UNIVERSIDAD DE SALAMANCA

TESIS DOCTORAL

AS RAIZES DA CORRUPAO: ESTUDOS DE

CAOS E LIOES PARA NO FUTURO
Autor:

ROCHA FURTADO, LUCAS

Universidad:

SALAMANCA

Departamento:

DERECHO ADMINISTRATIVO,
FINANCIERO Y PROCESAL

Fecha de Lectura:

22/10/2012

Direccin:

NEVADO-BATALLA MORENO, PEDRO

TOMS (Director)

Tribunal:

DOMINGUEZ BERRUETA DE JUAN, MIGUEL (presidente)

CHAMORRO ZARZA, JOSE ANTONIO (secretario)
FRAGOSO MARTINEZ, FRANCISCO JAVIER (vocal)
TEXEIRA QUIROS, JOAQUIN (vocal)
SANCHEZ GOYANES, ENRIQUE (vocal)

PREFCIO
A histria do Brasil se iniciou em abril de 1500 quando a esquadra composta de treze
navios, sob o comando do portugus Pedro lvaro Cabral, aportou na costa brasileira. O destino
eram as ndias orientais. Por engano ou acaso do destino, no se sabe, a esquadra de Portugal
veio ter, no entanto, praia de Porto Seguro, na Bahia de Todos os Santos.
Coube a Pero Vaz de Caminha, escrivo da esquadra, informar ao Rei de Portugal a
descoberta das novas terras. Em sua carta, descreve a beleza e a riqueza da nova possesso e, ao
final, pede ao Rei D. Manuel favores para o genro Jorge de Osrio1.
Com a descoberta do Brasil por Portugal, estabelecia-se a relao de dependncia
entre a colnia e o conquistador, relao que iria durar mais de trezentos anos, em que a funo
do Brasil seria fornecer fundos para a monarquia, para a aristocracia e para os projetos
expancionistas portugueses.
Nos primeiros anos que se seguiram ao descobrimento, a fraude mais comum na
jovem colnia estava relacionada ao contrabando de mercadorias. O contrabando do ouro, que
era praticado inclusive pelos clrigos2, ocorria em grande escala.
Ao longo dos trs sculos em que se manteve a relao de dependncia do Brasil,
multiplicaram-se os casos de corrupo, que no mais se resumiam ao contrabando, tal era a
avidez com que as pessoas aqui chegavam para enriquecer, atradas pela fama de abundncia da
nova colnia3.
Bom exemplo de desmando ocorrido nesse perodo foi descrito por Wilson Martins e
est relacionado criao da Companhia do Comrcio do Maranho4:

HABIB, Srgio. Brasil: Quinhentos anos de corrupo Enforque scio-histrico-jurdico-penal. Sergio Antonio
Fabris Editor. Porto Alegre. 1994.
2
O contrabando do ouro por parte da Igreja criou no Brasil a expresso santo do pau oco. A expresso, ainda em uso
nos dias atuais, utilizada para fazer referncia a pessoas que se apresentam como distintas do que realmente so. Ela
surgiu em razo de ter sido comum, durante o perodo colonial, a fabricao de esttuas de santos ocos, vazios. O
propsito desses santos seria esconder o ouro a ser contrabandeado, cujo comrcio era severamente taxado pela Coroa
de Portugal.
3
HABIB, Srgio. Obra citada. P. 3.
4
MARTINS, Wilson. A Histria da Inteligncia Brasileira. Ed. Cultrix, 2 edio.

A companhia andou longe de funcionar corretamente: os pesos e medidas de que usavam

eram falsificados; as fazendas e comestveis expostos venda, da pior qualidade, e at
corruptos; e tudo em quantidade insuficiente para abastecimento do mercado, e por preos
superiores aos taxados. O prprio governador estava metido na ladroeira: o cravo que
produzia, bem como o de Pascoal Jansen era depositado em palcio e embarcado com
prioridade, para no falar nas negociatas laterais que ambos faziam. Quando a situao se
tornou economicamente intolervel, irrompeu o ato de desespero, que foi a revolta.

O certo que para a povoao da nova colnia, que era imensa, Portugal que contava
com populao inferior a um milho e meio de habitantes deportava todo tipo de gente,
conforme relata Jos Maria dos Santos5: degredados, incorrigveis, falidos de qualquer sorte.
Ainda segundo o autor, no havia dignidades preestabelecidas nem valores de princpio. Na
bagagem de perdidos e desgarrados dos primeiros que chegaram da Europa, no podiam ter
lugar, tais objetos de conveno. Cada um valia por si mesmo, segundo a sua maior ou menor
capacidade em vencer a terra bruta e dela utilmente apropriar-se.
O novo pas foi construdo, v-se, sem qualquer compromisso moral ou ideolgico de
formar uma nao. Ao contrrio, vinham aportar no Brasil somente aventureiros cujo nico
interesse era tirar proveito das riquezas6 locais e retornar a Portugal, fugindo, o mais
rapidamente possvel, das doenas, intempries, ataques de ndios canibais que na poca da
descoberta ultrapassavam a casa dos milhes e que, nos dias atuais, no chegam aos milhares em
todo o territrio brasileiro7 e de toda sorte de dificuldades que assolavam a jovem colnia.
Acerca da forma como se deu a colonizao brasileira e a formao cultural do povo
brasileiro, so freqentes comparaes8 com a colonizao dos Estados Unidos da Amrica em
que os puritanos do Mayflower, acossados pela perseguio religiosa, vieram, em grupos

SANTOS, Jos Maria dos. A poltica geral do Brasil. Editora da Universidade de So Paulo. So Paulo: 1989, p. 132.
Nesse sentido, vale mencionar a expresso de D. Joo VI, rei de Portugal no perodo de ???, citada por Vicente
Barreto e Antnio Paim (in Evoluo do Pensamento Poltico Brasileiro. Editora da Universidade de So Paulo. So
Paulo: 1989) segundo quem o Brasil era vaca leiteira de Portugal.
7
Vide: htts://www.funai.gov.br/
8
Conforme relato de Vianna Moog. Bandeirantes e Pioneiros, 17 edio. Ed. Civilizao Brasileira. Rio de Janeiro:
1989. P. 88.

familiares, estabelecer-se com animus de ficar nas plagas do Novo-Mundo, para ler a bblia,
ajudarem-se uns aos outros, trabalhar e construir uma nao que lhes faltava.
A maneira como se deu a colonizao brasileira sucintamente descrita nas linhas
anteriores normalmente apontada como a causa determinante de todas as dificuldades
enfrentadas para o desenvolvimento econmico e social e a denominada herana portuguesa
mencionada como a razo para os elevados ndices de corrupo vigentes no Brasil.
A literatura brasileira igualmente reflete essa concepo acerca da formao da
identidade do brasileiro.
Srgio Buarque de Holanda9, certamente um dos maiores historiadores brasileiros, em
sua obra clssica Razes do Brasil, publicado em 1936, analisa a formao cultural do povo
brasileiro. Segundo o autor, a identidade brasileira ainda estaria em processo de formao e essa
falta de definio decorreria, conforme se depreende do treco abaixo10, do processo de
colonizao portuguesa:

A tentativa de implantao da cultura europia em extenso territrio, dotado de condies

naturais, se no adversas, largamente estranhas sua tradio milenar, , nas origens da
sociedade brasileira, o fato mais marcante e mais rico em conseqncias. Trazendo de pases
distantes nossas formas de convvio, nossas instituies, nossas idias, e timbrando em manter
tudo isso em ambiente muitas vezes desfavorvel e hostil, somos ainda hoje uns desterrados
em nossa terra.

Segundo Sergio Buarque11,

BUARQUE DE HOLANDA, Sergio. Razes do Brasil. Rio de Janeiro: Jose Olympio, 1982.

10
11

Idem, p. 3.
Idem, p. 50.

o quadro familiar torna-se to poderoso e exigente que sua sombra persegue os indivduos
fora do recinto domstico. A entidade privada precede sempre, neles, a entidade pblica. A
nostalgia

desta

organizao

compacta,

nica

intransfervel,

onde

prevalecem

necessariamente as preferncias fundadas em laos afetivos, no podia deixar de marcar nossa

sociedade, nossa vida pblica, todas nas nossas atividades.

