene con xito hasta el presente.
El lro. de julio de 1991 se promulg el Estatuto de los Profesionales de la Educacin8, que redefine
el rgimen laboral de los profesores, traspasndolos desde el Cdigo del Trabajo, que rige las actividades
privadas, a un estatuto especial, que establece una regulacin nacional de sus condiciones de empleo
(jornadas de trabajo, horarios mximos, rgimen de vacaciones), una estructura comn y mejorada de
remuneraciones, un sistema de bonificaciones o asignaciones y condiciones de alta estabilidad en el cargo.
El Estatuto se aplica en forma plena a los profesores de los municipios, pero fij una remuneracin bsica
mnima nacional que obliga tambin a los privados, lo que dio lugar a un mejoramiento salarial real para un
nmero importante de profesionales que estaban en la peor situacin.
El Estatuto ha sido la ms controversial de las medidas de poltica de todo el perodo. Dividi en su
momento al gabinete presidencial y fue aprobado dentro del Ejecutivo slo gracias al apoyo del Presidente
de la Repblica. Por una parte el Estatuto permiti reconstituir la funcin docente, estableciendo normas
comunes para todo el profesorado sobre formacin y perfeccionamiento, participacin, desarrollo de la
autonoma y la responsabilidad profesionales; estableci una carrera profesional para los docentes del
sector de administracin municipal y determin asignaciones coherentes con la bsqueda del mejoramiento
de la calidad y de la equidad de la educacin: por ejemplo, la asignacin por perfeccionamiento y la
asignacin por desempeo en condiciones difciles (aislamiento, ruralidad, alta vulnerabilidad social de los
alumnos).
7
8

Ver el captulo 3 para una presentacin detallada del Programa de las 900 escuelas.
Ver el captulo 9 sobre la poltica de profesionalizacin docente.

Por otra parte, en el Congreso, los artculos referidos a inamovilidad en los cargos fueron
extremados, algunos, como los referidos a la inamovilidad de los directores, por la propia oposicin, lo que
ha constituido una dificultad en la gestin. Adicionalmente, el Estatuto choca y convive mal con el sistema
de financiamiento por subvenciones ligadas a los promedios de asistencia de los alumnos, lo que provoca
una situacin en que se tiene egresos fijos e ingresos variables. Por ltimo, el Estatuto contempl tambin
un sistema de calificaciones para hacer valer en la carrera docente aspectos ligados al desempeo, sin
embargo esta medida no se ha logrado implementar hasta ahora.
La promulgacin del Estatuto Docente y la implementacin de los acuerdos que le han seguido (Ley
19.410 de 1995 y Ley 19.504 de 1997) han involucrado un sustancial mejoramiento de las remuneraciones
reales de los profesores; entre 1990 e inicios de 1998 las remuneraciones de este sector se incrementaron en
cerca de un 125% en trminos reales para quienes ingresan y en 121% para un docente con 20 aos de
servicio. Adems, la Ley 19.410 de 1995 incorpor algunas medidas para hacer ms flexibles las normas
del Estatuto sobre movilidad de la planta docente y para hacer pesar en las remuneraciones la calidad de los
desempeos de las escuelas y liceos.
En los mismos aos se prepar una intervencin de ms amplitud, el Programa de Mejoramiento de
la Calidad y Equidad de la Educacin Bsica (MECE bsica)9, para enriquecer toda la educacin prebsica
y bsica que se desarroll desde 1992 hasta 1997 y afectar la calidad de las condiciones, procesos y
resultados de jardines escolares y escuelas, mediante una combinacin de inversiones en insumos materiales
dirigidos directamente a los contextos de aprendizaje de todo el sistema subvencionado, con innovaciones en
el proceso educativo. Este programa permiti ampliar a toda la educacin subvencionada varios de los
beneficios materiales que ya haba iniciado el Programa de 900 escuelas para las escuelas de mayor riesgo.
Entre ellos est la entrega de textos de estudio gratuitos a todos los alumnos, la dotacin de materiales
didcticos y bibliotecas de aula todas las aulas entre educacin parvularia y 4 ao bsico; reparaciones de
infraestructura y un programa de asistencialidad en salud. Adems organiz tres programas de accin
mayores:
- El Programa MECE RurallO, orientado a atender a cerca de 3.300 escuelas incompletas, pequeas
y dispersas de uno, dos o tres profesores, que atienden a los nios de primero a sexto grados en cursos
combinados. Dos son los problemas que el Programa MECE rural aborda con prioridad: el aislamiento
profesional de los profesores y profesoras de estas escuelas, donde no existe un equipo docente que les
permita buscar y confrontar su propia prctica pedaggica, y la inadecuacin de la actual oferta curricular
y pedaggica para proveer formas de enseanza relevantes al medio rural y adecuadas a la situacin de
aulas multigrado.
- Un Fondo para el financiamiento de Proyectos de Mejoramiento Educativo (PME)11. elaborados
por las propias escuelas. Con esto se busca la activacin de las capacidades de creacin y autonoma
pedaggica de los profesores y un cambio en la cultura organizacional de las escuelas. Los PME se
visualizan como una ocasin, para generar en cada escuela, un trabajo cooperativo orientado al logro de
resultados mediante el mejoramiento de las prcticas pedaggicas y la produccin de respuestas educativas
acordes con las necesidades y caractersticas de su medio.

9
10
11

Ver la introduccin a la segunda parte sobre el MECE bsica.

Ver el captulo 4 sobre el Programa de Educacin Bsica Rural.
Ver el captulo 5 sobre los Proyectos de Mejoramiento Educativo.

Los Proyectos de las escuelas deben tener como objetivos especficos elevar los niveles de
aprendizaje en alguna o varias de las reas fundamentales del currculum (p.e: lenguaje oral y escrito,
matemtica, ciencias naturales y ciencias sociales), pero con relacin al cmo lograrlo, cada grupo docente
tiene completa autonoma. La estrategia PME combina as definiciones y recursos del centro del sistema,
con iniciativas que surgen de la base del mismo, en la forma de proyectos autnomamente definidos. La
escuela que se adjudica un PME se hace acreedora a un monto de recursos que es funcin de la matrcula,
de un valor promedio de US.$ 6.000 y a un Paquete de Apoyo Didctico (que comprende televisor,
videograbador, microscopios, etc.). En cinco concursos anuales, (1992-1996), se han presentado siete mil
quinientos proyectos, de los cuales el Mineduc ha seleccionado y financiado 3.655 (los que implican 62.875
profesores y 1.347.651 alumnos beneficiados).
- El Programa MECE contempl un proyecto piloto de 'red interescolar de comunicaciones por
computadora': la Red Enlaces12, consistente en instalar tecnologa informtica de punta en escuelas
marginales urbanas y rurales. El propsito fundamental fue establecer una red de comunicaciones orientada
a expandir los contextos de aprendizaje de la escuela, al comunicarla no slo con los profesores y alumnos
de otras escuelas vecinas y lejanas (incluso de otros pases), sino tambin con el mundo de la universidad.
Este proyecto, que se mantuvo hasta 1994 en una cobertura de poco ms de cien escuelas, inici un proceso
de universalizacin en 1994 y su proyeccin es estar en 1999 en el 50% de los establecimientos de nivel
bsico y en el 100% de los de media, para llegar as a 5.000 establecimientos antes del ao 2000. En 1998.
la cobertura de la red alcanza a 2.164 escuelas bsicas y a 955 establecimientos de educacin media.
El MECE bsica incluy una poltica de ampliacin y mejora de la Educacin Parvularia13, que ha
permitido expandir substancialmente la matrcula en este nivel, tanto a travs de los jardines infantiles y
programas no tradicionales administrados por la JUNJI e INTEGRA como a travs la educacin preescolar
subvencionada y de programas no formales promovidos por el Ministerio de Educacin (MINEDUC). Entre
1990 y 1996 se han creado cerca de 80.000 nuevos cupos en este sector.
El inicio del Gobierno del Presidente Frei estuvo marcado por el comienzo de la implementacin del
Programa de Mejoramiento de la Calidad y Equidad de la Educacin Media (MECE Media)14. Este
programa aprovecha lo aprendido en los programas anteriores y tiene su origen en un proceso sistemtico
de investigacin y de consultas que se llev a cabo en el marco del MECE bsica. Por ejemplo, los dilemas
de la reforma de la educacin media fueron sometidos a un proceso de participacin -Conversacin
Nacional sobre Educacin Media-, en la que 2.043 grupos a lo largo del pas produjeron informes sobre sus
problemas y calidad.
El programa presenta una combinacin de factores de inversin e innovacin en procesos, similar a
la del programa MECE bsica, aunque posee tambin marcadas diferencias con l. En efecto, se trata de un
programa que interviene pedaggicamente en todos los liceos y no slo en un grupo focalizado de
establecimientos.

12
13
14

Ver el captulo 14 sobre la Red Enlaces.

Ver el captulo 2 sobre la poltica de educacin parvularia.
Ver el captulo 6 sobre Programa MECE media.

