Gestion Participativa

INTRODUCCIN
Este informe refiere los avatares de un proceso de investigacin terico prctica sobre gestin
participativa y modernizacin de la gestin pblica en Chile entre 1998 y hasta mayo de 2000, el cual
cont con la orientacin de la profesora Sonia Godoy del Magster en Desarrollo y
Comportamiento Organizacional que imparte la Facultad de Ciencias Administrativas de la
Universidad Diego Portales.
La investigacin cont, inicialmente, con el respaldo de la Secretara Ejecutiva del Comit
Interministerial de Modernizacin de la Gestin Pblica, y luego, con la activa colaboracin de la
Vicepresidencia de Modernizacin del Estado de la Agrupacin Nacional de Empleados Fiscales
(ANEF), y finalmente obtuvo el apoyo de la Direccin de la Escuela de Gobierno, Gestin Pblica
y Ciencia Poltica de la Universidad de Chile.
El proyecto de investigacin responde a un nivel exploratorio descriptivo, por cuanto su pretensin
fue llegar a reunir un conjunto de antecedentes y datos que permitieran conocer los rasgos
fundamentales, caractersticas y desarrollo de la gestin participativa en el marco del proceso de
modernizacin de la gestin pblica. Todo, desde un enfoque del desarrollo organizacional (DO),
que a su vez permitiera aportar en la construccin de un diagnstico para retroalimentar a los
responsables del proceso, y avanzar en la identificacin de algunos elementos orientados a
fundamentar una o ms propuestas de intervencin dirigidas a superar las brechas que
eventualmente pudieran ser detectadas por este trabajo.
Los contenidos de la tesis estn divididos en 6 captulos, ms 16 anexos.
En el captulo I "Definicin del Problema", se fundamenta la eleccin del tema; se delimita el
problema objeto de investigacin y se formulan los objetivos de esta tesis.
El captulo II "Metodologa", explica el proceso seguido en el desarrollo de la investigacin.
Bsicamente, se tratan los aspectos del diseo como universo, muestra, instrumentos de recoleccin
de informacin, y otros propios de la metodologa de investigacin - accin desarrollada, as como
las medidas adoptadas para garantizar aceptables niveles de confiabilidad y de validez.
El captulo III Marco Terico, contiene las bases conceptuales necesarias para una adecuada
contextualizacin y comprensin del problema. En particular, se sealan algunos alcances generales
sobre lo que se entiende por gestin participativa y su relacin con el DO. A continuacin, se aporta
evidencia emprica sobre los efectos de introducir prcticas participativas en las empresas, y se
contextualiza el actual inters mundial sobre el tema. Por ltimo, se indican las tcnicas, las crticas y
se mencionan los aspectos ms relevantes que conlleva la implementacin de la gestin participativa
en las organizaciones.
El captulo IV Gestin Participativa y Modernizacin de la Gestin Pblica, se inicia con algunos
alcances sobre la demanda por participacin en la gestin pblica en Chile, y continua con una breve
referencia acerca de las experiencias participativas que ha conocido el pas. Luego, se indican a
Gestin Participativa y Modernizacin de la Gestin Pblica
grosso modo las caractersticas principales del proceso de modernizacin de la gestin pblica, para
culminar con una referencia entre ste y la temtica especfica objeto de investigacin. Finalmente,
se conceptualiza brevemente l proyecto gubernamental en materia de participacin, y se analiza la
relacin entre gerencia pblica y liderazgo y sus efectos en lo que concierne a la participacin.
El captulo V Investigacin - Accin, describe los hallazgos y la metodologa propia del DO
seguida en este proceso de investigacin, sus constataciones y las observaciones de quien ha
efectuado la investigacin desde un supuesto rol de consultor y lo que, sin duda, se estima ms
relevante: las propias opiniones de los protagonistas del proceso recopiladas de los diferentes
talleres y entrevistas en profundidad que se sostuvo con actores destacados, as como del estudio
documental realizado.
En el captulo VI, Conclusiones se presenta una sntesis de los hallazgos que se estiman ms
relevantes relacionados con la gestin participativa que se ha pretendido implementar en la
Administracin pblica en el marco del proceso de modernizacin de la gestin pblica. Luego, se
plantean diversos alcances, consideraciones y opciones que, desde la perspectiva del DO, ameritaran
ser evaluadas a fin de responder a las carencias y limitaciones constatadas, adems de plantear ciertas
sugerencias para futuros estudios, para culminar dando cuenta del grado en que se han respondido
las interrogantes y los objetivos, adems de presentar algunos destinados a facilitar una
autoevaluacin del proceso de investigacin.
Por ltimo, el captulo Anexos, contiene todos aquellos aspectos conexos que pueden servir para
una mejor comprensin del informe. Al efecto, se presentan los instrumentos de recopilacin de
datos, la forma en que se desarroll la etapa de anlisis de datos y de retroalimentacin, la
presentacin de las principales evidencias apoyadas en un conjunto de matrices y grficas que
resumen los resultados del proceso de investigacin y distintos otros antecedentes de las
intervenciones realizadas.
Tesis para optar al Grado de Magister en Desarrollo y Comportamiento Organizacional

Universidad Diego Portales. Facultad de Ciencias Administrativas
I.
DEFINICIN DEL PROBLEMA
Este captulo pretende dar cuenta de las motivaciones que inspiraron este trabajo y busca
contextualizar la temtica en estudio. Adems, describe la forma en que paralelamente se lleg a
delimitar el problema para culminar sealando los objetivos especficos de este trabajo de tesis.
Importancia y justificacin del tema

En un importante nmero de textos recientes de management, es posible advertir cmo se viene
imponiendo con fuerza un nuevo paradigma de gestin que deja atrs la concepcin taylorista fordista y al modelo burocrtico, que preconiza por un enfoque humanista como una forma de
responder mejor a los nuevos requerimientos que conlleva la globalizacin, la competitividad, la
innovacin tecnolgica, la evolucin de la sociedad y la urgente necesidad de modernizar al Estado. 1
Transitar desde una cultura burocrtica hacia una gestin participativa es todo un desafo para la
empresa privada 2 y sin duda, representa un esfuerzo de mucho mayor envergadura atendido el
tamao, complejidad y diversidad de instituciones y personas tratndose del caso de la
Administracin Pblica.
En nuestro pas, al igual que en muchos otros, modernizar la gestin pblica, es una preocupacin
del mayor inters que concita importantes niveles de consenso tanto a nivel gubernamental, la
oposicin, el funcionariado y, por supuesto, en la ciudadana en general. Es urgente contar con
mejores servicios. Modernizar la gestin pblica es no slo un imperativo econmico, tambin, es
tico.
La modernizacin, es un trmino que ha servido como paraguas conceptualizador bajo el que se
acogen un conjunto de fenmenos de adaptacin 3 en los que est presente una conciencia
generalizada respecto de que el paradigma burocrtico parece estar llegando a la fase final de su
existencia.
La participacin, a su vez, es uno de los valores subyacentes en la mayora de los esfuerzos de
Desarrollo Organizacional (DO), 4 todo lo cual constitua un motivante desafo para quien, siendo
administrador pblico de profesin, culminaba un perodo de formacin que, ms precisamente,
debera conceptualizar como una verdadera transformacin, luego de haber realizado este programa
de Magister y que requera emprender su trabajo de tesis.
Por ltimo, la temtica en estudio importa un proceso de cambio en que las personas juegan un
papel que constituye un ncleo clave 5 en sus diversos roles: clientes o usuarios, administradores o
gerentes, funcionarios y dirigentes de asociaciones de funcionarios, lo que viene a reafirmar nuestra
impresin de que este sera un apasionante trabajo para ser abordado desde la perspectiva del
desarrollo y comportamiento organizacional.
Formulacin del problema

La investigacin fue propuesta preliminar y genricamente como gestin participativa y
modernizacin de la gestin pblica. Planteada en tales trminos, la misma, sin duda, poda ser
abordada mediante distintos niveles de conocimiento; en razn de lo cual se opt, finalmente,
porque el proyecto fuera terico prctico enfocndolo desde una perspectiva exploratorio
descriptiva, atendida la carencia de estudios sobre esta temtica. 6
Una primera aproximacin al problema fue tratar de contrastar la realidad con los planteamientos
tericos existentes sobre este tema, y lo que pudiere indicar en forma imperativa la legislacin y
normativa administrativa al respecto. Adems, era necesario no olvidar que la temtica y el
problema tenan que ser estudiados desde la ptica y con el instrumental inherente a lo que
comnmente involucra un proceso de desarrollo y comportamiento organizacional.
De acuerdo con este primer acercamiento, el planteamiento preliminar fue tratar de establecer una
respuesta a la pregunta: Qu caractersticas tiene la gestin participativa que se da o pretende
implementar en los servicios pblicos de la administracin pblica chilena, respecto de lo que
recomiendan las nuevas orientaciones del management y del DO y lo que sealan las directrices del
Gobierno?
Esta primera sistematizacin tuvo la utilidad de servir de gua en el proceso de recoleccin de
informacin. Desde esa perspectiva, se procedi a realizar un exhaustivo estudio documental de una
diversidad de textos y artculos algunos de los cuales fue necesario importar de Estados Unidos y
Europa, lo cual permiti comenzar a trabajar en la elaboracin de encuestas. Sin embargo, una de
las primeras lecciones de este trabajo y que por su impacto, es ineludible destacar, se refiere a la
necesidad inicial de replantearnos radicalmente la forma en que habitualmente y, hasta ese entonces,
nuestra formacin de pre grado nos haba llevado a trabajar.
El aprendizaje plenamente coherente con los postulados del DO, fue dejar de asumir una
postura de experto (en organizacin y mtodos, en particular) que se involucra en la temtica de
estudio, diagnostica y recomienda una estrategia de cambio, por un rol ms humilde, no de experto,
sino ms bien de facilitador o colaborador de un proceso de aprendizaje en que a travs del uso
activo de la retroalimentacin, el sistema cliente tiene que ser el verdadero protagonista. 7
La aplicacin de esta enseanza signific reorientar, desde un principio, este trabajo de tesis, de
modo que en vez de trabajar en solitario las conclusiones, significado y alcances que arrojaran los
datos que se obtendran de las encuestas, como el anlisis de las otras fuentes de informacin a que
se har mencin ms adelante, se consider conveniente, desde un principio, favorecer la
organizacin de diversos talleres en los cuales se propugnara por un trabajo de anlisis colectivo a
cargo de los propios actores del proceso: Comit Interministerial de Modernizacin, personal
directivo, profesionales, dirigentes de asociaciones y funcionarios.
Cumplida esta primera etapa, qued de manifiesto la enorme complejidad y extensin del objeto de
estudio; por lo que fue necesario proceder a delimitar con mayor precisin el mbito de esta
investigacin. 8
Captulo I. Definicin del Problema
Finalmente, es importante considerar que la realidad estudiada en el curso de los aos que ha
cubierto esta investigacin ha experimentado las variaciones que involucra todo proceso de cambio,
en trminos de avances y retrocesos, en razn de lo cual trataremos de narrar lo ms fielmente
posible las constataciones y acciones que se dieron en este periodo. No obstante, a estas
aprensiones tambin debemos agregar las vicisitudes, temores y expectativas que signific la reciente
resolucin de un cambio gubernamental que, sin duda, agregar nuevos matices, prioridades y otras
singularidades a este proceso.
Delimitacin del problema

Como fue planteado el problema era susceptible de una mayor precisin respecto de determinados
aspectos involucrados en l. Luego, de un proceso de reflexin, el problema qued finalmente
delimitado mediante preguntas que determinaron reas especficas de investigacin, y que sirvieron
de orientacin en la fase de recopilacin de datos. 9
Las interrogantes se formularon de manera tal que abarcaran algunos aspectos relacionados con las
recomendaciones que es posible derivar del management, del DO, como tambin aquellos aspectos
que, eventualmente, pudiere mencionar la normativa oficial administrativa sobre el tema.
De esta forma, las preguntas planteadas, fueron en cuanto al Marco Terico:
Qu se entiende por gestin participativa?
Cules son los requisitos y cmo se puede implementar un proceso de gestin participativa?
Qu relacin es posible advertir entre el desarrollo organizacional y la gestin participativa?
Qu recomendaciones y propuestas se conocen del desarrollo y comportamiento
organizacional sobre la gestin participativa?
En el marco del proceso de Modernizacin de la Gestin Pblica de Chile:
Cmo concibe el Gobierno la gestin participativa? qu clase de participacin desea el Gobierno?.
En el mismo contexto: los servicios pblicos han generado instancias para la participacin?, y en
qu forma se refleja el eventual compromiso de los directivos o jefaturas en impulsar y fomentar
instancias e instrumentos de participacin?
Si, en la prctica, existen instancias de participacin: qu experiencias concretas se han aplicado?,
cules han sido sus resultados?, cules son sus objetivos y funciones?; en qu niveles
organizacionales se desarrolla?, qu tipos o grados de participacin se dan realmente en los servicios
pblicos? y cules son los principales obstculos que han debido enfrentar?

Cules son las implicancias de la participacin de los servicios pblicos en el Premio Nacional a la
Calidad en lo que concierne a la gestin participativa?
Y, por ltimo, qu opinan las asociaciones de funcionarios?, qu idea tienen sobre el concepto y
alcances de la gestin participativa?, y qu acciones han tomado al respecto?.
Objetivos de la investigacin
Atendiendo al carcter exploratorio descriptivo de la presente investigacin, stos estn dirigidos a
obtener informacin acerca de la realidad objeto de estudio de modo de aportar antecedentes que
permitan describirla y caracterizarla en sus aspectos ms relevantes. En consecuencia, los objetivos
son:
1 Conocer y describir las principales caractersticas de la gestin participativa que se est o pretende
implantar en la administracin pblica chilena;
2 Investigar y conocer los planteamientos desarrollados por la moderna teora del management y del
DO referidos a la temtica en estudio;
3 Aportar en la construccin de un diagnstico que permita retroalimentar a los responsables y a
los protagonistas del proceso, el que podr utilizarse en futuras investigaciones que apunten a
estudiar causas y deficiencias, y
4 Identificar elementos que sirvan para fundamentar una o ms alternativas de intervencin
susceptibles de emplearse sobre la base del DO.

Captulo I. Definicin del Problema
N O T AS
1
Ver, por ejemplo: GIBSON, Rowan, editor, Repensando el futuro. Negocios, principios, competencia, control y complejidad,
liderazgo, mercados y el mundo. (Rethinking the future. Rethinking business, principles, competition, control and complexity, leadership, markets
and the world, 1997), editorial Norma, Colombia, 1997, desde el punto de vista de los negocios, y BARZELAY, Michael,
Atravesando la Burocracia. Una nueva perspectiva de la Administracin Pblica, (Breaking Through Bureaucracy. A New Vision for
Managing Government, 1992), editorial Fondo de Cultura Econmica, Mxico, 1998, a nivel de la temtica concerniente a la gestin
pblica. Adems, y especficamente desde el campo del desarrollo organizacional, se ha sealado que el cambio gerencial que se
estara efectuando obedecera a las siguientes causas:
1. Un nuevo concepto del hombre, basado en el conocimiento de sus complejas y cambiantes necesidades, que reemplaza a una
idea del hombre demasiado simplista, inocente y autmata,
2. Un nuevo concepto del poder basado en la colaboracin y la razn, que reemplaza a un modelo de poder basado en la
coercin y la amenaza, y
3. Un nuevo concepto de los valores organizacionales, basado en ideales humanstico-democrticos, que reemplaza al sistema de
valores de la burocracia, despersonalizada y mecanicista. BENNIS, Warren G., Desarrollo Organizacional: Su Naturaleza,
sus Orgenes y Perspectivas (Organization Development: Its Nature, Origins, and Prospects, 1969), editorial Fondo Educativo
Interamericano, S. A., U. S. A., 1973, pp. 24-25.
LAWLER III, Edward, La Ventaja Definitiva (The Ultimate Advantage, 1993), ediciones Granica S. A., Espaa, 1996, p. 433 y ss.
VILLORIA M., Manuel, La Modernizacin de la Administracin como instrumento al servicio de la Democracia, Coleccin
Estudios, Ministerio de las Administraciones Pblicas, Instituto Nacional de Administracin Pblica, Madrid, Espaa, 1996, p.
15.
ROBBINS, Stephen. P., Comportamiento Organizacional. Teora y Prctica (Organizational Behavior. Concepts, Controversies,
Applications, 1996), editorial Prentice Hall, 7 edicin, Mxico, 1996, p. 737.
KREITNER, Robert, y KINICKI, Angelo, Comportamiento de las Organizaciones (Organizational Behavior, 1995), editorial
MCGraw-Hill, Espaa, 1997, p. 624.
Complementariamente, este trabajo tambin podra entenderse como una tesis de compilacin que involucra una revisin
acuciosa y exhaustiva de la literatura, y de una tesis de investigacin en la que no slo debemos conocer lo que han dicho sobre
el tema otros estudiosos, si no que, adems, fruto de la investigacin, es preciso descubrir algo que no se haya dicho todava.
ECO, Umberto, Cmo se hace una tesis. Tcnicas y procedimientos de estudio, investigacin y escritura (Come si fa una tesi di
laurea, 1977), editorial Gedisa, Mxico, 1989, p. 19 y ss.).
El innovador modo de aprender, descubriendo lo inesperado que permita la retroinformacin calificado: quizs el invento social
ms importante del siglo, segn Carl Roger citado por BURKE, W. Warner, Desarrollo Organizacional. Punto de vista
normativo (Organization Development, A Normative View, 1987), editorial Addison Wesley Iberoamericana, U. S. A., 1988, p. 28,
signific que los esfuerzos de esta investigacin se orientarn hacia la preparacin de un conjunto de talleres en los cuales se
procedera a crear las condiciones para que los propios protagonistas procedieran a estudiar los datos que se fueren recopilando
a travs de este proceso.
Cuando un problema est bien formulado, se tiene ganada la mitad del camino haca su solucin el planteamiento establece
la direccin del estudio para lograr ciertos objetivos, de manera que los datos pertinentes se recolecten teniendo en mente esos
objetivos a fin de darles el significado que les corresponde. ARIAS G., Fernando, Introduccin a la Metodologa de
Investigacin en Ciencias de la Administracin y del Comportamiento, editorial Trillas, 5a. edicin, Mxico, 1991, p. 54.
Las preguntas cumplen una funcin orientadora, no se plantean en trminos de variables sino de aspectos o dimensiones de la
realidad que se investiga, lo cual permite afirmar que el esquema de investigacin de esta tesis se enmarca en el denominado
paradigma cualitativo. SCHUSTER G., Hans, Paradigmas de investigacin en Ciencias Sociales: Rutas de Navegacin, apunte
s.e., Universidad Diego Portales, Magister en Desarrollo y Comportamiento Organizacional, Santiago, 1999.


II.
METODOLOGA
En este captulo, se abordan los principales aspectos metodolgicos de esta investigacin; en
particular, se seala el nivel del estudio y el modelo de consultora aplicado; el diseo (plan,
estructura y estrategia de recoleccin de datos); la confiabilidad y validez de los instrumentos; la
forma en que se enfrent la tabulacin, el procesamiento y anlisis de los datos y las alternativas ms
relevantes de la investigacin - accin desarrollada, para culminar con la delimitacin de la poblacin
objeto de estudio, el perfil de quienes constituyeron la muestra y lo que se estima son las principales
limitantes de esta investigacin.
Nivel de la investigacin y modelo de consultora

Como antes se expresara, este proyecto de investigacin terico prctico, se enmarca en un nivel
exploratorio descriptivo, es decir, reconoce que no existen estudios especficos sobre la temtica en
estudio en nuestro pas, 1 y slo pretende reunir un conjunto de antecedentes que contribuyan a
caracterizar en sus aspectos fundamentales la realidad objeto de estudio.
El compromiso inicial al inscribir este proyecto de investigacin, 2 planteaba que mediante la
aplicacin de instrumentos de recopilacin de datos (encuestas y cuestionarios), la realizacin de
entrevistas complementarias y de la observacin, esperaba tratar de aportar elementos objetivos que
permitieran visualizar la posible brecha que pudiere existir entre el marco de referencia conceptual, la
definicin o proyecto gubernamental que se pretende implementar y la opinin de jefaturas y
funcionarios, y as contribuir a consensuar un diagnstico entre los actores que sirva de punto de
partida para orientar las intervenciones susceptibles de emplear y materializar el cambio
organizacional deseado.
Por otra parte, y desde la perspectiva del DO, es necesario destacar que la investigacin ha estado
permanentemente influenciada por el modelo de consultora de procesos, es decir se ha tratando de
asumir un rol de consultor que colabora con un sistema cliente y que, en ningn caso, promueve
su visin o voluntad 3 que signifique prescribir o recomendar acciones con prescindencia de los
actores.
El s u rve y de investigacin
Atendido el amplio nmero que significa el estudio de ms de un centenar de servicios pblicos que
conforman el universo objeto de investigacin y dadas las naturales restricciones que tan vasta
cantidad implicaba para los escasos recursos de los que poda disponer este proyecto de
investigacin, desde un principio, se prefiri que el diseo de la investigacin fuera del tipo survey, o
sea, que privilegiara el uso de cuestionarios como mtodo principal para recopilar informacin 4 y,
10
en menor medida, de entrevistas (por su elevado costo), las cuales se concentraran en informantes
calificados y complementariamente de la observacin participante cuando ello fuere posible y
recomendable.
Al respecto, una de las primeras actividades fue trabajar en la adaptacin de ciertas encuestas y
cuestionarios para evaluar la gerencia participativa en general que se ofrecen en el texto de Anthony.
5
No obstante, y despus de un anlisis con nuestra profesora gua, estos instrumentos, en la forma
en que fueron concebidos, necesitaban un replanteamiento, pues, sin querer, podan inducir
determinadas posturas o respuestas de los encuestados.
Paralelamente y fruto del trabajo de recoleccin de material, se encontr un completo instrumental
para medir el clima organizacional elaborado por la Oficina Panamericana de la Salud (OPS), en el
cual una de las principales reas de inters era el tema de la participacin. 6 Se constat, adems, que
este instrumento ha sido suficientemente probado en distintos pases de Amrica Latina como para
garantizar confiabilidad en los resultados obtenidos.
La preparacin de las encuestas, a su vez, siempre tuvo presente que las percepciones, al involucrar la
expresin de juicios de valor que difcilmente exteriorizan en forma espontnea todas las personas,
haca necesario disponer de un instrumento de tipo proyectivo, que garantizara el carcter estrictamente
confidencial de las opiniones emitidas, y as reducir los riesgos de manipulacin intencionada de las
respuestas.
Por ello, y conforme a la realidad objeto de estudio, se procedi a adaptar y readecuar algunas de las
interrogantes de los instrumentos reseados previamente.
A continuacin, se consideraron otras preguntas vinculadas con esta temtica que fueron tomadas del
cuestionario que se us en el estudio de clima organizacional del sector pblico que efectu la
Universidad Catlica a fines de 1996 7 circunstancia que tambin posibilitara conocer la eventual
variacin de las percepciones que se hubieren producido en el tiempo, y se agregaron otras
preguntas originales, todas las cuales fueron, posteriormente, distribuidas al azar, con lo cual se dio
trmino a la construccin de un primer cuestionario (Anexo N 1: I Parte. Alcances y Desarrollo de
la Participacin).
Es necesario destacar que tanto los referentes originales de la OPS como los del cuestionario de
Anthony consideraban respuestas del tipo dicotmico: verdadero o falso e insuficientes alternativas
de respuestas, respectivamente; lo que no ocurre en la encuesta que en definitiva se aplic en esta
investigacin, la cual utiliza un listado de expresiones, afirmaciones o reflexiones que admiten
diferentes posibilidades de respuesta, desde estar totalmente de acuerdo, pasando por la indiferencia
ante el enunciado, hasta permitir a los encuestados la posibilidad de responder no sabe en caso de
desconocer lo que se les consultaba.
Un segundo cuestionario, destinado a aplicarse conjuntamente con el instrumento anterior, y
preparado especialmente sobre la base de documentos oficiales, permiti incluir un conjunto de
tems con consultas especficas y concretas que aportaran antecedentes para conocer la realidad de
cada servicio pblico las que, luego, fueron complementadas con algunas referencias propias de las

Captulo II. Metodologa
11
tcnicas de gestin participativa (Anexo N 2: II Parte. Diagnstico de la Poltica y Orientaciones

en materia de Participacin).
As, entonces, las encuestas mencionadas contenan dos partes bien diferenciadas. Una primera,
destinada a conocer las percepciones sobre los alcances y desarrollo de la participacin en los
servicios, y una segunda, orientada a facilitar la preparacin de un diagnstico sobre la poltica y
orientaciones oficiales en materia de gestin participativa.
Tambin, y en general, la construccin de los instrumentos siempre tuvo en mente considerar la
necesidad de contar con una escala de medicin que entregara informacin acerca de la naturaleza
(positiva o negativa); el carcter (extremo o moderado), y la intensidad (fuerte o dbil) de las
opiniones que expresaran los encuestados.
Notas sobre la recopilacin de datos

En cuanto a este proceso, cabe advertir que, en general, el mismo fue un arduo trabajo de cerca de
dos aos de duracin. En particular, el acceso a las denominadas fuentes secundarias consider una
exhaustiva bsqueda de material en las bibliotecas de las Universidades de Chile, Catlica, de Santiago
y Portales, y en la Direccin de Presupuestos del Ministerio de Hacienda.
Tambin, se visit la biblioteca de la Organizacin Internacional del Trabajo con sede en el pas; se
recurri a los servicios de informacin bibliogrfica especializada del Centro Latinoamericano del
Desarrollo (CLAD), y se consult las bases de datos de las Revistas de Relaciones del Trabajo que
edita la Asociacin Chilena de Relaciones Laborales y Chilena de Administracin Pblica que
publica el Colegio de Administradores Pblicos.
Por Internet se utilizaron diferentes y poderosos motores de bsqueda, lo cual posibilit acceder a
importantes trabajos sobre participacin a nivel mundial, destacando los casos de Naciones Unidas;
Banco Mundial; Banco Interamericano de Desarrollo; Consejo Econmico Social de Espaa e
Instituto Internacional de Gobernabilidad, as como otros centros de estudios y editoriales, muchos
de los cuales se obtuvieron a nivel de primicia en el pas. 8
En esta etapa, es preciso reconocer y agradecer el apoyo de un grupo de estudiantes de la Escuela de
Gobierno, Gestin Pblica y Ciencia Poltica de la Universidad de Chile quienes resultaron
fundamentales en el proceso de construccin y aplicacin masiva de encuestas y en la posterior
recopilacin de datos (Anexo N 3).
Tambin, es necesario dejar constancia que al comenzar esta investigacin, se trat de acceder a los
Informes de Autoevaluacin Tcnica que haban presentado los servicios pblicos que postularon a la
primera versin del Premio Nacional a la Calidad, por cuanto en stos se incluyen algunos
antecedentes vinculados con esta temtica del mayor inters para esta investigacin, como por
ejemplo ciertos aspectos de liderazgo y de relaciones con los funcionarios. No obstante, topamos
con un sistema que garantiza la confidencialidad de estos informes y prohbe su acceso por
estudiosos o cualquier persona interesada. 9
Tesis para optar al Grado de. Magister en Desarrollo y Comportamiento Organizacional

11
12
Finalmente, se estima importante dejar constancia que durante 1999, el Gobierno adopt una
normativa 10 que oblig a los servicios pblicos a preparar un Balance de Gestin Integral en cuya
estructura se incluy expresamente un punto sobre Gestin Participativa para dar cuenta pblica de
las acciones que cada uno de ellos hubiere desarrollado en torno a esta materia durante 1998,
informes que si bien en un principio fueron muy difciles de conseguir por parte de los alumnos que
colaboraron en este proceso, con posterioridad, el Gobierno al decidir ponerlos en su website de
Internet (http://www.modernizacion.cl), facilit su captura, estudio y anlisis.
Buscando al cliente y delimitando la poblacin en estudio

La naturaleza interorganizacional del proyecto de investigacin dificultaba, en principio, reconocer a
una contraparte. Sin embargo, desde 1994, opera en Chile el Comit Interministerial de
Modernizacin de la Gestin Pblica, organismo de coordinacin de las iniciativas modernizadoras,
en razn de lo cual se transform en prioridad conseguir su respaldo.
Con la ayuda de un ex profesor y colega, don Pedro Ortega Muoz, asesor de ese organismo, se
logr obtener el apoyo formal del Sr. Claudio Orrego Vicua, a la sazn Secretario Ejecutivo de esa
dependencia, el que se materializ con una certificacin (Anexo N 4), con lo cual se asumi que
este Comit sera una de las contrapartes de esta investigacin.
A solicitud del profesor Ortega, en principio, se plante considerar exclusivamente a los siguientes
servicios: Tesorera General de la Repblica; Servicio de Impuestos Internos; Servicio Nacional del
Consumidor; Fondo de Solidaridad Social; Subsecretara del Trabajo; Intendencia de la Regin
Metropolitana; Subsecretara de Telecomunicaciones; Ministerio de Justicia; Superintendencia de
Administradoras de Fondos de Pensiones y Direccin del Trabajo, 11 pues, en su opinin, seran los
organismos ms avanzados en cuanto a modernizacin, y el relevamiento y sistematizacin de sus
logros, inclusive, podra servir de modelo para otros organismos.
Con el profesor Ortega, se tuvo la oportunidad de compartir las primeras preocupaciones y
borradores en la construccin de cuestionarios, alcanzando hasta concordar un cronograma tentativo
de actividades que involucr los aspectos propios del denominado contrato psicolgico inherente a
un proceso de DO. Sin embargo, la valiosa oportunidad de realizar una consultora para la Comisin
Econmica para Amrica Latina (CEPAL), impidi proseguir con este trabajo hasta el primer
trimestre de 1998.
Luego, y en circunstancias en que participaba como examinador de la primera versin del Premio
Nacional a la Calidad de los Servicios Pblicos, se dio la oportunidad de conocer a Bernardo Jorquera,
quien actuando en este mismo rol, result ser el Vicepresidente de Modernizacin del Estado de la
Agrupacin Nacional de Empleados Fiscales (ANEF), el cual manifest gran inters en este proyecto
y result fundamental para obtener un acercamiento a las asociaciones de funcionarios del sector
pblico. Ello por cuanto, desde un comienzo, la expectativa era realizar algunos talleres en los cuales
poder conversar y discutir los avances de esta investigacin con los propios actores del proceso:
autoridades, directivos, dirigentes de asociaciones y funcionarios.

13
Recopilacin de datos. Primera fase

La cercana con ANEF permiti considerar la aplicacin de encuestas directamente a los dirigentes de
las asociaciones de funcionarios que la integraban; con ello y sin buscarlo, se inici un interesante
proceso de asistencia tcnica que, en breve, se traducira en distintas intervenciones cuyos
pormenores se describen con mayor detalle en el captulo V de este trabajo.
Es as como en agosto de 1998 y mientras se realizaba una Junta Extraordinaria de esta Agrupacin
en el Saln de Honor del ex Congreso Nacional, en la que participaban alrededor de 150 dirigentes de
asociaciones de funcionarios de todo el pas, se aplic una primera versin de los instrumentos
indicados.
El inters por conocer la opinin de los dirigentes de las asociaciones de funcionarios, se
fundamentaba en la evidente utilidad que tena el apreciar eventuales brechas con respecto a la visin
del Gobierno representada por el Comit Interministerial de Modernizacin de la Gestin Pblica y
los directivos de los respectivos servicios pblicos.
Asimismo, mediante la organizacin de posteriores talleres se pretenda retroalimentar no slo al
Comit sino que tambin al principal referente sindical de los funcionarios; luego, y de acuerdo con
las validaciones, complementaciones o rechazo que se dieren en las sesiones de retroalimentacin
indicadas, se esperaba obtener los antecedentes necesarios para avanzar hacia una o ms propuestas
de intervencin que sirvieran para coadyuvar y, ojal, hacer un pequeo aporte al proceso
modernizador y, de paso, culminar el desarrollo de este trabajo acadmico.
En la prctica, el enfoque subyacente para dirigir esta fase del proyecto de investigacin estuvo
inspirado en la utilizacin de comits conjuntos, asumiendo que mientras mayor sea la
participacin de una amplia gama de miembros organizacionales, mejor ser la calidad de la
informacin que se obtenga y tambin se reducir la resistencia a la recopilacin de informacin y a
la intervencin. 12
Recopilacin de datos. Segunda fase

Paralelamente, con el apoyo del Doctor Jorge Nef, colega y Director de la Escuela de Gobierno,
Gestin Pblica y Ciencia Poltica de la Universidad de Chile, se comenz a trabajar el tema con
cuarenta y cinco estudiantes del Curso de Organizacin y Mtodos II que, en calidad de profesor
titular, nos correspondi desarrollar durante el segundo semestre de 1998. Fue as como con estos
alumnos (Anexo N 3), se analizaron el instrumento que recientemente se haba aplicado en la Junta
de la ANEF, pudiendo apreciar algunas deficiencias y redundancias a raz de lo cual se introdujeron
pequeas modificaciones hasta adoptar la forma definitiva a que se refieren los Anexos Ns. 1 y 2
citados. 13
La colaboracin y entusiasmo de estos alumnos, permiti ampliar sensiblemente el nmero inicial de
servicios que antes se haba concordado con el Comit Interministerial de Modernizacin de la
Gestin Pblica hasta totalizar 45 reparticiones (una por estudiante, V. Anexo N 3).

13
14
Siguiendo la idea de tratar de rescatar experiencias valiosas, la eleccin y posterior visita de estos
alumnos a los servicios pblicos que se encuestaran, se realiz, principalmente, a partir del listado de
organismos participantes en la primera versin del Premio Nacional a la Calidad, por estimar que
deberan encontrarse ms avanzados en experiencias de gestin participativa. Una vez ms, se tuvo
presente la necesidad de excluir expresamente de este estudio a las empresas pblicas, municipios y
de un carcter ajeno a los servicios pblicos, a fin de no afectar las conclusiones que suponen las
distintas potencialidades y reales mecanismos de gestin que su diferente naturaleza jurdica
involucran.
El diseo de la investigacin y, especficamente, la estrategia para recopilar los datos, consider
distribuir, a lo menos, seis encuestas en cada servicio, en las cuales debera incorporarse la opinin
de directivos, profesionales, administrativos y dirigentes de sus respectivas asociaciones de
funcionarios.
El contacto de los alumnos en los servicios pblicos encuestados fue, en un porcentaje alto de los
casos, el propio coordinador institucional del Premio Nacional a la Calidad o un representante
cercano a ste (Anexo N 3); con ello y atendiendo al inters de quien hacia de contraparte en el
Comit Interministerial de Modernizacin de la Gestin Pblica, se esperaba acrecentar las
posibilidades de inventariar situaciones novedosas y destacables.
Finalmente, la fase de aplicacin de encuestas en los servicios pblicos se realiz entre septiembre y
noviembre de 1998. El proceso de devolucin de las encuestas y los informes de los estudiantes se
extendi hasta diciembre de 1998.
Ordenamiento o arreglo de datos

Para que los datos recopilados fueran tiles, fue necesario organizar las observaciones, de modo de
facilitar la distincin de eventuales patrones para llegar a conclusiones lgicas. 14
La ordenacin de los datos se realiz a partir de un conjunto de matrices, preparadas especialmente
con el programa computacional excel-97, con el objeto de facilitar el efectuar clasificaciones y
depuraciones orientadas a generar eventuales cruces con respecto a variables especficas de la muestra
como gnero, edad, antigedad y funcin desempeada (V. Anexo N 1, Seccin I, Antecedentes
Generales y Anexo N 5, respectivamente).
Al efecto, las tcnicas estadsticas utilizadas para analizar los datos fueron, la elaboracin de tablas que
mostraban la distribucin de frecuencias absolutas y porcentajes, segn las alternativas de respuestas
para cada uno de los casos.

15
Anlisis de datos
A principios de 1999, se procedi a sistematizar, tabular y procesar toda la informacin de las
encuestas.
El proceso consider digitar los resultados de las 215 encuestas que comprendan las respuestas a 70
preguntas de la I Parte, y de 30 respuestas a otras tantas preguntas (algunas abiertas) de la II Parte (V.
Anexos Ns. 1 y 2).
En cada uno de los casos se efectu una revisin y cuadratura de modo de validar el trabajo de
digitacin, as como para velar porque la informacin fuera precisa, confiable y completa, de modo de
no afectar su validez. 15
A continuacin, se generaron diversos informes de centenares de pginas en los cuales aparecan las
planillas de clculo con las estadsticas respectivas y los resmenes de rigor (Anexo N 5); a partir de
los cuales y en marzo de 1999, todo ese cmulo de antecedentes ms la informacin obtenida
paralelamente de fuentes secundarias, permiti elaborar el documento Anlisis de Datos. Informe
para Retroalimentacin, de 135 pginas ms anexos, en el cual se utilizaron las denominadas
herramientas conceptual y tcnica, para consignar los resultados de la evaluacin cualitativa y
cuantitativa, respectivamente 16 (Anexo N 6).
Con el objeto de tener ms puntos de vista orientados al anlisis, ampliacin e interpretacin de la
informacin, 17 este informe fue entregado, en principio, slo a nuestra profesora gua y a otros
estudiantes de este Magister. Ms adelante, y despus del primer taller, el mismo se entregara a la
vicepresidencia de Modernizacin del Estado de ANEF, y posteriormente al Comit Interministerial
de Modernizacin de la Gestin Pblica.
Por ltimo, y en concordancia con una metodologa de investigacin - accin, esta fase de
recopilacin y anlisis de datos necesitaba validarse y complementarse con la visin y opinin de los
protagonistas del proceso, 18 a raz de lo cual se iniciaron conversaciones con el Comit
Interministerial de Modernizacin de la Gestin Pblica y la ANEF para definir las mejores acciones
susceptibles de llevar a cabo a fin de avanzar hacia un primer diagnstico.
Diagnstico
El diagnstico involucra una recopilacin continua de datos y es uno de los fundamentos para
planear la puesta en prctica de programas de accin destinados a potenciar fortalezas, cubrir brechas
entre las condiciones reales y las deseadas, superar debilidades y aprovechar las oportunidades. 19
Para ser til el diagnstico debe ser un proceso de carcter permanente; 20 adems, y coherente con
una consultora de procesos, el mismo debe ser un co - diagnstico en el sentido que el consultor a
lo ms, ayuda al cliente en el proceso.

15
16
Por ello la identificacin del foco de inters del sistema cliente, es clave en la determinacin de los
puntos fuerte, reas problema, oportunidades y discrepancias entre la visin de futuro y la situacin
actual. 21
Por ltimo, para un DO efectivo, el diagnstico es una condicin sine qua non.
Era necesario, entonces, considerar todos estos elementos a fin de no desvirtuar el enfoque del DO
que esta investigacin se comprometi a aplicar en el desarrollo de este trabajo.
Intervenciones
La intervencin, implica poner en prctica varios programas de accin que inducen al cambio, 22 aun
cuando ha de tenerse presente que el propio proceso de recopilacin de informacin ya es una
intervencin en la vida organizacional. 23
El trmino intervenciones del DO se refiere a las actividades planificadas en las que participan
clientes y consultores durante el curso de un programa de desarrollo organizacional. 24
El consultor, segn Argyris, tiene tres tareas primordiales de intervencin:
- ayudar al sistema cliente a generar datos vlidos;
- permitir que el sistema cliente haga una eleccin libre e informada, y
- ayudar al sistema cliente a generar un compromiso interno con las decisiones que hace. 25
Al efecto, y considerando que el DO se basa en una estrategia educativa que hace hincapi en la
importancia del comportamiento experimentado, 26 la propuesta de intervencin se orient al uso de
la retroinformacin, las reuniones de confrontacin y otros mtodos basados en experiencias, para
generar datos de pblico conocimiento y experiencia que constituyeran la base de la planeacin y la
accin.
Especialmente tiles para decidir las mejores intervenciones susceptibles de emplear en esta etapa,
fueron el estudio de las sugerencias sobre las mejores formas de estructurar actividades orientadas
hacia la promocin del aprendizaje y el cambio, las reglas para administrar el proceso de la puesta en
prctica sugeridas por Beer y el estudio de las diferentes dinmicas que involucra cada uno de los
mecanismos causales en que se fundamentan los diferentes tipos de intervenciones de acuerdo a lo
planteado por Blake y Mouton. 27
Del mismo modo, y asumiendo que el DO implica una relacin cooperativa (de colaboracin) entre
el agente de cambio y los componentes del sistema cliente, que involucra confianza mutua,
determinacin conjunta de metas y medios y alto grado de influencia recproca, 28 se inici un perodo
de reflexin y anlisis con la vicepresidencia de Modernizacin del Estado de ANEF que llev a
concordar la conveniencia de programar un primer Taller al que, acogiendo una sugerencia de nuestra
profesora gua, denominamos: Participando en la Participacin, en el cual daramos a conocer los
avances de esta investigacin.

17
La realizacin de este taller se fij para el da 12 de marzo de 1999, en el Saln de Honor de la

Escuela de Gobierno, Gestin Pblica y Ciencia Poltica de la Universidad de Chile (Anexo N 7:
Convocatoria y Plan de Trabajo).
Retroalimentacin de encuestas
La convocatoria a dicho Taller fue suscrita por las mximas autoridades de ANEF, quienes se
preocuparon de distribuir invitaciones a todas sus asociaciones de funcionarios afiliadas, as como a
distintos expertos que en carcter de asesores le prestaban asistencia tcnica.
La jornada comenz con palabras de bienvenida de Bernardo Jorquera, vicepresidente de
Modernizacin del Estado de ANEF, y Jorge Nef, Director de la Escuela de Gobierno, Gestin
Pblica y Ciencia Poltica de la Universidad de Chile anfitrin del evento, para culminar con un
breve y emotivo discurso de Ral de la Puente, presidente nacional de ANEF, quien contextualiz la
importancia de la gestin participativa y de este taller (Anexo N 9).
Luego, actuando como profesor e investigador, nos correspondi exponer sobre gestin participativa
y modernizacin de la gestin pblica, y se intent resumir la poltica y orientaciones
gubernamentales en el tema y los aspectos ms relevantes del estudio, muestra, grupos focales,
variables e instrumentos de recopilacin de datos.
A continuacin, se procedi a constituir grupos de trabajo en esquemas del tipo Philips 66, y de
acuerdo con el color con que se identific a cada uno de los participantes al inicio de esta junta.
Como se trataba de una junta de retroalimentacin, se tuvo especialmente presente de acuerdo con
lo que plantea la teora y las investigaciones, que sta puede provocar cambios en el
comportamiento a travs de la creacin y direccin de la energa, en razn de lo cual resultaron muy
pertinentes y tiles las recomendaciones de Nadler acerca de las caractersticas de una
retroinformacin efectiva. 29
Entre stas, se consider la necesidad de no agotar a los participantes con una sobrecarga de datos.
As, entonces, los resultados correspondientes al centenar de tems que conformaban las dos partes
de la encuesta aplicada, se dividieron segn las variables y temas investigados, a fin de entregarlas a
distintos grupos de participantes para que desde un enfoque intergrupal procedieran a su anlisis. 30
Adems, y para canalizar la reflexin de los participantes en trminos positivos y evitar la crtica
asistemtica y autodestructiva, 31 tambin fueron de mucha utilidad las oportunas sugerencias de
nuestra profesora gua, las cuales consignamos en una Gua de Trabajo (Anexo N 8).
Los datos entregados a cada grupo se ordenaron conforme a cada una de las variables y aspectos
estudiados, tal cual se indica en Anexo N 6, es decir, se incluy una breve conceptualizacin de la
respectiva variable y la totalidad de los tems en que se operacionaliz su medicin, sealando, en
cada caso, las frecuencias absolutas y porcentajes de cada una de las alternativas de respuesta, adems
de resultados especficos segn distintos grupos de encuestados.
17
18
Estas categoras de respuestas se presentaron en un esquema que pretenda ser una especie de
contrapunto conforme a las reas temticas de inters, planteando la opinin global a nivel de servicios,
versus la percepcin de la ANEF, y de la totalidad de quienes son dirigentes de asociaciones de
funcionarios, incorporando alcances y observaciones especficas respecto de otras categoras como
directivos y profesionales que permitieran obtener un cuadro que reflejara en la mejor forma posible la
heterogeneidad de los respondentes.
La presentacin de cada uno de estos tems conclua con un breve anlisis cuantitativo de las evidencias y
hallazgos ms relevantes.
En ningn momento se incluy o mencion siquiera el anlisis cualitativo que se efectu a modo de
resumen para cada variable. Ello, con el propsito de no interferir el anlisis cualitativo que, en la prctica,
se peda efectuar a los propios participantes al taller, y bajo el supuesto de que la retroinformacin slo
puede ser un estmulo para la accin y dando por descontado, adems, que la informacin mejor y ms
descriptiva se encontraba en la mente de las personas que participaban y no en las hojas de
retroinformacin que les facilitbamos actuando en un rol de consultor. 32
Finalizado el perodo de anlisis, cada grupo, procedi a consignar sus conclusiones en papelgrafo,
las que luego fueron expuestas por un relator del mismo en la instancia plenaria del taller.
Con posterioridad, la sistematizacin de estas conclusiones, permiti elaborar un nuevo documento
que sera de mucha utilidad para un posterior estudio de anlisis de contenido 33 y de rasgos
culturales predominantes (V. Anexo N 9).
Evaluacin del primer taller

Siendo la investigacin - accin, un proceso continuo de ir y venir, 34 corresponda volver a evaluar;
en este caso, averiguar cul haba sido el resultado de estas acciones. As, entonces, la evaluacin de
esta actividad con ANEF, llev a concluir que la demanda ms sentida de los participantes al primer
taller, era disponer de informacin sobre lo que se entiende, los alcances y oportunidades que supone
la participacin, para, desde ah y con conocimiento de causa, asumir posturas y propuestas frente al
proceso de modernizacin, en razn de lo cual se comenz a trabajar en la organizacin de un
segundo taller, esta vez con las caractersticas de seminario a fin de responder a la necesidad de
formacin y capacitacin de los dirigentes.
Capacitacin
La programacin y posterior desarrollo de las actividades de capacitacin que se programaron,
tuvieron presente las reas del comportamiento humano: cognoscitiva, afectiva y psicomotriz y los
distintos niveles de aprendizaje susceptibles de trabajar: conocimiento, comprensin, anlisis y
evaluacin, entre otros, 35 adems de la necesidad de ofrecer un amplio abanico de perspectivas que
permitieran a los participantes la mejor comprensin posible en lo concerniente al tema de la
participacin.
19
Seminario Taller
En la fecha indicada, se realiz esta segunda actividad aprecindose una mayor concurrencia de
dirigentes de ANEF en relacin con el taller anterior efectuado en la Universidad de Chile (V. Anexo
N 11, Programa real del Seminario taller).
Una vez ms, para orientar el trabajo de taller, se prepar especialmente una Gua de Trabajo para los
participantes (Anexo N 12).
Las conclusiones del trabajo grupal, permitieron generar un nuevo documento que tambin sera un
insumo importante para nuevas acciones de intervencin (V. Anexo N 13).
Finalmente, al trmino del taller se entreg una nueva encuesta que se nos pidi ayud a preparar a
solicitud de la ANEF (semejante a la contenida en Anexo N 2), con el objeto de que en un nuevo
encuentro fueran devueltas para su procesamiento (V. Anexo N 14). 36
Redefinicin del cliente o contraparte

De acuerdo con la programacin de actividades de esta investigacin, la experiencia de
retroinformacin con ANEF, requera ser complementada con talleres semejantes orientados a
trabajar con el equipo tcnico del Comit Interministerial de Modernizacin de la Gestin Pblica, y
con directivos y profesionales de la Administracin Pblica.
No obstante, aun cuando en distintas oportunidades se establecieron fechas y horas precisas para
tratar el tema con los tcnicos de ese Comit Interministerial, todas ellas fueron unilateralmente
pospuestas o canceladas por el mismo organismo argumentando diversas dificultades de coordinacin
con los miembros de su equipo.
Al respecto, cabe sealar que a medida que se avanzaba en el desarrollo de este trabajo se informaba
constantemente a ese Comit, e inclusive se les envi copia del anlisis cuantitativo en un primer
momento y con posterioridad y accediendo a lo solicitado a una nueva peticin del comit, tambin
se les entreg copia del anlisis cualitativo efectuado.
La falta de respuesta, por cierto, nos desconcert, por cuanto no slo se contaba con un documento
que respaldaba expresamente la realizacin de este trabajo (V. Anexo N 4), si no que, adems,
diversas entrevistas con algunos de sus tcnicos permitan alentar esperanzas ciertas en el sentido que
era perfectamente posible el cumplimiento de la agenda de trabajo del proyecto de investigacin.
Se esperaba que el propio Comit Interministerial apoyara la convocatoria para realizar talleres
adicionales; sin embargo, nuevas entrevistas con tcnicos del mismo organismo que pidieron
absoluta reserva, dejaron de manifiesto la falta de voluntad poltica para enfrentar formalmente el
tema ya enrarecido con el bochorno, nunca bien explicado, que haba significado la ausencia de algn
representante del Gobierno en el seminario taller ya aludido, a lo cual haba que agregar una
19
20
negociacin de reajuste salarial para el sector pblico ad portas que deba realizarse con la propia
ANEF y en un periodo de efervescencia electoral creciente que, al parecer, no hacan aconsejable
encarar abiertamente los pobres resultados que se exhiban en el mbito estudiado.
Esta situacin oblig a replantear los alcances de la propuesta de trabajo, en razn de lo cual no
qued ms alternativa que el concentrar los esfuerzos en brindar apoyo tcnico a la vicepresidencia de
Modernizacin del Estado de ANEF y as avanzar en la conclusin de este trabajo acadmico.
Si bien existe amplio consenso respecto de que las metas del DO se orientan a aumentar la
efectividad organizacional, tampoco puede desconocerse el hecho de que por tratarse de un campo
que an est evolucionando no existe una definicin establecida, ni ningn acuerdo sobre las
fronteras del campo, es decir, de cules son las prcticas que se deberan incluir y cules las que se
deberan excluir. 37 Por tanto, y sin abandonar el compromiso de enfrentar el problema desde la
esencia del DO proceso para mejorar procesos 38, todava era posible aportar en el mejoramiento de
algunos aspectos humanos y sociales de ANEF ayudndole a volverse ms efectiva en el diagnstico y
resolucin de sus problemas.
Evaluacin del Seminario Taller

En este contexto y durante una reunin de anlisis con ANEF, su mxima autoridad, encomend a
dos de sus vicepresidencias (Modernizacin y Capacitacin), la organizacin de un nuevo taller en el
que participaran exclusivamente sus dirigentes, para lo cual se nos solicit apoyo metodolgico al
igual que a la Direccin de la Escuela de Ciencias Polticas y Administrativas de la Universidad
Academia de Humanismo Cristiano, todo ello con el objeto de estudiar y sistematizar los insumos de
los que ya se dispona y avanzar hacia una postura y propuesta gremial propia.
Tercer Taller
Convocado por la ANEF para el da 29 de abril de 1999, en las mismas dependencias de la
Universidad Academia de Humanismo Cristiano bajo la denominacin de Seminario Taller II
Participacin y Modernizacin de la Gestin Pblica, comenzaba con un panel sobre la visin
gremial y experiencias de participacin de las asociaciones de funcionarios, prosegua con una
metodologa de trabajo grupal y terminaba con un taller final orientado a precisar la posicin de
ANEF frente al tema.
Las conclusiones de este seminario taller, ms todos los antecedentes recopilados a la fecha,
permitiran a la vicepresidencia de modernizacin del Estado, trabajar en un documento que fijaba la
posicin de esa agrupacin y que servira para ser debatido en la III Asamblea Nacional de ANEF.

21
Recopilacin de datos. Tercera fase

Con las distintas actividades y evaluaciones sealadas se estimaron terminadas las acciones previstas
para este trabajo de tesis, aun cuando, en la prctica, se ha continuado apoyando los esfuerzos de
ANEF y del Gobierno por avanzar en el tema de la gestin participativa.
No obstante, y a raz de la publicidad que durante el segundo semestre de 1999, decidiera otorgar el
Gobierno a los balances de gestin integral de los servicios pblicos correspondientes a 1998, se
estim de la mayor relevancia, esforzarse por recopilarlos, sistematizarlos y estudiarlos a fin de
complementar este diagnstico cuyos hallazgos propiamente tales, se referirn con mayor detalle en
el captulo V de este trabajo.
Difusin
Paralelamente a las actividades precedentes y con el propsito de aportar en el proceso de cambio
colaborando en infundir un sentido de premura opuesto a la complacencia paralizante, 39 se estim
necesario difundir los avances de esta investigacin en las tribunas que se encontraren disponibles.
El fundamento de esta decisin era contribuir a movilizar el proceso dando a conocer la ruptura a
que llevaba el diagnstico de la implementacin de la gestin participativa para, a lo menos,
sensibilizar al mayor nmero de personas respecto de la necesidad de avanzar hacia el cambio
deseado. 40
Atendido el carcter interorganizacional de la realidad estudiada, exista conciencia en cuanto a que las
acciones de difusin deberan tener la mayor trascendencia que fuere posible. Por ello, y dada la
proximidad del XXII Taller de Ingeniera de Sistemas de la Universidad de Chile, fue que se propuso
realizar la conferencia Gestin participativa y modernizacin de la gestin pblica, ofrecimiento
que finalmente no fue aceptado (Anexo N 15).
Posteriormente, y en este mismo taller, Virginia Molina y Fernando Rouliez, consultores de Anguita
& Asociados, y ex alumnos de este magister, participaron en un panel denominado Liderazgo y
Participacin en los Procesos de Modernizacin del Estado, y que formaba parte del programa sobre
modernizacin del Estado y la gestin pblica que se realiz el 16 de julio de 1999, con lo cual, sin
duda, se aportaba en la sensibilizacin buscada.
No obstante, en noviembre de 1999, se tendra la oportunidad de exponer a la comunidad
profesional, autoridades y acadmicos una sntesis de los avances y constataciones de este trabajo en
el marco del III Congreso Chileno de Administracin Pblica que se efectu en la Universidad de
Santiago, y en cuya organizacin participaron la totalidad de las universidades chilenas que imparten la
carrera de administracin pblica, con el auspicio del Centro Latinoamericano de Administracin
para el Desarrollo (CLAD) y del Comit Interministerial de Modernizacin de la Gestin Pblica
(Anexo N 16).

21
22
Caractersticas demogrficas de la muestra

De acuerdo con lo expresado, la muestra correspondiente a la aplicacin de las encuestas, puede
catalogarse como no probablistica o dirigida, coherente con un estudio de nivel exploratorio y de
investigaciones de tipo cualitativo como la presente, donde el objetivo es la riqueza, profundidad y
calidad de la informacin, ms que la cantidad y la estandarizacin. 41
As, entonces, las 215 encuestas se componen de 24 (16%) devueltas en el evento de ANEF, ms las
que lograron recuperar los alumnos que visitaron los 45 servicios, y que totalizan 191 (70,7%); entre
las que se cuentan 34 (17,8%), correspondientes a dirigentes de asociaciones de funcionarios, y que
sumadas a las 24 anteriores, totalizan 58 de esta categora de encuestados.
A modo de resumen, se presentan a continuacin los rasgos fundamentales de quienes respondieron
las encuestas.
GRUPOS FOCALES DE LA MUESTRA

Dirigentes
ANEF
11%
Dirigentes de
Servicios
16%
Personal de
Servicios
73%
El perfil de las 215 personas encuestadas, puede sintetizarse como sigue:

Un 55,3% corresponde a gnero masculino;
un 43,7% es del gnero femenino, y
en el 0,9% de los casos, no se consign esta informacin.
En cuanto a la edad de las personas encuestadas:
un 34,8% est en el rango de 41 a 50 aos;
un 31,6% tiene entre 31 a 40 aos;
un 18,1% est entre 51 aos y ms;
un 14,9% tiene 30 aos o menos, y
en slo un caso (0,4%) no se indic esta informacin.

23
En lo que se refiere a la funcin desempeada por los encuestados:

Un 38% son profesionales;
un 23% corresponden a dirigentes de asociaciones de funcionarios;
un 16% son directivos;
un 9% son administrativos,
un 8% estn en la planta de tcnicos, y
un 6% no proporcion esta informacin.
Por ltimo, en lo que concierne a la antigedad en la administracin pblica:
Un 40,5% est en el rango de ms de 15 aos;
un 21,3% tiene 1 y 4 aos;
un 20,5% est en el rango de 5 y 9 aos;
un 16,7% tiene entre 10 y 14 aos, y
un 0,9% no consign esta informacin.
En sntesis, se trata de una pequea muestra del tipo "intencionada", cuyos componentes reflejan, al
menos, la heterogeneidad del personal que conforma la Administracin Pblica. 42
Por ltimo, si bien la recopilacin de datos en esta primera etapa slo consider una muestra de 45
servicios pblicos, a contar del segundo semestre de 1999, stos se ampliaran sensiblemente al
poder acceder al estudio de los balances de gestin integral publicados en Internet por el Gobierno,
cuyos otros pormenores se abordarn en el captulo V de este trabajo.
Limitantes de la investigacin
El desarrollo de esta tesis, as como las conclusiones obtenidas, estn determinados por una serie de
hechos o situaciones no controlables que limitan la investigacin, algunas de las cuales dicen relacin
con el survey de investigacin. Este diseo, no obstante contar con una serie de bondades, y siendo
quizs su mayor ventaja el proporcionar un mtodo cuantitativo que permite llegar a un gran
nmero de personas en forma econmica, al usar procedimientos estandarizados para la recoleccin
de datos lo cual facilita su uso estadstico, puede ser a su vez, su mayor desventaja.
Por ejemplo, el plantear preguntas cerradas, limita la entrega de informacin; existe el riesgo que las
personas encuestadas respondan mecnicamente, etc. 43
No obstante, y para contrarrestar la posibilidad de que los cuestionarios incluyeran preguntas sobre
lo que nicamente esta investigacin quisiera saber, en todo momento, se trat que en su
elaboracin participaran activamente aun cuando fue por separado, nuestra contraparte en el
Comit Interministerial de Modernizacin de la Gestin Pblica, representantes de la
Vicepresidencia de Modernizacin del Estado de la Agrupacin Nacional de Empleados Fiscales, los
alumnos de la Universidad de Chile y, por supuesto, hubo un esfuerzo por incluir las sugerencias y
consejos de nuestra profesora gua.

23
24
Por otra parte, no se puede ignorar la cuanta real de la poblacin estudiada, por lo que los
resultados de esta investigacin deben ser contextualizados teniendo presente que esta experiencia
slo es una primera aproximacin con las deficiencias propias de la muestra ya expresadas, v. gr.:
servicios seleccionados, contactos y lugares elegidos para aplicar las encuestas, que, sin embargo,
es coherente con un acercamiento inicial exploratorio - descriptivo, 44 y con los escasos recursos
disponibles que impidieron trabajar con una muestra que podra haber permitido sustentar una
generalizacin de resultados indiscutible frente al universo estudiado; todo ello, dentro de una
metodologa investigacin accin orientada a desarrollar este trabajo de tesis, objeto final de esta
investigacin.
Finalmente, este trabajo, nunca ha pretendido relevar resultados a nivel de cada servicio en particular, si
no ms bien conocer la globalidad de las instituciones, y desde all plantear los fundamentos para una
propuesta de intervencin interorganizacional.

25
N o tas
1
HERNNDEZ, Roberto et. alt., Metodologa de la Investigacin, editorial McGraw-Hill, Colombia, 1997, pp. 69-70.
RAMREZ G., Carlos, Pre Inscripcin a Desarrollo de Tesis, Anexo N 1, p. 2, Proyecto de Tesis de Grado, Magister en
Desarrollo y Comportamiento Organizacional, Universidad Diego Portales, 1997.
SCHEIN, Edgar H., Consultora de Procesos. Su papel en el Desarrollo Organizacional (Process Consultation Volume I, Its Role in
Organization Development, 1988), volumen 1, 2a ed., editorial Addison-Wesley Iberoamericana, U. S. A., 1990.
PADUA, Jorge, Tcnicas de Investigacin Aplicadas a las Ciencias Sociales, editorial Fondo de Cultura Econmica Chile S. A.,
Seccin de Obras de Sociologa, Santiago, 1994, p. 11.
ANTHONY, William, Gerencia Participativa, (Participative Management, 1978), editorial Fondo Educativo Interamericano, Mxico,
1985, p. 205 y ss.
OPS/OMS, Teora y Tcnicas de Desarrollo Organizacional, N PSDCG, Volumen 3, Unidad VI, Guatemala, 1989.
DIRECCIN DE ESTUDIOS SOCIOLGICOS DE LA UNIVERSIDAD CATLICA DE CHILE, Estudio de Clima

Organizacional en la Administracin Pblica, realizado por encargo de la Direccin de Presupuestos, Santiago de Chile, mayo de
1997.
Parte de estos trabajos se publican en el N 21, 1999-2000, de la Revista Chilena de Administracin Pblica y que corresponden
a una edicin especial sobre gestin participativa en el sector pblico.
La editorial de la Revista Chilena de Administracin Pblica N 18, de 1998, refirindose a la confidencialidad otorgada a los
Formularios de Autoevaluacin Tcnica preparados por los servicios pblicos que postularon al Premio Nacional a la Calidad,
seal que con tal decisin se priva a la comunidad acadmica y a los propios servicios de efectuar un benchmarking que permita conocer en
detalle experiencias exitosas como no exitosas, pero educativas, desperdicindose una excelente oportunidad de aprendizaje, no slo de casos dignos de
replicar, sino que, tambin de experiencias errneas que eviten el que otros servicios transiten por senderos inadecuados.
10
El Decreto N 47 exento, de 15 de febrero de 1999, del Ministerio de Hacienda (Diario Oficial N 36.298, pp. 3-5), estableci
Formularios y normas de carcter general para los servicios pblicos (artculo 24 Ley N 19.596), entre los cuales se incorporaba el
Formulario N 2b, Evaluacin Cualitativa, en el que aparecan los puntos: 3) Clima Laboral y Capacitacin, y 4) Gestin
Participativa. En este ltimo caso, era obligatorio que cada servicio sealara las acciones realizadas, el nmero de funcionarios
participantes y los resultados u observaciones.
El inciso 2 del artculo 6 de este decreto, seala: el referido informe en versin definitiva deber estar disponible en el rgano o servicio de que
se trate, para quien lo requiera, y se difundir de acuerdo a los requerimientos y posibilidades de cada entidad.
Posteriormente a fines de 1999, el Gobierno puso en Internet una cantidad importante de Balances de Gestin Integral ao
1998, a los cuales es posible acceder a travs del website: http://www.modernizacion.cl.
Finalmente, por decreto exento N 13; oficio circular N 1 y Anexo: Instrucciones complementarias para la completacin de los Balances de
Gestin Integral 1999, todos del 26 de enero del 2000, y emitidos por el Ministerio de Hacienda, fue modificada esta normativa,
advirtindose que para el caso del ao 1999, desaparecen los indicadores 3) y 4) mencionados, aprecindose en cambio la
inclusin de un nuevo punto 2, dedicado a los Recursos Humanos, cuyo N 6, indica: describa las formas de participacin del personal
en la definicin de las polticas y los indicadores para medir el desempeo individual e institucional (P.M.G.), con lo cual el tema de la gestin
participativa aparece con un perfil mucho ms discreto y tal vez, lo ms relevante, estos nuevos indicadores tienen slo un
carcter meramente referencial y ejemplificador, como se encarga de sealar el propio instructivo anexo citado.
11
Estos organismos se rigen por el Estatuto administrativo y an cuando presentan una naturaleza diferente, todos tienen la
calidad de servicios pblicos. No se consideraron empresas pblicas, municipios ni de otro carcter jurdico, a fin de no
afectar las conclusiones que suponen las distintas potencialidades y reales mecanismos de gestin que su distinta naturaleza
jurdica involucran.
12
NADLER, David A., La Retroalimentacin y el Desarrollo Organizational (Feedback and Organization Development: Using Data-based
Methods, 1977), editorial Fondo de Educativo Interamericano, Inc., U.S.A., 1982, p. 100.

25
26
13
Si bien, las encuestas aplicadas en ANEF y las que con posterioridad se aplicaron a nivel de los servicios pblicos, no son
exactamente las mismas, pues, a raz del trabajo desarrollado con los alumnos de la Escuela de Gobierno y Gestin Pblica de la
Universidad de Chile, fue necesario rehacer algunas preguntas, as como eliminar o agregar nuevas interrogantes, en lo
fundamental, y haciendo las menciones y aclaraciones pertinentes, permite, en la mayor parte de los casos, efectuar
comparaciones vlidas entre ambas situaciones.
14
LEVIN Richard I. y RUBIN, David S., Estadstica para Administradores (Statistics for Management, 1994), editorial Prentice - Hall
Hispanoamericana, S. A., 6 edicin, Mxico, 1997, p. 12.
15
V. NADLER, D., op. cit., p. 115.
16
Ibdem, pp. 156-157.
17
Ibdem, p. 200.
18
Una caracterstica importante del DO es difundir la participacin y el inters: incluir a tantas personas como sea posible. V.
FRENCH, Wendell L. y BELL, Cecil H., Desarrollo Organizacional. Aportaciones de las ciencias de la conducta para el
mejoramiento de la organizacin (Organization Development. Behavioral Science Interventions for Organization Improvement, 1995), 5 .
edicin, editorial Prentice - Hall Hispanoamericana S. A., Mxico, 1996, p. 2.
19
FRENCH y BELL, op. cit., pp. 115 117.
20
RODRGUEZ M., Dario, Diagnstico Organizacional, ediciones Universidad Catlica de Chile, 2 . edicin, 1995, p. 76.
21
FRENCH y BELL, op. Cit., p. 117.
22
Ibdem, p. 115.
23
NADLER, D., op. cit., p. 116.
24
FRENCH y BELL, op. cit., p. 159.
25
ARGYRIS, Chris, Intervention, Theory and Methods: A Behavioral Science View, citado por FRENCH y BELL, op. cit., p. 123.
26
BENNIS, Warren G., Desarrollo Organizacional: Su Naturaleza, sus Orgenes y Perspectivas (Organization Development: Its Nature,
Origins, and Prospects, 1969), editorial Fondo Educativo Interamericano, S. A., U. S. A., 1973, p. 13.
27
V. FRENCH y BELL, op. cit., p. 160 y ss.
28
BENNIS, W., op. cit., p. 14.
29
NADLER, D., op. cit., p. 158 y ss.
30
Ibdem, p. 175.
31
RODRGUEZ, D., op. cit., p. 101.
32
NADLER, D., op. cit., p. 163.
33
ARIAS G., Fernando, Introduccin a la Metodologa de Investigacin en Ciencias de la Administracin y del Comportamiento,
editorial Trillas, 5a. edicin, Mxico, 1991, p. 283.
34
El DO es un proceso iterativo de diagnosticar, emprender una accin, diagnosticar y emprender una accin. FRENCH y BELL,
op. cit., p. 5.
35
REZA T., Jess, Cmo disear Cursos de Capacitacin de Personal, editorial Panorama, Mxico, 1997, p. 25 y ss.
36
Al respecto, nunca se tuvo noticia alguna acerca de la magnitud de la respuesta a estas encuestas, ni del eventual procesamiento
de los datos, ni tampoco, por supuesto, de los resultados de esta consulta.

27
37
38
VAILL, Peter B., Seven process frontiers for organization development, en The emerging practice of organization development, Sikes, Drexler y Gant
editores, La Jolla, CA: copublicado por NTL Institute and University Associates, 1989. Citado por FRENCH y BELL, op. cit., p. 2930.
39
KOTTER, John P., El Lder del Cambio (Leading Change, 1996), editorial Mc Graw Hill, Mxico, 1997, p. 38.
40
GROUARD, Benit y MESTON, Francis, Reingeniera del Cambio (Lenterprise en mouvement, 1995), editorial Alfaomega
marcombo, Mxico, 1996, pp. 42 y 72.
41
HERNNDEZ, R. et. alt., op. cit., p. 231.
42
A junio de 1994, la composicin del personal de la Administracin Civil del Estado (servicios del Gobierno Central y Poder
Judicial), de acuerdo con la Direccin de Presupuestos, presentaba las siguientes caractersticas:
SEXO
Nmero
%
Hombres
56.990
44.9%
Mujeres
70.047
55.1%
En el sector pblico, la mayora de los funcionarios son mujeres (55.1%), cifra muy superior a la participacin femenina en el
empleo global (32%).
EDAD
Nmero
%
24 o menos
5.737
4.5%
25 34
27.735
21.9%
35 44
42.827
33.8%
45 54
33.069
26.1%
55 64
14.068
11.1%
65 y ms
3.387
2.7%
El promedio de edad es de 42 aos, con dos tercios ubicados entre los 35 y 54 aos.
ANTIGEDAD
Nmero
%
5 o menos
35.159
27.6%
6 10
17.663
13.9%
11 20
52.788
33.6%
21 30
23.192
18.2%
31 y ms
8.393
6.6%
La antigedad promedio de los funcionarios en sus servicios, alcanza a los 13,8 aos.
Fuente: MARCEL, Mario, Modernizacin de la Gestin Pblica en Chile: Orientaciones, Propuestas y Avances, s/e, Direccin
de Presupuestos, Chile, 1997.
43
GUIZAR, M., Rafael, Desarrollo Organizacional. Principios y Aplicaciones, editorial Mc Graw-Hill, Mxico, 1997, p. 61.
44
MENDEZ A., Carlos E., Metodologa. Gua para elaborar Diseos de Investigacin en Ciencias Econmicas, Contables y
Administrativas, editorial Mc Graw- Hill, 2 . edicin, Colombia, 1997, pp. 123-130.