Na busca pela definio do trao comum, do que seria a principal caracterstica do

brasileiro, o autor constri o perfil do homem cordial. Essa cordialidade brasileira se
manifestaria pela tendncia a estabelecer suas relaes com base na afetividade e,
principalmente, na dificuldade de objetivar ou racionalizar suas relaes, criando a figura do
jeitinho brasileiro como meio de transgredir regras. Pequenas violaes ou transgresses no
apenas no seriam repudiadas pela sociedade, mas, ao contrrio, constituiriam motivo de
orgulho. O homem cordial, segundo o autor, aquele que age com o corao, com paixo e
sentimento.
Ainda segundo Srgio Buarque, os traos marcadamente patriarcal e patrimonialista da
formao da sociedade brasileira no permitiriam aos indivduos distinguir entre os domnios
pblico e privado e conduziriam formao do funcionrio pblico patrimonial para quem

A prpria gesto pblica apresenta-se como assunto de seu interesse particular; as funes, os
empregos e os benefcios que deles aufere, relacionam-se a direitos pessoais do funcionrio e
que a interesses objetivos, como o verdadeiro Estado burocrtico, em que prevalecem as
especializao das funes e o esforo para se assegurarem as garantias dos cidados

O socilogo brasileiro Gilberto Freire, autor de outra importante obra da literatura

brasileira publicada em 1936, Casa Grande & Senzala12, defendeu a teoria da democracia racial
no Brasil. A concepo do autor sobre a sociedade brasileira se funda em trs aspectos: o
12

FREYRE, Gilberto. Casa grande e senzala . Rio de Janeiro: Schimidt, 1936

patriarcado, a miscigenao de etnias e culturas e o trpico. O autor romantizou o passado

colonial brasileiro e registrou a convivncia, segundo ele, harmoniosa entre senhores e escravos
que se dava por meio da ampla mistura tnica. Segundo Freire, o caldeiro racial brasileiro seria
o responsvel pela eliminao de tenses e preconceitos.
Outra obra de referncia em que se discute a formao cultural e histrica brasileira a
partir das influncias da colonizao foi escrita por Caio Prado Jnior Formao do Brasil
contemporneo publicada em 1933. Afirma o autor13:

Numa palavra e para sintetizar o panorama da sociedade colonial: incoerncia e instabilidade

no povoamento, pobreza e misria na economia. Dissoluo nos costumes; inpcia e
corrupo nos dirigentes leigos e eclesisticos

Uma das teses centrais da obra de Caio Prado defende que o caldo tnico formado por
pretos boais e ndios apticos, engrossado por brancos degenerados e decadentes, na

desdenhosa expresso do autor, constituiria o substrato da sociedade brasileira. Essas

caractersticas identificadas pelo autor no o conduzem, todavia, a uma viso pessimista do
futuro: responder-se-ia que esse somatrio no constitui nada que a educao, a cultura e a
sade, bem cuidadas, no possam resolver 14.

Ainda no campo literrio, no romance, outra obra que refletiria a imagem que o
brasileiro faz de si mesmo pode ser atribuda a Mario de Andrade: Macunama - heri sem
nenhum carter. Em sua famosa obra, o autor concluiu que o brasileiro no tem carter porque
no tem uma civilizao prpria. Macunama era ndio, negro e branco. Macunama
simplesmente no tinha identidade, por isso mudava de carter, conforme a situao15.

13

Formao do Brasil contemporneo. 6 edio. So Paulo: Brasiliense, 1961. p. 336.

Idem, p. 228.
15
Transcrevemos, a seguir, passagem da obra Macunama, de Mario de Andrade (1988, pp. 95-6) que bem reflete a
personalidade do (anti)heri brasileiro:
Pra qu essa gentama no meu quarto, agora!... Faz mal pra sade, gente!
Todos perguntaram pra ele: - O que foi mesmo que voc caou, heri?
- Dois viados mateiros.
14

Defenderemos, neste trabalho, que essa viso acerca do brasileiro que em nosso
sentir equivocada no determinante para a ocorrncia de elevados nveis de corrupo no
Brasil atual.
A presente tese no trabalho de cunho histrico ou sociolgico. No se buscar,
desse modo, por meio de pesquisas ou argumentos histricos ou sociolgicos refutar a imagem
do denominado homem cordial como fator determinante para a prtica de atos corruptos no
Brasil.
As razes da corrupo brasileira conforme ser demonstrado ao longo da tese no
mais se encontram em nosso passado colonial, ou em caractersticas da personalidade do
brasileiro. No se pode atribuir mais herana de Portugal culpa por no ter o Brasil
conseguido, at os dias atuais, superar as dificuldades relacionadas ao combate corrupo.
Discordaremos, portanto, da viso dominante de que os elevados ndices de corrupo praticados
no Brasil, que de acordo com a Transparncia Internacional ocupa da septuagsima colocao no
ranking dos pases mais corruptos, com ndice de 3,3 de percepo de corrupo 16, esto
vinculados ao passado ou identidade do brasileiro e que no podem, portanto, ser superados17.

Ento, os criados, as cunhs, estudantes, empregados-pblicos, todos esses vizinhos rincipiaram rindo dele. Macunama
sempre aparando o bocal da flautinha. A patroa cruzando os braos ralhou assim:
- Mas, meus cuidados, pra que voc fala que foram dois viados e em vez foram dois ratos chamuscados! Macunama
parou assim os olhos nela e secundou:
- Eu menti.
Todos os vizinhos ficaram com cara de Andr e cada um foi saindo na maciota. E Andr era um vizinho que andava
sempre encalistrado. Maanape e Jigu se olharam e, com inveja da inteligncia do mano. Maanape inda falou pra ele:
- Mas pra que voc mentiu, heri!
- No foi por querer no... quis contar o que tinha sucedido e quando reparei estava mentindo...
16

17

Fonte: http://www.transparency.org/policy_research/surveys_indices/cpi/2006

Ao lado do Brasil, com o mesmo ndice de Percepo de Corrupo elaborado pela Transparncia Internacional
(3,3), esto China e ndia. Quando se exame outro ndice elaborado pela Transparncia Internacional, o ndice de
Pagadores de Propina BPI, em ingls, verifica-se que os empresrios brasileiros ao realizarem negcios no exterior
se comportam de modo menos corrupto que seus colegas chineses e indianos. O Brasil, na lista de pases pagadores de
propina, que compreende os 30 (trinta) pases, ocupa a 23 posio com o ndice de 5,65; China e ndia ocupam a 29 e
30
posio
com
os
ndices
de
BPI
de
4,94
e
4,62,
respectivamente
fonte:
http://www.transparency.org/policy_research/surveys_indices/bpi/bpi_2006. A partir desses dados, poder-se-ia fazer a
seguinte indagao: o que leva o brasileiro a ser, de acordo com os critrios utilizados pela Transparncia Internacional,
to corrupto quanto chineses e indianos em seus respectivos pases e, em contraposio, a ter comportamento menos
corrupto que os mesmos chineses e indianos nas relaes mantidas com o exterior? A resposta no reside no fato de o
brasileiro ser mais ou menos corrupto que indianos e chineses. A razo para a prtica de atos corruptos, conforme
procurar-se- demonstrar neste trabalho de tese, reside na existncia de oportunidades para a prtica desses atos de

A formao cultural brasileira herdada de Portugal pode ser apontada como a causa
dominante e efetiva de diversas mazelas sociais dentre elas a corrupo verificadas no Brasil
ao longo dos sculos XVIII e XIX.
Tendo o Brasil se tornado independente de Portugal em 1822, portanto h quase dois
sculos, insistir em atribuir formao cultural decorrente do perodo colonial a causa para os
elevados ndices de corrupo ainda hoje verificados constitui fuga da realidade e tentativa de
esconder os verdadeiros motivos e reais beneficirios dos to comuns desvios e fraudes
praticados ao longo do sculo XX, e que se perpetuam neste incio de sculo XXI.
Atribuir, ainda nos dias atuais, herana portuguesa a culpa pelas deficincias em
nossa formao cultural e consider-la a principal causa da corrupo brasileira interessa apenas
queles que se beneficiam das fraudes e dos desvios dos fundos pblicos dentre os quais
certamente no mais se incluem a monarquia ou a aristocracia portuguesas.
Defenderemos, neste trabalho, a tese de que a principal causa para os elevados nveis
de corrupo identificados no Brasil corrupo que constitui, ao mesmo tempo, causa e efeito
das inmeras fragilidades econmicas, sociais e polticas nacionais reside, em primeiro lugar,
em nosso sistema jurdico administrativo e que, portanto, a superao dessas deficincias
dependeria to-somente de vontade poltica para identificar as vulnerabilidades na legislao
brasileira, especialmente no campo do Direito Administrativo, e de corrigir as falhas nas
estruturas dos diversos rgos e entidades da organizao administrativa brasileira.
O segundo aspecto que contribui para a manuteno dos elevados nveis de corrupo
no Brasil reside, certamente, conforme igualmente ser demonstrado ao longo desse trabalho, na
certeza da impunidade dos que praticam atos fraudulentos, dado que so raros os casos de
punio daqueles que se locupletaram com fundos pblicos.
O excesso de oportunidades para desviar recursos pblicos e a certeza da impunidade,
e no a formao moral ou cultural do povo brasileiro, constituem as reais causas para a
manuteno da corrupo em elevados patamares.
corrupo e na impunidade. Ou seja, o comportamento corrupto do brasileiro, do chins, indiano ou suo, em seu pas
ou no exterior, est diretamente relacionado existncia de oportunidades ou vulnerabilidades corrupo e
inversamente proporcional certeza da impunidade. Essa tese confirmada pelo exame dos casos concretos a ser
realizado no Captulo IV.