En insumos se incluye reparaciones de infraestructura, inversiones en textos, bibliotecas de

establecimientos, (no de aula como en bsica), material didctico y equipos computacionales para establecer
la Red Enlaces. Adems, el programa contempla la preparacin e implementacin de una profunda reforma
curricular15. Se busca tambin una particular presencia de la experiencia juvenil en los liceos, estableciendo
un conjunto de talleres ('actividades curriculares de libre elecciN) que funcionan los sbados y en tiempo
de vacaciones, en temas de inters para los jvenes, como arte, comunicaciones, deporte y medio
ambiente16. El programa incluye tambin los Proyectos de Mejoramiento Educativo y un mecanismo nuevo
de apoyo a los establecimientos, consistente en una Red de asistencia tcnica de carcter nacional.
Los diversos programas -el Programa de las 900 escuelas, el MECE bsica y el MECE mediaposeen algunas grandes lneas de accin en comn.
En primer lugar, ellos han enriquecido las condiciones en las que se desarrolla la educacin escolar:
mejoramientos de infraestructura, incremento de las asistencialidad escolar17 (alimentacin, salud),
disponibilidad de textos de estudio, material didctico, bibliotecas de aula en bsica y bibliotecas del
establecimiento en media, extensin paulatina de la red Enlaces de informtica educativa,
Adems todos ellos ponen el acento en una renovacin pedaggica profunda de las escuelas y
liceos. Todos propician el trabajo tcnico colectivo entre los docentes, para revisar las prcticas
pedaggicas y buscar mtodos ms efectivos que pongan por centro a los estudiantes; por otra parte se ha
buscado que las instituciones escolares expliciten sus proyectos educativos, de modo que posean metas
claras, compartidas y conocidas por todos. Estos nfasis, ms la posibilidad de disear y ejecutar proyectos
de mejoramiento educativos (PME) que surgen de los establecimientos, han sido pasos de descentralizacin
pedaggica y oportunidades de profesionalizacin de los docentes.
Las acciones orientadas a mejorar la calidad pedaggica de los establecimientos han estado
acompaadas de diversos esfuerzos por el mejoramiento de la gestin de los establecimientos educacionales.
As algunos programas (el Programa de las 900 escuelas y el MECE media) poseen lneas de accin
especialmente orientadas a mejorar la gestin de los establecimientos. En esta misma perspectiva, se ha
flexibilizado la gestin de recursos humanos en el sector municipal adecuando algunas normas laborales del
Estatuto Docente, se ha establecidos el PADEM como un instrumento para darle mayor racionalidad y
transparencia a la administracin de este sector y se ha facilitado la delegacin de facultades
administrativas en los directores de establecimientos, de modo que ellos puedan manejar algunos recursos
econmicos.

15
16
17

Ver el captulo 12 sobre Reforma Curricular.

Ver el captulo 7 sobre las Actividades Curriculares de Libre Eleccin.
La asistencialidad escolar viene aumentado desde 1990 a la fecha. As, complementando los
programas destinados a elevar la calidad de la educacin, se ha hecho un esfuerzo significativo
para elevar la asistencialidad escolar, Por ejemplo, las raciones alimenticias, de 460.000 a
comienzos de 1990 han llegado en 1992 a 642.000 y se han ms que duplicado a la fecha.

Avanzada la renovacin pedaggica, como efecto del apoyo de estos programas a las escuelas y
liceos, se ha iniciado una Reforma curricular de importancia. En enero de 1996 el Gobierno decreta el
nuevo marco curricular de la educacin bsica. El propsito fundamental es actualizar el curriculum en
trminos disciplinarios y pedaggicos, sin embargo su mayor novedad para el sistema educacional chileno,
reside en que se otorga mrgenes importantes de libertad a los establecimientos para definir sus propios
planes y programas de estudio. Los nuevos contenidos de la educacin bsica estn planteados en trminos
de Objetivos Fundamentales y Contenidos Mnimos, los cules determinan un marco comn, dentro del cual
las escuelas pueden definir contenidos complementarios propios. Las teoras de aprendizaje a la base del
nuevo curriculum tienen como centro el concepto de aprendizaje significativo, y otorgan importancia a la
experiencia y conocimiento previos de los alumnos y al sentido que tiene para los alumnos cada nuevo
concepto o habilidad.
El Ministerio de Educacin (MINEDUC) ha elaborado asimismo un nuevo marco curricular para la
Educacin Media, el que durante 1997 ha sido sometido a un proceso de Consulta Nacional, que involucr
a instituciones y al conjunto de los establecimientos de este nivel del pas. Una vez procesados los
resultados de la consulta la propuesta fue finalmente decretada en mayo de 1998. El cambio, en cada una de
las asignaturas, busca poner al da la educacin media; esto es, actualizar, enriquecer y aumentar la
relevancia de las experiencias de aprendizaje que se ofrecern a alumnas y alumnos. Entre sus novedades
este nuevo marco curricular del Ministerio establece una formacin comn en los dos primeros aos de
liceo, sea ste humanista o tcnico. Adems instaura objetivos transversales para el conjunto de la
enseanza secundaria e incorpora la educacin tecnolgica como un nuevo sector en la formacin comn.
En la modalidad tcnico-profesional, se reorganiza el gran nmero de especializaciones vigentes,
reducindolas a trece sectores ocupacionales, que en su conjunto suman 44 posibilidades de especializacin.
Un tercer tipo de cambio impacta sobre el qu de cada una de las asignaturas del currculum (Mineduc,
1997).
Los cambios curriculares ya han llegado a la sala de clases. Se comenz en 1997 y 1998 a
implementar nuevos planes y programas escolares en primer ciclo de educacin bsica y, en un proceso de
instalacin que va desde 1999 al 2002, se har lo mismo en el segundo cielo bsico y en la educacin
media18.
El 21 de mayo de 1996 el Presidente de la Repblica anunci la universalizacin de la Jornada
escolar completa en todas las escuelas y liceos subvencionados de Chile. La medida consiste en pasar de
una organizacin actual del da de trabajo escolar, dividido en seis perodos de clase que se cumplen en
media jornada, para permitir que el mismo edificio sea utilizado por unos estudiantes en la maana y por
otros en la tarde, a una organizacin de la jornada en ocho bloques que ocupan la jornada completa
(maana y tarde)19. Esta poltica viene a proveer ms tiempo para el trabajo escolar y a permitir que los
otros cambios: enriquecimiento de medios educativos, cambio curricular, renovacin pedaggica,
desplieguen toda su efectividad; ella redundar tambin en una serie de otros beneficios para los docentes,
los alumnos y sus familias. En concreto, la medida supone -de una parte- ms tiempo lectivo al pasarse de
las 30 horas pedaggicas (de 45 minutos) a la semana a 38 horas en bsica y de 35 a 42 horas en educacin
media y -de otra parte- un tiempo escolar ms holgado (aumento de recreos, tiempo para almuerzo...) que
implica ms permanencia en la escuela. Adicionalmente, hay que recalcar que este mayor tiempo es de libre
disposicin del establecimiento, por lo cual se da ac otro paso de descentralizacin pedaggica.
18

Ver el captulo 12 sobre Reforma Curricular.

Durante 1997 se tramit la respectiva ley en el Congreso la que establece que el 2002 todas las
escuelas y liceos funcionaran en Jornada Completa. El proceso de incorporacin de los establecimientos
educacionales al nuevo rgimen se inici en 1997 con aproximadamente 3.000 establecimientos y proseguir gradualmente, a medida que se cuente con la infraestructura adecuada para asegurar la plena
efectividad de esta transformacin.
El mismo 21 de mayo el Presidente anunci otras medidas que enriquecen lo que se vena haciendo
en el fortalecimiento de la profesin docente. En concreto, se crea un programa de cinco aos orientado a
que las instituciones formadoras diseen y realicen diversos proyectos de mejoramiento de la formacin
inicial de los profesores y profesoras. Como complemento al programa se otorgar becas a estudiantes
destacados que opten por la carrera docente. Adicionalmente, se pondr en marcha un programa de
perfeccionamiento fundamental para acompaar la reforma curricular. Se proseguir y se diversificar el
programa de pasantas en el extranjero20. Por ltimo, se establecen cuarenta premios anuales a la excelencia
docente, los que se entregaron por primera vez en 1997.
Tambin se inici en 1997 el Proyecto Montegrande21 orientado a crear una red de liceos
subvencionados de alta calidad, con niveles altos de innovacin, abiertos a sectores de pocos recursos. La
aspiracin del proyecto es aportar experiencias que se transformen en antecedentes vlidos para la
renovacin, mejoramiento y diversificacin de la educacin media subvencionada. Los proyectos de estos
liceos son de cinco aos y se prepararon en 1997 y se iniciaron en 1998.

RECUADRO 3
Ambitos de accin de la Reforma
1

Programas de mejoramiento de la calidad y equidad:

enriquecimiento del piso de funcionamiento de las escuelas y liceos
programas de apoyo focalizados a las escuelas de mayor riesgo
proyectos de mejoramiento: autonoma, descentralizacin pedaggica
renovacin pedaggica

Fortalecimiento de la profesin docente:

aumento gradual, pero persistente de salarios
incorporacin de incentivos
pasantas en el exterior
perfeccionamiento fundamental
mejoramiento formacin inicial
premios de excelencia

19
20
21

Ver el captulo 13 sobre Jornada Escolar Completa.