27
28

III.
MARCO TERICO
En este captulo se presenta una sntesis del trabajo de investigacin bibliogrfico y documental que
contiene las bases conceptuales necesarias para una adecuada contextualizacin y comprensin del
problema.
Al respecto, es necesario destacar que la recopilacin, sistematizacin y presentacin de esta
informacin se orienta, tanto a responder las interrogantes que han guiado este estudio, como a
cumplir con los objetivos enunciados por esta investigacin.
En primer trmino, se sealan algunos alcances generales sobre lo que se entiende por gestin y
participacin y la relacin de esta ltima con el DO. A continuacin, se aporta evidencia emprica
sobre los efectos de introducir prcticas participativas en las empresas, y se contextualiza el actual
inters mundial sobre el tema.
Por ltimo, se indican las tcnicas, las crticas y se mencionan los aspectos ms relevantes que
conlleva la implementacin de la gestin participativa en las organizaciones.
Gestin y participacin
Caracterizar la gestin o la participacin por si mismas suponen un conjunto de complejidades; no
obstante, y asumiendo los riesgos concomitantes, se estima oportuno contextualizar ambos
trminos, al menos, en sus alcances generales, antes de acercarse a lo que conllevan ambos vocablos.
La gestin, por una parte, da cuenta del hacer y por ende, se vincula con todo lo que concierne a la
dinmica organizacional. Incluye la cultura, clima, polticas y prcticas de personal, liderazgo, estilos
de direccin, resolucin de conflictos y todo aquello que comprende el funcionamiento de la
organizacin como el diseo del trabajo, las comunicaciones y el control. 1
La expresin gestin pblica, en tanto, involucra el funcionamiento de una organizacin tripulada
por funcionarios, y que interactan con el gobierno, los rganos del Estado y la sociedad civil. Por
su parte, administracin pblica, en principio sinnimo del trmino anterior, se ha ido
restringiendo a los aspectos organizativos, legales y estructurales que dan forma a la organizacin
burocrtica, por lo que la diferencia entre ambas expresiones es slo de matices: el estudio de la
administracin es esttico y el estudio de la gestin es dinmico. 2
La participacin, en cambio, significa tomar parte, compartir, alguna cosa, actividad o inters.
La misma, se puede entender en un doble sentido: real u objetivo y subjetivo. En sentido objetivo
se puede distinguir una participacin activa tomar parte (dar o contribuir) y pasiva tener parte
(recibir). En sentido subjetivo: sentirse parte. 3
30
A secas, la expresin participacin puede tener un sentido y alcances hasta niveles inaprensibles, si
es que no se acota a la perspectiva de una disciplina o enfoque concreto.
Adems, la misma puede interpretarse de forma diferente por las personas en diversos pases, sin
perder de vista que con el mismo trmino se est haciendo referencia a realidades muy distintas. 4 Es
claro, en todo caso, que ningn tpico y entre ellos participacin del trabajador, puede ser
cabalmente entendido si no se inserta en el desenvolvimiento histrico del sistema de relaciones
industriales del concreto pas de que se trate; y el propio sistema de relaciones industriales solamente
puede ser comprendido en el contexto de su escenario jurdico, cultural poltico, econmico y social
en general. 5
Ahora bien, una primera aproximacin al tema de la gestin participativa, lleva a concluir que no
existe consenso sobre su definicin, significado y alcances, pues la literatura emplea diferentes
trminos para referirse a esta temtica como: democracia industrial, democracia organizativa,
autogestin (self-management), participacin de los trabajadores, cogestin, codeterminacin, control
por los trabajadores, participacin en la direccin, democracia participativa en el trabajo, democracia
en el lugar de trabajo, auto-empleo, auto-gobierno, direccin participativa, direccin de alta
implicacin, auto-desarrollo o democracia econmica. 6
Para Heller, el tema se ha llamado de muchas maneras distintas (participacin, compromiso, semiautonoma, democracia organizativa, autogestin, estilo de liderazgo, compartir el poder, etc.), y a su
juicio, el concepto en que estas palabras se apoyan, se basa en una graduacin de la influencia
en este contexto, el proceso de adopcin de decisiones puede oscilar entre un alto grado de
concentracin de poder en pocas manos y un estilo sumamente participativo de compartir la
influencia con diverso nmero de personas. La participacin de influencia puede ser directa e
informal o indirecta, a travs de representantes previamente elegidos, y puede adoptar numerosas
formas distintas; pero, como mnimo, debe proporcionar acceso ofreciendo informacin. 7
Otras referencias al tema lo conceptualizan y definen como gerencia participativa; gestin
participativa; management participativo; compromiso de los empleados; involucracin; semiautonoma; graduacin de la influencia; dilogo en la empresa y ms recientemente como ciertas
formas de empowerment, entre otras. 8
A nivel de la sociologa y de la psicologa social, se enfatizan algunos aspectos del liderazgo y de la
naturaleza de las relaciones entre los componentes de un grupo de trabajo y adquieren relevancia el
tipo de direccin vigente (autoritario-autocrtico, democrtico-participativo o de laissez faire), las
caractersticas de los miembros del grupo, as como las formas de abordar y solucionar los conflictos
por mencionar algunos. 9
A esta confusin terminolgica, con implicaciones doctrinarias, filosficas y prcticas de gestin
asociadas, tambin contribuye de manera determinante el paradigma 10 o enfoque desde el cual se
aborda esta temtica. As, por ejemplo, desde la perspectiva poltica y social la participacin se
fundamenta en el propsito de redistribuir el poder dentro de la organizacin y reconoce como
causa la contradiccin existente entre la situacin del trabajador como ciudadano en una sociedad
que le ofrece distintas opciones para participar en la adopcin de decisiones, y su condicin en la
empresa en que se desempea, donde carece de esas oportunidades o bien ellas son muy limitadas. 11
Capitulo III. Marco Terico
31
La doctrina social de la iglesia catlica, a su vez, favorece la participacin de los trabajadores en el

dominio, en la direccin o en las ganancias de la empresa, a partir de la concepcin de la empresa
como una obra comn del capital y el trabajo que debera apuntar al bien comn. 12
Desde una perspectiva tica, se indica que la libertad y dignidad individual de la persona y la
solidaridad comprometida en la consecucin del bien comn, son los valores universales y
permanentes que subyacen e informan cualquier proyecto de participacin. 13
A nivel del management, el acento se pone en la gerencia, en la gestin o en ambas, 14 resultando del
mayor inters las recomendaciones sobre ciertos enfoques concretos como son las relaciones
humanas; recursos humanos y ltimamente, por cierto, la calidad total que enfatiza la idea de
involucramiento general de los miembros de la organizacin, aportando nuevas denominaciones
como trabajo en equipo, mejoramiento continuo, control total de calidad, empoderamiento, etc. 15
Aproximaciones desde el poder, la democracia y la influencia, tambin aportan antecedentes en
relacin a esta temtica. Al respecto, Mintzberg, distingue entre la denominada democracia
representativa (trabajadores en consejos de administracin) y la democracia participativa
(participacin en las decisiones). 16
Para el profesor Aragn, la diversidad de experiencias y prcticas que pueden encontrarse sobre la
participacin, son susceptibles de agruparse alrededor de dos enfoques: la democracia industrial
(lograr el gobierno directo de los trabajadores) y la gestin participativa (con la que se hace
referencia a formas de participacin ms dbiles menos ambiciosas, donde es la direccin la que
toma la iniciativa de involucrar a los trabajadores en la gestin de la empresa), aunque prcticamente
ninguna de las experiencias se ajusta exactamente a estos modelos, pudindose encontrar diferentes
grados de participacin en cada uno de ellos. 17
Haciendo una distincin similar los autores Quintanilla y Bonava, al referirse a la participacin
laboral en las organizaciones, plantean que existiran dos grandes bloques en que se asentara esta
nocin: Por un lado, el modelo de la direccin participativa que se basa en una delegacin del
poder a un subordinado por parte del individuo que lo ejerce, y por otro lado el paradigma de la
democracia organizacional, el cual se fundamenta en el principio de la igualacin del poder (un
hombre, un voto).
El primero desarrollado mayormente en Estados Unidos, con un objetivo primordial: aumentar la
productividad, y el segundo ms europeo busca lograr la consecucin de la democracia
econmica, esto es hacer realidad en el lugar en donde las personas pasan una buena porcin de su
vida la posibilidad de que stas decidan tambin acerca de aquellas cuestiones laborales que les
afecten: por ejemplo, las cooperativas. 18

32
Participacin y DO
De acuerdo con los autores Brown y Covey, y Pasmore y Fagans, el paradigma del DO valora el
crecimiento humano y organizacional, los procesos participativos y de colaboracin, y un espritu de
investigacin. 19
Para Robbins, el agente de cambio puede ser dado a ordenar en el DO; sin embargo, se insiste
mucho en la colaboracin Los siguientes puntos identifican los valores 20 subyacentes en la
mayora de los esfuerzos del DO:
1. Respeto por las personas. Se percibe a los individuos como responsables, meticulosos y
serviciales. Se les debe tratar con dignidad y respeto.
2. Confianza y apoyo. La organizacin eficaz y saludable se caracteriza por la confianza,
autenticidad, franqueza y un clima de apoyo.
3. Igualdad de poder. Las organizaciones eficaces restan nfasis a la autoridad y control jerrquico.
4. Confrontacin. No se deben esconder los problemas barrindolos debajo de la alfombra. Se les
debe enfrentar abiertamente.
5. Participacin, Mientras ms se involucren las personas que se vern afectadas por un cambio, en
las decisiones que rodean ese cambio, ms se vern comprometidas con la implantacin de esas
decisiones. 21
El campo del DO se basa en unos fundamentos de valores e hiptesis 22 acerca de las personas y de
las organizaciones que tienen implicancias para los lderes y miembros de la organizacin para tratar
con los individuos los grupos y las organizaciones.
En lo que concierne a los individuos, la primera hiptesis sostiene que todas las personas
experimentan impulsos hacia el crecimiento y el desarrollo personales si se proporciona un
ambiente que los apoye y que a la vez les ofrezca un reto. La segunda hiptesis es que la mayora de
las personas quiere y es capaz de hacer contribuciones a un nivel ms elevado para el logro de las
metas de la organizacin, del que permite la mayor parte de los ambientes organizacionales... las
personas que desempean el trabajo por lo general son expertas en la forma de hacerlo y en
como hacerlo mejor. Las implicaciones de estas dos hiptesis son: preguntar, escuchar, apoyar
retar, alentar a correr riesgos, permitir los fracasos, eliminar los obstculos, y las barreras, conceder
autonoma, asignar responsabilidades, establecer normas elevadas y recompensar el xito. 23
En cuanto a las implicaciones para tratar con los grupos, las hiptesis indican que es necesario: dejar
que el equipo florezca; que los lderes inviertan en los grupos (tiempo y capacitacin); que los lderes
adopten un estilo de liderazgo en equipo; reconocer que el lder formal no puede desempear todas
las funciones de liderazgo y comprender que muchos de los problemas de actitudes y de motivacin
en las organizaciones requieren soluciones interactivas y transaccionales, para lo cual es importante el
entrenamiento de los miembros del grupo en habilidades para trabajar en equipo (resolucin de
problemas, manejo de conflictos y facilitacin de comunicaciones interpersonales). 24
Por ltimo, en lo que respecta al diseo y direccin de las organizaciones, existe bastante evidencia
en cuanto a que las formas jerrquicas tradicionales (pirmide pronunciada, rdenes de arriba abajo,
33
agrupamiento funcional, el apego a la lnea de mando, comunicaciones formalizadas, etc.), son

obsoletas para satisfacer las necesidades del mercado. Tambin, existe conciencia respecto de la
disfuncionalidad que implican las situaciones ganar perder, y la necesidad de avanzar hacia una
dinmica cooperativa en reemplazo de una competitiva.
Una hiptesis clave es que las necesidades y las aspiraciones de los seres humanos son las razones
para un esfuerzo organizado de la sociedad, lo que sugiere la conveniencia de facilitar el desarrollo
personal. Esta orientacin, crea una profeca que se cumple por s misma. La creencia de que las
personas son importantes tiende a dar por resultado que sean importantes. La creencia de que las
personas pueden crecer y desarrollarse en trminos de la competencia personal y de la organizacin,
tiende a producir ese resultado.
La implicacin de esta hiptesis es que:
las personas son el recurso ms valioso de una organizacin; son la fuente de la productividad y de las
utilidades y se les debe tratar con cuidado. 25
De ah, entonces, que sea posible crear organizaciones que por una parte sean humanas, que estn
orientadas al desarrollo y que deleguen autoridad y, por la otra, que sean de un desempeo superior
en trminos de la productividad, la calidad de la produccin y las utilidades. 26
Segn los autores Wendell French y Cecil Bell, una de las bases ms importantes del DO es el
empleo de un modelo de participacin y delegacin de autoridad. La participacin en los programas
de DO no est restringida a las lites o a las personas en los niveles ms altos; se extiende
ampliamente a toda la organizacin. La creciente participacin y la delegacin de autoridad han sido
siempre las metas principales y los valores prominentes del campo. Estos pilares de la prctica del
DO estn validados tanto por la investigacin como por la prctica
La participacin es un poderoso elixir es buena para las personas y mejora en forma dramtica el
desempeo del individuo y de la organizacin.
Siguiendo a estos mismos autores, delegar autoridad es darle poder a alguien. Esto se hace
concediendo a los individuos autoridad para participar, tomar decisiones, contribuir con sus ideas,
ejercer su influencia y ser responsables. Esa es la razn por la cual la participacin es una forma tan
efectiva de delegar autoridad. La participacin incrementa la delegacin de autoridad, y a su vez sta
incrementa el desempeo y bienestar individual.
Las intervenciones de DO estn diseadas deliberadamente para incrementar el inters y la
participacin de los lderes y los miembros de la organizacin. Por ejemplo, los grupos de trabajo
autnomos, los crculos de calidad, la creacin de equipos, la retroalimentacin de encuestas, los
programas de calidad de vida en el trabajo, las conferencias de bsqueda a futuro, y las verificaciones
de la cultura se predican a todos basndose en la creencia de que la creciente participacin conducir
a mejores soluciones a los problemas y mejores oportunidades. Las reglas empricas como
Involucrar a todos aquellos que estn ms cerca del problema o parte de la solucin y Hacer que
aquellos que estn ms cerca del problema sean los que tomen las decisiones, llevan a la toma de
decisiones hasta el nivel ms bajo en la organizacin, tratan a aquellos que estn ms cerca del
34
problema como expertos confiables, y conceden ms poder a un mayor nmero de personas. Las
intervenciones del DO son bsicamente mtodos para incrementar la participacin. 27
Complementariamente, el avance de la perspectiva fundada en el DO, deja de manifiesto las
conclusiones sobre distintos estudios realizados en diversos pases sobre la cultura organizacional, y
cmo esta resulta determinante en que ciertos contextos favorezcan algunos estilos de direccin por
sobre otros. 28
Adems, la evolucin de los enfoques sobre gestin de personal, de acuerdo con las investigaciones
e intervenciones que stos propician y que son susceptibles de clasificar en cuestiones de motivacin,
satisfaccin y finalmente de implicacin de personal (tambin, denominada movilizacin), resultan
particularmente esclarecedoras para entender la cultura y el entramado de valores en que se basa la
gestin organizacional.
La implicacin, es un concepto que se define como una situacin de coherencia, compatibilidad o
adecuacin entre la persona y el grupo (la empresa) en el que trabaja. La relacin entre individuo y
empresa ya no es unvoca: se da una interaccin entre ambos que hace que se cree y se ample dicha
implicacin. En concreto, ya no es una funcin de la empresa el construir sistemas que desarrollen
esta implicacin, si no que ella debe ms bien encontrar un rea de entendimiento y compatibilidad
entre ambos sistemas de valores. Un empleado se siente implicado en la medida en que su xito
personal coincide con el de su empresa. Por tanto slo puede existir implicacin en la interseccin
entre el sistema de valores de la persona, de su propia percepcin del xito personal y del concepto
que ella tenga de s misma con el sistema de valores de la empresa y su cultura. 29
Tambin, el estudio del clima organizacional y dentro de ste, especficamente, de la variable
participacin, as cmo la forma en que sta se ha operacionalizado para su medicin, aportan
datos valiosos y relevantes a efectos de este estudio. 30
Complementariamente, y desde la perspectiva del comportamiento organizacional, se destaca la
existencia de un modelo participativo opuesto al autocrtico, el cual se inspira y resulta asimilable
a la satisfaccin de las jerarquas de necesidades de Maslow de orden superior, a los factores de
motivacin de Hertzberg, a los postulados de la teora Y de McGregor, al estilo positivo de
liderazgo, la rejilla 9.9 de Blake y Mouton, 31 la teora Z de Ouchi, el estilo participativo de Hersey y
Blanchard, al sistema participativo de Lickert y coherente con las experiencias de los grupos semiautnomos de trabajo derivados de la perspectiva socio-tcnica, el movimiento de la democracia
industrial en los pases escandinavos, los planes Scanlon, los crculos de calidad y los modelos de
Vroom y Yetton y Vroom y Jago. 32
Al respecto, Lawler III, plantea que dos enfoques totalmente distintos han predominado en los
modernos trabajos sobre management; ambos con sus apologistas y su historia, y que implican
prcticas muy diferentes y que, a su juicio, se pueden ver como paradigmas o modelos rivales en lo
concerniente a la gestin de las organizaciones.
El enfoque tradicional se ha definido como verticalista, piramidal, jerrquico, mecanicista y
burocrtico, 33 al que este autor denomina el modelo de control, y un segundo enfoque que
conceptualiza como modelo participativo, que enfatiza el autocontrol y la autogestin, ms nuevo

35
y menos desarrollado que el anterior, que esta cobrando popularidad y quiz llegue a transformarse
en el modelo dominante.
Este modelo participativo es coherente con los postulados esenciales del DO, y presenta muchas
similitudes con lo que Fordyce y Weil denominan organizaciones sanas. 34
La presencia de uno u otro modelo, se produce en virtud de ciertas suposiciones que los gerentes
tienen acerca de las personas y por ciertas interpretaciones que hacen de las situaciones, todo lo cual
subyace en sus mentes y que resultan ser una gua inconsciente, pero poderosa de su
comportamiento. Los gerentes tienden a actuar segn lo que piensan, lo que significa que el modelo
subyacente que prevalece en la gestin de la empresa (principalmente en la oficina de su directivo
mximo) determina el ambiente de la empresa. Sin embargo, as como las organizaciones difieren
entre s, tambin lo hacen las prcticas en el interior de sus dependencias o sucursales, de acuerdo
con las preferencias personales de cada uno de sus gerentes o las condiciones de sus departamentos,
en razn de lo cual no existe un solo modelo de comportamiento que sea suficiente para describir lo
que sucede al interior de una organizacin, pero es gran ayuda distinguir una forma de vida de otra.
35
Similar constatacin ha sido destacada por el profesor Lawrence, cuando seala que diversas
investigaciones acerca de la cultura organizacional han puesto de manifiesto la importancia de los
valores y creencias que se encuentran enraizados en lo ms esencial de los sistemas organizacionales
y cmo ellos afectan la efectividad de la organizacin al originar un conjunto de prcticas y
procedimientos puestos en ejercicio desde la alta gerencia. 36 Las diferentes modalidades de relacin
entre cultura y efectividad, se expresaran en las siguientes premisas: a) la efectividad (o la falta de
ella) es una funcin de los valores y las creencias, desempeada por los miembros de una
organizacin; b) la efectividad es una funcin de las polticas y los procedimientos utilizados por una
organizacin; c) la efectividad es una funcin de traducir los valores y las creencias esenciales en
polticas y los procedimientos de manera uniforme, y d) la efectividad es una funcin de la
interrelacin de valores y creencias esenciales, polticas y procedimientos organizacionales y el
ambiente comercial de la organizacin.
Estas cuatro premisas bsicas se pueden reducir a formulaciones hipotticas, de acuerdo a lo cual es
posible hablar de: a) la hiptesis de la participacin; b) la hiptesis de la consistencia; c) la hiptesis
de la adaptabilidad y d) la hiptesis de la misin.
La hiptesis de la participacin sostiene que los altos niveles de participacin y compromiso crean
un sentido de propiedad y responsabilidad. Se enfatiza a partir de ello en los sistemas de orientacin
de la conducta de los miembros de la organizacin por normas implcitas y voluntarias, destacando
la discrecionalidad individual frente al estricto control burocrtico de organizaciones no
participativas. Esta hiptesis conduce a una estrategia gerencial en que desde la cspide de la
empresa se busca un desempeo efectivo, mientras que, por otro lado, tambin conduce a una
estrategia del trabajador para lograr un mejor ambiente de trabajo. 37
sta ms las otras hiptesis, segn el profesor Lawrence, no conforman una batera susceptible de
conceptualizarse como teora dado que las proposiciones pueden ser incluso contradictorias. Para
Denison, se trata ms bien de puntos de vista (lentes) a partir de los cuales es posible describir,
pensar y hasta diagnosticar el quehacer de las organizaciones en lo que se refiere a la relacin entre
36
cultura y efectividad. No obstante, ha de tenerse presente que en un importante estudio que

examin el rendimiento econmico de 40 compaas, el propio Denison, descubri que en general
las organizaciones participativas obtenan un desempeo superior a las organizaciones basadas en el
modelo de control. 38
Gestin participativa
Desde la perspectiva internacional del derecho laboral o de las relaciones industriales, es ms propio
referirse a este tema como la participacin de los trabajadores en la empresa, sea que sta se refiera
a las utilidades (bonificaciones, gratificacin); en las decisiones o en la propiedad. 39 Al respecto, y
siguiendo a Ermida, la participacin en la empresa en sentido amplio, puede entenderse como toda
situacin que permita al trabajador intervenir en la gestin, propiedad o lucro del capital. La
participacin en la gestin, en la direccin o en la administracin de la empresa se da cuando los
trabajadores asesoran, son consultados, opinan o deciden, segn los casos, en asuntos propios de la
administracin, direccin o conduccin de la empresa, cualquiera sea el instrumento utilizado para
ello (negociacin colectiva, contactos informales, consejos de empresa, integracin en el directorio,
etc.) y ya sea que constituya una consecuencia de la participacin en la propiedad o se presente
autnomamente se trata, en definitiva, de reconocer a los trabajadores o a sus representantes,
algn grado de participacin en las decisiones que se adoptan en las empresas. 40
En 1981, la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT), afirmaba que la participacin de los
trabajadores era un concepto tan importante como complejo sealando que lo primero que salta
a la vista es el sentido equvoco del trmino Comoquiera que sea la participacin de los
trabajadores en las decisiones no se presenta bajo una forma esttica, determinada de una vez por
todas, sino bajo una forma evolutiva, dinmica, que probablemente se vaya plasmando
progresivamente. Cualquier definicin que se d slo puede ser provisional porque las condiciones
concretas de la participacin estn sujetas a cambios no slo econmicos y tcnicos, sino tambin
socioculturales.
Entre las dos situaciones extremas aquella en que los trabajadores no toman parte alguna en las
decisiones y se limitan a obedecer rdenes dictadas con las explicaciones absolutamente
imprescindibles, nada ms, y aquella en que se gobiernan a s mismos tomando efectivamente las
decisiones existen mil posibilidades. 41 En definitiva, no existe una nica clase de participacin. La
participacin de los trabajadores en la empresa y las formas que sta puede asumir comprenden
concepciones, experiencias y aspiraciones numerosas, variadas y en constante evolucin. 42
La participacin puede desarrollarse en diferentes niveles organizacionales, en distintas formas:
formal e informal, directa e indirecta y segn modelos locales o distantes. Las funciones pueden
abarcar desde la simple comunicacin de informaciones hasta la auto-gestin, pasando por la
presentacin de sugerencias, consultas coinfluencia y la decisin. 43
De acuerdo con la investigacin bibliogrfica realizada, una de las formas de aproximarse al
concepto de gestin participativa, es a travs de la idea de ubicarla en una especie de un continuo
que considera una nula participacin hasta el total involucramiento de los trabajadores en la
propiedad y toma de decisiones de las organizaciones. 44
37
En este continuo, segn Davis y Newstrom, la participacin se expresa de acuerdo con ciertas zonas
de autoridad aplicadas por los gerentes que se complementan con ciertas zonas de participacin del
empleado en la toma de decisiones, lo que origina determinadas reas de libertad de trabajo (en
ninguna organizacin existe la libertad absoluta), y as, a lo largo de este continuo, los gerentes
pueden:
Indicar. El gerente toma y anuncia las decisiones (Gerencia autocrtica);
Convencer. El gerente presenta la decisin de cambio; solicita ideas; convence sobre la decisin
(Gerencia benevolente);
Consultar. El gerente solicita ideas antes de decidir (Gerencia consultiva), o el gerente pide al grupo
una accin recomendada antes de decidir (Comits de participacin tales como crculos de calidad);
Reunir. El gerente decide con el grupo: una persona, un voto, o
Mantenerse al margen. El gerente pide al grupo que decida (administracin de polticas laxas). 45
En el mismo sentido, William Anthony, considera cinco enfoques administrativos (administracin
pre-cientfica hasta escuela de sistemas) como puntos a lo largo de una lnea continua que, en forma
aislada o mezclndose, se relacionan con ciertos estilos de administracin (autcrata; autcrata
benvolo (paternalismo); administracin consultiva; gerencia participativa, y administrador de rienda
suelta). 46
Como podr apreciarse las dimensiones de ambos continuos, acentan la predominancia de ciertos
estilos de direccin y acotan la gerencia participativa a una de las diversas posibilidades que all se
indican (Existen muchas otras clasificaciones que se refieren a las diferencias y clases de
participacin, fuentes, materias o contenidos, grados, alcance o intensidad, instrumentos y
fundamentos que por razones de espacio no se pueden detallar aqu).47
En el planteamiento de un continuo, pero restringindolo slo a la idea del grado de participacin
organizacional, tambin existe el propuesto por Sashkin (1982) y modificado por Quintanilla y
Bonava (1993), en el cual plantean que ste es funcin del grado de implicacin de los trabajadores
en cuatro niveles, cada uno de los cuales es ms complejo que el anterior, y que son: la participacin
en los objetivos; segundo en la toma de decisiones; tercero, en la solucin de problemas; y cuarto en
la participacin en el cambio, desde una mnima participacin (alienacin) hasta una mxima
participacin (autogestin). 48
En relacin con las mltiples posibilidades, es necesario tener presente que algunos autores
sostienen que existira una especie de participacin ptima, cuando se alcanza un equilibrio entre la
actividad de liberacin de ideas y el alineamiento o acatamiento de las visiones en una organizacin.
Se trata del mejor estado posible en una entidad corporativa al producirse flexibilidad cultural
resultante de la armona dinmica entre el desarrollo de ideas y el alineamiento de la organizacin, o
sea, que la cultura es capaz de cambiar su enfoque de desarrollo de ideas a alineamiento y viceversa
cuando ello se requiere. 49
Por su parte, Davis y Newstrom plantean la necesidad de considerar ciertos factores de contingencia
que repercuten en el xito de los programas participativos, entre ellos la existencia de ambientes
restrictivos para la participacin como valores y creencias de los ejecutivos, tal como se reflejan en la
cultura organizacional o la naturaleza de las tareas, desde la perspectiva de los grados de satisfaccin

38
laboral que involucran, as como distintas actividades en las que puede hacerse intervenir al personal.
50
As, tambin, la participacin no es algo que pueda aplicarse por igual a todos, y es necesario
considerar las necesidades de cada individuo. Es perfectamente posible que existan personas con
muy pocos deseos de hacerlo, por ejemplo; expectativas que, en definitiva, pueden traducirse en una
sub o sobre participacin. 51
A estas alturas de la discusin, es posible concluir que la gestin participativa es un concepto en
evolucin y no totalmente decantado. Pudiendo darse diversas manifestaciones, en razn de lo cual
una definicin operacional de la misma debe necesariamente dar cuenta de todas las posibilidades, y
entre stas, la de Cressey et alt, quienes definen la participacin como el conjunto de las posibles
formas de implicacin que se encuentran en la prctica 52 resulta ser lo suficiente amplia como para
admitir todas las opciones posibles de darse en la realidad.
Por ltimo, y sobre la base de una taxonoma del profesor Aragn, 53 se incluye a continuacin una
clasificacin que intenta resumir la mayora de las formas de participacin que pueden encontrarse y
que se ha intentado ejemplificar conforme a la realidad de los sectores pblico y privado de nuestro
pas.
1) Participacin Formal o legislada de jure (Democracia Organizativa)
Control de los Trabajadores:
Comits Paritarios de Higiene y Seguridad (leyes Ns. 16.744 y 19.345)
Comits bipartitos de Capacitacin (ley N 19.518)
Comits de Bienestar, y
Delegados de Personal (Cdigo del Trabajo)
Contratos y convenios Colectivos; Suministro de Informacin (Cdigo del Trabajo)
Cogestin o Codeterminacin
Autogestin
Cooperativismo (Ley de Cooperativas)
Democracia en la empresa o Democracia Industrial.
2) Participacin Informal de facto (Direccin Participativa)
Simple Tomar parte o Intervenir
Consulta, Dilogo
Sugerencias de los funcionarios o empleados
Establecimiento de Objetivos 54
Toma de Decisiones
Solucin de problemas:
Equipos de Progreso e Interfuncionales
Equipos Fuerza de Tareas y Grupos de Desarrollo,
Crculos de Calidad
Grupos Autnomos y Semiautnomos de Trabajo
Equipos servicio - asociacin de funcionarios o empresa - sindicatos
Desarrollo de la Cultura del servicio o empresa
Calidad Total
Negociacin directivos subordinados o gerentes empleados.
3) Otras formas de Participacin (Participacin Financiera)
Participacin en la propiedad (financiera, acciones)
Participacin en los beneficios (Incentivos, gratificacin, bonos).
39
Evidencia emprica sobre las prcticas participativas

De acuerdo con Gibson, Ivancevich y Donnelly, 55 los estudios de Hawthorne produjeron de hecho
la primera evidencia cientfica de las relaciones entre la participacin de los empleados y la
produccin, a los que le siguieron otros estudios como los de Lester Coch y John R. P. French, Jr. y
de Kurt Lewin, los cuales aportaron evidencias en cuanto a que la participacin de los subordinados
podra conducir a ms altos niveles de produccin, satisfaccin y eficiencia.
A principios de la dcada del 80, expertos de la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT),
planteaban que la evaluacin de los efectos de la participacin representaba un grave problema en
cuestiones tan complejas e imponderables como la eficacia global de la empresa, la satisfaccin en el
trabajo y la productividad, la paz social, e incluso, en ciertos sistemas, las aspiraciones de los
trabajadores, pues, expresaban opiniones totalmente divergentes al respecto, especialmente en lo que
se refiere a las formas de participacin indirectas y distintas de la negociacin. 56
Sin embargo, la misma OIT ha planteado que la cuestin que se plantea en nuestros das, al parecer, es
la de saber no ya si debe haber o no participacin de los trabajadores en las decisiones de la empresa, si no
de cmo y con qu formas se realizar esa participacin. 57
Ms recientemente, han aparecido diversos estudios que demuestran que la gestin participativa
puede incrementar de manera significativa la participacin del empleado en el trabajo, el
compromiso con la organizacin y la creatividad. Puede tambin atenuar el conflicto y la
ambigedad de roles; no obstante, a juicio de algunos investigadores, slo producira un impacto
pequeo, pero significativo, tanto en el rendimiento en el trabajo como en la satisfaccin que se
obtiene del mismo, 58 conclusiones que necesitan ser contextualizadas atendiendo a diversos metaanlisis que se han referido, entre otros, al impacto de la participacin en la gestin, realizados por
diferentes investigadores a partir de la dcada del 80, y cuyos resultados han sido resumidos como:
las tcnicas de las ciencias de la conducta son, en general, efectivas para incrementar la productividad del trabajador.
59
Para concluir, y de acuerdo con una reciente y exhaustiva investigacin del profesor espaol
Antonio Aragn (1999), se presentan a continuacin los principales aspectos relacionados con la
gestin de la participacin segn lo constatado por diversas investigaciones y que pueden resumirse
en las evidencias aportadas por los investigadores que se indican en cada caso, y que se ordenan
segn los efectos de la participacin, los factores que la favorecen, los que la limitan y los resultados
tangibles e intangibles de la misma. 60
Efectos de la participacin en las organizaciones

- La participacin est positivamente relacionada con la satisfaccin de los trabajadores
(Blumberg, 1968)
- La participacin en la solucin de problemas mejora la efectividad de los grupos de trabajo

(Maier, N., 1970)
- La participacin en el establecimiento de metas tiene un efecto positivo sobre el desempeo

(supervisores y subordinados conjuntamente)
(Zander, A., 1971)

40
- La participacin del grupo en la toma de decisiones siguiendo un proceso estructurado de

discusin mejora ostensiblemente la efectividad del trabajo
(Hall, J., 1971)
- La participacin en la planificacin y puesta en marcha de cambios incrementa la productividad,

mejora las actitudes y disminuye el absentismo y la rotacin
(Bragg, J, y Andrews, I., 1973)
- La participacin en el establecimiento de metas mejora el desempeo

(Lathman, G. y Yukl, G., 1975)
- La participacin de los trabajadores en la toma de decisiones para mejorar la produccin

(solucin de problemas) incrementa el desempeo, los beneficios y la satisfaccin
(Scanlon, J., 1975)
- La participacin aumenta la productividad como resultado directo de la responsabilidad

compartida con los trabajadores en la solucin de problemas
(Week, C. y White, W., 1980)
- La participacin en el establecimiento grupal de metas mejora el desempeo

(Locke, E. A. et alt, 1981)
- Una participacin efectiva se caracteriza por el largo plazo y el grado de control de los
trabajadores
(Cotton, J. et alt, 1988)
- La participacin en el trabajo (bien definida y diferenciada) afecta favorablemente el rendimiento

y la satisfaccin de los empleados
(Leana, C. et alt , 1990).
Factores que favorecen la participacin

- El carcter voluntario de la participacin
(Kondo, 1989; Monedi, 1992)
- Los contratos de carcter indefinido y la seguridad en el empleo

(Tannembaum y Massarik, 1950; Kondo, 1989, Levine, 1990)
- El que no se cuestione la autoridad formal de los directivos

(Tannembaum y Massarik, 1950; Kondo, 1989, Veciana, 1995)
- Compartir con los empleados informacin sobre la organizacin, el rendimiento, etc.

(Bradley y Gelb, 1986; Lawler III y Mohrman, 1989; Lawler III, 1996)
- El entrenamiento y la formacin para el trabajo en equipo de los directivos

(Kanter, 1987; Kondo, 1989; Portis y Hill, 1991; Veciana, 1995)
Un ambiente y cultura proclive a la comunicacin y a la aceptacin de las discrepancias (Tannembaum y Massarik, 1950;
Belcher, 1993; Veciana, 1995
Que los empleados tengan formacin para poder conocer con detalle cmo funciona la organizacin
(Bradley y Gelb, 1986; Margulies y Black, 1987; Larson, 1989; Lawler III y Morhman, 1989; Lawler III, 1996)
- Que el sector se encuentre en fase de crecimiento

(Cressey et alt, 1988)
- Que los empleados reciban recompensas relacionadas con los resultados de su participacin
(Tausky y Chelte, 1988; Lawler III y Mohrman y Lawler, 1989; Levine, 1990; Monedi, 1992; Belcher, 1993; Lawler III, 1996)
- Las relaciones laborales a largo plazo

(Levine, 1990)
- El cambio tecnolgico, la innovacin y las nuevas formas de organizacin del trabajo (aumenta la
incertidumbre)
(Heller y Wilpert, 1981; Lawrence y Lorsch, 1987; Cressey et alt, 1988; Rodrgues Porras, 1991; Veciana, 1995)
- La reduccin de las diferencias salariales y de posicin social entre empleados y directivos, lo que
aumenta la cohesin del grupo
(Margulies y Black, 1987; Levine, 1990 Cressey et alt, 1988)
- Querer desarrollar nuevos productos o ampliar las cuotas de mercado

(Cressey et alt, 1988)

41
- La formacin sobre trabajo y toma de decisiones en grupo/equipo a los empleados

(Kanter, 1987; Margulies y Black, 1987; Tausky y Chelte, 1988; Kondo, 1989)
- Las relaciones laborales sobre la base de normas legales (convenio colectivo y similares)
(Levine, 1990)
- Que el nivel de capacitacin y formacin de los empleados implicados en el proceso sea muy
elevado
(Heller y Wilpert, 1981; Veciana, 1995).
Factores que limitan la participacin

- La insuficiencia de conocimientos y habilidades de los agentes implicados en el proceso (Tannembaum y
Massarik, 1950)
- La escasa implicacin de la alta direccin; quin ha de impulsarla?; quin toma y quin y quin
es responsable de las decisiones?
(Kanter, 1987; Margulies y Black, 1987; Cressey et alt, 1988; Russell, 1988; Larson, 1989; Lawler III y Mohrman, 1989; Tang, Tollinson y Whiteside, 1989; Portis y
Hill, 1991; Rodrguez Porras, 1991; Mccaffrey et alt, 1995; Ahumada et alt, 1996)
- Que la informacin interna pueda llegar a las empresas de la competencia (estrategia entre
empresas)
(Tannembaum y Massarik, 1950)
- Los sistemas de incentivos individuales

(Levine, 1990; McCaffrey et alt, 1995)
- La mayor necesidad de tiempo para la toma de decisiones en grupo

(Tannembaum y Massarik, 1950; Margulies y Black, 1987; Vroom y Jago, 1990, Veciana, 1995)
- Que sean muchas las personas implicadas en el proceso

(McCaffrey et alt, 1995)
- Poner en marcha un proceso de implicacin sin contar con el beneplcito de la representacin

sindical
(Russel, 1988; Kondo, 1989; Larson, 1989; Belcher, 1991)
- Los mandos medios (la imagen de jefe y colaborador)
(Bradley y Gelb, 1986; Larson, 1989; Lawler III y Mohrma, 1989; Vroom y Jago, 1990; Veciana, 1995).
Resultados tangibles de la participacin

- Reduccin de costos de produccin, mermas (ahorro en costos)
(Kondo, 1989; Larson, 1989; Putti y Cheong, 1990)
- Crecimiento de la tasa de productividad
(Coch y French, 1948; Tannembaum y Massarik, 1950; Margulies y Black, 1987; Larson, 1989; Veciana, 1995)
- Disminucin del absentismo

- Mayor calidad del producto o servicio

(Lindsay et alt, 1989; Miller, 1989; Pacheco, 1991)
- Menor rotacin de personal

- Menor nmero de conflictos laborales

- Reduccin de las quejas de clientes

(Putti y Cheong, 1990).

42
Resultados intangibles de la participacin

- Mayor satisfaccin en el trabajo
(Morse y Reimer, 1956; Margulies y Black, 1987; Vroom y Jago, 1990; Pacheco, 1991; Veciana, 1995)
- Mejora en la calidad de las decisiones
(Tannembaum y Massarik, 1950; Vroom y Jago, 1990; Belcher, 1993)
- Crece la motivacin y el compromiso de los empleados

(Kondo, 1989; Putti y Cheong, 1990; Vroom y Jago, 1990)
- Mayores competencias de los empleados y ms capacidad para la solucin de problemas

(desarrollo personal)
(Kondo, 1989; Vroom y Jago, 1990)
- Mayor disposicin y actitudes positivas para afrontar cambios
(Coch y French, 1948; Tannembaum y Massarik, 1950; Margulies y Black, 1987; Cressey et alt, 1988; Putti y Cheong, 1990; Rodrguez, 1991)
- Mejora de las relaciones directivos/trabajadores

(Tannembaum y Massarik, 1950; Morse y Reimer, 1956; Kondo, 1989)
- Mayor comprensin y aceptacin de las decisiones por los subordinados

(Margulies y Black, 1987)
- Mayor identidad, cooperacin e integracin del equipo

(Margulies y Black, 1987)
- Afecta positivamente el desarrollo de la carrera profesional de los empleados que se involucran

(Kondo, 1989)
- Eliminacin de rivalidades entre departamentos, grupos de trabajo y directivos

(Tannembaum y Massarik, 1950; Lindsay et alt, 1989)
- Mejor comunicacin y cooperacin entre los trabajadores, los objetivos se clarifican y son
compartidos
(Morse y Reimer, 1956, Kondo, 1989; Putti y Cheong, 1990; Pacheco, 1991).
El inters por la participacin

Independiente de razones humanistas, ticas y polticas y especialmente de aquellas acciones que se
dieron a nivel mundial inspiradas en las experiencias de los pases nrdicos de Europa en la dcada
del 70 y que se concentraron en la mejora de las condiciones de trabajo, en la actualidad, la
preocupacin e importancia creciente que tiene la participacin en general y la gestin participativa
en particular, proviene de los avances del management y, en particular del estudio de la gestin
japonesa y sus espectaculares resultados, as como tambin del estudio y seguimiento de algunos
procesos de modernizacin de la gestin pblica exitosos y que han servido de modelo o paradigma
para muchos pases. 61
Ello, en directa relacin con la firme creencia de que por encima de los medios y materias primas de
que pueda disponer una organizacin, el factor diferencial lo constituye el talento, la iniciativa y
capacidad de su personal, coherente con el planteamiento de que una poblacin activa,
comprometida y preparada es la principal fuente de crecimiento econmico. 62
Al respecto, Tom Peters (1990) diagnosticando la raz del retroceso de la economa estadounidense
en relacin a la japonesa, sealaba que la razn fundamental de su traspi competitivo a nivel
mundial obedeca a que no haban sabido sacar provecho al potencial de su fuerza de trabajo, y
agregaba que:

43
la participacin general de los trabajadores ha de ser una prioridad nacional si es que queremos crear las
fuerzas necesarias tan slo para mantener, ya no digamos aumentar, el bienestar econmico de nuestra
nacin.
La participacin se presenta as como el vehculo natural para poner en marcha los recursos de un
pueblo o nacin y construir su futuro. 63
Anteriormente, el presidente de la gigantesca compaa de productos electrnicos de consumo,
Konosuke Matsuhita (1988) haba pronunciado su clebre arenga:
Nosotros vamos a ganar y ustedes van a perder. Ustedes no pueden hacer nada al respecto porque su
falla es una enfermedad interna que Uds. tienen. Sus compaas se basan en los principios de Taylor.
Peor, sus cabezas estn taylorizadas tambin. Ustedes creen firmemente que la gestin slida significa
ejecutivos por un lado y trabajadores por el otro; en un lado hombres que piensan y en el otro lado hombres
que slo pueden trabajar Nosotros hemos pasado esa etapa de Taylor, estamos seguros que los negocios
se han transformado en algo terriblemente complejo. Sobrevivir es muy incierto en este medio lleno de
riesgos, lo inesperado y la competencia. Sabemos que la inteligencia de unos pocos tecncratas, incluso los
ms brillantes, es insuficiente para enfrentar estos retos. Solamente la inteligencia de todos los empleados
puede permitir a una compaa vivir con los altos y bajos de los requerimientos de un nuevo ambiente.
Si nosotros vamos a ganar y ustedes van a perder, porque ustedes no son capaces de sacar de su mente un
obsoleto taylorismo que nosotros los japoneses nunca hemos tenido. 64
Llamada de atencin que Stephen Covey (1997), explica as: para obtener grandes ganancias en la
actuacin humana y estoy hablando de cerca de un 500 por ciento, y no de un 5 por ciento es
necesario cambiar fundamentalmente nuestra manera de pensar sobre las personas. Debemos creer
que las personas son los activos ms valiosos que existen y que son capaces de grandes logros. Y
tambin tenemos que ayudarles a creer en ello. 65
A juicio del mismo autor, las personas no desean ser utilizadas por la organizacin como vctimas o
peones, quieren administrar sus propios recursos y sentir que estn haciendo una contribucin a algo
que tiene sentido, argumentacin que apoya recurriendo a la siguiente mxima de Goethe:
Tratad a un hombre como es, y siempre ser igual, tratadle como puede y debe ser, y se convertir en la
persona que puede y debe ser.
Por ello, y resumiendo el pensamiento de Covey, cada uno de los miembros de la organizacin debe
cambiar desde lo ms profundo de su corazn y de su mente para que su centro de accin se base
en slidos principios: justicia, juego limpio, honestidad, integridad y confianza, en la idea de
construir culturas de alta confianza.
Se trata en definitiva de desarraigar el viejo paradigma de la gestin cientfica, que propici Frederick
Taylor a principios del siglo XX. 66

44
El management cientfico
Taylor, pionero del estudio del management, propugnaba la especializacin en todos los mbitos y as,
por ejemplo, planteaba que las responsabilidades de la empresa deban distribuirse como sigue: a) la
gerencia: deba estudiar minuciosamente el trabajo del operario y precisar y sancionar el mejor
mtodo de trabajo (the best way); b) el nivel de supervisores: deba brindar asistencia tcnica
permanente y apoyar a los trabajadores, y c) a los trabajadores u operarios -incapaces y sin
formacin ni medios para analizar cientficamente su trabajo-, slo les restaba pura y simplemente la
ejecucin de las tareas de sus respectivos cargos. 67 En el sistema taylorista no haca falta que los
trabajadores tomaran iniciativas en su actividad, pues tenan derecho slo a ejecutar tareas simples y
repetitivas. Su competencia o entusiasmo en el trabajo no importaban mucho, 68 de hecho, el propio
Taylor al describir el perfil del obrero que necesitaba su sistema, afirmaba: No es un hombre
extraordinario, difcil de encontrar, si no un hombre ms o menos del tipo del buey. 69
A juicio de lvarez de Mon, la huelga de cerebros que Taylor fomenta y ordena en las fbricas y
lneas de montaje no es inocua, ni mucho menos, desde una perspectiva estrictamente econmica,
pues con ella se mata un vivero natural, plural e inagotable de ideas, echando a perder
lastimosamente ingentes dosis de talento y creatividad, al prescindir del capital y energa intelectual
que vive en la base de la organizacin, y privilegiando un marasmo de normas, procedimientos y
estndares tpicos de la administracin cientfica. 70
Las creencias y filosofas que caracterizaron la gestin cientfica de Taylor, siguiendo a Belcher,
pueden resumirse como sigue:
- la tecnologa era el determinante primordial del desempeo organizacional, y el papel de las
personas no se consideraba slo hasta despus del diseo tcnico;
- las personas se visualizaban como extensiones de las mquinas y como repuestos prescindibles;
- las tareas deban someterse a una divisin mxima para que la labor de cada empleado fuera como
una receta repetitiva;
- las aptitudes requeridas por los empleados para desarrollar ese tipo de tareas, eran simples y
estrechas en razn de su simplicidad;
- se favoreca un amplio uso de controles para que los directivos se aseguraran de que las tareas se
desarrollaran tal cual fueron concebidas;
- se requeran muchos especialistas para establecer controles, fijar pautas, redactar procedimientos y
monitorear su acatamiento lo que redundaba en una apreciable jerarqua vertical;
- exista una orientacin cuantitativa, enfatizando las mejoras de eficiencia;
- en este contexto, se consideraba a los empleados en baja estima y que tenan poco que aportar,
siendo tarea de los directivos el tomar decisiones, resolver problemas y dirigirlos, con lo cual
resultaba natural el favorecer una administracin de tipo autocrtica y vertical. 71
La aplicacin de los principios de la administracin cientfica en la produccin automotriz del
modelo T de Ford (introduciendo las cadenas de montaje en las fbricas) y su espectacular xito,
resultaron determinantes en que los planteamientos de reducir al mximo los costos por la va de
propender haca una extrema especializacin del trabajo y estandarizacin de productos, mquinas y
procedimientos, y por ende la supervisin estricta y rutinaria de los trabajadores, repercutieran en

45
que ms y ms empresas adoptaran la divisin del trabajo, la estandarizacin del producto, la

estructura jerrquica y el nfasis en la eficiencia. A este sistema, tambin, se le denomin fordismo.
Paradojalmente, las bases del xito del sistema de Taylor sembraron tambin un proceso lento que
terminara por dejarlo obsoleto. Dos de sus efectos ms notorios fueron la actuacin limitada de los
trabajadores sin que pudieran aumentar sus habilidades, lo que deriv en una prdida de
conocimientos de los trabajadores artesanales que reemplazaron las industrias tayloristas, y la
configuracin de una organizacin rgida poco dispuesta al cambio. 72
Bajo el sistema taylorista, el hombre estaba destinado a terminar alienado: las mquinas que haba
construido para servirle se haban convertido en sus amos, reduciendo al ser humano a una simple
rueda en el complejo engranaje de la produccin mecanizada. 73
Sin embargo, no puede dejar de reconocerse que el modelo taylorista contribuy a la mejora de la
productividad industrial en el siglo XX, y que probablemente, la realizacin de ciertas ideas del
Estado de bienestar en varios pases europeos en los aos cincuenta y sesenta, no hubiera sido
posible sin la contribucin del taylorismo, combinado con el fordismo. 74
El modelo burocrtico
Si bien la Administracin pblica y la diversidad de instituciones que la componen, acogen una gran
variedad y diversidad de modelos de organizacin y gestin y por consiguiente de culturas
organizativas; tal constatacin, no invalida, el que por regla general predomine en los servicios
pblicos la forma burocrtica o maquinal y en la que prevalecen valores e ideologas asimilables al
modelo cultural Apolo conforme a la tipologa de Charles Handy, 75 o al modelo de la cultura de
rol de Roger Harrison. 76
El modelo burocrtico que sirve de referencia para entender la mayor parte de los servicios pblicos
resulta ser una configuracin estructural y funcional coherente con el paradigma de la divisin del trabajo
que, a partir de los planteamientos de Adam Smith, Frederick Taylor y Henry Fayol, se impuso como la
mejor estructura para las organizaciones. Tales fundamentos contribuyeron a favorecer una continua
especializacin de las funciones y cargos de la administracin pblica, aprecindose claramente lo
que Lawrence y Lorsch denominan diferenciacin que, a su vez, termina manifestndose en un
constante crecimiento generalmente, inorgnico de jerarquas funcionales que constituyen una
serie de chimeneas que impiden el contacto entre las funciones, 77 al estilo de verdaderos feudos,
fenmeno, tambin, conocido como compartimentos estancos.
Asimismo, el diseo y estructura organizacional de los servicios pblicos, se inscribe en lo que Joan
Woodward denomina organizaciones de produccin en masa, Max Weber, burocracia y Henry
Mintzberg, burocracia mecnica, 78 o sea, es concordante con los postulados de la teora
administrativa y derecho administrativos clsicos, una de cuyas limitaciones fundamentales es,
justamente, las serias deficiencias en los estilos de gestin y recursos humanos que stos conllevan,
generalmente orientados por procedimientos (polticas e instrumentos), y no por los resultados de
esos procesos.

46
Adems, los cargos y puestos de trabajo a nivel operativo, si bien la mayor parte de las veces
involucran el desempeo de labores complejas de dominar, una vez que ello es logrado por los
funcionarios, sus actuaciones tienden a transformarse en una serie de rutinas recursivas, lo cual, a su
vez, alienta la necesidad de estandarizar los procesos de trabajo, a travs de la dictacin de un
conjunto de normas, generalmente, expresadas en reglamentos e instructivos de cumplimiento
obligatorio para el personal. Tal tendencia tiende a transformarse en el principal mecanismo de
coordinacin de las labores, con lo cual, la mayor parte de las veces, se genera una verdadera
explosin normativa y formalista, que, tambin, suele ser acompaada de una tendencia adicional
hacia la especializacin horizontal de tareas (funciones), as como a una gran diferenciacin vertical
(niveles jerrquicos), lo cual repercute en el aislamiento de las unidades organizacionales. Lo propio
ocurre con los funcionarios quienes se especializan a tal punto que una virtual rotacin les genera
diversos problemas de adaptacin que no siempre se superan a travs de espordicos esfuerzos de
induccin.
Todo ello, se traduce en que sea normal el que los funcionarios se concentren slo en las tareas que
les han sido asignadas desconociendo -mayoritariamente- otras unidades y procesos organizacionales
y sin que puedan advertir la interaccin y sinerga que proyectan como cuerpo, realidad que,
generalmente, es fcilmente percibida tanto por un observador externo como por quienes deben
acudir a las oficinas pblicas a efectuar algn trmite, pues su deambular por diversas ventanillas,
mesones y oficinas les permiten advertir inmediatamente los diferentes grados de descoordinacin y
la falta de responsabilidad existentes. As, entonces, es normal que cada uno de los funcionarios
solo se concentre en lo suyo y no se sienta partcipe ni responsable por lo que ocurra en otros
mbitos de su Servicio. Esta deficiencia, es congruente con la visin y enfoque parcializado que
tienen los funcionarios y las jefaturas sobre su accionar, a raz de los roles especializados que les toca
cumplir y desarrollar. 79
Estas y otras razones han sido fundamentos importantes en los procesos de modernizacin que han
desarrollado distintos pases, y que se inspiran en un nuevo paradigma del management pblico que,
segn Les Metcalfe, puede entenderse como un proceso de experimentacin y aprendizaje social
que va progresivamente de la imitacin a la innovacin 80
Para Prats, la administracin pblica, en su modelo ms extendido (racional-burocrtico), no est
pensada para preocuparse por los resultados, sino por la legalidad de su actuacin. Se trata de un
sistema concebido ms como expresin de dominacin legal, que como productor de servicios, o de
intermediacin entre partes, y por ello los mecanismos de control se dirigen ms a certificar la
conformidad de la actuacin administrativa con lo previsto normativamente que a encontrar
indicadores de gestin y volumen de resultados e impactos, 81 lo que ha obligado a los gobiernos
independientemente de su adscripcin poltico - ideolgica a recurrir a nuevos enfoques y
prcticas, entre los cuales, destacan la disciplina que analiza y estudia las polticas pblicas; el
movimiento de la reinvencin del gobierno y los planteamientos de la gerencia pblica. 82
No obstante, las patologas o disfunciones burocrticas, no pueden significar, por cierto, que tal
modelo de gestin deba siempre necesariamente descartarse. De hecho, este modelo desde la
perspectiva de aumentar los niveles de eficiencia y favorecer una produccin masiva de bienes y
servicios, resulta a la fecha claramente superior a otras modalidades de organizacin y de gestin. 83

47
Adems, la propia especificidad de lo pblico, por cierto, lleva a la necesidad de la sociedad de

disponer de ciertos resguardos que eviten o minimicen los excesos de quienes transitoriamente
desempean el poder, tanto en lo que se refiere al trato justo y equitativo a los clientes ciudadanos,
y a nivel interno a los empleados pblicos, especialmente, en lo que concierne a la carrera
funcionaria (ingreso, promociones y resguardo del personal privilegiando el mrito y la
competencia), que no impiden el que otras caractersticas de este modelo de organizacin y de
gestin, no puedan ser reestudiadas como el contar siempre con una jerarqua bien definida; una
divisin del trabajo, segn especialidades; un sistema de reglas que definen deberes y derechos de
jefes y subordinados; procedimientos y mtodos minuciosamente reglamentados y el propugnar por
relaciones impersonales. 84
Nuevo estilo de gestin

Para Surez, las megatendencias que se observan desde hace un par de dcadas: globalizacin de los
mercados; competidores ms y ms agresivos; ciclos de vida de productos ms cortos; mayor
diversidad de productos; consumidores ms exigentes y complejos; rpida tasa de cambio
tecnolgico; emergencia de bloques econmicos, y rebrotes de proteccionismo y regulacin, han
dejado de manifiesto que el cambio es el taln de Aquiles del sistema de Taylor. Por ello, en las
ltimas dos dcadas hemos visto surgir un nuevo paradigma de administracin al que se ha
denominado empresa flexible, empresa lean o sin grasa, o produccin en masa personalizada, que se
origina lentamente en las empresas japonesas, despus de la segunda guerra y, en particular, en la
empresa automotriz Toyota. 85
Esta conclusin que hoy parece tan evidente, no debera hacernos olvidar que durante muchos aos
los nombres de Deming, Juran, Crosby, Shewhart, Feigenbaum, Ishikawa y otros tericos de la
calidad total, fueron ignorados por Occidente. Si bien vivieron en paralelo con otros gures del
management, en la prctica, slo han tenido un reconocimiento tardo a partir de la dcada de los 80 a
nivel mundial; incluso, hasta la dcada de los 90, ninguno de esos nombres aparece en los textos con
que habitualmente se estudia administracin.
En la dcada de los 50, Taiichi Ono, ingeniero de produccin de Toyota, inventa el sistema de
produccin por equipos, en ingls lean manufacturing (que integra conceptos como el just in time o
kanban japons), mediante el cual se devuelve la responsabilidad de la toma de decisiones a los
trabajadores de la lnea de ensamblado. Es decir que, en lugar de seguir la receta tayloriana de que
sean los ingenieros de produccin especializados quienes diseen el trabajo en la planta, son los
trabajadores que operan en la lnea de produccin quienes asumen la responsabilidad de decidir
cmo hacerlo. En lugar de recibir instrucciones minuciosamente detalladas sobre cmo hacer una
tarea acotada y simple, todo un equipo de operarios tiene la responsabilidad de decidir, en forma
colectiva, cmo resolver un problema de produccin complejo. 86
Delegar la responsabilidad en equipos de produccin limita la divisin del trabajo, los obreros son
capacitados para desempear una amplia gama de tareas, para que puedan ser transferidos de un
puesto a otro, segn las necesidades del momento. Este sistema de produccin aument de tal
manera la productividad y contribuy con beneficios tan espectaculares para las empresas y la

48
economa del Japn, que pronto fue analizado y copiado por otras firmas, al igual como en su poca
se imit el sistema taylorista fordista. 87
Al inicio de la dcada de los 80, se consolid la creencia de los empresarios de que la existencia de
trabajadores competentes y comprometidos es un factor imprescindible de alta competitividad, para
responder a un mercado que valoriza crecientemente las cualidades y la diversidad de productos y la
ausencia de defectos, todo lo cual devino en la decadencia de la organizacin taylorista del trabajo y
en que en un nmero cada vez mayor de empresas se introdujeran cambios en la organizacin del
trabajo, con vistas a ampliar las definiciones de las tareas, a flexibilizar las delimitaciones entre ellas, y
a promover la polivalencia y el trabajo en equipo; adems de apreciarse una difusin de la
organizacin basada en los productos en vez de las funciones, y la descentralizacin; el aumento del
nmero de empresas que adoptan ambos principios de organizacin (funciones y productos), y la
notable difusin, en los aos ochenta, de la estructura horizontal de empresas que favorece la
comunicacin horizontal. 88
De acuerdo con el profesor Georges Spyropoulos, los cambios tecnolgicos y la irrupcin de las
nuevas tecnologas de informacin han repercutido fuertemente en la produccin y el trabajo, y por
ende en el clima social dentro de la empresa y sobre los mecanismos de participacin en las
empresas europeas; sin olvidar que los cambios producidos en la composicin y naturaleza de la
fuerza de trabajo constituyen un tercer ejemplo de la revolucin del trasfondo econmico y social a
la cual los mecanismos de participacin en la empresa deben hacer frente: espectacular expansin
del sector de los servicios, ingreso masivo de las mujeres al mercado de trabajo, precarizacin del
mercado de trabajo, con el desarrollo del trabajo temporero y a duracin determinada, del trabajo a
tiempo parcial, del trabajo en el propio hogar, del trabajo clandestino o de varias formas de trabajo
por cuenta propia. Segn Spyropoulos, estos cambios han tenido repercusiones directas sobre la
evolucin de los sistemas de representacin de los trabajadores en la empresa, as como sobre la
orientacin y el contenido de la participacin a este nivel. Por ltimo, una mutacin econmica que
afecta a todos los pases es la mundializacin de la economa, fenmeno que toma esencialmente dos
formas: el crecimiento de las empresas multinacionales y el desarrollo de programas de integracin
econmica regional. 89
La incidencia y repercusin de estos factores ms el desarrollo de la organizacin basada en
productos, la promocin de la comunicacin horizontal, as como la bsqueda de los medios para
aumentar la adaptabilidad del proceso de produccin a los cambios del mercado, significan cierta
descentralizacin de la toma de decisiones, que a menudo es acompaada por la tendencia a la
reduccin del nmero de escalones jerrquicos con vistas a acortar la distancia que separa a la
gerencia general de los operarios, 90 resultaron decisivos en el agotamiento del estilo taylorista
fordista.
Si bien algunos autores plantean que este estilo de gestin ha sido totalmente superado, gracias al
avance del management y especialmente por los aportes y valores indesmentibles del Desarrollo
Organizacional y de la Calidad Total, 91 que han enfatizado la importancia de respetar y propugnar
por la realizacin de las personas en el trabajo, abandonando esquemas autoritarios, alienantes y
robticos, otros, sostienen que todava es demasiado temprano para decir si como se pretende a
menudo una nueva organizacin industrial ha reemplazado los antiguos sistemas de produccin y
el advenimiento de nuevas formas de organizacin industrial, ms flexibles. 92
49
No obstante, entre quienes afirman que estamos frente a un nuevo estilo de gestin que reconoce
que la gente es la clave del xito en cualquier organizacin, se plantean algunos de los siguientes
nuevos supuestos:
- Optimizacin sociotcnica, las organizaciones ahora se disean para ofrecer una concordancia
ptima entre los sistemas tcnicos y sociales;
- las personas se visualizan en forma complementaria de las mquinas y como un recurso que se
debe desarrollar;
- en vez de descomponer las tareas en sus elementos mnimos, las organizaciones ahora las
expanden y las enriquecen, a fin de brindar a los empleados mayor responsabilidad, conocimiento
y estmulo;
- para maximizar los aportes de las personas, existe una preocupacin por entrenarlas para
ensanchar y expandir sus aptitudes;
- se favorece una autoregulacin, al propender porque controles excesivos cedan ante una
autogestin basada en la visin y los valores compartidos;
- se enfatiza la jerarqua horizontal, por el creciente uso de la autogestin que permite a los
supervisores ejercer una gama ms amplia de control, y al haber menos controles especficos se
reduce la necesidad de especialistas;
- la calidad de los productos, procesos y de la vida laboral son nuevos lemas de este estilo que
favorece el que las organizaciones se guen por un inters en la calidad, la innovacin y el valor, en
vez del anlisis cuantitativo y la eficiencia, y
- la nueva filosofa que enfatiza el compromiso y la participacin de los recursos humanos, requiere
prcticas de gestin que respalden estos fines, resultando totalmente inadecuado el estilo de gestin
autocrtico. 93
De esta forma, y siguiendo a Belcher, la gestin participativa, sera una manifestacin de las
organizaciones que se han adaptado a un mbito que ha cambiado: El estilo tradicional, que
funcionaba bien en una era de estabilidad y crecimiento sostenido, es ineficaz en un perodo de
intensa competencia y cambio acelerado y en entornos de gran incertidumbre. Calidad mxima,
productividad y adaptacin al cambio son las claves para el xito en esta era, y una fuerza laboral
informada, comprometida y capaz constituyen un requisito para alcanzar estos resultados. 94
Si bien los factores enunciados son por s mismos importantes para explicar la irrupcin y avance de
lo que se ha denominado gestin participativa, tampoco debe desconocerse la importancia de
otros aspectos concomitantes como la evolucin y desarrollo en los niveles de formacin y
capacitacin de la fuerza de trabajo que ya no responde a la poca de Taylor en que la misma no
tena educacin ni habilidades; 95 el aumento en los niveles de democratizacin de la sociedad civil; la
necesidad de establecer mayor autoridad y poder de decisin hacia los niveles inferiores de la
empresa (empowering). 96
En el mbito de la gestin pblica, en tanto, actualmente, los ms prestigiosos especialistas,
coinciden en calificar a la participacin como la ms formidable de las herramientas para producir
cambios culturales consistentes, y para asegurar un real impacto o efectividad de las prestaciones de
servicios en las demandas de la poblacin y especialmente nivel de los sectores ms postergados de
la sociedad. 97 Ya ni siquiera se discute su conveniencia en trminos ideolgicos, pues hoy se admite
ampliamente que se trata de una modalidad de gestin que las empresas privadas ms competitivas
del mundo utilizan eficazmente para desarrollar las potencialidades de su personal, nico capital
50
estratgico en el actual mundo complejizado que importa el espectacular desarrollo informtico, el

avance del conocimiento, las continuas innovaciones y la globalizacin que afecta al planeta y a
nuestras vidas.
Ilustrativas son las experiencias desarrolladas en el campo social reseadas por el Banco Mundial que
demuestran la superioridad de los modelos participativos en comparacin con los pobres resultados
de modelos tradicionales, burocrticos y de corte paternalista.
Una de las experiencias de vanguardia en la gestin pblica es la que han aplicado los gobiernos
canadienses, y sobre las cuales Kenneth Kernagham ha observado que al transformar la
organizacin de un modelo jerrquico tradicional, a un modelo participativo, se da paso a una
organizacin con las siguientes caractersticas:
La administracin usa mtodos innovadores y efectivos para incrementar la participacin de los
empleados y el trabajo en equipo; existe un alto nivel de confianza y respeto entre los empleados,
entre los gerentes y entre empleados y gerentes.
Surge una cooperacin entre los grupos que realizan diferentes funciones en toda la organizacin
para satisfacer las necesidades de los clientes de una manera ms efectiva.
Las tendencias hacia la participacin en equipo y otras formas de participacin de los empleados
permiten que los empleados hagan ms sugerencias y aumente el nmero de sugerencias
aceptadas.
Los empleados se sienten fuertemente facultados; existe un sentimiento de propiedad grupal
sobre los procesos de trabajo, los empleados muestran un orgullo personal por la calidad del
trabajo y el sindicato y la administracin cooperan para mejorar la calidad.
El poder, las retribuciones, la informacin y el conocimiento se llevan hasta los niveles ms bajos
factibles; el facultamiento de los empleados conduce a una nivelacin sustancial de la
organizacin.
Las mejoras que resultan de la participacin de los empleados se hacen evidentes en los sistemas,
procesos, productos y servicios.
Un proceso de encuesta formal regular determina los niveles de satisfaccin de los empleados, se
emprenden acciones de seguimiento para mejorar las prcticas de manejo de recursos humanos y
los planes futuros determinan cmo sostener el momento y el entusiasmo. 98
Segn Kliksberg, las experiencias participativas canadienses arrojaron mltiples beneficios. Entre
ellos: mejor productividad, moral ms alta, reduccin de costos, mejor servicio a los clientes, ms
innovacin y creatividad, reduccin en el ausentismo y la rotacin de personal. Una ventaja adicional
de las organizaciones abiertas a la participacin, es que demuestran tener una mayor capacidad de
atraccin de personal calificado y capaz. 99 Todo lo anterior, ha llevado a sostener a este autor que
la participacin es un ncleo central de la gerencia del ao 2000, ello como efecto de un cambio de
paradigma de extensas implicancias que exige nuevos diseos organizacionales, estilos gerenciales y
habilidades.
El modelo deseado para el 2000 es el de organizaciones inteligentes, que aprenden, adaptativas,
innovadoras en que la participacin es clave, propugnando por estrategias de compromiso
(involucramiento activo del personal) a travs de una visin compartida (instrumento eje para la
productividad que crea una sensacin de vnculo comn, da coherencia a las acciones e inspira). 100
51
No obstante, esta aparente superioridad de la participacin, debera atemperarse con lo que exponen
algunos autores en el sentido de asumir ms bien posturas propias de un enfoque de liderazgo
contingencial. Al respecto, Edgar Schein, plantea que el grado de participacin apropiado para un
rea de decisin, en una ocasin determinada, depende no slo de que tan estructurado sea el
problema y de quin tenga la informacin, si no tambin de las circunstancias polticas y
socioeconmicas que definen la naturaleza bsica de la organizacin. 101
Tcnicas y Gestin participativa

La gestin participativa no equivale a crculos de calidad ni a ninguna otra tcnica especfica de
participacin. 102 Las organizaciones que abordan la participacin slo como una tcnica de mejora
tienden a enfatizar las estructuras de participacin grupal (crculos de calidad), cuya efectividad suele
durar poco y luego decae el entusiasmo, 103 ignorando que el verdadero poder de la participacin,
radica en su capacidad para inducir un cambio cultural al fomentar un estilo de gestin participativa.
104
La participacin es una piedra basal de la calidad de vida laboral que, a su vez, se entiende como
una congruencia entre las metas personales y organizacionales, o el grado en que los miembros de
una organizacin son capaces de satisfacer importantes necesidades personales a travs de sus
experiencias con la organizacin. 105
Si bien, para Belcher, la participacin debe constituir un cambio organizacional respaldado por los
directivos, con una perspectiva de largo plazo y sistemas organizacionales reforzadores. Las tcnicas,
sin embargo, ocupan su lugar y, a su juicio, sin ellas no podra darse un cambio en el estilo de
gestin. Las tcnicas brindan mecanismos para inducir a los empleados a involucrarse de manera
estructurada, representan el lado tctico de la participacin en la empresa, son herramientas para
impulsar el propsito estratgico de desarrollar un estilo y clima que maximice las aportaciones del
recurso humano a la mejora de la productividad. 106
El mismo autor, sostiene que la mejor tcnica para involucrar a los empleados es situacional y
depende del clima de la organizacin, del nivel de compromiso de los directivos y de la experiencia
anterior. 107 Al respecto, propone un continuo o espectro de tcnicas para lograr involucrar al
personal, las cuales clasifica segn su grado de sofisticacin, requerimientos de apoyo y efectividad,
en las siguientes categoras:
Baja participacin: tcnicas relativamente simples de implementar (costos y tiempo), para
informar o recoger sugerencias de los empleados, no involucrando al personal en la resolucin de
problemas, por ej.: informacin compartida; retroalimentacin por encuestas; tcnica del grupo
nominal y sistemas de sugerencias, las cuales pueden ser razonablemente efectivas en
organizaciones tradicionales;
Estructuras paralelas: tcnicas que trascienden a la generacin de ideas y comprometen a los
empleados en la resolucin de problemas. La participacin se da fuera de la lnea, por ej.: fuerzas
de tareas, crculos de calidad, equipos de participacin empresarial-sindical y otros equipos de
52
resolucin de problemas que no estn integrados a la estructura y a las prcticas de la

organizacin (son paralelos a la organizacin formal). Estas tcnicas, requieren ms tiempo y
recursos y mayor compromiso de los directivos con el proyecto de participacin de los
empleados, y
Alta participacin: tcnicas que conllevan una reestructuracin laboral, de mayor complejidad,
que integran e institucionalizan las prcticas participativas como algo cotidiano y dentro de la
lnea., por ej.: equipos laborales naturales y equipos laborales autnomos. 108 Estas tcnicas son
muy sofisticadas y como representan una ruptura radical con las prcticas tradicionales, requieren
gran compromiso de los directivos. 109
Para Belcher, conocer este espectro de tcnicas constituye un patrimonio valioso para cualquier
organizacin que desee administrar su esfuerzo de participacin de los empleados de modo
sistemtico, 110 siendo necesario, adems, considerar que la participacin es un proceso en
constante evolucin y crecimiento, y el xito final depende de la aptitud de la compaa para
incrementar conscientemente el nivel y sofisticacin de sus actividades participativas. 111
A estas tcnicas se deberan agregar otros instrumentos orientados a facilitar la interaccin grupal y
el proceso de toma de decisiones, aspecto fundamental en los procesos participativos, incluyendo,
por ejemplo, la tcnica Delphi y el rbol de decisiones de Vroom/Yetton/Jago, y otras orientadas al
desarrollo de la comunicacin, la creatividad e innovacin, direccin de reuniones y ciertas
herramientas de la calidad total. 112
Tambin, estas tcnicas tendran que complementarse con metodologas participativas que se han
aplicado en el mbito de la gestin pblica, a nivel internacional, como: el proceso de autogestin
(A-I-C); el proceso de consulta; bsqueda de futuro; marco lgico (LFA); espacio abierto;
investigacin- accin participativa (PAR), y la tecnologa de la participacin (TOP), entre otras. 113
Por ltimo, y en una perspectiva trascendente ms que instrumental y que se declara alejada de la
teora administrativa tradicional, las metodologas para potenciar el dilogo como experiencia de
aprendizaje de triple ciclo 114 resultan plenamente concordantes con aproximaciones que favorecen
procesos de investigacin accin. Al respecto, el marco conceptual elaborado por el profesor
Eduardo Acua, no slo permite contribuir en la comprensin de los procesos de dilogo, si no que
tambin aporta una sistematizacin de enfoques y metodologas a partir de las contribuciones
metodolgicas de Freire; el proyecto sobre el dilogo del Massachusetts Institute of Technology
(MIT) cuyos fundamentos se basan en los planteamientos del filsofo Buber, el psiclogo P. de
Mare y de David Bohm; de los aportes del Instituto Noruego de Investigaciones del Trabajo, y de
los trabajos de Argyris y Schein. 115
Alcances y crticas sobre la gestin participativa

Si bien se aprecia una abrumadora cantidad de estudios que avalan y propician una gestin
participativa, tambin existen aunque pocos, detractores de la misma, pudiendo destacar a
algunos autores que sostienen que la participacin en las decisiones necesariamente debe ir aparejada
con una participacin financiera, pues de lo contrario ser resistida por los trabajadores atendido su
53
carcter puramente instrumental, planteando que difcilmente se podr dar una cultura participativa
si no se da una total transparencia informativa y no se organiza un sistema de compensacin que
haga efectivamente partcipes a todos de los resultados econmicos de la empresa. 116
Especialmente relevantes son las crticas de ciertos sectores del sindicalismo que presentan una
visin destructiva de la participacin, al sostener que la introduccin de las nuevas formas de
organizar el trabajo como los crculos de calidad o los equipos de trabajo slo seran tcnicas para
ejercer un control ms eficiente sobre los obreros en cada puesto de trabajo, y que, en definitiva,
constituyen nuevas estrategias perjudiciales para los trabajadores, a travs de las cuales se trata de
ganar a los obreros para el proyecto empresario de aumentar sus ganancias y debilitar a los
sindicatos. 117
Complementariamente y siguiendo a Edgar Schein (1980), conviene tener presente que
histricamente, la prctica organizacional a veces ha explotado tanto al empleado que los sindicatos
y la legislacin laboral tuvieron que ponerle freno a la libertad que tena el propietario de hacer todo
lo que quera An ms, en un nmero cada vez mayor de pases se est redefiniendo para incluir
el bienestar del empleado y se ha aprobado legislacin para asegurar que muchas categoras de
decisin sobre polticas se determinen conjuntamente entre el trabajador y la empresa. 118
Implementacin de la gestin participativa

Contextualizada la participacin, su fuerte vinculacin con el DO y referidas las caractersticas
principales de la gestin participativa, se intentar, a continuacin, aportar antecedentes del estado
del arte acerca de cmo este nuevo estilo de gestin puede implementarse en la prctica.
Atendidas las restricciones y naturaleza de este trabajo, se hace necesario insistir en que la exposicin
siguiente, en ningn caso, podra pretender agotar la gran variedad de aproximaciones a que ya se ha
hecho referencia, y que el nfasis, por cierto, se centrar en identificar aspectos que pueden ayudar u
obstaculizar la implementacin de la gestin participativa con el nimo de fundamentar
posteriormente una o ms propuestas de intervencin en el marco de los objetivos de este trabajo, y
de acuerdo al diagnstico que se tratar en el captulo siguiente.
Obstculos iniciales
Sin perjuicio de las dificultades apuntadas en pginas precedentes (p. 41), Kreitner y Kinicki,
sostienen que la gestin participativa no da buenos resultados en todas las situaciones, siendo
determinantes en la eficacia de su introduccin: el diseo del trabajo, el nivel de confianza entre la
direccin y el personal y la disposicin de los empleados para participar en las tareas de direccin.
Los mismos autores, plantean en cuanto, al diseo del trabajo, que la participacin individual es
contraproducente cuando los empleados son interdependientes entre s como sera el caso de una
cadena de montaje (sin embargo, el cambio de este sistema, como ya se ha expresado (p. 47), es
perfectamente posible, por ejemplo a travs de la experiencia ya reseada sobre el lean manufacturing,
con lo cual tambin se posibilita un enfoque participativo).
54
La gestin participativa, adems, tiene pocas probabilidades de xito si los empleados no confan en
la direccin y viceversa. Por ltimo, la gestin participativa es ms eficaz cuando los empleados estn
debidamente capacitados, preparados e interesados en participar.
Kreitner y Kinicki, culminan su planteamiento afirmando que la participacin, no es precisamente
una solucin de arreglo rpido para la baja productividad y motivacin la eficacia de la
participacin depende del tipo de interacciones que se produzcan entre directivos y empleados
cuando resuelven conjuntamente los problemas. La participacin eficaz demanda una accin
recproca constructiva que fomente la cooperacin y el respeto mutuo, en oposicin a la
competencia y a las actitudes defensivas. Se aconseja a los directivos no utilizar programas
participativos si sostienen interacciones interpersonales de ndole destructiva con sus empleados.
Adems, las experiencias, sugieren otras dos recomendaciones prcticas. En primer lugar, los
supervisores y mandos medios tienden a oponerse a la direccin participativa en la medida en que
con ella temen ver disminuido su poder y autoridad. Es importante ganarse el apoyo y el
compromiso de aquellos empleados que asuman alguna responsabilidad en la gestin. En segundo
lugar, el proceso de puesta en prctica de la direccin participativa ha de ser objeto de seguimiento y
ha de estar bajo la direccin de los altos ejecutivos.119
Tambin, es importante no perder de vista, especialmente, en el sector pblico, que no basta que la
ley o el decreto dispongan hgase la participacin para que esta exista, si se imponen al margen o
contra de la voluntad colectiva. 120
Para Belcher, cambiar el estilo de gestin es imposible si se malinterpreta la gestin participativa, por
ejemplo: visualizndola como una prdida de prerrogativas decisionales de los directivos; como
democracia industrial; como un sistema de empleados consentidos o al verla slo como una tcnica
para los niveles inferiores de la organizacin. 121
Complementariamente, Davis y Newstrom sostienen que la participacin puede ocasionar
problemas cuando los trabajadores hacen recomendaciones en reas en las que no son expertos, y
que siempre es conveniente estar alerta ante una probable manipulacin de los trabajadores, no slo
por parte de la gerencia, si no que por camarillas, personas individuales y hasta por parte de
miembros del sindicato. 122
Finalmente, Lawler III, tambin plantea que no todas las situaciones son adecuadas para el mtodo
participativo y que no todos los directivos son capaces de usarlo, pero donde es pertinente ofrece
ganancias que superan las del mtodo de la calidad total, siendo ideal para una cultura empresarial
que enfatiza la iniciativa, los valores democrticos, las decisiones individuales y el trabajo en equipo.
123
Dilemas
A fin de conceptualizar los problemas que plantea la participacin de los trabajadores, Rosabeth
Kanter propone un esquema en el que se recogen los denominados seis grandes dilemas: 1) del
empezar; 2) de la estructura; 3) sobre la materia objeto de participacin; 4) de la dinmica del grupo;
5) de la insercin en la organizacin y 6) de la evaluacin. Kanter, seala que los sistemas
55
participativos pueden alcanzar ciertas garantas de funcionamiento y permanencia cuando se dan los
siguientes factores:
1 Cuando la empresa tiene una estructura de organizacin clara;
2 Cuando se exigen resultados, lo que supone poseer: un calendario, una lista de prioridades y unos
instrumentos para medir lo realizado;
3 Cuando se involucra a todas aquellas personas que tienen un inters en juego;
4 Cuando se proporciona la informacin y formacin necesaria a los miembros de los equipos para
realizar su trabajo;
5 Cuando se soslayan los problemas de autoridad y poder dentro del equipo (por ejemplo, stos
podran asumir ante la presencia de superiores). Esto no significa que no deban aparecer lderes
naturales que sean los motores de los grupos. La presencia de lderes ayuda a la coordinacin y
control de la actuacin de los equipos, y
6 Cuando expresamente se determina la forma y el procedimiento adecuado para recompensar el
esfuerzo y los resultados obtenidos por los miembros de los equipos. 124
Efectos
Tambin, y complementariamente con lo expuesto anteriormente (pp. 39-42), es necesario
considerar que la participacin ha demostrado ser una estrategia efectiva para minimizar o anular la
resistencia y los resultados de la investigacin sugieren que los cambios estructurales pueden
aumentar la efectividad organizacional si los empleados consideran estos cambios legtimos. 125
La participacin no slo permite adoptar mejores decisiones, pues adems, estimula un compromiso
de todos los implicados para poner en prctica lo decidido (La gente apoya lo que ha ayudado a
construir). Del mismo modo, es til tener presente la constatacin de los autores Vroom y Jago,
quienes sostienen que un directivo que crea oportunidades para que sus subordinados influyan en
las decisiones, con frecuencia reduce y consigue crear un sentimiento compartido de propiedad
sobre esas decisiones lo que hace que la puesta en prctica de las mismas sea ms rpida y menos
traumtica. 126
Cambio cultural
Si bien, es claro que existe una serie de obstculos, as como condiciones y ventajas, el xito de la
participacin de empleados requiere que los directivos la reconozcan como un cambio cultural. Al
respecto, Belcher (1987), refirindose a la realidad estadounidense afirma que la mayora de los
supervisores y ejecutivos actuales se iniciaron en tiempos en que el estilo tradicional de gestin era la
norma. Siempre han hecho las cosas mediante el uso de la autoridad. Son managers autocrticos. 127
La situacin en Chile, en tanto, no resulta ser tan diferente. En una tesis de Molina y Frick del Villar
(1997), se constata que en nuestro pas, se aprecia un dficit de los factores psicosociales,
particularmente en la dimensin de liderazgo; un predominio de la concepcin tayloriana de la
administracin; una falta de liderazgos formales, aprecindose una gran distancia entre los discursos
formales y oficiales de la alta direccin y la prctica, que se traduce en que los supervisores,
56
independientemente de su pertenencia al sector pblico o privado, presenten comportamientos de

dominio en un grado significativamente mayor.
Lo que repercute en que las personas que ejercen cargos de supervisin, no presenten en general
comportamientos orientados a las personas, ni en la actitud de persuadir para obtener resultados,
ni a travs de la colaboracin en el trabajo de equipo.
Adems, la tesis concluye en que hay mayor homogeneidad comportamental en el sector pblico
que en las organizaciones privadas, en donde predomina el estilo consciente (fuerte orientacin
hacia la realizacin de la tarea de una manera pulcra y centrada en la perfeccin), comprensible por
el nfasis en los procedimientos en las organizaciones formales, segn el modelo weberiano de la
burocracia. 128
Coincidiendo con estos hallazgos, otra investigacin del profesor Raineri (1998), mostr que los
ejecutivos y profesionales chilenos, eran percibidos con un mayor dominio de habilidades analticas,
motivacionales y valricas, y con un menor dominio de habilidades interpersonales y emocionales.
129
Adicionalmente, un estudio de la Consultora Soler & Lrtora, revela que los gerentes chilenos
presentan diversas deficiencias, entre las cuales destaca el que no promuevan el desarrollo de su
personal. 130
Adems del estilo de gestin, las conductas y habilidades observadas, existen otros sistemas y
prcticas que respaldan el estilo de gestin tradicional, por ejemplo: el que sea habitual que slo se
establezcan las metas desde arriba, sin intervencin de la mayora de los empleados; las
comunicaciones limitadas, sigilosas o inexistentes; la inexistencia de prcticas y sistemas de
reconocimiento o habindolos, han sido mal desarrollados. Las relaciones laborales pobres, y una
relacin hostil entre sindicatos y directivos. Un mnimo de colaboracin y de trabajo en equipo. 131
Lamentablemente, dichas limitaciones son comunes y estn muy arraigadas en la burocracia chilena,
y las evidencias son mltiples: el alto nivel o recurrencia de conflictividad que presenta el sector; la
falta de mecanismos para negociar colectivamente; las limitaciones de la sindicalizacin; las denuncias
a la OIT en contra del Gobierno presentadas por ANEF; la habitual falta de comunicaciones
horizontales entre las dependencias gubernamentales; la inexistencia de sistemas de reconocimientos;
la inoperancia de sistemas de calificaciones y de evaluacin del desempeo; las serias limitaciones del
personal directivo, especialmente en niveles intermedios en cuya designacin priman criterios
partidistas por sobre la competencia tcnica; la nula participacin de los funcionarios en la definicin
de metas; la habitual superposicin de estructuras y de verdaderas organizaciones informales que cuentan
con poder de decisin sin respaldo legal; adems, de la permanente provisin de cargos de jefaturas con
personal contratado a honorarios o bajo la modalidad de contrata, etc., los cuales directa e indirectamente
inciden en una baja motivacin del personal.