Para empreender a tarefa a que nos propomos e confirmar os argumentos da tese,

dividiremos o presente trabalho em diferentes partes.
Na primeira parte (Captulo I), que cuida de temas conceituais acerca da corrupo,
sero examinadas questes genricas acerca do tema. Buscaremos, nesse Captulo I, apontar as
dificuldades para a apresentao de um conceito de corrupo. Examinaremos ainda as causas da
corrupo apontadas pela doutrina internacional, os seus efeitos sob a economia, a desigualdade
social e em face da atividade administrativa do Estado, bem como das propostas apresentadas
para combat-la. nfase especial ser dada neste Captulo aos efeitos da corrupo sobre a
atividade administrativa do Estado, bem como importncia que o tema assumiu nos ltimos
anos no mbito de importantes organizaes multilaterais, de que so exemplo as Naes
Unidas, o Banco Mundial e a Organizao para Desenvolvimento Econmico e Social OCDE.
O Captulo II se destina ao estudo das estruturas administrativas de controle da
atividade administrativa brasileira. O principal foco, neste ponto da tese, ser o estudo dos
mecanismos de controle utilizados pelos principais rgos de controle da Administrao Pblica
previstos pela Constituio Federal brasileira de 1988: o Tribunal de Contas da Unio, rgo de
controle externo da execuo oramentria vinculado ao Poder Legislativo, e o Poder Judicirio.
Sero ainda examinados os instrumentos e os principais rgos utilizados pelo prprio Poder
Executivo federal para combater a corrupo.
O Captulo III se dedica ao exame da legislao brasileira e dos mecanismos nela
previstos para a preveno e o combate corrupo. Para melhor compreenso desse aspecto do
trabalho, a apresentao do modelo legislativo brasileiro ser feita a partir do seu cotejo com
algumas convenes internacionais sobre corrupo, sendo dedicada ateno especial
Conveno das Naes Unidas sobre Corrupo assinada na cidade de Mrida (Mxico), em
2003. Sero igualmente examinados aspectos da legislao brasileira penal e administrativa e
sua adequao a outros convnios, dentre eles o firmado no mbito da Organizao para o
Desenvolvimento Econmico e Social OCDE sobre pagamento de suborno a funcionrios
estrangeiros.
O Captulo IV se prope a examinar importantes casos ou escndalos de corrupo
ocorridos no Brasil ao longo dos ltimos quinze anos e que envolvem a atuao da

Administrao Pblica no Brasil. Esse esforo se destina a testar a efetividade dos mecanismos
de controle (apresentados no Captulo II), e de apresentar que, no obstante a legislao
brasileira, conforme ser verificado no estudo empreendido no Captulo III, seja aparentemente
adequada e atenda aos parmetros fixados em convenes internacionais sobre corrupo, so
inmeras as falhas no sistema jurdico e nas estruturas administrativas do Estado brasileiro que
propiciam, ou, de certo modo, at incentivam, a ocorrncia de fraudes e de desvios com recursos
pblicos na medida em que criam ambiente propcio corrupo. Ao longo do Captulo IV ser
igualmente confirmada, pelo exame dos casos selecionados, a impunidade dos que se
envolveram em escndalos de repercusso de mbito nacional.
O foco da tese ser o exame dos grandes escndalos de corrupo ocorridos no Brasil
nos ltimos quinze anos. O propsito especfico deste trabalho consiste na identificao:
1.

das causas ou pontos vulnerveis existentes na legislao, nas estruturas

administrativas e nos rgos de controle que propiciaram a ocorrncia das fraudes e
desvios;

2.

das medidas administrativas e judiciais eventualmente adotadas pelas autoridades

pblicas para corrigir as falhas no sistema, punir os responsveis e recuperar os fundos
pblicos desviados; e

3.

da efetividade da adoo das medidas indicadas no item anterior.

Buscar-se-, por meio do exame de escndalos noticiados nos mais importantes meios

de comunicao do Brasil, fazer o acompanhamento passo a passo da divulgao de cada uma

das medidas adotadas para concluir-se, ao final, que a punio dos culpados e o adequado
funcionamento das estruturas administrativas constituem a nica forma de se combater
efetivamente a corrupo pblica.
O foco do presente estudo se restringe corrupo no mbito da Administrao
Pblica federal brasileira. Importantes aspectos do estudo da corrupo, de que seriam exemplos
a corrupo judicial, policial ou poltica, em que se examinariam, no so objeto de estudo.
Tambm no sero objeto de exame medidas locais, adotadas no mbito dos Estados-federados
ou dos Municpios brasileiros.

Os pargrafos acima descrevem, em apertada sntese, a proposta de tese, em Direito

Administrativo, para o Programa de Doutoramento sobre Aspectos Jurdicos e Econmicos da
Corrupo da Universidade de Salamanca.

CAPTULO I
A LUTA CONTRA A CORRUPO: ASPECTOS CONCEITUAIS RELACIONADOS AO
ESTUDO DO TEMA

I.

A importncia do estudo da corrupo

At o incio da dcada de 1980, as pesquisas cientficas acerca da corrupo eram

desenvolvidas basicamente nas reas da sociologia, do direito criminal, da histria e da cincia
poltica. O fundamento bsico at ento apontado para intensificar o combate corrupo era o
fato de que ela seria criticvel do ponto de vista da tica: devia-se combater a corruo tosomente porque ela no se adequava aos princpios ou padres ticos.
As pesquisas at ento desenvolvidas no mbito econmico acerca da corrupo a
consideravam um problema exclusivo do setor pblico, cujos efeitos seriam indiferentes para a
economia e, em algumas situaes, at benficos, na medida em que empresas poderiam obter
tratamento favorecido em determinados processos administrativos, fato que poderia resultar em
ganhos ou benefcios econmicos individuais.
A partir da dcada de 1980, novas pesquisas cientficas acerca da corrupo revelaram os
reais efeitos econmicos que dela decorrem, no sentido de que a performance das economias dos
pases e das prprias empresas so fortemente influenciadas pelos impactos negativos gerados
pela corrupo.
A constatao de que a fraude e o desvio de recursos pblicos devem ser combatidos no
apenas porque so reprovveis do ponto de vista tico, mas tambm em razo dos malficos
efeitos econmicos que produzem, conferiu ao tema importncia que jamais lhe havia sido dada
e criou, no cenrio internacional, o ambiente propcio para que se procurasse combater a
corrupo tendo em vista interesses reais e efetivos, relacionados obteno de vantagens
econmicas para os pases e para o setor empresarial. Enfim, o combate corrupo sofreu
impulso fundamental quando a discusso acerca da necessidade de combat-la abandona o

campo da tica, da sociologia e do direito e ganha o terreno da economia e das finanas

internacionais.
Especialmente a partir da dcada de 1990, verificou-se verdadeira exploso de trabalhos
cientficos sobre a corrupo realizados sob o enfoque das cincias econmicas. Nesse sentido,
merecem destaque as pesquisas realizadas no mbito do Banco Mundial - BIRD e do Fundo
Monetrio Internacional - FMI.
Um dos principais fatores para o aumento do interesse dos economistas sobre o tema est
diretamente relacionado aos processos de globalizao e de integrao internacional e regional,
sendo o mais importante exemplo desse ltimo caso os esforos levados a efeito em razo da
integrao da Europa.
No obstante as inmeras e pertinentes crticas apresentadas ao processo de globalizao, a
liberalizao econmica dela decorrente, especialmente no plano do comrcio internacional,
gerou forte presso para que os pases dessem maior transparncia a suas economias. Este
quadro criou incentivos para a implantao de reformas em suas estruturas econmicas e
administrativas de modo a torn-los mais aptos a participarem dos processos de integrao que
se desenvolviam no plano internacional. Ou seja, fortemente influenciados pelos processos de
integrao ocorridos especialmente na Europa, importantes economias de pases emergentes
como Brasil, Argentina, Mxico e Chile, para mencionar somente alguns exemplos de pases
latino-americanos, tiveram de passar por reformas em suas legislaes e em suas formas de
organizao judiciria e administrativa de modo a torn-los mais aptos a participar dos novos
movimentos de circulao de capitais, tecnologias e informao. Nesse contexto, o
desenvolvimento de mecanismos de combate corrupo passou a ser um dos principais
aspectos considerados para a implementao dessas reformas.
Em grande parte dos pases latino-americanos, a necessidade de reformas estruturais
verificadas no final da dcada de 1980 e incio da dcada de 1990 no pode ser atribuda apenas
necessidade de adaptao de suas economias aos novos movimentos internacionais, mas
igualmente aos processos de democratizao. Durante a dcada de 1990, a Amrica Latina foi
varrida por verdadeira onda democratizante -ainda que em alguns casos as debilidades das

jovens democracias ainda sejam evidentes e os fantasmas do autoritarismo e do populismo sejam

motivos de fortes e constantes inquietaes.
No plano internacional, o aumento da preocupao de organizaes internacionais especialmente dos organismos financeiros internacionais (Internacional Financial Institutions IFI)- foi fortemente influenciado pelas crises financeiras ocorridas no Mxico, na Russia e na
sia durante a dcada de 1990. A constatao de que os efeitos dessas crises no afetavam
apenas as economias de cada um dos pases, mas de que as finanas globais eram fortemente
influenciadas levou referidas IFI a estimularem polticas de transparncia e de accountability em
seus pases membros. As polticas de preveno e de combate fraude e corrupo em projetos
financiados pelo BIRD podem ser mencionadas como exemplo desse novo fenmeno.
A proliferao de iniciativas internacionais sobre a corrupo pode ser igualmente
apontado como resultado do processo de conscientizao da importncia que o tema assume na
agenda internacional. Eis alguns exemplos:
- 1988 - aprovada a Conveno de Viena da Naes Unidas (ONU) sobre trfico de
drogas ;
- 1989 - Ocorre a implantao do GAFI - Grupo de Ao Financeira;
- 1990 - aprovado o Convnio de Estrasburgo (Conselho da Europa) sobre confisco e
lavagem de capital;
- 1991 - No mbito da Unio Europia editada a Diretiva 91/308/CEE, que estabelece os
sujeitos obrigados a indicar a origem dos recursos financeiros;
- 1995 - implantado o Grupo Egmont - unidade de inteligncia financeira;
- 1996 - aprovada no mbito da Organizao dos Estados Americanos (OEA) a
Conveno Interamericana contra a Corrupo;
- 1997 - aprovada a Conveno sobre Suborno de Funcionrios Pblicos Estrangeiros em
Transaes Comerciais Internacionais no mbito da Organizao para Desenvolvimento e
Cooperao Econmica - OCDE;