Ver el captulo 11 sobre el Programa de pasantas de profesores en el extranjero
Ver el captulo 8 sobre el Proyecto Montegrande.

Reforma curricular:
marco curricular bsico, a partir del cual se aumenta autonoma
incorporacin de exigencias de la sociedad de la inteligencia

jornada Escolar Completa Diurna:

ms tiempo para una educacin enriquecida
ms tiempo diferenciado por establecimientos (autonoma)
preferencia a los ms pobres
nuevo espacio escolar

La realizacin de lo reseado ha significado un aumento significativo y sostenido del financiamiento

de la educacin. Los programas contaron con un financiamiento directo22. El Programa de las 900 escuelas
se inici (1990 - 1991) con donaciones de los gobiernos de Suecia y Dinamarca. Los dos programas MECE
se han financiado mediante sendos convenios de prstamos con el Banco Mundial23. Adems, se incorpor
al sistema de subvenciones diversas modificaciones que han permitido ajustar los mecanismos de
reajustabilidad de las subvenciones, estabilizar su valor durante el ao, eliminar los lmites presupuestarios
a algunas subvenciones especiales.
Se han creado subvenciones especiales para la extensin horaria, el reforzamiento educativo y el
apoyo a grupos diferenciales. Dichas subvenciones, al igual que la bonificacin por desempeo que se
comenz a otorgar a los profesores pertenecientes al 25% de los mejores colegios de cada regin, estn
orientadas a usar el mecanismo de financiamiento como un medio para apoyar directamente el mejoramiento
de la calidad y eficiencia del sistema educacional24.
Todo lo anterior se ha expresado en un sostenido incremento del gasto pblico en Educacin. Para
1997 el gasto del Gobierno central en Educacin se haba ms que duplicado, en trminos reales, con
respecto a 1990, todo ello para un nmero de alumnos en el sistema relativamente constante. Especialmente
determinante en este avance ha sido la aceleracin del crecimiento del gasto pblico en educacin con
posterioridad a la formulacin de prioridades de la actual Administracin. Es as como en los dos ltimos
presupuestos la inversin en educacin ha crecido acumulativamente en un 25% real (Ver Cuadro I).

22
23
24

Ver captulo 15 sobre financiamiento de la Reforma Educativa. Sobre el tema ver tambin
COX y GONZALEZ (1998) y GONZALEZ (1998).
El primer convenio de prstamo correspondiente al MECE bsica involucro recursos por 243
millones de dlares y el correspondiente al MECE media ascendi a 206,5 millones de dlares.
Dos libros que dan cuenta de estas orientaciones son Garca-Huidobro (Ed.) 1989 y PIIE 1990.

Cuadro N 1
Gasto en educacin 1990-1997 (Millones de pesos de 1995)
Ao

Gasto en
educacin

Crecimiento
respecto a

PIB %

%
Gasto total
Gobierno
Central

1990

504.465

0%

2.5

13,17%

1991

564.500

12%

2.5

13,39%

1992

648.458

29%

2.8

13,65%

1993

705.810

40%

2.9

13,77%

1994

769.371

53%

2.9

14,16%

1995

859.585

70%

2.9

14,87%.

1996

970.654

92%

3.2

15,31%

1997

1.069.653

112%

3.3

15,80%

Fuente: Estadsticas de las finanzas pblicas 1988-1997

Direccin de Presupuesto-Ministerio de Hacienda

4. Caracterizacin de la Reforma
Hasta ac hemos presentado el origen de la reforma, sus metas y sus principales lneas de accin.
Antes de hacernos la pregunta por sus resultados quisiramos detenernos en una caracterizacin de su modo
de hacer poltica educativa, el que es distintivo de las reformas de los aos 90.
Hoy las polticas educacionales se conciben e implementan en un cuadro de pensamiento que se
aleja tanto de los sistemas centralizados y de las polticas cuyo problema central fue el de la baja cobertura,
como de la preocupacin organizativo-administrativa que caracteriz a las polticas de privatizacin y
descentralizacin de los aos 80. Como sealamos, el nuevo marco de ideas pone al centro la preocupacin
por los aprendizajes relevantes efectivamente logrados por todos los estudiantes. Esto significa que, lograda
la cobertura, el inters de las polticas se traslada al interior de las instituciones educativas y enfoca la
efectividad de las prcticas pedaggicas. La equidad en educacin se valora, adems, como componente
dinmico del proyecto de desarrollo con equidad que los gobiernos democrticos buscan hacer realidad.
En este marco se combinan criterios de descentralizacin y competencia por recursos, con criterios
de iniciativa estatal y de discriminacin positiva a travs de programas de mejoramiento de la calidad y
equidad de la educacin, de la introduccin de nuevos instrumentos de informacin y evaluacin pblica de
programas y de instituciones, y de la apertura de escuelas y liceos a redes de apoyo externo, especialmente
de universidades. Si la preocupacin en los ochenta fue la eficiencia en el uso de los recursos, lo que se pre-

tendi alcanzar con cambios en la modalidad de financiamiento y administracin del sistema, los objetivos
mayores en los 90 son la calidad y la equidad del sistema escolar, y el camino privilegiado para lograrlo un
fortalecimiento de las instituciones escolares otorgndoles ms autonoma en el mbito de las decisiones
tcnico-pedaggicas, robusteciendo la profesin docente y enriqueciendo sus condiciones de funcionamiento
con inversiones en tecnologas e insumos que facilitan el mejoramiento de los procesos de enseanza y
aprendizaje.
Los orgenes de tal marco se remontan a ms de una dcada de investigacin y desarrollo en centros
acadmicos independientes opositores al gobierno militar, que a fines de los aos 80 tenan categoras y
orientaciones que buscaban superar tanto el "estado docente" pre-reforma neo-liberal, como un sistema
descentralizado sin un centro capaz de orientar el sistema hacia nuevos niveles de calidad y de velar por la
equidad. Por lo dems, este cuerpo de ideas se corresponda y reciba las influencias del pensamiento
internacional del momento; ver por ejemplo los planteamientos de la ya citada Conferencia Mundial sobre
Educacin para Todos desarrollada en Jomtien, Tailandia, en 1990. Tambin tuvieron importancia e influjo
las ideas de CEPAL y UNESCO de inicios de la dcada. Entre 1990 y 1992 la poltica educacional chilena
plasma gradualmente un conjunto de principios orientadores (Recuadro No 4), que ordenan su desarrollo a
lo largo de la dcada, y que se encuentra tambin en otros pases de Amrica Latina.

RECUADRO 4
Principios orientadores de las polticas educacionales de los 90
1. Polticas centradas en la calidad: paso desde ncleo puesto en insumos de la educacin y en
aumento de cobertura, a los procesos y resultados de aprendizaje como ncleo25.
2. Polticas centradas en la equidad: paso desde el suministro de una educacin homognea a todos,
a la provisin de una educacin diferenciada y que discrimina en favor de los grupos ms vulnerables, para
lograr resultados ms parejos.
3. Polticas centradas en las escuelas: paso desde una mirada y planes homogneos para el conjunto
del sistema educativo, al reconocimiento de las escuelas y liceos como las instituciones "productoras" de la
educacin, con diferencias en sus resultados como producto de la categora de sus proyectos educativos y de
la cualidad de su implementacin.
4. Polticas abiertas a la iniciativa de los actores: desde regulaciones del sistema principalmente
burocrtico-administrativas, a incorporacin de regulaciones por incentivos y mediante mecanismos de
informacin y evaluacin.
5. Polticas abiertas a la sociedad: desde instituciones relativamente cerradas sobre s mismas y
controladas slo por sus profesionales y su burocracia, a instituciones abiertas a las demandas de su
sociedad e interconectadas entre ellas y con otros mbitos o campos institucionales.

25

Al afirmar la centralidad del aprendizaje, no se asume una interpretacin intelectualista de ste.

Se opta por una concepcin de saber que liga pensamiento, accin y valor. Conocer no es poseer
una buena teora acerca de un fenmeno, sino saber actuar competente y valricamente en un
mbito determinado.

6. Polticas de cambio incremental: trnsito desde cambios va reformas integrales, y un concepto

de planeamiento lineal, a estrategias diferenciadas y un concepto de cambio progresivo basado en el
despliegue de la capacidad de iniciativa de las escuelas.
7. Polticas de Estado: desde ausencia de polticas estratgicas, o desde su subordinacin a
presiones particularistas externas e internas, a polticas estratgicas definidas nacionalmente, con consenso
de actores y diferenciacin y combinacin de medios.

La primera caracterstica de la reforma en curso es ser una reforma de la calidad de la educacin.