57
Gestin del Cambio Cultural

Segn Villafae, toda organizacin humana desarrollada y con un cierto nivel de articulacin entre
sus componentes se resistir al cambio y, guiada por ciertos automatismos de su conducta colectiva,
tratar de impedirlo. El cambio genera siempre ansiedad ante la incertidumbre que significa. En
consecuencia, abordarlo significar tiempo y paciencia en dosis estimables. 132
Adicionalmente, Kotter sostiene que cuanto ms focalizada internamente, burocrtica y poco
delegadora sea la cultura ms problemas habr en la produccin de cambios. 133
Para Andrew Mayo, el cambio cultural, ha de plantearse en dos etapas sucesivas: la de sensibilizacin
y la de ejecucin y en su conjunto, debe cumplir tres requisitos bsicos: a) Una fuerte determinacin
y una visin clara del cambio por parte de la alta direccin; b) Un incremento constante de las
ayudas a los procesos y sistemas del cambio, y c) Un gran esfuerzo de formacin y comunicacin. 134
La gestin del cambio, tambin debe considerar una estrategia para superar los principios bsicos de
las organizaciones burocrticas que obstruyen los procesos de aprender y aprender a aprender 135
que, segn Morgan, dependen de: la habilidad para mantenerse abiertos a los cambios ocurridos en
el entorno, y b) la habilidad de cuestionar las suposiciones operativas de una forma ms bsica, para
lo cual se requiere una nueva filosofa de gestin que:
- fomente y valore una gestin que acepte el error y la incertidumbre como una irreductible
caracterstica de los entornos complejos y variables;
- fomente una aproximacin al anlisis y solucin de problemas complejos que reconozca la
importancia de explorar diferentes puntos de vista;
- evite estructuras impuestas de accin sobre marcos organizados, explorando nuevas formas para
planificar (por ej.: el aprendizaje de bucle doble puede generarse fomentando una aproximacin
abajo arriba o participativa) o tomar decisiones (por ej.: adoptando la prctica de direccin
japonesa conocida como ringi que explora y reafirma opciones para establecer una direccin) y
- facilite el desarrollo de aprender a aprender interviniendo y creando estructuras y procesos que
ayuden a implantar los principios expuestos, por ejemplo, recurriendo al diseo hologrfico. 136
Por ltimo, una propuesta complementaria y a la que ya se ha hecho referencia, del profesor Acua,
resulta extraordinariamente pertinente al presentar un conjunto de metodologas orientadas
especficamente a la realidad de nuestro pas, aun cuando referidas slo al sector privado, y que
pretenden potenciar al dilogo social (en el marco de un proceso de investigacin accin) no slo
como una forma de resolver conflictos en las relaciones laborales, si no que adems, para fomentar
una cultura de respeto a las personas favorable a la introduccin de mecanismos de participacin que
permitan reconocer el aporte que los mismos actores puedan hacer. En particular, esta propuesta
busca favorecer relaciones de colaboracin y dejar atrs el enfoque tradicional de confrontacin. 137

58
Una Estrategia para la Participacin

Cambiar el estilo de direccin de la empresa hacia una concepcin ms participativa, no es tarea
fcil, es necesario determinar la naturaleza y alcances de la participacin y especialmente definir las
normas del juego, delimitar las funciones de las personas que supervisarn el trabajo del grupo,
poner objetivos concretos a la actividades del grupo, integrar el trabajo del grupo en las actividades
ordinarias de la empresa, conseguir que las relaciones dentro del grupo no sean jerrquicas o
autoritarias, y llevar un control sistemtico sobre la adecuacin del trabajo y los intereses del grupo
con las necesidades de la empresa. 138
Belcher, siguiendo a Lawler III, enfatiza la necesidad que los directivos definan y expresen
claramente los supuestos de su proyecto de participacin (enfoque de relaciones humanas, de
recursos humanos o de alta participacin), pues, si el enfoque no es congruente con estos supuestos,
sin duda la iniciativa fracasar. Adems, si el personal no comprende ni acepta tales supuestos, habr
falta de respaldo y de colaboracin. 139
Para este mismo autor, como la participacin de los empleados representa un cambio radical para la
organizacin, disponer de una estrategia, es vital para el xito de las compaas que inician un
proceso de gestin participativa. Muchas organizaciones que inician este proceso carecen de una
estrategia de cambio, y sus actividades son estrictamente tcticas y se concentran en la
implementacin de una tcnica especfica como los crculos de calidad. Si la institucin no est
preparada y no se superan los obstculos para el cambio cultural los crculos de calidad no duran y la
gestin participativa no llega a institucionalizarse.
La estrategia recomendada por Belcher, se resume en los siguientes pasos:
Paso 1 Concientizacin de managers y supervisores. Deben comprender la naturaleza y fundamento
del cambio, por ejemplo, a travs de talleres.
Paso 2 Evaluacin de circunstancias y planificacin estratgica. Se trata de identificar fortalezas y
debilidades con el apoyo de todo el personal y luego establecer un plan estratgico que sirva
de marco general y de rumbo del esfuerzo.
Paso 3 Evaluacin tctica y preparacin. La organizacin debe establecer sistemas y estructuras
que permitan a los empleados involucrarse ordenadamente.
Paso 4 Entrenamiento e implementacin. Por ejemplo, los supervisores se capacitan en liderazgo
grupal, y los empleados en resolucin de problemas.
Paso 5 Calibracin, difusin y mantenimiento. Se trata de evaluar sistemticamente los avances y
de reorientar esfuerzos. 140
Complementariamente, Lawler III, sostiene que es ms fcil iniciar una nueva unidad empresarial
con una gestin participativa que pasar de la gestin tradicional a la participativa. La
implementacin de la gestin participativa en la mayora de las organizaciones, requiere cambiar a
todos los sistemas internos, procedimientos operativos y las estructuras; cambio masivo que a veces
puede tardar aos o dcadas, por lo que es pertinente dedicar un tiempo a aprender lo que hacen
otras organizaciones.

59
Segn el mismo autor, es necesario que se produzcan cambios en los ejecutivos (generalmente, el
mayor obstculo, quienes deben tener la capacidad y la voluntad de impulsar la transformacin), los
empleados (ser responsables y comprometerse) y los dirigentes sindicales (propugnar por la
cooperacin en vez de la confrontacin).
Adems, reconociendo que la promocin de cambios es algo complicado y difcil, recomienda
algunos principios generales para administrar el proceso, sealando, en primer trmino, al liderazgo,
y la posibilidad que este tiene en crear la visin de un mundo mejor y respaldarla enrgicamente, lo
que opera como un elemento motivador semejante al impulso que conllevan las situaciones de crisis.
141
Luego, advirtiendo la importancia de la capacitacin, plantea que esta no basta y que es necesario,
siguiendo a Argyris, emprender un esfuerzo multifactico que abarque cambios estructurales,
sistemas de recompensa, procesos de decisin, sistemas de informacin y prcticas de gestin de
recursos humanos.
A continuacin, es preciso indagar sistemticamente sobre las prcticas de gestin de la organizacin
y de la competencia, en un ambiente que favorezca el aprendizaje y que reconozca que rara vez se
hace todo bien desde el principio, no castigando el fracaso y recompensando la informacin abierta
de informacin interesante. Afirmando, por ltimo, que es muy difcil cambiar una organizacin e
implementar la gestin participativa, la cual supone modificaciones profundas que no pueden
apreciarse de la noche a la maana, resultando clave el descubrir los mecanismos ms eficaces en
determinada situacin e impulsar el cambio cuando antes.
Una vez iniciado, es fundamental involucrar a todos los sistemas de la organizacin para equilibrar la
informacin, el conocimiento, el poder y las recompensas. 142
Al respecto, y aun cuando resultan cuestionables las concepciones sobre la cultura que, entre otras
manifestaciones incluye las prcticas, llama la atencin la coincidencia de John Kotter y del
Vicepresidente Al Gore, al insistir, el primero para la empresa privada, y el segundo en el sector
pblico, que no basta poner el acento en el cambio cultural per se, siendo necesario algo ms que un
cambio de principios, y que lo verdaderamente relevante es introducir un cambio de prcticas. 143
Por ltimo, y an cuando, como se ha demostrado, no bastan por s solos, la realizacin de cursos
de formacin y capacitacin para ejecutivos y el personal a travs de talleres pueden ser
extraordinariamente tiles en avanzar tanto en la aplicacin de las tradicionales metodologas y
tcnicas que se han sealado anteriormente, as como en otras ms innovadoras como la
programacin neurolingstica (PNL) para mejorar las comunicaciones; la creacin de condiciones
experienciales para que los participantes en estos talleres adquieran fluidez en el mirar sus emociones
y en el ver los dominios de acciones relacionales que las constituyen, conforme a la biologa del
amor de Maturana; la inteligencia emocional de Salovey, y el conocimiento y comprensin de las
categoras existenciales de la necesidad de participacin de Max-Neef. 144

60
Notas
1
CEPAL, Gestin de Programas Sociales en Amrica Latina, Serie Polticas Sociales N 25, volumen I, Chile, 1998, p. 31.
BARRIENTOS V., Juan A., Del Gobierno y de la Alta Gestin Pblica, ediciones Rumbo, Santiago de Chile, 1999, p. 19.
GUERRERO, Fernando, La participacin en la empresa, Asociacin para el Progreso de la Direccin, Bilbao, 1969, citado por
LVAREZ DE MON, Santiago, La empresa humanstica y competitiva. La persona, socio de la organizacin: participacin,
identidad y pertenencia, ediciones Deusto, Espaa, 1999, captulo III, N 2.
En su taxonoma de necesidades humanas para diagnosticar, planificar y evaluar el desarrollo, Manfred Max-Neef, considera a los
satisfactores como la modalidad dominante de formas de ser, tener, hacer y estar que una cultura o sociedad imprimen a las
necesidades. En lo que concierne especficamente a la participacin, seala las siguientes categoras existenciales para la
satisfaccin de esta necesidad: Ser: adaptabilidad, receptividad, solidaridad, disposicin, conviccin, entrega, respeto, pasin,
humor; Tener: derechos, responsabilidades, obligaciones, atribuciones, trabajo; Hacer: afiliarse, cooperar, proponer, compartir,
discrepar, acatar, dialogar, acordar y opinar, y Estar: mbitos de interaccin participativa: partidos, asociaciones, iglesias,
comunidades, vecindarios, familias.
Estas categoras son complementadas con otros elementos, por ejemplo, la alusin a la democracia formal como un pseudo
satisfactor de la participacin; y el paternalismo, la familia protectora; la produccin taylorista, el aula autoritaria, el mesianismo,
la permisividad limitada y la competencia econmica obsesiva como satisfactores que inhiben la satisfaccin de la participacin.
MAX-NEEF, Manfred, Necesidades humanas, Papers de formaci, nm 15, Servei de Formaci Local, Barcelona, Espaa. //En
Internet, website: http://www.diba.es/castella/pf-015.htm.
MONTERO, J. M., Las experiencias sobre la participacin en la empresa. Balance de investigaciones, Tezanos eds., Sistema,
Espaa, 1987, p. 90, citado por ARAGN S., Antonio, La participacin de los empleados en la empresa. Factores
condicionantes para la gestin y resultados, Consejo Econmico y Social, Espaa, 1998, p. 34.
SCHREGLE, Johannes, Comparative Industrial Relations: pitfall and potential, citado por MERRYFIELD, Leroy en La participacin
del trabajador en las decisiones de las empresas, //EN Revista Relaciones del Trabajo, N 2, noviembre 1988, Ao 1, Santiago
de Chile, p. 19.
LUCAS M., Antonio, La Participacin en el Trabajo. El futuro del trabajo humano, Coleccin Poltica, Servicios y Trabajo
Social, editorial Lumen, Argentina, 1995, p. 21.
HELLER F. A., Participacin de la Influencia y utilizacin de la Competencia. Cmo se adoptan las decisiones en las
organizaciones, //En LARREA G., Jos, editor, Cambio social actual y estructura de las empresas: Participacin - Nuevas
tecnologas, ediciones Deusto S. A., Espaa, 1988, pp. 133 y 147.
V., por ejemplo: ACUA, Eduardo, El Dilogo en la Empresa, editado por CIADE, Universidad de Chile, 1995; SAUNDERS,
Graham, El Compromiso Empresarial. Cmo lograr objetivos en equipo (The Committed Organization, 1991), editorial Legis,
Colombia, 1991, pp. 19 y ss., y DESSLER, Gary, Administracin de personal (Human Resource Management, 1994), editorial
Prentice-Hall Hispanoamricana S. A: Mxico, sexta edicin, 1997, p. 222.
Por ejemplo, los cuatro sistemas administrativos de Rensis Lickert en CHIAVENATO, Idalberto, Administracin de Recursos
Humanos, editorial McGraw-Hill, 2 edicin, Colombia, 1996, pp. 102 y ss.
10
El concepto de paradigma fue planteado por Thomas Kuhn (Estructura de la revolucin cientfica (The Structure of Scientific
Revolutions, 1970), y popularizado por Tom Peters y Joel Arthur Barker (Paradigmas. El negocio de descubrir el futuro (Paradigms.
The Business of Discovering the Future, 1992), editorial McGraw Hill, Colombia, 1996), se les considera como ciertos prejuicios a
travs de los cuales interpretamos la realidad, no siendo positivos ni negativos, en s mismos, y que actan como filtros de
nuestras experiencias. Son tiles para interpretar la realidad, sin embargo, su asuncin rgida, lleva a que slo elijamos aquellos
datos que mejor se adaptan a nuestras normas, descartando, tergiversando o ignorando aquellos otros que se apartan de nuestros
marcos de referencia conceptuales, por lo que resultan ser fundamentales en comprender el cmo y por qu de nuestras
percepciones.

61
11
MORGADO Valenzuela, Emilio, Formas de participacin de los trabajadores en la empresa, en Revista Relaciones del Trabajo,
ao 1, noviembre 1988, N 2, Santiago de Chile, p. 6.
12
ERMIDA, Oscar, La participacin, Revista de Derecho del Trabajo, Buenos Aires, 1987, ao XLVII, N 11, pp. 1787-1804.
//En Curso Introductorio de Relaciones Laborales N 3, Fundacin de Cultura Universitaria, Uruguay, 1995.
13
LVAREZ DE MON, S., op. cit., captulo IV, N 4, razones ticas.
14
En la actualidad, las palabras administracin y administrador, han sido desplazadas por gestin y gerente, respectivamente.
Al respecto, V., por ejemplo, MOTTA, Paulo Roberto, La ciencia y el arte de ser dirigente. Un instrumento indispensable para el
desarrollo personal y profesional de actuales y futuros dirigentes, (Gestao contempornea: a cincia e arte de ser dirigente, 1993), Tercer
Mundo editores en coedicin con ediciones Uniandes, Colombia, 1994, pp. 14 y ss. y PRATS i CATAL, Joan, La
modernizacin administrativa en las democracias avanzadas: Las polticas de los 80. Contenidos, marcos conceptuales y
estrategias, //En Modernizacin de la Administracin pblica. Dilemas y desafos, CLAD-CEDAI, Seleccin de Documentos
Clave, Vol. 9, N 2, Caracas, Venezuela, 1992, pp. 80 y ss.
Una interesante e ilustrativa discusin sobre los alcances del management y su conceptualizacin se incluyen en HERMEL,
Philippe, La Gestin Participativa (Management participativo) (Le Mannagement Paticipative, 1990), ediciones Gestin 2000 S. A.,
Espaa, 1990, p. 73 y ss.
15
FERGUSON B., Erick, La gerencia participativa como sinnimo de calidad administrativa, p. 29, //En Revista de
Investigaciones N 16, editorial Universitaria, Unidad de Investigacin del Departamento de Administracin Pblica de la
Universidad de Panam, 1998, p. 29.
Para Lawler III, aunque el mtodo de la calidad total enfatiza la participacin de los empleados, la misma se limita a hacer
sugerencias y controlar ciertos elementos del proceso de produccin y control de calidad. No sugiere que las organizaciones se
reestructuren para otorgar a los empleados la informacin, el conocimiento, el poder y las recompensas que les darn experiencia
en los negocios. Un programa de calidad total puede ser el primer paso hacia la gestin participativa La gestin
participativa, funciona sin los procesos de aprobacin jerrquica, las sugerencias por escrito y las trabas burocrticas que forman
parte de la calidad total. LAWLER III, Edward, La Ventaja Definitiva (The Ultimate Advantage,1993), ediciones Granica S. A.,
Espaa, 1996, pp. 437-438.
Por su parte, Cedrola, afirma que la introduccin de la calidad total es un primer paso de un management participativo. Sin
embargo, el management resultante de los procesos de calidad total pone el acento en los mecanismos de integracin (incorporar
a los trabajadores a un proyecto preexistente, concebido por la direccin de la empresa, para lo cual utiliza como medio la
bsqueda de la implicacin individual del personal), ms que en los mecanismos de participacin (los que suponen la accin
conjunta, la confrontacin de intereses y valores, para establecer a partir de ello un compromiso compartido). CEDROLA S.,
Gerardo, La calidad total como nueva forma de management y sus efectos sobre las relaciones laborales. //En Revista de
Relasur, N 3, Uruguay, 1994, pp. 108-109.
16
MINTZBERG, Henry, Mintzberg y la Direccin (Mintzberg on Managaement, 1989), editorial Daz de Santos, S. A., Espaa, 1991,
pp. 363 y ss.
17
ARAGN S., A., op. cit., p. 46.
18
QUINTANILLA, Ismael y BONAVA, Toms, Direccin participativa, editorial EUDEMA S. A. (ediciones de la Universidad
Complutense S. A.), Espaa, 1993, p. 21.
19
BROWN, L.D. and COVEY, J.G., Development Organizations and Organization Development: Toward an expanded Paradigm for
Organization DevelopmenT, 1987, and PASMORE, W.A. and FAGANS, M.R., Participation, Individual Development, and Organizational
Change: A Review and Synthesis, 1992. //En Nota 30 de ROBBINS, Stephen. P., Comportamiento Organizacional. Teora y
Prctica (Organizational Behavior. Concepts, Controversies, Applications, 1996), editorial Prentice Hall, 7 edicin, Mxico, 1996, p. 751.
20
Los valores del DO tienden a ser:

Humanistas. Proclaman la importancia del individuo. Respetan a la persona total, tratan a las personas con respeto y dignidad,
asumen que todas poseen una vala intrnseca, consideran que todas las personas tienen el mismo potencial para el crecimiento y
el desarrollo estas creencias nacen de los valores humanistas;
Optimistas. Postulan que las personas son bsicamente buenas, que el progreso es posible y deseable en los asuntos humanos, y
que la racionalidad, la razn y la buena voluntad son instrumentos para progresar, y

62
Democrticos. Aseveran la santidad del individuo, el derecho de las personas a estar libres del abuso arbitrario del poder, un
trato justo y equitativo para todos, y justicia mediante el imperio de la ley y el proceso adecuado. //En FRENCH, Wendell L. y
BELL, Cecil H., Desarrollo Organizacional. Aportaciones de las ciencias de la conducta para el mejoramiento de la organizacin
(Organization Development. Behavioral Science Interventions for Organization Improvement, 1995), 5. edicin, editorial Prentice - Hall
Hispanoamericana S. A., Mxico, 1996, pp. 71-72.
21
ROBBINS, S., op.cit., pp. 736-737.
22
La evidencia de la validez de los valores e hiptesis del DO proviene de muchas fuentes: los estudios de Hawthorne, el
movimiento de relaciones humanas, el movimiento del entrenamiento de laboratorio, el conflicto entre el fascismo y la
democracia en la Segunda Guerra Mundial, la creciente conciencia de las disfunciones de las burocracias, la investigacin sobre
los efectos de diferentes estilos de liderazgo, la mayor comprensin de la motivacin individual y de la dinmica de grupos, etc..
// En FRENCH y BELL, op. cit., p. 71.
23
FRENCH y BELL, op. cit., pp. 76-77.
24
25

Complementariamente y a propsito de la escasez laboral a que conducido el auge econmico en Estados Unidos, un artculo
que analiza las razones por las cuales los empleados abandonan sus trabajos, recalca que: el compromiso laboral no es tanto con
la empresa, sino con la gente con la que se trabaja si bien los empleados quieren un buen salario, tambin necesitan que se les
reconozca su trabajo, que se les d la oportunidad de desarrollar su talento y de hacer algo que consideren significativo. Los
gerentes en EE.UU. estn descubriendo que si quieren que los empleados no los abandonen y les rindan a un 100%, tienen que
tratarlos bien. HYMOWITZ, Carol, A los empleados hay que quererlos o perderlos. //En seccin Gestin Empresarial del
diario El Mercurio del da martes 21 de marzo de 2000, cuerpo B, p. 8.
26
27
28
Geert HOFSTEDE confirm que la cultura nacional tiene gran impacto sobre los valores y actitudes en el trabajo de los
empleados. Los resultados de su completa investigacin fueron ordenados en cuatro dimensiones. En el caso de Chile se
encontr un mayor colectivismo que individualismo, constatacin que debera estar cambiando por la creciente legitimacin
del sistema de mercado y sus valores subyacentes. Tambin, en nuestro pas se aprecia una tendencia hacia la baja en distancia
al poder y evitacin dbil de la incertidumbre y muy orientado a la femineidad o calidad de vida. ROBBINS, S., op. cit.,
pp. 56 y ss.
29
En todas las definiciones de implicacin, hay que distinguir dos aspectos: un estado (coherencia entre la persona y los
objetivos y el sistema de valores de la empresa), y una consecuencia (se expresan en trminos de cantidad o calidad de trabajo,
posibilidad o no de movilidad). Al efecto, resulta muy til el modelo A.D.O.P. de Holodis. //En THEVENET, Maurice,
Auditora de la Cultura Empresarial (Audit de la Culture DEnterprise, 1986), ediciones Daz de Santos S.A., Espaa, 1992, pp. 3247.
30
Por ejemplo: OPS/OMS, Teora y Tcnicas de Desarrollo Organizacional, N PSDCG, Volumen 3, Unidad VI, Guatemala,
1989, y RODRGUEZ M., Dario, Diagnstico Organizacional, ediciones Universidad Catlica de Chile, 2. edicin, 1995.
Sobre la relacin entre clima y participacin, V. Ingrid HECKER, Clima Organizacional, captulo 8 del Manual de Teora de la
Organizacin, s/e, material docente, Facultad de Ciencias Administrativas, Universidad Diego Portales, Chile, 1997.
31
DAVIS, Keith y NEWSTROM, John W., Comportamiento humano en el trabajo. Comportamiento organizacional (Human
Behavior at Work: Organizational Behavior, 1989), editorial McGraw Hill, 8. Edicin, 3. ed. en espaol, Mxico, 1995, p. 618.
32
QUINTANILLA, Ismael y BONAVA, Toms, La Direccin participativa en centros educativos, editorial Magisterio del Ro de
la Plata, Argentina, 1995, p. 26.
33
LAWLER III, E., op. cit., p. 55.

34
63
FORDYCE, Jack y WEIL, Raymond, Mtodos de Desarrollo Organizacional para Ejecutivos (Managing with People: a Managers
Handbook of Organization Development Methods,1971), editorial Fondo Educativo Interamericano S. A., U. S. A., 1976, p. 6 y ss.
Una descripcin similar y ms actualizada de esta perspectiva, puede encontrarse en BECKHARD, Richard, Retrato de la
Organizacin Sana. //En HESSELBEIN, Frances et alt, La Organizacin del Futuro (The Organization of the Future, 1998),
ediciones Granica S. A., Espaa, 1998, captulo 33, p. 429 y ss.
35
DAVIS y NEWSTROM, op. cit., pp. 34-35.
36
LAWRENCE, Eduardo, Cultura Organizacional, captulo 6 del Manual de Teora de la Organizacin, s/e, material docente,
Facultad de Ciencias Administrativas, Universidad Diego Portales, Chile, 1997.
37
DENISON, Daniel R., Cultura corporativa y productividad organizacional, editorial Legis, Colombia, 1989, citado por
LAWRENCE, E., op. cit.
38
DENISON, Daniel R., Corporate Culture and Organizational Effectiveness, New York: Wiley, 1990. Citado por LAWLER III, E., op.
cit., p. 81.
39
V. por ejemplo, ERMIDA Uriarte, Oscar, Participacin de los trabajadores en la empresa. Panorama terico y comparativo,
//En Revista Derecho del Trabajo, Buenos Aires, ao XLVII, N 11, 1987, pp. 1787-1804, y MORGADO V., E., op. cit., pp. 318.
40
ERMIDA U., Oscar, Participacin de los trabajadores en la empresa, //En REVISTA de Relaciones del Trabajo N 6,
primavera 90, ao 2, Santiago de Chile, p. 42.
No obstante, y a juicio del profesor Morgado, el anlisis de la participacin de los trabajadores en funcin de tales, debera
excluir las modalidades que le dan participacin no como trabajador sino como propietario o copropietario de la empresa.
Desde este punto de vista se podra sostener que las diversas formas existentes en materia de participacin en la propiedad
constituyen casos de participacin "impropia". Se est en presencia de participacin propia cuando los trabajadores, en su
condicin de tales, intervienen en la empresa no slo desarrollando el trabajo para el que han sido contratados sino que, adems,
ejerciendo ciertos derechos relacionados con su administracin, por ejemplo, participando en el proceso de adopcin de ciertas
decisiones o controlando su aplicacin o tomando parte en su ejecucin o en la solucin de los conflictos a que den lugar. En
resumen, compartiendo algunas funciones legislativas, ejecutivas y judiciales propias de la administracin de las empresas.
MORGADO V., Emilio, Formas de participacin de los trabajadores en la empresa, //En Revista Relaciones del Trabajo, ao 1,
noviembre 1988, N 2, Santiago de Chile, p. 3.
41
ORGANIZACIN INTERNACIONAL DEL TRABAJO (OIT), Participacin de los trabajadores en las decisiones de la
empresa, Ginebra, 1981, p. 38.
42
En Europa, como en Amrica Latina, el trmino participacin puede tener significaciones muy diversas, segn el lugar y el
contexto en que se use. En la prctica, y slo en Europa, por ejemplo, la principal caracterstica de los mecanismos de
participacin en la empresa es su gran diversidad:
diversidad de objetivos, que pueden ser de orden tico, de orden poltico y social o de orden econmico;
diversidad de mtodos aplicables: participacin individual o colectiva, formal o informal, directa o indirecta, etc.;
diversidad de funciones: informacin, consulta, negociacin, codecisin;
diversidad de campos de accin: problemas tcnicos, problemas de empleo y personal, poltica econmica y financiera de la
empresa, cuestiones referentes a las estructuras mismas de la empresa, etc.;
diversidad de denominaciones: comit o comisin de empresa, Betriebsrat, delegacin sindical, shop stewards, comit
econmico, comit mixto, consejo o comisin de trabajadores, comit de cooperacin, etc.;
diversidad de la base jurdica del mecanismo: legislacin (como, por ejemplo, en el caso de Alemania y Francia), acuerdo
colectivo (como en los pases escandinavos, Italia y el Reino Unido), decisin unilateral del empresario (como, por ejemplo,
en la introduccin de algunos programas de participacin directa);
diversidad de mtodos de designacin de los miembros: por eleccin directa, por decisin del empresario o de una instancia
sindical, etc.;
diversidad de composicin: por ltimo, rganos unitarios compuestos solamente por representantes de los trabajadores
(como en el caso de Alemania, Austria, Italia y Grecia) y rganos paritarios que incluyen a representantes tanto de los
trabajadores como de la direccin de la empresa (como ocurre, por ejemplo, en Blgica y Francia). SPYROPOULOS,
Georges, Crisis, reconversin y mecanismos de participacin en las empresas europeas. Tendencias actuales y perspectivas
futuras, //En Boletn Oficial de la Direccin del Trabajo, N 97, febrero 1997, pp. 9, 15 y 16.

64
Complementariamente, esta gran diversidad se expresa en la posibilidad que la participacin se manifieste en alguno de los
siguientes mecanismos: a) sistemas de sugerencias; b) sistemas de sugerencias; c) sistemas de comunicaciones; d) sistemas de
consultas, e) sistemas de cogestin, y f) sistemas de veto. MORGADO, E., op. cit., p. 9.
43
CRDOVA, Efrn, Participacin de los trabajadores en las decisiones de la empresa. Tendencias y problemas actuales, //En
Revista Internacional del Trabajo, vol. 101, N 102, abril junio 1982, Ginebra, p. 141.
44
DAVIS y NEWSTROM, op. cit., p. 278.
45
46
1985, captulo 1.
De modo similar Antonio Lucas, desarrolla un completo cuadro de modelos de liderazgo, conforme a los siguientes estilos de
mando: autoritario o autocrtico; paternalista o persuasivo, individualista o crata, consultivo y democrtico o participativo,
segn las expectativas que las personas tienen de cmo les gustara que fuera su jefe. LUCAS M., A., op. cit., p. 230.
47
V., por ejemplo: ERMIDA U., Oscar, Participacin de los trabajadores en la empresa, //En Revista de Relaciones del Trabajo
N 6, primavera 90, ao 2, Santiago de Chile.
Otro enfoque es el de LUCAS, sobre modelos de participacin que dan cuenta de seis experiencias socio-culturales: a) el
movimiento cooperativo (destacando la experiencia israel plasmada en el Kibutz y el Moshav, y el caso de Mondragn en Espaa);
b) la experiencia autogestionaria (tpica de pases comunistas y especialmente la fallida experiencia yugoslava); c) la cogestin (en
Europa, en particular Alemania y pases nrdicos); d) la participacin en la direccin (sin tocar la propiedad, calificadas como
experiencias blandas, muy poco radicales y tpicamente estadounidenses); e) la democracia econmica (en retroceso en pases
nrdicos, destacando Noruega), y f) el modelo latinoamericano (muy dbil y alejado de los otros modelos por el nivel de
subdesarrollo de su sociedad). LUCAS M., A., op. cit., p. 46 y ss. y 131 y ss.
48
QUINTANILLA, Ismael y BONAVA, Toms, Direccin Participativa, editorial Eudema, Espaa, 1993, p. 85, siguiendo la
propuesta de Sashkin, A managers Guide to participative management, New York, AMA Membership Publications Divisin, 1982.
49
VAN der ERVE, Marc, El futuro de la gerencia (The power of tomorrows management,1989), editorial Legis, Colombia, 1990, p. 98.
50
51
DAVIS y NEWSTROM, op. cit., p. 276, 277 y 285.
52
CRESSEY, P., BOLLE de BAL, M. y TREU, T., Anlisis de la participacin, ed. Fundacin Europea para la mejora de las
condiciones de vida y trabajo, Luxemburgo, 1 ed., cap. 1, p. 5. //En ARAGN, A., op. cit., p. 41.
53
ARAGN, A., op. cit., Tabla I-8, p. 63.
54
En Chile, el establecimiento de los Programas de Mejoramiento de la Gestin (PMG) del sector pblico, se encuentra
reglamentado (Ley N 19.553, artculo 6, y decreto 475 de 1998, del Ministerio de Hacienda), los cuales establecen la
obligatoriedad de los directivos pblicos de crear mecanismos e instancias formales de participacin.
55
GIBSON, James L., IVANCEVICH, John M. y DONNELLY, James H., Organizaciones. Conducta. Estructura, Proceso
(Organizations, behavior, structure, processes, 1979), editorial Interamericana, Mxico, 1987, p. 470.
56
CORDOVA, E., op. cit., pp. 152-153
57
SCHREGLE, Johannes, Participacin de los trabajadores en la adopcin de decisiones, //En Revista Internacional del Trabajo,
enero-febrero de 1976, OIT, Ginebra, p. 1, citado por CORDOVA, op. cit., p. 139.
58
KREITNER, Robert, y KINICKI, Angelo, Comportamiento de las Organizaciones (Organizational Behavior, 1995), editorial
MCGraw-Hill, Espaa, 1997, p. 357, aportan un importante nmero de estudios que sustentan estas conclusiones (notas 44 y
45).

65
59
Entre otros: Glass, McGaw y Smith; Guzzo, Jette y Katzel; Neuman, Edwards y Raju; Robertson, Roberts y Porras; Spector;
Pasmore, Francis, Haldeman y Shani, y Bullock y Tubbs. //En FRENCH, W. y BELL, C., op. cit., p. pp. 348-351 y 354.
60
ARAGN S., A., op. cit., Tablas III-1 y III-6 a III-9, pp. 101, y 145-147.
61
V. por ejemplo: KLIKSBERG, Bernardo, Seis tesis no convencionales sobre participacin, //En Revista Instituciones y
Desarrollo N 2, diciembre 1998, p. 152 y ss. Instituto Internacional de Gobernabilidad PNUD. Website:
http://www.iigov.org/pnud/revista/prevista.htm, y GAEBLER, Ted y OSBORNE, David, La Reinvencin del Gobierno. La influencia
del espritu empresarial en el sector pblico, (Reinventing government. How the entrepreneurial spitir is transforming the public sector, 1992),
ediciones Paids, Barcelona, Espaa, 1994.
62
Como sostiene Warren BENNIS, la investigacin social muestra que el recurso diferencial de pueblos y empresas es el factor
humano (Why leaders cant lead, Josset-Bass, San Francisco, 1989, p. 88). La historia econmica ms reciente puede ofrecer ms de un
ejemplo que corrobore empricamente esta afirmacin. El espectacular desarrollo de la economa japonesa desde el final de la
Segunda Guerra Mundial, y los logros alcanzados por la economa israel, entre otros. LVAREZ DE MON, S., op. cit., captulo
IV.
63
LVAREZ DE MON, S., op. cit., captulo I, 1 Razones econmicas, y PETERS, Tom, Del caos a la excelencia, editorial Folio,
Espaa, 1990, p. 381.
64
MATSUSHITA, Konosuke, The secret is shared. Manufacturing Engineering, vol. 100, N 2, 1988. //Citado por VIGNOLO, Carlos,
Gestin pblica en la era de la gestin: Modernizacin para la post-modernidad, Documento de trabajo, Departamento de
Ingeniera Industrial de la Universidad de Chile, 1992, p. 6.
65
COVEY, Sthepen, Los principios primero. //En GIBSON, Rowan, editor, Repensando el futuro. Negocios, principios,
competencia, control y complejidad, liderazgo, mercados y el mundo. (Rethinking the future. Rethinking business, principles, competition,
control and complexity, leadership, markets and the world, 1997), editorial Norma, Colombia, 1997, p. 45 y ss.
66
Uno de los grandes consensos actuales es la necesidad de reemplazar al agotado paradigma taylorista fordista, cuyo origen
filosfico, a su vez, se inscribe en la corriente cartesiana racionalista, lineal del mundo y en la aplicacin prctica de los
postulados de Adam Smith, respecto de la divisin del trabajo. V. por ejemplo: LAWRENCE, Eduardo, Cultura Organizacional,
captulo 6 del Manual de Teora de la Organizacin, s/e, material docente, Facultad de Ciencias Administrativas, Universidad
Diego Portales, Chile, 1997; VIGNOLO, Carlos, Zen en el arte de innovar: Hacia un nuevo paradigma de la innovacin
empresarial, en Revista de Estudios Pblicos, N 70, otoo 1998, Santiago de Chile; OZAKI, Muneto, Gestin de recursos
humanos: Tendencias recientes, Informes de Relasur/OIT, en Revista RELASUR, N 6, Montevideo, Uruguay, 1995, y
SUREZ, Fernando F., La competitividad de las empresas. Evolucin, imperativos estratgicos y caractersticas de la
organizacin exitosa de hoy, en Revista de Estudios Pblicos, N 54, otoo 1994, Santiago de Chile, entre otros.
67
CHIAVENATO, Idalberto, Introduccin a la Teora General de la Administracin, editorial McGraw-Hill, Mxico, 2 edicin
en espaol, 1992, p. 46.
68
OZAKI, M., op. cit., p. 123.
69
TAYLOR, Frederick, Principios de la Administracin cientfica (The principles of scientific management, 1911), editorial El Ateneo,
Argentina, 1973, p. 97.
70
LVAREZ DE MON, S., op. cit., captulo II.
71
BELCHER, John, Productividad total (Productivity Plus +, 1987), ediciones Granica, Espaa, 1996, pp. 127-129.
72
SUREZ, F., op. cit., p. 159.
73
FUKUYAMA, Francis, Confianza (Trust, 1995), editorial Atlntida S. A., Argentina, 1996, p. 251.
74
OZAKI, M., op. cit., pp. 130-131.
75
RAMI, CARLES, Corrientes neoempresariales versus corrientes neopblicas: Cultura administrativa, valores pblicos y
credibilidad social. Un planteamiento radical, //En Revista Instituciones y Desarrollo N 5, Instituto Internacional de
Gobernabilidad PNUD. //En website de Internet: http://www.iigov.org/pnud/revista/prevista.htm.

66
76
HARRISON, Roger, Understanding your organizations carcter, en Harvard Business Review (mayo-junio 1972): 119-128. Citado por
GAEBLER, Ted y OSBORNE, David, La Reinvencin del Gobierno. La influencia del espritu empresarial en el sector pblico,
(Reinventing government. How the entrepreneurial spitir is transforming the public sector, 1992), ediciones Paids, Barcelona, Espaa, 1994,
369.
77
Peter SENGE, La quinta disciplina. . El arte y la prctica de la organizacin abierta al aprendizaje (The Fifth Discipline, 1990),
ediciones Granica, Espaa, 1992, captulo 11, p. 36.
78
Vase Joan WOODWARD, Management y Technology, London, Her Majestys Stationery Office, 1958; Economa y Sociedad, Fondo de
Cultura Econmica, Mxico, 1969, y Henry MINTZBERG, op. cit.
79
Sobre deficiencias tpicas de la Administracin pblica chilena, V. LEDEZMA, Humberto, Administracin pblica y reforma
administrativa, ENA, Ministerio de Hacienda, 1978; URRICH, et alt, Diagnstico del sector pblico chileno, Universidad de
Chile, 1974, y MARCEL, Mario, Modernizacin de la Gestin Pblica: Orientaciones, propuestas y avances, s/e, Ministerio de
Hacienda, Santiago de Chile, 1995.
80
METCALFE, Les, public Management from Imitation to Innovation (documento de trabajo), Maastricht (Holanda), European Institute odf Public
Administration. Citado por MENDOZA M., Xavier, Tcnicas gerenciales y modernizacin de la Administracin pblica en
Espaa //En Revista Documentacin Administrativa N 223, julio septiembre 1990, Espaa, p. 262.
81
PRATS i C., Joan., Prlogo al texto: Cmo evaluar programas y servicios pblicos? Aproximacin sistemtica y estudios de
caso, de Xavier BALLART, MAP, INAP, Espaa, 1992.
82
V. PREZ, Ignacio, Desarrollo y situacin actual de la disciplina de la Gestin Pblica con especial referencia a Latinoamrica,
en Revista Chilena de Administracin Pblica N 14, 1997, pp. 40-61.
83
V. MINTZBERG, H., op. cit., p. 153 y ss.; THEVENET, M., op. cit., p. 43, y CEPAL, op. cit.
Para Rami, la cultura burocrtica si bien puede ser negativa para afrontar la gestin de determinados servicios pblicos (por
ejemplo, servicios sociales) que requieren planteamientos post burocrticos, la misma puede ser necesaria y difcilmente
mejorable en algunos mbitos de la gestin pblica como los servicios comunes, la gestin tributaria, la regulacin y el control,
etc.. RAMI, C., op. cit.
84
PRATS, prominente neoinstitucionalista, sostiene que la mayor urgencia en Latinoamrica es la creacin de verdaderas
burocracias convenientemente reinventadas, pues los pases de este continente slo han conocido estadios pre-burocrticos.
Revista Chilena de Administracin Pblica, N18, 1997-98, p. 23.
85
De hecho, muchas de las prcticas que hoy se conocen bajo las rbricas de calidad total, mejoramiento continuo y flexibilidad
provienen del aprendizaje y creatividad de esta sola empresa. V. CUSUMANO, M., The japanese automobile Industry, Harvard Business
School Press, 1985. //En SUREZ, F., op. cit., pp. 159-160.
86
FUKUYAMA, F., op. cit., p. 282 y ss. (siguiendo a MIT International Motor Vehicle Program).
Los gerentes japoneses, que empezaron picando piedra, nunca se cansan de recordar a los empleados que ellos, los obreros,
son quienes mejor conocen el negocio y que las innovaciones y las mejoras deben surgir de la genba (donde est la accin).
OHMAE, Kenichi, La mente del estratega: el triunfo de los japoneses en el mundo de los negocios, editorial Mc Graw Hill,
Mxico, 1988, p. 240.
87
FUKUYAMA, F., op. cit., p. 282 y ss. (siguiendo a MIT International Motor Vehicle Program).
Sobre el modelo lean y su vinculacin con el denominado management participativo, V. HUETE, Luis Mara y DEBAIG, Michel,
Hacia un nuevo paradigma de gestin, editorial Mc Graw Hill, Espaa, 1995, p. 92 y ss.
88
OZAKI, op. cit., pp. 123-131.
89
SPYROPOULOS, G., op. cit., pp. 10-11
90
OZAKI, M., op. cit., p. 129.

67
91
Sobre la vinculacin entre calidad total y desarrollo organizacional, V. CIAMPA, Dan, Calidad Total. Gua para su implantacin
(Total Quality. A. Users Guide for Implementation, 1992), editorial Addison-Wesley Iberoamericana, S. A., U.S.A., 1993, p. 36 y ss.
92
SPYROPOULOS, G., op. cit., p. 10.
93
BELCHER, J., op. cit., pp. 130-132.
94
BELCHER, J., op. cit., p. 132.
95
ANTHONY, W., op. cit., p. 9.
96
SUREZ, op. cit., p. 169.
97
Sobre la importancia de la participacin en la gestin pblica, V. GAEBLER y OSBORNE, op. cit., captulo 9, p. 347 y ss;
KLIKSBERG B., op. cit.; Libro de Consulta sobre Participacin, del Banco Interamericano de Desarrollo (1997), en Internet,
website: http://www.iadb.org/exr/espanol/politicas/participa, y SARAVIA, Enrique, La situacin laboral del personal dela
Administracin pblica, Serie Documentos Reuniones Internacionales, Documento N 1, 1998, CLAD. //En Internet, website:
http://www.clad.org.ve/0030002.html.
98
KERNAGHAM, Kenneth, Facultamiento y Administracin Pblica: Un avance revolucionario o una tendencia pasajera?,
(Canadian Public Administration, vol. 32, N2, 1994), citado por KLIKSBERG, B., op. cit., pp. 153-154.
99
KLIKSBERG, B., op. cit., p. 154.
100
KLIKSBERG, B., op. cit., p. 154.

La visin compartida, vital para la organizacin inteligente es uno de los conceptos acuados por Peter SENGE, op. cit., captulo
11, p. 260 y ss.
Segn Lawler, Mohrman y Ledford, en 1992, tres cuartas partes de las mil compaas de Fortune, estaban enfatizando la calidad
total, mientras que la cuarta parte restante prefera la gestin participativa. LAWLER III, E., op. cit., p. 436.
101
SCHEIN, EDGAR H., Psicologa de la Organizacin (Organizational Psychology, 1980), editorial Prentice Hall Hispanoamericana
S.A., 3. Edicin, Mxico, 1996, p. 130.
En el mismo sentido, KREITNER y KINICKI, op. cit., p. 341.

102
103
ROBBINS, S., op. cit., p. 261, y THEVENET, M., op. cit., pp. 45- 47 y BELCHER, J., op. cit., p. 124.
104
BELCHER, J., op. cit., 124.
105
HACKMAN, J Richard y SUTTLE J., Lloyd, Improving Life at Work, Santa Mnica, California: Goodyear Publishing Co., 1977. //En
Las condiciones que caracterizan la calidad de vida laboral son: Influencia de los empleados sobre las decisiones; Participacin de
los empleados en la resolucin de problemas; Informacin compartida; Realimentacin positiva; Trabajo en equipo y
colaboracin; Trabajo interesante y estimulante, y Estabilidad laboral. //En BELCHER, J., op. cit., pp. 122-123.
106
107
108
109
BELCHER, J., p. 148 y ss.
110

68
Los tres niveles de este espectro son coherentes con la ejemplificacin de tcnicas que Belcher (op. cit., p. 125) atribuye a Lawler
III en relacin a los siguientes enfoques (y supuestos):
- relaciones humanas (se trata de elevar la satisfaccin laboral y reducir la resistencia al cambio);
- recursos humanos (las personas son un recurso valioso y hay que aumentar las prcticas participativas), y
- el enfoque de alta participacin (los empleados son capaces de decidir y se obtiene un mximo desempeo cuando la gente
ejerce considerable control sobre sus actividades).
Lawler III, Edward E., High Involvement Management. San Francisco, California: Jossey-Bass Publishers, 1986.
En la misma lnea argumental, Margulies y Black consideran tres diferentes fundamentos de la participacin: a) Relaciones
Humanas; b) Recursos Humanos y c) Fundamentos democrticos. MARGULIES, Newton y BLACK, Stewart, Perspectives on the
Implementation Participative Approaches, Human Resourdce Management, (1987). Vol. 26, nm. 3, pp. 393-395.// En Aragn, A., op.cit.,
pp. 37-38.
111
112
Sobre la tcnica Delphi, V. KREITNER y KINICKI, op. cit., p. 346; en cunto a comunicacin y otras, V. UDAONDO,
Miguel, Gestin de Calidad, ediciones Daz de Santos S.A., Espaa, 1992, p. 183 y ss., y en lo que concierne a herramientas de
calidad, V. MARIO, Hernando, Planeacin estratgica de la calidad total, TM editores, Colombia, 1993, p. 125 y ss.
113
V. Seccin VII: Metodologas, Enfoques y Tcnicas del Libro de Consulta sobre Participacin, del Banco Interamericano de
Desarrollo (1997). // En Internet, website: http://www.iadb.org/exr/espanol/politicas/participa.
114
Segn Isaacs, el aprendizaje de doble ciclo estimula aprender para aumentar la efectividad. El aprendizaje de triple ciclo es el
aprendizaje que abre el camino a la indagacin en el mbito de los porqus subyacentes, el que permite la percepcin ntima
de la naturaleza del propio paradigma, no meramente una evaluacin respecto a cul paradigma es superior. ISAACS, W.
(1991). Dialogue, collective thinking, and organizational learning. //En Organizational Dynamics, otoo. Citado por ACUA, Eduardo,
El Dilogo en la Empresa, editado por CIADE, Universidad de Chile, 1995, p. 69.
115
V. ACUA, E., op. cit., captulo IV, p. 51 y ss.
116
OTOOLE, James, Leading change: overcpming the ideology of comfort and the tyranny of custom, Jossey-Bass, San Francisco, 1995, p. 134,
citado por LVAREZ DE MON, S. , op. cit., captulo I.
117
V. GRENIER, William, Inhuman relations, Quality circles nd Anti-Unionism in American Industry, Temple University Press, Filadelfia,
U.S.A., 1988, citado por GMEZ, Sandalio, La persona y el trabajo en la empresa del siglo XXI, Biblioteca IESE de Gestin de
empresas, ediciones Folio S. A.., Espaa, 1997, op. cit., pp. 90-91, y MARTNEZ, Oscar, Los trabajadores frente a las nuevas
formas de organizacin del trabajo. El mito de la gestin participativa, //En Revista Herramienta N 6,
(http://www.herramienta.com.ar).
118
SCHEIN, E., op. cit., p. 128.
119
KREITNER y KINICKI, op. cit., p. 341.
120
ERMIDA, O., La participacin, op. cit., p. 60.
121
122
DAVIS y NEWSTROM, op. cit., pp. 284-285.
123
LAWLER III, E., La ventaja, op. cit., p. 439.
124
KANTER, Rosabeth Moss, The Change Masters: Innovations ad productivity in the American corporation, Simon and Shuster, Nueva
York, 1983, pp. 241-277, citado por GMEZ, S., op.cit., pp. 95-96.
125
Resultados de la investigacin de Coch, Lester y French, J.R.P. (Overcoming Resistance to Change, 1948), y Morse, N. y Reimer, E.,
(The experimental Change of a Major Organizational Variable, 1956). Citados por DESSLER, Gary, Organizacin y Administracin.
Enfoque situacional (Organization and Management. A contingency approach, 1976), editorial Prentice-Hall Hispanoamricana S. A.,
Mxico, 1991, pp. 281-282; y GIBSON, J., IVANCEVICH, J. y DONNELLY, J., op. cit., p. 470.

69
126
VROOM, Vctor H., y JAGO, Arthur G., El nuevo liderazgo. Direccin de la participacin en las decisiones (The New Leadership.
Managing participation in Organzations,1988), ediciones Daz de Santos S. A., Espaa, 1990, p. 31.
127
128
MOLINA C., Virginia y FRICK del VILLAR, Vernica, Comportamientos asociados a niveles de cargos y tipos de
organizaciones a travs del sistema de perfil personal. Tesis para optar al Grado de Magister, en Desarrollo y Comportamiento
Organizacional, Universidad Diego Portales, 1997.
Un resumen de esta investigacin fue publicado en el reportaje De espaldas al mito, en Revista Qu Pasa del 5 de julio de
1997, p. 73.
129
RAINERI B., Andrs, Habilidades gerenciales; Anlisis de una muestra de administradores en Chile. //En Revista Abante, Vol.
I, N 2, octubre 1998, p. 213 y ss.
130
Revista Qu pasa, del 28 de septiembre de 1996, p. 56 y ss. En el mismo sentido, un amplio reportaje de la Revista Apertura
(junio 1997) sobre El manager chileno.
131
132
VILLAFAE, Justo, Imagen positiva. Gestin estratgica de la imagen de la empresa, ediciones Pirmide S. A., Espaa, 1993, p.
173 .
133
Revista Apertura, Santiago de Chile, junio 1997, p. 88.
134
MAYO, Andrew, ManagingCareers. Strategies for Organizations, Institute of Personnel Management, 1991, p. 38, citado por VILLAFAE,
J., op. cit., p. 173.
135
Tres de estas obstrucciones, son: 1) la organizacin burocrtica impone estructuras fragmentarias de pensamiento sobre sus
empleados, estimulando a que no piensen por ellos mismos; la responsabilidad se diluye; la informacin no fluye libremente,
facilitando el que se persigan objetivos de subgrupos como si fueran fines en si mismos y en donde los empleados son animados
a mantener y guardar su lugar predefinido dentro del todo y son recompensados por hacerlo as; 2) El principio de la
responsabilidad burocrtica, que se traduce en un sistema que al premiar el xito y castigar los errores, incita a los empleados a
ocultar los fallos del sistema y 3) A menudo hay un vaco entre lo que se dice y lo que se hace (lo que Argyris y Schon
denominan como teora de adopcin. MORGAN, Gareth, Imgenes de la Organizacin (Images of Organization, 1996) ,
coedicin Alfaomega ra-ma, Mxico, 1996, pp. 77-79.
136
MORGAN, G., op. cit., pp. 79-93.

El diseo hologrfico descansa en la implantacin de los siguientes principios interrelacionados: Tomar el todo en sus partes;
crear conectividad y redundancia; crear simultneamente especializacin y generalizacin, y crear capacidad de auto-organizacin
(Ibdem, p. 85 y ss).
137
En Europa, el nuevo enfoque participativo, basado en la promocin de una "cultura de empresa" y la motivacin individual de
los empleados, tiende a sustituir las relaciones colectivas conflictuales por un espritu de cooperacin y de lealtad a la empresa.
SPYROPOULOS, G., op. cit., p. 21.
138
GMEZ, S., op. cit., p. 94.
139
BELCHER, J., op. cit., p. 127, y LAWLER III, E., High Involment , op. cit.
140
141
Edgar Schein (Coming to a New Awareness of Organizational Culture. Sloan Management Review, Winter, Cambridge, 1984), sugiere que las
personas al entrar en las organizaciones asimilan las prcticas tradicionales de trabajo para lograr una adaptabilidad social, y que
esta adaptabilidad, por la fuerza de la rutinizacin, va marcando su mundo subsconsciente (ritualizacin), de tal forma que la
validez de estos procedimientos resulta incuestionable a la luz de los procesos conscientes. Pues bien, con la luz de esta
reflexin, Schein consolida el concepto de descongelamiento, como un proceso que permite descongelar esta situacin por la va
de la conscientizacin, estimulando una participacin ms intensa en los contenidos conceptuales de los procesos; y por la va de

70
la descongelacin de los soportes psico-sociales donde se engranan los paradigmas. MARN M., Henry, La gerencia del cambio
cultural, Revista de Ciencias Sociales, FCES-LUZ, Nueva Epoca, Vol. V, N 3, Venezuela, 1999, pp. 8-9.
142
LAWLER III, La ventaja, op. cit., pp. 433-462.
143
KOTTER, John, Liderar el cambio. //En Revista Apertura, junio 1997, p.66, y GORE Al, Vicepresidente. Informe del National
Perfomance Review (1993), Crear una administracin pblica que funcione mejor y cueste menos. De los trmites burocrticos a
los resultados (Creating a Government that Works Better & Cost Less. From red Tape to Results., 1993), IVAP, Espaa, p. 111.
144
V. MATURANA , Humberto y NISIS de REZEPKA, Sima, Formacin humana y capacitacin, editorial Dolmen, Santiago de
Chile, 1995, p. 29; GOLEMAN, Daniel, La inteligencia emocional en la empresa (Working with emotional intelligence, 1998), Javier
Vergara editor, Argentina, 1999; CUDICIO, Catherine, Cmo comprender la PNL, ediciones Granica, Argentina, 1992, y
MAX-NEEF, Manfred, Necesidades humanas, Papers de formaci, nm 15, Servei de Formaci Local, Barcelona, Espaa. //En
Internet, website: http://www.diba.es/castella/pf-015.htm.

71
IV.
GESTIN PARTICIPATIVA Y
MODERNIZACIN
DE LA GESTIN PBLICA
En este captulo se presenta el marco de referencia fctico a partir de una sntesis del trabajo de
investigacin bibliogrfico y documental realizado.
En primer trmino, se incluye una breve resea histrica acerca de las principales experiencias
participativas que ha conocido el pas. Luego, y a fin de resumir el actual contexto en que se plantea
la introduccin de la gestin participativa en el sector pblico, se describen brevemente algunas de
las demandas que, sobre esta materia, hoy plantea la sociedad chilena a sus gobernantes.
A continuacin, se incluye un breve alcance sobre lo que se estima son los aspectos sustantivos del
proceso de modernizacin de la gestin pblica chilena, para concluir con otra no menos breve
descripcin de la gestin participativa conforme a la conceptualizacin gubernamental en el marco
del referido proceso modernizador, reconociendo, desde luego, que en lo que concierne la
modernizacin, no se pretende agotar el tema, cuyo slo intento, por cierto, desborda los objetivos
de este trabajo.
Por ltimo, y atendido el impacto que significa la introduccin de este estilo de gestin en el sector
pblico se incluye un pequeo resumen sobre la relacin entre la gerencia pblica que tambin ha
tratado de implementar el Gobierno y su vinculacin con el concepto de liderazgo.
Experiencias participativas en Chile

Segn el profesor Octavio Aguilar, en nuestro pas es constitucionalmente legtimo que las
organizaciones intermedias tengan grados o niveles de participacin, pues, es la propia Constitucin
Poltica la que en su artculo 1 reconoce expresamente como uno de los deberes del Estado la
promocin de la integracin armnica de todos los sectores de la nacin, asegurando el derecho de
las personas a participar, con igualdad de oportunidades en la vida nacional, entre las cuales, por
cierto, se cuentan las actividades de carcter econmico y social. 1
En la institucionalidad chilena, y siguiendo al mismo profesor Aguilar, histricamente, se han
consagrado opciones para que los trabajadores se incorporen en los niveles directivos de numerosas
entidades, a travs de diversas vertientes de participacin, entre las cuales se encuentran la
administracin superior de los primitivos institutos profesionales, tales como la Caja de Previsin de
Empleados Particulares, el Servicio de Seguro Social, etc., los cuales contaron con consejeros y
directores que representaron los intereses de los imponentes del sector laboral.
72
Tendencia que luego se multiplic en las Cajas de Compensacin de Asignacin Familiar y las
Mutualidades que cubren riesgos de Accidentes del Trabajo y Enfermedades Profesionales, que
contaron con representaciones paritarias de trabajadores y empleadores en sus consejos directivos.
Sin perjuicio de ello, se integraron representantes laborales en los directorios de las instituciones
bancarias, y en los organismos de la trascendencia de la Corporacin del Cobre y, en su poca, en las
Asociaciones de Ahorro y Prstamos; en el mbito de las empresas, legalmente se internalizaron las
comisiones paritarias de Higiene y Seguridad Industrial.
Inclusive la vocacin asociativa de algunos sindicatos los ha llevado a participar activamente en la
creacin de Administradoras de Fondos de Pensiones y de Instituciones de Salud Previsional.
No obstante, a nivel de empresas y salvo las instancias participativas que ha contemplado la propia
legislacin (comits paritarios de higiene y seguridad; comits bipartitos de capacitacin; 2 delegado
del personal y ciertas acciones de los sindicatos en materia de condiciones de trabajo), la situacin,
en general, siempre ha sido bastante restringida.
Al respecto, el profesor Lawrence (1997), seala que en el modelo occidental la participacin es
privativa de los mandos y ejecutivos. El resto del personal no participa y las decisiones que se toman
se hacen en forma individual y responsabilizada. En Chile ocurre algo similar. En realidad en la
historia de las organizaciones chilenas, a pesar de que hay alguien que afirma, con alguna carga
ideolgica, que en determinados perodos hubo una cierta participacin de la comunidad en el
decidir organizacional, la verdad es que ella, en sentido estricto, prcticamente no ha existido. 3
Esta opinin es coincidente con la del profesor Rodrguez (1991), quien afirma que en el modelo o
estilo latinoamericano no existe participacin y las decisiones son individuales, advirtiendo que es
probable que pueda producirse alguna apertura en pases occidentales al respecto, pero nada de eso
se ve muy cercano para el caso latinoamericano. 4
En parte importante, esta situacin puede explicarse en Chile por su fuerte carcter legalista y por
una legislacin laboral muy restrictiva y en que la administracin es indelegable, 5 lo que hace muy
improbable que los empresarios tengan una actitud positiva para respaldar iniciativas orientadas a
permitir la participacin de sus trabajadores.
Casi nada est permitido en materia de participacin del trabajador en las decisiones empresariales
dada la prohibicin legal de negociar sobre materias que limiten las facultades del empresario para
organizar, dirigir y administrar la empresa, de manera que tales clusulas convencionales, si
estipuladas, pueden ser declaradas nulas. 6
Sin embargo, histricamente nuestro pas bajo la influencia de corrientes polticas reivindicacionistas
que seguan modelos de pases avanzados socialmente de Europa occidental ha conocido diversas
iniciativas en pro de una mayor participacin de los trabajadores llegndose hasta plantear estatutos
y cuerpos legales especiales, durante el gobierno de la Unidad Popular e inclusive en el gobierno de
carcter neo liberal que impulso el propio rgimen militar que le sucedi. 7
De acuerdo con Patricio Orellana, en el gobierno del Presidente Allende se estableci un sistema de
participacin de los trabajadores en la direccin de las empresas pblicas, el cual, rpidamente se
Capitulo IV. Gestin Participativa y Modernizacin de la Gestin Pblica
73
incorpor a todas las empresas del "rea social" y "mixta" (empresas privadas que haban sido
intervenidas por el Estado o tomadas por sus trabajadores, en 1970, de las 90 principales empresas
privadas de Chile, 28 haban sido requisadas o intervenidas y otras 10 haban sido traspasadas al rea
Social y Mixta por negociacin, al ao siguiente estos nmeros aumentaron). Casi de inmediato se
implement la participacin de manera similar en todos los servicios del Estado.
A juicio del profesor Orellana, si se atiende al nmero de trabajadores involucrados en el proceso,
esta experiencia de participacin ha sido la ms importante de Amrica Latina, especialmente si se
considera que en el agro las cooperativas y los sistemas de participacin en los fundos y haciendas
que eran expropiados o que se convertan en Centros de Reforma Agraria, CERA, tambin tenan
sistemas amplios de participacin de sus trabajadores.
Si bien la falta de mayora en el parlamento de los partidos que integraban la Unidad Popular,
impidi que en este periodo se aprobara alguna legislacin sobre participacin, el sistema que se
estableci en Chile fue producto del Acuerdo entre el movimiento sindical y las autoridades del
Gobierno y que se denomin "Normas Bsicas de Participacin de los Trabajadores en la Direccin
de las Empresas de las reas Social y Mixta".
En estas empresas, y siguiendo al mismo Orellana, la figura formal utilizada fue que el Director o
Ejecutivo de la empresa o Servicio incorporaba a un Consejo Asesor, lo que estaba permitido
legalmente. Este Consejo Asesor estaba compuesto por 5 representantes del Estado y 5
representantes de los trabajadores y era presidido por el Director, quien aceptaba las decisiones del
Consejo y las asuma como decisiones de la Direccin.
Adems exista una asamblea de todos los trabajadores de la Empresa o Servicio que adoptaba
resoluciones de carcter general, que eran asumidas por los representantes de los trabajadores y
llevadas al Consejo.
El sistema se basaba en el principio de "participacin en todos los niveles", de manera que en todas
las unidades inferiores se elegan tres trabajadores que constituan el Comit de Produccin que
asesoraba al Jefe de la Unidad.
Con el objeto de garantizar la independencia sindical, los dirigentes del respectivo sindicato o
Asociacin de Trabajadores eran incompatibles con los cargos de representantes de trabajadores.
Este principio se estableca para separar lo reivindicativo de la administracin de la institucin. 8
Adicionalmente y para contextualizar este cuadro, es necesario tener en cuenta que en las
universidades, desde la dcada de los 60 y como consecuencia del proceso de reforma universitaria,
existan diversos sistemas de participacin de los acadmicos, funcionarios y estudiantes en las
direcciones de las universidades, aun cuando los acadmicos tenan un porcentaje superior de
participacin mayor que los otros dos estamentos.
La grave y profunda crisis que vivi el pas bajo el gobierno de la Unidad Popular y que deton la
intervencin de las fuerzas armadas y de orden el 11 de septiembre de 1973, provoc, entre otros
efectos, que los brotes participativos sealados fueran totalmente eliminados en las empresas,
servicios pblicos y universidades.

74
No obstante, y en un momento de confusin ideolgico poltico y sin que an estuviera

totalmente decantada lo que sera la estrategia neo liberal que finalmente adoptara el gobierno
militar, en 1975 se dict una legislacin sobre regulacin social de la empresa, que prevea la
existencia de comits de empresa, competentes para recibir informacin y expresar el punto de vista
de los trabajadores sobre cuestiones productivas y financieras, pero que nunca entr en vigor por su
falta de adecuacin a la poltica econmica y social del gobierno. 9
Intentando resumir las condiciones restrictivas para introducir experiencias de dilogo social en
Chile, el profesor Eduardo Acua (1995), menciona los siguientes aspectos:
El enfoque confrontacional. Tradicionalmente cada parte de la relacin laboral ha percibido
a la otra en una posicin antagnica, con diferentes intereses de clase; lo que llev a una
desconfianza recproca; si bien actualmente, la situacin sera diferente al propugnar las
instituciones por un enfoque de colaboracin entre administradores y trabajadores;
Dependencia de la autoridad, lo que redunda en una tendencia consciente o inconsciente de
las personas a sentir, pensar y comportarse en conformidad con las expectativas de la
autoridad, en desmedro de su autonoma. Los esquemas paternalistas son frecuentes. Esta
situacin, puede ser muy restrictiva para democratizar las empresas, pues para actuar sobre
bases ms igualitarias se requiere reelaborar las percepciones individuales, de los dems y los
supuestos sociales compartidos acerca de la empresa. El paso por semejante experiencia de
cambio constituye una tarea emocional compleja, que conlleva la probabilidad de crear ansiedad
e intensas resistencias, y como fuente adicional de restriccin se tiene que los sindicatos
chilenos tambin revelan una tendencia a exhibir esquemas de cultura autoritaria en su
funcionamiento;
Falta de conciencia social entre empresarios, lo que no significa que no se preocupen del
bienestar de sus trabajadores (de hecho, tienden a ser paternalistas), si no ms bien de que no
prestan atencin a los problemas generales del pas, concentrndose solamente en sus firmas, lo
que, en todo caso parecera estar cambiando, e
Incertidumbre en las expectativas de roles, tal vez una cantidad significativa de empresarios y
trabajadores chilenos estn motivados para introducir cambios en sus relaciones, pero se
resisten a hacerlo a causa de las incertidumbres de los propios cambios.
Estas evidentes limitaciones, demuestran las complejidades de la introduccin de innovaciones
democrticas en las empresas chilenas, a la vez que pone de relieve la necesidad de atender a las
dimensiones emocionales y de resistencias en el contexto de una experiencia de aprendizaje. Para el
profesor Acua, conceder atencin a estas condiciones restrictivas, constituye un punto crucial si lo
que se persigue es desarrollar una estrategia de dilogo, en razn de lo cual y siguiendo a Lewin,
afirma que la administracin del cambio debe tomar en consideracin tanto las condiciones
coadyuvantes como las restrictivas y llevar acciones simultneas en ambos aspectos. 10
Si el cuadro recin descrito no resulta muy alentador para las empresas; tratndose del sector
pblico, la situacin es an mucho ms restrictiva, pues por ejemplo, las asociaciones de
funcionarios no pueden negociar colectivamente, 11 las normas del Estatuto Administrativo
favorecen la jerarqua y la obediencia y no se puede negar que una de las graves deficiencias de la
75
administracin pblica chilena es la dificultad de delegar, ms precisamente descentralizar en la

terminologa propia de la burocracia estatal, siendo extremadamente frecuente que los despachos de
los ejecutivos pblicos se encuentren con una diversidad de documentos para atender, inclusive,
asuntos de mero trmite. 12
Complementariamente, y de acuerdo con el profesor Orellana, la figura del jefe representa uno de
los mayores obstculos a la participacin, pues en el modelo burocrtico, la relacin jefe
subordinado es vertical y unilateral. El jefe es el sujeto pensante, que en funcin de los datos que
posee de la realidad, de sus informaciones de la base y de la cspide de la pirmide burocrtica,
analiza y decide una situacin, trasmitiendo su decisin que en forma de orden llega a un
subordinado, cuyo nico rol es el de objeto, instrumento ejecutor no deliberante de la decisin del
jefe. 13
Segn Orellana, las reacciones de la personalidad burocrtica del jefe frente a las experiencias
participativas que se impulsaron en las empresas textiles, del petrleo, metal mecnicas y servicios
pblicos durante el gobierno de la Unidad Popular, adoptaron las siguientes expresiones:
El jefe negativo, que no se integraba a los organismos de participacin y desconoca cualquier
acuerdo que ellos adoptaban;
El jefe paternalista, que apoyando verbalmente la participacin desconfiaba de las capacidades
de los nios trabajadores a quienes era preciso darles la mano mientras maduraban, lo que
justificaba su inters por dirigir el proceso;
El jefe boicoteador, quien sin oponerse directamente, se abstraa del proceso por el tiempo
suficiente que evidenciara su rol imprescindible y as volver en gloria y majestad;
El jefe ingenuo, quien inicialmente apoyando el proceso al ver como se deterioraba la jefatura
tradicional, retroceda y trataba de adoptar las posiciones de los otros jefes, y
La racionalizacin de la actitud del jefe, mediante la cual se recurra a argumentaciones serias
para mantener la autoridad y orden tradicionales, sealando, por ejemplo, que la participacin es
burocrtica, que hay casos especiales, que no hay conciencia entre los trabajadores, que genera
riesgos y posibilidades de indisciplina y caos. 14
Pese a estas indesmentibles limitaciones conductuales y legales; en la prctica y en las ltimas
dcadas, las empresas chilenas han ido incorporando crecientemente distintas formas de
participacin de carcter informal como crculos de calidad, equipos de trabajo y otras, cuestin que
puede advertirse por el importante volumen de cursos que ofertan organismos de capacitacin,
adems de la labor de diversas consultoras que se especializan en apoyar a las empresas en su
implementacin, aun cuando la regla general, es que estas acciones y la aplicacin de algunas de estas
tcnicas, slo sean puntuales y no respondan a la decisin de implementar un autntico proceso de
gestin participativa.
Tampoco, en el caso del sector pblico, estas restricciones han impedido el que, en la prctica, no
exista negociacin; de hecho entre los especialistas se reconoce que el mayor nmero de conflictos
76
que en los ltimos aos se ha dado en la economa chilena, ha sido, precisamente, en este sector, y
es comn la frecuencia y magnitud de las movilizaciones de los profesores, los funcionarios de la
salud e inclusive de organismos del aparato central del Estado como, por ejemplo, ha ocurrido con
los paros realizados por el Servicio de Impuestos Internos.
Por tanto, es cierto que existen limitaciones legales evidentes que impiden encausar los procesos
conforme a una metodologa determinada, pero negociaciones existen. En la especificidad de este
trabajo, destacan los acuerdos Gobierno ANEF, sobre reajustes de remuneraciones, instancias de
participacin, capacitacin y otros.
Finalmente, la restrictiva legislacin laboral que existe en Chile en lo que concierne a las
posibilidades de participacin, hoy est en vas de cambiar atendido el extraordinario impulso que se
ha visto en los ltimos aos por ir ratificando diversos acuerdos adoptados por la OIT que, ms
temprano que tarde, obligarn a modificar nuestra institucionalidad laboral, a fin de adecuarla a los
convenios internacionales ratificados por Chile. 15
Demanda por participacin en la gestin pblica en Chile

En la nocin gubernamental de la administracin del ex Presidente Frei, la participacin se refiere
no slo a la implicacin de los funcionarios que, es la materia especfica de este trabajo de tesis, si no
que tambin alcanza al involucramiento de los usuarios y de la ciudadana en general, instancia que se
inscribe en lo que se ha denominado Participacin ciudadana.
De hecho, uno de los motivos para reformar el Estado, es justamente, la participacin de la
comunidad y del sector privado. En este sentido la participacin se refiere a la posibilidad que
personas o grupos puedan influir, hacerse presente, en la determinacin de la agenda pblica y
tambin en la formulacin, ejecucin y evaluacin de las polticas pblicas, lo cual sera un tema
novedoso para el Gobierno y la sociedad. 16
Es tan trascendente el tema que el Informe Desarrollo Humano 2000 en Chile que realiz el
Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) como una manera de fomentar la
reflexin de los actores sociales sobre los desafos, que en materia de polticas ciudadanas, implican
las grandes transformaciones que tienen lugar en este cambio de milenio, deja en claro que los
chilenos quieren una nueva forma de gobernar con ms participacin, lo que motiv que el
Presidente, Ricardo Lagos recin asumiendo el mando de la Nacin, reconociera que el
principal desafo de su gestin ser precisamente generar dichos espacios para quienes hoy estn
ajenos al quehacer poltico y social. 17
Segn una informacin que amerit la titularidad en la portada del diario El Mercurio, el Presidente,
coment: Vamos a hacerle empeo para ese reencantamiento.
En un anlisis coincidente, el ex Presidente Eduardo Frei tambin se hizo cargo del diagnstico
entregado, planteando que "la Concertacin requiere una urgente renovacin" y que "muchas de
nuestras prcticas no coinciden con lo que los chilenos esperan de la actividad poltica y tampoco
estn al nivel de los problemas y retos que enfrentan Chile y el mundo en este cambio de poca".
77
Agregando que este escenario obliga a todos los sectores a reflexionar y a estudiar las
transformaciones profundas que estn emergiendo. Si no se hace, se caer en la mediocridad, en la
mirada estrecha, en polticas de parche.
De acuerdo con la misma publicacin, la investigacin, llamada "Ms sociedad para gobernar el
futuro", resume la visin de pas al que aspira hoy la poblacin, que se puede resumir como uno ms
humano y con mayores niveles de tolerancia e igualdad. Est tambin presente en las conclusiones
de dicho trabajo el anhelo de autoridades que posibiliten una nueva forma de gobernar, en una
sociedad donde cada uno pueda desplegar sus potencialidades, segn arroja una encuesta nacional
utilizada por los investigadores, entre otros instrumentos de sondeo.
Este informe el tercero que el PNUD lanza al debate, tras los documentos de 1996 y 1998 tiene
como postulado central que un desarrollo humano sustentable en Chile exige mejorar la calidad de
vida social, de tal modo que ella fortalezca las capacidades de los chilenos de moldear el orden social
y de apropiarse del futuro. 18
Si bien estas demandas por mayor participacin se aplican a toda la sociedad, y se encuadran en el
movimiento conocido como participacin ciudadana, tal situacin no resulta en absoluto ajena a
los planteamientos que en el mismo sentido han hecho los dirigentes de la Agrupacin Nacional de
Empleados Fiscales (ANEF), sin duda, la principal asociacin de funcionarios del pas. Valga, al
efecto, considerar las siguientes declaraciones de sus mximas autoridades reclamando la urgencia de
una mayor participacin en la gestin de los servicios pblicos:
- Ximena Castillo Mullor, Vicepresidente de ANEF, a propsito de las deficiencias del proceso
de modernizacin, sealaba (junio, 1998) que: Una leccin que podemos recoger es que poco
se puede avanzar en materia de modernizacin de la gestin de los organismos pblicos si no se
cuenta con la participacin de los funcionarios quienes, conocedores del tema, pueden apoyar y
guiar estos procesos de cambio, 19 y
- Ral de la Puente, Presidente de ANEF, en relacin con la nueva normativa que estableca que
los funcionarios deban participar en el diseo y evaluacin de las acciones desarrolladas por los
distintos servicios, sealaba (febrero, 1999): es muy importante que los procesos de
modernizacin del Estado cuenten con la colaboracin de todos los trabajadores por lo que
fiscalizaremos y denunciaremos a quienes no cumplan con esta normativa. 20
Estas legtimas demandas de la ciudadana y de los funcionarios, encuentran poderosos fundamentos
tanto en la opcin democrtica de gobierno por la que ha optado la sociedad chilena y sus
consiguientes alcances polticos, ticos y humanistas, como en los concluyentes resultados de los
estudios a los cuales ya se ha hecho referencia y que demuestran los beneficios de todo orden
cuando la accin gubernamental y social se realiza con la participacin directa de la comunidad y de
los funcionarios 21
Constatacin, esta ltima que ha influido en forma determinante para que gran parte de los
organismos internacionales de mayor peso estn adoptando la participacin como estrategia de

78
accin en sus declaraciones, proyectos e incluso institucionalizndola como poltica oficial, entre
ellos el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo. 22
Modernizacin de la gestin pblica

En este apartado si bien por razones de espacio no es posible ahondar en los fundamentos y
contexto de un proceso que tiene alcance mundial, al menos se intentar aportar aquellos
antecedentes que permitan responder a la postre las interrogantes planteadas en la delimitacin del
problema, como asimismo situar la gestin participativa en el contexto de la modernizacin la
gestin pblica en Chile.
Segn Koldo Echebarra, en la dcada de los 80, la crisis del Estado de bienestar se traslad al
cuestionamiento de las formas heredadas de organizacin y gestin de la actividad pblica. La
administracin burocrtica, dominada por principios como la jerarqua, la uniformidad, la
impersonalidad o el formalismo, ha sido censurada por su incapacidad de responder a las demandas
de una sociedad, cuya dinmica y pluralismo exige respuestas rpidas, sencillas y en constante
evolucin. En suma, el desajuste entre las expectativas sociales y econmicas sobre el sistema
colectivo y la realidad de su funcionamiento ha terminado por hacer inevitable la reaccin de los
gobiernos occidentales, bajo la forma de los llamados programas de modernizacin administrativa.
23
En las ltimas dcadas, en Chile, la preocupacin por mejorar la gestin pblica ha sido siempre un
tema de la agenda de los diferentes gobiernos que ha conocido el pas. Preocupacin que se ha
expresado en la creacin de diferentes Oficinas, Comits y organismos de alcance nacional, sectorial,
regional y local. Concretamente, a mediados de la dcada del 50, se estableci la Oficina Central de
Racionalizacin de la Administracin Pblica; en los sesenta, se cre la Oficina Central de
Organizacin y Mtodos del Ministerio de Hacienda, y en 1965, se fund la Comisin Especial de
Racionalizacin de la Administracin Civil del Estado; en 1966, se cre la Oficina de Control y
Racionalizacin Administrativa, que luego sera la Oficina de Racionalizacin y Control
Administrativo. A fines de los 60 se crearon Oficinas de Planificacin y Presupuesto en los
ministerios vinculados a funciones de desarrollo econmico y social; en 1970, se cre la
Subdireccin de Racionalizacin y Funcin Pblica en la Direccin de Presupuestos del Ministerio
de Hacienda; en 1973, se estableci la Comisin Nacional de la Reforma Administrativa; en 1974, se
crearon las Secretaras Regionales y Comunales de Planificacin y Coordinacin, etc. 24
Todos estos entes, influidos por las modas y tcnicas de cada una de las pocas, se dedicaron a
desarrollar diversos programas e iniciativas y a apoyar tcnicamente los procesos de reforma y/o
modernizacin inspirados en enfoques de organizacin y mtodos; reforma administrativa; anlisis
de sistemas; presupuestos por programas, control de gestin y otros, que, en su momento, se
estimaron ms relevantes. Entre stos, y sin que la enumeracin sea exhaustiva, pueden
mencionarse: el proceso de regionalizacin del pas; la descripcin de cargos de toda la
administracin pblica; la reforma financiera y presupuestaria, el sistema de contabilidad
gubernamental; el procesamiento electrnico de datos; el rol nico nacional y tributario; la escala
nica de sueldos y los programas ministeriales.