- 1997 - aprovado o Convnio relativo luta contra os atos de corrupo no qual esto
envolvidos funcionrios das Comunidades Europias e dos Estados Participantes da Unio
Europia, aprovado pelo Conselho da Unio Europia;
- 1998 - criado por uma resoluo do Comit de Ministros do Conselho da Europa o
Grupo de Estados contra a Corrupo - GRECO;
- 1999 - aprovado o Convnio sobre a luta contra o suborno dos funcionrios pblicos
estrangeiros nas transaes comerciais internacionais, aprovado pelo Comit de Ministros do
Conselho Europeu;
- 1999 - aprovado o Convnio de Direito civil sobre a corrupo, aprovado pelo Comit
de Ministros do Conselho Europeu;
- 2000 - aprovada a Conveno de Palermo (ONU) sobre Delinqncia Organizada
Transnacional;
- 2003 - aprovada a Conveno da Unio Africana para prevenir e combater a corrupo,
aprovada pelos Chefes de Estado e Governo da Unio Africana;
- 2003 - aprovada a Conveno de Mrida (ONU) sobre corrupo.

No mbito no governamental, o trabalho desenvolvido pela Transparncia Internacional

desde 1993 digno de destaque. Os seus esforos para construir mecanismos anticorrupo e
para desenvolver prticas para a soluo de conflitos tm tido forte influncia em inmeros
pases, sendo objeto de especial interesse para o mercados financeiros internacionais, e, portanto,
de grande ansiedade para os governantes dos diversos pases avaliados a divulgao anual do
ndice de Percepo de Corrupo.
O contexto at o momento apresentado busca apresentar a importncia assumida pelos
movimentos internacionais no processo de combate corrupo, no sentido de que os esforos
conduzidos internamente pelos diversos pases fazem parte de um grande processo mundial em
que os organismos internacionais desempenham papel fundamental.

II.

O que a corrupo e as razes para combat-la

Tratar da corrupo e buscar apontar os seus efeitos sobre a economia, sobre a poltica ou
sobre qualquer outro aspecto social de determinado Pas no constitui tarefa fcil. Quando se
examinam analiticamente as mais diversas hipteses por meio das quais a corrupo se
manifesta, normalmente fcil identificar os beneficirios da corrupo, sejam eles funcionrios
pblicos que cobram e recebem subornos, sejam as empresas ou indivduos que obtm favores,
licenas, concesses, benefcios tributrios, pagamentos indevidos ou contratos pblicos. Ao se
examinar o polo passivo dos atos enquadrveis no mbito da corrupo, a tarefa torna-se bem
mais difcil. Da porque se fala que a corrupo um crime sem vtima.
A rigor, a expresso acima no correta. No obstante nem sempre seja possvel
identificar as pessoas ou organizaes diretamente afetadas pelas mais variadas formas de
corrupo, o exame dos efeitos sobre a economia e sobre outros aspectos sociais permite
concluir que a vtima da corrupo toda a sociedade.
Quando determinado processo de contratao pblica conduzido de modo ilegal por
meio do estabelecimento, pelo rgo pblico contratante, de exigncias desnecessrias
constantes do edital de licitao, cujo nico e exclusivo propsito favorecer determinada
empresa, poder-se-ia imaginar que a vtima seriam as demais empresas daquele segmento, ou
ainda a empresa que, se no tivesse ocorrido o favorecimento, obteria a adjudicao do contrato.
Ao se examinar mais detalhadamente esse aspecto, constata-se que o objeto do favorecimento
a contratao por preos muito acima daqueles praticados no mercado e se verifica que a
primeira vtima da corrupo o Estado contratante, o que, em ltima instncia, importa em
transferir o nus pela contratao superfaturada a toda a coletividade.

1. A impossibilidade de conceituar a corrupo

Definir ou conceituar a corrupo, semelhana da grande maioria dos fenmenos sociais,
no constitui tarefa fcil. Parece-nos mais adequado buscar a sua descrio por meio de

situaes analticas, a partir da noo de que ela est sempre relacionada idia de abuso de
poder, de desvio das finalidades pblicas, de uso de potestades pblicas para fins privados.
Historicamente, a idia de corrupo sempre esteve associada a dois aspectos: 1.
participao do Estado e atuao criminosa dos agentes pblicos; e 2. sua associao com o
Direito Penal, no sentido de que somente as condutas descritas por meio de tipos penais
normalmente associados aos crimes contra a administrao pblica poderiam ser reputadas
corruptas.
A impossibilidade de definio das formas instrumentais de que se revestem os atos
corruptos, as dificuldades de delimitao do mbito de atuao da corrupo, se seria
exclusivamente pblica ou se existiria a corrupo privada, a circunstncia de que se trata de
fenmeno que ultrapassa a dimenso jurdica para alcanar os mbitos da sociologia, da poltica
e das relaes transnacionais, dentre outros aspectos, impedem a elaborao de um conceito
acabado de corrupo.
Historicamente, o termo corrupo tem sido utilizado para designar distintas situaes.
No obstante sejam inmeras as tentativas de definio propostas, possvel identificar na
doutrina a existncia de trs diferentes aspectos que se destacam na formulao dessas
definies:
-

O primeiro aspecto d importncia ao descumprimento dos deveres dos servidores

pblicos e, portanto, idia de desvio da funo pblica;

O segundo critrio, de carter eminentemente economicista, d nfase relao entre

oferta e demanda e utilizao de meios anormais para a intermediao dos processos
econmicos;

O terceiro critrio define a corrupo em razo do interesse pblico.

O seu cotejo com o instituto do desvio de poder expe as dificuldades existentes em torno
da formulao de uma definio acabada de corrupo.

O desvio de poder pode ser apresentado como a violao ou infrao provocada pelo
exerccio de potestades pblicas com finalidade distinta daquela prevista no ordenamento
jurdico. O aspecto central do desvio de poder reside no fato de que as autoridades
administrativas se afastam dos objetivos fixados pelo Direito, o que poderia levar concluso de
que corrupo e desvio de poder seriam fenmenos idnticos.
No entanto, no exatamente assim que se verifica. No desvio de poder, possvel que o
ato ocorra com o exclusivo propsito de causar prejuzo a determinada pessoa, de que seria
exemplo o ato de perseguio poltica ou administrativa (a remoo de um servidor pblico, por
exemplo). Ou seja, no desvio de poder, possvel que o agente que abusa de sua posio no
busque nenhuma vantagem ou benefcio em razo da posio que ocupa, requisito necessrio ao
enquadramento de atos como corruptos. Ao contrrio, h determinados atos (conforme observa
ALEJANDRO NIETO)18, que podem ser considerados corruptos e que no se enquadram na
noo de desvio de poder, de seriam exemplos os pagamentos de suborno para apressar a
tramitao de processos.
O pagamento de presentes (regalos) ou de recompensas de pouco valor econmico, sem
relao direta com a execuo de tarefa ou a prtica de atos determinados, mas com o propsito
de aproximar ou de fortalecer a relao com pessoas que assumem posio de comando, no tm
sido consideradas em muitos pases como atos de corrupo. Veja-se, nesse caso, a liberalidade
com essa questo tratada nas relaes entre os lobbies e os congressistas norte-americanos
(MALEM SEA)19. De acordo com o autor, a prtica de oferecer pequenos presentes ou
vantagens, cujo propsito normalmente est associado ao estabelecimento de boas relaes
sociais, no pode ser confundida com o pagamento de subornos. Neste ltimo caso, defende
Malem Sea, o donatrio se compromete a praticar ato que favorea o autor do pagamento. A
idia de suborno, ainda segundo o autor, requer uma contrapartida, que no estaria presente no
oferecimento de pequenos regalos.
No existe consenso na doutrina ou nas legislaes acerca do enquadramento da prtica de
oferecer regalos como ato de corrupo. A questo varia em funo da concepo mais ou
menos rigorosa utilizada em cada pas, sendo normalmente enquadrada na denominada zona
18
19

Corrupcin en la Espaa Democrtica. Barcelona. Ed. Ariel, 1997. Pg. 79.