Poner al centro la calidad implica restablecer la preocupacin por el aprendizaje como orientacin
prioritaria de la poltica educativa, lo que debe llevar a preguntarse constantemente por los niveles de
aprendizaje realmente logrados y por la relevancia de las competencias culturales y morales que la escuela
entrega para la vida de las personas26.
El mundo del conocimiento posee hoy dos rasgos nuevos. Por una parte sus fronteras no cesan de
ampliarse hasta lmites inimaginables, por otra la informacin est crecientemente disponible para quienes
poseen las destrezas culturales de base, que permiten acceder a ella. La gran tarea de la escuela hoy es
proveer a todos de estas destrezas: inicialmente un fuerte dominio de la lecto-escritura y del lenguaje de la
matemtica; avanzando enseguida a las destrezas culturales de segundo grado, tales como: aprender a
aprender, aprender a cambiar en el cambio, aprender a buscar y procesar informacin, aprender a trabajar
en equipo, dominar algn(os) idioma(s) extranjero(s).
En segundo trmino la reforma en curso se caracteriza por ser una reforma de la equidad de la
educacin. Desde una ptica de profundizacin de la democracia, la equidad en educacin se asocia a la
legitimidad del orden social. En efecto, la legitimidad de un orden democrtico se sustenta en la realidad que
logra poseer el principio de igualdad de oportunidades y no hay nada que le d ms transparencia a este
principio que la igualdad educativa.
Si los todos los nios tuviesen de hecho las mismas posibilidades de acceder a los cdigos
culturales que permiten manejarse en la sociedad, la movilidad social sera un dato cotidiano y la
legitimidad del orden social sera inexpugnable; por el contrario, cuando las desigualdades se transmiten
intergeneracionalmente, el orden social que preserva estas diferencias se hace tan ilegtimo como los
privilegios que cautela. Lo anterior se torna ms claro cuando la sociedad ha elegido al mercado como el
principal asignador de recursos tan bsicos para el bienestar de las personas como el trabajo. Es fundamental que el sistema educativo proporcione la mayor igualdad posible de entrada a ese mercado.

26

Estas competencias de base se han descrito de diversas formas ltimamente. CEPAL-UNESCO

(1992:157) se refiere a ellas como cdigos de la modernidad que son "el conjunto de conocimientos y destrezas necesarios para participar en la vida pblica y desenvolverse productivamente en la sociedad moderna." Esto es, las capacidades "para el manejo de las operaciones
aritmticas bsicas; la lectura y comprensin de un texto escrito; la comunicacin escrita; la
observacin, descripcin y anlisis crtico del entorno; la recepcin e interpretacin de los
mensajes de los medios de comunicacin modernos; y la participacin en el diseo y la ejecucin
de trabajos en grupo.''

Hoy es un axioma el que el desarrollo econmico no aumenta automticamente la cantidad y

calidad del desarrollo humano. El crecimiento de la desigualdad en el mundo lo muestra fehacientemente
(PNUD, 1996). Las disparidades econmicas se refuerzan, se perpetan en el tiempo y se desdoblan en
disparidades en la calidad de la ciudadana de las personas, si van acompaadas de desigualdad educativa.
Por tanto, un modo eficaz de sumar desarrollo humano al crecimiento econmico es invertir en educacin y
capacitacin.
Estas dos primeras caractersticas de la reforma se asocian y se potencian. El problema de la
justicia en educacin se identifica cada vez ms con el problema de su calidad. Es sabido que los pobres
tienen menor acceso a los servicios educativos. A esta desigualdad se agrega una segunda que la multiplica:
los nios y nias pobres reciben una educacin de menor calidad y, por tanto, aprenden menos en la escuela.
Este componente de la desigualdad social posee un potencial de exclusin muy elevado, ya que por estar
ligada al equipamiento de las personas (y por lo tanto a la posibilidad de generar acciones efectivas en los
dominios ligados a la calidad de la vida) se comporta como una desigualdad generadora de mayor
desigualdad (Ver: Zuiga, 1989). Lo contrario tambin es verdad: la educacin se torna una condicin
necesaria para aprovechar las oportunidades que ofrecen las restantes polticas sociales y el desarrollo de la
sociedad en general. El aprendizaje es un catalizador del proceso de desarrollo: mejora la productividad de
los trabajadores, facilita el empleo por cuenta propia y ayuda a utilizar mejor sus ingresos; mejora tambin
otros indicadores de desarrollo humano como disminucin de mortalidad materno infantil y de la
desnutricin de la familia.
Una reforma de la calidad de la educacin es una reforma de las instituciones escolares. En verdad,
la reforma slo cobra vida y empieza a existir realmente en las escuelas y liceos, cuando sus lineamientos y
orientaciones son reformuladas y convertidas, mediante la participacin e invencin de los actores de la
educacin, en propsitos compartidos y en prcticas pedaggicas renovadas. Su lugar no es el centro del
sistema educativo sino su base: los miles de equipos de profesores y profesoras que en las escuelas y liceos
del campo y de las ciudades buscan e imaginan, da a da, la mejor forma de ayudar a los nios y jvenes a
aprender.
Por lo anterior, un aspecto medular de las reformas que procuran mejorar la calidad es encontrar
los caminos para enriquecer a los establecimientos educacionales con las condiciones necesarias para que
estas instituciones avancen en transformaciones viables, eficaces y duraderas que enriquezcan y renueven
realmente las prcticas pedaggicas. Cada uno de los mbitos de la reforma chilena: los programas de
mejoramiento, el fortalecimiento de la profesin docente, la reforma curricular, la jornada escolar completa,
pueden ser concebidos como otras tantas oportunidades abiertas a las escuelas y liceos, para que cada
institucin realice su reforma.
Esta reforma, por ser una reforma de la calidad, es una reforma pedaggica. El concepto de
"reforma" ha estado siempre ms ligado a cambios estructurales o a cambios de los planes y programas de
estudio; sin embargo el foco de esta reforma es pedaggico, puesto que busca afectar las formas de ensear
y aprender. El enriquecimiento en recursos de apoyo educativo, el aumento del tiempo escolar, la reforma
del curriculum, son importantes medios para apoyar ese cambio pedaggico.
Lo anterior tambin se asocia al tema de la equidad. El logro, en trminos de aprendizajes en las
escuelas de las grandes mayoras, pasa por invertir ms en ellas, pero no basta con ello. Estamos frente a un
problema de recursos mal distribuidos, pero tambin delante de un problema pedaggico complicado y
nuevo. En las escuelas ha funcionado una pedagoga de la homogeneidad, que era realista y adecuada para
un momento en que la educacin era elitaria y atenda a nios que entraban a la escuela a la misma edad,

que no repetan o repetan slo ocasionalmente y que -lo ms importante- posean una cultura letrada comn
y muy cercana a la de la escuela. Con la masificacin de la educacin la situacin cambi. En cualquier
escuela rural o urbano marginal nos encontramos con un alumnado muy heterogneo: los nios ingresan a
las escuelas con distintas edades, algunos han tenido educacin preescolar otros no, varios son repitentes,
algunos vienen de hogares en los que se lee y escribe con frecuencia, otros tienen en sus manos, por primera
vez un libro y un lpiz, algunos reciben ayuda de sus padres, otros no. En esta situacin, los maestros
acostumbrados a una educacin tradicional concebida para grupos homogneos, deben cambiar sus tcnicas
e inventar una pedagoga de la diferencia, capaz de responder a estos alumnos desde su peculiaridad
individual y cultural. Para ello requiere medios didcticos y textos variados y una organizacin escolar ms
flexible, que d creciente autonoma a las instituciones educacionales para responder en forma autnoma y
creativa a los desafos que tienen delante y que genere espacios para que los maestros y maestras se
profesionalicen, buscando cooperativamente, experimentando y evaluando los caminos ms adecuados para
producir en cada establecimiento una educacin de calidad.
Como se desprende de las consideraciones anteriores, el Estado conserva un rol activo, acorde con
su responsabilidad con la calidad de la educacin. Una caracterizacin reciente de la evolucin de los climas
polticos respecto al rol del estado, caracteriza la dcada del 70 como la del estado maximalista, la del 80
como la del estado maximalista, y la dcada presente, como la del estado capaz (Grindle, 1993). Tal
caracterizacin es adecuada a la concepcin del papel del estado en educacin que subyace a las polticas
descritas. Es decir, la de un centro que acta a travs de nuevos medios en un sistema descentralizado, que
tiene capacidades de direccin y orquestacin de nuevo tipo, y que combina su accin con regulaciones de
mercado. Una agencia central entonces correspondiente a un estado que no es "remero" (productor de
servicios) sino "timn" (Osborne y Gaebler, 1993); que suma a sus herramientas convencionales: la norma
y el presupuesto, una utilizacin creciente de instrumentos de informacin y evaluacin y de incentivos; que
externaliza funciones y crea redes de apoyo en la sociedad civil; y que concibe como una de sus funciones
esenciales la de velar, proactivamente, por la calidad y equidad del sistema educativo en su conjunto, a
travs de programas y estrategias explcitas y sostenidas en el tiempo y a travs de prcticas focalizadas de
discriminacin positiva.
Las principales modalidades de accin del Estado son:
(a) entregar un marco de regulaciones sobre la base de normas, pero tambin mediante la provisin
de informacin y de resultados de evaluaciones27.
(b) la accin de supervisin y apoyo directo, focalizada en las poblaciones de ms riesgo; lo que
permite superar situaciones de dficits que atentan contra la equidad y la compensacin de las
desigualdades que pueda crear la descentralizacin28 ;