79
Lo expuesto, hacia el interior del aparato pblico, pues el cambio de modelo de desarrollo
econmico, tambin ocasion un sinnmero de respuestas inclusive de tipo innovadoras como fue
el pasar de un rgimen de reparto a uno de capitalizacin individual en materia de seguridad social
que hoy es un paradigma hasta para pases desarrollados, adems de la desregulacin, la transferencia
de actividades al sector privado, etc.
En consecuencia, en todos los gobiernos de nuestro pas en las ltimas dcadas, con mayor o menor
fuerza, cualquiera sea su ideologa, ideario y programa, siempre ha estado presente la necesidad de
racionalizar, reformar o modernizar la Administracin pblica, segn la terminologa del paradigma
dominante, esfuerzos que han tenido mayor o menor xito, pero que, en definitiva, demuestran una
preocupacin real y permanente de las autoridades por el tema.
Por ello, no es de extraar que esta preocupacin tampoco haya sido ajena a los dos primeros
gobiernos de la Concertacin de Partidos por la Democracia. En un principio con un claro nfasis
hacia la renovacin de la institucionalidad poltica y municipal, atendida la reciente recuperacin de la
democracia, y en una forma no muy sistemtica por la diversidad de reparticiones pblicas
involucradas y por el aprendizaje que supuso el posicionamiento de las nuevas autoridades en sus
cargos, hasta la instauracin, en 1994, de un Comit Interministerial de Modernizacin de la Gestin
Pblica, que se esmer por establecer toda una metodologa, principios, planes estratgicos,
programas e incentivos.
Teniendo cada poca sus respuestas (organizacin y mtodos, administracin del desarrollo, reforma
administrativa, modernizacin, etc.), el actual proceso modernizador, ha estado influenciado por los
nuevos paradigmas y enfoques de administracin como la planificacin estratgica (Porter); la calidad
total (Deming, Duran, Crosby); la reingeniera (Hammer, Champy, Manganelli); la innovacin de procesos
(Davenport), las organizaciones de aprendizaje (Senge), y la reinvencin del gobierno (Gaebler y Osborne),
entre otros, los cuales pueden asimilarse dentro de la vertiente terica del gerencialismo (adopcin
del modelo empresarial para complementar o sustituir los principios burocrticos de organizacin
del trabajo, que han llevado a incorporar progresivamente en la gestin pblica los conceptos de
cliente, calidad, valor, incentivos y flexibilidad), o provenientes de la corriente conocida como
neoinstitucionalismo (expresado fundamentalmente en las teoras de la eleccin pblica y de la
agencia, que analizan las relaciones entre polticos y burcratas y la influencia en el estilo y calidad de
la gestin que provocan sus diversas expectativas), todos los cuales, con mayor o menor intensidad,
tambin han servido como referentes para diversas experiencias. 25
En Chile, y en esta ltima etapa, es posible apreciar un nfasis en el uso de instrumentos
desarrollados en otros momentos, como en la preocupacin por desarrollar algunas nuevas
iniciativas o potenciar otras: metas ministeriales (vigentes desde la dcada del 80); indicadores de
gestin; compromisos de modernizacin; evaluacin de programas y proyectos gubernamentales
(vigentes de la dcada del 70); Premio Nacional a la Calidad; Oficinas de Informacin, reclamos y
sugerencias (vigentes desde la dcada del 60); Auditora Interna General de Gobierno; Balances de
gestin integral y Memorias de servicios pblicos; programas de mejoramiento de la gestin
institucional (PMG), y Reglamentos especiales de calificaciones, entre otros.
Intentando hacer una apretada sntesis del ltimo proyecto modernizador, se puede verificar que
mediante oficio N 2.055, de 1994, del Ministerio Secretara General de la Presidencia, el Gobierno
plante que persegua promover una nueva visin sobre la gestin pblica cambiando el foco de
80
atencin desde los procesos (polticas, instrumentos y procedimientos), hacia los resultados de esos
procesos, para lo cual se requera que los organismos se familiarizaran con tcnicas modernas de
gestin e incorporaran en su forma de administracin los procesos de planificacin estratgica, la
asignacin de responsabilidades individuales y sistemas de evaluacin de la gestin.
Al efecto, se dise una metodologa que se aplicara como plan piloto y que operara sobre la base
de un compromiso entre la Direccin de Presupuestos y un subconjunto de servicios pblicos, para
disear e implementar un sistema de control para la gestin.
Se asuma que los sistemas de control de gestin en los organismos pblicos permitiran
retroalimentar positivamente a los funcionarios de los servicios permitiendo mejoras en la eficiencia
operacional y una mejor asignacin de los recursos. Estos sistemas seran el punto de partida en el
desarrollo de relaciones de reciprocidad en el proceso de asignacin de recursos pblicos al permitir
nuevas formas de relacin entre la Direccin de Presupuestos y los organismos del sector pblico
posibilitando la generacin de compromisos de gestin.
A juicio del Gobierno, el diseo y establecimiento de los sistemas de control de gestin y la
generacin de indicadores de evaluacin en los servicios pblicos requerira que los servicios
abordaran una serie de tareas previas e ineludibles para la sustentacin de un sistema de evaluacin
del desempeo institucional. Entre stas, a grandes rasgos se sealaban las siguientes:
- Establecimiento de misin y objetivos de la institucin y definicin de una estrategia;
- Determinacin de mecanismos e instrumentos de evaluacin de resultados, y
- Evaluacin de resultados y rediseo de la(s) accin(nes).
El plan ploto, distingua seis mdulos metodolgicos, cada uno de los cuales deba satisfacer
objetivos especficos a alcanzar en el proceso de modernizacin de la gestin de los organismos
pblicos: 1) Planificacin Estratgica (determinacin de la misin y objetivos de la institucin, y
relevamiento de la organizacin); 2) Escrutinio Interno (identificacin de proyectos de
modernizacin, y clasificacin de las funciones o tareas del Servicio); 3) Desarrollo de Proyectos de
Modernizacin; 4) Diseo de un Sistema de Control de Gestin; 5) Construccin e Implementacin
del Sistema de Control de Gestin, y 6) Establecimiento de Convenios de Desempeo.
Detrs de este planteamiento se encontraban muchas de las ideas que Les Metcalfe y Sue Richards
desarrollan en su historia de la modernizacin de la gestin pblica britnica, y en particular del
llamado Thatcherismo y Raynerismo (Improving Public Management, London, 1987).
Posteriormente, se agregaran otros referentes como las experiencias en gerencia pblica de Nueva
Zelanda, el premio nacional de la calidad estadounidense, y algunos de los lemas de la denominada
reinvencin del gobierno de Gaebler y Osborne.
En los diversos seminarios internacionales de modernizacin del Estado que organiz el Gobierno
en los ltimos aos, a nivel de las autoridades del pas, se reconoca que Chile no presentaba las
premuras de otros pases que deban efectuar reformas estructurales de envergadura y presentaban
graves problemas en su economa. Sin embargo, tampoco ninguna de ellas rehua la necesidad de
avanzar hacia mayores niveles de desarrollo humano, especialmente en lo que respecta a igualdad de
oportunidades y equidad.
81
A nivel de la oposicin, era posible apreciar planteamientos ms o menos similares, con lo que
puede expresarse que en el contexto actual, existe amplio consenso respecto de la necesidad de
modernizar a nuestro sector pblico que, en ciertos casos, presenta planteamientos organizacionales
y funcionales arcaicos, y de este modo contribuir al desarrollo del pas, potenciando el aumento de
sus niveles de competitividad para enfrentar adecuadamente los requerimientos que plantea la
insercin de Chile en una economa globalizada.
Un aspecto que merece destacar por el impacto en la temtica que se estudia, se refiere a la
importancia de las personas que el Gobierno manifestaba reconocer, por ejemplo, al sealar que la
gestin moderna del aparato pblico..., tiene que ver con personas, con liderazgos ..., que sean
capaces de innovar y adaptar nuevas tecnologas organizacionales y de gestin, con recursos
humanos capaces de emplear esas tecnologas y con climas organizacionales que promuevan el
desarrollo de los funcionarios as como el logro de los objetivos institucionales. 26
La trascendencia de las personas como elemento clave del esfuerzo modernizador, otorga una gran
ventaja como para intentar que las organizaciones pblicas puedan paulatina y gradualmente
transformarse en comunidades de aprendizaje. Adems, al reconocer que la fuerza activa es la
gente, estn dadas las condiciones como para intentar amplios planes de desarrollo del personal
(dominio personal: Senge). El cambio debe nacer desde dentro de las personas.
Al respecto, y con el objeto de apoyar un anlisis posterior, es importante considerar lo planteado
por John Kotter en cuanto que una de las formas ms poderosas de comunicar una nueva direccin,
es a travs del comportamiento. Nada es ms nocivo para comunicar una visin de cambio que el
que parte de sus principales representantes se comporten de manera inconsistente con esta visin,
pues decirle a la gente una cosa y comportarse de manera diferente constituye una excelente forma
de socavar la comunicacin de una visin de cambio. 27
Finalmente, si bien nuestra Administracin Pblica registra evidentes y objetivos progresos, 28 pese
al triunfalismo que han acusado ciertas autoridades, es claro que entre especialistas se han precisado
distintas deficiencias de nuestra experiencia modernizadora, entre las cuales pueden mencionarse las
visiones opuestas que involucran algunas polticas y prcticas, por ejemplo, al incentivar estmulos al
desempeo individual (competencia) que los expertos consideran incompatibles con un modelo de
gestin de calidad que se orienta al reconocimiento colectivo (cooperacin); el sesgo aislacionista y
atomizante del enfoque al favorecer y priorizar experiencias a nivel puramente institucional, no
aprecindose un nfasis en el carcter sistmico propio del sector pblico como conjunto; la falta de
avance en los esfuerzos de proseguir con la regionalizacin y descentralizacin iniciadas en dcadas
pasadas. Todo lo cual, sin duda, afecta al potenciamiento sinrgico que debera advertirse en el
funcionamiento del sector pblico.
Lo anterior, es sin perjuicio de la falta de importancia que durante el Gobierno del presidente Frei se
concedi a las funciones de apoyo logstico y de ndole tcnica cuya caracterstica fundamental es su
transversalidad u horizontalidad a los servicios con la salvedad del tema de suministros a travs de un
sistema de ofertas y demandas pblico en Internet y la consiguiente desaparicin de la Direccin de
Aprovisionamiento del Estado (DAE), en lo dems, no han existido mayores avances, como ocurre,
por ejemplo, con la administracin de personal, financiera y presupuestaria, informtica, estadsticas,
82
contabilidad gubernamental, etc., resultando evidente que cualquier cambio en estas funciones de carcter
macro, repercutir rpida y directamente en todo el sector pblico.
A lo cual, tambin pueden agregarse, las evidentes dificultades de coordinacin producto de las
competencias de un conjunto de ministerios, subsecretaras, comits y servicios que dificultan la
materializacin de reformas. Por ejemplo: la Direccin de Presupuestos est a cargo de la poltica salarial,
la Direccin del Trabajo ve la relacin con las asociaciones de funcionarios, la Subsecretara de Desarrollo
Regional est a cargo de los reglamentos de calificaciones; la Secretara de la Presidencia se ocupa de las
metas ministeriales, y en un tiempo de los compromisos de modernizacin. 29
Por ltimo, es pertinente reconocer que parte importante de estas deficiencias han sido recogidas
como desafos por el nuevo gobierno del Presidente Ricardo Lagos, las cuales se han detallado en el
Proyecto de Reforma y Modernizacin del Estado, en el acpite sobre el Ministerio Secretara
General de la Presidencia de los Programas ministeriales planteados para el periodo 2000-2006, y
cuyos pormenores se detallan en el website de Internet: http://www.presidencia.cl/cuenta/index.htm.
Gestin participativa y modernizacin de la gestin pblica

En mayo de 1996, Eduardo Frei Ruiz Tagle, Presidente de la Repblica, quien en distintas ocasiones
haba relevado y priorizado la importancia de la participacin del personal en el proceso de
modernizacin, manifestaba:
Hemos depositado nuestra confianza en los directivos, los profesionales y los funcionarios de los
servicios pblicos y ministerios. Ellos deben ser los protagonistas de este proceso. Slo ellos pueden
cambiar realmente el Estado, porque le dan vida cotidianamente, y conocen como nadie el
funcionamiento interno de los organismos que lo componen. 30
En noviembre del mismo ao, se aplic una encuesta en 36 servicios pblicos y a 3.154 funcionarios,
en el marco de un estudio de clima organizacional que, por encargo de la Direccin de Presupuestos,
realiz el Instituto de Sociologa de la Universidad Catlica. El posterior procesamiento e informe
de los resultados planteaba, a propsito de las conclusiones sobre el clima organizacional en general,
que ste, "refleja una estructura caractersticamente burocrtica que ha generado personalidades
tambin burocrticas. La modificacin de esta estructura aunque est ocurriendo (sic) se ha
hecho utilizando los mismos mecanismos de la burocracia: el poder centralizado y la escasa
participacin. Una vez llevados a cabo los principales y ms dolorosos cambios (sic) se abre el
camino a la participacin que no obstante tiende a ser ms informativa que consultiva. En
otras palabras, se hace dentro de un esquema burocrtico: los jefes tienen un gran poder y los
subalternos no estn acostumbrados a ser consultados, sino a obedecer rdenes. Los cambios que se
han hecho han aprovechado este estilo, de tal manera que las principales decisiones se han tomado
a puerta cerrada, para despus involucrar al personal".
"En la administracin pblica se encuentra muy difundida la mezcla de un esquema burocrtico (vale
decir, impersonal), con una cultura paternalista (vale decir, personalizada). Esto permite entender
que los jefes sean vistos como personas despreocupadas por su personal (vale decir, que no pueden
hacer mucho por mejorar las condiciones laborales de sus subalternos) y, al mismo tiempo, como
83
personas que apoyan y reciben sin problemas a sus subordinados (vale decir, que se dan el tiempo
para hablar con sus subordinados cuando estos as los solicitan)".
Luego, agregaba "de este conjunto de apreciaciones crticas, sera dable esperar una consideracin
muy negativa de las jefaturas, sin embargo, los jefes son bien evaluados. Aparentemente, los
subordinados hacen la distincin entre una estructura burocrtica que no da mucho espacio ni
siquiera al jefe para mejorar las cosas y una cultura paternalista, personalizada en que el jefe puede
favorecer, apoyar, acoger y solucionar los problemas de sus dependientes directos: Don Pedro es
bueno, pero no puede hacer ms".
A propsito de las conclusiones de la variable comunicacin, en el estudio de la Universidad
Catlica se afirmaba que "en general, las comunicaciones se perciben como deficitarias, inoportunas
e insuficientes", agregando a continuacin que "es necesario intervenir en varios sentidos: por un
lado, considerar la opinin de los subordinados haciendo el proceso de toma de decisiones ms
participativo y con mayor compromiso de los funcionarios involucrados; mejorar o crear en el
caso de que no los haya los canales de comunicacin para comunicar oportunamente (adelantarse
al rumor) y de forma permanente (de modo que los funcionarios no estn esperando, sino que
sepan cmo y dnde informarse). Estas medidas deberan redundar en un aumento de la
credibilidad de las informaciones oficiales".
El principal obstculo, a juicio de los encuestados por este estudio fue la "falta de participacin del
personal", seguido por la "desinformacin respecto de los programas de modernizacin", los que
doblan y triplican a otras opciones.
Respecto a la opinin de los encuestados acerca de cmo haba sido llevado el proceso de
modernizacin, planteaba que "tal vez el carcter negativo de la opinin sobre el proceso de
modernizacin est dado por lo poco participativo y poco difundido (en trminos de informacin)
que se percibe el proceso: la idea es que la modernizacin redundar entre otros aspectos
positivos en beneficio de los funcionarios pblicos, pero se hace sin ellos".
En cuanto a la participacin, manifestaba se puede dar cierto escepticismo en este tema, por
cuanto a nivel de discurso de las autoridades superiores de la administracin pblica se habla de
desarrollar el trabajo en equipo y buscar la participacin de la gente en la gestin, sin embargo,
en la prctica los funcionarios perciben que se sigue administrando sobre la base de un liderazgo
burocrtico tradicional, sealando a continuacin que el modelo participativo, cuando se ha
implementado en algunos servicios, ha generado roces con la tradicional cultura organizacional de la
administracin pblica, que no admite discusiones ni debates, que no ofrece espacio para expresar
las opiniones para as evitar el conflicto, es decir, al parecer esta cultura es ms funcional a los
liderazgos autoritarios.
"Los principales obstculos al proceso estn precisamente en el carcter centralizado con que
se impulsa el proceso, lo que puede ser la causa de la desmotivacin que se seala en tercera
prioridad como obstculo el sistema de toma de decisiones es extremadamente centralizado y
jerarquizado, lo que significa que nada se decide sin la autorizacin explcita de un jefe; incluso desde
un punto de vista formal, la asignacin de responsabilidades consagra esta verticalidad estableciendo
un rango muy amplio de decisiones concentradas en las jefaturas superiores. La capacidad de
84
decisin de los estamentos se reduce a asuntos exclusivamente operativos, pero estn marginados de
las grandes decisiones. Y es paradojalmente de esta manera que ha (sido) llevado a cabo el
proceso de modernizacin".
Por ltimo, Guillermo Wormald, profesor de este instituto, analizando estos resultados en un
artculo (La modernizacin de la gestin estatal y su impacto en los funcionarios pblicos chilenos, Revista Chilena
de Administracin Pblica N 16, 1997, pp. 23-36), a propsito de la percepcin mayoritaria que
estimaba que el proceso era centralizado, malamente informado y poco participativo, afirmaba: Lo
centralizado del proceso tiene que ver, a lo menos en parte, con el desafo de la eficacia que
enfrentan los directivos de los diferentes servicios. Parece difcil de la noche a la maana hacer
participativa una organizacin que tradicionalmente ha funcionado conforme a cnones jerrquicos y
burocrticos en las cuales los jefes mandan y los subordinados obedecen. Adicionalmente existen
recelos de tipo poltico entre las autoridades y el personal a su cargo que generan desconfianzas que
entraban la participacin. Y tambin parece ser un factor importante el patrn culturalmente
autoritario que tiende a predominar entre algunos jefes que optan por ordenar ms que liderar la
organizacin.
En la medida que el proceso es conducido centralmente se genera desinformacin y, por lo tanto,
el rumor se convierte en el principal canal de informacin (44%, y siendo claro que los directivos y
los profesionales tienden a ser informados en mayor proporcin que el resto a travs de reuniones y
seminarios; vale decir en instancias formales ms participativas). Ello, no slo genera incertidumbre
sino que se transforma en un obstculo que entraba la comunicacin en la medida que el rumor y
no los canales formales se hace creble para los funcionarios.
Un elemento adicional que tiende a reforzar esta imagen ms bien negativa del proceso
modernizador es que en opinin de nuestros entrevistados lo hecho hasta aqu en materia de
modernizacin es slo regular (21,6%, positivo; 46, 1%, regular y 32,2% poco o nada positivo).
Adicionalmente, se aprecia una distancia entre el juicio de los directivos que en su mayora
encuentran que el proceso ha sido muy positivo y sus subordinados, especialmente los
profesionales y tcnicos que sealan que la modernizacin intentada ha sido slo regular o poco
positiva.
En la encrucijada de hacer frente a estas imgenes tan negativas que comenzaron a difundirse a las
jefaturas de servicio a principios de 1997 y, tal vez como una forma concreta de responder a las
variadas crticas formuladas a la metodologa de modernizacin recientemente sealadas, y
materializar en hechos concretos la directriz presidencial antes indicada, quizs, estos mismos
resultados hayan sido los inspiradores de la propuesta especfica que propondra el Gobierno en
junio de 1997.
En esa fecha, y en la clausura del III Seminario Internacional de Modernizacin del Estado,
organizado por el Gobierno, cuya temtica se centraba en los Recursos Humanos en el Sector
Pblico, Claudio Orrego Larrain, a la sazn Secretario Ejecutivo del Comit Interministerial de
Modernizacin de la Gestin Pblica, refirindose al rol de los funcionarios en el proceso de
modernizacin en el contexto de la centralidad de los recursos humanos como actores claves y la

85
necesidad de participar, plante, los siguientes niveles de participacin de los funcionarios en la

gestin pblica: 31
1. Un nivel de consulta, participacin y negociacin de las condiciones salariales y de las condiciones
de trabajo de los funcionarios;
2. Un nivel de participacin en las tareas especficas de modernizacin del rea de recursos
humanos: en capacitacin, a travs de los comits correspondientes; en el cambio cultural
necesario a la modernizacin de la administracin pblica, a travs de talleres de crecimiento
personal para el cambio; en el mejoramiento de las condiciones de trabajo y el entorno laboral,
travs de los comits paritarios y de programas como, por ejemplo, el de Mejoramiento del
entorno laboral (MEL) del Ministerio de Salud, y
3. Participacin en la gestin propiamente tal, para lo cual se entreg el concepto de gestin
participativa elaborado en el Comit Interministerial de Modernizacin de la Gestin Pblica,
que la entenda como: el anlisis continuo de los procesos de trabajo por parte de los
funcionarios pblicos, que permite realizar mejoras progresivas y sistemticas en la calidad de los
servicios, mediante la incorporacin de la creatividad, iniciativa y experiencia de stos. 32
En la misma ocasin, el secretario ejecutivo procedi a efectuar un claro distingo entre lo que, a su
juicio, es el concepto de democracia laboral (control por parte de los funcionarios de las
organizaciones y de las grandes polticas del Estado, inaceptable en un sistema democrtico) y la
Gestin participativa (aporte permanente que los funcionarios hacen a la calidad de los servicios),
reconociendo la necesidad de avanzar en este punto, pues es poco lo logrado hasta ese momento.
A continuacin, plante los desafos de la gestin participativa, sealando que los gerentes y
autoridades deberan: escuchar sin juzgar (cambio cultural); estar dispuestos a aprender de sus
subordinados, y descentralizar ciertos mbitos de decisiones. Agregando que los desafos para los
funcionarios, seran: compartir responsabilidad; comprometerse con la organizacin; aceptar que es
otro el que define las polticas, y aprender a vivir una cultura de cambio.
En seguida, afirm que en la gestin participativa, el anlisis sobre el mejoramiento de la calidad, lo
hacen los funcionarios pblicos, en contraposicin con los esquemas tradicionales en que esta labor
slo es efectuada por el gerente y consultor.
Por ltimo, el secretario ejecutivo se refiri a las ventajas de la gestin participativa (y de la
participacin en general), sealando que sta: integra la creatividad de los funcionarios pblicos;
acrecienta la moral individual y colectiva; genera diagnsticos ms acertados y aumenta el
compromiso, intervencin, que remat, indicando las condiciones para una gestin participativa
exitosa, sealando la necesidad de contar con: una consolidacin de una poltica pblica (directrices
claras, apoyos tcnicos y polticos, iniciativas que la fomenten; ej.: premio a la calidad); un nuevo
estilo de gerencia (nuevo perfil de gerentes, evaluacin y formacin), e institucionalizacin de
instrumentos de participacin funcionaria (ej.: comits de calidad).
En este mismo encuentro internacional, pero en su sesin inaugural (18 de junio de 1997), Ral de la
Puente, presidente nacional de la Agrupacin Nacional de Empleados Fiscales (ANEF), sostena que
este proceso no ha sido participativo ni difundido entre los funcionarios, es decir, ha sido
implementado sin la participacin de los trabajadores siendo administrado de manera
extremadamente jerarquizada y vertical, hecho que (ha) destacado el propio Jefe de Estado en su
86
discurso de la VI Cumbre Iberoamericana realizada en Santiago, en noviembre de 1996, (al

reconocer) en los funcionarios una fuente inagotable y experiencia que no se ha sabido aprovechar,
agregando que somos crticos en la forma y en la prctica como ha sido aplicado este proceso en
los diferentes servicios y ministerios en los que aun estn vigentes autoritarismos reidos con una
sociedad y gobierno democrtico. 33
Si bien la sla toma de conciencia por parte de la autoridad respecto de la importancia de la
participacin puede estimarse como un claro avance, desde una perspectiva histrica, esta
aproximacin a la gestin participativa como estrategia de cambio en el sector pblico, en los
trminos con que fue definida por el Gobierno, slo puede ser calificada como blanda o simple,
porque restringa la participacin slo al nivel de sugerencias y, como ms, al establecimiento de
crculos de calidad. Conceptualizacin que, por lo dems, se encuentra bastante alejada del consenso
mayoritario entre los autores en cuanto a estimar que la participacin, en mayor o menor medida,
afecta el modo en que se adoptan las decisiones. 34
Asimismo, y conforme al marco terico precedente, presenta una evidente limitacin, pues puede
ser entendida slo como una postura utilitarista de la direccin, con lo cual, inclusive, podra llegar
a resentir gravemente la credibilidad y la confianza de los trabajadores. Adems, y siguiendo a
Margulies y Black, se estima pertinente tener en cuenta que las organizaciones que operan en este
enfoque no llegan a cambiar la estructura organizacional ni transforman la cultura organizativa para
promover la mxima participacin. 35
Sntesis de la evolucin de instancias participativas

Para una mejor apreciacin del contexto en que hoy se pretende implementar la gestin participativa
en la gestin pblica en nuestro pas, se hace necesario realizar un breve recuento de diversas
instancias que se han dado en la lenta evolucin del proceso participativo en la administracin
pblica, siendo posible advertir los siguientes hitos:
Asociaciones de funcionarios
En marzo de 1994, se promulg la ley N 19.296 modificada por las leyes Ns. 19.464, 19.475 y
19.673, sobre asociacin de funcionarios que reemplazaba a las antiguas agrupaciones de
empleados del sector pblico que, sin duda, significaba un avance importante en relacin a la
situacin anterior, al seguir la pauta de las normas sobre sindicatos, pero cuya gran carencia, sigue
siendo la no existencia de normas que establezcan procedimientos de negociacin, de consulta y de
solucin de conflictos al interior de los servicios pblicos, con lo cual se niega a los funcionarios
pblicos todo proceso de negociacin colectiva y, naturalmente, el ejercer en cualquier forma desde
el punto de vista legal, el derecho a huelga. 36

87
Comits Paritarios de Higiene y Seguridad

El 7 de noviembre de 1994, la Ley N 19.345 extendi la aplicacin de la Ley N 16.744, sobre
seguro social contra riesgos de accidentes del trabajo y enfermedades profesionales a los trabajadores
del sector pblico, a contar del 1 de marzo de 1995, y con las salvedades que la misma ley
estableca. En el Diario Oficial del da 10 de enero de 1996, se public el D.S. N 168, que
reglamenta la constitucin y funcionamiento de los Comits Paritarios de Higiene y Seguridad en las
entidades empleadoras del Sector Pblico.
De acuerdo con la normativa vigente, esto es, el artculo 3 del D.S. N 54, los Comits Paritarios de
Higiene y Seguridad, deben estarn conformados por tres representantes de la entidad empleadora y
tres representantes de los funcionarios. 37
Comits de Capacitacin
Mediante Circular N 1.599, de octubre de 1995, los ministros del Interior, Hacienda, Secretara
General de la Presidencia y del Trabajo y Previsin Social, comunicaron a los jefes de servicios los
lineamientos para la modernizacin del sistema de capacitacin en el sector pblico,
comprometindose, adems, a impulsar la creacin de Comits de Capacitacin en los servicios
pblicos, constituidos en partes iguales por profesionales y tcnicos de la direccin superior de los
organismos pblicos con capacidad tcnica y responsabilidad en las decisiones vinculadas a la
capacitacin y por representantes de los trabajadores del servicio, incluidos representantes de la o las
asociaciones de funcionarios, como instancias de participacin, concertacin y consulta, para
asesorar al servicio en materia de polticas y programas de capacitacin.
En esta misma circular, se instruy que para los efectos de oficializar la creacin de estos Comits,
los servicios a travs del Ministerio respectivo, deban proceder a requerir la dictacin de un
decreto supremo en el que se establecera la forma, integracin y las funciones de cada uno de estos
cuerpos, como tambin las normas bsicas de funcionamiento que sean necesarias, requiriendo para
tal efecto la opinin de sus asociaciones de funcionarios.
Otras expresiones participativas
A estas instancias deben agregarse los representantes o delegados elegidos por los funcionarios
para participar en los procesos de calificaciones del personal de las instituciones pblicas y los
representantes de los funcionarios en los servicios de bienestar de los servicios pblicos segn lo
prescriben las reglamentaciones vigentes, y la eventual integracin de los funcionarios a comits de
navidad, de aniversario o a clubes deportivos y sociales de carcter institucional, as como su
integracin en otras instancias creadas en algunos servicios pblicos como comits bipartitos de
modernizacin y de tica. 38

88
Programa de Modernizacin de la Gestin Pblica

En junio de 1997, el Gobierno dio a conocer una versin preliminar de su Programa de
modernizacin de la gestin pblica, que en el mes de octubre del mismo ao pasara a ser su Plan
estratgico, y que se denominaba Por Un Estado al Servicio de la Gente, 39 en donde se reconoca
la necesidad de que la modernizacin de la gestin pblica deba sustentarse en conceptos que le
otorgaran coherencia tica y que reforzarn el sentido poltico y social de un estado democrtico, de
manera que el proceso trascendiera los lmites de la propia gestin gubernamental a fin de
consolidarse y progresar en el tiempo, lo cual implicaba revitalizar y enriquecer, a la luz de las
exigencias actuales, los principios del servicio pblico, a saber:
- Probidad y responsabilidad;
- Igualdad y no discriminacin;
- Transparencia; accesibilidad y simplificacin,
- Eficacia y eficiencia, y
- Participacin en la gestin, en el que se indicaba expresamente que se deban generar espacios de
participacin tanto de los funcionarios pblicos como de los usuarios, para mejorar los servicios, y
desarrollar la capacidad de responder satisfactoriamente a sus diversas necesidades.
En el mismo documento, se incluan las Lneas de Trabajo para el periodo 1997-2000, sancionadas por el
Comit de Ministros en enero de 1997, en las que, respecto a Recursos Humanos en la
Administracin Pblica, se afirmaba que su objetivo era contribuir a fortalecer el rol central que
tienen los funcionarios pblicos en el proceso de modernizacin, y a dignificar el sentido de su
misin, considerando los siguientes proyectos:
- Formacin de gerentes pblicos (se trataba de redefinir y fortalecer el perfil y rol de los directivos
pblicos, privilegiando sus capacidades gerenciales por sobre su adhesin poltica o especificidad
funcionaria).
- Capacitacin de funcionarios pblicos (se buscaba contar con una poltica explcita de capacitacin
orientada al cambio cultural, que contribuya al desarrollo personal y al perfeccionamiento profesional y
tcnico de los funcionarios, para lo cual se fomentarn los Comits bipartitos de Capacitacin con
funcionarios, buscando aumentar la cobertura y pertinencia de la misma).
- Nuevos Reglamentos de Calificaciones (se buscaba perfeccionar el sistema de calificaciones, ligndolo
en forma gradual a los incentivos de desempeo individual, precisando que el anlisis tcnico y la
elaboracin definitiva de los nuevos reglamentos se harn previa consulta a los representantes de las
asociaciones de funcionarios).
- Remuneraciones, Incentivos y Profesionalizacin de la Administracin Pblica (buscaba estimular
la adhesin e inters por el servicio pblico, a travs de polticas de incentivos al desempeo tanto
individual como colectivo).
- Negociacin Gobierno-Funcionarios. Relaciones laborales (se pretenda disear en un clima de
dilogo social un esquema general de consulta y negociacin para definir condiciones de empleo
y trabajo y consideraba la posibilidad de presentar una ley de normalizacin en la materia, teniendo
como antecedentes la ley de Asociaciones de funcionarios del Sector Pblico y la virtual
ratificacin del Convenio N 151 de la OIT, por parte de nuestro pas).

89
Una segunda lnea de trabajo, denominada Calidad de Servicio y Participacin Ciudadana, planteaba las
siguientes propuestas:
-
Carta ciudadana;
Puertas de entrada y Oficinas de Informacin, Reclamos y Sugerencias;
Ombudsman;
Simplificacin de Trmites y Ventanillas, e
Instancias de Participacin, indicando que sta planteaba el desafo de una gestin participativa,
tanto para con los funcionarios como con los usuarios, generando instancias consultivas que
contribuyan a mejorar el proceso de toma de decisiones en los servicios.
En la ltima lnea programtica sobre Institucionalidad y Descentralizacin, se planteaba expresamente la

necesidad de poner mayor nfasis en los temas de calidad de atencin y en recursos humanos,
porque es fundamental comprometer el esfuerzo y la participacin de los funcionarios pblicos en
este proceso, en tanto se estimaban los actores principales de la transformacin de la gestin.
Adicionalmente, y en un punto sobre Instrumentos de Gestin en Calidad de Servicio sobre los
Compromisos de Modernizacin (proceso 1998-1999), quedaba de manifiesto la relevancia que el
Gobierno le otorgaba al desarrollo de estas instancias de participacin, al precisar que se solicitara
que de los siguientes tipos de proyectos del Programa Calidad de Servicio y Participacin ciudadana,
los servicios deban seleccionar al menos uno como compromiso de modernizacin: a) Instancias de
participacin; b) Simplificacin de trmites y ventanillas, y c) Por un Entorno Acogedor.
Plan Estratgico de Modernizacin de la Gestin Pblica 40

En octubre de 1997, el Gobierno dio a conocer la versin definitiva del antes mencionado Programa
de Modernizacin, y que ahora pasaba a ser su Plan Estratgico, y que comenzara a difundirse como
El Estado al Servicio de la Gente.
En sus fundamentos se indicaba: La aspiracin gubernamental es conferir un carcter participativo
a la modernizacin, impulsndola sobre la base de la formacin de instancias de coordinacin e
interlocucin: reparticiones pblicas, funcionarios, representantes del mbito privado, el mundo
acadmico, el mundo poltico, el conjunto de la sociedad civil.
En este nuevo documento, los principios del servicio pblico del programa antes mencionado, pasaron
a ser los principios del plan estratgico; sin cambios, salvo, precisamente, en la denominacin y
conceptualizacin del ya tratado principio de Participacin en la gestin que, ahora pasaba a
denominarse Gestin Participativa, y frente al cual se planteaba que se deban generar espacios de
participacin tanto de los funcionarios pblicos como de los usuarios para mejorar los servicios y
desarrollar la capacidad de responder satisfactoriamente a sus diversas necesidades.
Las propuestas del programa de junio, con el plan de octubre pasaron a ser proyectos, pudiendo
apreciarse que en la nueva versin ya no aparecan la carta ciudadana, el ombudsman, ni las
instancias de participacin las que, sin embargo, se trataran en un nuevo documento al que nos
referiremos a continuacin.
90
En las dems lneas de trabajo, se advierten pequeas variaciones como el que en el apartado final
del programa (antes Institucionalidad y Descentralizacin), ahora pasaba a conceptualizarse como
reas prioritarias de trabajo.
Programa de Calidad de Servicio y Participacin Ciudadana

Complementariamente y en el mismo ao 1997, el Gobierno dio a conocer un nuevo documento en
el cual sintetiz un diagnstico; los desafos que la participacin supona; conceptualiz la Calidad
de Servicio, y la Participacin en el sector pblico, desde una concepcin amplia que, inclusive,
alcanzaba a los usuarios en esquemas que se inscriben en el movimiento democratizador conocido
como participacin ciudadana, cuyo propsito declarado era que la gente asumiera su
responsabilidad en el control social y la mejora de los servicios pblicos.
Al igual que en el caso anterior, esta publicacin sera replanteada definitivamente en otro
documento que esta vez se denominara Poltica y Orientaciones en Calidad de Servicio y Participacin
Ciudadana, en el cual se cambia el orden de presentacin de algunos temas, pero que en esencia en
cuanto al tema de la participacin no contiene mayores cambios.
Entre las lneas de accin y proyectos, se consider, entre otros, los relativos a Instancias de
Participacin, sealando que estas comprenderan:
-
Gestin Participativa (usuarios internos);

Comits de Usuarios (usuarios externos), y
Espacios Mixtos de Encuentro.
Instancias que, sin duda, significaban un avance en cuanto al limitado alcance inicial comentado
anteriormente.
En la introduccin al punto sobre Instancias de Participacin, se reflexionaba sobre como distintos
aportes a la participacin, han contribuido a que sta, hoy da se defina como:
- Condicin necesaria para la consolidacin del sistema democrtico, para el logro de los objetivos
de bienestar e integracin social y para el desarrollo de una poltica y accin en calidad de
servicio;
- Proceso social que implica cambio en las relaciones de poder, facilitando la influencia en la toma
de decisiones, tanto en el mbito interno de los servicios pblicos (funcionarios), como externo
con la Sociedad Civil (usuarios).
- Instrumento de control social de la gestin pblica que aumenta responsabilidades en el
mejoramiento de los servicios y en las tareas de mejorar la calidad de vida de la poblacin.
Requiere por tanto una insercin regular en la gestin de las polticas pblicas.
Segn, el Gobierno, este enfoque permitira a su vez estimular las potencialidades de las personas
que trabajan en las organizaciones, as como reconocer sus derechos y capacidades de aportar y

91
decidir sobre aquellos aspectos que conocen, y que pueden mejorar la calidad de los servicios que
prestan.
Tipos de Participacin
El Programa reconoca, expresamente, los siguientes tipos o grados de participacin:
-
Informacin y opinin;
Conocimiento y aceptacin;
Conocimiento, anlisis y proposicin, y
Conocimiento, anlisis, proposicin, trabajo conjunto y evaluacin.
De acuerdo con la visin gubernamental, cada Ministerio, Servicio, Divisin, Programa,

Departamento o Grupo de Trabajo de la administracin pblica, deba definir con claridad el grado
de participacin que deseaba estimular, as como el rea temtica y tipo de servicio involucrado.
Adems, el programa prescriba que corresponda a cada directivo o jefatura facilitar este aspecto e
impulsar la discusin y acuerdo para implementar instancias e instrumentos, mediante los cuales se
ejercer la participacin, precisando que para ello no eran necesarios cambios legales por cuanto las
decisiones y actos formales seguiran bajo la responsabilidad del titular facultado; advirtiendo eso s,
que era una condicin esencial, la voluntad y conviccin de los directivos para aprovechar la energa
participativa y sus potencialidades.
mbitos de accin
Segn el Gobierno, la participacin deba desarrollarse en dos niveles:
- A nivel interno: generando un cambio organizacional, desde una gestin tradicional a una gestin
participativa que comprometa a directivos y funcionarios, y
- A nivel externo: buscando establecer un dilogo e interlocucin permanente y eficaz entre
responsables de la gestin pblica y usuarios, organizaciones sociales, lderes comunitarios,
organismos solidarios y diversas expresiones de la sociedad civil organizada.
Condiciones bsicas
A continuacin, el programa gubernamental, sealaba que la creacin de instancias de participacin
requera las siguientes condiciones bsicas para proyectar su sostenibilidad:
- Acuerdo y compromiso previo para lograr el mejoramiento de la calidad del servicio, y
satisfaccin usuaria, incorporando el control social;
- Constitucin de la instancia de acuerdo a caractersticas locales, despus de un proceso de
preparacin que evite rigideces y sobrevaloracin de los aspectos jurdicos, lo cual implica
flexibilidad en los integrantes, formas de trabajo y organizacin;
92
- Ampliar la convocatoria, incluyendo la mayor diversidad y buscando alianzas estratgicas;

- Estmulo a la innovacin y creatividad, y
- Voluntad poltica y respaldo de los directivos superiores.
Instancias de participacin
En la segunda parte de la poltica, el Gobierno defini a las instancias de participacin como
mecanismos o canales institucionales de participacin, de carcter asesor a la direccin de servicios o
programas pblicos, con un funcionamiento regular en el tiempo, constituidos formalmente con
reconocimiento de las autoridades y legitimidad de sus representantes, integrados por usuarios y/o
funcionarios de los propios servicios.
De esta ltima caracterstica, como se indicaba en el mismo documento, podan desprenderse
variadas alternativas de representacin, dependiendo del carcter de los servicios, pudiendo crearse
instancias de participacin que integraran conjuntamente a funcionarios y usuarios, o exclusivamente
de usuarios y comunidades o slo de representacin interna.
Lo relevante, a juicio de esta poltica, era asumir que la participacin deba darse en ambas
direcciones, no siendo sostenible propiciar la participacin ciudadana, descuidando al mbito
interno; ni tampoco, el propender hacia excelentes servicios con alto grado de membresa y
participacin sin garantizar una adecuada relacin con los usuarios.
Independiente de su composicin, lo fundamental era la orientacin hacia la calidad de servicios
desde la perspectiva de los usuarios y ciudadanos.
Funciones de las instancias de participacin
Los objetivos de las instancias de participacin deban ser definidos en funcin de la misin
institucional, el inters de los usuarios en participar, y de la experiencia previa en los procesos de
participacin ciudadana.
Cada grupo de trabajo o servicio pblico tena la responsabilidad de crear su propio modelo de
participacin, y definir el tipo de instancias acorde a la cultura organizacional y de los ciudadanos
(cultura regional y local).
Las funciones seran principalmente de asesora a la direccin, y dependiendo del tipo de
participacin definida por cada servicio, esta asesora podra ser de carcter informativo, consultivo,
propositivo, ejecutivo, evaluativo o resolutivo.
A estas alturas, la precisin del mbito y competencia de estas instancias se alejaba mucho ms que
lo que permita la estrecha conceptualizacin inicial planteada por el secretario ejecutivo del Comit
Interministerial en junio de 1997, y comentada en pginas precedentes.

93
Etapas a seguir para constituir instancias de participacin

De acuerdo con el Gobierno, las etapas a seguir en el proceso de constitucin de instancias de
participacin, eran las siguientes:
- Fase preparatoria, de sensibilizacin y planificacin estratgica del proceso participativo;
- Constitucin formal con presencia de autoridades, comunicacin de sus objetivos e integrantes, y
amplia difusin externa;
- Puesta en marcha y funcionamiento. En la primera fase de organizacin de las instancias se deben
aclarar objetivos, compartir expectativas y acordar las primeras actividades, que posteriormente
darn lugar a un plan de trabajo. En las primeras reuniones tambin sera necesario definir su
frecuencia, conduccin, forma de citacin, etc., y
- Monitoreo y evaluacin, actividad fundamental para conocer oportunidades y dificultades,
mejorar su funcionamiento y garantizar la coordinacin con la entidad.
Areas prioritarias
Tanto el programa como la poltica posterior, culminaban sealando que este tipo de iniciativas
seran consideradas proyectos prioritarios en la elaboracin de los compromisos de modernizacin
de los servicios pblicos para los procesos 1998-99. En particular, el programa, reconoca la
necesidad de contar con una poltica de personal y recursos humanos, porque es fundamental
contar con la participacin y el compromiso de los funcionarios pblicos como actores principales
de la transformacin de la gestin.
Premio Nacional a la Calidad de los Servicios Pblicos

En diciembre de 1997, a instancias del Comit Interministerial, se cre el Premio Nacional a la
Calidad de los Servicios Pblicos, cuyo objetivo declarado era promover una cultura integral de calidad
en la administracin pblica y promover la participacin de funcionarios y directivos en los procesos de
evaluacin y mejoramiento continuo en este mbito.
El Premio fue definido como un instrumento integrado al proceso de modernizacin del Estado
orientado a ayudar a los Servicios Pblicos del pas a conocer e implementar una gestin de calidad
moderna y eficaz.
Para el Gobierno, la calidad de los servicios pblicos o de las unidades regionales que el Premio
buscaba estimular, consista en la capacidad de dichas instituciones para satisfacer simultneamente
las necesidades de sus usuarios y facilitar la realizacin personal de sus funcionarios. A la creacin de
este premio se le daba un sentido fundamentalmente pedaggico.
Por ltimo, de la mayor relevancia para este estudio, son los criterios con que las bases de este
Premio indagaban sobre aspectos directa o indirectamente vinculados con la participacin. Por
ejemplo, en el criterio Liderazgo, los subcriterios e indicadores sobre los mecanismos formales para
responder a iniciativas as como para reconocer el aporte y polticas para promover la cooperacin, y
94
en el criterio Desarrollo de las personas y la organizacin, los subcriterios de Gestin de personal y

relaciones laborales, orientados a presentar informacin sobre prcticas, sistemas y mecanismos e
indicadores que se aplican para promover la participacin del personal en el logro de los objetivos de
calidad orientados al usuario, en el marco del sistema de mejoramiento continuo, de manera formal e
informal, individual y por equipos, en toda la organizacin, y las formas de participacin del personal
en la definicin de los indicadores para medir el desempeo y en la ponderacin de las formas de
reconocimiento, aumento de la participacin y otros.
Programas de Mejoramientos de la Gestin (PMG)

En el curso de 1998, el decreto N 475, de Hacienda, que fij el Reglamento para la aplicacin del
incremento por desempeo institucional del artculo 6 de la Ley N 19.553, consagr un nivel
superior en la evolucin de la gestin participativa al establecer la obligatoriedad de los directivos
pblicos de crear mecanismos e instancias formales de participacin para determinar los Programas
de Mejoramientos de la Gestin (PMG), que serviran de base para acceder a diversos estmulos para
los servicios y funcionarios sobre la base del cumplimiento de las metas comprometidas en los
plazos previstos.
Balances de Gestin Integral

Durante 1999, el Gobierno adopt una normativa (V. Nota 10 de captulo II), que oblig a los
servicios pblicos a preparar un Balance de Gestin Integral en cuya estructura se incluy
expresamente un punto sobre Gestin Participativa para dar cuenta pblica de las acciones que cada
uno de ellos hubiere desarrollado en torno a esta materia durante 1998. En particular, se estableci el
Formulario N 2b, Evaluacin Cualitativa, en el que aparecan los puntos: 3) Clima Laboral y
Capacitacin, y 4) Gestin Participativa. En este ltimo caso, era obligatorio que cada servicio
sealara las acciones realizadas, el nmero de funcionarios participantes y los resultados u
observaciones.
Finalmente, por decreto exento N 13; oficio circular N 1 y Anexo: Instrucciones complementarias para
la completacin de los Balances de Gestin Integral 1999, todos del 26 de enero del 2000, y emitidos por el
Ministerio de Hacienda, fue modificada esta normativa, advirtindose que para el caso
correspondiente al ao 1999, desaparecen los indicadores 3) y 4) mencionados, aprecindose en
cambio la inclusin de un nuevo punto 2, dedicado a los Recursos Humanos, cuyo N 6, indica:
describa las formas de participacin del personal en la definicin de las polticas y los indicadores
para medir el desempeo individual e institucional (P.M.G.), con lo cual el tema de la gestin
participativa aparece con un perfil mucho ms discreto y tal vez, lo ms relevante, estos nuevos
indicadores tienen slo un carcter meramente referencial y ejemplificador, como se encarga de
sealar el propio instructivo anexo citado.
De lo anterior, es posible concluir que hasta 1999, el Gobierno asuma la participacin como un
proceso amplio. Luego en el 2000, se aprecia un inters acotado estrictamente a lo que supone la
actual obligacin legal.

95
A modo de resumen, se puede sostener que el inters por la participacin ha ido de menos a ms,
pero que en la actualidad se aprecia una virtual paralizacin que de no mediar nuevas iniciativas,
podra hasta evidenciar un claro retroceso.
Gerencia pblica y Liderazgo

Si bien el documento sobre Poltica y Orientaciones en Calidad de Servicio y Participacin Ciudadana, que se
intent sintetizar en acpites precedentes (pp. 90-93), aclara, operacionaliza y es un indiscutible
avance con respecto a las restrictivas y utilitaristas aproximaciones acerca de la primitiva
conceptualizacin gubernamental de la gestin participativa tambin, ya comentada; con
posterioridad (1998) el Secretario Ejecutivo del Comit Interministerial de Modernizacin de la
Gestin Pblica, se encargara de mediatizar la propuesta de este organismo sobre la importancia de
la participacin al plantear, entre otros, que la tarea de modernizar el Estado no recae slo en los
funcionarios, es responsabilidad tanto de stos como de los directivos pues todos estn llamados a
contribuir en el proceso de cambios. 41
Ello en el contexto del seminario internacional de modernizacin correspondiente al ao 1998,
denominado Direccin y Gerencia pblica. Gestin del Cambio.
La relevante importancia que el Gobierno y, en particular el Comit Interministerial de Modernizacin de
la Gestin Pblica, concedieron en el ltimo periodo del mandato del Presidente Frei, al tema de la
gerencia pblica, puede apreciarse en las siguientes afirmaciones contenidas en la parte final (conclusiones)
del documento: Gerencia pblica. Elementos para un debate (abril 1998):
Por tradicin ha operado a veces casi como un derecho exclusivo la influencia de los partidos polticos en la
nominacin para cargos en la administracin pblica, especialmente los altos cargos directivos. Esta influencia es
una fuerza positiva en la medida en que incorpore el requisito de responder al perfil profesional y gerencial de los
cargos a los cuales se postula. Pero ello no es siempre as. Ms an cuando existen gobiernos de coalicin, la sana
necesidad de tener representadas equitativamente en el gobierno a todas las tendencias, puede derivar en los
conocidos cuoteos que no siempre respetan el perfil de los cargos a ser llenados.
Hoy parece cada da ms evidente que la mejor forma de legitimar al Estado o a un gobierno en particular, es
contar con la gente ms adecuada para desempear cargos de alta responsabilidad. Slo personas con esa
capacidad de administrar eficiente y eficazmente las instituciones pblicas pueden llevar a cabo las distintas
polticas pblicas definidas por un gobierno.
En relacin con el perfil, cabe destacar que de acuerdo a la experiencia internacional y a lo expresado por
Gerentes Pblicos chilenos entrevistados, lo ms importante a considerar son sus capacidades directivas. Esto
comprende desde aptitudes para el manejo de recursos humanos y financieros y facilidad para resolver conflictos,
hasta el manejo poltico y habilidades tcnicas especficas para cada caso.
De todas las iniciativas impulsadas en el mbito de la modernizacin de la gestin pblica, el fortalecimiento y
profesionalizacin de Gerencia Pblica constituye un eje central y crtico. Las experiencias analizadas (en este
documento) confirman que sistemas bien diseados encabezados por jefes mediocres funcionan mal, en tanto que

96
sistemas con limitaciones (como el chileno) encabezados por verdaderos gestores y lderes pueden producir
muchos frutos.
Hay que tener en cuenta que saber dirigir es en definitiva saber decidir, y que la mejor manera de incentivar la
toma de decisiones en organizaciones pblicas y privadas muchas veces bajo incertidumbre es contar con gente
capacitada y provista de las herramientas necesarias, y disponer de los recursos que permitan remunerarlos de
acuerdo a sus necesidades y a las responsabilidades que deben asumir. (Gerencia pblica. Elementos para un debate, abril
1998, pp. 50-53).
Este sincero mea culpa, no slo desnuda las prcticas habituales en los nombramientos de los ejecutivos
pblicos en Chile, si no que, tambin, deja clara la importancia que el Gobierno asigna al hecho de contar
con gerentes que administren eficientemente sus instituciones y, de paso, denota un evidente sesgo elitista
de la gerencia en cuanto al rol de liderazgo.
Complementariamente, Marcos Lima uno de los ms destacados ejecutivos de los dos primeros
gobiernos de la Concertacin de Partidos por la Democracia (INP y Codelco) y referente obligado cuando
se trataba de ejemplificar el modelo gubernamental de gerencia pblica, planteaba en la III Convencin
de la Asociacin de Profesionales Universitarios (APU) de la Direccin del Trabajo que se llev a cabo en
Talagante, en 1999, una extraordinaria metfora en cuanto a la importancia de los directivos pblicos,
recurriendo a la imagen de un pastor, y destacando que con un mal pastor siempre se corra el riesgo de
que ste condujera a sus ovejas hacia el despeadero.
La fuerza de esta imagen pronunciada por un hroe (en trminos de Schein) de la modernizacin es
elocuente y debiera bastar por si sola para concordar en la evidente inspiracin taylorista que ella trasunta.
Recurdese lo sealado a propsito de lo planteado por el propio Taylor cuando apuntaba que el hombre
que necesitaba para su sistema no era muy difcil de encontrar y que ste debera asemejarse a un buey (p.
38).
La imagen de las ovejas domsticas, a diferencia de las salvajes, es que son mansas y dciles y de hbitos
gregarios muy acentuados y dependen, fundamentalmente, del pastor para sobrevivir. Tambin, es posible
advertir la idea de alienacin que conlleva la imagen del rebao de ovejas en el sentido de que stas no
tienen ninguna conciencia de lo que sucede y por qu ocurre algo a su alrededor.
La preocupacin del Gobierno por el tema de la gerencia pblica, al igual que en todo el mundo,
encuentra su fundamento en la llamada Nueva Gerencia Pblica (NGP), la que, siguiendo al
profesor Jos Vargas, se inspira tanto en el movimiento de reinvencin popularizado por el libro
Reinventing Government de Osborne y Gabler (1992), como en la Nueva Gerencia Pblica, la cual
representa un nuevo paradigma pos burocrtico, que se expresa en diferentes enfoques y varios
desarrollos metodolgicos que se aglutinan en torno a la ideologa gerencialista (managerialist
ideology), neo-gerencialismo (neo-managerialism). 42
Estos enfoques tericos son clasificados por Larry Terry en 1) administracin cuantitativa/analtica,
2) administracin poltica, 3) liberacin de la administracin y 4) la administracin orientada hacia el
mercado, siendo los dos ltimos los que han tenido ms aplicacin por su asociacin con reformas
97
gubernamentales de gran escala, bajo la denominacin generalizada de Nueva Gerencia Pblica

(NGP), la cual es una mezcla de la teora tradicional de la administracin cientfica de Taylor con
postulados de las teoras de la eleccin pblica (Public Choice) y la economa organizacional
(Organizational Economics) que comprende tanto la teora de la agencia (Agency Theory), como la
economa de costos-transaccin (Costs-Transactions Economics). 43
Tanto la teora de la eleccin pblica y la economa organizacional sostienen que los individuos son
actores econmicos racionales; maximizadores racionales de utilidad; automotivados por un inters
competitivo y en constante persecucin de logro de status, poder, ganancias personales, riqueza, etc.
De acuerdo con estos fundamentos y segn el mismo Terry, la competencia, es una estrategia
viable para mejorar el desempeo de las burocracias pblicas porque baja los costos e incrementa la
eficiencia, y es necesario recurrir al empleo de teoras, tcnicas y prcticas administrativas usadas por
el sector privado consideradas como superiores a las usadas por el sector pblico, bajo el argumento
de la universalidad del fenmeno administrativo.
Complementariamente, el profesor Vargas, seala que la elaboracin e implementacin de polticas
y los sistemas operativos de entrega de servicios constituyen transacciones que la Nueva Gerencia
Pblica separa formalmente. Las agencias y los administradores, motivados para asumir el papel de
liderazgo emprendedor (Osborne and Gaebler, 1992), enfatizan una orientacin de servicio al cliente,
sustentndose en el principio de que las preferencias son fijadas y mejor expresadas en los
mecanismos de las libres fuerzas del mercado. El neogerencialismo promueve el modelo de liderazgo
emprendedor de los administradores pblicos quienes con su conducta racional son automotivados,
innovadores oportunistas e innovadores de riesgos que explotan la informacin y las situaciones
para producir cambios y mejorar el desempeo gubernamenta
Sin embargo, se critica mucho el trato que la NGP da a los ciudadanos como clientes y lo estrecho
que resulta el modelo de conducta humana racional propuesto por la teora de la eleccin pblica y
la economa organizacional, pues, es evidente que los seres humanos son ms que actores
econmicos racionales motivados por un auto inters, ambicin personal y rapacidad. 44 Al ser esta
concepcin negativa del comportamiento humano el fundamento terico de la Nueva Gerencia
Pblica, la confianza en el Estado y su gobierno se resiente.
Ahora bien, en cuanto al exitismo asociado a la importancia del gerente pblico que se ha querido imprimir
al desarrollo de esta institucin en Chile, se estima pertinente traer a colacin los planteamientos de John
Kotter 45 quien afirma: la administracin del cambio tiene una gran importancia. Sin una administracin
competente, puede perderse el control del proceso de transformacin. Pero para la mayor parte de las
organizaciones, el desafo todava mayor lo constituye dirigir el cambio:
La solucin para el problema de cambio no radica en un individuo con visos de hroe
que fascine a miles de personas hasta convertirlas en obedientes seguidores. Las
organizaciones modernas son demasiado complejas para ser transformadas por un solo
gigante. Innumerables personas tienen que contribuir en la labor de liderazgo, no a travs
de intentos por imitar a individuos como Winston Churchill o Martn Luther King, Jr.,
sino a travs de modestas aportaciones a la agenda del liderazgo en su esfera de actividad.

98
En el mismo sentido, el profesor Gastn Rojas, colega y ex alumno de este magster, sostiene que si bien
es indiscutible la importancia de la figura del lder para el xito del proceso modernizador, es necesario
sealar que el punto no se agota en las personas que ocupan los cargos directivos superiores, o aquellos
con mayor visibilidad en las instituciones. El camino hacia el cambio, y la movilizacin de los funcionarios
en esa perspectiva requiere el concurso de otros lderes, menos visibles, que se desempean en posiciones
intermedias en las organizaciones: los jefes de departamento, de secciones o unidades, son absolutamente
imprescindibles, ningn proceso de cambio prospera sin ellos; un destacado profesor de la Universidad de
Harvard, John Kotter, los llama lderes con minscula. 46
Segn Kotter, la clave para crear y sostener la clase de organizacin triunfadora del siglo veintuno, es el
liderazgo, no solamente en la cumbre de la jerarqua, con L mayscula, sino tambin en un sentido ms
modesto (l), en todos los niveles de la empresa. Para este autor, el empleado del siglo veintuno necesitar
saber ms acerca de liderazo y administracim que su contraparte del siglo veinte. El administrador del
siglo veintuno tendr que saber mucho sobre liderazgo, pues, con esas habilidades, se podr construir y
sostener organizaciones en proceso de aprendizaje que permitan generar empresas dinmicas y adaptables.
47
Para Kotter la administracin (management), es un conjunto de procesos que pueden hacer que un sistema
complicado de personas y tecnologa funcione sin problemas. Los aspectos ms importantes de la
administracin incluyen planear, presupuestar, organizar, proveer personal, controlar y resolver
problemas. El liderazgo (leadership), en cambio, es un conjunto de procesos que da lugar a organizaciones
en primer lugar, o que las adapta ante circunstancias significativamente cambiantes. El liderazgo define
cmo debera ser el futuro, alinea a la gente con esa visin, y los inspira para hacerla realidad a pesar de los
obstculos, distincin que para Kotter, resulta absolutamente crucial, porque la transformacin exitosa se
compone de un 70 a 90 por ciento de liderazgo y nicamente en un 10 a 30 por ciento de administracin.
48
Segn Kotter, por motivos histricos, hoy en da innumerables organizaciones carecen en gran medida de
liderazgo. Y casi todo el mundo piensa que el problema aqu es administrar el cambio. Para este autor, la
burocracia y el enfoque interno se hacen cargo, con un marcado hincapi en la administracin, ms no en
el liderazgo.
Finalmente, el mismo autor plantea que los administradores arrogantes pueden sobreestimar su
desempeo actual y su posicin competitiva, no saben escuchar, y aprenden lentamente. Los empleados
enfocados hacia el interior pueden tener dificultades para percibir las fuerzas mismas que representan
amenazas y oportunidades. Las culturas burocrticas pueden asfixiar a aquellos que desean responder ante
las condiciones cambiantes. Y la ausencia de liderazgo no permite que dentro de estas organizaciones haya
fuerza alguna para salir del pantano. La combinacin de culturas que se resisten al cambio y
administradores que no han aprendido cmo generar el cambio resulta letal 49
Por ltimo, y en consideracin a la extraordinaria solidez de la fundamentacin respecto de los riesgos que
conlleva el sesgo elitista de la gerencia en cuanto al rol de liderazgo, citamos a continuacin las reflexiones
de lvarez de Mon, quien sostiene que la tarea de dirigir personas respetando la riqueza e idiosincrasia
motivacional de cada una de ellas exige la presencia de un tipo nuevo de directivo que es ms que eso: es
un lder. 50

99
Uno de los primeros autores que advirti la diferencia cualitativa que se daba con la palabra lder, fue
Philip Selznick cuando estableci la diferencia entre un dirigente y un estadista. Para este autor, el estadista
es aquel que hace la transicin de una direccin puramente administrativa a un liderazgo institucional
enraizado en valores. El mismo Selznick avis prematuramente de los dos peligros que debe eludir el
lder: la utopa y el oportunismo. De lo que se trata entonces para un lder es de transformar un grupo de
personas ms o menos indiferentes en un colectivo comprometido. 51
Peter Drucker, uno de los autores ms influyentes en el management, diferencia muy ntidamente entre un
vendedor y un lder, y reflexiona sobre cmo se hace este ltimo: el liderazgo no puede ser creado ni
promovido. No puede ser enseado ni aprendido. La direccin no puede crear lderes. El liderazgo trata de
hacer ms que de hablar. No se trata de hacer amigos y persuadir a la gente, eso es vender. El proceso de
maduracin de un lder pasa necesariamente por el grado en que este influye positivamente en el desarrollo
de los dems. Contrario a ciertas lecturas contemporneas del ejercicio de liderazgo, que slo sirven para
generar relaciones de dependencia impropia de seres libres, Drucker insiste en este factor de apoyo para el
crecimiento personal de los dirigidos. 52
Segn lvarez de Mon, Ronald A. Heifetz subraya este aspecto: con el tiempo el lder debe ayudar a la
gente a seguir su camino. 53 Hasta tal punto esto es as, que un ejercicio de liderazgo llevado hasta sus
ltimas consecuencias permite que se pueda prescindir del lder, dado que los seguidores ya se pueden
dirigir a s mismos. El liderazgo es prescindible ser el telegrama de Selznick que resume la nueva nocin
de lder. 54 En armona con la interpretacin dada al concepto de liderazgo, la causa ltima de ese
crecimiento se sita en el interior de cada persona.
Otro autor que contribuye a desmitificar la aureola que acompaa muchas veces el trmino liderazgo es
Warren Bennis, que critica el excesivo culto a la personalidad de que se rodea la nocin de liderazgo, en
contraposicin a la solidez directiva de grandes empresas cuyo crecimiento descansa en equipos
interdisciplinares de profesionales. 55
Sobre este mismo punto, James Mcgregor Burns, uno de los escritores que ms han ayudado a clarificar la
confusin en torno a la idea de liderazgo, a propsito de la diferencia que establece entre liderazgo
transaccional y liderazgo transformador, define el liderazgo como el proceso por medio del cual los
lderes inducen a los seguidores a actuar en bsqueda de unos objetivos que representen los valores,
motivaciones, deseos, necesidades, aspiraciones y expectativas de unos y otros, lderes y seguidores
ligado a esta nocin de liderazgo vive el sueo de elevar la condicin humana a los niveles ticos y morales
que la definen. Se est ante la dimensin moral del lder.
De ah que este autor asocie dos ideas que van intrnsecamente unidas: liderazgo y educacin. Caracterstica
comn a todos los lderes es su excepcional capacidad para ensear y para aprender. Educar viene del
latn educere, que significa sacar de dentro, permitir que aflore el talento que el educando lleva en su interior.
El profesor despierta, ayuda al estudiante a encontrar sus propias respuestas, en lugar de prestarle las suyas.
Del mismo modo el lder no crea nada, simplemente destapa el tapn de tantas potencias encerradas.
Para Burns, liderar, consiste en hacer explcito todo lo bueno que duerme inconsciente en los seguidores;
desde esta perspectiva de respeto escrupuloso a la libertad del otro, este autor se proyecta hacia delante en
bsqueda de un ejercicio de liderazgo que trabaje para la satisfaccin de las verdaderas necesidades y valores
tanto de lderes como de seguidores. 56

100
Conclusiones sobre Gerencia pblica y Liderazgo

A modo de conclusin de este acpite, es posible sostener que resulta evidente, entonces, que las
orientaciones y prcticas del incipiente management pblico chileno, favorecen aproximaciones
neotayloristas y alejadas de visiones que buscan humanizar el trabajo que, inclusive, conllevan riesgos
que favorecen cuadros si bien no ilegales, si, indiscutiblemente reidos con la tica, y que tampoco
parecen advertir la diferencia sustantiva entre la gerencia y el liderazgo, crucial en cualquier proyecto
de modernizacin, todo lo cual atenta, en definitiva, contra la esencia de cualquier enfoque que se
fundamente en la disciplina del desarrollo organizacional en general y de la gestin participativa en
particular.

101
N o tas
1
AGUILAR M., Octavio, El imperativo de la participacin laboral. //En Revista de Relaciones del Trabajo, N 2, ao 1,
noviembre de 1988, Santiago de Chile, p. 1.
Segn CRDOVA, Efrn, Participacin de los trabajadores en las decisiones de la empresa. Tendencias y problemas actuales,
//En Revista Internacional del Trabajo, vol. 101, N 102, abril junio 1982, Ginebra, p. 146, el derecho a la cogestin en lo
relacionado a la capacitacin, tal vez sea el terreno en que la resistencia de los empresarios ser probablemente menos marcada,
teniendo en cuenta que la rentabilidad de la empresa depende directamente de las calificaciones del personal y que sera muy
difcil mejorar el nivel de formacin sin el consentimiento de los trabajadores.
LAWRENCE, Eduardo, Cultura Organizacional, captulo 6 del Manual de Teora de la Organizacin, s/e, material docente,
Facultad de Ciencias Administrativas, Universidad Diego Portales, Chile, 1997.
RODRGUEZ, Daro, Gestin Organizacional. Elementos para su estudio, ediciones Pontificia de la Universidad Catlica de
Chile, 2 . Edicin, 1995, p. 163.
Los poderes del empleador emanan de quien es titular del capital y se expresan en el poder de direccin (comprende la potestad
de adoptar decisiones acerca de la organizacin y funciones de la empresa, incluidas las especficamente relacionadas con la
prestacin laboral y la forma en que se manifiesta la dependencia o subordinacin jurdica del trabajador), y en el poder
disciplinario (complementa al de direccin y faculta al empleador para decidir acerca de la aplicacin de sanciones en presencia
del incumplimiento de sus rdenes). MORGADO Valenzuela, Emilio, Formas de participacin de los trabajadores en la
empresa, en Revista Relaciones del Trabajo, ao 1, noviembre 1988, N 2, Santiago de Chile, p. 7.
Artculo 3 inciso 3 y artculo 306 inciso 2 del Cdigo del Trabajo, aplicable al sector privado, y ley N 19.296, sobre
Asociaciones de Funcionarios aplicable al sector pblico.
V. por ejemplo: CHAN, Julio et alt, La empresa. Participacin de los trabajadores, obra auspiciada por la Universidad Catlica
de Chile, editorial Andrs Bello, 1973, en el cual se incluyen los proyectos de ley y reglamento sobre participacin de los
trabajadores en empresas estatales, y ORELLANA, Patricio, Los principios de la participacin del Convenio CUT-Gobierno,
Escuela Nacional de Adiestramiento, Ministerio de Hacienda, 1973.
ORELLANA, Patricio, Bibliografa sobre participacin de los trabajadores en la direccin, s/e, junio 2000. La experiencia
participativa de la Unidad Popular no ha sido cabalmente apreciada ni estudiada en Chile, suponemos por la fuerte carga
ideolgica y la clara inspiracin marxista que la misma tuvo. Sin embargo, las experiencias participativas fueron reales y el rescate
de su historia permitira interesantes aprendizajes. Entre los numerosos textos que el profesor Orellana nos ha facilitado en
relacin con este periodo, destacan: Central nica de Trabajadores de Chile- Gobierno de Chile, Normas bsicas de
participacin de los trabajadores en la direccin de las empresas de las reas social y mixta Santiago, ENA, 1970; Orellana,
Patricio, Participacin de los trabajadores en la direccin de las empresas pblicas en BOLETN ENA, N 1 , Santiago, mayojunio, 1971; Orellana, Patricio, Los principios de la participacin en BOLETN ENA, N 6, Santiago, agosto-septiembre, 1972;
Orellana, Patricio, Notas sobre participacin y burocracia en BOLETN ENA, N 7, Santiago, octubre-diciembre, 1972;
Orellana, Patricio, El jefe, obstculo burocrtico a la participacin en BOLETN ENA, N 7; Partido Demcrata Cristiano,
Departamento Sindical y Tcnico, Conceptos bsicos de las empresas de trabajadores, Santiago, Partido Demcrata Cristiano,
s/f; Direccin de Presupuestos, Proyecto-reglamento de participacin de los trabajadores en la direccin del servicio en
BOLETN ENA, N 6, Santiago, agosto-septiembre, 1972; Compaa de Telfonos de Chile, Reglamento de participacin de los
trabajadores de la Compaa Chilena de Telfonos, Santiago, mimeo, 1972; Barahona, Alfonso, Participacin y Administracin en
BOLETN ENA, N6 , Santiago, agosto-septiembre, 1972; Barrios, Franz, Participacin y poder en BOLETN ENA, N 6 ,
Santiago, agosto-septiembre, 1972; Barrios, Franz, Principios y fundamentos del rea de propiedad social en BOLETN ENA,
N 9 , Santiago, abril-junio, 1973; Castro, Roberto, Problemas de prctica de la participacin en BOLETN ENA, N 8,
Santiago, enero-marzo, 1973, y Cunill, Nuria, Algunas experiencias de capacitacin en participacin: Sociedad Minera El
Teniente en BOLETN ENA, N 8 , Santiago, enero-marzo, 1973.
MERRYFIELD, Leroy S., La participacin del trabajador en las decisiones de las empresas, //En Revista de Relaciones del
Trabajo, N 2, ao 1, noviembre de 1988, Santiago de Chile, p. 33.
La observacin apunta al Decreto Ley N 1.006, de mayo de 1995, sobre Estatuto Social de la Empresa, promulgado y
publicado, cuya vigencia, sin embargo, qued condicionada al da en que entrara a regir el Nuevo Cdigo del Trabajo. Este
fallido estatuto (fue derogado, por el artculo 2 de la ley N 18.620 que puso en vigencia el Cdigo del Trabajo), prescriba el

102
establecimiento de sistemas mnimos de participacin y de comits de empresas, destinados a intercambiar informacin,

opiniones y sugerencias relativos a la organizacin, funcionamiento y de gestin de la empresa y a las relaciones entre sus
integrantes.
Sobre una perspectiva histrica del tema a partir de 1970 y hasta avanzados los 80. V. WALKER E., Francisco, Derecho del
Trabajo y Relaciones del Trabajo, editorial jurdica Ediar-Conosur Ltda., Santiago de Chile, 1989, pp. 225-229.
10
ACUA, Eduardo, El Dilogo en la Empresa, editado por CIADE, Universidad de Chile, 1995, pp. 39-49.
11
Varios acuerdos de la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT) aseguran el derecho del funcionario pblico de asociarse en
sindicatos, realizar negociaciones colectivas referidas a sus condiciones de trabajo y ejercer el derecho de huelga. Un informe
actualizado a nivel mundial, en SARAVIA, Enrique, La situacin laboral del personal dela Administracin pblica, Serie
Documentos Reuniones Internacionales, Documento N 1, 1998, CLAD. //En Internet, website:
http://www.clad.org.ve/0030002.html .
12
V. Ley N 18.575, Orgnica Constitucional de Bases Generales de la Administracin del Estado, y Ley N 18.834, que aprueba
el Estatuto Administrativo de los Funcionarios del Estado.
En, CORREA, Germn, Descentralizacin, en El Mercurio, lunes 13 de marzo de 2000, seccin Opinin, cuerpo A, p. 2, y
ANGELL, Alan, La descentralizacin en Chile, en Revista Instituciones y Desarrollo N 3, en Internet
http://www.iigov.org.pnud/revista/rev3, se reconoce la falta de avance en materia de descentralizacin en el pas.
13
ORELLANA, Patricio, El jefe: Obstculo burocrtico a la participacin en BOLETN ENA, N 7, octubre-diciembre 1972, p.
31.
14
Ibdem, pp. 36-37.
15
El 4 de noviembre de 1998, el Senado de la Repblica aprob, entre otros, los Convenios 87 (sobre libertad sindical y proteccin
del Derecho de Sindicacin) y 98 (relativo a la aplicacin de los principios del derecho de sindicacin y de negociacin
colectiva), los cuales fueron promulgados posteriormente por el Presidente de la Repblica, ordenando que deben llevarse a
efecto como ley. Los mismos, haban sido suscritos por ms de 120 pases y Chile era la nica nacin latinoamericana que no
haba ratificado an el Convenio 98.
16
LAHERA P., Eugenio, Algunos criterios para reformar el Estado, apunte de clases, Documento de Trabajo N 45/Rev.1,
Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe CEPAL, abril 1997.
17
Segn Jos Joaqun Brunner, la novedad de nuestro tiempo proviene de la importancia que hoy se otorga a la participacin.
Y del hecho de tomrsela uno en serio en su sentido estricto e inconfundible, como seala un autor contemporneo. En
efecto, segn precisa Giovanni Sartori (Teora de la democracia, volumen I, editorial Alianza Universidad, Madrid, 1988, p. 153), que se
cuenta entre los principales exponentes de la teora democrtica contempornea, entendida propiamente, la participacin es
TOMAR EN PERSONA, y una parte AUTOACTIVA. La participacin no es un mero ser parte (el mero hecho de estar
envuelto en un acontecimiento), y aun un ser hecho parte de involuntario. La participacin es AUTOMOVIMIENTO y, por lo
tanto, todo lo contrario del hetero-movimiento (inducido por otra voluntad); es decir lo opuesto a la movilizacin. BRUNNER,
Jos J., participacin y democracia: viejos y nuevos dilemas, en Revista Temas de participacin, Divisin de Organizaciones
Sociales, Ministerio Secretara General de Gobierno, ao 3, N 3, julio de 1996.
18
El Mercurio, diario del da viernes 12 de marzo de 2000. Cuerpo A-1 (titular principal).
19
Ximena Castillo Mullor, Clima laboral y participacin en la gestin. Experiencia de casos en Chile. Presentacin, en el IV
Encuentro Internacional sobre Modernizacin del Estado, realizado los das 18 y 19 de junio de 1998, en el Centro de Eventos
Diego Portales de Santiago de Chile. //En Revista Chilena de Administracin Pblica N 19, 1998 -1999, p. 140.
20
Diario El Mercurio, Cuerpo C, domingo 28 de febrero de 1999. Nota de prensa: ANEF exige Participacin en Evaluaciones
Laborales.
21
KLIKSBERG, Bernardo, Seis tesis no convencionales sobre participacin, //En Revista Instituciones y Desarrollo N 2,
diciembre
1998,
p.
135
y
ss.
Instituto
Internacional
de
Gobernabilidad
PNUD.
Website:
http://www.iigov.org/pnud/revista/prevista.htm.

103
22
El Banco Mundial public en 1996 un libro maestro sobre participacin (Participation Sourcebook). //En Internet, website:
http://www.worldbank.org/html/edi/sourcebook/sbhome.htm, y el Banco Interamericano de Desarrollo edit en 1997 un Libro de
consulta sobre participacin. El texto proporciona un completo marco conceptual, estudios de casos, e incluye metodologas,
enfoques y tcnicas de punta para trabajar proyectos que se inscriben en lo denominada participacin ciudadana. // En
Internet, website: http://www.iadb.org/exr/espanol/politicas/participa.
23
ECHEBARRA A. Koldo, Los procesos de modernizacin de las administraciones pblicas en Europa. //En Revista Chilena de
Administracin Pblica N 11, julio 1996, p. 11.
24
RAMREZ G., Carlos, La actividad de organizacin y mtodos en Chile, s/e, apuntes de clases, Universidad Iberoamericana de
Ciencias y Tecnologa, Santiago de Chile, 1995.
25
V. AUCOIN, Peter, La reforma administrativa en la gerencia pblica: paradigmas, principios, paradojas y pndulos. //En
Seleccin de documentos clave CLAD, Vol. 9, N 2, diciembre 1992, Venezuela, pp. 113-138 y CEPAL, op. cit., pp. 12-13.
26
Documento de Apoyo N 3. Modernizacin de la gestin pblica en Chile. Antecedentes, orientaciones actuales y avances, en
Seminario Experiencias Internacionales de Modernizacin de la gestin pblica y su relevancia para Chile, Centro de Eventos
Diego Portales, marzo de 1995, pp. 13-14.
27
KOTTER, John, El Lder del Cambio (Leading Change, 1996), editorial Mc Graw Hill, Mxico, 1997, pp. 104-106.
28
En el primer Mensaje presidencial del Presidente Ricardo Lagos, se incluye una cuenta especfica en la cual se relatan los avances
en materia de modernizacin de la gestin pblica (V. website en Internet: http://www.presidencia.cl/cuenta/index.htm).
29
V. ORELLANA, Patricio, Anlisis crtico de la modernizacin de la gestin pblica, Colegio de Administradores Pblicos,
octubre 1996; RAMREZ G., Carlos, El proceso de modernizacin de la gestin pblica: Sntesis crtica, Documento de Trabajo
presentado al Taller La posicin del Administradores Pblicos sobre el proceso de Modernizacin del sector pblico, diciembre
de 1995; CORREA, Germn, Descentralizacin, en El Mercurio, lunes 13 de marzo de 2000, seccin Opinin, cuerpo A, p. 2;
ANGELL, Alan, La descentralizacin en Chile, en Revista Instituciones y Desarrollo N 3, en Internet
http://www.iigov.org.pnud/revista/rev3, y ETCHEBERRY, J., Institucionalidad pblica y direccin del cambio en Chile, en Divisin
de Modernizacin de la Gestin Pblica, Ministerio Secretara General de la Presidencia. Direccin y Gerencia pblica. Gestin
para el cambio, ediciones Dolmen S. A., Santiago de Chile, pp. 150-151, entre otros.
30
FREI Ruiz-Tagle, Eduardo, Presidente de la Repblica, Discurso Inaugural del II Encuentro Internacional de Modernizacin del
Estado, Centro de Convenciones Diego Portales, Santiago de Chile, 7 de mayo de 1996.
31
Intervencin del Secretario Ejecutivo del Comit Interministerial de Modernizacin de la Gestin Pblica en el III Encuentro
Internacional de Modernizacin del Estado, Centro de Convenciones Diego Portales, Santiago, junio de 1997.
32
ORREGO L., Claudio, Secretario Ejecutivo del Comit Interministerial de Modernizacin de la Gestin Pblica. Intervencin
en el III Encuentro Internacional de Modernizacin del Estado, El rol de los funcionarios en el proceso de modernizacin de la
gestin pblica (transparencias), Centro de Convenciones Diego Portales, Santiago de Chile, junio de 1997. V. Direccin de
Presupuestos, Ministerio de Hacienda, Recursos humanos en el sector pblico. Experiencias, anlisis y propuestas, Dolmen
ediciones S. A., 1999, p. 55 y ss.
33
Similares expresiones tendran en este mismo seminario los dirigentes de ANEF, Bernardo Jorquera y Ana Bell, en diversos
paneles. V. Direccin de Presupuestos, Ministerio de Hacienda, Recursos humanos en el sector pblico. Experiencias, anlisis y
propuestas, Dolmen ediciones S. A., 1999, pp. 145-151 y pp. 251-254.
34
V. LVAREZ DE MON, Santiago, La empresa humanstica y competitiva. La persona, socio de la organizacin: participacin,
identidad y pertenencia, ediciones Deusto, Espaa, 1999, captulo III; LIMA, Boris, Exploracin terica de la participacin,
editorial Humanistas, Argentina, 1988; BOENINGER, Edgardo, Participacin: oportunidades, dimensiones y requisitos para su
desarrollo, Documento de Trabajo N 16, Centro de Estudios del Desarrollo (CED), Santiago, 1984; FLISFISH, ngel, Algunos
problemas conceptuales en el anlisis de la participacin. Documento preparado para el Seminario sobre participacin social en
Amrica Latina, Quito, 1980, E/CEPAL/ILPES/R.20; y HERRERA P., Mara, Participacin de la comunidad en las polticas
del Ministerio de Salud de Chile, en MENESES, Aldo (editor), Participacin y desarrollo local de las organizaciones pblicas y
privadas, Escuela de Gobierno, Gestin Pblica y Ciencia Poltica de la Universidad de Chile, 1996.
35
MARGULIES, Newton y BLACK, Stewart (1987): Perspectives on the implementation of participative approaches, //En Human Resource
Management, vol. 26, nm. 3, pp. 393-395. Citados por Aragn, A., op. cit., p. 37.

104
36
WALKER E., Francisco, Las asociaciones de funcionarios desde el punto de vista jurdico doctrinario. //En Revista Chilena de
Administracin Pblica N 4, abril 1995, p. 18.
37
V. Boletn Oficial de la Direccin del Trabajo N 135, abril de 2000.