La Corrupcin: Aspectos ticos, Econmicos, Polticos y Jurdicos. Barcelona. Ed. Gedisa. 2002. Pg. 27.

cinzenta do Direito. Tem sido comum a edio de Cdigos Deontolgicos em que se trata da
questo. No caso brasileiro, o Cdigo de tica dos servidores pblicos federais fixa limite para o
pagamento de regalos, sendo considerados lcitos os que no ultrapassem o valor de R$ 100,00
(aproximadamente 50 dlares norte-americanos). Fora desse limite, o ato de oferecer benefcios
ser havido, teoricamente, como ilcito e passvel de enquadramento em processo penal e
administrativo.
A questo do oferecimento de regalos -e as divergncias legislativas e doutrinrias quanto
sua aceitao como prtica lcita ou corrupta- indica as dificuldades existentes para a
construo de uma definio conclusiva acerca do tema.
A sua relao com a lavagem de ativos pode ser igualmente apresentada para demonstrar
as dificuldades na elaborao de uma definio acabada e definitiva de corrupo. Ademais,
permite concluir que possvel enfrentar o tema no obstante no se disponha dessa definio
acabada.
Tratam-se -a corrupo e a lavagem de ativos- de fenmenos distintos, porm interligados.
A lavagem de ativos originrios do trfico ilegal de entorpecentes, por exemplo, no constitui
em si um ato de corrupo, no obstante seja considerado ilcito penal. A utilizao dos
mecanismos desenvolvidos para combater a lavagem de ativos constitui, todavia, importante
instrumento para a preveno da corrupo. Se um funcionrio pblico sabe que enfrentar
srias dificuldades para utilizar os recursos que venha a obter a ttulo de suborno, ou que os
mecanismos de controle financeiro podero identificar a movimentao suspeita de recursos
oriundos do pagamento de suborno e instaurar procedimentos administrativos ou judiciais,
provvel que desista de receber esse pagamento ilegal. V-se, nesse simples exemplo, a
importncia que os sistemas de combate lavagem de ativos representa para o combate
corrupo.
Alm desses aspectos controvertidos, outros se associam para dificultar a formulao da
definio de corrupo, como a idia de que ela pode somente pode estar presente em atos que
envolvam a participao do Estado ou de que deve estar necessariamente associada ao Direito
Penal, conforme ser examinado em seguida.

2. A corrupo privada
O primeiro aspecto criticado na viso tradicional acerca da corrupo diz respeito
concepo segundo a qual necessria a participao do Estado para a qualificao de atos
como corruptos. De acordo com essa perspectiva, somente o abuso ou o desvio no exerccio das
potestades pblicas relacionadas atividade econmica ou poltica dos poderes pblicos e a sua
utilizao em benefcio de interesses privados poderia suscitar o tema da corrupo. A partir
dessa perspectiva, a caracterizao de determinado comportamento como corrupto pressupe o
conflito entre os interesses pblicos e os interesses privados e a utilizao ilcita ou o desvio
(tangente)20 por parte dos agentes pblicos de suas funes pblicas para o favorecimento dos
interesses privados.
Nos dias atuais, torna-se cada vez mais comum se falar em corrupo privada. Veja-se a
esse respeito o tratamento que a Conveno das Naes Unidas sobre Corrupo (Conveno de
Mrida) confere a esse novo e importante aspecto da corrupo.
No mbito da Conveno de Mrida, merecem destaque os artigos 21 (suborno no setor
privado) e 22 (malversao ou peculato de bens no setor privado), que explicitamente tratam de
aspectos diretamente relacionados prtica de atos de corrupo sem que se faa necessria a
participao de qualquer agente pblico.
A necessidade de ampliar a concepo acerca da corrupo e de faz-la compreender
situaes em que os poderes pblicos no estejam necessariamente envolvidos pode ser
atribuda, em primeiro lugar, a um fenmeno objeto de estudo no mbito do Direito
Administrativo: a impossibilidade, em alguns casos, de separao da esfera pblica da esfera
privada.
At muito pouco tempo, percebia-se de forma bastante ntida a separao entre o pblico e
o privado. Aos Estados eram conferidos, at muito recentemente, em carter de exclusividade, a
defesa e o exerccio dos interesses pblicos ou coletivos. Os processos de reforma das estruturas
20

O termo italiano utilizado para indicar o desvio da funo pblica j se tornou conhecido em todo o mundo e refora
a idia de que a corrupo est relacionada superposio dos interesses privados sobre os interesses pblicos
(CARBAJO CASCN, pg. 128).

administrativas dos Estados empreendidos na Europa a partir da dcada de 1980 -que se

tornaram conhecidos pela expresso choque de eficincia- e que se espalharam por diversos
outros pases buscou transferir ao setor privado o desempenho de tarefas at ento desenvolvidas
pelos poderes pblicos.
O repasse de fundos pblicos para Organizaes No-Governamentais, a delegao de
servios pblicos a empresas privadas concessionrias de servios pblicos, os processos de
privatizao, a utilizao com cada vez maior intensidade de instrumentos jurdicos tpicos do
Direito Privado pela Administrao Pblica resultaram por criar um cenrio em que a definio
do que pblico em oposio ao privado deixou de ser to ntida.
Nesse sentido, extraio das lies de Gnther Teubner as premissas para se analisar o
direito a partir de novos enfoques superadores da velha dicotomia pblico/privado:
No gostaria de sugerir apenas a rejeio da separao entre setor pblico e privado como
uma simplificao grosseira demais da atual estrutura social, mas tambm proporia o
abandono de todas as idias de uma fuso de aspectos pblicos e privados. Ao invs disso, a
simples dicotomia pblico/privado significa que as atividades da sociedade no podem mais
ser analisadas com ajuda de uma nica classificao binria; ao contrrio, a atual
fragmentao da sociedade numa multiplicidade de setores sociais exige uma multiplicidade
de perspectivas de autodescrio. Analogamente, o singelo dualismo Estado/sociedade,
refletido na diviso do direito em pblico e privado, deve ser substitudo por uma pluralidade
de setores sociais reproduzindo-se, por sua vez, no direito.

E, adiante, prossegue Teubner, agora tratando especificamente dos regimes de

transferncia de servios pblicos para entidades do mbito privado:
A prpria onda de privatizaes revela-se sob um aspecto completamente diferente, quando
se abre mo da simples dicotomia pblico/privado em favor de uma policontextualidade mais
sofisticada da sociedade, quando se reconhece que a autonomia privada nica do indivduo
livre transforma-se nas diversas autonomias privadas de criaes normativas espontneas.
Nesse sentido, privatizao no se trata mais, como normalmente se entende, de redefinir a
fronteira entre o agir pblico e o privado, mas de alterar a autonomia de esferas sociais
parciais por meio da substituio de seus mecanismos de acoplamento estrutural com outros
sistemas sociais. No se trata mais simplesmente de um processo em que atividades

genuinamente polticas, antes dirigidas aos interesses pblicos, transformam-se em transaes

de mercado economicamente voltadas ao lucro. Antes, o que se altera pela privatizao de
atividades sociais autnomas pesquisa, educao ou sade, por exemplo , que apresentam
seus prprios princpios de racionalidade e normatividade, o seu regime institucional. Em
lugar de uma relao bipolar entre economia e poltica, deve-se apresentar a privatizao
como uma relao triangular entre esses dois setores e o de atividades sociais. Torna-se, assim,
diretamente compreensvel que a privatizao leva, de fato, a uma impressionante liberao de
todas as energias at ento bloqueadas pelo antigo regime pblico. Paralelamente, no entanto,
novos bloqueios desencadeados pelo novo regime tornam-se visveis. Um antigo mismatch,
um antigo desequilbrio entre atividade e regime, substitudo por um novo mismatch.

Nesse processo, tornou-se comum a transferncia da defesa dos interesses coletivos a

entidades privadas que, em muitas situaes, litigam contra o prprio Estado pela defesa de
direitos relacionados proteo do meio ambiente, dos direitos humanos, dos direitos do
consumidor etc. Ora, se em razo desse novo cenrio no mais possvel definir com exatido
as fronteiras entre as esferas pblicas e privadas, como possvel limitar a corrupo a uma
nica dessas esferas?
De outra parte, percebeu-se que as fraudes contveis ocorridas em grandes corporaes, o
uso de informaes privilegiadas em negcios envolvendo o mercado de capitais e os desvios
verificados no sistema bancrio e de captao de poupana (ahorro) podem gerar efeitos
negativos sobre a economia de um pas ou, em alguns casos, at mesmo sobre as finanas
globais, e afetar de forma direta o interesse de toda a coletividade. importante observar que
nessas hipteses, no h qualquer participao efetiva ou direta de agentes pblicos a fim de que
referidas condutas sejam consideradas abusivas ou ilegais.
O que efetivamente ocorreu foi a redefinio dos centros de poder ou de deciso na
sociedade -que em razo dessas rupturas no mais se diz moderna, mas ps-moderna. A
concluso inequvoca a que se chega no sentido de que no mais se pode relacionar a
corrupo apenas s situaes em que ocorra o desvio do interesse pblico em benefcio de
interesses privados. Torna-se igualmente necessrio falar em desvio de interesses privados no
setor privado causadores de prejuzo aos interesses da coletividade.