27

28

Los tres principales marcos regulatorios en la actual poltica de educacin han sido el Estatuto
Docente (Ley N 19070 de 1991) que ordena el ejercicio de la profesin docente, la Ley N 19532
de 1997 que crea y regula la implementacin de la jornada Escolar Completa y los instrumentos
legales que se refieren a la reforma curricular: Decreto N 40 de 1996 para educacin bsica y
Decreto N 220 de 1998 para educacin media. En relacin a instrumentos de informacin y
evaluacin, puede sealarse el SIMCE, el SNED y la informacin anual de tipo estadstico.
El mejor ejemplo de estas "intervenciones" directas del MINEDUC en las escuelas est dado por
los Programas ya mencionados. Ver tambin los captulos relativos a las 900 escuelas, al
programa rural y al MECE media (Captulos 3, 4 y 6)

(e) la provisin de incentivos para que los diversos actores del sistema: docentes, comunidades
escolares, empresas, dispensen su creatividad y energa en la construccin de una educacin de creciente
calidad29.
(d) la generacin de condiciones para la cooperacin horizontal entre acto res
organizacin y el incentivo a sistemas de redes de ayuda 30.

mediante

la

Simplificando se puede decir que el primer y segundo camino son ms propia y tradicionalmente
estatales, que el tercero utiliza mecanismos de mercado y que el cuarto abre espacios de apoyo horizontal
actuando en el mbito de la sociedad civil.
Por primera vez, se est llevando a cabo en Chile una reforma en un sistema descentralizado. Ella
no se puede hacer a travs de la obediencia funcionaria; para conducirla el MINEDUC debe lograr un
efectivo liderazgo tcnico. El estado en este tipo de reformas adquiere un rol de estado educador, que acta
persuadiendo y orientando y no slo por normas y prescripciones.
La sociedad ha entrado en una fase en la cual el cambio es la regla y la estabilidad la excepcin, en
la que la proyeccin al futuro tiene ms peso que el pasado y la tradicin. La reforma busca generar un
sistema educativo acorde con la poca, capaz de cambiar en el cambio y de formar a los nios y jvenes que
vivirn, trabajarn, formarn sus familias y construirn sociedad en este nuevo escenario de mudanza
acelerada. Para lograrlo, la reforma, en vez de pretender hacer de una vez todas las transformaciones
necesarias, incorpora al sistema educativo flexibilidad y capacidad para responder con rapidez al cambio,
de modo que en forma incremental el sistema se vaya ajustando a las fluctuantes necesidades educativas de
la sociedad. Lo importante en este nuevo tipo de reforma no es que su obra permanezca inclume al tiempo,
sino sus aperturas a la participacin creativa de los actores, sus mecanismos de evaluacin y rediseo, sus
dispositivos de aprendizaje institucional, ya que ellos permitirn a las escuelas y liceos y al sistema
educativo en general enriquecerse permanentemente. Se trata de una reforma incremental que va haciendo
en la prctica un sistema educativo que aprende todos los das de las cosas que est haciendo.

5. Balance: alcances y limites de la actual poltica educacional

El presente balance consta de tres miradas: en primer lugar, se muestra las razones por las cuales la
reforma educacional chilena puede ser considerada como exitosa, en segundo lugar se detalla algunas de sus
limitaciones, para -por ltimo- detenernos en algunas tensiones de su implementacin3l.

29

30

31

Algunos ejemplos: la asignacin de desempeo difcil, que da un porcentaje extra de sueldo a los
docentes que ensean en escuelas de sectores aislados o de extrema pobreza urbana; los Proyectos
de Mejoramiento Educativo; la rebaja tributaria por donaciones a la educacin.
Ejemplos relevantes son la red Enlaces, dada la posibilidad de comunicaciones que ella posibilita
y la capacitacin tanto curricular como en computacin que ha sido asegurada mediante
vinculaciones entre las instituciones de educacin superior y las escuelas y liceos.
Para un balance ms completo que el que podemos intentar ac, ver: MENA y BELLEI, 1998

5.1 Una poltica exitosa

Diferentes consideraciones convergen para mostrar la Reforma Educacional en curso como exitosa.
Ella ha comenzado con efectividad y firmeza un camino de mejoramiento substantivo. La inversin anual
actual es ms del doble que la de 1990: US$ 1.203 millones contra 2.641 en 1997 (moneda de 1996). En
1990, cuando la Concertacin asume el Gobierno, la educacin era un sector de trastienda y opaco, hoy la
educacin ocupa una consensual primera prioridad nacional y los docentes, despus de muchas hesitaciones, han comenzado a valorar la reforma en cada uno de sus componentes32.
Sin duda que el criterio de evaluacin decisivo en una poltica educacional que define sus objetivos
en trminos de calidad y equidad, dice relacin con los niveles de aprendizaje de los alumnos y la
distribucin social de tales aprendizajes. El conjunto de inversiones e innovaciones referido tiene por
propsito ltimo mejorar las oportunidades educativas a la mayora de los alumnos. Y este empeo tiene su
test ms duro en la adquisicin por parte de los alumnos(as) de las competencias culturales fundamentales
que el sistema escolar se compromete a comunicar. La evidencia aportada por la comparacin de los
resultados SEMCE de 1990 con los de los aos siguientes, permite afirmar que los nios y nias chilenas
que van a la escuela hoy, sobre todo los ms pobres, aprenden ms que los que asistan en 1990: los
puntajes pro medios del SIMCE, tanto para los alumnos de cuarto grado bsico como par los de octavo
grado han mejorado en once puntos en seis ltimos aos (Ve Grfico l); este mejoramiento ha sido superior
en las escuelas de sectores pobres atendidas por el Programa de las 900 escuelas33 muy superior en la
escuelas rurales, las que estaban en 1990 en un nivel de gran exclusin (Ve Cuadro 2); la distancia entre las
mejores y las peores escuelas se ha acortado (Ver Cuadro 3) producindose una reduccin de la distancia
entre la educacin de elite y la de las mayoras.
GRAFICO 1
Promedios nacionales de la educacin bsica 90-97
Promedio de castellano y matemtica (%)

32

33

La encuesta MORI efectuada a profesores en agosto de 1998 indica que en una escala de 1 a 7 los
distintos aspectos de la Reforma son evaluados por los docentes con notas que van del 5.2 al 6.1
con un promedio de 5.7; al mismo tiempo que el 55% de los profesores seala que desde la puesta
en marcha de la Reforma ha tenido mayor posibilidad de participar en la toma de decisiones.
Estas escuelas han mejorado su puntaje en cuatro puntos ms que el promedio de las
subvencionadas.

Cuadro N 2
Resultados escuelas del Programa de Educacin Bsica Rural*
(SIMCE 4 BASICO)
1992

1996

Variacin

Matemticas

34,3

60,8

26,5

Castellano

34,1

59,4

25,3

* MINEDUC, DIPLAP, Departamento de Estudios. Se considera todas las escuelas uni, bi y tri docentes
del Programa de Educacin Bsica Rural que tuvieron medicin SINICE en 1992 y 1996 y que estaban
incorporadas al programa desde 1992. Total: 196 escuelas, equivalente al 6.1% de las escuelas del programa.

Cuadro N 3
Comparacin de resultados SIMCE 4 Bsico entre 10% de escuelas con mejores logros (A)
y 10% de escuelas con peores logros

Resultado SIMCE Promedio

Matemtica-Castellano

Diferencia en distancia
entre escuelas tipo A y B

1990

1992

1994

1996

1990-1996

1994-1996

Escuela A

79,6

86,3

85,9

87,0

Escuela B

35,3

41,3

45,9

47,6

Distancia

44,3

45,0

40,0

39,4

4,9

0,6

Adems se trata de cambios en curso, que han ido incorporando y seguirn agregando
progresivamente al sistema escolar un conjunto de condiciones, lo que permiten conjeturar que el
mejoramiento en la calidad de la educacin escolar proseguir en los prximos aos.
En efecto, se han ido instalando en la cotidianeidad de las escuelas y liceos procesos de reflexin de
los docentes sobre sus prcticas y sobre la orientacin educativa de sus establecimientos. Se han ampliado
los mrgenes de independencia de estos actores, los que pueden tomar decisiones estratgicas sobre la
calidad de la educacin que sus centros educativos ofrecen: posibilidad de solicitar asistencia tcnica, de
elaborar proyectos de mejoramiento educativo, de decidir sobre el uso de buena parte del tiempo escolar, de
elaborar sus propios planes y programas de estudio.
Este cambio en curso se apoya en instituciones escolares crecientemente enriquecidas en medios de
enseanza: textos, bibliotecas, en tiempo y espacio y, a travs de Enlaces, en sus relaciones con "el afuera":
otras escuelas, las universidades, el mundo. Tambin cabe sealar que la incorporacin del lenguaje de las
nuevas tecnologas a los establecimientos educacionales hace que, en forma creciente, los alumnos y