Por Circular N 1.609, de 14 de noviembre de 1997, la Superintendencia de Seguridad Social con funciones normativas y de
fiscalizacin de estas disposiciones, instruy a todas las instituciones de la Administracin civil del Estado, municipalidades e
instituciones de educacin superior, adoptar las medidas que correspondan para con el objeto de constituir el o los comits
paritarios, si ello an no se hubiere realizado, como asimismo, mantenerlos en funcionamiento.
38
Conforme al artculo 1 del decreto supremo N 28, de 1994, del Ministerio del Trabajo y Previsin Social, los servicios de
bienestar que funcionan en las instituciones a que se refiere el artculo 134 de la ley N 11.764 (fiscales, semifiscales y de
administracin autnoma), por regla general no tienen personalidad jurdica y constituyen una dependencia de la institucin
empleadora.
39
DIVISION DE MODERNIZACION DEL ESTADO, Ministerio Secretara General de la Presidencia, Por un Estado al
Servicio de la Gente. Programa de Modernizacin de la Gestin Pblica, Documento preliminar, Santiago, Chile, junio de 1997.
40
Divisin de Modernizacin de la Gestin Pblica, Ministerio Secretara General de la Presidencia. Plan Estratgico de
Modernizacin de la Gestin Pblica. El Estado al Servicio de la Gente, octubre de 1997.
41
Divisin de Modernizacin de la Gestin Pblica, Ministerio Secretara General de la Presidencia. Direccin y Gerencia pblica.
Gestin para el cambio, ediciones Dolmen S. A., Santiago de Chile, p. 169.
42
VARGAS H., Jos Gpe., Las relaciones de los fundamentos tericos entre la nueva economa poltica, la nueva gerencia
pblica y la nueva poltica social. //En Revista Instituciones y Desarrollo N 4, Instituto Internacional de Gobernabilidad,
PNUD, 1999.
43
TERRY, Larry, Administrative leadership, Neo-managerialism, and the public Management movement, Public Administrative Review. May/June,
vol.58, No. 3, 1998, p.194), citado por VARGAS, J., op. cit.
44
VARGAS, J., op. cit.
45
KOTTER, John, El Lder del cambio (Leading Change, 1996), editorial Mc Graw-Hill, Mxico, 1997, p. 33.
46
ROJAS, Gastn, Cultura y Cambio Organizacional en el INP para la Modernizacin Institucional, Informe de Tesis MDCO,
Universidad Diego Portales, 1999, p. 58.
47
KOTTER, J., op. cit., 193.
48
Ibdem, p. 28.
49
Ibdem, pp. 30-32.
50
LVAREZ de Mon, S., op. cit., captulo II, El factor humano y la participacin. Una visin histrica.
51
SELZNICK, Philip, Leadership in administration, Row Peterson & Company, New York, 1956, pp. 4 y 143. citado por ALVAREZ de MON, op.
cit..
52
DRUCKER, Peter, The practice of management, Heinemann, London, 1965, pp. 159, 266 y 348, citado por ALVAREZ de MON, op. cit.
53
HEIFETZ, Ronald A., Leadership without easy answers, Belknap, Harvard, 1994, p. 248, citado por ALVAREZ de MON, op. cit.
54
SELZNICK, P., op. cit., p. 6, citado por LVAREZ de Mon, S., op. cit..
55
BENNIS, Warren, Changing organizations, p. 24, citado por ALVAREZ de MON, op. cit.
56
BURNS, James Mcgregor, Leadership, Harper & Row, New York, 1979, citado por LVAREZ de Mon, S., op. cit.

V.
INVESTIGACIN - ACCIN
En el captulo II, Metodologa (pp. 9-21), se aportan antecedentes sobre las principales actividades
desarrolladas en el proceso de esta investigacin. Se mencionaron etapas, lugares, fechas, contactos,
y otros que, en aras de la brevedad, y en la medida de lo posible, nos esforzaremos por no repetir
aqu.
En el mismo captulo, cada una de las actividades fue contextualizada y se efectuaron alcances
especficos de acuerdo con el marco terico del desarrollo y comportamiento organizacional que ha
utilizado esta investigacin.
No obstante, la siguiente figura resume lo que fueron los primeros pasos en esta investigacin.
Figura N 1
Primeros pasos del proceso
Fundamentacin
del proyecto
Consulta con
profesora gua
Proyecto de
tesis
Aprobacin
MDCO
Formulacin
del problema
Recopilacin
de datos
Contacto inicial
con contraparte
Plan de
Trabajo
Suspensin
del proyecto
106
La metodologa de investigacin accin, se concibe como una secuencia de acontecimientos y

acciones, se trata de recopilar sistemticamente datos acerca de un sistema en relacin con un
objetivo o necesidad del mismo, de alimentar de nuevo esos datos, de emprender acciones y de
evaluar los resultados de esas acciones, recopilando datos adicionales. 1
La metodologa de investigacin accin, hace especial hincapi en la recopilacin de datos y el
diagnstico antes de la accin, planeacin e implantacin, as como una evaluacin de los resultados
despus de realizar la accin. 2
Contacto
Como se expres anteriormente, la exploracin o sondeo con quien sera en principio la contraparte
de esta investigacin, consisti en diversas entrevistas con el profesor Pedro Ortega, quien se
desempeaba como coordinador de proyectos con universidades del Comit Interministerial de
Modernizacin de la Gestin Pblica (CIMGP).
Posteriormente, esta misma fase, y en forma similar se llev a cabo con el profesor Bernardo
Jorquera, presidente de la Asociacin de Funcionarios de la Direccin de Bibliotecas, Archivos y
Museos (ANFUDIBAM), y vicepresidente de Modernizacin del Estado de la Agrupacin Nacional
de Empleados Fiscales (ANEF).
Tambin, en ambos casos, se establecieron expectativas y compromisos mutuos y se acord un plan
flexible de trabajo inicial, el cual comprenda la aplicacin de encuestas y la realizacin de entrevistas
con actores destacados, para despus retroalimentar y adoptar las mejores acciones susceptibles de
tomar.
Para ejemplificar esta etapa se ha preparado un resumen sinptico que puede apreciarse en las
figuras 2 y 3.
Figura N 2
Construccin y aplicacin de encuestas ANEF
Reanudacin de
la investigacin
Contacto con
ANEF
Encuestas
Consulta con
profesora gua
Aplicacin de
Encuestas
Recepcin de
encuestas

Procesamiento
de Datos
106
107
Captulo V. Investigacin - Accin
Figura N 3
Construccin y aplicacin de encuestas en 45 Servicios pblicos
Reanudacin de
la investigacin
Contacto con
CIMGP
Consulta con
profesora Gua
Encuestas
Consulta con
alumnos de
Universidad de Chile
Aplicacin de
Encuestas
Recepcin de
encuestas
Procesamiento
de Datos
Aplicacin de encuestas en ANEF

En agosto de 1998 y mientras se realizaba una Junta Extraordinaria de esta Agrupacin en el Saln de
Honor del ex Congreso Nacional, en la que participaban alrededor de 150 dirigentes de asociaciones
de funcionarios de todo el pas, se aplic una primera versin de los instrumentos indicados.
El inters por conocer la opinin de los dirigentes de las asociaciones de funcionarios, se
fundamentaba en la evidente utilidad que tena el apreciar eventuales brechas con respecto a la visin
del Gobierno representada por el Comit Interministerial de Modernizacin de la Gestin Pblica y
los directivos de los respectivos servicios pblicos.
Al momento de aplicar estas encuestas, se dio una primera gran sorpresa. 4
Con el fin de evitar suspicacias, cada una de las encuestas que se prepararon tena membrete oficial
con el objeto de acreditar el compromiso y respaldo de la Vicepresidencia de Modernizacin del
Estado y de las mximas autoridades de ANEF. Sin embargo, al momento en que Bernardo Jorquera
informaba y solicitaba a la asamblea colaborar activamente en este proyecto, se desat una gran
discusin entre los asistentes acerca de los potenciales riesgos y temores a represalias que afectaran a
quienes contestaran estas encuestas.

108
Sobre esta situacin, es del caso recordar que cada uno de los dirigentes de las asociaciones de
funcionarios cuenta con fuero, es decir inamovilidad en el cargo o estabilidad absoluta en el empleo,
por cierto, muy superior al que disponen los dirigentes sindicales del sector privado. 5
Las explicaciones de Jorquera a la asamblea en el sentido que las respuestas eran annimas y que la
ANEF sera, finalmente, la nica destinataria de las encuestas; al parecer, no lograron apaciguar las
desconfianzas, pues al cabo de dos meses, slo se recibieron de vuelta 24 encuestas (16% de las
entregadas) y que correspondan a dirigentes de quince servicios pblicos. 6
Aplicacin de encuestas en 45 servicios pblicos
Los alumnos que colaboraron con este proyecto, tuvieron una especial y destacada participacin. No
slo aportaron en el perfeccionamiento del diseo y construccin de las encuestas, tambin las
aplicaron en los servicios pblicos. Se preocuparon de entrevistar a informantes relevantes en los
mbitos directivo, profesional, tcnico, administrativo y a nivel de la dirigencia sindical (ms
precisamente de asociaciones de funcionarios) y elaboraron un breve informe para consignar las
impresiones ms relevantes de su visita a cada uno de los servicios encuestados.
Al respecto, es necesario dejar constancia que en un nmero significativo de casos, el tema de la
gestin participativa era ignorado.
Como se expres en el captulo II (p. 22) la muestra seleccionada para la aplicacin de las encuestas,
corresponde a una no probablistica o dirigida, coherente con un estudio de nivel exploratorio y de
investigaciones de tipo cualitativo como la presente, donde el objetivo es la riqueza, profundidad y
calidad de la informacin, ms que la cantidad y la estandarizacin. 7
La fase de aplicacin de encuestas en los servicios pblicos se realiz entre septiembre y noviembre
de 1998. El proceso de devolucin de las encuestas y los informes de los estudiantes se extendi
hasta diciembre de 1998.
As, entonces, se logr reunir un conjunto de 215 encuestas, de las cuales 24 (16%) fueron devueltas
en el evento de ANEF, y 191 (70,7%), corresponden a las que se lograron recuperar los alumnos que
visitaron los 45 servicios. De estas (191), 34 (17,8%), corresponden a dirigentes de asociaciones de
funcionarios, y que sumadas a las 24 anteriores, totalizan 58 de esta categora de encuestados.
A nivel de servicios, si bien la devolucin de encuestas fue mayor que en el evento de ANEF, se
presentaron diversos problemas algunos de los cuales se estima oportuno destacar, entre estos, se
cuenta la experiencia con el Fondo Nacional de Salud (FONASA), en que luego de un enorme
peregrinar, y despus de varios meses de tramitacin, recin se autoriz la aplicacin de estos
instrumentos, luego que, una Junta directiva al ms alto nivel, estim conveniente acceder a la
peticin oficial que efectu la Direccin de la Escuela de Gobierno, Gestin Pblica y Ciencia
Poltica de la Universidad de Chile.
Se ha preferido identificar a esta institucin, pues, aunque parezca increble, un par de meses
despus, la misma recibi el Premio Nacional a la Calidad de los Servicios Pblicos, categora

108
109
grandes servicios nacionales con atencin directa al pblico, porque muestra estilo de gestin
participativo y de evidente liderazgo la institucin tiene una clara orientacin al usuario. 8
Otro caso que merece destacarse es la situacin que aconteci en la hoy desaparecida Direccin de
Aprovisionamiento del Estado (DAE), en que su director recin nombrado se neg a autorizar la
contestacin de las mismas.
En Anexo 3, es posible advertir la identificacin de otros servicios pblicos en que los alumnos ni
siquiera fueron atendidos.
Encuestas
Como se expres en el captulo II (p. 10), es necesario recordar que los instrumentos de
recopilacin de informacin estuvieron conformados por dos partes. La primera, constituida por 70
tems que indagaban la opinin de los encuestados sobre las siguientes ocho variables: Participacin;
Consulta a funcionarios y Toma de Decisiones; Autonoma e Innovacin; Condiciones para la
Participacin; Informacin y Comunicaciones; Compromiso; Satisfaccin y Desarrollo, y Relaciones
de Confianza.
Luego, la segunda parte, estuvo conformada por 30 preguntas elaboradas sobre la base de un
exhaustivo estudio de informacin documental de textos oficiales que ha elaborado el Gobierno en
torno o con estrecha vinculacin con esta temtica, tales como el Plan Estratgico de
Modernizacin; Programa de Calidad de Servicio y Participacin Ciudadana; Bases y Guas del
Premio Nacional a la Calidad de los servicios pblicos, entre otros, ms otras preguntas relativas a
tcnicas de gestin participativa, y otras interrogantes destinadas a conocer la percepcin respecto
del funcionamiento de algunas instancias formales de participacin que contempla la actual
institucionalidad administrativa (Anexo N 2: II Parte. Diagnstico de la Poltica y Orientaciones
en materia de Participacin).
Por ltimo, la forma en que se operacionaliz la medicin de cada una de las variables de la primera
parte de la encuesta y los respectivos tems que lo componan, se informan detalladamente en la
introduccin del Anexo 5.
Anlisis de datos
A principios de 1999, se procedi a sistematizar, tabular y procesar toda la informacin de las
encuestas. Como antes se expresara, la ordenacin de los datos se realiz a partir de un conjunto de
matrices, preparadas especialmente con el programa computacional excel-97, con el objeto de facilitar
el efectuar clasificaciones y depuraciones orientadas a generar eventuales cruces con respecto a
variables especficas de la muestra como gnero, edad, antigedad y funcin desempeada (V. Anexo
1, Seccin I, Antecedentes Generales y Anexo 5, respectivamente).
Los diversos informes generados a partir de los resultados de las planillas de clculo con las
estadsticas respectivas y los resmenes de rigor (Anexo 5); sirvieron de base para que en marzo de
1999, todo ese cmulo de antecedentes ms la informacin obtenida paralelamente de fuentes
secundarias, se elaborara el documento Anlisis de Datos. Informe para Retroalimentacin, de 130
110
pginas ms anexos, en el cual se utilizaron las denominadas herramientas conceptual y tcnica,

para consignar los resultados de la evaluacin cualitativa y cuantitativa, respectivamente 9 (Anexo 6).
En la siguiente figura, se resume el proceso seguido a continuacin de la recepcin de encuestas.
Figura N 4
Anlisis de Datos
A
Recepcin de
encuestas
Digitacin de
datos de
encuestas
Consulta con
CIMGP
Revisin
digitacin
Consulta con
profesora Gua
Procesamiento
de Datos
Informes
estadsticas
Consulta con
alumnos MDCO
Anlisis
de Datos
Informe para
Retroalimentacin
Anexo 6
Consulta con
ANEF
Diagnstico
En concordancia con una metodologa de investigacin - accin, esta fase de recopilacin y anlisis
de datos necesitaba validarse y complementarse con la visin y opinin de los protagonistas del
proceso, 10 a raz de lo cual se iniciaron conversaciones con el Comit Interministerial de
Modernizacin de la Gestin Pblica (CIMGP) y la ANEF para definir las mejores acciones
susceptibles llevar a cabo a fin de avanzar hacia un primer diagnstico.
En atencin a la falta de respuesta del CIMGP, y considerando que el DO implica una relacin
cooperativa (de colaboracin) entre el agente de cambio y los componentes del sistema cliente, que
involucra confianza mutua, determinacin conjunta de metas y medios y alto grado de influencia
recproca, 11 se inici un periodo de reflexin y anlisis con la vicepresidencia de Modernizacin del
Estado de ANEF que llev a concordar la conveniencia de programar un primer Taller al que,
acogiendo una sugerencia de nuestra profesora gua, denominamos: Participando en la
Participacin, en el cual daramos a conocer los avances de esta investigacin.
La realizacin de este taller se fij para el da 12 de marzo de 1999, en el Saln de Honor de la
Escuela de Gobierno, Gestin Pblica y Ciencia Poltica de la Universidad de Chile (Anexo N 7:
Convocatoria y Plan de Trabajo).

110
111
La figura N 5, resume las actividades que se realizaron con posterioridad a la preparacin del
documento Anlisis de datos. Informe para Retroalimentacin (Anexo 6).
Figura N 5
Diagnstico
Anlisis
con ANEF
Convocatoria
a primer Taller
Anexo 7
Invitaciones
a dirigentes
ANEF
Taller
Participando en
la participacin
Consulta con
profesora Gua
Gua de trabajo
para el
Taller. Anexo 8
Informes
de trabajo
grupal
Digitacin de
conclusiones
de trabajo grupal
Conclusiones
trabajo grupal
Anexo 9
La convocatoria a dicho Taller fue suscrita por las mximas autoridades de ANEF, quienes se
preocuparon de distribuir invitaciones a todas sus asociaciones de funcionarios afiliadas, as como a
distintos expertos que en carcter de asesores le prestaban asistencia tcnica (Anexo 7).
Con el objeto de no agotar a los participantes con una sobrecarga de datos, los resultados
correspondientes al centenar de tems que conformaban las dos partes de la encuesta aplicada, se
dividieron segn las variables y temas investigados, a fin de entregarlas a distintos grupos de
participantes para que desde un enfoque intergrupal procedieran a su anlisis. 12
Adems, y para canalizar la reflexin grupal en trminos positivos y evitar la crtica asistemtica y
autodestructiva, 13 y atendiendo a las oportunas sugerencias de nuestra profesora gua, antes del
trabajo grupal, se entreg una Gua de Trabajo (Anexo 8), que planteaba las siguientes preguntas para
orientar el trabajo de grupo:
a) Qu significan o cmo podran interpretarse estos datos? En qu forma facilitan o dificultan
estos resultados, la implementacin de un proceso de Gestin Participativa?

112
b) Cules seran las principales causas, obstculos o factores que inciden o ayudan a explicar tales
resultados?
c) Cules seran las tres principales acciones indispensables a seguir a fin de revertir los resultados
negativos, mantener y mejorar lo positivo y, en general, para facilitar la implementacin y/o
desarrollo de una Gestin Participativa en los servicios pblicos? y
d) En las actuales condiciones, est el sector pblico realmente preparado como para iniciar y/o
desarrollar un verdadero y eficaz proceso de Gestin Participativa?
Los datos entregados a cada grupo se ordenaron conforme a cada una de las variables y aspectos
estudiados, tal cual se indica en Anexo 6, es decir, se incluy una breve conceptualizacin de la
respectiva variable y la totalidad de los tems en que se operacionaliz su medicin, sealando, en
cada caso, las frecuencias absolutas y porcentajes de cada una de las alternativas de respuesta, adems
de resultados especficos segn distintos grupos de encuestados.
Estas categoras de respuestas se presentaron en un esquema que pretenda ser una especie de
contrapunto conforme a las reas temticas de inters, planteando la opinin global a nivel de servicios,
versus la percepcin de la ANEF, y de la totalidad de quienes son dirigentes de asociaciones de
funcionarios, incorporando alcances y observaciones especficas respecto de otras categoras como
directivos y profesionales que permitieran obtener un cuadro que reflejara en la mejor forma posible la
heterogeneidad de los respondentes.
La presentacin de cada uno de estos tems conclua con un breve anlisis cuantitativo de las evidencias y
hallazgos ms relevantes.
As, entonces, las respuestas a las encuestas, se agruparon en las siguientes categoras:
SERVICIOS
Denominacin utilizada para resumir las respuestas de las 191 encuestas aplicadas en los 45
servicios pblicos que fueron encuestados por alumnos de la Universidad de Chile.
ANEF
Denominacin utilizada para resumir las respuestas obtenidas de los 24 dirigentes de asociaciones
de funcionarios en el evento de ANEF.
TOTAL DIRIGENTES
Denominacin usada para resumir las respuestas obtenidas de 58 dirigentes de asociaciones de
funcionarios tanto en el evento de ANEF (24), como a nivel de los servicios pblicos (34).
OTRAS ASOCIACIONES
Denominacin para resumir las respuestas obtenidas de la totalidad de los dirigentes de
asociaciones de funcionarios a nivel de los servicios pblicos (34), en todos aquellos casos en que
el respectivo tem no se encuest en el evento de ANEF.

112
113
En todo caso para una mejor apreciacin, en el recuadro siguiente se incluye una ejemplificacin de
la forma en que se presentaron los datos y estadsticas a cada grupo para su pertinente anlisis e
interpretacin; especficamente, para uno de los subfactores (compromiso por la productividad), en
que fue operacionalizada la variable Participacin.
a) Compromiso por la productividad
A juicio de la OPS, la productividad se da en la medida en que cada componente en armona con los dems,
realiza con ptima eficacia y eficiencia el servicio que le corresponde, siendo, especialmente til, para promover su
compromiso, el que se den condiciones como: contar con parmetros de referencia; aceptar metas comunes; la
responsabilidad comn, y facilitar el intercambio de evaluaciones sobre el rendimiento. Segn, lo expresado,
este factor comprende las respuestas a los tems: 7 - 20 - 31- 34 y 53.
ITEM 7
Los funcionarios se abstienen de opinar slo para evitar mayores conflictos.
SERVICIOS
Total
Parcial Indiferente
Parcial
Total
Acuerdo Acuerdo
Desacuerdo Desacuerdo
43
66
20
34
21
23
35
10%
18%
11%
%
%
57%
29%
No
Sabe
7
4
%
191
100%
ANEF
Total
Parcial Indiferente
Parcial
Total
Acuerdo Acuerdo
18
2
2
0
2
75%
8%
8%
0%
8%
83%
8%
ANEF Y OTRAS ASOCIACIONES
Total
Parcial Indiferente
Parcial
Total
Acuerdo Acuerdo
28
12
5
4
7
48%
21%
9%
7%
12%
69%
19%
No
Sabe
0
0%
24
100%
No
Sabe
2
3%
58
100%
Conclusiones relevantes:
Un 83% de los dirigentes de ANEF manifiesta estar de acuerdo con esta afirmacin (de hecho, un 75%, seala
estar en total acuerdo) y lo mismo opina un 57% del personal encuestado en los servicios.
A nivel de dirigentes de ANEF y de otras asociaciones, un 69% manifiesta su acuerdo con esta afirmacin.
A nivel de servicios, destaca el hecho de que un 10% manifest su indiferencia con este tem.

114
PRIMER TALLER: PARTICIPANDO EN LA PARTICIPACIN

La investigacin desde un enfoque cualitativo de carcter descriptivo-interpretativo, considera
descripciones detalladas de situaciones, eventos, personas, interacciones y comportamientos que
son observables. Adems de incorporar lo que los participantes dicen, sus expectativas, actitudes,
creencias, pensamientos y reflexiones, tal como son expresados por ellos mismos. 14
En este diseo de investigacin, holstico, las interrogantes son preliminares, susceptibles de
ampliarse o modificarse, segn el devenir del proceso de la investigacin.
Adicionalmente, a lo expresado en el informe cuantitativo (Anexo 6), en el que se ordenan las
percepciones de los encuestados segn las variables estudiadas, el trabajo grupal sobre las dos
primeras interrogantes: Qu significan o cmo podran interpretarse estos datos? En qu forma
facilitan o dificultan estos resultados, la implementacin de un proceso de Gestin Participativa?, y
Cules seran las principales causas, obstculos o factores que inciden o ayudan a explicar tales
resultados?, permite agrupar las reflexiones, imgenes, y diagnstico de la dirigencia de ANEF en
torno a las siguientes conclusiones: Falta de credibilidad; Temor; Falta de contenidos, Alienacin;
Falta de probidad y transparencia, y Desesperanza.
FALTA DE CREDIBILIDAD
Las siguientes son declaraciones del primer taller realizado con ANEF (1999), que permiten
ejemplificar la lejana entre el discurso participativo de las autoridades de Gobierno y la percepcin
de los funcionarios:
la participacin en el servicio pblico est solamente en el discurso. En el discurso externo, en el discurso
pblico, que se habla muy bonito, a nivel de Presidencia, a nivel de servicios, que el director, de repente, habla
bonito de la participacin y despus se olvida.
El asunto de puertas abiertas, que: aqu estn las puertas abiertas, pero, que cuando el funcionario va, no lo
encuentra y no lo recibe, lo que se ha verificado.
la participacin, en realidad, no es real, ni democrtica, y est solo en el papel, y en mucho papel.
El Presidente de la Repblica dice, por un lado, una cosa, y sus personeros de confianza hacen otra. A veces,
tampoco le llega la informacin real, es decir la diferencia entre el discurso con la realidad.
La Comisin est totalmente de acuerdo con la afirmacin de que los funcionarios se abstienen de opinar para
evitar mayores conflictos. Ello refleja con nitidez el real momento actual que se est viviendo en la Administracin
Pblica (el funcionario comn, dice: para que voy a opinar si no me van a tomar en cuenta, si todo se hace como viene ordenado por la
superioridad por otra parte, el nivel de comunicacin en todo orden es malo, no llega donde debiera llegar), en el sentido de no
legitimar, hablando en buen castellano: no pescar a las asociaciones.
Cuando uno va a conversar con un director regional: perdn, me presento soy de la asociacin de , de la
directiva regional del servicio de , tambin, soy dirigente de ANEF. Uno va a conversar con sus jefes superiores,
lo reciben de la mano, con un besito en la mejilla, y : queremos que nos colabore!.
Al da siguiente, cuando hay que tomar algn acuerdo, alguna decisin: es, todo lo contrario!.
Qu pasa?, los trabajadores te deslegitiman, no creen en ti.
Porque te dicen: dijo que en la direccin regional, dijo esto, y ahora salen por el otro lado, y no son capaces de
defendernos nuestros intereses. Entonces, a quin, cmo, y cundo le vamos a creer a la autoridad, cuando tienen
por un lado un discurso y la realidad es otra.
114
115
Estos seores, las autoridades, cometen otro pecado que es pensar que somos dbiles mentales. Entonces,
pretenden que creamos lo que ellos dicen. Incluso: ellos, al exponer a sus superiores, presentan la realidad
totalmente distorsionada. Entonces, esa costumbre, si bien los ministros, a lo mejor les creen, creo que los
dirigentes sindicales: no les creemos!.
Hay un doble estndar. Por una parte, se propone una mayor participacin en la gestin pblica y, por otra parte,
los jefes de servicios, hacen caso omiso del concepto. Los jefes de servicio carecen de inters en promover los
principios elementales que informan la modernidad del Estado.
Desconocimiento de polticas y orientaciones, por parte de la mayora de las jefaturas intermedias. El problema es
que la gente arriba, dice cosas, y el segundo de a bordo, ya se pone una zanahoria en la oreja, y hacia abajo: Nada!.
Los funcionarios, menos!.
Confusin entre el discurso y la realidad. Nuestros funcionarios estn mirando para todos lados, porque ya no
saben que esta pasando, y la administracin legal, legalmente burocrtica, ese es el gran problema que tenemos
nosotros.
Brecha abismal, entre el discurso y la realidad.
Estos resultados son totalmente concordantes con el estudio de clima organizacional que efectuara
la Universidad Catlica (1996). Al respecto, el profesor Dario Rodrguez (1996), planteaba: el
esquema burocrtico de las reparticiones pblicas se encuentra muy arraigado y los jefes, aunque
reconozcan las bondades de la delegacin del poder, aunque digan creer firmemente en la
participacin, en la prctica tienen grandes dificultades para hacer efectivas sus intenciones
participativas o de delegacin. Podramos decir que, en este aspecto, existe una intencin cada vez
ms difundida, pero falta todava la accin que acompae a esta intencin. Es evidente que esta
contradiccin notoria entre discurso y accin contribuye significativamente a la falta de credibilidad
en el liderazgo. El tema de la participacin se trata de manera ideolgica. Todos o la mayora de los
jefes dicen considerar la participacin como algo valioso, pero son muy pocos quienes realmente
permiten que sus subordinados participen. Algo semejante sucede con la delegacin, y todo esto,
unido a la falta de consistencia sealada anteriormente, contribuye a crear este ambiente de falta de
credibilidad. 15
TEMOR
Las siguientes son declaraciones del primer taller realizado con ANEF (1999), que permiten
ejemplificar el clima de temor generalizado que impera en la Administracin pblica:
La falta de voluntad y temor del directivo. Hay temor del nivel directivo; de nosotros, que los funcionarios
participemos.
el debilitamiento de las asociaciones de funcionarios. Estamos muy dbiles!.
Tenemos temor, estamos aplastados!. No hay liderazgos fuertes.
Por otro lado, este debilitamiento, se debe, tambin, al respaldo irrestricto que el Gobierno da a sus directivos
cuando hay algn conflicto de trabajadores con directivos, el Gobierno, siempre dice fulano de tal cuenta con toda
nuestra confianza, y ah queda.
Entonces, esto hace que nos debilitemos an ms.
Adems, temor, tambin, del personal. Porque hay una inestabilidad laboral muy grande, entonces, la gente no
habla, y los dirigentes, no hay buena dirigencia como para ellos sacar la voz por el funcionario que est queriendo

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expresar algo, porque solo no puede enfrentarse contra la autoridad, para eso estn los sindicatos para poder igualar
el poder.
Frente a la pregunta acerca de las causas que no permiten la participacin en este proceso, creemos que una de las
principales causas reales es el "miedo" existente en relacin a la inestabilidad laboral, dado que la mayora de los
trabajadores en la Administracin Pblica est a contrata.
nuestros gremios son dbiles. Tenemos miedo a la autoridad, porque ellos hacen y deshacen, y realmente, hacen y
deshacen.
Yo he estado en muchas reuniones de funcionarios pblicos, de diferentes tendencias, donde el clamor es el mismo,
as que me lleva a asegurar de que realmente tenemos temor de presentarnos, y nuestros gremios no nos
representan, porque, tambin, tienen "temor", entonces, el temor, existe todava.
La opinin de los funcionarios pblicos, no se da a conocer en su totalidad por temor; prefieren permanecer en el
anonimato.
Bueno, coincido con lo que decan todos que existe un clima de miedo o de pnico en la Administracin Pblica,
y, el otro da, nos decan, antes: los tenemos plenamente identificados (parodiando al que est(ba) en Londres), pero,
ahora: no sabemos quines son en realidad!.
Opinamos que es necesario recuperar la capacidad de participacin, porque esta indiferencia, o este miedo a la
participacin, es una cosa relativamente nueva en este pas, puesto que hace algunos aos atrs, los trabajadores
realmente participaban en los procesos que tenan que ver con el Estado, de hecho, exista una Central Unica de
Trabajadores que era capaz de paralizar este pas de norte a sur. Eso, significa, que haba participacin de los
trabajadores en los procesos.
En la propia convencin de ANEF (1998) en la que se entregaron las primeras encuestas, los
asistentes discutieron la inconveniencia de responderla por temor a represalias y la posibilidad de ser
identificados, lo que demuestra, indesmentiblemente, el inmenso temor de quienes tienen la
responsabilidad de representar y defender a los trabajadores del sector pblico.
En la terminologa del DO, para esta investigacin, este acontecimiento debe calificarse como una
sorpresa, pues los dirigentes de las asociaciones de funcionarios cuentan con fuero, es decir
inamovilidad en el cargo o estabilidad absoluta en el empleo, por cierto, muy superior al que disponen
los dirigentes sindicales del sector privado, 16 lo que resulta particularmente esclarecedor, por la
evidencia que aporta, como para afirmar que la dirigencia de las asociaciones de funcionarios se
desenvuelve en una cultura en la que predomina el temor y la inseguridad. 17
FALTA DE CONTENIDOS
Las siguientes afirmaciones, expresadas por los dirigentes de las asociaciones de funcionarios en el
taller (1999), permiten concluir que el tema de la participacin no es comprendido cabalmente en
sus alcances, modalidades ni potencialidades.
Adems, no sabemos: Qu es participar?, Qu es la participacin en este caso?. Hay bastante discrepancia.
Necesitamos Capacitacin!.
Nosotros pusimos que no estamos , nosotros, preparados, y por qu no estamos preparados?
Porque nunca nos han dejado participar. Una cosa en la cual nunca hemos participado, es muy poco probable que la
aprendamos, si no nos dan los espacios.

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Proponemos hacer un Seminario, hablar qu es participacin?, y buscar los medios cmo participar, porque no los
sabemos, no los tenemos, claros; por lo menos, claros.
tampoco, hay una cultura en cuanto a los conceptos de la participacin: por qu la participacin en la gestin
pblica hace sentido en el modelo de vida que nosotros queremos?.
Acaso: queremos obtener mejores remuneraciones?, acaso, queremos llegar a ser el ministro del ramo?, es esto lo
que nosotros pretendemos?. Yo creo que, ms de algn participante y la primera de los expositores, seal, muy
claramente, que no haban contenidos culturales respecto de lo qu es la participacin.
Desde el punto de vista de la filosofa: Qu nos lleva a participar?, es un nfasis que, a mi, me parece, muy
importante, poder animar, muy, muy importante.
no hay una sensibilidad respecto al proceso de participacin. Hay ausencia de formacin, en cuanto a los
contenidos que informan la participacin.
Desconocimiento de metodologas de participacin: Capacitacin!.
ALIENACIN
Segn Blauner (1964), dependiendo de la naturaleza de la tecnologa que se utilice en cada situacin
laboral, existen diferentes patrones o estados sicolgicos, independientes unos de otros que
determinan la alienacin, a saber: (1) la sensacin de impotencia o incapacidad para influir en la
situacin laboral; (2) la prdida de inters en el trabajo; (3) una sensacin de aislamiento social, de no
pertenecer a la organizacin, al grupo de trabajo o al grupo ocupacional, y (4) la automarginacin,
cuando uno no quiere comprometerse con el trabajo, cuando se tiene la sensacin de que el trabajo
es solamente un medio para lograr un fin. 18 Al respecto, las siguientes declaraciones pronunciadas
en el taller, permiten confirmar su mayor o menor presencia:
Nos parece, primero, grave, la falta de compromiso de un nmero muy importante de dirigentes al no contestar o
devolver las encuestas (las que se aplicaron en evento ANEF), que fue un elemento importante que seal el profesor
en su exposicin. Eso, primero: la participacin.
Nosotros tenemos que ser contestatarios y dar testimonio de esa voluntad, si no, no nos creemos ni nosotros
mismos el cuento de la participacin.
Por lo tanto, yo, creo que, hay un ejercicio interior que, tenemos, necesariamente, hacer.
Masificar el plan de modernizacin del aparato estatal, para su anlisis en todos los niveles. Algunos conocen,
solamente algunos gures conocen, cul es el plan, los dems, escuchamos, tocamos de odas, como decan por
ah,
Todo esto ha llevado a los funcionarios a un descontento, a una apata, que no estn ni ah, que no quieren
participar, yo me voy, entonces, todas estas situaciones, han llevado al funcionario a eso: Se ha ido aplastando.
En lugar de reaccionar, se ha ido aplastando.
En el mismo taller, pero en el discurso inaugaural, Ral de la Puente, presidente nacional de ANEF,
sealaba:
Se van a desarrollar una serie de compromisos de gestin; hoy da nuestras remuneraciones van a depender de la
gestin, si se cumplieron o no se cumplieron las metas. Nosotros hemos logrado la ley 19.553, que dice que el
diseo y la evaluacin de esas metas institucionales se debe hacer con la participacin de los funcionarios pblicos
y sus asociaciones.
Existe un decreto reglamentario que tambin as lo establece, y eso pregunto: de qu manera las asociaciones se
han preocupado de que esa ley y ese decreto, hoy da, se est cumpliendo?
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de qu manera las asociaciones participaron en la evaluacin de las metas de gestin del ao 1998 que
permitieron fijar el 3% de incentivo colectivo?
Bueno, nosotros hicimos un estudio y solamente un 25% de las asociaciones de funcionarios particip. Qu
ocurri con el otro 75%?
Y lo mismo que ocurri para la evaluacin, sucedi en el diseo de las metas de gestin del ao 1999: solamente
un 25% dice que ha participado en el diseo. Nosotros: debemos preocuparnos!.
Si la ANEF abri un espacio de participacin, las asociaciones deben hacer cumplir la ley en sus servicios; porque
la modernizacin, no es un tema solo del Gobierno, ni de los empresarios, ni de la ciudadana; es un tema,
principalmente, de los funcionarios, porque esta es nuestra fuente de trabajo, aqu entregamos nuestros mejores
esfuerzos, por toda una vida, de manera, compaeros, que yo estimo que el seminario de hoy es muy importante,
hablamos de gestin participativa y es ah donde nosotros debemos hacernos fuertes en nuestra estrategia respecto
del tema de modernizacin del Estado: Gestin Participativa.
Para Mario Marcel (1995), el trabajo de los funcionarios pblicos es rutinario y su rol muchas veces
no se comprende. Lo que cada uno hace tiene poca relacin con el resultado del proceso
productivo. Todava tenemos una administracin pblica que est organizada bajo principios
profundamente burocrticos; y una administracin burocrtica significa, para el funcionario,
alienacin.
Ser funcionario pblico significa depender de una amplia capa de jefes, que muchas veces llegan a
ese cargo por designacin poltica y que actan de acuerdo a esa condicin. Significa, tambin
responsabilidades diseminadas: no est claro cul es la responsabilidad propia y la ajena, de manera
que es fcil culpar a los dems por los errores y problemas. El funcionario est expuesto a ser
culpado por errores y difcilmente reconocido por sus aciertos. El riesgo de incurrir en
irregularidades conlleva a cuestionamiento de la probidad y ningn reconocimiento del buen
desempeo. El funcionario est sujeto a decisiones impredecibles en materias que afectan
directamente las condiciones de trabajo; por ejemplo, ascensos muchas veces sin relacin con lo que
cada uno hace.
Las decisiones sobre capacitacin generalmente no se entienden, pues responden muchas veces a
favores, y son vistas por los superiores como una especie de concesin al trabajador. Una vez al ao
los funcionarios son evaluados, por lo menos desde hace tres aos (1992), a travs de un sistema en
el cual finalmente se termina con una nota cuyo significado es poco comprensible. Y como la
mayora de las notas son cercanas al mximo, cada uno de los que recibe una calificacin inferior se
siente agraviado, porque se pregunta cul es la gran diferencia que tiene con aquel que fue calificado
con el mximo de 70. 19
FALTA DE TRANSPARENCIA Y PROBIDAD
Las siguientes afirmaciones expresadas en el taller por los dirigentes de ANEF (1999), permiten
sostener que existe insatisfaccin en cuanto a la transparencia, adems de advertir ciertas prcticas
reidas con la tica que afectan las relaciones interpersonales en la Administracin pblica.
No hay transparencia, para que exista esa transparencia que le dara una participacin, hay cosas oscuras, dentro.
Hay ciertas acciones poco ticas que yo podra dar ejemplo, pero que para no demorarme tanto no los voy a dar.
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Esto es un chorreo que viene de arriba y que se ve en los servicios pblicos, tambin, en el sentido de que all, todo
es cupular, todo es secreto, y que se presta a muchas acciones poco ticas.
O sea que sera esa la respuesta: falta de capacitacin y espacios no creados por la autoridad, que no los quiere
crear, por razones obvias, creo yo, razones de manejos oscuros, me disculpan, pero existe eso, existe el robo
pequeo, de cosas pequeas, que nadie puede acusar porque resulta que tambin va a ir a la crcel, porque ellos no
dejan pruebas, es obvio que no dejen pruebas, y nosotros no reivindicamos esos espacios.
No los reivindicamos porque tambin nuestros gremios son dbiles. Tenemos miedo a la autoridad, porque ellos
hacen y deshacen, y realmente, hacen y deshacen.
Yo he estado en muchas reuniones de funcionarios pblicos, de diferentes tendencias, donde el clamor es el mismo,
as que me lleva a asegurar de que realmente tenemos temor de presentarnos, y nuestros gremios no nos
representan, porque, tambin, tienen "temor"; entonces, el temor, existe todava.
Dentro de lo que, lea yo, los cinco principios del servicio pblico que el profesor planteaba como necesarios para
la funcin pblica, lea probidad y responsabilidad. Nosotros, no vemos esa probidad y responsabilidad en los jefes
de servicios. Al contrario, nosotros, vemos un nivel de sinvergenceo muy alto.
Igualdad y no discriminacin, planteaba, el profesor. Vemos una Amistocracia!. No hay igualdad!.
Transparencia, vemos: Oscuridad!.
Sobre los directivos: hemos visto que muchos de ellos no vienen a servir, sino, y lo decimos, responsablemente,
sino que a servirse de los cargos.
DESESPERANZA
Las siguientes afirmaciones, permiten respaldar la interpretacin de que los funcionarios no
advierten la posibilidad cierta de cambios y de ah su desnimo y desmoralizacin.
la autoridad est cometiendo un crimen muy grave que es "matar la esperanza" no es cierto, si bien, otros
cometieron crmenes de lesa humanidad, esta autoridad, est cometiendo otro crimen con todos los trabajadores del
pas, que en algn momento tuvimos la esperanza de que esta democracia iba a cambiar la situacin.
Y, vivimos otra dictadura que es peor: Una dictadura en democracia!.
Entonces, nuestro deber, como dirigentes, es: resucitar esa esperanza en la gente!.
Por lo tanto, nosotros, tambin debiramos extender una invitacin a nuestras autoridades de la ANEF a prescindir
de su militancia poltica, en la medida de lo posible, borrmosle, mejor, en la medida de lo posible, para que las
conclusiones de esta asamblea, para que seamos consecuentes y no termine aqu, yo creo que las conclusiones de lo
que estamos hablando, debiera darse a conocer al pas.
De repente, yo he tenido la oportunidad de hablar con todos los Presidentes de los Partidos de la Concertacin:
Enrique Krauss, Anselmo Sule, Sergio Bitar, Ricardo Nez, y les he planteado lo que pensamos los dirigentes, y
me miran como a un extraterrestre.
Entonces, a lo mejor estn acostumbrados a que uno sea un extraterrestre; pero, si es la ANEF, si la ANEF tiene
ms trayectoria que uno en esto, a lo mejor podrn creerle.
hemos podido constatar que la participacin, en primer lugar, es un proceso.
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Es un proceso proceso que, desde luego, tal como aqu, los expositores que han precedido, han definido que Se
encuentra navegando en el valle del desencanto!.
AUTORITARISMO
Las expresiones siguientes, permiten afirmar que en la Administracin pblica, no existe una
orientacin hacia las personas y los estilos de direccin predominantes son claramente autoritarios,
con ciertos rasgos de paternalismo, y muy distantes del liderazgo que requiere el proceso
modernizador.
Los directivos, no permiten la participacin utilizando una serie de elementos como: la manipulacin; la utilizacin
del personal; no dan confianza, se guardan informacin (parcializndola); el trato, tambin, que hay, y las variaciones
diferentes entre las personas que tienen esos dependientes (tratan de cumplir, y hacer cumplir las directrices a como de lugar).
Nosotros dijimos que en los directivos, exista demasiado autoritarismo, personalismo. Existen clases de
conducciones dictatoriales. Exceso de normas, porque las cuestiones se solucionan: hago una resolucin y chao!
, entonces, despus, cuando t atacas el tema: Oye, no!, es que ya hay una resolucin, y , se solucion el
tema!, y desconfianza de la dirigencia.
Yo recuerdo las palabras del ex ministro Etchegaray cuando dijo que se haban nombrado muchos son palabras
de l, yo solo las repito: "pinganillas" como jefes de servicios.
Por otro lado, pensamos que no existe una real voluntad de participacin, por parte de las direcciones de las
instituciones, y tambin, la falta de exigencia de las asociaciones frente a los avances logrados.
Al respecto, el profesor Dario Rodrguez, del Instituto de Sociologa de la Universidad Catlica,

refirindose al estudio de clima organizacional en la Administracin Pblica chilena, sealaba (1996),
que ste poda ser caracterizado como de: crisis de la cultura organizacional; aumento de las
expectativas; alto nivel de conflicto; falta de incentivos; deterioro de la autoestima; desvalorizacin
de la imagen del funcionario pblico y de la administracin fiscal, y de crisis de liderazgo
institucional, aprecindose la carencia de lineamientos compartidos en toda la administracin estatal
y una falta de credibilidad del liderazgo, habiendo podido apreciar en su estudio que gran parte de
los jefes de la Administracin pblica manifiestan que es bueno delegar y que a ellos les gusta
hacerlo. Sin embargo, cuando se interroga a los subordinados de esos mismos jefes, aparece otra
realidad. El esquema burocrtico de las reparticiones pblicas se encuentra muy arraigado y los jefes,
aunque reconozcan las bondades de la delegacin del poder, aunque digan creer firmemente en la
participacin, en la prctica tienen grandes dificultades para hacer efectivas sus intenciones
participativas o de delegacin. Podramos decir que, en este aspecto, existe una intencin cada vez
ms difundida, pero falta todava la accin que acompae a esta intencin. Es evidente que esta
contradiccin notoria entre discurso y accin contribuye significativamente a la falta de credibilidad
en el liderazgo. El tema de la participacin se trata de manera ideolgica. Todos o la mayora de los
jefes dicen considerar la participacin como algo valioso, pero son muy pocos quienes realmente
permiten que sus subordinados participen. Algo semejante sucede con la delegacin, y todo esto,
unido a la falta de consistencia sealada anteriormente, contribuye a crear este ambiente de falta de
credibilidad. 20

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De acuerdo con lo expresado por los propios dirigentes de las asociaciones de funcionarios en el
taller (1999), la falta de credibilidad; el temor; la falta de contenidos, la alienacin; la falta de probidad
y transparencia, y la desesperanza reinantes, seran las principales causas, obstculos o factores que
inciden o ayudaran a explicar los resultados analizados.
Aun cuando y como antes se expres no fue posible validar estas constataciones con el personal
directivo y funcionarios de los propios servicios, es importante advertir que gran parte de estas
imgenes negativas, tambin, han sido advertidas por las propias autoridades de Gobierno. Al
respecto, y opinando sobre diversos estudios efectuados entre el personal de la Administracin
pblica, Mario Marcel (1997), ha planteado que estos estudios han revelado una baja autoestima,
desconfianza respecto de las autoridades y un marcado escepticismo frente a las posibilidades de
cambio. Si bien los funcionarios reconocen a la modernizacin de sus instituciones como un
proceso real e inevitable, an la enfrentan con desconocimiento, incertidumbre y temor 21
Acciones para implementar una gestin participativa
En cuanto a las acciones para implementar una gestin participativa en los servicios pblicos, los
mismos dirigentes de las asociaciones de funcionarios, sealaron que:
Es muy importante, terminar con el autoritarismo; mejorar el clima de trabajo (mejorar el trato de los mandos
medios).
Debemos velar porque nuestros jefes de servicios sea gente a quien, nosotros, podamos, siquiera, respetar. Es
decir, que no sean solamente que tengan el poder, sino que sean autoridad a quien, nosotros, podamos,
verdaderamente, respetar.
Desconocimiento de metodologas de participacin: Capacitacin!.
No sabemos: Qu es participar?, Qu es la participacin en este caso? Necesitamos Capacitacin!.
Proponemos hacer un Seminario, hablar qu es participacin?, y buscar los medios cmo participar, porque no los
sabemos, no los tenemos, claros; por lo menos, claros.
Las asociaciones deben ejercer presin sobre los directivos para hacer valer la real participacin en este proceso de
modernizacin, y expresamos nuestra preocupacin frente a la necesidad de que haya un organismo fiscalizador que
controle el cumplimiento de los instructivos sobre participacin de los trabajadores. Un contralor mixto, entre
ANEF y Gobierno, por ejemplo.
Es necesario recuperar la capacidad de participacin, porque esta indiferencia, o este miedo a la participacin, es
una cosa relativamente nueva en este pas, puesto que hace algunos aos atrs, los trabajadores realmente
participaban en los procesos que tenan que ver con el Estado, de hecho, exista una Central Unica de Trabajadores
que era capaz de paralizar este pas de norte a sur. Eso, significa, que haba participacin de los trabajadores en los
procesos. Y que exista, tambin, un desarrollo tcnico de los dirigentes, de manera que las asociaciones se
fortalezcan y desarrollen.
Utilizar los mecanismos de participacin ya existentes (corregir las contradicciones del discurso sobre participacin
en la gestin pblica, poner nfasis en la capacitacin, y negociacin, ms espacios e instrumentos de participacin,
ligar la carrera funcionaria a la participacin).
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Masificar el plan de modernizacin del aparato estatal, para su anlisis en todos los niveles. Algunos conocen,
solamente algunos gures conocen, cul es el plan?, los dems, escuchamos, tocamos de odas, como decan por
ah.
Preparacin del sector pblico para iniciar un proceso de Gestin Participativa

Las siguientes afirmaciones expresadas en el taller (1999), demuestran que la unanimidad de los
dirigentes de las asociaciones de funcionarios creen que el sector pblico chileno no est preparado
para iniciar un proceso de gestin participativa:
Nosotros pusimos que no estamos , nosotros, preparados, y por qu no estamos preparados?
Porque nunca nos han dejado participar. Una cosa en la cual nunca hemos participado, es muy poco probable que la
aprendamos, si no nos dan los espacios.
No sabemos: Qu es participar?, Qu es la participacin en este caso?. Hay bastante discrepancia.
falta de capacitacin y espacios no creados por la autoridad, que no los quiere crear, por razones obvias, creo yo,
razones de manejos oscuros, me disculpan, pero existe eso
Sobre la ltima pregunta, nosotros tenamos tres tpicos:
- propiciar un cambio cultural de la percepcin sobre el concepto de participacin;
- preparar al sector pblico para el tema del cambio de la cultura de la participacin, y
- nosotros, creemos que no estn dadas las condiciones para una eficaz participacin (se trata de una reivindicacin
insatisfecha).
En relacin a la pregunta d), la respuesta es: "No". Se requiere de capacitacin, de involucramiento!. Si, se aprecia y
constata, la disposicin a participar constructivamente y mejorar la calidad y la gestin en los servicios, en bien del
usuario, su propio desarrollo y la dignificacin. Esta es una constatacin que nosotros podemos obtener a diario
respecto de nuestros compaeros.
Con respecto a la interrogante d), la respuesta genrica fue: "No". No, por cuanto no existen mtodos ni modelos
propios para generar una cultura participativa.
No, por cuanto no hay una sensibilidad respecto al proceso de participacin. Hay ausencia de formacin, en cuanto
a los contenidos que informan la participacin.
Las polticas de remuneraciones del Gobierno generan una competencia desleal entre el personal de los servicios
que conspira contra la participacin.
Y a la pregunta d), como deca un compaero amigo: "No". Nosotros, no podemos hacer nada, mientras todas estas
cosas no se cumplan.
Por ltimo, el Taller finaliz con una recapitulacin de Bernardo Jorquera, vicepresidente de
Modernizacin del Estado de ANEF, quien se refiri a las principales conclusiones del mismo y
manifest emotivamente: quiero ser muy autocrtico, porque, hoy da, no somos todos los que
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comenzamos esta maana, no somos todos los que tenemos que estar, forma parte de una cultura
que queremos evitar, la ANEF tiene que ser, como se dijo aqu, ms rigurosa, ms sistemtica,
tenemos que ser constructivos y ms proactivos, ello parte por conductas y prcticas culturales muy
concretas, como por ejemplo, respetar el horario de los compaeros, escuchar a todos los
compaeros, trabajar como corresponde y, sobre todo, participar en la convocatoria que curs la
ANEF, que es lo que yo estoy haciendo en este minuto.
Luego, y en otra parte de su intervencin indic: nosotros queremos, y lo ha dicho su presidente,
lo ha dicho el Directorio Nacional, queremos constituir una ANEF fuerte, slida, potente y que sepa
no es cierto, plantearse, muy bien respecto al tema de la modernizacin, en especial, frente al
Gobierno nosotros tenemos que asumir, proactivamente, pasar a la delantera, ganarle al
Gobierno, tener propuestas, tener instrumentos, tener capacidad, tener lista la gestin y propuestas
respecto a este tema yo les digo con mucha responsabilidad, como Vicepresidente de
Modernizacin del Estado, no tengamos ms solo como argumento, el diagnstico, si no que es
muy importante, y lo vamos a trabajar, y lo vamos a utilizar, incluso en su versin regional, vamos a
trabajar algunas regiones, porque las regiones tambin son importantes, pero, no podemos tener
ms, como argumento en la ANEF, solamente el diagnstico que lo hemos enfatizado mucho, y que
tenemos que sacarle todo el partido que tiene, pero, ahora tenemos que pasar a las propuestas y a la
accin, y, eso, significa: asociaciones con dirigentes claros sobre el tema, con una ANEF clara sobre
el tema.
Observaciones del consultor

Sobre las mismas cifras y estadsticas analizadas e interpretadas anteriormente por los dirigentes de
asociaciones de funcionarios, y como antes se indicara, se prepar un informe de carcter cualitativo
que slo se entreg a la dirigencia de ANEF, una vez terminado el taller, a partir del cual se plantean
a continuacin un conjunto de observaciones y de reflexiones que se estiman tiles para
contextualizar y complementar las imgenes de los dirigentes de las asociaciones de funcionarios y de
ANEF a propsito de este primer taller.
I Parte. Alcances y Desarrollo de la Participacin
La primera variable a que se har referencia, es la Participacin, cuyo marco conceptual se fundamenta
en el instrumento de la Oficina Panamericana de la Salud (OPS), 22 el cual la considera un rea crtica
para medir el clima organizacional. La OPS plantea que la participacin debe ser comprendida
profundamente por todos y cada una de las personas involucradas en su operacin, como elemento
esencial de aceleracin del proceso de integracin del personal.
Del tenor de las conclusiones relevantes en cada uno de los factores en que se operacionaliz esta
variable, en lo que viene, se presenta un resumen que pretende integrar los resultados de cada
subconjunto, para luego esbozar una sntesis general.
Un aspecto que, sin duda, llamar la atencin se refiere a que en diversos casos es posible apreciar
una lectura e interpretacin distinta de los datos, segn si quien se pronuncie frente a stos es
directivo o dirigente de asociacin de funcionarios.
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Sin que este trabajo haya sido planteado en un nivel explicativo, se puede aventurar una hiptesis
sobre el por qu podra darse esta situacin haciendo presente que los roles que cada uno de estos
actores debe cumplir impele a cada uno de ellos en lo personal, a asumir posturas ms radicales que
otras categoras de personal encuestados.
Tanto, en lo que concierne en la defensa de la claridad, logros y el xito de la gestin gubernamental,
tratndose de directivos, como en la asuncin de posturas reivindicacionistas, contestarias o crticas,
en el caso de quienes son dirigentes de asociaciones de funcionarios.
No obstante, es preciso tener presente, que ello no obsta el que en muchos casos se aprecie
unanimidad en todas las categoras de encuestados frente a algunos tems, aun cuando en varios
casos resultan ser los directivos, los nicos que aparecen sosteniendo posiciones que abogan por la
excelencia en la gestin en contra de percepciones ms o menos negativas de todos los dems
estamentos de personal.
En este ltimo caso se trata de una hiptesis confirmada, pues conforme a lo sealado por el
profesor Wormald a propsito del estudio de clima organizacional en el sector pblico que realiz el
departamento de Sociologa de la Universidad Catlica en 1996, se verific que: existe una clara
disociacin entre el grado de satisfaccin que muestran los directivos y su evaluacin del proceso
modernizador y la que manifiesta el personal a su cargo. El problema parece radicar en que el optimismo
de los primeros no es compartido en el mismo grado por sus subordinados, observaciones que adems
sealaron expresamente que existe una distancia entre el juicio de los directivos que en su mayora
encuentran que el proceso ha sido muy positivo y sus subordinados, especialmente los profesionales y
tcnicos que sealan que la modernizacin intentada ha sido slo regular o poco positiva. 23
A juicio de la OPS, la productividad se da en la medida en que cada componente en armona con los
dems, realiza con ptima eficacia y eficiencia el servicio que le corresponde, siendo,
especialmente til, para promover su compromiso, el que se den condiciones como: contar con
parmetros de referencia; aceptar metas comunes; la responsabilidad comn, y facilitar el
intercambio de evaluaciones sobre el rendimiento.
Al respecto, se detect un amplio consenso respecto del temor de expresar opiniones, situacin que
ha quedado de manifiesto en la imagen planteada por los integrantes del taller antes mencionado.
Las posibilidades de tener un dilogo franco y abierto en estas condiciones, resultan ser de una
extraordinaria precariedad. Ello, sin duda, afecta las posibilidades de que pueda realizarse un
intercambio de evaluaciones sobre el rendimiento, por ejemplo y, por ende, resiente, el
compromiso por la productividad, al afectar la posibilidad de conversar y discutir los resultados
obtenidos as como las dificultades para operar.
En general, se apreci una percepcin, levemente mayoritaria, de que cuando existen retos
institucionales, todas las unidades participan activamente en su solucin, lo que es coherente con el
rechazo mayoritario, pero, leve, de la atomizacin que supone el tem que propone que en los
124
125
servicios cada unidad trabaja por su lado. La aceptacin de metas comunes y la responsabilidad
comn que involucran estas constataciones, resultan positivas para contribuir a la productividad
institucional al favorecer el deseo de cooperar.
Sin embargo, existe una dbil mayora en la percepcin que rechaza la afirmacin sobre la excelencia
del espritu de equipo institucional, lo que, a su vez, es coherente con la apreciacin de los dirigentes
de asociaciones de funcionarios, en orden a que los distintos niveles jerrquicos no colaboran entre
ellos; no obstante que, a nivel de servicios, se produce una leve mayora que rechaza esta afirmacin.
Las constataciones anteriores requieren ser contextualizadas, segn la observacin general que precede a
estas reflexiones en cuanto al foco de funcionarios en que se concentr este estudio y que, por su
proximidad con crculos cercanos a niveles directivos o a ncleos vinculados con experiencias
modernizadoras tienden a adoptar posiciones ms optimistas, en razn de lo cual es muy alta la
probabilidad que se confirme la hiptesis que existen dificultades que afectan el compromiso con la
productividad al impedir la fijacin de parmetros de referencia sobre calidad, cantidad y oportunidad; la
aceptacin de metas comunes, la responsabilidad comn, y el intercambio de evaluaciones sobre el
rendimiento.
b) Compatibilizacin de intereses
Una cuestin bsica del proceso de conduccin de la participacin, segn la OPS, es que ste, debe
integrar la diversidad de sus componentes en una sola direccin: la del cumplimiento de los
objetivos institucionales.
Al respecto, se constat una percepcin mayoritaria respecto de que los objetivos de los
departamentos y direcciones regionales seran, en general, congruentes con los objetivos de los
respectivos servicios.
Destaca el que la mayor parte de los dirigentes de asociaciones de funcionarios, estimen que existe
un funcionamiento de compartimentos estancos, al subordinar el funcionamiento institucional al
cumplimiento de los objetivos departamentales. Esta percepcin (levemente rechazada a nivel de
los servicios), es coherente con la opinin mayoritaria y unnime, de las tres categoras de
encuestados, respecto de que el poder est concentrado en unos pocos departamentos.
En una gestin participativa, es normal que se produzcan conflictos entre el grado de autonoma
demandado por los grupos y el nivel de control necesario para asegurar la uniformidad bsica; sin
embargo, nada de ello ocurre en los servicios pblicos encuestados en que, prcticamente, no se
aprecian mayores niveles de autonoma.
Por otra parte, se aprecia que una leve mayora a nivel de servicios, manifiesta compartir fcilmente
los recursos institucionales, lo que es rechazado por un porcentaje mayor de dirigentes de
asociaciones de funcionarios.
Se constata una opinin generalizada respecto de la inexistencia de conflictos entre departamentos y
direcciones regionales, lo que es una fortaleza. Esta constatacin, es coherente con el bajo nivel de

126
conflictos percibido a propsito de la claridad de las tareas de cada uno, del estudio de clima de la
Universidad Catlica.
En resumen, existe unidad de propsitos, lo que favorece la compatibilizacin de intereses y
beneficia la productividad; sin embargo, hay consenso sobre la concentracin de poder, lo que va en
detrimento del logro de los objetivos globales. Todo ello, tambin, reafirma las conclusiones del
estudio de la Universidad Catlica, cuando, a propsito de la variable autonoma, seala el
carcter marcadamente centralizado del sistema de toma de decisiones de la administracin pblica
(que) obliga a los funcionarios a estar permanentemente siendo autorizados por algn jefe.
c) Intercambio de informacin
Segn la OPS, para "generar y fortalecer la voluntad para la accin coordinada entre personas y
grupos, es necesario comunicarse e intercambiar informacin importante sobre los propsitos
comunes y los medios que cada uno posee para contribuir al logro de ellos".
Existe consenso mayoritario respecto que la informacin requerida fluye lentamente, lo cual resiente
las posibilidades de comunicarse e intercambiar informacin sobre propsitos y medios para
alcanzarlos, y se afecta la posibilidad de generar y fortalecer la voluntad para la accin coordinada
entre personas y grupos.
Si bien se aprecian visiones diferentes entre las personas de los servicios encuestados y los dirigentes
de asociaciones de funcionarios, existe evidencia como para afirmar que se presentan problemas de
comunicacin oportuna, lo que, tambin, repercute en la dificultad de coordinar esfuerzos entre
unidades para alcanzar metas comunes.
Mayor fuerza y la plena confirmacin de esta situacin, se encuentra, por una parte, en la opinin
mayoritaria y unnime, respecto de la existencia de problemas por la circulacin de rumores; la
circunstancia de que quienes tienen la informacin no la dan a conocer fcilmente, y el hecho de
que, la misma, est concentrada en unos pocos grupos y, por otra, en el alto nivel de acuerdo que
tuvo un tem similar en el estudio de la Universidad Catlica.
Las dificultades e inexistencia de una libre circulacin de informacin, entre distintas unidades
interdependientes de trabajo, dificulta el arraigo de vnculos de cooperacin, lo que se agrava s,
adems, la escasa informacin que circula, es tergirversada o malintencionada con lo cual se facilita la
generacin de un proceso de disociacin en lugar de favorecer una participacin organizada.
d) Involucracin con el cambio
Las organizaciones, segn la OPS, estn constantemente dinamizadas "por mltiples procesos de
cambio, profundos y acelerados", por lo que "la actitud de promocin, aceptacin y compromiso
frente a las decisiones de cambio, participacin, aporte de sugerencias y adopcin de nuevos hbitos,
definen a una persona o a un grupo como realmente involucrado en los procesos de cambio
institucional".

126
127
Del tenor de las respuestas analizadas, se advierte que existe una percepcin mayoritaria respecto de
que existiran grupos cuyos valores y normas no favorecen el trabajo institucional, y de que no se
advierten mayores procesos de cambio.
Tambin, destaca la opinin mayoritaria de los dirigentes de asociaciones de funcionarios, en el
sentido que las iniciativas de los grupos, no cuentan con respaldo de los niveles superiores. Todo lo
cual, afecta seriamente el compromiso y la promocin con el cambio.
La paradoja, es que, si es un hecho indiscutible que las instituciones estn permanentemente en una
dinmica de cambios y, mayoritariamente, no se advierte ni comprende este proceso, los
funcionarios y dirigentes de stos, no han actuado consciente y menos proactivamente (como
agentes de cambio, por ejemplo), frente al mismo. Su participacin en un proceso de modernizacin
que se supone en plena marcha, al tenor de estas respuestas, puede calificarse como pasiva y
alienante.
En el caso de los dirigentes, tambin se ha dado esta pasividad, al sumarse y apoyar al Gobierno en
su afn modernizador, con posturas reivindicacionistas y orientadas a dignificar la funcin pblica,
pero sin propuestas alternativas. 24
Estas observaciones pueden complementarse con las conclusiones a que llega el estudio de la
Universidad Catlica a propsito del punto sobre la burocracia, en el que se indica: "es importante
revalorizar la experiencia de los funcionarios, en el sentido de que los cambios se deben
experimentar para que cambie la percepcin acerca de su posibilidad. Es decir, los individuos
deberan vivir la experiencia de que ellos pueden modificar en algo su entorno, deberan ver
efectivamente que algo ha cambiado despus de que se ha hecho una intervencin modernizadora
en sus servicios. Esto ha ocurrido al parecer, pero slo ha llegado hasta los niveles ms altos y/o
capacitados de la organizacin. Debera extenderse hacia sus dems miembros, de modo que todos
trabajen con una orientacin similar".
Resumen de la variable Participacin
A la luz de las constataciones descritas cabe concluir que no se percibe la importancia de la
participacin, la cual no es comprendida como un elemento esencial de integracin.
A mayor abundamiento, en el estudio de la Universidad Catlica, a propsito de las conclusiones
sobre el proceso de modernizacin, se indicaba: "indudablemente, est la percepcin de que el
proceso no ha sido participativo ni difundido entre los funcionarios, principalmente entre los menos
calificados", agregando, a continuacin que, "por lo anterior, los principales obstculos al proceso de
modernizacin, se encuentran precisamente en la forma como ha sido llevado el proceso. Ha
sido implementado como todo proceso burocrtico, es decir, sin la participacin de los
subordinados y de manera extremadamente jerarquizada y vertical. Adems los funcionarios
reportan que su manera de enterarse de este proceso no ha sido a travs de su jefe directo. Con lo
que surge el tema de que el jefe directo, reproduce en su mbito de poder el mismo esquema de no
traspasar cuotas de poder a sus subordinados a travs de la informacin oportuna y confiable".

128
Otras variables
Las siguientes variables son el resultado de la adaptacin de algunas interrogantes del instrumento de
William Anthony, 25 ms cuatro preguntas del estudio de clima organizacional en el sector pblico
que efectu la Universidad Catlica a fines de 1996, y 28 tems originales, los cuales cubren las
temticas que se indican a continuacin (V. Anexo 6).
Consulta a funcionarios y Toma de Decisiones
Una de las caractersticas ms relevantes de una gestin participativa es la menor o mayor intensidad
con que, de todas formas, se presentan instancias formales e informales que favorecen la generacin
de distintos procesos de consulta a los funcionarios en la toma de decisiones y en otros asuntos.
Al respecto, se aprecia unanimidad por parte de los dirigentes de las asociaciones de funcionarios y
encuestados a nivel de servicios, en manifestar que los jefes no estilan consultar las decisiones
importantes con sus subordinados, ni tampoco el que sea normal que el personal participe en
decisiones importantes, ni, en general, que se pida la opinin de los funcionarios para tomar
decisiones, percepcin que, en todo caso, es mucho ms intensa a nivel de los dirigentes de
asociaciones de funcionarios. No obstante, en el caso de los jefes, se advierte que una mayora dice
que stos no se quejan, ni se sienten dejados a un lado en decisiones importantes.
Cuando se trata de pronunciarse si se consulta la opinin de los funcionarios en la estimacin del
presupuesto, y en la posibilidad de discutir asuntos importantes con jefes y funcionarios del mismo
nivel del encuestado, estas afirmaciones son aprobadas a nivel de servicios, y rechazadas por los
dirigentes de asociaciones de funcionarios. Una vez ms, estas constataciones requieren atemperarse
atendido el foco de funcionarios a quienes se les aplic la encuesta, siendo muy alta la probabilidad
que, en definitiva, la percepcin global est ms cerca de quienes son dirigentes de asociaciones de
funcionarios.
Por otra parte, son notorias las diferencias de percepcin de los directivos con los dems estamentos
de personal, aprecindose que, en general, stos manifiestan un nivel de optimismo y respuestas que
sintonizan con las caractersticas de una gestin participativa.
Al tenor de las respuestas analizadas, es posible concluir que la realidad de los servicios pblicos est
muy alejada de las prcticas comunes de gestin participativa en materia de consultas y toma de
decisiones.
Estos resultados son coherentes con las reflexiones planteadas al inicio de este apartado y reafirman
las conclusiones del estudio de la Universidad Catlica, el que a propsito de la toma de decisiones,
concluye que sta: aparece como algo muy lejano a los funcionarios de la administracin pblica, lo
que los transforma en grupos carentes de dominio, demasiado dependientes e ignorantes de algo tan
central como la toma de decisiones, estudio que, adems, agrega: se puede dar cierto
escepticismo en este tema, por cuanto a nivel de discurso de las autoridades superiores de la
administracin pblica se habla de desarrollar el trabajo en equipo y buscar la participacin de la
gente en la gestin, sin embargo, en la prctica los funcionarios perciben que se sigue
administrando sobre la base de un liderazgo burocrtico tradicional, sealando a continuacin que
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el modelo participativo, cuando se ha implementado en algunos servicios, ha generado roces con la

tradicional cultura organizacional de la administracin pblica, que no admite discusiones ni debates,
que no ofrece espacio para expresar las opiniones para as evitar el conflicto, es decir, al parecer esta
cultura es ms funcional a los liderazgos autoritarios.
Autonoma e Innovacin
Otra de las caractersticas relevantes de una gestin participativa, son los crecientes niveles de
empoderamiento, polivalencia funcional y espacios para desarrollar la iniciativa y respuestas creativas
del personal.
Prosiguiendo con las visiones contradictorias a que ya se ha hecho referencia, se constata que ello
ocurre frente a los tems que indagan si las jefaturas dejan que el personal determine como llevar a
cabo su trabajo; si el personal cuenta con bastante autonoma; a la posibilidad de conversar con
colegas y jefes sobre la manera de realizar mejor el trabajo, y si los jefes se sienten amenazados
cuando los subordinados ofrecen buenas ideas, en que una vez ms destaca la postura de los
directivos, optimista y siempre positiva, en contraste con la opinin de los dems estamentos de
personal.
Por otra parte, se advierte unanimidad en reconocer, positivamente, las capacidades y
potencialidades del personal como para asumir tareas nuevas, de ms responsabilidad, con poca
dificultad, salvo en los estamentos profesional y administrativo, en los que esta aprobacin es mucho
menor en su intensidad. No obstante, tambin existe unanimidad para rechazar que la innovacin y
las buenas ideas sean criterios de promocin clave, as como el que los servicios propicien y cuenten
con sistemas de sugerencias y que realmente funcionen.
Se reconoce, adems, mayoritariamente, las posibilidades que tiene el personal para emplear la
propia iniciativa en el desempeo de los cargos; no obstante, debe tenerse presente que antes, se han
indicado algunas limitaciones al sealar que las iniciativas de los grupos no siempre contaran con el
respaldo de los niveles superiores. Al respecto, el estudio de la Universidad Catlica, a propsito de
las conclusiones de la variable autonoma en el trabajo, seala que "quienes tienen mayor
posibilidad de trabajar en forma independiente y autnoma son claramente los funcionarios
que estn ms capacitados y ms cerca de los puestos de toma de decisiones".
En sntesis, conforme a las percepciones detalladas, es posible sostener que existen limitaciones
importantes en materia de innovacin, iniciativa y empoderamiento, generalmente, aspectos clave y
fundamentales de una gestin participativa.
Condiciones para la Participacin
En este subconjunto de tems se abordan diferentes opiniones respecto de la participacin, en
general y, especficamente, acerca de algunos mecanismos y prcticas concretas.
Al respecto, y confirmando la tendencia ya anotada, una vez ms, se aprecia que los dirigentes de las
asociaciones de funcionarios, muestran una opinin crtica que, en el caso de la ANEF, es
extremadamente negativa, en contraposicin con la visin, generalmente, positiva de los directivos.
130
Estas percepciones contradictorias se dan cuando se consulta si los directores y jefes de servicio,
verdaderamente, creen en la gestin participativa y que, en sus servicios existiran las condiciones
para que la participacin funcione; as como cuando se pregunta si es comn que se haga uso de
comits y fuerzas de trabajo para llevar a cabo las tareas; que se utilicen posiciones de enlace
(coordinadores, comits), para aumentar la unin y participacin, y si los directores apoyan a travs
del ejemplo, a todos los jefes para que practiquen la participacin; y frente al tem que indaga acerca
si el personal participa en sus asociaciones de funcionarios.
En este ltimo caso, sin embargo, es necesario tener presente que la participacin, en general, "no es
algo que pueda aplicarse por igual a todos", 26 las necesidades y expectativas de los individuos, son
distintas por formacin, cargos, etc.
En general, destaca la aprobacin de los directivos, mayoritaria y, en muchos casos, nica, respecto
de los dems estamentos de personal, aprecindose que en el caso de las afirmaciones que aluden a la
existencia de instancias satisfactorias de participacin, y de que el director apoya a los jefes para que
practiquen la participacin, son, adems de los directivos, mayoritariamente, aprobadas por los
administrativos, situacin que, tambin puede ser interpretada conforme a las conclusiones del
estudio de la Universidad Catlica a propsito de los resultados sobre las jefaturas en que respecto
de las personas de ms baja instruccin se da una buena dosis de paternalismo y que se advierte
una combinacin de estructura burocrtica impersonal y de una cultura paternalista
extremadamente personalizada, por lo que, no debera ser extrao el que este tipo de trabajadores
aparezca en ciertos casos, como el presente, ms cerca de sus jefaturas.
Por otra parte, existe consenso para rechazar la idea de que el personal que se integra a los servicios,
lo hace pensando en la oportunidad que tendr de participar en decisiones importantes. La misma
unanimidad se da cuando se rechaza el que en los servicios, las instancias de participacin, sean
satisfactorias, como el hecho que, en la eventualidad de abandonar el servicio, se extraara el clima
de participacin existente.
Del mismo modo, tambin, suscit consenso el rechazo a la afirmacin de que todos los jefes en los
niveles superiores practicaran la participacin con regularidad.
En resumen, existe una percepcin mayoritaria respecto de que las instancias de participacin son
insatisfactorias, y que los jefes no practican la participacin, todo lo cual, atenta contra las bases
fundamentales para implementar un proceso de gestin participativa.
Informacin y Comunicaciones
En este subconjunto de tems se indaga sobre la percepcin de los encuestados acerca de las
comunicaciones e informacin institucionales.
Existe una evidente coincidencia en calificar como inadecuados los canales de comunicacin
institucionales, as como la imposibilidad de enterarse a tiempo de lo que est pasando; lo mismo
ocurre, al sostener que el sistema de comunicaciones existente no fomenta el intercambio abierto de

130
131
ideas, consenso que, tambin, comprende la percepcin de que, en general, los funcionarios no
disponen de informacin sobre descripcin de cargos y de lo que se espera de su trabajo.
Esta constatacin, reafirma las conclusiones de la variable comunicacin, del estudio de la
Universidad Catlica en las que se constata que "en general, las comunicaciones se perciben como
deficitarias, inoportunas e insuficientes", agregando a continuacin que "es necesario intervenir en
varios sentidos: por un lado, considerar la opinin de los subordinados haciendo el proceso de toma
de decisiones ms participativo y con mayor compromiso de los funcionarios involucrados; mejorar
o crear en el caso de que no los haya los canales de comunicacin para comunicar
oportunamente (adelantarse al rumor) y de forma permanente (de modo que los funcionarios no
estn esperando, sino que sepan cmo y dnde informarse). Estas medidas deberan redundar en un
aumento de la credibilidad de las informaciones oficiales".
En cuanto a los dems tems, vuelven a aparecer las percepciones contradictorias entre dirigentes de
asociaciones de funcionarios (negativas), y la percepcin de los directivos (positiva), respecto de la
satisfaccin con la informacin recibida y acerca del conocimiento de las polticas y normas
administrativas de los servicios.
Sin embargo, resulta pertinente recordar que en el estudio de la Universidad Catlica, a propsito de
las conclusiones de la variable estructura y claridad organizacional, se plantea que "los miembros de
la administracin pblica tienen mucha claridad acerca de los objetivos de los servicios a los que
pertenecen, sin embargo no tienen el mismo grado de claridad acerca de los objetivos, funciones y
tareas individuales. La mayora de los funcionarios, sin embargo, reconoce la claridad en la lnea de
mando. O sea, se sabe qu objetivo persigue el servicio, menos lo que debe hacer cada cual, pero
quien manda no genera dudas".
En el mismo sentido, y tambin en el estudio de la Universidad Catlica, se concluye que los
rumores son mayoritariamente, ms crebles que la informacin oficial.
Finalmente, del tenor de las respuestas analizadas, puede concluirse que los sistemas de
comunicaciones presentan diversas deficiencias que atentan contra las bases fundamentales que
permitiran implementar un proceso de gestin participativa.
Compromiso
Este subconjunto de tems aporta antecedentes respecto de los niveles de involucracin de los
funcionarios, aspecto primordial en una gestin participativa.
Existe una percepcin, mayoritaria, de que la mayor parte del personal cree que est haciendo una
contribucin significativa a las metas institucionales, lo que es positivo, desde el punto de vista
emocional, pues, facilita la involucracin del personal en un proceso de gestin participativa.
Se aprecia, tambin, una percepcin, mayoritaria, en las tres categoras de encuestados, para rechazar
la afirmacin de que la mayor parte de los funcionarios han ayudado a formular las metas y objetivos
de sus departamentos.

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Una vez ms, se aprecia una visin claramente optimista de los directivos, por sobre los dems
estamentos de personal, postura que, siempre y unnimemente, es rechazada por los dirigentes de
asociaciones de funcionarios, por ejemplo, cuando se consulta sobre el conocimiento del personal
respecto de las metas y objetivos institucionales, as como sobre la existencia de un sistema de
trabajo en equipo y de cooperacin institucional.
En sntesis, si bien se ha mencionado una importante fortaleza, no puede dejar de desconocerse que
existen varios aspectos que limitan el compromiso del personal, como para implementar un
adecuado proceso de gestin participativa.
Satisfaccin y Desarrollo
El desarrollo de una gestin participativa, se asocia a crecientes niveles de satisfaccin en el trabajo.
Tambin, las necesidades de trabajadores polivalentes requieren de un esfuerzo e inversin constante
en capital humano.
La mayora de los encuestados, reconoce que sus servicios les han ayudado a aprender ms y
perfeccionarse (constatacin que requiere necesariamente, atemperarse en razn de que quienes
fueron encuestados se encontraban muy cerca de los niveles directivos). Sin embargo, existe una
percepcin ms negativa cuando se consulta si los servicios tratan continuamente de capacitar y
ascender al personal para que desempee nuevas tareas.
Existe consenso entre los encuestados para manifestar, mayoritariamente, que sus respectivos
trabajos no constituyen un reto, lo que guarda cierta coherencia con las conclusiones del estudio de
la Universidad Catlica, cuando, a propsito de la variable perfil del trabajo actual, se indica que
"los funcionarios valoran de su trabajo actual el aspecto de que es interesante, poco rutinario (pero
tampoco muy creativo)".
La misma percepcin, mayoritaria, se da entre los encuestados cuando se concluye que en los
servicios, es muy poco comn que se felicite al personal por su buen desempeo, aspecto que,
tambin, fue advertido en el estudio de la Universidad Catlica, y sobre el que indic "ello redunda
en una falta de satisfaccin en el trabajo, en una falta de claridad acerca de cmo es visto el
desempeo de cada cual y, finalmente, en una dificultad por parte de la autoridad para reforzar
conductas adecuadas o modificar las indeseadas".
No obstante, ms del 80% de los encuestados, coincide en manifestar su satisfaccin en el trabajo,
aun cuando, se afirma que es difcil que sta llegue a altos niveles. Este optimismo, incide en que,
tambin, mayoritariamente, coincidan frente a la posibilidad de recomendar a amigos para ingresar a
sus servicios.
En conclusin, se aprecia un nivel interesante de compromiso y satisfaccin del personal. Sin
embargo, se advierten limitaciones en el proceso de realizacin, y dificultades en el reconocimiento y
atractivo de los cargos, aspectos que, necesariamente, deberan ser objeto de una intervencin para
procurar las condiciones adecuadas para avanzar hacia una gestin participativa.