Se uma das razes pelas quais se combate a corrupo para evitar que desvios ou abusos
por parte dos agentes que exercem posio de poder resultem em prejuzo para os interesses
coletivos, e se esses mesmos interesses podem ser prejudicados em razo de defraudaes
ocorridas no mbito privado, a concluso a que se deve chegar no sentido de que os
instrumentos e os mtodos utilizados para o combate a corrupo no setor pblico devem ser
igualmente utilizados para o enfrentamento da questo no mbito privado.
No se deve concluir, todavia, que a soluo seja o intervencionismo estatal.
Eventualmente, devem ser utilizados instrumentos pblicos ou estatais para combater a
corrupo privada. Eis a razo pela qual a Conveno de Mrida prope a criminalizao do
suborno no setor privado (art. 21) e a malversao ou peculato de bens no setor privado (art. 22).
A resposta mais efetiva para a corrupo privada deve ser buscada, todavia, no prprio setor
privado. Este aspecto reclama a ateno dos estudiosos do Direito Privado para a questo.
As possibilidades de atuao dos mecanismos de autoregulao devem ser levados ao
extremo. Se essas medidas no bastarem, e certamente no bastaro, devem ser utilizados
efetivos instrumentos estatais de atuao para conter a corrupo privada. Conforme observa
CARBAJO CASCN (pg. 131),
no se trata de retornar a la poca de la intervencin pblica ni tampoco de desprivatizar. Se
trata de encontrar el punto adecuado de equilibrio entre, por un lado, la necesaria eliminacin
de trabas a la iniciativa privada y la libre y leal competencia en cualesquiera sectores del
mercado, y por outro lado, la creacin de medidas eficaces de control que velen por el buen
funcionamento del mercado en trminos de competencia fomentando la transparencia y la
informacin en la gestin de la empresa, en la actividad econmica de produccin y
distribuicin y en la inversin en el sistema financiero; todo ello acompaado de los
pertinentes y estritos mecanismos de responsabilidad y sancin para el caso -no poco
frecuente- de inclumplimiento.

Do ponto de vista estrito da dogmtica jurdica, poder-se-ia atribuir pouca importncia

qualificao de determinadas condutas como corruptas. Em outras palavras, a partir dessa

perspectiva, se determinadas condutas privadas so definidas pela legislao como crime, ainda
que no se enquadrem como atos de corrupo, elas devem ser objeto de perseguio penal.
Poder-se-ia afirmar, portanto, que se trataria de discusso banal a tentativa de incluir como
corruptas condutas estranhas ao Estado e que no requerem a participao de agentes pblicos.
A questo, todavia, no se resume a aspectos penais ou processuais penais. Admitida a
qualificao de condutas privadas como inseridas no mbito da corrupo, a matria ganha
dimenso bem mais elevada. Passa a ser objeto de maior preocupao por parte dos agentes
especializados e passa a receber do Estado e da comunidade internacional ateno muito mais
elevada na medida em que so criadas estruturas administrativas e judiciais especializadas em
sua preveno e represso.
A discusso acerca do enquadramento de atos privados no mbito da corrupo no
questo pacfica entre os estudiosos do tema. Pode-se, todavia, perceber que a tendncia mundial
aponta nessa direo, especialmente aps a aprovao da Conveno de Mrida.
A definio deste marco terico no se mostra, no entanto, relevante para o
desenvolvimento da presente tese em razo de que somente sero objeto de anlise os casos de
desvios ou fraudes relacionados ao desempenho da atividade administrativa do Estado brasileiro.
Desse modo, ainda que nos parea mais adequada a proposta de ampliao do conceito de
corrupo, de modo a compreender aspectos relacionados denominada corrupo privada, essa
discusso se torna desnecessria tendo em vista os propsitos desta tese.

3. O Direito Penal, o Direito Administrativo e o Direito Privado como instrumentos

de combate corrupo
A segunda premissa relacionada qualificao dos atos de corrupo vincula o seu
enquadramento com um tipo penal, especialmente no que toca aos crimes contra a
Administrao Pblica.
No resta dvida de que o Direito Penal constitui um dos mais importantes instrumentos
de que os Estados de Direito devem-se servir para combater a corrupo (que, segundo Cneca,

no um vcio dos tempos, mas dos homens). necessrio considerar, todavia, que em
nenhuma outra rea do Direito os princpios da legalidade e da anterioridade se fazem sentir de
forma to evidente quanto na seara criminal. Somente por meio de tipos penais que descrevam
as condutas reputadas criminosas (nulla paena sine lex) pode o Direito Penal ser utilizado como
instrumento repressivo ocorrncia de tais prticas ou comportamentos.
Uma das principais caractersticas da criminalidade organizada corresponde exatamente
busca das falhas nas legislaes para poderem agir com maior liberdade. A cada dia so
desenvolvidos novos mecanismos para fraudar, desviar, subornar ou praticar todo tipo de
malversao. Essa fecunda capacidade dos que buscam proveitos na corrupo, que demonstram
imensa criatividade, muitas vezes impede a utilizao do Direito Penal como instrumento efetivo
de combate corrupo.
Sempre haver descompasso entre a criao de novas condutas fraudulentas e a
capacidade do Estado de, por meio de legislao especfica, criminalizar referidas condutas.
Surge ento a necessidade de se desenvolverem novas prticas para o combate e para a
preveno da corrupo, que no se esgotem no Direito Penal, que devem ser mais geis, no
sentido de que o Estado possa, respeitando os princpios bsicos de garantia dos direitos
fundamentais dos cidados, dar respostas efetivas e rpidas corrupo.
So os instrumentos fornecidos pelo Direito Privado que permitem aos corruptos a prtica
dos atos que no podem ser alcanados pelos mecanismos tradicionais do Direito Pblico,
especialmente pelo Direito Penal. As operaes de lavagem de ativos podem ser mencionadas
como exemplo desse fenmeno, na medida em que seus operadores buscam as falhas na
legislao publicista para agir.
Esta constatao demonstra a necessidade de maior aproximao do Direito Pblico com o
Direito Privado, na medida em que neste ltimo que so buscadas as formas jurdicas
necessrias ao processo de encobrimento e, posteriormente, de busca de integrao dos referidos
recursos nas atividades empresariais.
A questo bsica consiste em saber como o ordenamento jurdico pode impedir que as
formas jurdico-privadas sejam desviadas de suas finalidades para o encobrimento dos atos

corruptos. A resposta a essa questo no pode ser buscada de forma isolada no Direito Pblico
ou no Direito Privado. Somente a interao dos dois ramos do Direito pode permitir a elaborao
de respostas suficientemente eficazes para combater este fenmeno que conta como uma de suas
principais caractersticas a capacidade de desenvolver novas formas de atuao.
A responsabilizao civil dos que praticam atos lesivos a terceiros e a invalidao dos
negcios realizados com fraude ou simulao so apenas algumas respostas que o Direito
Privado pode ser capaz de apresentar para contribuir com o arsenal de instrumentos jurdicos
hbeis para combater a corrupo.
O Convnio do Conselho da Europa, de 1999, de Direito Civil sobre corrupo constitui
importante marco no desenvolvimento de instrumentos privatistas no mbito desse processo. De
acordo com o Convnio, cada Estado deve prever em seu ordenamento jurdico instrumentos
efetivos para proteger as pessoas que tenham sofrido dano como conseqncia da corrupo por
meio de aes cujo objetivo seja o de obter a plena compensao dos danos sofridos. O
Convnio obriga igualmente os Estados a estabelecerem mecanismos que permitam aos
particulares a propositura de aes de responsabilidade civil contra o Estado em razo de atos de
corrupo praticados pelos servidores pblicos.
No se pode, ademais, desconhecer a relao recproca entre o Direito Privado e o Direito
Administrativo no momento em que so definidas as potestades dos rgos pblicos
encarregados de fiscalizar importantes segmentos do setor privado, de que so exemplos o setor
financeiro e o setor de seguros, alm da correta instrumentalizao das denominadas Agncias
Reguladoras. Essa discusso da mais alta relevncia para a definio adequada dos
instrumentos de atuao de modo a prevenir a ocorrncia da fraude e dos desvios.
Conforme j observamos, o Direito Penal constitui instrumento inafastvel para o combate
corrupo. A sua forma de atuao em relao aos fenmenos sociais tipificados como delitos
se caracteriza, todavia, pelo seu carter eminentemente repressivo (salvo de utilizada a viso
freqentemente defendida no mbito do Direito Penal de que a previso em lei de sanes
constitui, em si, forma de prevenir a ocorrncia do ilcito).