alumnas poseen familiaridad con los computadores y los utilizan para producir y utilizar informacin y para
comunicarse.
Por ltimo, se trata de instituciones conducidas por un magisterio cada vez mejor formado y ms
profesional, administradas por municipios ms preparados para una gestin educativa eficaz y apoyadas
por un Ministerio ms modernizado.
Hacia el fin de la administracin del Presidente Frei todos estos cambios estarn muy avanzados.
Los docentes estarn ms habituados a tomar decisiones y a hacerse responsables de ellas; las escuelas
poseern ms capacidad de aprendizaje, la mayora tendr formulados sus Proyectos Educativos
Institucionales y, en funcin de ellos, irn analizando sus logros y sus yerros. Habr una mayor circulacin
de ideas pedaggicas y curriculares, productos de la creatividad de las escuelas y de un contacto sistemtico
con el exterior. "Enlaces" unir a la mitad de las escuelas bsicas y a todos los establecimientos
secundarios. Un 60% de las escuelas y aproximadamente la mitad de los alumnos tendrn jornada Escolar
Completa. La implementacin de un curriculum escolar puesto al da y enriquecido estar implementndose
en la mayora de los grados.
En suma: como resultado de las polticas en curso desde marzo de 1990 a marzo del 2000, se habr
instalado en el sistema escolar un conjunto razonable de condiciones, tanto materiales como normativas,
para que los equipos docentes y las comunidades escolares de las escuelas y liceos puedan hacer un trabajo
autnomo en pos del mejoramiento cualitativo de sus instituciones34.
5.2 Una poltica con un avance desigual
Las dos orientaciones marco de lo obrado en educacin estos aos han sido el mejoramiento de la
calidad y equidad de la educacin, de ac el lema "Una educacin de calidad para todos". Ahora bien, lo
avanzado en calidad es ciertamente mayor que lo avanzado en equidad, como se advierte por las fuertes
brechas que subsisten en el sistema educacional: casi cuarenta puntos y por lo menguado de los avances en
la disminucin de esta distancia si se los considera desde la perspectiva de alcanzar la igualdad de
oportunidades (ver Cuadro 3). Otro aspecto en que se puede advertir una poltica insuficiente es el marco
jurdico y adn-nistrativo de la educacin. En este mbito es conveniente generar las condiciones que
permita cautelar mejor el derecho de todos a la educacin; revisar su financiamiento para el logro de una
mayor equidad y transparencia en la utilizacin de los recursos pblicos destinados a educacin; evaluar la
gestin municipal y adecuar mejor la estructura y funcionamiento del MINEDUC a los requerimientos de la
actual Reforma educativa. Por ltimo, es importante seguir progresando en las polticas que regulan el
ejercicio de la profesin docente y llegar a un acuerdo de mediano plazo con el magisterio con relacin a
mejoramiento salarial y participacin en la Reforma.
5.2.1 Insuficiencia de equidad.
Como sealamos recin, los avances en calidad se seguirn produciendo en muchos
establecimientos, pero es de prever tambin que un nmero significativo de los establecimientos que
atienden a la poblacin ms pobre seguir obteniendo resultados mucho ms bajos. Adems, an en los
establecimientos que marchan bien, continuar subsistiendo un conjunto de conductas que atentan contra el
derecho a la educacin de los nios (alto nmero de expulsiones y suspensiones de matrcula,
discriminacin de los alumnos ms pobres, ms inquietos, ms lentos).
34

Dos cambios muy substantivos, la implementacin del nuevo curriculum y de la extensin de la

jornada escolar, estn diseados para cubrir a la totalidad del sistema recin el ao 2002.

Para profundizar en esta carencia volvamos a los resultados del SIMCE de los cuartos aos de
educacin bsica por ser la mejor seal de calidad disponible. Vimos un avance significativo en los
aprendizajes desde 1990 a la fecha y conocimos la fuerte diferencia entre las escuelas con mejores y con
peores resultados. Observemos ahora cmo estas diferencias de resultados se asocian con los niveles
socioeconmicos de los alumnos (Ver Cuadro 4).
Cuadro N 4
Resultados en castellano y matemtica segn nivel socioeconmico
Prueba SIMCE 4tos. bsicos 1996
Nivel socioeconmico(*)
A

Matemticas

85,06

75,51

67,67

61,15

Castellano

85,67

76,73

68,16

60,62

(*) Las categoras A, B, C, D, corresponde al nivel socioeconmico, considerado segn el gasto en

educacin que realiza la familia.

Otra limitacin de la reforma, desde el punto de vista de la equidad, se advierte al constatar que las
acciones han insuficientes en algunos mbitos muy ligados a las necesidades educativas de los pobres. Tres
ejemplos:
- Educacin de adultos (sobretodo de jvenes adultos). No se ha hecho en este campo un esfuerzo ni
proporcionado al problema, ni comparable con la seriedad y cuanta de los programas MECE. Existe ms
de un milln y medio de jvenes entre 15 y 24 aos que no ha completado su educacin y no est en las
escuelas. Esto equivale a sealar que si hay 650.000 jvenes cursando educacin media, hay ms de dos
veces esta cantidad de jvenes que podran cursarla y no lo estn haciendo.
- Sptimos y octavos grados rurales: Sigue existiendo un alto nmero de escuelas incompletas (sin
sptimo y octavo) y no se ha logrado proveer los medios suficientes (internados, escuelas de concentracin,
asignacin de transporte u otros) para ofrecer a estos alumnos una oportunidad cierta de proseguir estudios,
lo que arriesga la desercin temprana de muchos nios en estos dos aos escolares (p.ej. en 1995 cursaban
sexto bsico 251.000 nios y nias y octavo bsico 228.000).
- Educacin indgena: Slo a fines de 1993, en la Ley 19.253, el Estado, por primera vez, asume y
reconoce en un cuerpo jurdico la multietnicidad de Chile y expresa el reconocimiento y valoracin cultural
de las etnias mapuche, aymar, rapa nui, atacamea, colla, kawashkar y ymana. Asimismo, el Estado
asume el deber de respetar, proteger y promover el desarrollo de los indgenas, sus culturas, familias,
comunidades, adoptando las medidas adecuadas para tales fines, entre ellas un esfuerzo educativo especial.
Sin embargo, las realizaciones en esta lnea han sido escasas. Recin en 1996 se cre un Programa de
educacin intercultural bilinge y se iniciaron en octubre de 1996 cuatro proyectos pilotos en la 1, la VIII,
la IX y la X regiones del pas, y se preparan otros en la 11 y V regiones. El programa ha mostrado vitalidad
y ha sido recibido con entusiasmo, pero sus recursos son muy reducidos si se tiene en cuenta la amplitud y
complejidad de las tareas que tiene por delante.

Las crticas ms cuidadosas y fundadas a la poltica educacional en curso se refieren al aspecto

"equidad" y coinciden en sealar que los esfuerzos que se estn haciendo para producir una educacin de
calidad entre los ms pobres son insuficientes. A continuacin se enumera los principales alcances crticos,
ya que ellos son sugestivos con relacin a las direcciones que permitirn encontrar medidas remdiales.
Los cuatro principales son35:
(i) El diagnstico ha subestimado la gravedad de la desigualdad que afecta al sistema escolar.
(ii) Se han privilegiado polticas homogneas y los recursos destinados a polticas focalizadas de
discriminacin positiva han sido proporcionalmente muy escasos.
(iii) Se ha optado acertadamente por la descentralizacin y por la utilizacin de herramientas de
mercado (financiamiento va subvencin y fondos competitivos de proyectos), pero no se han compensado
los efectos no deseados que estos mecanismos poseen en contra de la equidad en educacin.
(iv) Las polticas han sido restrictivamente intraescolares y no han diseado instrumentos para
afectar los factores externos a la escuela como el clima familiar.
5.2.2. Limitaciones de la actual institucionalizada educacional
La poltica de los aos noventa, con pocas excepciones como el Estatuto Docente (Ley N 19.070
de 1991) y el PADEM (Ley N 19.410 de 1995) que introduce la planificacin local de la educacin
municipal, no se ha ocupado de cambiar el marco jurdico institucional en el que opera la educacin. Ahora
bien, como lo sealramos, el pleno desarrollo de la actual Reforma educacional requiere avanzar en una
revisin profunda y minuciosa de la actual institucionalidad educacional.
Derecho a la educacin y rol del Estado:
Se advierte hoy en la educacin chilena un conjunto grave de comportamientos de segregacin
escolar que estn en las antpodas de lo que un servicio educacional de carcter pblico debiera hacer para
asegurar a todos el derecho a la educacin. La seleccin de alumnos y la negacin de matrcula a los que no
cumplen con las condiciones de ingreso fijadas por el establecimiento, es ya una prctica considerada
normal y aceptada. Sin embargo, se da tambin un conjunto de conductas discriminatorias para los que ya
estn en los establecimientos, como la frecuente cancelacin de matrcula o expulsin por bajo rendimiento
acadmico (p.e.: por repetir) o por fallas de "conducta" (que van desde nios algo ms inquietos que el
promedio, a adolescentes embarazadas). En muchos casos la expulsin se debe a no pago de la cuota del
financiamiento compartido y, en estos casos, es frecuente que, a la cancelacin de la matrcula, se aada la
retencin de documentos para obligar al padre a pagar so pena de dificultades para matricular a su pupilo
en otros establecimientos
35

Ver las ponencias presentadas a dos seminarios sobre el tema organizados por CEPAL: el
Seminario-Taller "Reforma de la educacin media en Chile: hacia una mayor equidad?', del
11-12 de abril de 1995 (Particularmente los trabajos de HOPENHAYN, M., GERSTENFELD, P.
y DURSTON, J. y el Seminario-Taller "Asignacin de recursos para el mejoramiento de la
calidad y la equidad educativa", 10 enero 1996. (Particularmente los trabajo de COHEN, E.,
ESPINOLA, V y HOPENHAYN, M.).