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Relaciones de Confianza
Ninguna gestin participativa puede darse en un clima autoritario e hipcrita, y en donde no sea
posible que los funcionarios se expresen en un ambiente de respeto y colaboracin permanente.
Existe una percepcin mayoritaria y generalizada, tanto, respecto de la falta de franqueza en las
relaciones entre funcionarios y jefaturas, como en el hecho de que no es habitual que los
funcionarios expresen abiertamente su desacuerdo con sus jefes; opiniones que se ven reforzadas
por el consenso, tambin, mayoritario y unnime, en las tres categoras de encuestados, respecto de
que la gente en los servicios no se tiene mucha confianza, y porque no hay acciones institucionales
que alienten a los funcionarios a decir lo que realmente piensan y a sealar en lo que estn en
desacuerdo; opciones que, en todo caso, son ms intensas tratndose de dirigentes de asociaciones
de funcionarios.
Estas constataciones, reafirman las conclusiones del estudio de la Universidad Catlica, el que a
propsito de las conclusiones de la variable temor, plantea que "en la administracin pblica existe
la percepcin generalizada de que no se puede discrepar del jefe. Por otro lado, es una realidad para
los funcionarios que existe un sometimiento al jefe y una gran dependencia de l, es importante no
olvidar que el jefe califica, y adems lo hace en base a criterios desconocidos. Todos estos
antecedentes explican que haya cierto temor a la discrepancia", sugiriendo, a continuacin que "sera
importante que los funcionarios pudieran tener esta libertad de disentir sin sentir que se pone en
juegos aspectos de su vida laboral (darle ms trabajo, o rebajar su dignidad, etc.); es decir, si la
eficiencia fuera un criterio deberan ser medidos: por la calidad de su desempeo, sin importar por
ejemplo: que el subordinado tenga otras opciones polticas o religiosas las opiniones del
funcionarios que no dicen relacin con su trabajo mismo".
Este desalentador panorama, atenta contra las posibilidades reales de iniciar un proceso de gestin
participativa sustentable, y que, de todas formas, requiere fundamentarse en una confianza franca y
abierta entre directivos y el personal de los servicios.
Adems, el estudio de la Universidad Catlica, a propsito de las conclusiones de la variable
ambiente de trabajo, plantea que "la buena calidad de las relaciones interpersonales no es una
realidad percibida masivamente por los funcionarios, sin embargo, tampoco acusan un mal clima de
relaciones interpersonales. Podramos decir, sin embargo, que se observa que es una necesidad
sentida fundamentalmente por aquellos funcionarios de menos rango", lo que es plenamente
coherente con las constataciones del presente estudio, adems, de la observacin acerca de la
existencia de cierto nivel de desamparo del personal administrativo, quienes, en varios tems,
aparecen ms cercanos a las posiciones mayoritarias de los directivos.
La voz disidente de los dirigentes de las asociaciones de funcionarios, aporta mayores antecedentes
al rechazar las afirmaciones de que el clima laboral pueda calificarse como de apoyo mutuo; la
percepcin de que existe temor en los jefes para hablar franca y abiertamente entre s, y la falta de
buenas relaciones humanas entre la administracin y los funcionarios; apreciaciones que, sin
embargo, no son compartidas a nivel de los encuestados en los servicios y, especialmente, por los
directivos.

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Por ltimo, se aprecia una coincidencia mayoritaria de que en los servicios sea normal que los grupos
se apoyen mutuamente, y de que existe compaerismo entre los colegas de trabajo que, al tenor de
lo expresado, significara radicar los niveles de desconfianza, preferentemente, en las relaciones entre
directivos y personal, ms que a nivel de los funcionarios entre s.
Todo lo cual, permite sostener que no se aprecian niveles de confianza mnimos como para que sea
viable la utilizacin de un esquema de gestin participativa en semejante contexto.
Por otra parte, se aprecia una opinin mayoritaria, en las tres categoras de encuestados, para
rechazar la afirmacin de que el clima de trabajo en los servicios, permitira desarrollar lo mejor de
los funcionarios, si bien, esta desaprobacin, es mayor entre los dirigentes de asociaciones de
funcionarios, percepcin que tambin resulta disfuncional con la implementacin de un esquema de
gestin participativo.
Asimismo, se advierte una percepcin contradictoria a nivel de servicios y de dirigentes de
asociaciones de funcionarios, cuando los primeros apoyan la afirmacin de que la direccin de los
servicios se preocupa de los problemas de los trabajadores, y los segundos, la rechazan.
Finalmente, conviene tener presente que la opinin favorable que se aprecia a nivel de servicios,
puede estar influida por el grupo objetivo especfico de funcionarios a quienes se les administr la
encuesta, y su lgico mayor acercamiento y compromiso con la visin y gestin de los directivos,
por lo que es de suponer que un volumen mayor de encuestados, necesariamente, tendra que
traducirse en una acentuacin de la opinin crtica.
II Parte.
Diagnstico de la Poltica y Orientaciones en materia de Participacin
De esta parte, para el anlisis de los datos, se eliminaron 4 de las 191 encuestas aplicadas en los
servicios, porque no fueron contestadas.
Al igual como en el caso anterior, los resultados de cada tem que se presentaron a los dirigentes de
asociaciones de funcionarios para su anlisis e interpretacin en el Taller, slo comprendi un
anlisis cuantitativo destacando los hechos relevantes.
Al respecto, tambin, es pertinente advertir la plena vigencia de las observaciones sobre la posicin
ms favorable de los directivos y de ciertos estamentos de personal de los servicios encuestados en
contraste con una visin ms crtica de los dirigentes de asociaciones de funcionarios.
A modo de ejemplo, se incluye la informacin que se les proporcion a propsito del tem 1 de esta
segunda parte de la encuesta.

134
135
1. Las jefaturas del Servicio y su(s) asociacin(es) de funcionarios: han constituido instancias de trabajo
de carcter informativo y consultivo?
NO
SI
NO SABE
SERVICIOS
N
46
103
38
187
%
24,6%
55,1%
20,3%
100,0%
ANEF
N
8
16
0
24
%
33,3%
66,7%
0,0%
100,0%
TOTAL DIRIGENTES
N
%
17
29,8%
37
64,9%
3
5,3%
57
100,0%
Ejemplos: Comisn de calificaciones, Capacitacin, Mesa de trabajo; Comisiones de Trabajo, Reuniones y Seminarios para los
funcionarios.
Conclusiones relevantes:
La mayora de las tres categoras de encuestados, afirman que en sus servicios se han constituido
instancias de trabajo de carcter informativo y consultivo, apreciacin que, en todo caso, es ms
acentuada tratndose de dirigentes de asociaciones de funcionarios.
Del mismo modo como se indic para la I Parte, Alcances y Desarrollo de la Participacin, sobre
estas mismas cifras y estadsticas que analizaron los dirigentes de asociaciones de funcionarios, se
prepar un informe que slo se entreg a la dirigencia de ANEF una vez finalizado el Taller.
A continuacin, y sobre la base de ese mismo docuemnto, se resumen a continuacin las principales
situaciones constatadas.
En cuanto a si cada servicio pblico ha definido con claridad el grado de participacin que desea
estimular, se aprecia una visin contradictoria, por una parte, un porcentaje mayoritario de
dirigentes, opta por una respuesta negativa, la que, en el caso de ANEF, supera el 80%, y por otra,
una mayora a nivel de servicios, opta por una respuesta positiva (52,9%).
Luego, y en relacin a la consulta acerca de cmo habra sido el proceso de cambio organizacional,
desde una gestin tradicional a una gestin participativa que comprometa a directivos y funcionarios,
existe una coincidencia mayoritaria, para calificar el estado de avance como incipiente, y a
continuacin, como no se ha iniciado.
Algunos comentarios en cuanto a qu factor obedece esta situacin, fueron:
No hay voluntad poltica para hacer las cosas.

Debido a la falta de compromiso en los niveles administrativos hacia el Servicio en estos temas.
Existe una estructura vertical que impide la participacin en las metas y objetivos institucionales.
Falta motivacin.
Temor a ver disminuido su poder o facultades.
La Jefa Superior del Servicio lo desea, pero la mayora de las jefaturas que la siguen no se interesan.
Los directivos no creen en la idea de participacin, hablan de ella solamente.

136
No existe claridad en aspectos sustantivos: Decisiones adoptadas desde el Ministerio; Inexistencia de poltica
de Recursos Humanos; Incertidumbre respecto nuevo proyecto de Ley de Subvenciones; Restriccin
presupuestaria; Nuevos directivos transitan al trmino del perodo gubernamental.
Falta de confianza.
Existi intencin que no se materializ.
En lo que concierne a la consulta sobre si los servicios han establecido un dilogo e interlocucin
permanente y eficaz entre los responsables de la gestin pblica, usuarios y otras organizaciones, Se
aprecia una lectura opuesta a nivel de servicios y de dirigentes de asociaciones de funcionarios, pues,
los primeros se manifiestan positivamente (47,6%), y los segundos, en cambio, lo hacen
negativamente (47,4%).
Algunos comentarios, fueron:
Al parecer, no hay inters;

Falta participacin;
No hay discusin;
Porque para ser escuchados los dirigentes tienen que gritar, patalear, hacer escndalo y recin se produce un predilogo;
No existe una relacin fluida;
No existen instancias;
Servicio militarizado, gestin de verticalidad de mando;
Es intil conversar con quien no quiere escuchar;
los directivos no creen en la participacin.
Algunos de los que manifestaron que SI, sealaron:

Con la creacin de proyectos de gestin participativa con la comunidad.
Se han preocupado un poco ms de este tema, ya que es primordial tener una buena relacin con todos los
estamentos.
Participan todos los principales sectores de la comunidad.
Porque desea mejorar el servicio a los usuarios, siendo eficiente y escuchando a quienes se atienden en el
Servicio. Para dar una buena atencin humana y personalizada.
Formando comits de asesores de regin y rea.
Dentro de los P.M.G. se ha definido como una meta a cumplir esta tarea.
Por instrucciones de Gobierno slo a nivel super estructural.
Porque se ha comenzado a vivir una nueva etapa, la etapa del cambio.
Uno de los principios del Plan Estratgico de Modernizacin de la Gestin Pblica es la necesidad
de generar espacios de participacin tanto de los funcionarios pblicos como de los usuarios para
mejorar los servicios y desarrollar la capacidad de responder satisfactoriamente a sus diversas
necesidades. Al respecto, se constat que existe una postura opuesta entre dirigentes de ANEF que,
mayoritariamente, indican que en sus servicios no se han generado instancias de participacin, y a
nivel del personal de servicios, donde un porcentaje, tambin, mayor, indica que si se han
establecido.
En relacin a una eventual participacin en la elaboracin de los nuevos Proyectos de Reglamentos
de Calificaciones, una vez ms queda de manifiesto la posicin ms extrema de ANEF en que
predomina la alternativa no ha existido participacin, versus la opinin del personal de los
136
137
servicios, inclusive, muy semejante a nivel de la globalidad de los dirigentes, al indicar,

mayoritariamente, que ha existido participacin de los funcionarios y sus asociaciones.
En cuanto a si el Servicio cuenta con una definicin de su visin y misin institucionales, la mayora
de los encuestados, seala que sus servicios cuentan con una visin y misin institucionales. Sin
embargo, tambin la mayora, opina que la difusin de stas es regular, e inclusive poca, a nivel
de la globalidad de los dirigentes.
Finalmente, la mayora de los encuestados estiman que en sus servicios no existe una visin
compartida.
Algunas de las respuestas especficas, fueron:
Bastante, por qu?
Tenemos la pelcula clarita hacia donde vamos.

Regular, por qu?
Lo conocen, pero falta hacerlos ms aterrizados al quehacer de la institucin.
La incertidumbre respecto de algunos aspectos del proyecto de ley de subvenciones han ido modificando en el
tiempo. Se ha relativizado la misin.
Se est dando a conocer al personal mediante talleres de capacitacin.
Poco, por qu?
Porque fue definida desde el Comit Directivo, sin participacin ni involucramiento de los funcionairos.
Hay muy poco inters del personal.
Poca claridad y para difusin.
Serios problemas comunicacionales que se reflejan desde lo ms simple a lo complejo. Falta de inters en
informarse por el funcionario.
Porque son discutidas y analizadas en muy poco tiempo y slo con los dirigentes.
No son informados al personal.
Porque es algo reciente y no ha alcanzado a llegar al personal.
No hay mucha informacin.
Slo las Jefaturas y Direccin manejan las definiciones y misiones institucionales.
Falta de informacin al respecto.
En cuanto a la existencia de un Comit Paritario de Higiene y Seguridad, la mayora de los

encuestados afirma que en sus servicios, existe esta instancia. No obstante, tambin, la mayora,
estima que stos funcionan regularmente, con la excepcin de ANEF.
En relacin con la existencia de crculos de calidad (equipos permanentes de resolucin de
problemas, integrados por funcionarios de un rea laboral comn y que participan voluntariamente),
la mayora afirma que en sus servicios stos no existen. La cuarta parte en que s confirma su
existencia, informa que se trata de equipos de mejoramiento.
En cuanto a la existencia de equipos interfuncionales (grupos que representan a ms de un
departamento o funcin, que se renen para estudiar problemas que afectan a ms de una
dependencia), existe una opinin contradictoria a nivel de dirigentes y el personal de servicios, pues,

138
los primeros, mayoritariamente, indican que no existen equipos interfuncionales (57,9%), y los
segundos, mayoritariamente, afirman que si los hay (51,9%).
Respecto de si existen equipos de participacin servicio-asociacin de funcionarios (grupos
integrados por jefaturas o representantes del Servicio y dirigentes o representantes de las
asociaciones de funcionarios), la mayora afirma de que si existen equipos de participacin servicioasociacin, con la excepcin de ANEF.
En cuanto a si en los servicios se acostumbra instituir equipos fuerzas de tareas (grupos integrados
por jefaturas y funcionarios que se renen para solucionar un problema especfico), existe una
visin contradictoria entre el personal de servicios que confirma mayoritariamente que en sus
servicios se acostumbra instituir equipos fuerza de tareas (42,2%), versus, la opinin negativa de
los dirigentes de asociaciones de funcionarios (63,2%), opcin que es mucho ms fuerte tratndose
de ANEF.
Acerca de la consulta sobre si en los servicios se han efectuado Talleres de formacin de equipos,
una vez ms, se aprecia una opinin contradictoria entre el personal de servicios, que confirma la
realizacin de talleres de formacin de equipos, y los dirigentes que, mayoritariamente lo niegan,
especialmente en el caso de ANEF.
Como se ha expresado, la interpretacin de los resultados precedentes en cuanto a esta bipolaridad
en las apreciaciones, requiere atemperarse por el pequeo nmero de integrantes seleccionados para
la muestra y que, busc, precisamente, concentrarse en el personal que estaba estrechamente
vinculado con experiencias de modernizacin, o con la postulacin al Premio Nacional a la Calidad
de los servicios pblicos y por ende, cercano a los niveles directivos y que, como se ha demostrado
ya repetidas veces han tendido a asumir posturas ms favorables o positivas que, en definitiva, no
reflejan la percepcin mayoritaria y real de los servicios.
En cuanto a la pregunta sobre si en los servicios existe un Comit bipartito de Capacitacin, la
mayora de los encuestados, est de acuerdo en que en sus servicios existe este organismo.
Sobre si los servicios aplican alguna prctica, sistema o mecanismo para promover la participacin
del personal en la gestin institucional, la mayora de los encuestados, indica que en sus servicios no
existen prcticas, sistemas o mecanismos para promover la participacin del personal, negativa
que, es mucho ms fuerte tratndose de ANEF.
La consulta acerca de si los servicios cuentan con mecanismos para motivar al personal a sugerir
innovaciones, la mayor parte de los encuestados, afirma que en sus servicios no existen
mecanismos para motivar al personal a sugerir innovaciones.
En cuanto a si los servicios han efectuado programas de capacitacin en gestin participativa, existe
una opinin contradictoria a nivel de servicios y de dirigentes de asociaciones de funcionarios, pues,
los primeros afirman, mayoritariamente, que en sus servicios se han efectuado programas de
capacitacin en gestin participativa, y los segundos, en cambio, se pronuncian, mayoritariamente,
en forma negativa.

138
139
No obstante, y al tenor de lo que expresan los propios servicios en sus balances de gestin integral,
es evidente que la opinin de los dirigentes es ms cercana a lo que realmente sucede en los
servicios, pues stos no informan mayores actividades de capacitacin sobre esta temtica.
Respecto a s los servicios cuentan con algn(os) indicador(es) para medir el grado de participacin
del personal?, la mayora de los encuestados, afirma que en sus servicios no se dispone de
indicadores para medir el grado de participacin del personal, apreciacin que es categrica en el
caso de ANEF.
En cuanto a la consulta que indaga sobre la existencia de algn(os) mecanismo(s) para reconocer y/o
recompensar a aquellos funcionarios que destacan por su vocacin de servicio, la mayora de los
encuestados, afirma que sus servicios no cuentan con mecanismos para reconocer y/o recompensar
a aquellos funcionarios que destacan por su vocacin de servicio.
Sobre la consulta si los servicios han mejorado las relaciones direccin personal, existe una opinin
contradictoria entre el personal de servicios y los dirigentes de asociaciones de funcionarios, pues,
los primeros afirman que las relaciones direccin - personal han mejorado, y los segundos, estiman
lo contrario, con mucha ms fuerza en el caso de ANEF.
En cuanto a la interrogante que indaga sobre si en los servicios existen buenas relaciones formales e
informales entre la direccin y la(s) asociacin(es) de funcionarios?, la mayora de los encuestados,
estima que existen buenas relaciones entre la direccin y las asociaciones de funcionarios, salvo en el
caso de ANEF.
Frente a la pregunta si en los servicios participa el personal en la definicin de indicadores para
medir el desempeo, la mayora de los encuestados, opina que los funcionarios no han participado
en la definicin de indicadores para medir el desempeo.
Acerca de la interrogante que indaga sobre si en los servicios, se han implementado mecanismos
para que los funcionarios participen en el diseo o rediseo de procesos de trabajo de modo que el
personal pueda aportar su experiencia, la mayor parte de los encuestados, y especialmente, a nivel de
dirigentes de asociaciones de funcionarios, estiman que en sus servicios no se han implementado
mecanismos para que los funcionarios participen en el diseo o rediseo de procesos de trabajo.
En relacin con la pregunta que indaga sobre si en los servicios los funcionarios han participado en
alguna forma en la elaboracin de la planificacin estratgica institucional: misin, visin, estrategias,
metas, etc., la mayora de los encuestados, opina que los funcionarios no han participado en sta.
En cuanto a la interrogante sobre si en los servicios existen mecanismos para responder rpida y
satisfactoriamente a las iniciativas y sugerencias del personal, la mayora de los encuestados, y
especialmente, los dirigentes de asociaciones de funcionarios, estiman que en sus servicios no
existen mecanismos para responder rpida y satisfactoriamente a las iniciativas y sugerencias del
personal.
En lo que concierne a la pregunta sobre si los servicios aplican algunas tcnicas de gestin como
Brainstorming (lluvia o torbelino de ideas; desarrollada por un grupo de personas para estudiar las
causas o soluciones de los problemas que considera fases como la generacin de ideas, relacin,
140
clasificacin y evaluacin, en que es posible apreciar el efecto sinrgico del grupo); el

Empoderamiento (delegacin de poder a los funcionarios para asumir riesgos y responsabilizarse de
su propio trabajo); Rotacin de tareas (incremento de operaciones asignadas a un individuo,
permitindole moverse, de manera regulada, de una tarea a otra de un cargo distinto al suyo), y
Otras tcnicas para involucrar y hacer participar a los funcionarios, y cmo ellas se utilizaran y qu
tan difundida se encontrara su aplicacin, si bien se advierte una percepcin contradictoria en el
caso de la tcnica de tormenta de ideas y del empoderamiento, por parte de dirigentes y el
personal de servicios encuestados, en el caso de la rotacin de tareas, la mayora afirma que sta
no se aplica.
En general, se aprecia un desconocimiento de la amplia temtica y de tcnicas y modalidades que
ofrece la gestin participativa.
En cuanto a la consulta sobre si en los servicios existi participacin en la formulacin de los
Programas de Mejoramiento de la Gestin (PMG) para el ao 1998, existe una opinin
contradictoria entre el personal de servicios que afirman que existi participacin (44,4%), y los
dirigentes de asociaciones de funcionarios que, mayoritariamente, no estn de acuerdo (50,9%).
Respecto a la consulta sobre si en los servicios se haba implementado un proceso participativo de
formulacin del Programa de Mejoramiento de la Gestin (PMG) para el ao 1999, en principio,
existe una opinin contradictoria entre el personal de servicios que afirman que existi participacin
(31,6%), y los dirigentes de asociaciones de funcionarios que, mayoritariamente, no estn de
acuerdo (52,6%). Sin embargo, la opcin no sabe, es mayoritaria, entre el personal de servicios
(40,6%), lo que aminora los efectos de esta aparente contradiccin.
Como la implementacin de "instancias de participacin" fue definida como una prioridad en la
elaboracin de los compromisos de modernizacin de los servicios pblicos para el proceso 1998
1999, se consult en qu etapa se encontraba la constitucin de estas instancias, aprecindose que la
mayora de los dirigentes, estiman que no se ha estudiado el tema (60,6%), y en segundo trmino,
que la implementacin se encontrara en su fase preparatoria (21,2%).
En el caso del personal de servicios, la mayora estima que la implementacin, se encuentra en su
fase preparatoria (29,4%), y en segundo trmino que no se ha estudiado el tema (27,3%).
Sobre la base de tales opiniones, es posible concluir que existe una percepcin mayoritaria acerca de
las fases iniciales en que se encuentra el proceso de gestin participativa que, en su momento, fue
definida como prioridad en la elaboracin de los compromisos de modernizacin de los servicios
pblicos.
En cuanto a la pregunta final respecto de cmo se podra explicar el hecho que en los servicios no
se haya desarrollado an una gestin de tipo participativa?, entre las causas que se indicaron se
verific lo siguiente:
La mayora de los dirigentes, estima que la gestin participativa no se ha desarrollado por la falta de
voluntad de directivos y jefaturas (42,4%), por desinformacin de sus propsitos y alcances (36,4%),
por la desmotivacin de los funcionarios (33,3%).

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Por su parte, el personal de servicios, considera que la gestin participativa, no se ha desarrollado

por desinformacin acerca de sus propsitos y alcances (33,8%), por falta de estmulos y
reconocimientos (28,6%), por la desmotivacin de los funcionarios (27,9%), y tambin, por la falta
de voluntad de directivos y jefaturas (27,3%).
Como conclusin, se puede sostener que el tema es desconocido para un gran porcentaje del
personal y que los directivos y jefaturas no han hecho los esfuerzos necesarios para su adecuada
implementacin.
Otras intervenciones
Si bien, esta primera actividad con los dirigentes de asociaciones de funcionarios (viernes 12 de
marzo), respondi a lo programado, reuniones adicionales con un equipo del Comit Interministerial
de Modernizacin de la Gestin Pblica (mircoles 17 de marzo), y con un grupo de profesionales
de los servicios encuestados (viernes 26 de marzo), nunca llegaron a concretarse por la renuencia del
referido organismo, segn ya se adelant en el captulo III.
La falta de respuesta del Comit, y la necesidad de avanzar en este proyecto, deriv en que los
esfuerzos adicionales de este trabajo se orientaran a trabajar con Bernardo Jorquera, vicepresidente
de Modernizacin del Estado de la Agrupacin Nacional de Empleados Fiscales (ANEF) quien pas
as a ser nuestra exclusiva contraparte.
La figura siguiente, resume las actividades desarrolladas con posterioridad al primer taller.
Figura N 6
Seminario Taller
Participacin y Modernizacin de la Gestin Pblica
Anlisis
con ANEF
Convocatoria
a segundo Taller
Anexo 10
Invitaciones
a dirigentes
ANEF
Seminario
Taller
Consulta con
profesora Gua
Gua de trabajo
para el
Taller. Anexo 12
Informes
de trabajo
grupal
Digitacin de
conclusiones
de trabajo grupal
Conclusiones
trabajo grupal
Anexo 13

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SEMINARIO TALLER
Apreciando la amplia coincidencia en cuanto a la idea de aportar en contenidos que permitieran a los
dirigentes interiorizarse acerca de las caractersticas de la gestin participativa, se organiz un
Seminario Taller, en el cual el protagonismo de su convocatoria y contenidos fue responsabilidad de
las Vicepresidencias de Modernizacin del Estado, y de Educacin y Capacitacin de la Agrupacin
Nacional de Empleados Fiscales (ANEF).
Este Seminario Taller fue denominado Participacin de los funcionarios en el proceso de
Modernizacin del Estado. La convocatoria a cada dirigente deca que su propsito era contribuir
a perfilar y definir un concepto de Participacin y de Gestin Participativa, as cmo para identificar
las Acciones requeridas para hacer realidad este derecho y deber de los funcionarios pblicos.
El Seminario Taller que se desarrollara el 19 de abril de 1999, cont con el patrocinio de la Escuela
de Gobierno, Gestin Pblica y Ciencia Poltica de la Universidad de Chile y de la Revista Chilena de
Administracin Pblica. La propia ANEF, se comprometi a llevar a un representante del Gobierno
y logr el apoyo de la Universidad Academia de Humanismo Cristiano (Anexo 10: Convocatoria),
para realizar la actividad en la Casa Arrau de esa Universidad.
Todos los expertos, acadmicos y autoridades que participaron, lo hicieron desinteresadamente, sin
costo alguno, tanto en las conferencias como en el caso de ser integrantes del panel. Sus aportes
seran clave e insumos relevantes para el taller final del seminario.
En la fecha indicada, se realiz esta segunda actividad aprecindose una mayor concurrencia de
dirigentes de ANEF en relacin con el taller anterior efectuado en la Universidad de Chile.
El seminario fue oficialmente inaugurado por Jos Bengoa, Rector de la Universidad Academia de
Humanismo Cristiano y por Ral de la Puente, presidente nacional de ANEF.
Luego, el profesor Patricio Orellana de la Universidad Central, dict una magnfica conferencia sobre
la participacin en el proceso de modernizacin de la gestin pblica chilena. 27
En la misma oportunidad, tuvimos la oportunidad de aportar con una charla sobre Management
participativo y gestin pblica que se fundament en los contenidos que se indican en el captulo III
de este trabajo de tesis.
A continuacin, Bernardo Jorquera, vicepresidente de Modernizacin del Estado de ANEF, inform
a los participantes de la, a su juicio, inexplicable ausencia del Secretario Ejecutivo del Comit
Interministerial de Modernizacin de la Gestin Pblica o de otro representante gubernamental, que
l mismo se haba encargado de gestionar en instancias gubernamentales, haciendo presente que
ANEF presentara un reclamo formal al Gobierno por esta falta de consideracin.
Si bien esta situacin impidi a los participantes conocer los lineamientos gubernamentales en la voz
de algn representante oficial en el tema, ello no fue obstculo para que las dems conferencias, el
panel uno de cuyos integrantes fue una autoridad gubernamental y el taller final programados
pudieran desarrollarse sin contratiempos (V. Anexo N 11: Programa real del Seminario Taller).
142
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Concluidas las conferencias efectuadas por la maana, durante la tarde se llev a cabo el Panel:
Participacin de los Funcionarios en el Proceso de Modernizacin del Estado, bajo la moderacin
del profesor Hernn Rodrguez de la Escuela de Gobierno, Gestin Pblica y Ciencia Poltica de la
Universidad de Chile.
Los invitados que actuaron como panelistas fueron: el Sr. Eugenio Daz, Secretario Ejecutivo del
Comit Interministerial del Empleo y Director Ejecutivo del Centro Nacional de la Productividad y
la Calidad, rgano asesor del Comit Interministerial de la Gestin Pblica en la evaluacin del
Premio Nacional a la Calidad de los Servicios Pblicos; el Sr. Bernardo Jorquera, Vicepresidente de
Modernizacin del Estado de la Agrupacin Nacional de Empleados Fiscales (ANEF); el Sr. Emilio
Morgado, Presidente de la Academia Iberoamericana de Derecho del Trabajo y de la Seguridad
Social, ex Director para Amrica Latina de la OIT y experto internacional en el tema de la
participacin y el Sr. Luis Romero, Director de la Escuela de Ciencias Polticas y Administrativas de
la Universidad Academia Humanismo Cristiano.
Los aportes de estos invitados, resultaran esenciales para el trabajo grupal que se realizara con los
dirigentes a continuacin de esta actividad.
Una vez ms, para orientar el trabajo de taller, se prepar especialmente una Gua de Trabajo para
los participantes (Anexo 12). Las preguntas orientadoras y las conclusiones fueron las siguientes.
Conclusiones del Trabajo Grupal (Plenaria)
En lo que sigue se presentan las respuestas de los grupos de trabajo, conforme a cada una de las
preguntas que se indican.
Qu entendemos por participacin?
Herramienta para lograr el involucramiento en la toma de decisiones para hacer ms eficiente el Servicio,
tanto de la organizacin como de su entorno (tambin, hay una opinin de considerarla un proceso).
Tomar parte en el quehacer del Estado o de las instituciones mediante un proceso de informacin,
conocimiento, discusin y toma de decisiones en la materia.
Construir una iniciativa conjuntamente con la voluntad de las partes. Ser interlocutor validado ante la
institucin. Tener capacidad de plantear temas y disear propuestas.
La representacin de todos los estamentos, tanto en el aporte de ideas, como en la toma de decisiones, que de
cuenta de los objetivos comunes y de los instrumentos requeridos (obviamente, desde el punto de vista de lo
que es la participacin en la gestin pblica).

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La dignificacin, reconocimiento, confianza en el funcionario y sus organizaciones; la creacin de espacios

para que entreguemos la opinin de los funcionarios, y el ser protagonistas y como tal tener influencia en las
acciones, hechos de los servicios y en la toma de decisiones y evaluacin de ellas.
Qu entendemos por Gestin participativa?

Es el estilo de administracin que considera a la participacin real como elemento fundamental en la gestin.
Los medios que contribuyen al cumplimiento de objetivos y metas con el aporte efectivo de las personas
involucradas en el problema o situacin.
Participacin informada de todos los trabajadores en el diseo de los objetivos institucionales y en las acciones
tendientes a alcanzarlos.
Es la gestin en la que se integran todos los niveles de funcionarios, para ejercer un liderazgo compartido, en
que se consulte a todos los trabajadores o a sus representaciones con respecto a la fijacin de niveles, toma de
decisiones, fijacin de una alianza estratgica, convenio o acuerdo que incluya una evaluacin de toda la
programacin, sistemas de control que deben ser efectuados por las Asociaciones.
Actualmente, no existe la gestin participativa. Las acciones que se denominan gestin participativa, son
embrionarias y slo para la imagen pblica. Hay una opinin en contrario con respecto al liderazgo de las
jefaturas actuales.
Traspasar las demandas de todos los funcionarios a propuestas especficas, previamente, consensuadas. Esta
primera parte, nosotros la tomamos desde un punto de vista gremial, creemos que los interlocutores vlidos son
los gremios, y los gremios tienen que representar el sentir de sus asociados.
Ser parte de la gestin, tanto como actores o como agentes activos desde el punto de vista como funcionario
como, tambin, de afiliado a una asociacin gremial.
Cules seran las principales acciones a desarrollar para hacer realidad este derecho y deber
de los funcionarios pblicos?
Que se defina la participacin, como un objetivo estratgico de la ANEF;
Que se haga cumplir la legislacin actual;
Buscar el reconocimiento formal de las Asociaciones;
Clarificar el mbito de accin de la Participacin Funcionaria, y
Aprovechar el proceso eleccionario como una estrategia por parte de la ANEF.
Entendemos por acciones, mecanismos, tales como:

El Sistema de Consulta a los propios funcionarios para ver sus necesidades y ver cmo poder resolverlas;
La deteccin de las Necesidades de los usuarios y su retroalimentacin;
La existencia de Comits en las diferentes instancias de participacin (informacin, anlisis, decisin), y
El Respeto y Valoracin de los funcionarios como agentes activos de la participacin.
Finalmente, el grupo quiere destacar en este tema que: Una persona valorada, es una persona comprometida.

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Que las Asociaciones hagan valer sus derechos de participacin ante las autoridades, y de lo contrario hacer las
denuncias en las diferentes instancias;
Que el Gobierno exprese la voluntad de participacin de los trabajadores a nivel de los mandos medios (que son
quienes, normalmente, son los que tienen trato directo con los trabajadores), y
Que la ANEF supervise los acuerdos sectoriales y profundice en ellos.
Incorporar en comisiones de trabajo a funcionarios especializados en la materia. Que se respete el que en los
servicios pblicos existen funcionarios de carrera que conocen mucho ms que personas externas que van a
tomar decisiones que son importantes y que van a afectar a todos los funcionarios, y
Mantener canales de informacin expeditos con los funcionarios como con la autoridad del Servicio, eso va para
las autoridades como para los gremios.
Reconocer a las Asociaciones como voceros legtimos de los funcionarios pblicos.

Se conoce la informacin, se adentra en los problemas, y en ese espacio de participacin debemos ser tomados
en cuenta, especialmente, en el proceso de modernizacin de todos los servicios pblicos.
Para ello las Asociaciones deben ser informadas, consultadas, recibir las opiniones de ellas, para revertir medidas
que, algunas veces, son inconsultas y afectan la marcha del proceso que debe ser llevado a cabo con las voces y
el voto de todos los funcionarios;
La ley 19.296 debe ser modificada para que las Asociaciones tengan mayor poder de decisin;
Los cursos de capacitacin en gestin entregados por las autoridades y planificados por las diferentes jefaturas
en este actual liderazgo, van en una simple prdida de dinero al no intervenir en su planificacin las diferentes
Asociaciones y estamentos de funcionarios, y
El Gobierno, tambin, debera dar acceso a los dirigentes y funcionarios en todo el Plan Nacional de
Capacitacin en su real capacitacin, esa es la herramienta para que nosotros podamos participar en todo el
proceso de modernizacin.
Las conclusiones del trabajo grupal, permitieron generar un nuevo documento que tambin sera un
insumo importante para nuevas acciones de intervencin (Anexo N 13).
Observacin del consultor
La sola lectura de las conclusiones de este Seminario taller, dejan de manifiesto un evidente cambio
de ndole cualitativo en cuanto a las conceptualizacones iniciales de la dirigencia y las distintas dudas
que presentaban, marcadas, por cierto, con posturas esencialmente reivindicacionistas donde
predominaba un mayoritario desconocimiento de esta temtica, segn se evidenci a propsito del
primer taller. Ahora, es posible advertir que se avanza a formulaciones con contenidos tanto en lo
que se refiere a la conceptualizacin de la gestin participativa como en lo que concierne a propuestas
de accin.

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EVALUACIN DE ACCIONES
Hasta ahora las acciones de intervencin desarrolladas permitieron, entre otras: aplicar
retroalimentacin de encuestas en el marco de una consultora de procesos; tomar conciencia a los
dirigentes de las asociaciones de funcionarios sobre la problemtica de la participacin y advertir las
oportunidades de aprovechar los espacios existentes; incrementar los niveles de interaccin y de
comunicacin entre individuos y grupos; apoyar acciones educativas en lo que concierne a proveer
contenidos al tema de la gestin participativa, y participacin propiamente tal, brindando un espacio a
los propios dirigentes para expresarse y reflexionar sobre esta temtica de manera sistemtica. 28
La propia dinmica de la consultora de procesos se orienta a que el colaborador - facilitador de
procesos, en algn momento, se retire al haber logrado transmitir al cliente las habilidades para hacer
diagnsticos y programar intervenciones en una dinmica de investigacin accin similar al proceso
de mejoramiento continuo o kaizen de la calidad total. 29
Imposibilitado de autoevaluar la calidad y efectividad del trabajo desarrollado en este proyecto, lo
concreto es que a continuacin, la propia ANEF se entusiasm en proseguir avanzando el tema, y al
efecto program un tercer taller, tambin en la Universidad Academia de Humanismo Cristiano, el
que se llev a cabo el 29 de abril de 1999.
El Seminario Taller II, se denomin: Participacin y Modernizacin de la Gestin Pblica, y
contempl un panel sobre la visin gremial y experiencias de participacin de las asociaciones de
funcionarios, prosigui con una metodologa de trabajo grupal y termin con un Taller final
orientado a precisar la posicin de ANEF frente al tema.
La Figura siguiente resume la etapa final del proceso de investigacin accin.
Figura N 7
Fase final de la Consultora de procesos
Anlisis
de ANEF
Convocatoria
a Tercer Taller
Invitaciones
a dirigentes
ANEF
Taller
Consulta con
consultor
Gua de Trabajo
Informes
de Trabajo
Grupal
Anlisis de
Vicepresidencia de
Modernizacin
de ANEF

Documento de
Trabajo para
III Asamblea
Nacional de
ANEF
146
147
EL DIAGNSTICO DE ANEF
Como se expresara anteriormente, a partir de la culminacin del Seminario Taller, se inicia una serie
de acciones de ANEF que, en cierto modo, permiten apreciar los impactos de este proyecto de
investigacin, y cuya dinmica y derrotero escapa al control de quien colaborara como facilitador o
consultor de procesos y que, por su importancia, no pueden soslayarse en la cuenta final de este
trabajo.
Luego del tercer taller, la Vicepresidencia de Modernizacin del Estado de ANEF se aboc a la tarea
de sistematizar los antecedentes recopilados, fruto de lo cual, Bernardo Jorquera, present el
documento de trabajo: La ANEF enfrenta el siglo XXI: Compromiso con los cambios y la modernizacin con
participacin, mejoramiento, igualdad de oportunidades y respeto a la dignidad de los trabajadores y trabajadoras,
para su discusin en la III Asamblea Nacional que se desarrollara entre los das 4 y 5 de agosto de
1999.
El documento comenzaba sealando que el mismo constitua una visin de la ANEF sobre la
modernizacin del Estado y de la gestin pblica, desde la perspectiva de los trabajadores y
trabajadoras, asumiendo el diagnstico y las caractersticas que dicho proceso ha tenido en la
implementacin de los planes de modernizacin en los distintos servicios pblicos.
En el apartado II. El Diagnstico Actualizado, se afirmaba: en la mayor parte de los Servicios los
planes de modernizacin se estn realizando sin la participacin y acuerdo de los funcionarios y
funcionarias y de sus organizaciones gremiales representativas, a pesar de que el discurso y las
polticas gubernamentales se orientan en una disposicin favorable a la participacin. Por tanto la
ANEF constata una gran contradiccin entre el discurso y la realidad, como tambin entre dichas
orientaciones y la implementacin de medidas y nuevos sistemas en el mbito laboral, remunerativo,
de la gestin y de personal.
Luego, y reconociendo que se han dado algunos avances en la institucionalidad e instrumentos de
gestin y participacin (algunos, logrados en las negociaciones ANEF-Gobierno), se indicaba que
stos no han sido suficientes para que los funcionarios como las Asociaciones participen real y
verdaderamente en los procesos de modernizacin.
Adicionalmente, se indicaba que los Comits de Capacitacin no estn constituidos ni funcionan en
gran parte de los Servicios y donde existen no tienen un rol activo en la definicin de los Programas
de capacitacin. En los procesos de Evaluacin del desempeo, la participacin en las Juntas
Calificadoras es mnima y con escasa representacin en una relacin de cinco a uno en contra del
representante del personal, no teniendo derecho a voto el representante de la Asociacin de
Funcionarios mayoritaria. La elaboracin de los Reglamentos especiales de Calificaciones en los
diversos servicios pblicos, en muchos casos, no ha contado con la participacin de los funcionarios
y funcionarias y de su Asociacin representativa.
El diagnstico, segua sealando que otro tanto ocurre con los Comits Paritarios de Higiene y
Seguridad, los cuales en la mayora de los servicios no se han constituido, adems de apreciar que no
existe una voluntad real para incrementar en los presupuestos y prioridades de los servicios los
148
recursos para implementar una poltica de prevencin de riesgos y de mejoramiento de los

ambientes de trabajo.
Adems, este diagnstico, expresaba que la participacin de los funcionarios y funcionarias y sus
organizaciones representativas en los Programas de Mejoramiento de la Gestin (PMG) ha sido casi
inexistente pese a que est consagrada en el Decreto N 475 (13/07/98) del Ministerio de
Hacienda.
Si bien, el documento afirma que la ANEF reitera su diagnstico presentado en 1997, 30 respecto
de la falta de estilos de liderazgo democrticos en las direcciones de los servicios, en esta ocasin
sus apreciaciones resultan ser mucho ms fuertes al plantear que predomina un autoritarismo y una
tecnocracia muchas veces arrogante y excluyente de los procesos de cooperacin y participacin,
que ha generado frustracin y desconcierto, creando desconfianza, malos climas laborales y prdida
de la credibilidad en las autoridades y en el dilogo constructivo. 31
Finalmente, este apartado conclua sealando que los riesgos y amenazas a la estabilidad y a la carrera
funcionaria se han incrementado, y que se han ido creando de facto verdaderas plantas paralelas a
contrata o a honorarios que distorsionan fuertemente la carrera funcionaria; llamando la atencin
sobre algunas contradicciones que afectan el acceso a la asignacin profesional de algunos
funcionarios que se han capacitado y advirtiendo que la flexibilizacin del empleo precariza el
trabajo, menoscaba la funcin pblica que ha de hacerse desde la propiedad del cargo desde la cual
se hacen coherentes y continuas las polticas pblicas y las funciones normativas, reguladoras y
fiscalizadoras. La propiedad del cargo es necesaria para ejercer la funcin y favorece la probidad
administrativa. Esta precarizacin adems aumenta la inestabilidad y desprotege a un importante
nmero de personas que se quedan al margen de la proteccin social. A esto se suma la creciente
externalizacin de algunas funciones que son imprescindibles y propias del servicio pblico y no de
la empresa privada.
Con el propsito de aportar en la apreciacin respecto de la falta de coherencia de las medidas
impulsadas por el Gobierno que se mencionan en el diagnstico de ANEF, y haciendo un parntesis
en la presentacin del mismo, uno de los aspectos que ms llama la atencin entre los especialistas se
refiere al establecimiento de la asignacin por cumplimiento de los Programas de Mejoramiento de
la Gestin (PMG), mediante la ley 19.553, el cual puede encontrar su referente en la recomendacin
GSA2-04 del presidente Clinton en 1995, al vicepresidente Al Gore, a travs de la cual se buscaba
incorporar a los sindicatos de empleados en la elaboracin e implementacin del Plan de
Reinvencin del Gobierno, en el entendido que su involucracin previa en la planificacin y el
diseo de las decisiones permitira obtener ideas mejores y ms completas desde el comienzo de la
iniciativa y durante su implementacin. 32
Si bien, la iniciativa es pertinente y coherente con un esquema que alienta la gestin participativa, en
Chile su implementacin se hizo ligando los resultados de las calificaciones a un incentivo
monetario, con un claro sesgo neotaylorista y favoreciendo slo a algunos funcionarios, con lo cual
se alienta la competencia e inclusive hasta cierto nivel de canibalismo en las relaciones
interpersonales, al introducir prcticas contrarias a la colaboracin que supone la propia decisin
148
149
gubernamental de avanzar hacia una gestin de calidad, como por ejemplo se ha manifestado
expresamente al implementar en nuestro pas el Premio Nacional a la Calidad a los servicios
pblicos.
Al respecto, los principales exponentes de la calidad total coinciden en sealar como gran obstculo
en la implementacin de un sistema de calidad total, el que las organizaciones continen con
evaluaciones individuales de rendimiento, 33 alentando en cambio la instauracin de sistemas
colectivos acordes con equipos de trabajo en que no interesa la competencia entre empleados y
departamentos, sino la colaboracin de todos los miembros de la empresa en pro de su visin y
misin institucionales.
Acuerdos de ANEF
Segn consta en las Actas de la III Asamblea Nacional ANEF, en la segunda plenaria del da 5 de
agosto de 1999, se seal que la participacin no ha sido efectiva a pesar de que est ordenada en
distintos textos legales, mensajes presidenciales y otros, y luego de lo que se calific como un largo
debate, los integrantes de la Comisin de Modernizacin, concluyeron que la ANEF debera efectuar
una denuncia pblica sobre el no cumplimiento de los acuerdos pactados con el Gobierno sobre
este tema, identificando a los jefes de servicios pblicos que no han dado cumplimiento a la
formacin de los Comits Bipartitos de Capacitacin, y Paritarios de Higiene y Seguridad, o que
estando formados, no consultan ni hacen participar a los gremios y sus trabajadores en los Proyectos
de Mejoramiento de Gestin, etc.
Las Actas planteaban a continuacin la necesidad de crear un instrumento tcnico que permitiera
efectuar un seguimiento y evaluacin a los distintos jefes de servicios sobre los mecanismos de
participacin de los trabajadores en la gestin de las instituciones a su cargo, contemplando la
necesidad de aplicar sanciones para quienes no las cumplan, y la necesidad de aumentar el
compromiso tanto de los dirigentes gremiales como de los trabajadores para utilizar las instancias de
participacin que hoy existen en distintos instrumentos legales.
Luego, y como sugerencia final se planteaba la necesidad de establecer una Comisin a travs de
ANEF Nacional, de carcter interdisciplinario, sobre el tema de la Modernizacin y Participacin, a
fin de lograr un instrumento tcnico que permita avanzar en el tema de la modernizacin, y alentar la
constitucin de Foros Nacionales, Regionales e lnstitucionales, aspecto que debera incorporarse a la
base de negociacin con el Gobierno.
Propuestas
En la misma Asamblea Nacional, la ANEF aprob las propuestas de accin a que se refera el
documento objeto de su anlisis y discusin, entre las cuales y por su pertinencia con la temtica de
esta investigacin, deben destacarse las siguientes:
La participacin de los funcionarios y funcionarias en los procesos de modernizacin que se
implementan en los servicios es fundamental para lograr que dichos procesos signifiquen, adems de
un mejoramiento integral de la gestin en funcin de servir mejor a los ciudadanos, un
150
mejoramiento tambin de las condiciones econmicas, laborales, sociales y humanas del personal de
la Administracin pblica, y
La ANEF comparte las polticas del Gobierno en relacin a la participacin explicitadas en el
documento del Comit Interministerial de Modernizacin titulado Poltica y Orientaciones en
Calidad de Servicio y Participacin Ciudadana (1998).
Sin embargo, y como antes se ha expresado, en esta oportunidad la adhesin a los planteamientos
del Gobierno va ms lejos pues define la participacin funcionaria mencionando expresamente la
posibilidad cierta de influir en las decisiones y propone la creacin de las siguientes instancias de
participacin: el Foro Nacional de la Modernizacin ANEF-Gobierno, y a nivel regional los Foros
Regionales de Modernizacin entre el Gobierno Regional y la ANEF Regional en su conjunto,
planteando que ambas instancias debieran abordar y concordar las polticas y acciones principales
de la modernizacin del Estado y de la gestin en sus distintos niveles, con una Agenda comn y
con el apoyo tcnico de organismos acadmicos, asesores o de organizaciones no gubernamentales
independientes. 34
Luego, plantea que en cada servicio pblico, a nivel nacional y regional, debieran constituirse los
Comits Bipartitos de Modernizacin en el que, sobre la base de una agenda comn se puedan tratar
y concordar los principales lineamientos y acuerdos sobre la implementacin de los planes de
modernizacin en las diferentes reparticiones.
Por ltimo, propone activar en todos los servicios pblicos, a nivel nacional y regional, los Comits
Bipartitos de Capacitacin que permitan implementar programas de capacitacin con cobertura y
acceso equitativo en funcin del perfeccionamiento del personal, de la formacin y reconversin del
mismo, teniendo como objetivo el desarrollo personal y el mejoramiento de la calidad de servicio;
Participar en los Comits de evaluacin del desempeo cuyo objetivo es perfeccionar los sistemas
de calificaciones, elaborar los nuevos reglamentos e instrumentos auxiliares y establecer un vnculo
entre estos sistemas y la gestin de los servicios que garantice los derechos de los funcionarios y
funcionarias;
Activar, constituir y dar funcionamiento a los Comits Paritarios de Higiene y Seguridad como
mecanismos e instancias eficaces para disear e implementar una poltica de prevencin de riesgos y
de seguridad laboral frente a las enfermedades profesionales y los accidentes del trabajo, y
Constituir el programa de Mejoramiento de la Gestin (PMG) en una herramienta y en una
instancia prioritaria e integral de participacin, aportando la opinin representativa e influyendo
eficazmente en todos los aspectos que puedan comprometer el logro de las metas y por tanto del
grado de incremento en las remuneraciones de los trabajadores y trabajadoras de los servicios
pblicos.
Las propuestas se complementaban con otros acuerdos que rechazaban el concepto de gerencia
pblica, un llamado a potenciar la carrera funcionaria, la introduccin de la dimensin de gnero, y
terminaba destacando la brecha que existe entre el discurso y la realidad en este proceso de
modernizacin tan publicitado por el Gobierno adems de la necesidad de evaluar las asesoras
contratadas.
150
151
Finalmente, en forma paralela, pero en la Comisin de Negociacin de esta misma III Asamblea
Nacional, Bernardo Jorquera propuso, entre otros, que se incluyera en la negociacin sectorial el
acuerdo aprobado por la Comisin de Modernizacin y por la Asamblea Nacional, sobre la
constitucin y funcionamiento del Foro Nacional de Modernizacin, de los Foros Regionales y de
los Foros Institucionales de Modernizacin como instancias bipartitas de dilogo permanente y
mecanismos reales de participacin de los funcionarios.
Observaciones finales del consultor
El diagnstico y las propuestas anteriores, demuestran un evidente progreso desde una ANEF que
se suma sin ms a los proyectos gubernamentales, o que toma conocimiento y conciencia de la falta
de participacin de los funcionarios a propsito de la difusin de los resultados del estudio de clima
organizacional que efectu la Universidad Catlica en 1996, pero que, en definitiva, carece de
propuestas y en donde su dirigencia, mayoritariamente ignora los alcances de lo que se entiende por
gestin participativa.
En efecto, en el documento de ANEF: La Agrupacin Nacional de Empleados Fiscales frente a la
modernizacin de junio de 1997, a propsito de la ausencia o escasa participacin que reflejaba el
estudio de clima organizacional universitario, se indicaba: hemos constatado que en la mayora de
los casos, los funcionarios, no han tenido o han tenido muy poca participacin en la elaboracin de
los planes estratgicos. Tienen una informacin fragmentaria y un escaso conocimiento en la
formulacin de la misin, los objetivos, las metas, los indicadores de gestin, las medidas de
desempeo y otras definiciones que se realizan de manera cupular y que despus llegan como
instrucciones, sin que los trabajadores puedan aportar, enriquecer o modificar materias sobre las que
tienen una experiencia invaluable ya que ellos son el elemento fundamental del Servicio.
Adems, en ese mismo instrumento se haca un llamado para exigir participar y colaborar que
consiste en socializar el proceso de modernizacin para que los funcionarios conozcan, se
identifiquen y participen creativamente en los cambios, pero sin que se incluyeran propuestas con
mayores contenidos.
En el mismo sentido Ral de La Puente, presidente nacional de ANEF, en el III Encuentro
Internacional de Modernizacin del Estado, haba sealado que la ANEF comparte el concepto de
modernizacin del Estado que implica mejorar nuestros servicios pblicos, aumentando su
eficiencia, actualizando sus procesos y tecnologas para prestar un servicio de calidad al
ciudadano y a continuacin denunciaba la falta de participacin que acusaba el estudio de clima
organizacional de la Universidad Catlica, pero en el enunciado de las ocho propuestas con que
conclua su intervencin, en ninguna de ellas indicaba nada especfico en torno a este tema, 35 lo que
avala nuestra impresin acerca del progreso sustancial acaecido entre 1997 y las propuestas actuales
especficas, llenas de contenidos y con un claro conocimiento de la temtica y alcances de la gestin
participativa.
De hecho en la Asamblea de ANEF de 1999, se alude a la necesidad de avanzar hacia una
participacin que incluya el proceso de toma de decisiones derechamente, lo que queda de
manifiesto cuando la ANEF conceptualiza a la participacin funcionaria como un proceso
152
permanente que se ejerce a travs de la accin directa de los funcionarios y funcionarias como de sus
asociaciones de funcionarios representativas, con mecanismos formales y bipartitos entre la
autoridad y los trabajadores y trabajadoras. Son condiciones de la participacin, la informacin de
todas las materias institucionales que afectan al personal y al servicio. Ella debe darse no slo en los
niveles de opinin, anlisis y propuesta sino que tambin en el trabajo conjunto y en la capacidad de
influir realmente en las decisiones, especialmente aquellas que afectan directamente a los trabajadores
y trabajadoras.
LA RESPUESTA DEL GOBIERNO

Un mes despus, las falencias advertidas en esta Asamblea Nacional de ANEF, tambin seran
reconocidas por el propio Gobierno, el cual a travs del Oficio Circular Ord. (Gab. Min.) N 821, de
13 de septiembre de 1999, sobre Poltica de Participacin, del Sr. Jos Miguel Insulza, a la sazn,
Ministro Secretario General de la Presidencia, sealaba que la Modernizacin de la Gestin Pblica
ha sido una preocupacin permanente del Gobierno y planteaba que: sabemos que nos quedan
muchas tareas pendientes. Una de ellas es dar un cauce adecuado a la participacin de los
funcionarios en la gestin de los servicios, aspecto que ha sido recurrentemente incluido en sus
demandas laborales y que parece no haber sido cabalmente abordado en muchos casos. 36
Luego, aludiendo a que en las Guas Metodolgicas del Comit Interministerial de Modernizacin de
la Gestin Pblica sobre Capacitacin en el Sector Pblico, 1996; Reglamentos de Calificaciones,
1998 y Formulacin de Programas de Mejoramiento de Gestin, 1999, se haba sealado que parte
importante del valor y xito de las reformas sustantivas tena que ver con incorporar a sus propios
ejecutores tanto en su diseo, como en su aplicacin, afirmaba a continuacin que: en la medida
que las personas son consideradas en sus planteamientos contaremos con colaboradores leales y
convencidos. Del mismo modo, lograremos comprometer a nuestros funcionarios con los proyectos
que impulsamos, transformndolos en sus primeros defensores.
Segn el Gobierno, e instruyendo a los Ministros de Estado, Subsecretarios, Jefes de Servicios
Pblicos e Intendentes Regionales, planteaba que tal conducta participativa deba aplicarse en un
sentido amplio, y llamaba la atencin para que se dieren oportunidades para que los funcionarios de
lnea puedan opinar y entregar su aporte, estando al tanto de los aspectos ms relevantes del Servicio
y no slo de los que ataen a su cargo, prosegua instruyendo respecto de la necesidad de
escuchar a los representantes gremiales acreditados ante los servicios y de atender la opinin de
los usuarios, recogida a travs de las Oficinas de Informaciones, Reclamos y Sugerencias (OIRS).
En el mismo instructivo, se indicaba que: se trata, en sntesis, de considerar a la participacin como
una poltica esencial de gestin de los servicios pblicos, que permita fortalecer su direccin en el
contexto de un rgimen democrtico. Por lo mismo, la promocin de la participacin no significa
caer en una especie de gobierno compartido. Las autoridades y los funcionarios tienen roles
distintos que cumplir dentro de las organizaciones, ambos valiosos y necesarios para que stas
funcionen. Lo importante es cautelar que la informacin entre unos y otros circule con apertura y
fluidez, de manera que las decisiones se tomen sobre la base de la transparencia, en un clima laboral
de respeto y apertura.
152
153
Las instrucciones del Ministro Secretario General de la Presidencia, continuaban indicando a los
Ministros, Subsecretarios y Jefes de Servicio la importancia de practicar una gestin participativa,
sealando que ello era especialmente importante en las siguientes reas: a) en la definicin de los
Programas de Mejoramiento de Gestin que deben presentar los servicios anualmente en cumplimiento
de la Ley 19.553, y en base a los cuales se determina el pago de asignaciones de estmulo por resultados; b)
en los estudios acerca de las plantas de personal de los servicios pblicos para generar proyectos de ley
que las modifiquen, y c) en la formulacin de otros proyectos sustantivos de desarrollo e innovacin de
los servicios, particularmente en lo que se refiere a la igualdad de gnero y los dems derechos de los
funcionarios.
Por ltimo, el instructivo sealaba que las autoridades y Jefes de Servicio deban tomar las medidas
que les permitan concretar efectivamente una poltica de participacin, conforme los trminos que
se establecan en el mismo documento. Entre las medidas recomendadas planteaba instruir a las
unidades y funcionarios correspondientes para considerar en las partidas de gestin participativa y
relaciones laborales de los prximos Balances de Gestin Integral exigidos por la Ley de
Presupuestos, una cuenta especfica y fundada de cules han sido los propsitos y las realizaciones
del perodo que se informa en materia de gestin participativa.
DIFUSIN DE LA PROPUESTA DE ANEF

En la III Muestra de Modernizacin de los servicios pblicos que se realiz los das 27, 28 y 29 de
noviembre de 1999, en la Plaza de la Constitucin, frente al Palacio de Gobierno, la ANEF,
distribuy a la comunidad el trptico Modernizacin con participacin. Nuevo estilo de gestin
pblica con relaciones laborales democrticas en el que dedic un apartado especial a resumir su
Diagnstico que se denomin Visin de la ANEF sobre el proceso de Modernizacin del Estado y
de la gestin pblica, y a presentar la experiencia del Foro Regional de Modernizacin ANEFGobierno en la IX Regin de la Araucana, bajo el epgrafe: Una experiencia conjunta de
participacin innovadora.
Luego, y bajo el ttulo: Nuestra propuesta. Una modernizacin con participacin funcionaria y
ciudadana, con relaciones laborales modernas y democrticas, para un servicio de calidad a los
usuarios, la ANEF resumi sus demandas en los siguientes puntos.
Participacin para servir mejor
La participacin de los funcionarios y de los ciudadanos-usuarios en los procesos de mejoramiento
de los servicios pblicos, es fundamental para lograr una verdadera modernizacin.
Quienes trabajan en los servicios pblicos y quienes son usuarios de estos servicios deben tener el
derecho a poder opinar, proponer e influir realmente en las decisiones, acciones y proyectos para
mejorar los servicios.

154
Un nuevo estilo de gestin democrtica y participativa

Implementar un nuevo estilo de gestin pblica y no de gerencia pblica. Es necesario contar con
directivos profesionalizados, sin nombramiento por confianza poltica, seleccionados por mrito,
experiencia y competencia tcnica. Se requiere personal de carrera en la Administracin pblica, con
conocimiento cabal de sus servicios, expertos en calidad y gestin participativa, de buen trato con el
personal y sus asociaciones de funcionarios representativas, con liderazgo democrtico, que generen
confianza, trabajen en equipo y que integren la gestin de los servicios pblicos a los usuarios y
funcionarios con sus organismos formales de representacin.
Modernizacin de las relaciones laborales
Incorporacin y reconocimiento pleno del Convenio N 151 de la Organizacin Internacional del
Trabajo (OIT) en la legislacin y normativa laboral, estableciendo el derecho a negociar
colectivamente y el derecho a huelga.
Perfeccionamiento de la ley sobre Asociaciones de funcionarios, ampliacin de algunos derechos
para el mejor ejercicio de la funcin sindical, mayor y efectiva fiscalizacin de dicha ley y
establecimiento de sanciones para las autoridades que cometan prcticas antisindicales o que no
cumplan las disposiciones de la ley.
Proponemos un nuevo modelo de clima organizacional, democrtico y moderno que promueva la
iniciativa, la creatividad, el trabajo en equipo, la participacin de los funcionarios y reconozca el rol
de las Asociaciones de Funcionarios representativas. 37
BALANCES DE GESTIN INTEGRAL

Como se ha expresado anteriormente, en cumplimiento de una orden gubernamental una cantidad
significativa de servicios pblicos, procedi a publicar en el website de Internet:
http://www.modernizacion.cl, sus respectivos balances de gestin Integral (artculo 24, ley N 19.596), en
el que deban dar cuenta, entre otros, de las acciones desarrolladas por ellos en materia de gestin
participativa.
La lectura de estos instrumentos, permite apreciar una clara preocupacin en lo que respecta a
Capacitacin y Comits Paritarios de Higiene y Seguridad. En mucho menor medida se mencionan
otras acciones en pro de una participacin ciudadana; algunos balances sealan la realizacin de
reuniones informativas, elecciones de delegados de personal; muchos menos la eventual formacin
de equipos, unos cuantos derechamente no indican nada, y en contados casos se alude a la
elaboracin de los Programas de Mejoramiento de la Gestin (PMG).
Intentando explicar tan pobres resultados, slo queda asumir que el tema es desconocido y que no
ha sido asumido por los niveles directivos de los servicios pblicos, ni siquiera en aquellas acciones
en que obligatoriamente, por ordenarlo una ley o el reglamento algo deben hacer.
154
155
Tal vez, este evidente fracaso, sea uno de los categricos fundamentos que llevaron al Gobierno a
promulgar el decreto exento N 13, el oficio circular N 1 y Anexo: Instrucciones complementarias para
la completacin de los Balances de Gestin Integral 1999, todos del 26 de enero del 2000, y emitidos por el
Ministerio de Hacienda, con el fin de modificar la normativa aplicable a la elaboracin de estos
Balances de Gestin Integral.
Entre las modificaciones, destaca el hecho de que para la informacin que corresponda difundir en
relacin al ao 1999, desaparecen los indicadores sobre clima y gestin participativa, aprecindose en
cambio la inclusin de un nuevo punto 2, dedicado a los Recursos Humanos, cuyo N 6, indica:
describa las formas de participacin del personal en la definicin de las polticas y los indicadores
para medir el desempeo individual e institucional (P.M.G.), con lo cual el tema de la gestin
participativa aparece con un perfil mucho ms discreto y tal vez, lo ms relevante, estos nuevos
indicadores tienen slo un carcter meramente referencial y ejemplificador, como se encarga de
sealar el propio instructivo anexo citado.
Con ello, el Gobierno da un paso atrs en su reciente instruccin (septiembre, 1999), que planteaba
considerar una cuenta especfica y fundada sobre los propsitos y realizaciones en materia de gestin
participativa en los prximos balances de gestin integral.
Finalmente, resulta esclarecedor el hecho de que la gestin participativa, anteriormente concebida
como de mxima prioridad, no sea expresamente mencionada, salvo en lo que se refiere al Acuerdo
del Gobierno con ANEF, en el documento El Estado al servicio de la gente. Balance 1994 2000 (pp.
75 y 76), y que fue recientemente difundido en el website: http://modernizacion.cl, por el Comit
Interministerial de Modernizacin de la Gestin Pblica.
Prrafo final de sntesis
Este captulo ha intentado describir de la manera ms fiel posible el proceso de investigacin
desarrollado por el autor de este trabajo en un perodo cercano a los dos aos que comprendi
acciones de recopilacin de datos, retroalimentacin, diagnstico, intervenciones, diagnstico,
nuevas intervenciones, adems de explicar cmo, al final del trabajo, los hechos comienzan a
adquirir una dinmica propia y que escapan a la responsabilidad de quien se plante como facilitador
de procesos.
Como conclusin en lo que concierne a la implementacin de la gestin participativa propiamente
tal en el sector pblico chileno, puede afirmarse que se trata de un proceso que ha conocido altos y
bajos, avances y retrocesos y que si bien en la actualidad es posible advertir un perfil ms discreto a
nivel de gobierno en cuanto al tema, se estima que la fuerza de los acontecimientos obligar a
retomarlo, esta vez con ms bros.
En el prximo captulo, se presentarn las conclusiones del estudio y se aportarn nuevos
antecedentes que complementan al marco terico de esta investigacin, cuya lectura se espera
contribuir a contextualizar en mejor forma la prediccin formulada en el prrafo anterior.

156
N o tas
1
El contacto entre el consultor y el cliente es lo que inicia la fase de entrada (Burke). Lo que Kolb y Frohman (1970), llaman
exploracin. A diferencia de otros tipos de contratos, el de DO indica ms acerca del proceso que acerca del contacto. Segn
Weisbord (1973), es un intercambio explcito de expectativas que aclara tres reas crticas para el consultor y el cliente: 1. lo
que cada uno de ellos espera obtener de la relacin; 2. cunto tiempo habr de invertir cada uno, cundo lo invertir y aqu
costo, y 3. las reglas bsicas dentro de las que habrn de actuar las partes. BURKE, Warren W., Desarrollo Organizacional.
Punto de vista normativo (Organization development. A Normative view, 1987), editorial Addison Wesley Iberoamericana, E. U. A.,
1988, pp. 73-76
Las sorpresas son un elemento relevante en el diagnstico de culturas organizacionales; de hecho, la evidencia que aqu se
aporta permite afirmar que la dirigencia de las asociaciones de funcionarios se desenvuelve en una cultura en la que predomina el
temor y la inseguridad. RODRGUEZ M., Dario, Diagnstico Organizacional, ediciones Universidad Catlica de Chile, 2 .
edicin, 1995, p. 131 y ss.
WALKER, Francisco E., Las Asociaciones de Funcionarios desde el punto de vista jurdico doctrinario.//En Revista Chilena de
En el captulo IV Investigacin Accin, se destacan los efectos y alcances de esta respuesta que desde luego, permite confirmar
la constatacin ya antes sealada (nota 12), acerca del temor generalizado que impera en los dirigentes de las asociaciones de
funcionarios pblicos.
HERNNDEZ, Roberto et. alt., Metodologa de la Investigacin, editorial McGraw-Hill, Colombia, 1997, p. 231.
Boletn N 4, Modernizacin de la Gestin Pblica, Comit Interministerial de Modernizacin de la Gestin Pblica, diciembre
1998, enero febrero 1999, P. 4
Ibdem, pp. 156-157.
10
Una caracterstica importante del DO es difundir la participacin y el inters: incluir a tantas personas como sea posible. V.
11
BENNIS, W., op. cit., p. 14.
12
Ibdem, p. 175.
13
RODRGUEZ M., Dario, Diagnstico Organizacional, ediciones Universidad Catlica de Chile, 2 . edicin, 1995, p. 101.
14
WATSON y GEGEO, cit. PREZ S., Gloria, Investigacin cualitativa. Retos e Interrogantes, 1994, p.46. SALINAS, Paulina,
Mujer y participacin social. //En Revista de Ciencias Sociales de la Universidad Jos Santos Ossa, volumen 1, N 1, 1999, p.
22.
15
RODRGUEZ, Dario, Clima organizacional en la Administracin pblica chilena, //En Direccin de Presupuestos, Ministerio
de Hacienda, Calidad de servicio y atencin al usuario en el sector pblico, ediciones Dolmen, 1997, pp. 186-193.
16
WALKER, Francisco E., Las Asociaciones de Funcionarios desde el punto de vista jurdico doctrinario.//En Revista Chilena de
17
RODRGUEZ M., Dario, Diagnstico Organizacional, ediciones Universidad Catlica de Chile, 2 . edicin, 1995, p. 131 y ss.

156
157
18
BLAUNER, R. Alienation And freedom. Chicago: University of Chicago Press, 1964. En SCHEIN, Edgar H., Psicologa de la
Organizacin (Organizational Psychology, 1980), editorial Prentice Hall Hispanoamericana S.A., 3 . Edicin, Mxico, 1996, p. 91.
19
MARCEL, Mario, Subdirector de Racionalizacin y Funcin Pblica, La gestin de recursos humanos en la Administracin
pblica chilena. //En Direccin de Presupuestos,, Ministerio de Hacienda, Modernizacin de la gestin Pblica. Experiencias
Internacionales y su relevancia para Chile, Dolmen ediciones, 1996, pp. 185-186.
20
RODRGUEZ, Dario, Clima organizacional en la Administracin pblica chilena, //En Direccin de Presupuestos, Ministerio
21
MARCEL, Mario, (hasta julio de 1996, Secretario Ejecutivo del Comit Interministerial de Modernizacin de la Gestin Pblica;
Subdirector de Racionalizacin y Funcin Pblica de la Direccin de Presupuestos, Santiago de Chile), Modernizacin de la
Gestin Pblica: La Experiencia Chilena, copyright CEFIR, 1997-8, en website de Internet: http://www.cefir.org.uy.
22
OPS/OMS, Teora y Tcnicas de Desarrollo Organizacional, N PSDCG, Volumen 3, Unidad VI, Guatemala, 1989.
23
WORMALD, Guillermo, La modernizacin de la gestin estatal y su impacto sobre los funcionarios pblicos chilenos, en
Revista Chilena de Administracin Pblica N 16, Santiago de chile, 1997, pp. 33 y 31.
24
V. por ejemplo, La Agrupacin Nacional de Empleados Fiscales frente a la Modernizacin, s/e, Santiago de Chile, junio 1997, y
De la Puente, Ral, Exposicin del presidente de la ANEF en el III Encuentro Internacional sobre Modernizacin del Estado,
Centro de Eventos Diego Portales, Santiago 18 de junio de 1997, en Revista Chilena de Administracin Pblica N 16, 1997, p.
77 y ss.
25
1985, p. 205 y ss.
26
DAVIS, Keith y NEWSTROM, John W., Comportamiento humano en el trabajo. Comportamiento organizacional (Human
Behavior at Work: Organizational Behavior, 1989), editorial McGraw Hill, 8 . Edicin, 3 . ed. en espaol, Mxico, 1995, p. 277.
27
En la REVISTA Chilena de Administracin Pblica N 21, 1999-2000, se incluye el artculo del profesor Patricio Orellana, La
participacin en el proceso de modernizacin de la gestin pblica chilena, que contiene los planteamientos de lo que fue su
conferencia en este seminario taller.
28
Sobre resultados de las intervenciones de DO, V. FRENCH y BELL, op. cit. p. 164 y ss.
29
Sobre las caractersticas de la consultora de procesos, V. SCHEIN, Edgar H., Consultora de Procesos. Su papel en el
Desarrollo Organizacional (Process Consultation Volume I, Its Role in Organization Development, 1988), volumen 1, 2a ed., editorial
Addison-Wesley Iberoamericana, U. S. A., 1990, p. 8 y ss.
30
AGRUPACIN NACIONAL DE EMPLEADOS FISCALES (ANEF), La Agrupacin Nacional de Empleados Fiscales frente
a la Modernizacin, Santiago de Chile, junio de 1997.
31
Tambin, en este diagnstico se expresaba que existe una falta de coherencia entre los planes de modernizacin y las polticas
de personal ya que stas ltimas no se consideran como parte integral de un mismo proceso. No existen mecanismos objetivos y
transparentes de seleccin de personal ni sistemas modernos de induccin de ste. La capacitacin est limitada slo a la funcin
y no orientada a la formacin, tecnificacin y profesionalizacin del personal, lo cual permitira mejorar la calidad de los servicios
pblicos con un efectivo plan de reconversin laboral.
Las calificaciones o evaluacin del desempeo no estn orientadas a medir los resultados con metas y objetivos
caracterizndose por su subjetividad y discrecionalidad, hecho que se ha visto agravado desde la introduccin del incentivo
individual, el cual ha generado un mal clima laboral y un empeoramiento de las relaciones laborales en los servicios pblicos.
Sealando, a continuacin que no existe una concepcin de la remuneracin justa que estimule al funcionario y funcionaria y
que retribuya colectivamente los esfuerzos y el aporte a la productividad, a la calidad y al mejoramiento de los servicios, en el
proceso de modernizacin de la gestin. Los incrementos existentes son insuficientes por el bajo nivel de remuneraciones de los
trabajadores y trabajadoras del sector pblico.
32
GORE, Al, Common sense goverment: works better and cost less, New York, Random House, 1995, p. 232.//En SARAVIA, Enrique, La
situacin laboral del personal de la Administracin pblica, Serie Documentos Internacionales, Documento N 1, 1998, Centro
Latinoamericano de Administracin para el Desarrollo (CLAD), V.http://www.clad.org.ve.

158
33
V. por ejemplo, BANK, John, La esencia de la calidad total (The essence of total quality management, 1990), fondo editorial Legis,
Colombia, 1993; p. 68; MARIO, Hernando, Planificacin estratgica de la calidad total, TM editores, Colombia, 1993, p. 91 y
ss., y RODRGUEZ, Mara C., Calificaciones del personal en el mbito pblico. Diferentes perspectivas para la formulacin de
un nuevo sistema de calificaciones para los trabajadores del sector pblico, En revista chilena de administracin Pblica N 112,
septiembre 1996, p. 77.
34
Esta aspiracin se basa en una exitosa experiencia en la IX Regin de la Araucana, en la cual se constituy el Foro Regional de
Modernizacin, en el que cabe una activa participacin a Manuel Labraa, dirigente de la Asociacin Nacional de Funcionarios
del Trabajo (ANFUNCHT), y Presidente del Consejo Regional IX Regin ANEF, el cual en conjunto con el Sr. Intendente
Regional, don Oscar Eltit Spielman, suscribieron el 30 de julio de 1999, un Protocolo de Constitucin e Instalacin del citado
foro. V. ANEF, trptico, Modernizacin con participacin. Nuevo estilo de gestin pblica con relaciones laborales
democrticas, 1999, y LABRAA G., Manuel, Foros de Modernizacin. Un sistema para optimizar participativamente la gestin
de los servicios pblicos, s/e, ANEF, 1999.
35
De la Puente, Ral, Exposicin del presidente de la ANEF en el III Encuentro Internacional sobre Modernizacin del Estado,
Centro de Eventos Diego Portales, Santiago 18 de junio de 1997, //En Revista Chilena de Administracin Pblica N 16, 1997,
p. 77 y ss.
36
Este documento ha sido difundido en el sitio web: http://www.modernizacion.cl.
37
Adicionalmente la propuesta de ANEF, consideraba adems los siguientes puntos:

La ANEF y su poltica de personal. Incorporar sistemas objetivos y transparentes de seleccin e induccin del personal y que
mejoren sustantivamente sus remuneraciones con incentivos colectivos e institucionales; Promover una carrera funcionaria
basada en el mrito, la experiencia, la formacin, capacitacin y perfeccionamiento. No hay que terminar con la carrera
funcionaria sino perfeccionarla., y Establecer un nuevo sistema de capacitacin que promueva la tecnificacin y
profesionalizacin de los funcionarios(as), el perfeccionamiento permanente y el desarrollo personal, para prestar servicios de
mayor calidad a los usuarios.
Poltica de igualdad de oportunidades. El proceso de modernizacin del Estado y de la gestin pblica tiene que incorporar
la dimensin esencial de gnero, debe promover la superacin de toda discriminacin existente, estableciendo una poltica
transversal e integral y un plan de igualdad de derechos y oportunidades para hombres y mujeres en la Administracin pblica.