A melhor abordagem a ser utilizada para combater a corrupo, a mais efetiva, deve estar
relacionada preveno da ocorrncia dos ilcitos, e no sua represso.
O primeiro passo a ser utilizado em processos de combate corrupo tema da presente
Tese de doutorado deve consistir na identificao das vulnerabilidades existentes nas estruturas
dos rgos pblicos e na correspondente legislao administrativa.
Relativamente corrupo pblica, toca ao Direito Administrativo o papel de definir: 1.
os processos administrativos, de que exemplo o procedimento licitatrio, 2. a execuo das
despesas pblicas, 3. os mecanismos que viabilizam os repasses de recursos pblicos a entidades
privadas (ONGs), 4. a discricionariedade administrativa, 5. a fiscalizao dos contratos pblicos,
6. a remunerao e a qualificao dos servidores pblicos, 7. a concesso de licenas ou de
alvars relacionados ao exerccio da polcia administrativa, 8. as concesses de servio pblico,
dentre outros aspectos.
Se esses exemplos de situaes reguladas pelo Direito Administrativo podem ser
identificados como vulnerveis e, portanto, fontes de corrupo, cumpre aos estudiosos desse
ramo do Direito apontar as modificaes necessrias na legislao de modo a impedir que ocorra
a fraude ou o desvio dos recursos pblicos.
Nesse sentido, as modificaes inseridas na legislao brasileira acerca dos procedimentos
licitatrios podem ser apresentadas como exemplo de situao em que o Direito Administrativo
pode ser utilizado para combater a corrupo. A modalidade de licitao mais comum apontada
pela Lei n. 8.666/93 que cuida dos procedimentos licitatrios para todas as esferas de
Administrao Pblica brasileira a concorrncia. Esta modalidade de licitao, indicada para
os grandes contratos, se caracteriza por conferir ampla discricionariedade, por ser constituda de
inmeras etapas e por levar, em algumas hipteses, meses para ser concluda. O resultado da
reunio desses fatores evidente: fraudes, favorecimentos, pagamento de subornos, utilizao de
informaes privilegiadas etc. Identificadas as licitaes como fonte de corrupo, ao menos no
mbito da Administrao Pblica federal brasileira, tem-se buscado melhorar a sua sistemtica
de funcionamento. Dentre outras medidas, foi aprovada a Lei n. 10.520/2002, que criou nova
modalidade de licitao denominada prego. O procedimento do prego, que admite inclusive a
sua utilizao na modalidade eletrnica, em que as propostas dos licitantes so apresentadas pela

Internet, importou em significativa reduo dos prazos para escolha da empresa vencedora, bem
como em reduo da discricionariedade dos servidores encarregados de conduzir o processo. O
resultado da utilizao das licitaes eletrnicas, na modalidade do prego, pela Administrao
Pblica federal brasileira foi a reduo, em mdia de 25% a 30%, dos preos das contrataes
pblicas, conforme divulgaes do Ministrio do Planejamento do Governo Federal brasileiro21.
Os avanos ocorridos nos ltimos anos em relao s licitaes pblicas, tanto no que diz
respeito melhoria da legislao, quanto em relao ao treinamento dos servidores pblicos
encarregados de conduzir esses procedimentos, resultaram em fato curioso: Tornou-se mais
freqente a ocorrncia de fraudes na execuo dos contratos. Ou seja, no sendo possvel (ou ao
menos tendo-se tornado mais difcil) fraudar a licitao, as empresas passaram a fraudar a
execuo dos contratos em razo das deficincias de pessoal da Administrao Pblica para
fiscalizar e atestar a correta execuo dessas avenas. A migrao da corrupo, nesse caso,
ntida. Ela demonstra como os corruptos buscam as falhas nas estruturas administrativas e na
legislao utilizada pela Administrao Pblica para fraudar e obter benefcios indevidos.
Cabe, portanto, identificar essas falhas e buscar medidas que afastem ou, ao menos,
mitiguem a ocorrncia de fraudes. Se essas medidas so adequadamente implementadas, tornamse desnecessrios os procedimentos judiciais por meio dos quais se busca punir criminalmente
os responsveis pelas fraudes e recuperar os fundos pblicos desviados.
A melhoria da legislao administrativa, a valorizao e a aprovao de cdigos de
condutas para os servidores pblicos, a existncia de rgos independentes responsveis pela
fiscalizao da atividade administrativa do Estado, a transparncia na conduo dos
procedimentos administrativos e execuo da despesa pblica, o incentivo participao da
sociedade civil no controle do gasto pblico so medidas extremamente eficazes de combate
corrupo, e todas elas se inserem no mbito do Direito administrativo.
A importncia conferida ao Direito administrativo como instrumento hbil para o combate
corrupo tem sido reconhecida pela comunidade internacional.

21

Fonte: http://www.planejamento.gov.br/

Os principais acordos internacionais, dentre os quais se destaca a Conveno de Mrida

sobre Corrupo, apresentam propostas que importam em redefinies na legislao e nas
estruturas administrativas dos diversos pases. Ademais, todos os programas de cooperao e
assistncia tcnica disponibilizados pelos organismos internacionais aos pases menos
desenvolvidos compreendem medidas de reforma administrativa e de valorizao do pessoal
administrativo, conforme ser examinado no captulo relativo atuao de cada um desses
organismos.
A maior participao dos rgos administrativos, e, portanto, a maior utilizao do Direito
Administrativo como instrumento punitivo e repressivo da corrupo constitui medida
necessria a fim de que se busque conferir ao Estado maior celeridade para combater as novas
prticas reputadas corruptas.
O enriquecimento sem causa dos funcionrios pblicos pode ser apontado como exemplo
da capacidade do Direito Administrativo de atuar como instrumento de combate no apenas
preventivo, mas igualmente repressivo contra atos corruptos. Ainda que o enriquecimento sem
causa no esteja descrito como tipo penal, o Direito Administrativo pode enquadr-la como
infrao administrativa e puni-lo independentemente da instaurao de processos criminais.
No deve nem pode o Direito Penal ser afastado do arsenal de instrumentos jurdicos para
combater as condutas reputadas corruptas. Em outras palavras, qualquer poltica de combate
corrupo deve necessariamente utilizar dos instrumentos repressivos oferecidos pelo Direito
Penal e deve zelar pela sua efetividade.
Por meio da descrio, em lei, de determinados comportamentos como crime, a sociedade
busca proteger os seus bens jurdicos mais valiosos. Efetivamente, os bens ou valores jurdicos
ofendidos quando so praticados atos corruptos devem merecer a necessria repulsa da
sociedade por meio da sua criminalizao, o que deve importar em sua necessria definio
dessas condutas por meio de tipos penais.
Defendemos, todavia, que o Direito Penal (por meio do princpio da ratio ultima ) seja um
dos diversos instrumentos de que os Estados de Direito devem-se servir para combater a
corrupo, e no o nico meio ou instrumento jurdico hbil execuo dessa tarefa. Resulta

necessrio conferir maior importncia ao Direito Privado (mercantil, em especial) e ao Direito

Administrativo como instrumentos hbeis ao combate corrupo, sem, contudo, jamais
negligenciar a importncia do Direito Penal.

4. Caractersticas da corrupo
As explicaes at o momento apresentadas levam concluso de que qualquer tentativa
de conceituar a corrupo, em razo da sua capacidade de afetar os mais diversos segmentos da
sociedade (corrupo eleitoral, corrupo pblica e privada, corrupo na execuo de gastos
pblicos, corrupo na arrecadao de tributos, corrupo transnacional etc.) e de assumir as
mais variadas formas jurdicas, tornar-se-ia excessivamente ampla, o que resultaria na incluso
de ilcitos estranhos ao tema, ou resultaria excessivamente estreita e importaria na excluso de
manifestaes ou comportamentos importantes para o enfrentamento da questo.
Esse resultado pode ser observado ao se examinar a Conveno de Mrida sobre
corrupo. No obstante o texto da Conveno contenha 71 (setenta e um) artigos e inmeras
definies, no se considerou necessrio apresentar uma definio de corrupo.
As dificuldades de se conceituar a corrupo no importam em concluir pela
impossibilidade de que as manifestaes desse fenmeno e, sobretudo, dos seus efeitos no
possam ser identificadas e reprimidas. A leitura de alguns trechos do prembulo da Conveno
de Mrida possibilita compreender esse aspecto da discusso do tema:
Os Estados Participantes da presente conveno,
Preocupados pela gravidade dos problemas e as ameaas, que estabelecem a corrupo, para
a estabilidade e segurana das sociedades, ao socavar as instituies e os valores da
democracia, da tica e da justia e ao comprometer o desenvolvimento sustentvel e o imprio
da lei;
Preocupados, tambm, pelos vnculos entre a corrupo e outras formas de delinqncia, em
particular o crime organizado e a corrupo econmica, incluindo a lavagem de dinheiro;
Preocupados, ainda, pelos casos de corrupo que penetram diversos setores da sociedade,
os quais podem comprometer uma proporo importante dos recursos dos Estados e que
ameaam a estabilidade poltica e o desenvolvimento sustentvel dos mesmos;

Convencidos de que a corrupo deixou de ser um problema local para converter -se em um
fenmeno transnacional que afeta todas as sociedades e economias, faz-se necessria a
cooperao internacional para preveni-la e lutar contra ela;
Convencidos, tambm, de que se requer um enfoque amplo e multidisciplinar para prevenir e
combater eficazmente a corrupo;
Convencidos, ainda, de que a disponibilidade de assistncia tcnica pode desempenhar um
papel importante para que os Estados estejam em melhores condies de poder prevenir e
combater eficazmente a corrupo, entre outras coisas, fortalecendo suas capacidades e
criando instituies;
Convencidos de que o enriquecimento pessoal ilcito pode ser particula rmente nocivo para as
instituies democrticas, as economias nacionais e o imprio da lei (...).

Parece-nos igualmente ilustrativa a manifestao de Peter Eigen, Presidente da

Transparncia Internacional, em mensagem redigida em abril de 1998:
Corruption wastes resourses by distorting governmente policy against th interests of th
majority and away from its proper goals. It turns the energies and efforts of public officials
and citizens towards easy money instead ofproductive activities. It hampers the grouth of
competitiveness, frustates efforts to alliviate poverty and genrats apthy and cynicism. The
harms caused by corruption, which are numerous as shapes corruption can take, have
destroyed well-intentioned development projects in the South and undermined political and
economic transitions in the East.