Estas irregularidades se producen impunemente ya que no existe en Chile un marco legal de las
actividades educativas que defina con claridad el alcance del derecho de todos a una educacin de calidad y
entregue al Estado las herramientas indispensables para cumplir un rol efectivo en la cautela de esos
derechos. Debe ser parte de la definicin del "orden educativo" una clara estipulacin de los deberes de los
sostenedores que educan con recursos pblicos, los que como mnimo deberan erradicar de sus
establecimientos toda forma de discriminacin y debieran poder ser fiscalizados con relacin al uso de los
recursos pblicos que se les asignan.
Lo anterior es particularmente urgente, ya que como contracara de los esfuerzos por mejorar la
calidad de la educacin que ofrecen los establecimientos se advierte un crecimiento sostenido de fenmenos
de selectividad, expulsin y segregacin escolar. Sin limitar la libertad de enseanza ni la pluralidad
administrativa que posee la educacin chilena y que favorece la variedad de propuestas educacionales tanto
valricas como pedaggicas, se hace urgente determinar un piso comn de contribucin a una educacin
democrtica que propicie la igualdad de oportunidades y respete los derechos de los educandos.
Junto al papel proactvo sealado respecto a calidad y equidad, el cambio en el papel del Estado
exige el fortalecimiento de nuevas funciones dentro del aparato administrativo. Quizs la ms importante de
ellas es la de superintendencia del proceso educacional. El establecimiento de reglas claras, la fiscalizacin
del cumplimiento de estndares y la evaluacin de los resultados de las distintas unidades proveedoras de un
bien pblico, es uno de los ejes que debe fortalecerse en el corto a mediano plazo. Esto requerir aclarar la
aparente contradiccin de normas de la misma jerarqua legal que a veces apareceran en contradiccin,
como, por ejemplo, entre el derecho a la educacin y el de la libertad de enseanza.
La funcin de superintendencia est ms desarrollada la educacin superior. En efecto, mientras
actualmente existen atribuciones que permiten a un organismo del Estado (el Consejo Superior de
Educacin) cerrar instituciones de educacin superior por no ofrecer una formacin de calidad, al menos
durante el perodo de acreditacin, en el caso de escuelas y liceos esta atribucin no existe, a pesar de que
en este ltimo caso es el Estado el que est financiando la provisin del servicio educativo. Un sistema
escolar ms fuertemente controlado por resultados (con un SNED perfeccionado36) debiera tambin admitir
acciones de este tipo.
Gestin de la educacin:
Si bien la participacin de los municipios en la administracin de la educacin puede considerarse
un avance, es claro tambin que la forma actual de gestin municipal de la educacin requiere de una
revisin profunda que no se ha hecho. Hay problemas en muchos municipios, frente a lo cual algunos, con
gran simplismo, presentan la privatizacin y la introduccin de mecanismos de mercado y competencia en el
mbito de la educacin como una solucin mgica, sin riesgos y llena de virtuosidades. Es urgente elevar el
nivel de la discusin en este aspecto, diferenciar y multiplicar los anlisis y las alternativas. Manteniendo la
bsqueda de una gestin descentralizada y participativa de la educacin pblica, hoy en manos municipales,
es preciso examinar la variedad de formas de gestin posibles, por ejemplo: asociaciones intermunicipales,
participacin de gobiernos regionales en la gestin y varias otras que es urgente entrar a discutir y precisar.
36

El SNED (Sistema Nacional de Evaluacin del Desempeo) evala a los diversos establecimientos
y entrega un suplemento de salarios a los profesores(as) del 20% de los establecimientos mejor
evaluados. Ver captulos 9 y 15.

Tambin es posible pensar que no todos los niveles y modalidades de educacin deben administrarse del mismo modo; podra darse diferencias entre escuelas y liceos, entre educacin comn y educacin
especial; puede variar la responsabilidad municipal segn sea el tamao de los municipios.
De igual forma requiere revisin la actual modalidad de financiamiento de la educacin va
subvencin. Si la subvencin por alumno atendido, esto es el financiar la demanda por educacin y no la
oferta, posee ventajas como incentivar la asistencia a clases y permitir a las familias la eleccin de los
establecimientos para sus hijos; posee tambin limites que es preciso superar. Entre estos est la extensin
del mecanismo a modalidades del sistema en la que la asistencia a clases no tiene tanta importancia (por
ejemplo, la educacin de adultos) o donde la eleccin de escuela no es posible (por ejemplo, comunidades
rurales). Adicionalmente, es preciso revisar la filosofa subyacente a la actual modalidad de subvencin, la
que impide un control serio de los recursos pblicos que se destinan a educacin37. Tambin requiere
revisin el sistema de financiamiento ya que junto con incentivar a las familias para aportar en forma
directa recursos a la educacin, lo que puede ser positivo, fomenta la segmentacin del sistema y la
segregacin educativa segn criterios socioeconmicos con consecuencias negativas tanto en lo social como
en lo pedaggico.
5.2.3 Poltica sobre Docentes.
Hemos recalcado que el xito de la Reforma educacional en curso posee como condicin necesaria
la incorporacin activa a ella de la mayora de los profesores y profesoras del pas. Pues bien, hasta ahora,
no se ha sido suficientemente exitoso en el logro de este requisito.
Al comunicar las reformas no se ha generado un discurso que incorpore a los profesores y
profesoras como actores protagonistas de las mismas. En efecto, pese a que muchos docentes estn
participando activamente y con entusiasmo en los diversos programas en curso en las escuelas y liceos del
pas, muchas veces ellos no se sienten actores de una "reforma nacional" de la educacin, que trasciende los
lmites de cada uno de los establecimientos y que le otorga un sentido nico y comn a las distintas
acciones. Ms an, pese a que la situacin laboral y salarial de los docentes ha mejorado persistentemente
desde 1991 a la fecha, una parte significativa del magisterio mantiene una disposicin socio-afectiva de
desnimo y de carencia de perspectivas. Una explicacin posible de esta pertinacia es la inexistencia de instancias permanentes de participacin a nivel del diseo y evaluacin de las polticas publicas, as como la
carencia de una perspectiva de mediano plazo sobre la situacin laboral y el mejoramiento salarial, que
permita superar la inseguridad, quebrar una tendencia de autodescalificacin e interpretar lo logrado en el
marco de una redefinicin y valoracin de la profesin docente.
En suma, es posible resumir los avances y lmites de la actual Reforma distinguiendo tres mbitos:
el tcnico-pedaggico, el relativo a la equidad y el institucional. En los aspectos tcnicos ella, presenta
propuestas de renovacin pedaggica y de reforma curricular que han sido eficaces y que cuentan con gran
legitimidad en el pas. En el mbito equidad hay logros, pero falta bastante. Finalmente, los aspectos
institucionales del cambio se han abordado en menor medida, estando en este mbito lo principal por
hacerse.

37

Esto se produce a partir del supuesto de la actual ley segn el cual el Estado est pagando un
servicio educacional que ya se entreg, por lo cual no le es posible controlar el uso de los recursos
que se pagan por este concepto.

5.3. Tensiones de la implementacin.

Una reforma educacional de la envergadura y caractersticas de la que se ha descrito, experimenta
las contradicciones y problemas intrnsecos a un proceso de transformacin que incluye no slo nuevas
tecnologas y mecanismos institucionales sino que tambin busca cambiar los criterios y prcticas de
decenas de miles de profesionales de la educacin. Sera materia de otro trabajo intentar sistematizar estos
conflictos. En vez, concluiremos slo enumerando algunas de las principales tensiones que el proceso de
reforma, a nuestro juicio, confronta en la presente etapa.
Problemas de desalineacin o asincronas entre distintos mbitos de intervencin de las polticas.
Las distintas iniciativas impactan a escuelas y liceos, pero en forma paralela, con mucho menos sinergia de
la planteada en los diseos, y con reas importantes que an no han sido abordadas. Destacan en este punto
las asincronas o desfases entre:
- la normativa que rige al sistema escolar, y los principios curriculares, pedaggicos y evaluativos
que empujan los programas de cambio del MINEDUC;
- la consistencia, grado de preparacin y recursos invertidos en llegar a las escuelas y liceos a
travs de los programas de mejoramiento, y el retraso en la modernizacin de la gestin del sector;
- el avance pedaggico de las escuelas y liceos, y el atraso comparado de la formacin inicial de
docentes;
- la centralidad que en las nuevas funciones del MINEDUC ocupa un sistema de evaluacin, y el
aislamiento relativo del sistema vigente de medicin de la calidad de la educacin respecto al resto de las
polticas; as como su falta de desarrollo: slo mide resultados de aprendizaje de los alumnos, no evala
procesos, ni instituciones, ni programas, ni personal.
Sobrecarga de la agenda de cambio: si se distingue entre tiempo poltico, tiempo tcnico, tiempo de
la burocracia y tiempo pedaggico o de los docentes, (Braslavski; Cosse, 1996) el de mayores
requerimientos es el ltimo. Lgicas polticas y tcnicas han determinado el ritmo de los cambios y la
agregacin de intervenciones examinada. Desde la perspectiva de los profesores, sin embargo, el cuadro
puede tener algunos rasgos de "una nueva cosa detrs de otra", sin tiempo para la apropiacin real de las
operaciones y significados de las nuevas prcticas que promueven las polticas. Esto no ha sido tomado
suficientemente en cuenta por y la agenda de cambio est sobrecargada, probablemente ms all de las
capacidades de absorcin de un cambio cultural por cualquier actor en un plazo breve. Debe notarse, sin
embargo. que, como se ha reiterado, una de las condiciones de contexto que favorecen a la reforma en
forma decisiva, es que cuenta con un horizonte de tiempo como para acomodar el "tiempo largo" de los
cambios en prcticas y significados pedaggicos.
Ausencia de un discurso unitario de la reforma que integre en un relato coherente y significativo el
conjunto vasto de las distintas iniciativas, y logre conectarlo con los temas caros a la tradicin docente
como: educacin pblica como funcin crucial del estado; la educacin como actividad esencialmente moral
-y secundariamente instrumental-; rol central y de liderazgo del MINEDUC; solidaridad y no competencia;
participacin y no tecnocracia. Est an pendiente la construccin de un nuevo sentido comn compartido
entre estado y profesin docente respecto a las caractersticas organizacionales y las funciones de la
educacin subvencionada. Si, como indicamos, la reforma ha sido exitosa en producir nuevas prcticas a
nivel de las escuelas no tiene un discurso al nivel macro que satisfaga a la profesin docente.