158
159
VI.
CONCLUSIONES
En este captulo, se presenta, en primer trmino, una sntesis de los hallazgos que se estiman ms
relevantes relacionados con la gestin participativa que se ha pretendido implementar en la
Administracin pblica en el marco del proceso de modernizacin de la gestin pblica en Chile.
A continuacin, se indican diversas consideraciones y opciones que, desde la perspectiva del DO,
persiguen contribuir tanto a identificar elementos para comprender y explorar respuestas a las
brechas, carencias y limitaciones constatadas como a fundamentar nuevas intervenciones.
La segunda parte y final, en cambio, persigue dar cuenta del grado de respuesta de las interrogantes
que guiaron este trabajo e informa sobre el cumplimiento de los objetivos comprometidos al inicio
de este proyecto, para culminar refirindose, brevemente, a los elementos considerados por el autor,
orientados a facilitar un proceso de auto-evaluacin del proceso de investigacin.
Alcances y Desarrollo de la Participacin

Sntesis
Como cuestin previa, se estima pertinente advertir que la realidad estudiada, como todo proceso
social, ha evolucionado desde el momento en que se aplicaron las encuestas y es natural que se
adviertan avances y retrocesos en ciertos organismos en particular, cuyas realidades, por cierto, sern
diferentes a lo que aqu se expondr, en razn de lo cual, las conclusiones que siguen deben
entenderse como rasgos caractersticos aplicables a la mayora de los servicios pblicos, pero a
ninguno de ellos en especial.
Asimismo, como todo diagnstico, el nfasis descriptivo se centra en los aspectos ms dbiles a fin
de orientar las reflexiones o la profundizacin de nuevas investigaciones, as como a facilitar la
determinacin de intervenciones.
Cabe tener presente, adems, que las conclusiones que se resumen a continuacin fueron validadas a
travs de distintos talleres que se realizaron con la dirigencia de la Agrupacin Nacional de
Empleados Fiscales (ANEF), cuyo diagnstico a partir de las percepciones de los dirigentes de
asociaciones de funcionarios, fue sintetizado en torno a los siguientes aspectos: falta de credibilidad,
temor, falta de contenidos, alienacin, falta de probidad y transparencia y desesperanza.
Si bien por causas ajenas a nuestra voluntad, se dificult hacer lo propio con el personal directivo,
profesional y de otros estamentos de funcionarios de los servicios pblicos que formaron parte de
esta investigacin, 1 las entrevistas y variadas referencias a otros estudios a que se ha hecho mencin
en este trabajo, dejan de manifiesto que estas conclusiones son vlidas.
160
Las propias autoridades de Gobierno, en todo caso, a propsito de los resultados de estudios
efectuados entre el personal de la Administracin pblica, han validado estas imgenes, por cierto,
mayoritariamente, negativas.
A modo de ejemplo, Mario Marcel (1997), actual Director de Presupuesto (2000), y ex Secretario
Ejecutivo del Comit Interministerial de Modernizacin de la Gestin Pblica, ha planteado que esas
investigaciones han revelado una baja autoestima, desconfianza respecto de las autoridades y un
marcado escepticismo frente a las posibilidades de cambio, sealando a continuacin que si bien
los funcionarios reconocen a la modernizacin de sus instituciones como un proceso real e
inevitable, an la enfrentan con desconocimiento, incertidumbre y temor . 2
Adicionalmente, los resultados de esta investigacin han reafirmado, en lo pertinente, las
conclusiones del estudio de clima organizacional en la Administracin pblica chilena que realiz el
Instituto de Sociologa de la Universidad Catlica (1996). Al respecto, el profesor Daro Rodrguez,
refirindose al mismo, sealaba que el clima del sector pblico chileno poda ser caracterizado como
de crisis de la cultura organizacional; aumento de las expectativas; alto nivel de conflicto; falta de
incentivos; deterioro de la autoestima; desvalorizacin de la imagen del funcionario pblico y de la
administracin fiscal, y de crisis de liderazgo institucional, aprecindose la carencia de lineamientos
compartidos en toda la administracin estatal y una falta de credibilidad del liderazgo. 3
Ahora bien, las principales conclusiones de este proyecto de investigacin en lo que respecta a la
implementacin de la gestin participativa en la Administracin pblica en el marco del proceso de
modernizacin de la gestin pblica, pueden sintetizarse, desde la ptica de quien ha pretendido
actuar como consultor de procesos, como sigue:
Temor
En la Administracin pblica chilena, existe temor de expresar opiniones.
La dirigencia de las asociaciones de funcionarios pese a contar con un fuero cualitativamente
superior al que disponen los dirigentes sindicales del sector privado, se desenvuelve en una cultura
caracterizada por el temor y la inseguridad.
Si los dirigentes con fuero y todo tienen temor, es obvio que en el caso de los funcionarios, este
miedo resulte ser ms intenso y que se traduzca en mayores niveles de ansiedad.
Las posibilidades de tener un dilogo franco y abierto entre autoridades, dirigentes y funcionarios,
bajo tales condiciones, resultan ser de una extraordinaria precariedad.
Escasa delegacin o e m p o we rm e n t
Los resultados de la investigacin demuestran que es normal que el poder sea percibido como
concentrado en unos pocos departamentos de cada uno de los servicios pblicos.

Captulo VI. Conclusiones
161
Esta falta de distribucin de la autoridad o empoderamiento, por los bajos o nulos niveles de
discrecionalidad para decidir, como el acceso a los medios de informacin y las dificultades para
lograr un nivel de flexibilidad que facilite la adecuacin permanente y la creatividad que lo haga
posible, tambin afecta el compromiso con la productividad, porque se distraen esfuerzos y se
favorece la competencia interdepartamental para obtener recursos afectando el cumplimiento de la
misin y de los objetivos institucionales. 4
El centralismo y las dificultades por avanzar a mayores niveles de descentralizacin representan uno
de los ms importantes desafos para el recin iniciado gobierno del Presidente Ricardo Lagos. Si
bien Chile en las ltimas dcadas ha dado distintos pasos en esa direccin, unnimemente se
reconoce que stos son an insuficientes. 5
Complementariamente, la investigacin ha revelado que existen varios aspectos que limitan el
compromiso del personal como para implementar un adecuado proceso de gestin participativa. Por
ejemplo, no es comn que los funcionarios ayuden a formular las metas y objetivos de sus
dependencias, ni tampoco, es una prctica habitual el que se felicite al personal por un buen
desempeo.
Sobre este tema, Doz y Thanheiser, plantean que probablemente el cambio ms difcil e importante
de lograr en organizaciones con un estilo burocrtico sea el disminuir el enfoque de mando y
control (conducta autocrtica) para dar paso a un enfoque de delegacin (conducta de capacitacin)
que permita movilizar la inteligencia, creatividad y energa de un gran nmero de funcionarios. 6
Autoritarismo
En directa relacin con la constatacin del apartado anterior, la investigacin ha dejado de
manifiesto que la realidad de los servicios pblicos est muy alejada de las prcticas comunes de
gestin participativa en materia de consultas y toma de decisiones.
Se han advertido limitaciones importantes en materia de innovacin e iniciativa, generalmente,
aspectos clave y consustanciales de una gestin participativa. Por ejemplo, el estudio mostr, que la
innovacin y las buenas ideas no son criterios de promocin clave, as como tampoco se aprecia el
que los servicios propicien y cuenten con sistemas de sugerencias y cuando los encuestados
informaron que stos existan, inmediatamente, agregaban que, en la prctica, los mismos no
funcionaban.
La investigacin mostr que, en general, en la Administracin pblica, las jefaturas, en general, no
dejan que el personal determine como llevar a cabo su trabajo y, por ende, ste carece de espacios
para desarrollar su autonoma.
En los servicios pblicos, los jefes no estilan consultar las decisiones importantes con sus
subordinados, ni tampoco es comn que el personal participe en decisiones relevantes y, en general,
no se pide su opinin para tomar decisiones, constatacin que reafirma las conclusiones del estudio
de la Universidad Catlica cuando a propsito de la toma de decisiones, concluye que sta: aparece
como algo muy lejano a los funcionarios de la Administracin pblica, lo que los transforma en
Tesis para optar al grado de Magister en Desarrollo y Comportamiento Organizacional
162
grupos carentes de dominio, demasiado dependientes e ignorantes de algo tan central como la toma
de decisiones.
Situacin que, por cierto, no ha sido desconocida por las autoridades de Gobierno, las cuales se han
informado acerca de esta debilidad a propsito de los resultados de diversos estudios efectuados en
el sector pblico y sobre los que Mario Marcel (1997), ha manifestado que en buena medida las
aprensiones de los funcionarios se fundan en las actitudes y prcticas de los directivos, pues, si bien
algunos contaran con la experiencia, vocacin y aptitudes para conducir un proceso de
modernizacin institucional, las capacidades del conjunto de los cuadros directivos del Estado son
an limitadas, ya que entre estos sectores tiende a primar la jerarqua, el autoritarismo y la defensa
del poder burocrtico por sobre el liderazgo, la cooperacin y el manejo de tcnicas de gestin
moderna. 7
Sobre el autoritarismo, Jorge Etkin, plantea que el mandamiento de la tica autoritaria, es que si
algo es bueno para la empresa, tambin lo es para el integrante, incapaz de saber qu es lo bueno
por s mismo. Esta incapacidad tambin lo inhibe de hacer crticas al sistema. Se establece el culto a
la obediencia debida, tpica de sistemas totalitarios, tambin llamados instituciones totales. Ser
virtuoso es ser obediente. Es la autoridad corporizada en la figura de los funcionarios, quienes
definen el bien supremo o comn, y es ella misma quien prescribe las normas y las leyes de
comportamiento.
Para Etkin, en la tica autoritaria la bsqueda de sus metas justifica ejercer todo el poder necesario
incluyendo el recurso a las fuentes irracionales de la autoridad, como el temor, la ansiedad y la
impotencia. Las organizaciones con relaciones perversas le temen al juicio racional y la crtica, por lo
que buscan la sumisin emocional de sus integrantes. 8
Dificultades de Comunicacin
En el conjunto de servicios de la Administracin pblica, la informacin requerida fluye lentamente,
lo cual resiente las posibilidades de comunicarse e intercambiar informacin sobre propsitos y
medios para alcanzarlos, y se afecta la posibilidad de generar y fortalecer la voluntad para la accin
coordinada entre personas y grupos.
En los servicios pblicos, es comn que existan problemas de comunicacin oportuna, lo que,
tambin, repercute en dificultad para coordinar esfuerzos entre unidades y as alcanzar metas
comunes.
Los sistemas de comunicaciones presentan diversas deficiencias que obstaculizan la implementacin
de un proceso de gestin participativa. Entre stas, se constat una amplia coincidencia en calificar
como inadecuados los canales de comunicacin institucionales que, en general, impiden enterarse en
el momento oportuno de lo que est pasando; no fomentan el intercambio abierto de ideas y, en
general, los funcionarios no disponen de informacin actualizada sobre lo que se espera de su
trabajo.

163
Al respecto, una de las disfunciones de la burocracia identificadas por Robert Merton, es el exceso
de formalismo y la persistencia en documentar las comunicaciones, a la cual tambin cabe agregar la
disfuncin que se traduce en la despersonalizacin de las relaciones entre los funcionarios, aspectos
de la mayor relevancia a efectos de comprender las razones profundas de las dificultades de
comunicacin observadas en la administracin estatal cuyo modelo de organizacin y gestin
mayoritariamente se inspira en un esquema de carcter burocrtico. 9
Resulta paradojal y hasta anacrnico en un momento en que el desarrollo de las tecnologas de
informacin ha permitido un crecimiento espectacular de la informtica que a nivel de empresas se
ha traducido en que ahora la informacin se recopila, analiza y aplica en toda la organizacin, y
que incluso se habla del surgimiento de una especie de democracia de la informacin corporativa,
10
nuestra Administracin pblica contine con prcticas que favorecen el secretismo que alcanza
ribetes absurdos. 11
No obstante y afortunadamente, tal vez sea esta una situacin en vas de extinguirse por efecto de la
reciente incorporacin del artculo 11 bis a la Ley N 18.575, Orgnica Constitucional de Bases
Generales de la Administracin del Estado (por el artculo 1, N 7 de la Ley N 19.653), el cual ha
establecido que la funcin pblica debe ejercerse con transparencia, de manera que permita y
promueva el conocimiento de los procedimientos, contenidos y fundamentos de las decisiones que
se adopten en ejercicio de ella, asegurando que son pblicos los actos administrativos de los
rganos de la Administracin del Estado y los documentos que les sirvan de sustento o
complemento directo y esencial.
Alienacin y falta de contenidos

A propsito del proceso de modernizacin de la gestin pblica, la investigacin advirti una
relevante paradoja, en el sentido que, si es un hecho indiscutible que las instituciones estn
permanentemente en una dinmica de cambios y, mayoritariamente, no se comprende este proceso,
los funcionarios no estn actuando consciente y menos proactivamente (como agentes de cambio,
por ejemplo), frente al mismo. Su participacin en un proceso de modernizacin que se supone en
plena marcha, al tenor de lo constatado, resulta en extremo pasiva y alienante.
Esta alienacin est determinada principalmente por el patrn o estado psicolgico que Blauner
identifica como sensacin de impotencia o incapacidad para influir en la situacin laboral. 12
Como se explic en el captulo anterior, las acciones de intervencin concordadas con ANEF en el
marco de este proyecto de investigacin, al menos en lo que concierne a los dirigentes de
asociaciones de funcionarios afiliados a la misma, han contribuido a modificar esta lamentable
situacin.
Las diversas constataciones de este estudio, han revelado que la superestructura sindical del sector
pblico representada por la dirigencia de ANEF, se ha posicionado lenta y sostenidamente en
estos temas hasta llegar a formular propuestas complementarias e inclusive como era el deseo de
sus dirigentes, hasta el punto de adelantarse al propio Gobierno, al proponer el establecimiento de
Foros nacionales, regionales e institucionales para trabajar la temtica de la modernizacin. Sin
164
embargo, es evidente que en lo concerniente a la realidad de los servicios pblicos propiamente tal,
se aprecia un gran desconocimiento sobre los alcances, significados y potencialidades de la gestin
participativa en todos los estamentos de personal, incluidos, por cierto, los directivos y los propios
dirigentes de asociaciones de funcionarios a nivel institucional.
En forma similar, pero a nivel pas y tanto en lo que se refiere a participacin ciudadana (relacin de
la Administracin con usuarios de servicios pblicos), como en lo que concierne a gestin
participativa (relacin de la Administracin con funcionarios), no existen dudas de que todava falta
avanzar mucho ms en educacin y formacin. 13
Falta de transparencia y probidad

Aun cuando este es un tema que no fue planteado expresamente en el desarrollo de esta
investigacin, la fuerza de la expresin de la dirigencia de ANEF en cuanto a esta temtica, hace
imprescindible relevar la circunstancia que la mayora de los dirigentes de asociaciones de
funcionarios estiman que existe insatisfaccin en cuanto a transparencia, adems de advertir ciertas
prcticas reidas con la tica que afectan las relaciones interpersonales en la Administracin pblica,
especialmente, en la falta de probidad, equidad y de credibilidad de las autoridades. Estas imgenes
son extraordinariamente graves, y no cabe aqu simplificar o minimizarlas en atencin a eventuales
motivaciones polticas o de otro orden (un porcentaje significativo de los dirigentes de asociaciones
de funcionarios son militantes o simpatizantes de los mismos partidos polticos de las autoridades de
Gobierno), ni tampoco cabe soslayarlas por no haber sido ste un aspecto considerado
especialmente por esta investigacin.
El tema ha constituido una preocupacin nacional en los ltimos aos y son numerosos los casos
que, peridicamente, han remecido la opinin pblica, todo lo cual ha contextualizado la reciente
dictacin de la Ley N 19.653 (publicada en el diario Oficial de 14 de diciembre de 1999), sobre
probidad administrativa aplicable a los rganos de la Administracin del Estado, cuyas disposiciones
son tan estrictas y restrictivas que ha sido el propio Contralor General de la Repblica quien ha
debido informar al Presidente de la Repblica y al Parlamento respecto de la necesidad de aclarar
sus disposiciones antes de que se promulgue la reglamentacin complementaria que haga posible su
plena vigencia y operatoria consiguiente.
Desconfianza y desesperanza
En la Administracin pblica se aprecia una falta de franqueza en las relaciones entre funcionarios y
jefaturas, como el hecho que no sea habitual que los funcionarios expresen abiertamente su
desacuerdo con sus jefes, y que la gente en los servicios no se tenga mucha confianza y porque no
hay acciones institucionales que alienten a los funcionarios a decir lo que realmente piensan y a
sealar en lo que estn en desacuerdo.
De acuerdo con Schindler y Thomas, la investigacin reciente ha identificado cinco dimensiones que
subyacen el concepto de la confianza, las que ordenadas de mayor a menor valor, conforme a la
percepcin de las personas, son: la integridad (honestidad y veracidad); la capacidad (conocimiento y
165
habilidades tcnicas e interpersonales; la consistencia (confiabilidad, previsin y buen juicio para el

manejo de situaciones); la lealtad (buena voluntad para proteger y dar la cara por una persona), y la
apertura (buena voluntad para compartir libremente ideas e informacin). 14
Al respecto, se estima pertinente sealar que para el profesor Eduardo Acua, la confianza es una de
las condiciones bsicas para el manejo constructivo de las emociones, pues la misma, permite a
directivos y colaboradores, disponer de la seguridad que la apertura a comunicar emociones
complejas ser bien recibida y no dar lugar a represalias ni a maniobras polticas. 15
En general, los resultados de la investigacin indican que los funcionarios no advierten la posibilidad
cierta de cambios y de ah su desnimo y desmoralizacin.
Sobre esta constatacin, se estima tener presente que la esperanza, segn Quy Nguyen Huy, es uno
de los atributos de la inteligencia emocional, e implica la creencia de que contamos tanto con la
voluntad como con los medios para alcanzar nuestras metas. Nos protege contra la apata y la
depresin, y fortalece nuestra capacidad para soportar la derrota y perseverar en la adversidad. Para
este autor, diversas investigaciones han demostrado que las personas se motivan gracias a la
psicologa de la esperanza, es decir, la expectativa y el deseo de que nuestra situacin laboral a futuro
ser mejor que la actual (o al menos igual de buena). 16
A mayor abundamiento, el estudio de la Universidad Catlica, a propsito de las conclusiones de la
variable ambiente de trabajo, planteaba que la buena calidad de las relaciones interpersonales no
es una realidad percibida masivamente por los funcionarios, aun cuando, en general nuestro estudio
revel que se aprecia compaerismo entre los colegas de trabajo y que los niveles de desconfianza,
preferentemente, se dan en las relaciones entre directivos y personal, ms que en los funcionarios
entre s; en la actualidad, la plena vigencia del incentivo individual que estableci la Ley N 19.553, se
ha convertido en un formidable obstculo para pensar en una gestin participativa, pues liga los
resultados de las calificaciones a un incentivo monetario, con un claro sesgo neotaylorista que
favorece slo a algunos funcionarios, con lo cual se alienta la competencia e inclusive hasta cierto
nivel de canibalismo en las relaciones interpersonales de los funcionarios, contrariando la
colaboracin que supuso la propia decisin gubernamental de avanzar hacia una gestin de calidad,
al instaurar el Premio Nacional a la Calidad a los servicios pblicos.
Al respecto, los principales exponentes de la calidad total coinciden en sealar como gran obstculo
en la implementacin de un sistema de calidad total, el que las organizaciones continen con
evaluaciones individuales de rendimiento, 17 alentando en cambio la instauracin de sistemas
colectivos acordes con equipos de trabajo en que no interesa la competencia entre empleados y
departamentos, sino la colaboracin de todos los miembros de la empresa en pro de su visin y
misin institucionales.
La propia ANEF que, en principio, concord con el Gobierno este nefasto sistema, hoy plantea la
necesidad de derogar el incentivo que estableci la Ley N 19.553, proponiendo, en cambio, su
reemplazo por un nuevo incentivo, pero de carcter institucional, grupal o colectivo.
Prosiguiendo con la sntesis de las constataciones de este estudio, cabe sealar que los dirigentes de
las asociaciones de funcionarios perciben que el clima laboral no puede calificarse como de apoyo
mutuo y plantean que existe temor en los jefes para hablar franca y abiertamente entre s, adems de
166
advertir una falta de buenas relaciones humanas entre la Administracin y los funcionarios;
apreciaciones que, por cierto, slo son rechazadas por los directivos.
En semejante contexto, parece oportuno concluir que el clima de trabajo en los servicios pblicos,
impide desarrollar lo mejor de los funcionarios.
Este desalentador panorama, incide en la posibilidad cierta de iniciar un proceso de gestin
participativa sustentable, y que, de todas formas, requiere fundamentarse en una confianza franca y
abierta entre directivos y el personal de los servicios.
Por tanto, en la Administracin pblica no se aprecian niveles de confianza mnimos como para que
sea viable la utilizacin de un proceso de gestin participativa.
Para Stephen Covey, cuando la confianza es elevada, nos comunicamos fcilmente, con poco
esfuerzo y en el acto. Aunque cometamos errores, los dems seguirn captando nuestro mensaje.
Pero cuando la confianza es escasa, la comunicacin requiere mucho tiempo y se hace fatigosa,
ineficaz y extremadamente difcil. 18
Esta falta de confianza en las relaciones interpersonales, es un hecho extremadamente preocupante,
pues, la misma, puede, inclusive llegar a comprometer hasta el nivel de competitividad del pas. Para
Francis Fukuyama, una de las lecciones ms importantes que podemos aprender del anlisis de la
vida econmica es que el bienestar de una nacin, as como su capacidad para competir, se halla
condicionado por una nica y penetrante caracterstica cultural: el nivel de confianza inherente a esa
sociedad. 19
En todo caso, la desconfianza advertida en las relaciones interpersonales en la Administracin
pblica por este estudio, es coherente con los resultados de la encuesta PNUD aplicada en Chile en
1999, que sealan que casi un tercio de los entrevistados afirma que, en general, se puede confiar en
las personas. En cambio, un 63% de las personas manifiesta desconfianza.
Para el PNUD, la existencia de confianza social es un factor crucial para el buen desarrollo de la
vida colectiva. Ni la convivencia en el barrio, ni en el mercado ni las instituciones pblicas pueden
funcionar adecuadamente sin este clima de confianza. Pero, como ha sealado el Informe de
1998, estos lazos de confianza son precarios en Chile, 20 lo cual obstaculiza las posibilidades de
establecer relaciones abiertas y fluidas como el poder crear acuerdos de cooperacin en la sociedad
en general, y por ende en la administracin pblica, en particular.
Diagnstico de la Poltica y Orientaciones

en materia de Participacin
Sntesis
En este apartado se resumen las principales conclusiones de la investigacin relativas a evaluar el
cumplimiento de las polticas, programas, e instructivos oficiales que ha elaborado el Gobierno en
torno o con estrecha vinculacin con esta temtica, como el Plan Estratgico de Modernizacin; el
167
Programa de Calidad de Servicio y Participacin Ciudadana; las Bases y Guas del Premio Nacional a
la Calidad de los servicios pblicos, ms otros resultados que fluyen del anlisis de las respuestas a
interrogantes relativas a averiguar sobre el grado de difusin de tcnicas de gestin participativa,
como de las respuestas a preguntas dirigidas a conocer la percepcin respecto del funcionamiento de
algunas instancias formales de participacin que contempla la actual institucionalidad legal y
administrativa.
Deficiencias de las instancias de participacin

De acuerdo con la opinin de los encuestados, la generalidad de los servicios pblicos haba
constituido instancias de trabajo de carcter informativo y consultivo.
Sin embargo, su funcionamiento fue percibido, mayoritariamente, como insatisfactorio. Ello, por
cuanto los directivos y los jefes no practican la participacin, lo cual atenta contra las bases
fundamentales para implementar un proceso de gestin participativa.
Complementariamente, si bien el Gobierno ha instruido expresamente a los directivos de la
Administracin pblica sobre la necesidad de que definan claramente el grado de participacin que
en cada servicio pblico se estimular, en la prctica, los resultados de las encuestas revelan que tal
directriz no se ha cumplido.
Finalmente, la mayora de quienes fueron entrevistados concuerda en que el estado de avance hacia
una gestin participativa es incipiente o que, derechamente, ste an no se ha iniciado.
Inexistencia de visin compartida

En general, en los servicios pblicos no existe una visin compartida, y salvo el crculo ms prximo
a los niveles directivos, los dems estamentos del personal de los servicios, desconocen y no han
participado en la definicin de la visin y misin institucionales.
La extrema gravedad de esta deficiencia, tambin advertida en el estudio de la Universidad Catlica,
as como la forma en que podra avanzarse hacia el cierre de esta brecha queda de manifiesto en la
seleccin de algunos pensamientos de expertos en cambio y aprendizaje organizacional que se
indican a continuacin.
Para Peter Senge, una visin compartida no es una idea es una fuerza en el corazn de la gente,
una fuerza de impresionante poder cuando la gente comparte una visin compartida est
conectada, vinculada por una aspiracin comn La visin compartida, es el primer paso para
permitir que gente que se profesaba mutua desconfianza comience a trabajar en conjunto. 21
Sin visin no hay tensin o energa creativa, 22 la cual proviene de ver con claridad dnde queremos
estar (nuestra visin) y nos indica la verdad acerca de dnde estamos (nuestra realidad actual). Las
visiones compartidas surgen de las visiones personales. Si muchos tienen visiones personales que se

168
traslapan unas con otras, se desarrollar una visin compartida que los atraiga y estimule, con lo que
se inclinarn a poner a trabajar su energa para conseguir los resultados deseados. 23
De acuerdo con Grouard y Meston, la visin indica la direccin en la cual el cambio va a efectuarse
y la finalidad que persigue. Es el elemento estable del proceso, el que lo gua durante su desarrollo.
Dentro del fenmeno catico que es el cambio, la visin suministra una seal para guiarse. 24
Segn Margaret Weathley, el impacto de la visin en la potencia energizadora de la organizacin aun
cuando no es directamente observable, resulta similar a lo que los cientficos estudian como campos
invisibles de fuerzas que estructuran el espacio, pues influye sobre el comportamiento de los
empleados, ms que un simple mensaje sobre un futuro deseado. 25
Para crear una visin compartida resulta imprescindible contemplar una etapa de retroalimentacin
que, segn Wheatley es la ms importante intervencin que realiza un consultor. 26 Para Daniel
Goleman, la retroalimentacin es el alma de la organizacin, sin retroalimentacin la gente est
en las tinieblas. 27
Por ltimo, la retroalimentacin, segn Bowers y Franklin, a propsito de la referida a las encuestas
y que se aplic en el trabajo desarrollado con los dirigentes de asociaciones de funcionarios de
ANEF, es un modelo que considera a las personas como individuos racionales y cognoscitivos que
procesan la informacin. Adems, cuando existen diferencias entre las percepciones de una persona,
estas diferencias actan como fuentes de motivacin. La nueva informacin conduce a nuevas
percepciones que pueden estar en conflicto con las antiguas. De esta manera, la nueva informacin
se convierte en una fuerza para cambiar las percepciones y las acciones. 28
Falta de credibilidad.
Brecha entre el discurso y la realidad
El desarrollo de esta investigacin demostr, una y otra vez, que existe una enorme brecha entre el
discurso de las autoridades de Gobierno y directivos pblicos y la realidad percibida por los
funcionarios.
Para el profesor Daro Rodrguez, gran parte de los jefes de la Administracin pblica manifiestan
que es bueno delegar y que a ellos les gusta hacerlo. Sin embargo, cuando se interroga a los
subordinados de esos mismos jefes, aparece otra realidad. El esquema burocrtico de las
reparticiones pblicas se encuentra muy arraigado y los jefes, aunque reconozcan las bondades de la
delegacin del poder, aunque digan creer firmemente en la participacin, en la prctica tienen
grandes dificultades para hacer efectivas sus intenciones participativas o de delegacin. Podramos
decir que, en este aspecto, existe una intencin cada vez ms difundida, pero falta todava la accin
que acompae a esta intencin. Es evidente que esta contradiccin notoria entre discurso y accin
contribuye significativamente a la falta de credibilidad en el liderazgo. El tema de la participacin se
trata de manera ideolgica. Todos o la mayora de los jefes dicen considerar la participacin como
algo valioso, pero son muy pocos quienes realmente permiten que sus subordinados participen. Algo
semejante sucede con la delegacin, y todo esto, unido a la falta de consistencia sealada
anteriormente, contribuye a crear este ambiente de falta de credibilidad. 29
169
Esta situacin siguiendo a John Kotter, es extremadamente preocupante, porque una de las formas
ms poderosas de comunicar una nueva direccin, es a travs del comportamiento, y nada es ms
nocivo para comunicar una visin de cambio que el que parte de sus principales representantes se
comporten de manera inconsistente con esta visin, pues decirle a la gente una cosa y
comportarse de manera diferente constituye una excelente forma de socavar la comunicacin de una
visin de cambio. 30
En el mismo sentido, Stephen Covey plantea que si se intenta utilizar estrategias y tcticas
manipuladoras para lograr que los dems hagan lo que uno quiere pero al mismo tiempo nuestro
carcter tiene defectos o nuestra capacidad es dudosa no podr alcanzarse un xito perdurable.
Ms all de la retrica y de las buenas intenciones, si uno resulta ser poco digno de confianza o no lo
es en absoluto, no existen cimientos sobre los cuales poder construir un xito permanente. 31
Complementariamente, Jaime Maristany, advierte que quienes predican algo y obran lo contrario
pierden el apoyo de las personas que las rodean en la organizacin. 32
En el mismo sentido, Jack Welch, director ejecutivo de General Electric, ha expresado el desafo que
conlleva cerrar la brecha de la confianza, con las siguientes palabras:
La confianza goza de un tremendo poder en una compaa. El personal no rendir al mximo a no ser
que crea que se lo trata con justicia, que no existe amiguismo y que todo el mundo tiene su oportunidad.
La nica manera que conozco de crear este tipo de confianza consiste en presentar tus valores y dejar de
hacer lo que quieras. Uno debe hacer lo que dice que har, hacindolo de forma persistente, a lo largo del
tiempo. 33
A mayor abundamiento, las conclusiones de esta investigacin, han reafirmado los resultados del
estudio de la Universidad Catlica cuando a propsito de la opinin de los encuestados sobre la
participacin, se conclua que se puede dar cierto escepticismo en este tema, por cuanto a nivel de
discurso de las autoridades superiores de la Administracin pblica se habla de desarrollar el trabajo
en equipo y buscar la participacin de la gente en la gestin, sin embargo, en la prctica los
funcionarios perciben que se sigue administrando sobre la base de un liderazgo burocrtico
tradicional.
Ahora bien, esta falta de credibilidad de las autoridades, afecta la posibilidad cierta de emprender un
cambio profundo en la Administracin pblica.
Para Peter Senge, las inconsecuencias de juicio y de conducta son extremadamente visibles y
producen los denominados vacos de confianza, con lo cual los empleados al constatar el
incumplimiento de los compromisos de los directivos: no participan en absoluto, o participan
cautelosamente.
Segn Senge, adems, de este vaco de confianza, se da otro efecto ms sutil que el mismo explica
como sigue: para que los empleados sientan un compromiso personal con una iniciativa de
transformacin, necesitan un nivel relativamente alto de claridad en torno a sus valores y propsitos
personales las iniciativas de cambio generan la necesidad de ms reflexin, as como generan la
170
necesidad de mayor confianza. Esto significa que ocurre un vaco de reflexin si los empleados no
aprenden a reflexionar. Este vaco limitar las posibilidades de entusiasmo genuino y compromiso.
34
Escasa aplicacin de tcnicas de participacin

La investigacin ha permitido concluir que en la Administracin pblica chilena no existe mayor
aplicacin de modalidades informales como de tecnologas para facilitar la participacin,
predominando, en cambio, un amplio desconocimiento de la amplia temtica y de modalidades que
ofrece la gestin participativa.
Tampoco se aprecian prcticas, sistemas o mecanismos para promover una mayor participacin del
personal, incluida la capacitacin, y no existen indicadores que permitan evaluar el grado de
participacin ni mecanismos orientados a responder rpida y satisfactoriamente a eventuales
iniciativas y sugerencias del personal.
An cuando los Programas de Mejoramiento de la Gestin (PMG), contemplan obligatoriamente la
participacin de los funcionarios, sta prcticamente no ha existido.
En cuanto a los compromisos de modernizacin que establecan la obligatoriedad de los servicios
pblicos de acometer prioritariamente la implementacin de instancias de participacin, se ha
verificado, segn se desprende de lo sealado por las propias instituciones en sus balances de gestin
integral como en las respuestas a las encuestas aplicadas, que sobre este punto no se ha avanzado
mayormente.
Por ltimo, las escasas tcnicas participativas que se reconocen en nuestra Administracin pblica, ni
siquiera alcanzan a cubrir todas las opciones que John Belcher clasifica como de baja participacin.35
Si bien para este autor, la participacin debe constituir un cambio organizacional respaldado por los
directivos, con una perspectiva de largo plazo y sistemas organizacionales reforzadores, las tcnicas
son fundamentales para facilitar un cambio en el estilo de gestin, pues proveen los mecanismos
para inducir a los empleados a involucrarse de manera estructurada. 36
La participacin no puede imponerse por decreto

Si bien, nuestro pas se ha preocupado de legislar sobre la participacin en la gestin pblica como
ocurre en el caso de la elaboracin y evaluacin de los Programas de Mejoramiento de la Gestin
(PMG), as como tambin lo han hecho otros pases como Suecia, Alemania, Noruega y Francia, 37 e
inclusive, Rodrigo Egaa Barahona, actual Secretario Ejecutivo del Comit Interministerial de
Modernizacin de la Gestin Pblica, ha llegado a plantear la posibilidad de establecer una Ley de
bases para la participacin ciudadana como un concepto general de participacin que tenga
aplicacin distinta de acuerdo a las diferentes situaciones de cada servicio 38 que, a su juicio,
complementara la legislacin sobre medio ambiente que ya ha formalizado esta participacin; en la
prctica, la realidad demuestra que si no existe un verdadero y profundo cambio cultural, cobra plena
vigencia la siguiente reflexin de Philippe Hermel (1990): el discurso, incluso las consignas, si bien

171
son importantes, no resultan ser suficientes para su puesta en prctica, puesto que, tal como nos lo
recuerda con toda razn Michael Crozier: la sociedad no se cambia por decreto. 39
Por ltimo, Edward Lawler contrario a establecer la gestin participativa a travs de la legislacin,
sostiene que si la participacin se trata de imponer mediante una ley, podra llegarse al punto de que
sta no sea ms que una farsa donde los directivos manipulan a los empleados para no darles un
papel en las decisiones importantes. 40
Sndrome de la burbuja
La investigacin confirm la apreciacin del profesor Wormald cuando, a propsito del estudio de
clima organizacional en el sector pblico que realiz el departamento de Sociologa de la Universidad
Catlica en 1996, planteaba la existencia de una clara disociacin entre las apreciaciones de los directivos
y los dems estamentos de personal. 41
Las respuestas analizadas, mostraron consistente y permanentemente una postura de los directivos,
optimista y siempre positiva que contrasta con la percepcin mayoritaria del resto de los
funcionarios y, por cierto, de los dirigentes de asociaciones de funcionarios. Estas diferencias de
apreciacin se dan a propsito de la creacin de instancias de participacin, la elaboracin de
reglamentos de calificaciones y cuando se consult si en los servicios existan las condiciones y si se
favorecan, en general, mayores niveles de autonoma e innovacin.
La investigacin ha proporcionado evidencia como para sostener que en los casos en que se dio una
opinin ms favorable a nivel de servicios, la misma pudo haber sido influida por el grupo objetivo
especfico de funcionarios a quienes se les administr la encuesta y su lgico mayor acercamiento y
compromiso con la visin y gestin de los directivos, por lo que es alta la probabilidad que se
cumpla la hiptesis de que un volumen mayor de encuestados, necesariamente, tendr que traducirse
en una acentuacin de la opinin crtica.
Por tanto, se puede afirmar que los directivos pblicos, en general, tienden a encerrarse en sus
visiones optimistas y ajenas a la realidad, creyendo que efectivamente se ha avanzado en la
modernizacin como en mayores niveles de participacin funcionaria con lo cual se recrea un efecto
de tipo burbuja que los asla y les impide hacerse cargo de las evidentes limitaciones que enfrenta
el proceso.
En la terminologa de Peter Senge, este efecto que aqu se ha denominado sndrome de la burbuja,
puede asemejarse a lo que este autor concibe como una barrera para el aprendizaje, en razn de lo
cual se estima pertinente considerar que el mismo puede ser analizado con la ayuda de arquetipos
sistmicos que contribuyan a descubrir las estructuras subyacentes y los rizos reforzadores (feedback
loops) que tienden a perpetuarlos y transformarlos en verdaderos crculos viciosos. 42

172
Directivos y carencia de Liderazgo

Hasta el momento, la investigacin ha acumulado evidencia que permite afirmar que una de las
razones principales que permiten explicarse el por qu los esfuerzos modernizadores y en pro de
avanzar hacia un estilo de gestin participativo no han logrado los resultados deseados, se relaciona
con las posturas que asumen los directivos, responsables del proceso, los cuales, en general, no
creen en la participacin y son muy autocrticos.
Adicionalmente, la investigacin determin que en cuanto a las causas que explicaran la falta de
desarrollo de la gestin participativa, los encuestados se pronunciaron, mayoritariamente, por sealar
que ello obedeca a una falta de voluntad de los directivos y de las jefaturas; por la desinformacin
acerca de sus propsitos y alcances, y por la desmotivacin de los funcionarios.
De ah, entonces, que sea posible sostener que la modernizacin de la Administracin del Estado,
en lo que concierne a la participacin, se ha caracterizado por no presentar una conciencia
mayoritaria entre quienes tienen el deber de traducir las orientaciones, principios y directrices
gubernamentales jefes y equipos directivos superiores respecto de la necesidad real y urgente de
involucrar a la gente: usuarios (clientes) y personal (funcionarios), en este proceso; pues se vive de
un discurso que no resulta coherente con la realidad.
Si bien, en general, se reconoce la importancia trascendental de involucrar a usuarios y a
funcionarios, en la prctica, no existe mayor participacin de estos importantes actores. Esta
situacin resulta ser un proceso lento y gradual que contribuye a erosionar la confianza de los
funcionarios, de sus dirigentes y de parte de la poblacin, lo que repercute en que stos se muestren
cada vez ms escpticos respecto del verdadero compromiso de los gobernantes con el cambio y la
modernizacin.
Tampoco, se aprecia que encuentren adecuados espacios para expresar su opinin y aportar a este
proceso, las organizaciones de profesionales, comunitarias, empresariales, sindicales y otras, que bien
podran retroalimentar positivamente la modernizacin que, en definitiva, preocupa y afecta a todos los
sectores del pas. 43
La importancia de los directivos en la modernizacin y en la implementacin de una gestin
participativa puede apreciarse en la afirmacin de Henry Mintzberg acerca de que ningn trabajo es
ms vital para una sociedad que el correspondiente a un directivo. Segn este autor, es el directivo
quien determina si nuestras instituciones sociales nos sirven o si malgastan nuestro talento y nuestros
recursos. 44
Para el profesor Eduardo Acua, a los directivos tambin les cabe una gran responsabilidad en lo
que concierne al cambio cultural que importa una mayor permeabilidad para la expresin y
recepcin de emociones asociadas a conflictos, insatisfacciones y frustraciones. Segn este
profesor las autoridades tienen un papel central en las emociones, su capacidad para reconocer y
permitir la comunicacin de estados afectivos en s mismo y en sus colaboradores es fundamental
para poder abordar y resolver dichos estados. 45

173
Para Edward Lawler, los directivos de la mayora de las compaas representan el mayor obstculo
para la adopcin de la gestin participativa y la mayor oportunidad para el cambio. Para este autor,
el factor ms importante para la creacin de organizaciones participativas, es contar con gerentes
con la capacidad y la voluntad de impulsar la transformacin, de modo que puedan impulsar
cambios fundamentales en la gestin. 46
Sobre la importancia del directivo en el sector pblico, Jos Sulbrandt (1996), coordinador del rea
de gerencia social en el Instituto Interamericano para el Desarrollo Social del Banco Interamericano
de Desarrollo (BID), ha planteado que dado el tiempo que necesita para madurar un cambio
cultural profundo, es necesario poner todo el esfuerzo en los aspectos organizativos, funcionales y
en los de conduccin y gestin. En este sentido, el servidor pblico y, en particular, el directivo, es la
pieza clave de la transformacin. Cualquier reforma que se quiera introducir, por parte de los
gobernantes, tiene que hacerse en consulta con los funcionarios, en un proceso de comunicacin
que va desde la cumbre de la jerarqua hasta abajo, y desde abajo hasta el tope, en una doble cadena
de transmisin.
Segn Sulbrandt, algunas de las medidas, ms directamente relacionadas con estas
transformaciones, ya se estn implementando en varios pases. En primer trmino, se est iniciando
un proceso de capacitacin adecuada al nuevo sistema. En relacin con los directivos, no se trata de
una capacitacin normal y tradicional; no se trata de formar a un gerente orientado a dirigir,
utilizando bsicamente rdenes y directivas desde su posicin de mando, sino de uno orientado a
dirigir mediante una gestin participativa, de generacin de consensos y de acuerdos, utilizando,
entre otras, las tcnicas de negociacin y de manejo de conflictos, preocupndose de servir al
ciudadano, etc. Es un gerente distinto y necesita una capacitacin absolutamente especial, diferente
a todo lo que tradicionalmente ha sido la capacitacin. 47
Para Carles Rami, uno de los aspectos ms importantes para mantener y reforzar una cultura, es el
papel de los directivos pblicos, quienes a a travs de sus acciones a nivel de gestin y a nivel
simblico, fijan las normas no escritas que transmiten al resto de la organizacin. Para Rami, son
estos actores los que emanan buena parte de los valores e ideologa organizativa y son sus
actuaciones las que con el tiempo configuran la mitologa de la organizacin. 48
En nuestro pas, y segn la propia confesin de un directivo pblico de los dos ltimos gobiernos de
la Concertacin, la gerencia pblica es un ejercicio de intuicin y de improvisacin. Hoy da, en
Chile, asumir la direccin de una institucin pblica es parecido a lo que sucede a una persona
cuando se convierte en pap o mam, de pronto, la vida cambia porque se siente entre manos una
gran responsabilidad, presente las veinticuatro horas del da(y) sin embargo, la mayora no ha
recibido preparacin previa, y el objeto de nuestras preocupaciones no trae instrucciones de
manejo. 49
En parte, esta situacin se ha dado por las evidentes deficiencias que presentan las prcticas de
reclutamiento y seleccin del personal directivo que, como las propias autoridades de gobierno lo
han reconocido, 50 favorecen la contratacin de quienes cumplen con perfiles polticos ms que
tcnicos, aun cuando existe una cantidad importante de administradores pblicos y de otros
profesionales con post grado en polticas, gerencia y gestin pblica, a los cuales el gobierno podra
darles la posibilidad de contribuir a mejorar la gestin de las instituciones pblicas.

174
Por ltimo, y como se expres en el captulo IV, las orientaciones y prcticas del incipiente
management pblico chileno, han favorecido aproximaciones neotayloristas y alejadas de visiones que
buscan humanizar el trabajo las que, inclusive, conllevan riesgos que favorecen cuadros si bien no
ilegales, si, indiscutiblemente reidos con la tica. 51
Adems, en Chile si bien existe una importante evidencia acerca de la importancia que las autoridades
gubernamentales dicen conceder al hecho de contar con gerentes que administren eficientemente sus
instituciones, el sesgo elitista de la gerencia en cuanto al rol de liderazgo que denotan sus
conceptualizaciones y actuaciones est todava muy alejado de una plena comprensin respecto de los
alcances y verdadero significado de las diferencias sustantivas entre lo que hoy se entiende por gerencia y
liderazgo, aspecto crucial en cualquier proyecto de modernizacin, todo lo cual configura un cuadro
que, en definitiva, atenta contra la esencia de cualquier enfoque que se fundamente en la disciplina
del desarrollo organizacional en general y de la gestin participativa en particular.
Inexistencia de estrategia de cambio

Al tenor de las orientaciones e instructivos gubernamentales, resulta evidente que, desde una
perspectiva macro, el sector pblico no ha contado con una estrategia para implementar una gestin
participativa, situacin que tampoco parece haber sido abordada en ninguna de las instituciones
pblicas encuestadas y que formaron parte de esta investigacin.
En general, los directivos pblicos no han definido clara ni expresamente sus proyectos de
participacin y, por ende, tampoco han planteado los supuestos en que stos se fundamentaran, ni
menos han establecido una estrategia de cambio, y en los pocos casos en que se ha advertido cierta
preocupacin, la misma slo ha sido de orden tctico orientada y centrada ms bien a facilitar la
implementacin de alguna tcnica especfica, como los crculos de calidad.
Al respecto, podra tenerse presente la estrategia recomendada por Belcher, 52 que plantea que existe
todo un camino que emprender, el cual, a juicio de este autor, debera contemplar: la concientizacin
de managers y supervisores; la evaluacin de circunstancias y planificacin estratgica; el establecer
una evaluacin tctica preparacin; contemplar el entrenamiento e implementacin, y una fase de
calibracin, difusin y mantenimiento.
Sntesis de las Conclusiones

La investigacin demostr que no se percibe la importancia de la participacin, la cual no es
comprendida como un elemento esencial de integracin.
La decisin del ex Presidente Frei por avanzar hacia una gestin participativa en 1997, si bien
signific una toma de conciencia por parte de la autoridad respecto de la importancia de la
participacin y puede, por tanto, estimarse como un claro avance. Desde una perspectiva histrica,
esta aproximacin a la gestin participativa como estrategia de cambio en el sector pblico, en los
trminos en que fue definida por el Gobierno, slo puede ser calificada como blanda o simple,
porque restringa la participacin de los funcionarios slo al nivel de sugerencias y, como ms, al
175
establecimiento de crculos de calidad. Conceptualizacin que, por lo dems, se encuentra bastante

alejada del consenso mayoritario entre los autores en cuanto a estimar que la participacin, en
mayor o menor medida, afecta el modo en que se adoptan las decisiones. 53
Asimismo, y conforme al marco terico que ha servido a este trabajo, tal definicin gubernamental
presenta una evidente limitacin, pues puede ser entendida slo como una postura utilitarista de la
direccin, con lo cual, inclusive, puede llegar a resentir gravemente la credibilidad y la confianza de
los trabajadores. Adems, y siguiendo a Margulies y Black, las organizaciones que operan con tal
enfoque no llegan a cambiar la estructura organizacional ni transforman la cultura organizacional de
modo de promover sostenida y crecientemente mayores niveles de participacin. 54
En el mismo ao 1997, la promulgacin de un programa que despus fue difundido como poltica y
orientaciones en calidad de servicio y participacin ciudadana y la posterior dictacin de la Ley N
19.553 y su reglamento que posibilit la participacin obligatoria de los funcionarios en la
formulacin y evaluacin de los Programas de Mejoramiento de la Gestin (PMG), si bien
significaron nuevos hitos en pro de mayores niveles de participacin, los resultados de esta
investigacin han demostrado que, en la prctica, y desde que se aplic el estudio de la Universidad
Catlica (1996), no se ha avanzado mayormente sobre esta materia. En efecto, mantienen plena
vigencia las conclusiones sobre el proceso de modernizacin, que sealaban que existe la percepcin
de que el proceso no ha sido participativo ni difundido entre los funcionarios, principalmente, entre
los menos calificados, y que ste sera el mayor obstculo al proceso de modernizacin, porque ha
sido implementado como todo proceso burocrtico, es decir, sin la participacin de los
subordinados y de manera extremadamente jerarquizada y vertical.
Adicionalmente, la modificacin reglamentaria sobre la elaboracin de los balances de gestin
integral en enero de 2000, permite concluir que hasta el ao 1999, el Gobierno asuma la
participacin como un proceso gradual que cada vez se haba conceptualizado de una manera ms
amplia; luego, y por efecto del cambio de la normativa citada, el nfasis exigido a los servicios
pblicos se ha focalizado y restringido a la participacin a que obliga la legislacin sobre los PMG y
las prioridades iniciales de esta temtica que contemplaba especficamente el plan estratgico de
modernizacin, hoy ni siquiera son mencionadas.
A modo de resumen y a mayo de 2000, se puede sostener que el inters por la participacin ha ido
de menos a ms, pero que en la actualidad se aprecia una paralizacin que de no mediar nuevas
iniciativas, podra hasta caer en evidentes retrocesos.
De ah que sea posible sostener que an estamos lejos de que las autoridades gubernamentales
reconozcan, plena y totalmente, el legtimo derecho de los funcionarios a participar en el proceso de
modernizacin. Ello, por cuanto, a nivel de los ms reputados tratadistas existe consenso respecto
de que un aspecto clave y distintivo de la participacin es la posibilidad cierta de involucrarse o tener
responsabilidad en el proceso de toma de decisiones, aspecto crucial que, sin embargo, no ha estado
presente en ninguno de los esfuerzos de conceptualizacin que el Gobierno ha formulado hasta la
fecha en relacin con esta temtica.
Se estima que este es un derecho legtimo, por cuanto las principales entidades mundiales de
asistencia tcnica y crediticia a los pases en desarrollo, as como los ms prestigiosos especialistas,
coinciden en calificar a la participacin como la ms formidable de las herramientas para producir
176
cambios culturales consistentes, y para asegurar un real impacto o efectividad de las prestaciones de
servicios en las demandas de la poblacin, especialmente a nivel de los sectores ms postergados de
la sociedad, con lo cual, avanzar hacia una gestin participativa es tambin un imperativo tico.
Potencial de Chile para la Participacin

Si bien los resultados precedentes configuran una serie de obstculos que, objetivamente, impiden
implementar en la actualidad una autntica gestin participativa en el sector pblico chileno, el
contexto mundial y local, obliga a que autoridades, funcionarios y usuarios continen avanzando,
idealmente, de manera concertada en pro de mayores niveles de participacin, tanto en lo que
concierne a participacin ciudadana como en el mbito de la gestin participativa (funcionarios),
pues no hacerlo ser una grave irresponsabilidad que ms temprano que tarde, terminar por afectar
la competitividad del pas y por cierto, tambin contribuir a un mayor deterioro en el nivel de vida
de nuestros habitantes.
Segn el PNUD, el buen gobierno para un Desarrollo Humano Sustentable requiere mecanismos
fuertes que permitan a la gente participar en la poltica, en el gobierno, en el sector privado y en
organizaciones de la sociedad civil, para este organismo internacional: En Amrica Latina son
necesarias nuevas organizaciones gubernamentales y de la sociedad civil. As como tambin arreglos
institucionales para desarrollar las capacidades humanas. Las ms importantes son aquellas
organizaciones que provean educacin en valores cvicos para construir capital social y confianza
social. Se requiere educacin cvica para legitimar la organizacin local, fortalecer la supervisin
ciudadana del gobierno y crear marcos o estructuras legales para la participacin poltica. 55
De acuerdo con el PNUD, para poder construir un orden sustentable hay que saber gobernar los
cambios sociales. La governance de un pas se juega en los mbitos del Estado, de la sociedad civil y del
sector privado, pero se decide por sobre todo en el mbito de la ciudadana. No slo porque
son los ciudadanos quienes otorgan legitimidad al ordenamiento institucional del pas y a las
decisiones de las autoridades. Adems, porque una sociedad compleja como la chilena requiere de
una coordinacin descentralizada cuya eficiencia depende, a fin de cuenta, de la participacin
ciudadana. 56
Complementariamente, Gaebler y Osborne sostienen que a mediados del siglo XX, las instituciones
centralizadas eran indispensables, las tecnologas de informacin eran primitivas, las comunicaciones
eran lentas y la fuerza de trabajo del sector pblico estaba relativamente poco educada, pero hoy la
informacin es prcticamente ilimitada, la comunicacin es instantnea, muchos empleados pblicos
estn muy bien preparados y las condiciones cambian con sorprendente rapidez. Para estos autores
en el mundo actual las cosas funcionan mejor si los que trabajan en las organizaciones pblicas
escuelas, desarrollo de viviendas pblicas, parques, programas de formacin tienen la potestad
de tomar muchas decisiones. 57
Alvin Toffler, en tanto, refirindose al shock poltico que supone la presin para la toma de
decisiones en la era de la informacin, el aumento de la complejidad y la incertidumbre del entorno,
describe dos respuestas posibles frente a este fenmeno: una frmula es intentar reforzar ms el
centro de gobierno, aadiendo cada vez ms polticos, burcratas, expertos y ordenadores, en un
177
intento desesperado por superar la aceleracin de la complejidad; la otra es empezar a reducir la

carga de decisin compartindola con ms personas, permitiendo que se tomen ms decisiones
desde abajo o desde la periferia, en lugar de concentrarlas en un centro que ya est estresado y
que funciona mal. 58
Segn Gaebler y Osborne, los lderes tradicionales buscan instintivamente la primera alternativa, los
lderes emprendedores, en cambio, prefieren el enfoque de la descentralizacin. Desplazan ()
muchas decisiones a la periferia, pasndolas a manos de los consumidores, comunidades y
organizaciones no gubernamentales. Empujan a los de abajo allanando sus jerarquas y dando
mando a sus empleados.
Para estos autores, las instituciones descentralizadas, tienen las siguientes ventajas: 1) son mucho ms
flexibles que las instituciones centralizadas; pueden responder con rapidez a las circunstancias
cambiantes y a las necesidades de los consumidores; 2) las instituciones descentralizadas son ms
eficaces que las centralizadas; 3) las instituciones descentralizadas son mucho ms innovadoras que
las instituciones centralizadas, y 4) las instituciones descentralizadas generan mucha moral, ms
compromiso y una gran productividad. Gaebler y Osborne, agregan que para utilizar eficazmente a
los trabajadores de reas de conocimiento, hay que darles autoridad para que tomen decisiones. Las
modas de direccin van y vienen, todos los empleados pblicos lo saben. Pero la participacin no es
una moda; nos rodea: est prcticamente en todas las industrias. 59
Luego, sostienen que para devolver el control a los trabajadores, los lderes emprendedores hacen
uso de una variedad de estrategias: emplean la gestin participativa para descentralizar la toma de
decisiones; alientan el trabajo en equipo; invierten en capacitacin y, como contrapartida, para
responder a los ciudadanos, articulan las misiones, crean culturas internas alrededor de su cdigo de
valores, y se preocupan de medir y difundir sus resultados institucionales. 60
Al respecto, en el perodo 1996-2000, Chile aparece en el ranking de competitividad mundial total
cayendo desde el lugar 13 al 26. Si se atiende a los resultados por factores, se aprecian fuertes
descensos en Economa interna en que el pas cae desde el lugar 9 al 40; en Gobierno se pasa
desde el lugar 5 al 13 y en Administracin se cae desde el lugar 9 al 22.
Sin embargo, en Empleo pblico (como porcentaje del total de trabajadores), Chile ocupa el
primer lugar y en Cultura (influencia extranjera), nuestro pas aparece en el tercer lugar, 61 lo que,
en definitiva, permite abrigar esperanzas ciertas en cuanto a que la situacin actual es perfectamente
posible de cambiar.
En efecto, la investigacin ha mostrado que se reconoce, positivamente, las capacidades y
potencialidades del personal como para asumir tareas nuevas, de ms responsabilidad, con poca
dificultad, salvo en los estamentos profesional y administrativo, en los que esta aprobacin es mucho
menor en su intensidad.
Tambin, se detect una percepcin, mayoritaria, acerca de que la mayor parte del personal cree que
est haciendo una contribucin significativa a las metas institucionales, lo que es positivo, desde el
punto de vista emocional, pues, facilita la involucracin del personal en un proceso de gestin
participativa.

178
Adicionalmente, Mnica Jimnez de Barros, directora ejecutiva de la Corporacin Participa, ha

sealado que: la participacin no es slo deseable, sino que necesaria para lograr un desarrollo
humano y sustentable. Las personas necesitamos de los otros para crecer y desarrollarnos, para
cuidar nuestro presente y sobre todo, para hacernos cargo de la responsabilidad de construir un
mundo vivible para las nuevas generaciones. 62
El llamado en pro de una mayor participacin en la sociedad chilena, ha sido planteado por diversos
sectores, sea para manifestar la necesidad de avanzar hacia una democracia directa, 63 o para
introducir modificaciones a la normativa laboral en el entendido que todo lo que ocurre en la
realidad nacional est afectado por lo que sucede en el mbito del trabajo, y desarrollarse all implica
desarrollarse en los otros. Pues la institucin del trabajo es por esencia terica y prctica. Slo en la
medida en que el individuo logre una adecuada y multidimensional participacin laboral estar apto
para intervenir en trminos tambin prcticos y tericos en las decisiones de carcter nacional en
este nuevo mundo global en que ya estamos instalados es absolutamente urgente desterrar al
trabajador en tercera persona, creado por el socialismo colectivista y la condescendencia liberal.
Cualquier ciudadano que no vive, aunque sea indirectamente, una praxis de decisiones y de
intencionalidad propias en el mbito ms expuesto a los desafos de la realidad el trabajo, no
puede desarrollar en propiedad una estructura mental terico-prctica que le permita comprender
los planos superiores del desarrollo del pas. 64
Para Jimnez de Barros, en Chile falta entender qu es la participacin y desde ah ampliar las
posibilidades de la gente cuando hablamos de hacer participar a la gente tenemos que cuidar
bsicamente dos aspectos, el primero es la oportunidad y el segundo la motivacin. Participamos
cuando nos dan la oportunidad, se genera el espacio, existe la forma, se crea el mecanismo.
Tambin, cuando la invitacin a tomar parte nos resulta atractiva, nos motiva. El desafo que
tenemos las personas que creemos en la necesidad de la participacin es crear esos mecanismos y
acercarnos a los intereses de la gente, para proponerles alternativas que les sean atractivas.
Segn esta misma ejecutiva, la gente participa por razones afectivas e instrumentales se necesita
adems un nuevo liderazgo, con creatividad, capaz de generar estructuras y procesos colaborativos,
que quiera hacer participar a la gente y que conquiste su confianza. 65
Si bien en nuestro pas, an es posible advertir un claro predominio de la concepcin tayloriana de la
administracin y por ende de estilos autoritarios de direccin, 66 y hasta distinguidos acadmicos
como el profesor Oscar Johansen plantean que el sistema de administracin tradicional se impone a
las modas y que la supuesta irrupcin de estilos de direccin ms participativos slo seran una
nueva forma de aceptar la autoridad, porque hoy las palabras jefe o gerente no son populares y
que, en definitiva, no cree que las organizaciones con un cambio de estilo en la forma de administrar
se conviertan en democrticas, pues siempre habr quienes tengan ms responsabilidad que otros,
aunque apliquen otros estilos de direccin, 67 en la prctica, otros especialistas como el profesor
Eduardo Acua, por ejemplo, plantean que en Chile se est produciendo un cambio de un estilo de
administracin patriarcal a uno ms democrtico y participativo, an cuando se reconocen
importantes dificultades, entre las cuales, la Consultora PriceWaterhouse menciona que las empresas
no estn capacitadas para cambiar y (que) el problema no es slo de lderes, sino tambin de toda
la organizacin que se resiste a este nuevo sistema de liderazgo y, muchas veces, consideran este
cambio de actitud de las jefaturas como signo de debilidad o falta de decisin, en razn de lo cual
179
esta misma consultora plantea que el cambio debe ser gradual y tiene que involucrar a toda la
organizacin por tratarse de un trabajo en equipo. 68
Sin embargo, en el ltimo tiempo se advierten algunos cambios que permiten abrigar esperanzas
ciertas de que nuestro pas puede avanzar a mayores niveles de participacin, entre los cuales cabe
mencionar:
- Un estudio de la Direccin del Trabajo y de la Universidad de Chile de 1998, cuyos resultados
indican el surgimiento mayoritario de relaciones laborales no confrontacionales y de
reconocimiento al rol del sindicato; 69
- Un reciente estudio de motivacin, trabajo y empresa de la Universidad Andrs Bello (2000),
concluye que en Chile el trabajo es ms que un medio para ganar un sueldo, adems de mostrar que
no existe una actitud negativa o confrontacional del trabajador hacia la empresa: estn dispuestos
a aportar, se motivan cuando son escuchados y asignan gran importancia a que su trabajo sea una
oportunidad de aprender, 70 y
- La creacin de instancias que alientan una modificacin de las relaciones laborales como el Premio
Nacional a la Calidad o el de la Fundacin Carlos Vial Espantoso, tambin han contribuido a
aportar en la toma de conciencia respecto de la transformacin deseada. 71
Elementos a considerar para fundamentar Intervenciones

En este subcaptulo se plantean algunas reflexiones en torno a lo que se estima son los mayores
obstculos que supone el trnsito desde una gestin burocrtica tradicional hacia una gestin
participativa moderna y que, desde una perspectiva del DO, tendran que ser objeto de una o ms
intervenciones.
En primer trmino, se intenta identificar las barreras que impone el propio modelo burocrtico en
que descansa la gestin pblica. Si stas no son intervenidas, ser imposible el avance en pro de una
mayor participacin.
En segundo lugar, se abordan los fundamentos del cambio paradigmtico que afecta al management
con especial referencia al papel que hoy juega la participacin. A continuacin, se desarrolla un
conjunto de reflexiones que pretenden aportar antecedentes acerca de cmo este cambio de
paradigmas ha afectado los estilos de direccin predominantes y cules son las caractersticas de un
nuevo poder basado en principios.
Por ltimo, se agregan algunas reflexiones en torno al reto del cambio y cmo el DO debe
entenderse complementando a otras intervenciones de carcter estructural y procedimental, para
asegurar una adecuada sinergia en que desde una perspectiva holstica se adviertan las diferentes
interacciones que aseguren el xito.

180
Las barreras del modelo burocrtico

Se exponen a continuacin un conjunto de limitaciones consustanciales al modelo de organizacin y
de gestin que predomina en los servicios pblicos y que dificulta la posibilidad de avanzar hacia una
gestin participativa y que por ende debera ser objeto de intervencin.
Si bien no existe un perfil con validez general de la cultura empresarial del sector pblico chileno, y
cada servicio dispone de su perfil cultural propio e individual, 72 la burocracia modelo subyacente
en nuestra Administracin pblica posee unos valores que Bennis, siguiendo a Argyris (1962),
afirma que son bsicamente impersonales, orientados hacia la tarea y que niegan los valores
humansticos y democrticos, conducen a relaciones deficientes, superficiales y recelosas. Son
relaciones falsas, no autnticas y bsicamente incompletas, o sea, que no permiten la expresin
natural y libre de los sentimientos. Estas relaciones inautnticas conducen a un estado que Argyris
denomina competencia interpersonal disminuida, resultado de las relaciones superficiales y
primitivas. Sin competencia interpersonal o un ambiente psicolgicamente seguro, la organizacin
es campo abonado para la desconfianza, los conflictos entre grupos, la rigidez, etc., lo que, a su vez,
hace disminuir la capacidad para el xito organizacional en la solucin de problemas.
En este modelo, y segn el mismo Bennis, los valores burocrticos tienden a subrayar los aspectos
racionales del trabajo, relacionados exclusivamente con la labor misma, y a pasar por alto los factores
humanos bsicos ligados a sta, lo que tiende a reducir la eficacia organizacional. Los gerentes
formados bajo este sistema de valores se hallan mal preparados para desempear las intrincadas
funciones humanas que actualmente se exige que desempeen. Su ineptitud y ansiedades conducen a
sistemas de discordia y defensa que entraban la capacidad de la organizacin para resolver
problemas. 73
Al respecto, Cuneo Pmpin plantea que si la filosofa empresarial no se corresponde con las
exigencias para poder alcanzar el estado futuro, se precisa replantear tal sistema de valores. 74
Adicionalmente, Warren Bennis plantea que los sistemas mecnicos se basan en relaciones de
autoridad-obediencia, mientras que los sistemas orgnicos se basan en la seguridad y la confianza
mutuas. Los sistemas mecnicos insisten en la divisin estricta del trabajo y en la supervisin
jerrquica, mientras que los sistemas orgnicos fomentan la membresa y la responsabilidad
multigrupo. Los sistemas mecnicos fomentan la toma de decisiones centralizada, mientras que los
sistemas orgnicos fomentan la actitud de compartir ampliamente la responsabilidad y el control. 75
Por otra parte, en la tipologa cultural de Charles Handy, el modelo Apolo o cultura del rol, cuyo
emblema es un templo griego, se afirma que por rol, debe entenderse el trabajo que espera la
organizacin de cada uno de sus miembros. Esta cultura se corresponde de hecho con la burocracia,
tal como sta se define en la sociologa de las organizaciones. La empresa funciona sobre la base de
un sistema de reglas, de procedimientos y de estructuras que deben garantizar su eficacia.
En este modelo, Apolo est presente como el dios del orden y de las normas. La estabilidad y la
previsin sern dos aspectos importantes para esta cultura, en la que no se alienta ni se apoyan en
gran medida los cambios.

181
La cultura Apolo puede contribuir a una gran eficacia, si la organizacin se desenvuelve en un

entorno estable. 76
Para Maurice Thvenet, en la burocracia los miembros de la organizacin no encuentran ya el
fundamento de la actividad de la organizacin en trminos de valores; ya no se hacen
reglamentaciones de la actividad, sino de la forma de entender y aplicar la reglamentacin existente.
Esta organizacin se asemeja al personaje de los dibujos animados que contina corriendo antes de
darse cuenta de que ya no hay suelo bajo sus pies.
Para este mismo autor, esta situacin hace pensar en muchas empresas, la mayora de ellas grandes,
cuyo funcionamiento rutinario les permite asegurarse una supervivencia en un entorno poco
cambiante, y en que sus principales caractersticas culturales se explican en torno a: un encierro en si
misma, un afn de evitar los conflictos; una bsqueda de compromisos, y en un aislamiento respecto
de las evoluciones internas y externas. 77
Complementariamente, la gestin del cambio cultural, siguiendo a Morgan, tambin debe considerar
una estrategia para superar los principios bsicos de las organizaciones burocrticas que obstruyen
los procesos de aprender y aprender a aprender. Tres de estas obstrucciones, son: 1) la organizacin
burocrtica impone estructuras fragmentarias de pensamiento sobre sus empleados, estimulando a
que no piensen por ellos mismos; la responsabilidad se diluye; la informacin no fluye libremente,
facilitando el que se persigan objetivos de subgrupos como si fueran fines en si mismos y en donde
los empleados son animados a mantener y guardar su lugar predefinido dentro del todo y son
recompensados por hacerlo as; 2) El principio de la responsabilidad burocrtica, que se traduce en
un sistema que al premiar el xito y castigar los errores, incita a los empleados a ocultar los fallos del
sistema y 3) A menudo hay un vaco entre lo que se dice y lo que se hace (lo que Argyris y Schon
denominan como teora de adopcin. 78
Finalmente, y considerando que las caractersticas de este tipo cultural estn fuertemente arraigadas
en nuestro pas como se expres en el captulo III, tanto en organizaciones del sector pblico como
el privado, y que, por ende, el modelo burocrtico est an vigente, particularmente en el sector
pblico, 79 la implantacin de una gestin participativa requiere que las organizaciones adhieran a
valores democrticos y humanistas, con lo cual y siguiendo a Chris Argyris ser posible desarrollar
relaciones confiadas y autnticas que aumentarn la competencia personal, la cooperacin entre los
grupos, la flexibilidad, etc., as como la eficacia de la compaa. En este ambiente se trata a las
personas como seres humanos. Tanto los miembros como la propia organizacin la oportunidad de
desenvolver todo su potencial y hay esfuerzos por hacer que el trabajo sea apasionante y estimulante.
Vivir estos valores implica tratar a cada quien como una persona con necesidades complejas,
todas importantes para su trabajo y su vida y brindar a los miembros de la empresa
oportunidades para influir en su relacin con el trabajo, la organizacin y el entorno. 80
Sin embargo, la reciente modificacin al inciso 1 del artculo 7 de la Ley Orgnica Constitucional
de Bases Generales de la Administracin del Estado (artculo 1, N 4 de la Ley N 19.653), ha
dejado claramente establecido que en Chile, los funcionarios de la Administracin del Estado
estarn afectos a un rgimen jerarquizado y disciplinado. Debern cumplir fiel y esmeradamente sus
obligaciones para con el servicio y obedecer las rdenes que les imparta el superior jerrquico", 81
con lo cual se ha dado un mensaje que, siguiendo a Osborne y Gaebler, resulta ser

182
extraordinariamente destructivo, pues intimida, vuelve dciles, pasivos y secos a los empleados
pblicos.
En la prctica, la reafirmacin del modelo burocrtico y siguiendo las metforas que han
popularizado estos mismos autores, acenta la responsabilidad del gobierno por tirar de las
riendas, y se refuerza el mensaje subyacente a los empleados pblicos que Gaebler y Osborne
resumen como sigue: Seguid las rdenes. No utilicis la cabeza, no pensis por vuestra cuenta, no
actuis por vuestra cuenta. Si algo de lo que no sois responsables no funciona, ignoradlo. Si tenis
que tomar necesariamente una decisin propia, id a lo seguro. No os arriesguis nunca. 82
Cambio de paradigmas
Otro aspecto que necesariamente debe ser objeto de intervenciones, se refiere a la comprensin del
significado y alcances del extraordinario quiebre paradigmtico que hoy vive la comunidad mundial
en general, y el management, en particular.
Un nmero cada vez ms importante de pensadores tanto del mbito de las ciencias naturales como
de las ciencias sociales, coinciden en afirmar que se est viviendo un cambio paradigmtico radical en
la forma de ver y conceptuar el mundo. 83 El fsico Fritjof Capra plantea que: los nuevos conceptos
de la fsica han ocasionado un profundo cambio en nuestra visin del mundo, determinando el paso
de una concepcin mecanicista cartesiana y newtoniana a una visin holstica y ecolgica. 84
Para Capra nos hallamos en un estado de profunda crisis mundial. Se trata de una crisis compleja y
multidimensional que afecta a todos los aspectos de nuestras vidas: la salud y el sustento, la calidad
del medio ambiente y la relacin con nuestros semejantes, la economa, la poltica y la tecnologa. La
crisis tiene dimensiones polticas, intelectuales, morales y espirituales. La amplitud y la urgencia de la
situacin no tienen precedentes en la historia de la humanidad. 85
Su tesis es que todos estos fenmenos no son ms que distintas facetas de una nica crisis, y que
esta crisis es esencialmente de percepcin. Como la crisis por la que paso la fsica en los aos veinte,
tambin esta es consecuencia de nuestra tentativa de aplicar los conceptos de una visin anticuada
del mundo la mecanicista visin del mundo de la ciencia newtoniano-cartesiana a una realidad
que ya no puede comprenderse desde ese punto de vista. Hoy vivimos en un mundo caracterizado
por sus interconexiones a nivel global en el que los fenmenos biolgicos, psicolgicos, sociales y
ambientales, son todos recprocamente independientes. Para describir este mundo de manera
adecuada, necesitamos una perspectiva ecolgica que la concepcin cartesiana del mundo no nos
puede ofrecer .
Para Capra lo que necesitamos es un nuevo paradigma, una nueva visin de la realidad; una
transformacin fundamental de nuestros pensamientos, de nuestras percepciones y de nuestros
valores. 86
Para este autor, la decadencia del patriarcado, el final de la era del combustible orgnico y los
cambios de paradigma del ocaso de nuestra cultura contribuyen todos al mismo proceso global. Por
tanto, la crisis actual no slo es una crisis de individuos, de gobiernos o de instituciones sociales sino
183
tambin, un perodo transitorio de dimensiones universales. Como individuos, como miembros de

una civilizacin y como ecosistema planetario hemos llegado aun momento crucial, a un punto
decisivo. 87
Segn Riane Eisler, asistimos, en definitiva, a un cambio del paradigma social tradicional que
privilegia la jerarqua, el poder y el control entre los seres humanos, que concibe la sociedad como
una lucha competitiva permanente por la existencia, y en que la subordinacin de lo femenino a lo
masculino se funda en una ley natural; a un nuevo paradigma holstico (globalizante) y ecolgico,
que ve al ser humano como parte integrante de la naturaleza, en armona con ella y no en relacin de
poder y dominio y que privilegia el desarrollo integral del ser humano, y que implica una
modificacin total en los distintos mbitos del quehacer humano. 88
Thomas Peters y Robert Waterman, fueron pioneros en materia de management en plantear este
cambio de paradigmas. 89 En nuestro pas, en tanto y en relacin con la gestin pblica, Carlos
Vignolo, ha planteado que la necesidad de un radical cambio de enfoque en la forma de administrar
el Estado es solamente un imperativo derivado de los radicales cambios que est enfrentando el
mundo. Si se observa la forma en que se est desarrollando la competencia a nivel mundial, es fcil
constatar que incluso las grandes corporaciones de los pases desarrollados de Occidente han debido
embarcarse en procesos de radical cambio de sus enfoques y estilos de gestin. Incluso ms, si los
miramos con una cierta distancia, crecientemente se ve en ellos un intento cada vez con ms
frecuencia logrado de cambiar las prcticas de trabajo en el lenguaje de Fernando Flores y
los modelos mentales en el lenguaje de Peter Senge. Ello significa, ni ms ni menos, producir
un cambio cultural.
Para Vignolo, si llevar adelante un cambio cultural es necesario para las grandes compaas de los
pases desarrollados, lo es ms para los servicios pblicos de pases subdesarrollados Hoy ms que
nunca, es cierto aquello de que lo nico constante es el cambio. Y los cambios que se requieren son,
en ciertos mbitos, muy profundos y drsticos. El ms profundo de stos dice relacin con nuestra
concepcin tradicional sobre lo que son las organizaciones, y por detrs de esa nocin, nuestra
concepcin sobre la conducta humana. 90
El mito de la racionalidad
As como hoy prcticamente no se discute que tenemos dos mentes: una racional (ms destacada en
cuanto a la conciencia, reflexiva, capaz de analizar y meditar), y otra emocional (que siente, asociativa
y ms rpida), que segn Goleman, operan en ajustada armona en su mayor parte, entrelazando sus
diferentes formas de conocimiento para guiarnos por el mundo, 91 cada vez se ha extendido ms la
idea de que las empresas no son lugares ordenados y racionales donde la lgica y el anlisis y la
contemplacin fra son los cimientos de la opcin administrativa. Son caticas, confusas y llenas de
valores, opciones y demandas en conflicto. Del mismo modo en que la visin de Newton de un
universo fijo, previsible, como mecanismo de reloj ha sido deshecha por la teora de la relatividad, as
la nocin de una empresa racional y calmada ha sido reemplazada por una realidad mucho ms
desordenada, creativa e imprevisible. 92

184
Estas constataciones chocan con la esencia del modelo burocrtico cuyos valores determinantes son,
precisamente, la lgica y la racionalidad. 93
Si bien en la dcada de los 90, se produjo una importante toma de conciencia en cuanto a que la
verdadera ventaja competitiva de las empresas resida en sus capacidades organizacionales internas, al
decir de Quy Nguyen Huy muchas organizaciones se dan miles de vueltas y nunca logran
revitalizarse utilizando su propia energa interna, porque no logran comprender el impacto de las
emociones en el trabajo.
Segn este autor, las emociones, son convenientemente ignoradas por la mayora de las empresas y
en el peor de los casos, rechazan las emociones negativas como irracionales y perjudiciales para la
empresa. Sin embargo, el trabajo constituye, intrnsecamente, una experiencia emocional. Las
emociones son inherentes a la esencia humana y no pueden dividirse artificialmente entre nuestra
vida personal (donde se permiten los sentimientos) y nuestra actividad profesional (donde se
prefiere la fra lgica). 94
Para Eduardo Acua, las emociones siendo parte de la realidad de las empresas, necesitan ser
integradas en la gestin. Para este profesor; esto que puede resultar obvio, no lo es si se considera
que por lo general los paradigmas en administracin y la formacin profesional de sta se asientan
en el supuesto de la racionalidad en el comportamiento humano con lo que se soslaya el papel de las
emociones y sus consecuencias en las labores cotidianas de las empresas y en sus resultados.
Por ello, resulta comprensible el que en las organizaciones sea comn apreciar incoherencia respecto
de las emociones, pues si bien hay conciencia acerca de la necesidad alentar estados emocionales y
acciones de motivacin que apelan al entusiasmo, al orgullo, a la solidaridad, que promuevan la
formacin de lazos afectivos mediante los cuales las personas se identifican y comprometen con la
empresa, en razn de lo cual se promueven espacios para que la gente exprese alegra, goce,
complacencia y satisfaccin, no ocurre o mismo, cuando se trata de expresar estados emocionales
vinculados con conflictos, insatisfacciones o frustraciones, y menos an tratndose de emociones
ms intensas como el miedo, la tristeza, la vergenza, el rencor, la rabia, los celos y la envidia, los que
de darse tienden a ser reprimidos severamente, con lo cual la falta de expresin de las mismas, puede
afectar el desempeo de la empresa y deteriorar las relaciones interpersonales provocando
distanciamiento, desconfianza y suspicacia, que en el corto plazo puede repercutir en la calidad de
las tareas que las personas deben abordar juntas. 95
De ah, entonces, la relevancia que tiene la comunicacin de las emociones como un valor central
para el desempeo de la empresa y la calidad de vida de las personas en el trabajo, pues su represin,
puede ocasionar un alto potencial destructivo, en razn de lo cual, y para que sea posible el cambio
cultural que permita su expresin, las empresas deben comprometerse en actividades educativas que
permitan a las personas aprender a conocer sobre distintos tipos de emociones, situaciones que las
activan, sus consecuencias, y muy especialmente, aprender a comunicarlas y a procesarlas en forma
constructiva. Para el profesor Acua, las autoridades tienen un papel central en las emociones, su
capacidad para reconocer y permitir la comunicacin de estados afectivos en s mismo y en sus
colaboradores es fundamental para poder abordar y resolver dichos estados. 96