En el mbito que reseamos, es interesante comprobar la asimetra respecto al concepto de

participacin entre profesores y autoridades. Mientras stas consideran a los PME y los microcentros
rurales, o el nuevo marco curricular y el espacio que abre a definiciones por cada comunidad educativa, o
los procesos de adquisicin de tecnologa educativa a partir de opciones de los docentes de cada
establecimiento secundario, como otras tantas muestras de participacin real y efectiva de decenas de miles
de profesores, los profesores consideran que hay falta de participacin porque, por ejemplo, no se los
consult sobre la extensin de la jornada escolar, o porque no hay debate sobre el tipo de hombre y de
sociedad para el cual la educacin forma. Mientras unos apuntan a la escuela y conciben la participacin en
el contexto de su profesionalizacin y autonomizacin efectiva, los otros estn mirando el espacio de
discusin pblica y los debates ideolgicos a nivel societal.

Bibliografa
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PARTE II
El MEJORAMIENTO DE LA CALIDAD
Y EQUIDAD DE LA EDUCACION
INTRODUCCION

El programa de mejoramiento de la calidad y equidad de la educacin bsica (MECE bsica)

El Programa de Mejoramiento de la Calidad y Equidad de la Educacin (MECE) del Ministerio de
Educacin (1992-1997), corresponde al principal esfuerzo global y sistmico del Gobierno de la
Concertacin por mejorar la calidad de los insumos, procesos y resultados del sistema escolar, y la equidad
de su distribucin. El centro de atencin del Programa es la escuela bsica, pero tambin se propone
ampliar la cobertura y mejorar la calidad de la educacin preescolar, estudiar alternativas de reformas
institucionales y curriculares para la educacin media, y mejorar la gestin del Ministerio de Educacin.
El programa se realiz a travs de un convenio de prstamo con el Banco Mundial que ascendi a
US$ 243 millones, suma considerable para un pas como Chile. El banco aport US$ 170 millones y el
presupuesto nacional el resto. El 74% de los recursos corresponden a inversiones en educacin bsica; el
16.3% a inversiones en el nivel pre-escolar1; el 10% restante se distribuye entre las inversiones destinadas a
modernizar la gestin del Ministerio de Educacin y las necesarias para fundar una poltica de
mejoramiento de la educacin media.
El nombre del Programa precisa las dos grandes metas de la poltica gubernamental en educacin:
calidad y equidad. A las que se suman tambin, como orientaciones centrales, los criterios de participacin,
descentralizacin y apertura del sector educacional a su entorno. La poltica se lleva a la prctica mediante
una combinacin de instrumentos normativos y de intervencin directa del estado con otros de intervencin
ms indirecta a travs de la evaluacin, la informacin, la generacin de redes y la disposicin de
incentivos.
Lneas de accin del Programa MECE en Educacin Bsica
La educacin bsica chilena atiende en 8 grados, una matrcula estabilizada en torno a los 2,1
millones de alumnos, correspondientes al 96.4% del grupo de edad 6 a 13 aos. El nivel cuenta con cerca de
9.000 unidades educativas que, de acuerdo a su dependencia administrativa, se distribuyen en tres tipos de
escuelas: escuelas municipales, administradas por los municipios y financiadas pblicamente; escuelas
particulares subvencionadas, que son de propiedad de sostenedores privados, pero tambin son financiadas
con recursos pblicos; y escuelas particulares pagadas. En 1990, las escuelas municipales atendan a un
61.2% de la matrcula y las particulares subvencionadas un 31.8% y las escuelas pagadas el 7% restante.
El nivel es servido por 76.209 profesores, de los cuales el 98.6% tiene ttulo profesional.

Ver el captulo 2 de este libro.

Las lneas de accin que a continuacin se describen se aplican a un nivel del sistema que ha
logrado prcticamente el 100% de cobertura y en el cual persisten dficits importantes:
- de calidad: bajo nivel de aprendizajes de los alumnos;
- y de equidad: fuertes diferencias entre la atencin que se da a los sectores acomodados y medios
y a los grupos de pobreza, a los nios rurales y a los urbanos.
Con respecto a su accin con las escuelas bsicas, el Programa MECE se articula segn una triple
estrategia: por un lado, mejorar las condiciones de trabajo de todas las escuelas bsicas financiadas
pblicamente; por otro, dar una atencin preferente y focalizada a las escuelas que presentan ms dificultades en su desempeo; por ltimo, introducir innovaciones en los procesos escolares, para hacer ms
efectivos y relevantes los resultados educativos. El esquema siguiente ordena las lneas de accin en
educacin bsica del Programa MECE de acuerdo a esta distincin.

Lneas de Accin:
a) Mejora de condiciones e insumos de la enseanza:
1. Inversiones en infraestructura.
2. Inversiones en textos y materiales didcticos;
3. Programa Bibliotecas de Aula.
4. Programa de Salud Escolar.
b) Programas de atencin focalizada a escuelas de riesgo:
1. Programa de las 900 escuelas*.
2. Programa de atencin especial a escuelas rurales.
c) Innovaciones para enriquecer los procesos educativos:
1. Proyectos de Mejoramiento Educativo.
2. Red informtica Enlaces.

Este Programa comenz dos aos antes del MECE; al iniciarse ste se
incorpor como lnea de accin del MECE -Educacin Bsica.

Las acciones correspondientes a los puntos b) y e) sern objeto de sendos captulos de este libro. A
continuacin se presenta una breve resea de las acciones correspondientes al mejoramiento de las
condiciones de funcionamiento y al enriquecimiento de los insumos escolares (punto a).

En este plano, el principio orientador es elevar en forma sustancial las condiciones en las que los
profesores y alumnos de la educacin subvencionada trabajan; desde reparar los espacios fsicos hasta dotar
de libros y materiales didcticos, pasando por el cuidado de la salud de los nios y la actualizacin
profesional de los profesores. As, se repar la infraestructura de 2.500 escuelas municipales (un 47% del
total), de modo que las carencias de las edificaciones (vidrios rotos, insuficiente iluminacin, baos en mal
estado) no impidiesen la realizacin del trabajo de nios y profesores.
El estado desde 1992 distribuye 3 libros para cada nio de primero a cuarto grado (lenguaje,
matemticas y un texto integrado de ciencias naturales y sociales), y 4 libros para cada nio del quinto al
octavo grado (lenguaje, matemtica, ciencias sociales y ciencias naturales), para un 100% de la matrcula
que asiste a escuelas subvencionadas, tanto municipales como particulares. Lo sealado supone distribuir
ms de seis millones de textos al ao, lo que ha implicado casi triplicar la inversin promedio de los aos
ochenta en este rubro.
Se suma a las inversiones en textos, una iniciativa que se orienta a facilitar la inculcacin de
hbitos de lectura y el enriquecimiento de las competencias lingsticas de base de los alumnos. La
innovacin consiste en instalar pequeas bibliotecas -entre 35 y 60 libros cada una- en cada aula de
enseanza bsica. Se agrega a las inversiones en textos y libros, una lnea de inversin en materiales
didcticos (juegos didcticos y material de apoyo a la enseanza de la lectura, escritura y matemtica) para
lo cuatro primeros grados.
Por ltimo, las polticas de elevacin de las condiciones de base en que trabajan las escuelas
contemplan un programa de salud escolar a travs del cual los profesores examinan a todos los nios al
ingresar a la escuela en primero bsico y los montorean despus, remitindolos al sistema de salud para su
atencin. Estas acciones, salvo la lnea de infraestructura, se aplican al conjunto de la educacin bsica
subvencionada, tanto a escuelas municipales como a particulares.