185
El imperativo de la participacin
Aun cuando, no en todas las situaciones se recomienda el enfoque participativo como por ejemplo
cuando se trata de cirugas organizacionales importantes y rpidas que requieren el uso del poder de
posicin en forma autoritaria, 97 como en proyectos de reingeniera que importan modificar
sustancialmente los procesos de negocio 98 o se trate de enfoques basados en innovacin de
procesos, los cuales adoptan metodologas de arriba abajo 99 o cuando, siguiendo los postulados del
liderazgo situacional, los empleados tienen poca preparacin para acometer sus tareas, 100 es evidente
que en la actualidad, como lo aclaran Archier y Serieyx ya ha pasado la poca en la que los
directivos ilustrados elegan por conviccin tica, o por elegancia, instaurar en su empresa formas de
management participativas. Una preocupacin intelectual por la justicia, incluso una reflexin poltica
sobre las relaciones de poder en el seno de las empresa apoyaban a veces una decisin de estas
caractersticas. Los tiempos han cambiado: en lo sucesivo la puesta en marcha de un management
participativo ya no depende de la buena voluntad del directivo: es una obligacin, impuesta por las
nuevas condiciones de la guerra econmica. 101
Para Kees Van Ham, de la Fundacin Europea para la Gestin de Calidad, si de lo que se trata es de
avanzar hacia una gestin de calidad, la participacin completa o la implicacin de todos los
empleados es uno de los principales aspectos de toda accin sobresaliente en materia de calidad. Sin
una participacin completa, no conseguiris triunfar, 102 observacin que debe entenderse en
relacin con la idea de sinergia, consustancial al trabajo en equipo que es un concepto clave en la
administracin de la calidad total. 103
En la dcada de los ochenta, Konosuke Matsuhita estremeci a los industriales de Occidente cuando
al referirse a la supremaca comercial de Japn, planteaba: Para nosotros, el arte de la gerencia es
precisamente el arte de movilizar y aunar los recursos intelectuales de todos los empleados al servicio
de la firma. Solamente valindose de la capacidad intelectual de todos sus empleados, una firma
puede afrontar exitosamente la turbulencia y las coacciones del ambiente actual.
Agregando a continuacin que esa es la razn por la cual nuestras compaas dan a sus empleados
tres o cuatro veces ms entrenamiento que las suyas. Esta es la razn por la cual ellos fomentan
dentro de la empresa intercambio y comunicacin tan intensivos; por la cual buscan constantemente
sugerencias de todo el mundo y por la cual exigen del sistema educativo mayor nmero de
graduados, as como tambin gente brillante y bien educada con conocimientos y aptitudes variadas;
esta gente es la sangre vital de la industria. 104
Por su parte, H. James Harrington, presidente de la junta directiva de International Academy for Quality,
director general de la Association for Quality and Participation, consultor y con una dilatada carrera en
IBM, ha sealado que hoy es posible apreciar una evolucin desde una gerencia individualista hasta
la actual gerencia participativa.
Esta transformacin de la gerencia, se manifiesta en que la supervivencia de un gerente est en la
capacidad de mantenerse al ritmo del ambiente cambiante y ser un modelo para sus empleados. En
la actualidad, se trata de concertar acuerdos ms que impartir rdenes; intercambiar informacin de
manera abierta, en vez de ocultar informacin; exigir resultados, ms que esperar que los empleados
trabajen largas horas; enfatizar el desempeo de los equipos, en vez de enfatizar el desempeo
186
individual; tomar decisiones despus de hacer anlisis con los empleados afectados, ms que obtener
aprobacin de arriba en cuanto a decisiones; permitir que el empleado realice las tareas, en vez de
hacer que se cumplan las tareas; dar reconocimiento, y no tomar el crdito por el trabajo hecho por
los empleados, explicar por qu es necesario hacer las cosas, y no decir cmo se deben hacer;
cambiar la estructura, y no trabajar dentro de la estructura; la retribucin ms importante es el
desarrollo del empleado y no la autopromocin; considerarse un gerente de desarrollo humano y no
el jefe; trabajar con quien sea necesario, en vez de seguir la cadena de mando, considerarse un
gerente de procesos, y no un gerente de una disciplina; enfatizar urgencias, aprobar tiempos, y no
determinar la programacin; etc. 105
Segn Margaret Wheatley, las crticas al management participativo, el saber si se trata de una moda ms
o si no es ms que una nueva forma de manipular obreros, han sido respondidas por la fsica
cuntica, planteando al efecto: creo hasta lo ms profundo de mis huesos, que el movimiento hacia
la participacin est enraizado por ahora en el subconsciente en nuestras cambiantes
percepciones de los principios organizativos del universo nada existe, ni puede ser observado, en
el nivel subatmico, sin la participacin de otra fuente de energa. Este enfoque en las relaciones es
tambin un tema dominante en las advertencias actuales de las empresas. Durante muchos aos la
mxima prevaleciente en el management era: Direccin empresaria es lograr que el trabajo sea hecho
por otros. La cuestin importante era el trabajo: los otros eran molestias que deberan ser
resueltas dentro de normas previsibles. Los managers son ahora advertidos para entender que tienen
personas trabajando para ellos; que el trabajo se hace mediante seres humanos como ellos, cada uno
con fuertes deseos de reconocimiento y participacin. 106
La misma autora, seala que para el fsico John Archibald Wheeler el total del universo es un
proceso participativo, donde no solo creamos con nuestras observaciones, tambin lo hacemos con
nuestro pasado. Luego, y siguiendo a Gribbin, plantea que es la existencia de observadores que
notan lo que est ocurriendo, lo que imparte realidad a todas las cosas. 107
Para Ilya Prigogine e Isabelle Stengers, 108 cualquier cosa a la que llamemos realidad nos es revelada
slo mediante una construccin activa en la que participemos. Segn Fritjof Capra, el aspecto
crucial de la teora cuntica es que el observador no slo es necesario para observar las propiedades
de los fenmenos atmicos, sino tambin para provocar la aparicin de estas propiedades. Por
ejemplo, mi decisin consciente sobre la manera de observar un electrn determinar hasta cierto
punto las propiedades de este electrn en fsica atmica es imposible mantener la distincin
cartesiana entre la mente y la materia, entre el observador y lo observado. No se puede hablar de la
naturaleza sin hablar, al mismo tiempo, sobre uno mismo. 109
El cuestionamiento de la objetividad
En similar sentido, Maristany afirma que como seres humanos slo percibimos los fenmenos de las
cosas, es decir lo que parecen, pero no lo que son, y vivimos sobre la base de una realidad inventada,
opinamos que el mundo y las personas son de una determinada manera, etc. 110
Segn Margaret Wheatley y Myron Kellner Rogers, los seres vivos tienen dos imperativos: uno es la
libertad para crearse, y el otro es la bsqueda de la comunidad por fuera de si mismos, la vida busca
187
sistemas, necesita las relaciones, la conexin con el otro. Ahora bien, en relacin con el primer
imperativo, sostienen que la libertad es tan consustancial a la vida que, segn los bilogos chilenos
Humberto Maturana y Francisco Varela, es imposible dirigir un sistema vivo; slo podemos aspirar a
llamar su atencin. La vida slo acepta socios, no jefes, porque la autodeterminacin est en la raz
misma del ser. 111
Para el profesor y consultor canadiense Gareth Morgan, los investigadores chilenos Humberto
Maturana y Francisco Varela basan sus argumentos en la idea de que los sistemas vivos se
distinguen por tres caractersticas: autonoma, circularidad y auto-referencia. Estas dirigen la
capacidad de auto-crear o auto-conservarse. 112
Complementariamente, Erich Jantsch (1980), cientfico de sistemas, sostiene que la autopoiesis es la
caracterstica de los sistemas vivientes de renovarse continuamente y de regular este proceso de tal
modo que la integridad de su estructura es mantenida. 113 Segn Wheatley, el concepto de
autopoiesis incluye los de estructura, proceso, renovacin, integridad; no describe un solo tipo de
organismo, sino la vida misma. Todo ser viviente gasta energa y har todo lo necesario para
preservarse, incluyendo el cambio. Cada ser viviente existe en su forma y es reconocible en su
identidad. Pero, como escribe Erich Jantsch dentro de ese estado global estable, un sistema
viviente est cambiando constantemente. Es una estructura que nunca descansa en bsqueda
permanente de su propia renovacin. 114
Al respecto, Ilya Prigogine, demostr la capacidad de las denominadas estructuras disipativas
(ciertos sistemas qumicos) de responder al desorden (equilibrio negativo) regenerndose en niveles
ms altos de autoorganizacin. Para Wheatley, en los antiguos modelos mecanicistas de los
fenmenos naturales, las fluctuaciones y desrdenes eran considerados signos de perturbacin. En
la medida que se abandonan estos modelos, la nueva comprensin del cambio y el desorden
proveniente de la teora del caos, muestra una nueva visin de las relaciones entre orden y caos.
Estas dos fuerzas ahora son entendidas como imgenes recprocas, una conteniendo a la otra, un
proceso continuado donde un sistema puede saltar al caos y lo imprevisible, y no obstante ser,
dentro de ese estado, contenido entre parmetros debidamente ordenados y previsibles. 115
Adicionalmente, Maturana (1991), plantea que al establecer que somos estructuras cerradas y que lo
que nos pasa siempre tiene que ver con nosotros porque vivimos el mundo que nosotros mismos
configuramos en la convivencia, el lenguaje resulta fundamental porque es el instrumento con el que
configuramos el mundo en dicha convivencia. Los seres humanos existimos en el lenguaje, que es el
espacio de coordinaciones conductuales consensuales en que nos movemos.116
Para los profesores Arnold y Rodrguez, las consecuencias de tal conceptualizacin son
trascendentes y han significado un verdadero terremoto paradigmtico en lo que concierne a la
percepcin, pues cuestiona el supuesto bsico que ha estado presente en una amplia gama de
vertientes y teoras cientficas: la existencia de una realidad objetiva, independiente del observador,
que puede ser conocida por ste. 117
Sobre este punto, Fernando Flores y Terry Winograd, afirman que la fuerza del argumento de
Maturana es que no podemos tener jams conocimiento acerca de la realidad externa. Podemos
tener una estructura que refleja nuestra historia de interacciones en un medio pero este medio no
est formado de cosas que son conocibles. Se puede hablar acerca de un mundo pero al hacerlo
188
actuamos como observadores: Un observador es un ser humano, una persona, un sistema que
puede hacer distinciones y especifica qu es capaz de distinguirse como una unidad y es capaz de
cooperar como si fuera externo (distinto de) las circunstancias en las cuales el observador se
encuentra as mismo. Todo lo que se diga se hace desde un observador a otro observador, que
puede ser l mismo. 118
Para estos autores, lo que es diferente y genial en el discurso de Maturana es el reconocimiento que
las distinciones caen en un dominio consensual; esto es, que presuponen algn tipo de interaccin
social en el que se incorpora el observador. 119
Adicionalmente, el propio Maturana (1996), sostiene: nosotros como observadores nunca
escuchamos en el vaco, siempre aplicamos algn criterio particular de aceptacin de lo que sea que
oigamos (veamos, toquemos, olamos, o pensemos), aceptndolo o rechazndolo de acuerdo a si
satisface o no tal criterio en nuestro escuchar.
El mismo autor, sostiene que los seres humanos no somos como tales seres primariamente
racionales. Lo que s somos en tanto seres humanos, es ser seres que viven en el lenguajear y el
emocionar en redes de conversaciones que consisten en el entrelazamiento del emocionar y el
razonar. Los seres humanos somos seres emocionales y racionales en un vivir cultural en el que
emocin y razn se entrelazan de manera inseparable. 120
En otro texto, Maturana plantea que en la medida en que somos sistemas determinados en nuestra
estructura, todo lo que nos pasa tiene que ver con nosotros. Si alguien dice algo, yo escucho algo,
pero lo que escucho est determinado en m. El que escucha determina lo que escucha, no el que
habla Uno tendra que atender al escuchar del otro cuando uno dice algo, si quiere honestamente
ser odo para entrar en un proyecto comn, porque uno puede decir algo en un cierto dominio, y ser
escuchado en otro dominio. Lo mismo debe hacer el otro si quiere colaborar con uno cuando
uno se conecta con el otro en la emocin y se mueve con el otro en el coemocionar armnico con
l o ella, se mueve en el escuchar del otro, y por lo tanto se mueve con l o ella en su razonar. Esto
es necesario para que el otro pueda entender lo que uno dice. Pero al mismo tiempo el otro, si
quiere or lo que uno dice desde el decir del que habla debe hacer lo recproco, si no slo sigue
escuchndose a s mismo. Esto todos lo sabemos cuando no pasa decimos que el dilogo no fue
posible. Si nos movemos en una conversacin en el coemocionar como en un baile, nos seguimos
mutuamente en el fluir de la emocin y la razn, y nos entendemos. No hay posibilidad de que uno
entienda el razonar de otro en una conversacin si no se encuentran ambos en el mismo
emocionar. 121
Estas reflexiones, derivan en que este autor plantee: lo que no hemos incorporado a la vida
cotidiana no lo sabemos, y si hablamos de ello, hacemos literatura; la confianza es el fundamento de
la convivencia social de hecho, no hay sustituto para la confianza en las relaciones humanas, y sin
confianza no hay fenmeno social. Luego, para vivir en un ambiente de respeto en que prevalezca
la confianza, Maturana afirma: No es un ser humano nuevo el que necesitamos, sino un cambio
cultural. El cambio cultural pasa por el cambio en el emocionar. Yo creo que todos disponemos de
los elementos para que esto suceda, ya que estos tienen que ver con nuestra educacin en el mbito
matrstico de la relacin del nio con la madre. Esta es una relacin fundada en la confianza
recproca; en las acciones de aceptacin del otro como legtimo otro en la convivencia. Lo que
tenemos que hacer es recuperar ese modo de vivir como aspecto legtimo de la vida adulta cada
189
vez que uno respeta al otro, obtiene respeto; cada vez que acepta la legitimidad del otro obtiene
legitimidad. En cambio, si uno empieza a manipular una situacin, el otro ve inmediatamente la falta
de sinceridad y tiene la experiencia de ser negado. 122
La participacin y la interpretacin de la informacin

Para Wheatley, si el mundo es verdicamente no-objetivo, la participacin, seriamente lograda, es la
salida de la incertidumbre y de las fantasmales apariencias de este mundo no objetivo en el que
vivimos. Necesitamos una amplia distribucin de informacin, puntos de vista e interpretaciones si
queremos entender el significado del mundo. Desarrollando una interpretacin cuntica de porque
la participacin es una estrategia organizacional tan efectiva, esta misma autora, sostiene que en el
modelo tradicional dejamos la interpretacin de la informacin a los dirigentes o a las personas
expertas. Aun cuando, hasta cierto punto, ellos estn interpretando datos, eligiendo algunos de sus
aspectos e ignorando otros, pocos han comprendido cunta informacin potencial pierden a travs
de los actos de observacin. Unas pocas personas, encargadas de la interpretacin de los datos, estn
en realidad observando slo unas y muy pocas de las potencialidades contenidas en dichos datos. 123
Segn esta autora en lgica cuntica es imposible esperar que cualquier plan o idea sean reales para
los empleados si ellos no tienen la oportunidad de interactuar personalmente con dicho plan. La
realidad surge de nuestro proceso de observacin, de decisiones que nosotros en cuanto a lo que
vemos. Por lo tanto, no podemos hablar con la gente de la realidad porque no hay ninguna para
describir si ellos no han estado all. La gente slo puede comprender la realidad de un plan mediante
su interaccin con l, creando las diversas posibilidades a travs de procesos personales de
observacin. 124
Sobre la base de estos argumentos, resulta perfectamente comprensible el fracaso de centenares de
consultoras efectuadas en el sector pblico, a raz de las cuales han quedado voluminosos y, por
cierto, en muchos casos excelentes informes, fenmeno tambin conocido como racionalizacin
pasiva, sin que se haya producido ningn cambio, como tambin el por qu la publicitada
modernizacin de la gestin pblica todava no ha logrado prender en los funcionarios.
Ello por cuanto no ha existido pertenencia (los eslabones personales con la organizacin, el
sentimiento cargado de emocin que puede inspirar a la gente). Para Wheatley, la mejor forma de
fundamentar la pertenencia es confiar el proceso de creacin a quienes sern encargados de
ejecutarlo. Nunca alcanzaremos el xito si solo presentamos un plan en su forma final a los
empleados. No sirve de nada pedirle a la gente que firme cuando no participaron en su diseo hasta
sentirlo como una cosa viviente y palpitante, 125 que es lo que, precisamente, ha sucedido a
propsito de la elaboracin y evaluacin de los Programas de Mejoramiento de la Gestin (PMG),
en que se ha demostrado que estas prcticas son comunes en la mayor parte de los servicios
pblicos.

190
Nuevas habilidades y poder centrado en principios

Segn Wheatley, el reconocimiento de que el mundo es complejo, interminable y cambiante, acorde
con su naturaleza cuntica, requiere cambiar nuestros hbitos centrados en describir tareas por
facilitar procesos, siendo imperativo que nos capacitemos en construir relaciones, y que aprendamos
nuevas destrezas para escuchar y comunicarnos, para actuar en grupo, porque estos son los talentos
tiles para establecer relaciones. Es bien sabido que la era del individuo aislado ha sido reemplazada
por la del trabajador en equipo. Pero esto es slo el principio. El mundo cuntico ha demolido el
concepto de la autosuficiencia. Cada vez ms relaciones nos aguardan, afuera, en la vasta trama de las
relaciones universales.
Incluso el poder organizacional es un fenmeno cuntico, porque es la capacidad generada por las
relaciones, es una energa que slo puede tomar forma existencial mediante las relaciones y la
capacidad para crear vnculos. Siendo energa, el poder no puede confinarse a funciones o niveles
como lo demuestran diversas experiencias con gerencias participativas y equipos gerenciales
autnomos: lo que potencia su carga, positiva o negativa, es la calidad de las relaciones. Aquellos
que se inclinan por la coercin o el desprecio, crean energa negativa. Otros que estn abiertos
totalmente a los dems, crean energa positiva. El amor en las organizaciones, entonces, es la fuente
ms poderosa de la que podemos disponer. Y todo porque habitamos un universo cuntico que no
sabe nada de s mismo, ms all de sus relaciones. 126
Complementariamente, el potencial de la fuerza de esta constatacin puede apreciarse ms
intensamente, si recordamos que, en su momento, ha sido el propio Jess quien nos ha ordenado
que nos amemos los unos a los otros como l mismo nos ha amado (San Juan 15, 12, Nuevo
Testamento).
Para Humberto Maturana, cuyos planteamientos, el mismo, afirma, provienen de la comprensin y
conocimiento biolgico, en el dominio relacional humano, como seres vivientes, el amor es una
emocin, un modo de vivir juntos, un tipo o clase de conductas relacionales en los sistemas
vivientes. El amor como aspecto de la realizacin de nuestra vida animal, es un fenmeno biolgico.
El amor no es un sentimiento ni una sensacin; el amor no es una recomendacin para vivir mejor
en compaa. Como emocin, como un tipo de conductas relacionales, el amor es muy simple, y
puede ser caracterizado haciendo referencia a las circunstancias cuando hay amor: el amor se
produce cuando en nuestra vida en interacciones con otros seres, el otro, no importa quin o qu
sea o pueda ser, surge como otro legtimo en coexistencia con nosotros. O, lo que es lo mismo, el
amor (el amar) es la emocin que constituye y conserva la vida social. 127
Maturana sostiene que las relaciones de trabajo no son relaciones sociales, puesto que son
relaciones que surgen en el compromiso de llevar a cabo una tarea a cambio de una retribucin, y
que las relaciones jerrquicas no son tampoco relaciones sociales, puesto que se originan en la
abnegacin y negacin del otro en una dinmica de dominio y sumisin. Para este autor, la
colaboracin no se da en la obediencia, la colaboracin es una coparticipacin en un quehacer que
constituye y reafirma el mutuo respeto. La obediencia niega el mutuo respeto y constituye la
negacin de s mismo y del otro. 128

191
Tampoco pueden soslayarse los distintos escritos (algunos verdaderos best sellers), que han puesto
de manifiesto la superioridad en el rendimiento de empresas que han enfatizado el valor del respeto
a las personas. 129
Para Stephen Covey, cada vez se reconoce ms que las relaciones basadas en el poder utilitario
(puesto que cada individuo es recompensado por prestar atencin a sus propias perspectivas y
deseos) conducen a menudo al individualismo y no al trabajo en equipo y a la eficacia del grupo
adems, se fomenta una forma de tica situacional en la cual los individuos deciden continuamente
qu es lo bueno, lo correcto y lo equitativo careciendo de valores organizacionales compartidos.
Para este autor, el poder centrado en principios es poco frecuente, es la marca de calidad, la
distincin y la excelencia en todas las relaciones. Se basa en el honor: el lder honra al seguidor y ste
opta libremente por colaborar, porque l tambin honra al lder. El carcter distintivo del poder
centrado en principios es la influencia sustancial, proactiva. Es un poder sustancial porque no
depende de que al seguidor le ocurra o no algo deseable o indeseable. Ser proactivo es adoptar
opciones continuamente, basndose en principios a los cuales se est firmemente sujeto. Y el poder
centrado en principios se origina cuando los valores de los seguidores y los del lder coinciden.
Segn Covey, con el poder centrado en principios queda de manifiesto el control; pero no es un
control exterior: es el autocontrol. El poder se origina cuando los individuos perciben que sus lderes
son honorables, y por eso confan y se inspiran en ellos. Si bien las opciones que se le presentan
aun lder son mltiples, si ste quiere aumentar su poder centrado en principios debe adoptar un
compromiso a largo plazo. La confianza en las relaciones, que es el sustento de este tipo de poder
no se puede establecer de manera ad hoc: no se puede fingir sinceridad por demasiado tiempo. A la
larga, los lderes quedan al descubierto. Por ello, mientras ms honrado, respetado y genuinamente
considerado sea un lder, ms poder legtimo tendr respecto de los dems. Su poder depender, en
definitiva del trato que ellos den a las personas.
Segn Stephen Robbins, la confianza es frgil. Se requiere de mucho tiempo para lograrla, se puede
destruir con facilidad y es difcil volver a ganarla. Para este autor, la confianza en los
administradores y lderes de equipos, se puede lograr cuando ellos: demuestran que estn trabajando
por los intereses de los dems, as como por los propios; son jugadores del equipo; practican la
apertura; son justos; hablan de sus sentimientos; muestran consistencia con los valores bsicos que
orientan su toma de decisiones; conservan las confidencias, y demuestran capacidad. 130
Al respecto, Covey plantea las siguientes sugerencias sobre procesos y principios que aumentarn el
poder del lder: La persuacin, respetando las opiniones de los dems; la paciencia con el proceso y
la persona, la delicadeza, en oposicin al rigor y la dureza; la disposicin a aprender de los dems; la
aceptacin, evitando juzgar a los otros; la bondad y sensibilidad; la actitud abierta respetando las
perspectivas del otro, en vez de concentrase slo en sus comportamientos; la confrontacin
compasiva, admitiendo errores que no menoscaben la iniciativa; la consistencia, manteniendo en
periodos de crisis el estilo de liderazgo, y la integridad armonizando honestamente las palabras y los
sentimientos con los pensamientos y los actos. 131
Para Mara Vargas, la modificacin de las relaciones interpersonales que requiere el nuevo paradigma
holstico, debe ser abordada desde la ms temprana infancia, pues, a su juicio, es decisiva la forma
en que los nios aprenden de una manera inconsciente las formas de relacionarse entre los seres
192
humanos, en razn de lo cual tenemos que fortalecer una cultura que revalorice valores tales como
la solidaridad, la compasin y el amor entre otros y que propicie una colaboracin natural entre los
sexos. En sntesis, posiblemente la forma ms efectiva de avanzar hacia un modelo solidario, es
construir desde la familia, en la vida cotidiana, el respeto por los derechos humanos. Hacindonos
partcipes responsablemente de nuestra evolucin cultural podemos ingresar a una nueva era
solidaria. 132
El reto del cambio y el DO

Segn Richard Beckhard, el reto del cambio que encaran los gerentes es: Cmo podemos movilizar
de manera ptima los recursos humanos y la energa para cumplir con la misin de la empresa y, al
mismo tiempo, mantener una organizacin viable y en crecimiento de gente cuyas necesidades de
vala personal, desarrollo y satisfaccin se cumplen en buena medida en el trabajo? 133
Para los autores Hersey, Blanchard y Johnson, el creciente campo del desarrollo organizacional es
un intento por responder a este dilema y a la correspondiente necesidad de cambios en la operacin
de las organizaciones. Sin embargo, estos mismos autores, rechazan un juego de metas normativas
adecuadas para todas las organizaciones, como, a su juicio, hacen muchos tericos y profesionales
del DO, argumento que sustentan apoyndose en Warren Bennis quien sostiene que la filosofa y los
valores de los agentes del cambio en el DO brindan los lineamientos y las instrucciones sobre lo
que hay que emprender en un esfuerzo (de DO) y la forma en que el programa evolucionar y se
sostendr; 134 por lo que dados los valores humanistas que ostentan los profesionales y los tericos
de este campo, no es difcil por qu en general se considera que las metas del DO tienden a una
organizacin abierta y leal y que las intervenciones de DO parecen insistir en el uso de estrategias de
cambio colaborativas o interpersonales. 135
Tal opcin de cambio, centrada en la variable gente, para estos autores resulta insuficiente,
conclusin que, una vez ms, apoyan con la siguiente reflexin de Warren Bennis quien sostiene:
todava no veo un programa de DO que acuda a una estrategia de cambio que no sea la
interpersonal, y esto es serio si consideramos que en nuestra sociedad las estrategias fundamentales
son polticas, legales o tecnolgicas. 136
Para Hersey, Blanchard y Johnson, est claro por qu hay ms fracasos que xitos en las
intervenciones de DO, primero porque emplear todo el tiempo la misma estrategia de cambio ser
eficaz en algunas situaciones, pero no en muchas otras. No hay una estrategia de cambio ptima. Las
intervenciones de DO eficaces dependen de diagnosticar la situacin y determinar el mtodo con la
mayor probabilidad de funcionar en el medio dado.
Segundo, si se analiza la estrategia interpersonal de cambio que tanto se usa en las intervenciones de
DO, se puede ver que se inclina a estar relacionada con un estilo de relacin alta y tarea baja (S3). De
acuerdo con el liderazgo situacional, tal estrategia sera la ms apropiada en las organizaciones cuyos
miembros tienen una preparacin de moderada a elevada, es decir, que son capaces de asumir la
responsabilidad de implantar el cambio deseado pero que necesitan que alguien se los facilite, sin
embargo, la mayor parte de las organizaciones no presentan tal perfil, predominando en cambio,
aquellas que se encuentran en los niveles inferiores de preparacin porque no slo son incapaces de
193
dirigir su propio cambio, sino tambin porque con frecuencia ni siquiera estn dispuestas, todo
lo cual obliga a los profesionales del DO y a los agentes de cambio a desarrollar sus habilidades en
las estrategias estructuradas y directivas, a la vez que mantienen las que ya poseen en las
interpersonales y participativas, de modo que el movimiento hacia las organizaciones
autorenovadas pueda comenzar con alguna esperanza de xito. 137
Por ltimo, el DO es una de las tantas formas de llevar adelante un proceso de cambio, 138 y si bien
tratndose de profundas transformaciones culturales, como se requiere a nivel de nuestra
Administracin pblica, su uso resulta ser a todas luces una opcin relevante y necesaria, es claro que
el mismo y, por s slo, no basta para producir los cambios deseados, los cuales, tambin requieren
modificaciones en la estrategia, estructura y procesos, adoptando un enfoque sistmico de modo de
cautelar que las intervenciones por las que se opten respeten la condicin de complemento y ajuste
recproco entre las partes, favoreciendo as el desarrollo de sinergias positivas, 139 pues, conforme
con la teora de la complementariedad, los cambios continuos y coherentes siempre permiten
mejores resultados que los cambios radicales e inconexos. 140
En el mismo sentido, Lawler plantea que es muy difcil cambiar una organizacin, y la gestin
participativa supone modificaciones profundas, 141 adicionalmente, sostiene que el estilo de gestin,
no slo requiere de programas de capacitacin que enseen sobre gestin participativa, pues
tambin deben realizarse modificaciones estructurales importantes para cambiar el modo en que
operan los gerentes. Para este autor, siguiendo a Argyris, los programas de mayor xito son
multifacticos, pues un cambio significativo requiere sistemas mltiples en una organizacin
compleja. Para cambiar su conducta, la organizacin debe cambiar las estructuras de trabajo, los
sistemas de recompensa, los procesos de decisin, los sistemas de informacin y las prcticas de
gestin de recursos humanos. 142
A mayor abundamiento, y conforme lo relata una importante consultora nacional, el principal
hallazgo con que se han encontrado luego de haber participado en diversas consultoras fallidas
orientadas a atender requerimientos puntuales y sin una perspectiva sistmica que les permitiera un
enfoque y tratamiento integral, es haber llegado a la conclusin que los cambios en la
Administracin pblica chilena requieren entender que los problemas, sus elementos y sus
interacciones deban ser considerados en su integralidad, pues sin una visin holstica de los mismos,
no ser posible lograr la modernizacin y el fin de los crculos viciosos. 143
En la misma dimensin temtica, pero destacando el papel que cabe a la participacin en el proceso
de cambio, Grouard y Meston, plantean como principio de globalidad, el que tanto el cambio en
toda la empresa como en una de sus partes exige actuar sobre aquello que la materializa (su
estrategia, su estructura, sus productos, etc.) y sobre aquello que la anima (sus valores compartidos,
sus competencias, sus reglas informales, etc.) y exige considerar la influencia mutua y la
interpretacin de esos dos tipos de componentes, los cuales estn ntimamente ligados entre s. 144
Para estos autores, el principio de universalidad del cambio requiere la participacin de todo el
personal de la empresa. Es necesario que la totalidad del personal participe y se implique para que el
cambio sea un xito efectivo y duradero. Esta participacin y este compromiso universal solamente
pueden ser conseguidos si cada uno puede desempear y desempea un papel activo en el proceso
de transformacin. Esto significa que el personal no puede ser dividido en dos categoras: una muy
minoritaria que decide acciones y medios para poner en marcha, y otra parte que ejecuta las
194
decisiones adoptadas por los miembros de la primera categora. La universalidad exige que cada uno
proponga, decida, acte y sea responsable, en funcin de su posicin en la empresa.
Segn Grouard y Meston, la participacin y la implicacin en la puesta en marcha y al nivel de los
resultados obtenidos algo indispensable para el xito del cambio se adquieren ms fcilmente
cuando el personal de la empresa es asociado a la elaboracin y a la toma de decisiones. Un sistema
de informacin y decisin que funcione de arriba abajo y de abajo arriba es necesario para hacer
posible esta universalidad. Este principio es importante para mejorar no solamente la eficacia de la
puesta en marcha del cambio, en particular su velocidad, sino tambin su contenido. 145
Finalmente, Grouard y Meston plantean que la participacin es el punto de inicio de una dinmica
de adhesin y de xito de los empleados en el proceso del cambio, a la cual cabe referirse sin
complejos como la espiral mgica de la participacin. Los mismos autores, sostienen que activar
tal espiral consiste en hacer participar al empleado ofrecindole la posibilidad de aportar ideas, de
dar parte de sus temores, de contribuir en la eleccin de la solucin final o, incluso, de modificar las
opciones. Es necesario que comprenda que tiene la oportunidad y el poder, incluso el deber, de
influir en las decisiones.
Luego, sostienen que la participacin es una reaccin en cadena, un proceso que se autoalimenta, de
ah su denominacin de espiral mgica, cuyos resultados son los siguientes:
- cuanto ms amplia es la participacin, mayor es la capitalizacin que el proceso de cambio puede
obtener de las experiencias e ideas que representa cada empleado y, por lo tanto, ms efectiva
ser la solucin final, ya que aprovecha el potencial de propuestas que incorpora cada
empleado;
- la participacin asegura la adhesin. La solucin finalmente considerada pertenece a los
participantes y no genera las resistencia suscitadas por una solucin impuesta. A su vez, esta
adhesin facilita la puesta en marcha de la solucin; efectivamente, los empleados se encuentran
ms motivados y entusiasmados para aplicar las ideas que compartan puesto que son ellos
mismos los que han contribuido a desarrollarlas y formalizarlas. 146
Elementos para autoevaluar la investigacin

En lo que sigue se pretende dar cuenta del grado de respuesta de las interrogantes que guiaron este
trabajo, informar sobre el cumplimiento de los objetivos comprometidos al inicio de este proyecto,
y culminar refirindonos, brevemente, a los elementos considerados por el autor, orientados a
facilitar un proceso de auto-evaluacin del proceso de investigacin.
Interrogantes
En lo que concierne a las preguntas que se formularon en relacin con el Marco terico y que
planteaban averiguar qu se entiende por gestin participativa; cules seran los requisitos y cmo la
misma poda implementarse en la prctica, se estima que las mismas han sido suficientemente
contestadas en el captulo III.
195
Luego, en cuanto a la interrogante que indagaba sobre la existencia de alguna relacin entre el DO y
la gestin participativa, el Marco terico, aporta antecedentes que muestran una total vinculacin
entre el desarrollo organizacional y esa modalidad de gestin.
Por ltimo, respecto de eventuales propuestas del DO en cuanto a la gestin participativa, se ha
sealado que la participacin impregna los esfuerzos de esta disciplina y en cada intervencin basada
en ella, la participacin siempre juega un papel fundamental.
En cuanto a las interrogantes sobre el proceso de modernizacin de la gestin pblica en Chile, en la
segunda parte del captulo IV, se presenta un resumen de la propuesta gubernamental en cuanto al
tema. Inclusive en ese mismo captulo se contempla una exhaustiva revisin al proceso sobre
gestin participativa a partir de 1996 a mayo de 2000.
Sobre las preguntas orientadas a diagnosticar cmo se ha implementado la poltica y las
orientaciones del Gobierno en la prctica, los antecedentes recogidos en encuestas, talleres,
entrevistas y el anlisis de fuentes secundarias que se detallan en el captulo V, aportan informacin
que permite conocer cul es la situacin que en esta materia se presenta hoy en el pas.
Las implicancias del Premio Nacional a la Calidad a los servicios pblicos con respecto a la gestin
participativa, se han indicado en la tercera parte del captulo IV.
Por ltimo, el diagnstico, visin y propuesta de las asociaciones de funcionarios del sector pblico
en torno a esta temtica son ampliamente tratados en el captulo V.
Objetivos
Se estima que este trabajo entrega informacin suficiente sobre las caractersticas de la gestin
participativa que se ha querido implantar en la Administracin pblica chilena.
Una exhaustiva investigacin bibliogrfica ha permitido aportar antecedentes sobre los
planteamientos desarrollados por la moderna teora del management y del DO referidos
especficamente a esta temtica.
Los datos recopilados, sistematizados y presentados en este trabajo, pueden ser tiles para los
responsables y protagonistas del proceso como aporte en la construccin de un diagnstico, y
tambin pueden servir para emprender nuevas investigaciones.
El objetivo final en cuanto a identificar elementos que sirvan para fundamentar una o ms
alternativas de intervencin susceptibles de emplearse sobre la base del DO se abord en el punto
anterior a este subcaptulo.

196
Proceso de investigacin
En este proyecto, adems del estudio de un amplio nmero de fuentes secundarias, se utilizaron
cuestionarios, entrevistas, la observacin y mtodos indirectos cmo la reproduccin y anlisis de
reflexiones de directivos, dirigentes, estudiosos y autores que se referan especficamente a la realidad
objeto de estudio. Al respecto, y siguiendo a Kreitner y Kinicki, los mtodos de investigacin
pueden evaluarse desde tres perspectivas distintas: 1) la capacidad de generalizacin, a la que tambin
se hace referencia como validez externa, 2) la precisin en el control y medicin y 3) el realismo del
contexto. Se estima que, en general, las tcnicas utilizadas satisfacen dichos estndares. 147
Para evaluar las conclusiones, estos mismos autores sostienen que uno de los aspectos es determinar
si los resultados del estudio son congruentes con los resultados de investigaciones anteriores. Al
respecto, y como se ha demostrado, muchas de las conclusiones de este trabajo, han reafirmado las
conclusiones del estudio de clima organizacional que la Universidad Catlica, realiz en 1996 por
encargo de la Direccin de Presupuestos del Ministerio de Hacienda.
Otro elemento necesario de destacar se refiere a la consistencia que redunda en mayores niveles de
confiabilidad en los datos, al haber planteado en los instrumentos de recopilacin de datos como las
encuestas, diversos tems de control (semejantes) que, en definitiva, permitieron al tabular,
sistematizar y analizar las respuestas, velar permanentemente por la confiabilidad de los datos.
Por ltimo, otro aspecto interesante, y que no ha tenido ms explicacin que el simple azar, es que
guardando las proporciones que una muestra tan pequea e intencionada como la que esta
investigacin involucr se haya dado, en la prctica, una gran semejanza con el perfil de quienes
fueron encuestados por el estudio universitario antes mencionado (V. nota 42 de captulo II, P. 47).
Para Stephen Robbins, la evaluacin de un estudio de investigacin debe satisfacer la respuesta a tres
preguntas: es vlido?, es confiable? y se puede generalizar?. A la luz de las evidencias aportadas y
teniendo presente las limitaciones indicadas en el captulo II, se estima que este trabajo satisface esas
condiciones. 148
Por ltimo, para Guizar, es importante reportar fallas y omisiones que permitan mejorar futuras
investigaciones, lo que tambin se ha efectuado en distintos momentos del proyecto de investigacin
y siempre que fue posible se matizaron los hallazgos en los contextos de investigaciones anteriores
as como lo que se refiere a las constataciones aportadas por el Marco terico. 149
Cumplidos los objetivos que se plante al inicio de esta investigacin, slo queda reiterar nuestros
agradecimientos a todas las personas gracias a cuyo apoyo fue posible concluir este trabajo.

197
N o tas
1
La inminencia de las elecciones presidenciales a fines de 1999, tambin fue un factor que contribuy a no seguir avanzando en
este proyecto en consideracin al evidente y claro compromiso de ANEF por mantener la continuidad de los gobiernos de la
Concertacin de Partidos por la Democracia y la necesidad de no introducir elementos perturbadores en el proceso eleccionario.
Se necesitaba bajarle el perfil a toda situacin que importara conflictos. Ello no slo se dio en el proceso de negociacin salarial
anual, sino que tambin y con mucha fuerza a propsito de la segunda vuelta. V., por ejemplo, Ral de la Puente, presidente
nacional de la Agrupacin Nacional de Empleados Fiscales (ANEF), Un eventual gobierno de Lavin implicar grave tensin
social, en Ego Sum, del diario La Nacin del da martes 21 de diciembre de 1999, p. 40.
MARCEL, Mario, Modernizacin de la Gestin Pblica: La Experiencia Chilena, copyright CEFIR, 1997-8, en website de
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RODRGUEZ, Daro, Clima organizacional en la Administracin pblica chilena, //En Direccin de Presupuestos, Ministerio
Sobre la relacin interdepartamental competitiva, Vase RODRGUEZ, Daro, Gestin Organizacional. Elementos para su
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Vase ANGELL, Alan, La descentralizacin en Chile. //En Revista Instituciones y Desarrollo N 3, Instituto Internacional de
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http://www.iigov.org/pnud/revista/rev3/arti0401.htm, y CORREA D., Germn, Descentralizacin, artculo de opinin en el diario El
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MERTON, Robert et alt, Estructura burocrtica y personalidad. //En Organizaciones Complejas, citado por CHIAVENATO,
Idalberto, Introduccin a la Teora de la Administracin, editorial McGraw Hill, Mxico, 1992, p. 322 y ss.
10
HOPWOOD, Anthony, Estrategia e informacin: Tiempo de mirar hacia fuera, en Serie Management en Planificacin estratgica,
N 11 capacidades y conocimiento en la planificacin estratgica. Suplemento de El Diario del viernes 2 de mayo de 2000, p. 3.
11
V., por ejemplo ORELLANA, Patricio, Editorial de Revista Chilena de Administracin Pblica N 4, abril 1995, p. 1, y
ORELLANA, Patricio, Cinco imgenes de probidad y corrupcin, en Revista Chilena de Administracin Pblica N 17, 199798, p. 71.
12
BLAUNER, R. Alienation And freedom. Chicago: University of Chicago Press, 1964. En SCHEIN, Edgar H., Psicologa de la
Organizacin (Organizational Psychology, 1980), editorial Prentice Hall Hispanoamericana S.A., 3 . Edicin, Mxico, 1996, p. 91.
13
V., por ejemplo: JIMNEZ de BARROS, Mnica, Directora Ejecutiva de Corporacin Participa, De la Participacin, editorial
del diario El Mercurio del 1 de julio de 1996.
14
SCHINDLER, P.L., y THOMAS, C.C., The structure of interpersonal trust in the workplace, Psychological Reports (october 1993), pp. 563573. Citado por ROBBINS, Stephen. P., Comportamiento Organizacional. Teora y Prctica (Organizational Behavior. Concepts,
Controversies, Applications, 1996), editorial Prentice Hall, 7 edicin, Mxico, 1996, pp. 356-357.
15
ACUA, Eduardo, Comentario: Capacidades emocionales y cambio corporativo, en Serie Management en Planificacin
estratgica, N 12 Planificacin estratgica y competencia: Sntesis. Suplemento de El Diario del viernes 9 de junio de 2000, p. 21.
16
NGUYEN HUY, Quy, Capacidades emocionales y cambio corporativo, en Serie Management en Planificacin estratgica, N 12
Planificacin estratgica y competencia: Sntesis. Suplemento de El Diario del viernes 9 de junio de 2000, pp. 19-20.

198
17
V. por ejemplo, BANK, John, La esencia de la calidad total (The essence of total quality management, 1990), fondo editorial Legis,
Colombia, 1993; p. 68; MARIO, Hernando, Planificacin estratgica de la calidad total, TM editores, Colombia, 1993, p. 91 y
ss., y RODRGUEZ, Mara C., Calificaciones del personal en el mbito pblico. Diferentes perspectivas para la formulacin de
un nuevo sistema de calificaciones para los trabajadores del sector pblico, En Revista Chilena de Administracin Pblica N
112, septiembre 1996, p. 77.
18
COVEY, Stephen, El liderazgo centrado en principios (Principle Centered Leadership, 1990), ediciones Paids Ibrica, S. A., Espaa,
1993, p. 19.
19
FUKUYAMA, Francis, Confianza (Trust, 1995), editorial Atlntida, Espaa, 1996, p. 25.
20
Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), Desarrollo Humano en Chile. Ms sociedad para gobernar el futuro,
Santiago de Chile, marzo 2000, p. 144.
21
SENGE, Peter, La quinta disciplina (The fifth discipline, 1990), ediciones Juan Granica S. A., 1995, 2 edicin, 1995, pp. 260- 264.
22
Para Senge, la brecha entre la visin y la realidad es una fuente de energa. De hecho, si no hubiera brecha, no habra necesidad
de una accin para moverse hacia la visin. SENGE, P., La quinta, op. cit., p. 193.
23
HERSEY, P., BLANCHARD, K. y JOHNSON, D., op. cit., pp. 543-544.
24
GROUARD, Benoit y MESTON, Francis, Reingeniera del cambio (Lenterprise en mouvement, 1995), editorial AlfaOmega Marcombo, Mxico, 1996, p. 51.
25
WHEATLEY, , Margaret J., El Liderazgo y la Nueva Ciencia. La organizacin vista desde las fronteras del siglo XXI, ediciones
Granica S. A., Argentina, 1994, pp. 36-37.
26
Ibdem, p. 163.
27
GOLEMAN, Daniel, La inteligencia emocional (Emotional Intelligence, 1995), Javier Vergara editor S. A., Buenos Aires, Argentina,
1996, p. 182.
28
BOWERS, David G, y FRANLIN, Jerome L., Survey-Guided DEVELOPMENT: using Human resources measurement in organizational
change, Journal of Contemporary Business, 1, N 3, summer 1972, pp. 43-55, citado por FRENCH y BELL, op. cit., p. 225.
29
RODRGUEZ, Daro, Clima organizacional en la Administracin pblica chilena, //En Direccin de Presupuestos, Ministerio
30
KOTTER, John, El Lder del Cambio (Leading Change, 1996), editorial Mc Graw Hill, Mxico, 1997, pp. 104-106.
31
COVEY, S., op. cit., p. 17.
32
MARISTANY, Jaime, La accin para el cambio. Los elementos bsicos para concretarlos, ediciones Granica S. A., Argentina,
1998, pp. 46-47.
33
WELCH, Jack, Lessons for sucess, Fortune, 25 de enero de 1993, p. 92, citado por KREITNER, Robert, y KINICKI, Angelo,
Comportamiento de las Organizaciones (Organizational Behavior, 1995), editorial McGraw-Hill, Espaa, 1997, pp. 371 y 392.
34
V. SENGE, Peter et alt, La Danza del Cambio. Los retos de sostener el impulso en organizaciones abiertas al aprendizaje (The
Dance of Change: the Challenges of Sustaining Momentum in Learning Organizations, 1999), editorial Norma S.A:, Colombia, 2000, pp. 171
y ss.
35
BELCHER, John, Productividad total (Productivity Plus +, 1987), ediciones Granica, Espaa, 1996, op. cit., p. 149. Los tres niveles
de este espectro son coherentes con la ejemplificacin de tcnicas que este mismo autor (op. cit., p. 125) atribuye a Lawler III en
relacin a los siguientes enfoques (y supuestos):
- relaciones humanas (se trata de elevar la satisfaccin laboral y reducir la resistencia al cambio);
- recursos humanos (las personas son un recurso valioso y hay que aumentar las prcticas participativas), y
- el enfoque de alta participacin (los empleados son capaces de decidir y se obtiene un mximo desempeo cuando la gente
ejerce considerable control sobre sus actividades).
Lawler III, Edward E., High Involvement Management. San Francisco, California: Jossey-Bass Publishers, 1986.

199
36
37
V. LAWLER, E., La ventaja , op. cit., p. 448.
38
Reportaje de la periodista Marcela Alejandra Espinoza: Rodrigo Egaa: Hay que formalizar legalmente la participacin, en el
diario El Metropolitano del martes 30 de mayo de 2000, pp. 16-17.
39
CROZIER, Michael, On ne change pas la societ par dcret, Grasset, 1979. En HERMEL, Philippe, La gestin participativa (management
participativo), (Le management participative, 1990), ediciones Gestin 2000, S. A., Espaa, 1990, 187.
40
41
LAWLER, E., La ventaja , op. cit., p. 450.

WORMALD, Guillermo, La modernizacin de la gestin estatal y su impacto sobre los funcionarios pblicos chilenos, en
Revista Chilena de Administracin Pblica N 16, Santiago de chile, 1997, pp. 33 y 31.
42
Vase, SENGE, P., La quinta, op. cit.
43
Vase, por ejemplo, Editorial de Revista Chilena de Administracin Pblica N 18, 1997-98, p. 1.
44
MINTZBERG, Henry, Mintzberg y la Direccin (Mintzberg on Management, 1989), editorial Daz de Santos, Espaa, 1991, p. 25.
45
estratgica, N 12 Planificacin estratgica y competencia: Sntesis. Suplemento de El Diario del viernes 9 de junio de 2000, p. 21.
46
LAWLER, E., La ventaja , op. cit., pp. 442-443.
47
SULBRANDT, Jos, Modernizacin del Estado y ciudadania en los procesos de democratizacin. Una perspectiva desde
Amrica Latina, //En Direccin de Presupuestos, Ministerio de Hacienda, Calidad de servicio y atencin al usuario en el sector
pblico, ediciones Dolmen, 1997, p. 71.
48
RAMI, Carles, Corrientes neoempresariales versus corrientes neopblicas: Cultura administrativa, valores pblicos y
credibilidad social. Un planteamiento radical, //En Revista Instituciones y Desarrollo N 5, Instituto Internacional de
Gobernabilidad PNUD. //En website de Internet: http://www.iigov.org/pnud/revista/prevista.htm.
49
GANA, Juanita, Gerencia pblica, en Direccin de Presupuestos, Ministerio de Hacienda, Recursos humanos en el sector
pblico. Experiencias, anlisis y propuestas, ediciones Dolmen, Santiago de Chile, 1999, p. 67.
50
DIVISION DE MODERNIZACION DEL ESTADO, Ministerio Secretara General de la Presidencia, Gerencia pblica.
Elementos para un debate, Santiago de Chile, abril 1998.
51
V. por ejemplo, reportaje de la periodista Pamela Aravena, Operacin Artaza. Los secretos de la investigacin contra el Doctor,
en el diario El Mercurio del domingo 4 de junio de 2000, cuerpo D, pp. 10-14.
52
BELCHER, John, Productividad total (Productivity Plus +, 1987), ediciones Granica, Espaa, 1996, pp. 141-146.
53
V. LVAREZ DE MON, Santiago, La empresa humanstica y competitiva. La persona, socio de la organizacin: participacin,
identidad y pertenencia, ediciones Deusto, Espaa, 1999, captulo III; LIMA, Boris, Exploracin terica de la participacin,
editorial Humanistas, Argentina, 1988; BOENINGER, Edgardo, Participacin: oportunidades, dimensiones y requisitos para su
desarrollo, Documento de Trabajo N 16, Centro de Estudios del Desarrollo (CED), Santiago, 1984; FLISFISH, ngel, Algunos
problemas conceptuales en el anlisis de la participacin. Documento preparado para el Seminario sobre participacin social en
Amrica Latina, Quito, 1980, E/CEPAL/ILPES/R.20; y HERRERA P., Mara, Participacin de la comunidad en las polticas
del Ministerio de Salud de Chile, en MENESES, Aldo (editor), Participacin y desarrollo local de las organizaciones pblicas y
privadas, Escuela de Gobierno, Gestin Pblica y Ciencia Poltica de la Universidad de Chile, 1996.
54
MARGULIES, Newton y BLACK, Stewart (1987): Perspectives on the implementation of participative approaches, //En Human Resource
Management, vol. 26, nm. 3, pp. 393-395. Citados por ARAGN S., Antonio, La participacin de los empleados en la empresa.
Factores condicionantes para la gestin y resultados, Consejo Econmico y Social, Espaa, 1998, p 37.

200
Complementariamente, Hermel sostiene que la participacin supone una autntica implicacin contractual del subordinado en
el territorio del manager, que puede ser en los planos de la decisin, de la concepcin, o de la delegacin financiera, por ejemplo.
HERMEL, Philippe, La Gestin Participativa (Management participativo) (Le Mannagement Paticipative, 1990), ediciones Gestin
2000 S. A., Espaa, 1990, p. 170.
55
Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), Reconceptualising Governance, 1997. citado en PNUD, Desarrollo
Humano en Chile. Ms sociedad para gobernar el futuro, Santiago de Chile, marzo 2000, p. 174.
56
Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), Desarrollo Humano en Chile. Ms sociedad para gobernar el futuro,
Santiago de Chile, marzo 2000, p. 174.
57
GAEBLER, Ted y OSBORNE, David, La Reinvencin del Gobierno. La influencia del espritu empresarial en el sector pblico,
(Reinventing government. How the entrepreneurial spitir is transforming the public sector, 1992), ediciones Paids, Barcelona, Espaa, 1994,
pp. 347-348.
58
TOFFLER, Alvin, Introduction, en BEZOLS, Clement (comp.), Anticipatory Democracy, Nueva York: Vintage Books, 1978, pp. XVIIXVII, citado por GAEBLER y OSBORNE, op. cit., p. 348.
59
GAEBLER y OSBORNE, op. cit., pp. 349-350.
60
Ibdem, p. 352.
61
Informe de Competitividad Mundial IMD 2000, Chile: Evolucin 1996-2000 en Ranking de Competitividad Total y por
Factores, en El Mercurio del da mircoles 19 de abril de 2000, Cuerpo B, pp. 6-7.
62
JIMNEZ de BARROS, Mnica, Directora Ejecutiva de Corporacin Participa, De la Participacin, editorial del diario El
Mercurio del 1 de julio de 1996.
63
CONDEZA, Edgardo, Chile, una Semidemocracia?, artculo de opinion publicado en el Diario El Mercurio del 6 de noviembre
de 1999.
64
BURR C., Sebastin, Siglo XXI: Democracia Laboral, artculo de opinin del Diario El Mercurio del da sbado 27 de noviembre
de 1999.
65
JIMNEZ de BARROS, Mnica, Directora Ejecutiva de Corporacin Participa, De la Participacin, editorial del diario El
Mercurio del 1 de julio de 1996.
66
Un resumen de esta investigacin fue publicado en el reportaje De espaldas al mito, en Revista Qu Pasa del 5 de julio de
1997, p. 73.
67
Reportaje del periodista Leonardo Cerda publicado en el diario El Mercurio del 23 de enero de 2000: Liderazgo empresarial:
Del Autoritarismo a la Democracia?, Suplemento Enfoques, pp. 4-5.
68
Ibdem.
.69 Nota de prensa: Nuevas relaciones laborales y accin en la empresa: Detectan proceso de cambio en el sindicalismo, en el diario
El Mercurio de 1 de junio de 1998.
70
Nota de prensa publicada por el Diario El Mercurio del da 13 de enero de 2000, p. B 16: Trabajadores valoran ser parte integral
de su organizacin. Sobre la base de un estudio de Huberto BERG M., con el apoyo de la Universidad Andrs Bello.
71
V. La preocupacin social de Carlos Vial Espantoso y Empresas que apuestan por las buenas relaciones con sus
trabajadores, en el Diario La Segunda, de 3 de mayo de 2000, p. 8 y 18.
72
PMPIN, Cuneo, Cultura empresarial (Unternehmenskultur Basis strategischer Profilierum erfolgreicher Unternehmen, 1985) ediciones
Daz de Santos, S. A., Espaa, 1988, p. 65.

201
73
BENNIS, Warren, Desarrollo Organizacional: Su naturaleza, sus orgenes y perspectivas (Organization Development: Its nature,
origins, and prospects, 1969), editorial Fondo de Cultura Interamericano,S. A., E. U. A., p. 16, siguiendo a C. ARGYRIS,
Interpersonal Competence and organizational effectiveness, Irwin-Dorsey, Homewoods, Illinois, 1962.
74
PMPIN, C., op. cit., p. 10
75
mejoramiento de la organizacin (Organization Development. Behavioral Science Interventions for Organization Improvement, 1995), 5
76
THVENET, Maurice, Auditora de la cultura empresarial (Audit de la Culture D Entreprise, 1986), editorial Daz de Santos S. A.,
Espaa, 1992, pp. 140-141, siguiendo a HANDY, Charles, The gods of managements.
77
Ibdem, p. 150.
78
MORGAN, Gareth, Imgenes de la Organizacin (Images of Organization, 1996) , coedicin Alfaomega ra-ma, Mxico, 1996, pp.
77-79.
79
80
ARGYRIS, Chris, Interpersonal Competence and Organizational Effectiveness, Homewood: Irwin, Dorsey Press, 1962, p.43. //Citado por
HERSEY, Paul, BLANCHARD, Kenneth H. y JOHNSON, Dewey E., Administracin del comportamiento Organizacional.
Liderazgo Situacional, 7 ed., (Management of Organizational Behavior, Utilizin Human resources, 7th ed., 1996), editorial Prentice Hall,
Mxico, 1999, p. 73.
81
La Ley N 19.653, fue publicada en el Diario Oficial de 14 de diciembre de 1999.
82
GAEBLER y OSBORNE, op. cit., p. 351.
83
V., por ejemplo, PRIGOGINE, Ilya, El fin de las certidumbres (La fin des certitudes, 1996), editorial Andrs Bello, Santiago de
Chile, 1997; DAMASIO, Antonio R., El error de Descartes (Descartes Error, 1994), editorial Andrs Bello, Santiago de Chile,
1996; BERMAN, Morris, El reencantamiento del mundo, editorial Cuatro Vientos, Santiago de Chile, 1987; EISLER, Riane, El
caliz y la espada, editorial Cuatro Vientos, Santiago de Chile, 1990, FERGUSON, Marilyn, La conspiracin de acuario, editorial
Troquel, Argentina, 1991, y WHEATLEY, Margaret J., El Liderazgo y la Nueva Ciencia. La organizacin vista desde las
fronteras del siglo XXI, ediciones Granica S. A., Argentina, 1994
84
CAPRA, Fritjof, El punto crucial (the turning point, 1982), editorial Estaciones, Argentina, 1999, p. 17.
85
Ibdem, p. 21.
86
Ibdem, p. 18.
87
Ibdem, pp. 34-35.
88
EISLER, Riane, El caliz y la espada, editorial Cuatro vientos, Santiago de Chile, 1990. Citada por VARGAS, D., Mara F.,
Cambio cultural y relaciones de gnero. //En Revista de Ciencias Sociales de la Universidad de Ciencias Sociales de la
Universidad Jos Santos Ossa, vol. 1, N 1, 1999, p. 17.
89
PETERS, Thomas y WATERMAN, Robert, En busca de la exceelencia (In search of excellence, 1982), editorial Norma, Colombia,
1984, captulo 2, el modelo racional.
90
VIGNOLO, Carlos, Gestin de los recursos humanos: factor clave de la modernizacin, en Direccin de Presupuestos,
Ministerio de Hacienda, Modernizacin de la gestin pblica, ediciones Dolmen, Santiago de Chile, 1996, p. 198.
91
GOLEMAN, D., op. cit., p. 27.

202
92
NOER, David M., El cambio en las organizaciones (Breaking free, 1997), editorial Prentice Hall Hispanoamericana, S. A., Mxico,
1997, p. 173.
93
Valores de la cultura de la funcin (burocracia), segn Charles Handy, Understanding Organizations, Penguin, 1985, p. 189 y ss., citado
por VILLAFAE, Justo, Imagen positiva. Gestin estratgica de la imagen de las empresas, ediciones Pirmide, S.A., Espaa,
1993, p. 151.
94
NGUYEN HUY, Quy, Capacidades emocionales y cambio corporativo, en Serie Management en Planificacin estratgica, N 12
Planificacin estratgica y competencia: Sntesis. Suplemento de El Diario del viernes 9 de junio de 2000, p. 17.
95
estratgica, N 12 Planificacin estratgica y competencia: Sntesis. Suplemento de El Diario del viernes 9 de junio de 2000, pp.
20-21.
96
Ibdem.
97
SAUNDERS, Graham, El compromiso empresarial (The Committed Organization (1991), Fondo editorial Legis, Colombia, 1991, p.
23.
98
La reingeniera descansa en el trabajo de un lder, un dueo del proceso, un equipo y un zar de reingeniera que desarrollan la
estrategia global de un equipo directivo en el cual no hay espacio para una participacin amplia como propugna la gestin
participativa. Vase HAMMER, Michael y CHAMPY, James, Reingeniera. Olvide todo lo Ud. sabe sobre cmo debe funcionar
una empresa Casi todo est errado! (Reegineering the corporation: A Manifesto for business revolution, 1993), editorial Norma, Colombia,
1994, p. 108 y ss.
99
A diferencia de los programas de mejora continua de calidad en que se alienta una participacin de abajo arriba, en la innovacin
de procesos se admite la participacin de los niveles inferiores slo hacia mejoras graduales, prefiriendo, en cambio, enfoques de
arriba hacia abajo. Vase DAVENPORT, Thomas H., Innovacin de procesos (Process Innovation, 1993), editorial Daz de Santos,
Mxico, 1996, pp. 12-13.
100
HERSEY, P., BLANCHARD, K. y JOHNSON, D., op. cit., pp. 157-158 y 222-223.
101
ARCHIER, G. y SERIEYX H., Lentreprise face au changement, Enterprise Moderne dedition, 1984, p. 148, citado por HERMEL,
Philippe, La Gestin Participativa (Le Management Participative, 1990), ediciones Gestin 2000 S. A., Espaa, 1990, p. 188.
102
KEES Van HAM, de la Fundacin Europea para la Gestin de Calidad //Revista Quality or Else, Milfin, Boston, E.U.A., 1991,
citado por HUETE, Luis M., y DEBAIG, Michel, Hacia un nuevo paradigma de gestin. Por qu algunas empresas rompen sus
mercados y se convierten en formidables competidores, editorial McGraw-Hill, Espaa, 1995, pp. 95-96.
103
BANKS, John, La esencia de la Calidad Total (The essence of Total Quality Management (1990), Fondo editorial Legis, Colombia,
1993, p. 39.
104
MATSUSHITA, Konosuke (1979), citado por BANKS, J., op. cit., pp. 35-36.
105
HARRINGTON, H. James y HARRINGTON, James S., Captulo 6, Gerencia participativa: la gerencia debe dar el ejemplo, en
el libro: Administracin total del mejoramiento continuo. La nueva generacin (Total Improvement management. The next generation in
Perfomance Improvement, 1995), editorial Mc Graw-Hill, Colombia, 1996, p. 183 y ss.
106
WHEATLEY, M., El Liderazgo y , pp. 198-199.
107
GRIBBIN, John, In search of schroedingers cat: Quantum physics and reality, New York: Bantam Books, 1984, citado por WHEATLEY,
M., El liderazgo y , p. 101.
108
PRIGOGINE, Ilya y STENGERS, Isabelle, Order Out of caos, New York: Bantam Books, citado por Wheatley, M., El liderazgo y ,
p. 104.
109
CAPRA, F., op. cit., p. 95.
110
MARISTANY, J., op. cit., p. 9.

203
111
WHEATLEY, Margaret J, y KELLNER-ROGERS, Myron, La paradoja y las perspectivas de la comunidad, en HESSELBEIN,

Frances et alt., Fundacin Drucker, La comunidad del futuro (The community of future, 1997), ediciones Granica, Barcelona,
Espaa, 1999, pp. 28-29.
112
MORGAN, Gareth, Imgenes de la Organizacin (Images of Organization, 1996) , coedicin Alfaomega ra-ma, Mxico, 1996, p.
224.
113
JANTSCH, Erich, The self-Organizing Universe. Oxford: Pergamon Press, 1980, citado por WHEATLEY, M., El Liderazgo y , p. 44.
114
WHEATLEY, M., El Liderazgo y , pp. 44-45.
115
Ibdem, pp. 34-35.
116
MATURANA, Humberto, El sentido de lo humano, Dolmen ediciones, Santiago de Chile 7 edicin, 1991, pp. 34 y 35.
117
ARNOLD, Marcelo y RODRGUEZ, Dario, Sociedad y teora de sistemas, editorial Universitaria, Santiago de Chile, 3 edicin,
1999, p., 54.
118
MATURANA, H., Biology of language, p. 31, citado por FLORES, Fernando y WINOGRAD, Terry, Hacia la compresnsin de la
informtica y la cognicin. Ordenadores y conocimiento: fundamentos para el diseo del siglo XXI, coleccin ESADE, editorial
Hispano Europea, Espaa, 1989, p. 81.
119
Ibdem, p. 82.
120
MATURANA, Humberto, La objetividad. Un argumento para obligar, Dolmen ediciones, Santiago de Chile, 1997, pp. 20 y 124.
121
MATURANA, H., El sentido de , op. cit., pp. 60 y 61.
122
Ibdem, pp. 67 y 71.
123
WHEATLEY, M., El Liderazgo y , op. cit., p. 103.
124
Ibdem, op. cit., p. 105.
125
Ibdem, p. 105.
126
Ibdem, pp. 70-71.
127
MATURANA, H., El sentido de , op. cit., pp. 56 y 57.
128
Ibdem, pp. 46 y 207.
129
V., por ejemplo, CANFIELD, Jack y MILLER, Jacqueline, Amor al trabajo. Ancdotas y estrategias para fortalecer la dignidad y
reanimar la vitalidad en el trabajo (Heart at work: Stories and strategiesto building self-esteem and reawakening the soul, 1996), editorial Mc
Graw Hill, Mxico, 1996.
130
ROBBINS, S., op. cit, p. 357.
131
COVEY, Stephen, El liderazgo centrado en principios (Principle Centered Leadership, 1990), ediciones Paids Ibrica, S. A., Espaa,
1993, pp. 134-140.
132
VARGAS, M., op. cit, pp. 9-18.
133
BECKHARD, Richard, Organization Development: Strategies and Models, Reading, Addison-Wesley, 1969, p. 3. //Citado por HERSEY, P.,
BLANCHARD, K. y JOHNSON, D., op. cit., p. 498.
134
BENNIS, Warren, Organization Development: Its, Nature, Origins, and Prospects, Reading, Addison-Wesley, 1969, p. 13.//Citado por
135
HERSEY, P., BLANCHARD, K. y JOHNSON, D., op. cit., p. 499.

204
136
BENNIS, Warren, Editorial, en Journal of Applied Behavioral Science, 4, nm.2, 1968, p. 228.//Citado por HERSEY, P.,
BLANCHARD, K. y JOHNSON, D., op. cit., p. 499.
137
138
SEGUNDO V., Alejandro, Aspectos sobre la evaluacin de la eficiencia del desarrollo organizacional//En Revista Gestin y
Estrategia, Departamento de Administracin de la Universidad Autnoma de Mxico (UAM-A), N 14, julio-diciembre 1998,
edicin Internet, en website: http://chandra.uam.mx/gestion/num14/doc11.htm.
139
ACUA, Eduardo, Comentario del artculo: Nuevas nociones sobre ajuste organizacional, en Serie Management en Planificacin
estratgica, N 10 Desafos de desarrollo para la Organizacin. Suplemento de El Diario del viernes 26 de mayo de 2000, p. 15.
140
WHITTINGTON, Richard, PETTIGREW, Andrew y RUIGROK, Winfried, Nuevas nociones sobre ajuste organizacional, en
Serie Management en Planificacin estratgica, N 10 Desafos de desarrollo para la Organizacin. Suplemento de El Diario del
viernes 26 de mayo de 2000, p. 15.
141
LAWLER III, Edward, La Ventaja Definitiva (The Ultimate Advantage,1993), ediciones Granica S. A., Espaa, 1996, p. 461.
142
Ibdem, pp. 456-457.
143
INVERTEC IGT, Consulting Group, Innovacin en la gestin pblica, Cuaderno N 1, Santiago de Chile, 1997, pp. 22-30.
144
GROUARD y MESTON, op. cit., p. 36.
145
Ibdem, pp. 38-39.
146
Ibdem, pp. 150-152.
147
KREITNER y KINICKI, op. cit, pp. 646-647.
148
ROBBINS, S., op. cit, Apndice B, p. A-19.
149

AGRADECIMIENTO S
A la profesora Sonia Godoy por su orientacin clarificadora, extraordinaria paciencia, y aliento permanente.
A la Agrupacin Nacional de Empleados Fiscales (ANEF), en especial a Bernardo Jorquera,
Vicepresidente de Modernizacin del Estado, a Ral de la Puente, Presidente Nacional y a los centenares de
dirigentes de Asociaciones de Funcionarios que participaron en el proceso de investigacin accin de este
proyecto.
A la Escuela de Gobierno, Gestin Pblica y Ciencia Poltica de la Universidad de Chile. Especialmente al
Dr. Jorge Nef, Director, quien autoriz la realizacin del Primer taller en esa escuela, a los alumnos del
Curso de Organizacin y Mtodos II semestre primavera 1998 que entusiastamente y sin cuyo apoyo no
habra sido posible encuestar 45 servicios pblicos, y a los colegas profesores que participaron en seminarios o
con su tiempo en la lectura de borradores de este trabajo.
A la Universidad Academia Humanismo Cristiano, y especialmente a don Jos Bengolea, Rector, y a Luis
Romero, Director de la Escuela de Ciencias Polticas y Administrativas, por su participacin y aporte en la
realizacin de los talleres y seminarios que contempl este proyecto.
A mis amigos de la Divisin de Desarrollo Social de la Comisin Econmica para Amrica Latina
(CEPAL), por brindarnos la oportunidad de participar como consultor en el proyecto de evaluacin de
programas y proyectos sociales que nos permiti actualizar y perfeccionar nuestra formacin en gestin pblica.
A los colegas del Colegio de Administradores Pblicos y de la Revista Chilena de Administracin Pblica
que estuvieron siempre dispuestos a apoyar y auspiciar las diferentes actividades que se realizaron en el marco
de esta investigacin.
A los profesores Octavio Aguilar Maggi, Presidente de la Asociacin Chilena de Relaciones Laborales,
Patricio Orellana de la Universidad Central y Francisco Walker de la Universidad de Chile quienes nos
colaboraron con textos y comentarios fundamentales en el desarrollo de este trabajo.
A todos quienes participaron como conferencistas o panelistas en los talleres realizados en el marco de proceso
de esta investigacin, y especialmente a los seores Eugenio Daz, Secretario Ejecutivo del Comit
Interministerial del Empleo y Director Ejecutivo del Centro Nacional de la Productividad y la Calidad,
rgano asesor del Comit Interministerial de la Gestin Pblica en la evaluacin del Premio Nacional a la
Calidad de los Servicios Pblicos, y a Emilio Morgado, ex Director para Amrica Latina de la OIT y
experto internacional en el tema de la participacin.
Al profesor Pedro Ortega, por permitirnos lograr el apoyo oficial de la Secretara Ejecutiva del Comit
Interministerial de Modernizacin de la Gestin Pblica.
A la Sra. Mara Ester Feres, Directora del Trabajo, por apoyar la realizacin de este programa de Magister.
A mis compaeros del MDCO, por su inters y apoyo permanente.
A Gladys, Rodrigo, Diego y Daniel: mi familia, por su paciencia y comprensin.

CONTENIDO
Pgina
INTRODUCCIN
I.
DEFINICIN DEL PROBLEMA
Importancia y justificacin del tema

Formulacin del problema
Delimitacin del problema
Objetivos de la investigacin
3
4
5
6
Notas
II.
METODOLOGA
Nivel de la investigacin y modelo de consultora

El survey de investigacin
Notas sobre la recopilacin de datos
Buscando al cliente y delimitando la poblacin en estudio
Recopilacin de datos. Primera fase
Recopilacin de datos. Segunda fase
Ordenamiento o arreglo de los datos
Anlisis de datos
Diagnstico
Intervenciones
Evaluacin del primer taller
Capacitacin
Seminario Taller
Redefinicin del cliente o contraparte
Evaluacin del seminario taller
Tercer Taller
Recopilacin de datos. Tercera fase
Difusin
Caractersticas demogrficas de la muestra
Limitantes de la investigacin
9
9
11
12
13
13
14
15
15
16
17
18
18
19
19
20
20
21
21
22
23
Notas
25

Pgina
III.
MARCO TERICO
29
Gestin y participacin
29
Participacin y DO
32
Gestin participativa
36
Evidencia emprica sobre las prcticas participativas

Efectos de la participacin en las organizaciones
Factores que favorecen la participacin
Factores que limitan la participacin
Resultados tangibles de la participacin
Resultados intangibles de la participacin
39
39
40
41
41
42
El inters por la participacin

El management cientfico
El modelo burocrtico
Nuevo estilo de gestin
42
44
45
47
Tcnicas y gestin participativa
51
Alcances y crtica sobre la gestin participativa
52
Implementacin de la gestin participativa

Obstculos iniciales
Dilemas
Efectos
Cambio cultural
Gestin del cambio cultural
Una estrategia para la participacin
53
53
54
55
55
57
58
Notas
60
IV.
MODERNIZACIN DE LA GESTIN PBLICA
71
Experiencias participativas en Chile
71
Demanda por participacin en la

gestin pblica en Chile
76
ii

Pgina
Modernizacin de la Gestin Pblica
78
82
Sntesis de la evolucin de instancias participativas

Asociaciones de funcionarios
Comits paritarios de higiene y seguridad
Comits de capacitacin
Otras expresiones participativas
86
86
87
87
87
Programa de Modernizacin de la Gestin Pblica
88
Plan Estratgico de Modernizacin de la Gestin Pblica
89
Programa de Calidad de Servicio y Participacin Ciudadana

Tipos de participacin
mbitos de accin
Condiciones bsicas
Instancias de participacin
Funciones de las instancias de participacin
Etapas a seguir para constituir instancias de participacin
reas prioritarias
90
91
91
91
92
92
93
93
Premio Nacional a la Calidad de los Servicios Pblicos
93
Programas de Mejoramiento de la Gestin (PMG)
94
94
Gerencia Pblica y Liderazgo

Notas
V.
INVESTIGACIN ACCIN
Contacto
Aplicacin de encuestas en ANEF
Aplicacin de encuestas en 45 servicios pblicos
Encuestas
Anlisis de datos
Diagnstico
95
101
105
106
107
108
109
109
110
111
iii

Pgina
PRIMER TALLER: PARTICIPANDO EN LA PARTICIPACIN
114
Falta de credibilidad
Temor
Falta de contenidos
Alienacin
Desesperanza
Autoritarismo
114
115
116
117
118
119
120
Acciones para implementar una gestin participativa
121
Preparacin del sector pblico para

iniciar un proceso de gestin participativa
122
Observaciones del consultor

I Parte. Alcances y Desarrollo de la Participacin
b) Compatibilizacin de intereses
c) Intercambio de informacin
d) Involucracin con el cambio
Resumen de la variable participacin
Otras variables
Consulta a Funcionarios y Toma de Decisiones
Autonoma e Innovacin
Condiciones para la Participacin
Informacin y Comunicaciones
Compromiso
Satisfaccin y Desarrollo
Relaciones de Confianza
II. Parte. Diagnstico de la Poltica y
Orientaciones en materia de Participacin
123
123
124
125
126
126
127
128
128
129
129
130
131
132
133
134
Otras intervenciones
141
Seminario Taller
Conclusiones del Trabajo Grupal
Qu entendemos por Participacin?
Qu entendemos por Gestin participativa?
Cules seran las principales acciones a desarrollar para hacer
realidad este derecho y deber de los funcionarios pblicos?
142
143
143
144
144
145
iv

Pgina
Evaluacin de Acciones
146
El Diagnstico de ANEF
147
148
Acuerdos de ANEF
149
Propuestas
149
Observaciones finales del consultor
151
La respuesta del Gobierno
152
Difusin de la Propuesta de ANEF

Participacin para servir mejor
Un nuevo estilo de gestin democrtica y participativa
Modernizacin de las relaciones laborales
153
153
154
154
154
Prrafo final de sntesis
155
Notas
156
VI.
CONCLUSIONES
Alcances y Desarrollo de la Participacin
Sntesis
Temor
Esacasa delegacin o empowerment
Autoritarismo
Dificultades de comunicacin
Alienacin y falta de contenidos
Desconfianza y desesperanza
Diagnstico de la Poltica y
Orientaciones en materia de Participacin
Deficiencias de las instancias de participacin
159
159
160
160
161
162
163
164
164
166
167
v

Pgina
Inexistencia de visin compartida
Falta de credibilidad. Brecha entre el discurso y la realidad
Escasa aplicacin de tcnicas de participacin
La participacin no puede imponerse por decreto
Sndrome de la burbuja
Directivos y carencia de liderazgo
Inexistencia de estrategia de cambio
167
168
170
170
171
172
174
Sntesis de las Conclusiones
174
Potencial de Chile para la Participacin
176
Elementos a considerar
para fundamentar Intervenciones
179
Las barreras del modelo burocrtico
180
Cambio de paradigmas
182
El mito de la racionalidad
El imperativo de la participacin
El cuestionamiento de la objetividad
La participacin y la interpretacin de la informacin
Nuevas habilidades y poder centrado en principios
183
185
186
189
190
El reto del Cambio y el DO
192
Elementos para autoevaluar la investigacin
194
194
195
196
Notas
197
ANEXO S
205
Interrogantes
Objetivos
Proceso de Investigacin
vi
MODERNIZACIN DE LA GESTIN PBLICA
Carlos Hernn Ramrez Guerra
Santiago de Chile
Ao 2000
Carlos Hernn Ramrez Guerra

Administrador Pblico, Universidad de Chile. Director fundador de la Revista Chilena de
Administracin Pblica. Profesor de la Escuela de Gobierno y Gestin Pblica de la Universidad
de Chile. Consultor de la Comisin Econmica para Amrica Latina y del Caribe (CEPAL) en
Gestin de Programas y Proyectos Sociales. Consultor de la Agencia de Cooperacin
Internacional de Chile en Modernizacin de la Administracin Pblica del Trabajo.
Premio Excelencia Acadmica de la Asociacin Chilena de Relaciones Laborales (1999);
Premio Excelencia Acadmica del Magister en Desarrollo y Comportamiento Organizacional de
la Universidad Diego Portales (1999); Administrador Pblico Destacado del Ao 1996, Mxima
Distincin que entrega el Colegio de la Orden por servicios destacados a la profesin y al
prestigio profesional; Graduado de Honor de la Academia Nacional de Estudios Polticos y
Estratgicos (1991).
Comunicaciones con el Autor

Revista Gobierno, Gestin Pblica y Ciencia Poltica. Revista Chilena de Administracin Pblica
Compaa 1413, Santiago
Telfono: 562-6455191
e-mail: cheramig@entelchile.net
DERECHOS RESERVADOS
Inscripcin Registro Propiedad Intelectual N 115.055

Gestion Participativa

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INTRODUCCIN

Gestin Participativa y Modernizacin de la Gestin Pblica

Tesis para optar al Grado de Magister en Desarrollo y Comportamiento Organizacional

Importancia y justificacin del tema

Gestin Participativa y Modernizacin de la Gestin Pblica

Formulacin del problema

Captulo I. Definicin del Problema

Delimitacin del problema

Tesis para optar al Grado de Magister en Desarrollo y Comportamiento Organizacional

Gestin Participativa y Modernizacin de la Gestin Pblica

Tesis para optar al Grado de Magister en Desarrollo y Comportamiento Organizacional

Captulo I. Definicin del Problema

Tesis para optar al Grado de Magister en Desarrollo y Comportamiento Organizacional

Gestin Participativa y Modernizacin de la Gestin Pblica

Tesis para optar al Grado de Magister en Desarrollo y Comportamiento Organizacional

Nivel de la investigacin y modelo de consultora

Gestin Participativa y Modernizacin de la Gestin Pblica

Tesis para optar al Grado de Magister en Desarrollo y Comportamiento Organizacional

Captulo II. Metodologa

tcnicas de gestin participativa (Anexo N 2: II Parte. Diagnstico de la Poltica y Orientaciones

Notas sobre la recopilacin de datos

Tesis para optar al Grado de. Magister en Desarrollo y Comportamiento Organizacional

Gestin Participativa y Modernizacin de la Gestin Pblica

Buscando al cliente y delimitando la poblacin en estudio

Tesis para optar al Grado de Magister en Desarrollo y Comportamiento Organizacional

Captulo II. Metodologa

Recopilacin de datos. Primera fase

Recopilacin de datos. Segunda fase

Tesis para optar al Grado de. Magister en Desarrollo y Comportamiento Organizacional

Gestin Participativa y Modernizacin de la Gestin Pblica

Ordenamiento o arreglo de datos

Tesis para optar al Grado de Magister en Desarrollo y Comportamiento Organizacional

Captulo II. Metodologa

Tesis para optar al Grado de. Magister en Desarrollo y Comportamiento Organizacional

Gestin Participativa y Modernizacin de la Gestin Pblica

Tesis para optar al Grado de Magister en Desarrollo y Comportamiento Organizacional

Captulo II. Metodologa

La realizacin de este taller se fij para el da 12 de marzo de 1999, en el Saln de Honor de la

Gestin Participativa y Modernizacin de la Gestin Pblica

Evaluacin del primer taller

Captulo II. Metodologa

Redefinicin del cliente o contraparte

Gestin Participativa y Modernizacin de la Gestin Pblica

Evaluacin del Seminario Taller

Tesis para optar al Grado de Magister en Desarrollo y Comportamiento Organizacional

Captulo II. Metodologa

Recopilacin de datos. Tercera fase

Tesis para optar al Grado de. Magister en Desarrollo y Comportamiento Organizacional

Gestin Participativa y Modernizacin de la Gestin Pblica

Caractersticas demogrficas de la muestra

GRUPOS FOCALES DE LA MUESTRA

El perfil de las 215 personas encuestadas, puede sintetizarse como sigue:

Tesis para optar al Grado de Magister en Desarrollo y Comportamiento Organizacional

Captulo II. Metodologa

En lo que se refiere a la funcin desempeada por los encuestados:

Tesis para optar al Grado de. Magister en Desarrollo y Comportamiento Organizacional

Gestin Participativa y Modernizacin de la Gestin Pblica

Tesis para optar al Grado de Magister en Desarrollo y Comportamiento Organizacional

Captulo II. Metodologa

DIRECCIN DE ESTUDIOS SOCIOLGICOS DE LA UNIVERSIDAD CATLICA DE CHILE, Estudio de Clima

Tesis para optar al Grado de. Magister en Desarrollo y Comportamiento Organizacional

Gestin Participativa y Modernizacin de la Gestin Pblica

V. NADLER, D., op. cit., p. 115.

Ibdem, pp. 156-157.