Importa considerar, todavia, que se nos propomos a realizar pesquisa sistemtica, em nvel
de tese de doutorado, acerca das causas da corrupo no Brasil e, se no possvel apresentar
uma definio acerca do objeto do trabalho -a corrupo-, devemos ao menos buscar apresentar
uma noo do objeto desta investigao, o que pode ser feito pelo exame das caractersticas do
fenmeno objeto do trabalho.
A identificao da corrupo, ou do que seja um ato corrupto, requer a presena das
seguintes caractersticas:

- Um ato de corrupo importa em abuso de posio. A corrupo, ativa ou passiva,

importa em transgresso de regras de conduta acerca do exerccio de uma funo ou cargo. Este
aspecto no importa em reduzir o mbito da corrupo ao setor pblico. Se um diretor de uma
empresa fornece informao sigilosa a terceiro em troca do pagamento de suborno,
perfeitamente possvel enquadrar o ato como corrupto, no obstante sua atuao no envolva a
participao de agentes pblicos.
- A caracterizao de um ato como corrupto requer a violao de um dever previsto em
um sistema normativo que sirva de referncia. Seja qual for a sua rea de atuao (poltica,
econmica, pblica, privada etc.), necessrio que o ato a ser reputado corrupto seja contraposto
ao comportamento que se espera do agente e que importe em violao das normas aplicveis
conduta desse agente. Isto no requer o enquadramento do ato em um tipo penal especfico, mas
que o ato importe em violao do padro de conduta previsto em norma, ainda que se trate de
Cdigos Deontolgicos de estatura infra-legal, e que as sanes nele correspondentes sejam
igualmente de natureza moral ou tica (de que seria exemplo uma mera advertncia).
- Os atos de corrupo esto sempre vinculados expectativa de obteno de um
benefcio 'extraposicional' (GARZN VALDS, pg. 46)22. No necessrio que a vantagem
tenha natureza pecuniria ou econmica. Ela pode consistir em um benefcio de natureza
poltica, sexual, profissional etc. De fato, pode ser considerado corrupto o ato praticado na
simples expectativa de recebimento de vantagem futura, ainda que essa expectativa no se
confirme. igualmente reputado corrupto o ato ocorrido em situao inversa anterior, em que
ocorra o efetivo recebimento do pagamento de suborno para a prtica de determinado ato que
no venha a ser praticado.
- Pode ainda ser apresentada como caracterstica dos atos de corrupo o sigilo. Todos
os agentes envolvidos no processo tm interesse em que seus negcios permaneam na
penumbra, na escurido. Eis porque todos os receiturios de combate corrupo defendem
como medida efetiva de preveno ocorrncia de atos corruptos a transparncia. Ou seja,
quanto mais opacos o regime jurdico, quanto maior a possibilidade de que no se divulgue o ato
fraudulento, maior a possibilidade dele ser praticado.
22

Acerca del Concepto de Corrupcin, en F. Laporta y S. lvarez (comp.), La Corrupcin Poltica. Madrid. Alianza
Ed. 1997.

Essas caractersticas permitem identificar a ocorrncia da corrupo em diferentes mbitos

da atividade social. importante reconhecer a mltipla capacidade de manifestao da
corrupo, que pode afetar os mais variados segmentos (financiamento poltico, o comercio e as
relaes internacionais, todos os nveis da atividade administrativa, a atividade judicial, alm,
evidente da corrupo privada).
Em face a essas circunstncias, as propostas para o combate corrupo no podem ser
apresentados por meio de frmulas acabadas ou simplista. Para cada uma das suas hipteses de
manifestao necessrio desenvolver mecanismos especficos de controle, preveno e
represso.

5. Propostas para combater a corrupo

No mbito da atividade administrativa do Estado foco da presente tese, por exemplo, as
solues para combater a corrupo nas atividades de arrecadao tributria no
necessariamente se prestam para impedir a ocorrncia de fraudes nas atividades em importem na
realizao de gastos pblicos. No mbito dos gastos pblicos, as solues para evitar fraudes nas
licitaes e nos contratos no necessariamente sero aplicveis aos programas sociais do
Governo ou de fomento de atividades econmicas. Os mecanismos voltados para a preveno da
corrupo dos servidores pblicos no so efetivos para combater as fraudes e abusos dos que
exercem os cargos polticos mais elevados nas estruturas administrativas dos poderes executivo
ou legislativo. As dificuldades relacionadas aos processos de financiamento de campanhas
polticas e a atividade dos juzes requerem tratamento diferenciado na elaborao de polticas
combate e preveno corrupo.
Essas consideraes evidenciam a necessidade de serem realizados estudos que
considerem a corrupo como fenmeno capaz de alcanar e desvirtuar praticamente todas as
atividades de relevncia econmica ou poltica de todas as sociedades, independentemente do
nvel econmico ou social em que se encontrem.

A implementao de polticas de combate corrupo no constitui tarefa fcil. Ela requer

a alocao de grandes quantias e a reunio de grande esforo. Algumas questes devem ser
apresentadas e respondidas a fim de justificar a adoo dessas polticas de combate corrupo.
A primeira delas consiste em saber se vale a pena combat-la. Esta pergunta pode ser
formulada de outra maneira: existem medidas que permitam a efetiva reduo dos nveis de
corrupo sem que isso ocorra em prejuzo da sociedade? Outras questes so igualmente
relevantes para que se cogite de avanar no processo de combate corrupo. So elas: que
vantagens os pases desenvolvidos obtm caso os ndices de corrupo sejam reduzidos nos
pases menos desenvolvidos? Que medidas podem ser utilizadas para reduzir a corrupo em
sociedades em que ela alcana todos os nveis ou estratos sociais, em que, de to disseminadas,
essas prticas passam a ser aceitas? possvel combater a corrupo quando ela ultrapassa a
fronteira de um pas -fenmeno a que nos referiremos como corrupo transnacional?
A formulao dessas questes costuma por em xeque a adoo de polticas anticorrupo.
necessrio, a fim de superar as dificuldades apresentadas, ou como medida que permita
justificar a implementao dessas polticas anticorrupo, examinar os efeitos dela decorrentes.
Somente o reconhecimento dos efeitos negativos decorrentes da corrupo, e a aceitao pelos
agentes locais e pela comunidade internacional de que a reduo de sua incidncia trar
benefcios tanto para as populaes locais quanto para a comunidade internacional permitem
antever a implementao dessas polticas.
No plano internacional, mais simples reconhecer a preocupao de instituies como as
Naes Unidas, a Organizao dos Estados Americanos ou o Conselho da Europa. A simples
relao estabelecida entre corrupo e direitos humanos, por exemplo, j justifica a interveno
dessas organizaes internacionais. Todavia, como justificar que organizaes voltadas para
proteo do sistema financeiro internacional, ou cujo foco de atuao a defesa da liberdade de
comercializao de bens e de servios, de que so exemplos o Banco Mundial, o Fundo
Monetrio Internacional e a Organizao Mundial do Comrcio, deveriam preocupar-se com a
existncia de corrupo em pases menos desenvolvidos de pouca ou de nenhuma expresso no
cenrio internacional?

O estudo dos efeitos da corrupo permite concluir, conforme ser examinado em seguida,
porque nos ltimos anos a corrupo tem sido combatida de forma to efetiva, tanto no plano
interno, como poltica permanente adotada pela grande maioria do pases desenvolvidos e em
vias de desenvolvimento, como no plano multilateral.

III.

Efeitos da corrupo
Da mesma forma como a corrupo pode manifestar-se por diferentes maneiras ou formas

(pagamento de subornos, financiamento ilegal de campanhas polticas, trfico de influncia,

utilizao de informaes privilegiadas, obteno de favores etc.), ela produz efeitos de diversas
ordens, e, em razo da globalizao, esses efeitos no mais se restringem s fronteiras do pas
onde tenha ocorrido. A globalizao da corrupo constitui importante aspecto do tema e lhe
confere nova dimenso, na medida em que as polticas e estratgias de combate corrupo
devem necessariamente considerar que as causas e os efeitos desse fenmeno no se limitam s
fronteiras de determinado pas, mas que requerem a organizao dos esforos dos agentes
privados, dos Estados e das organizaes internacionais dentro de uma perspectiva
supranacional.
O estudo dos efeitos gerados pela corrupo representa um dos mais importantes aspectos
do tema. O reconhecimento e a conscientizao dos seus efeitos constitui a primeira etapa para
que os Estados, o setor privado e a comunidade internacional passem a adotar medidas efetivas
de combate corrupo.

1. Efeitos benficos da corrupo?

At o incio da dcada de 1990, eram amplamente difundidos estudos acerca das vantagens
da corrupo, especialmente em pases menos desenvolvidos ou de economia dirigida.
Conforme observa FABIN CAPARRS23, a escola funcionalista norte-americana defendia a
23

"La Corrupcin de los Servidores Pblicos Extranjeros e Interlancionales (anotaciones para um Derecho Penal
globalizado)", en Rodrigus Garca, Nicols y Fabin Caparrs, Eduardo A. (coord.): La Corrupcin en un Mundo
Globalizado: Anlisis Interdisciplinar. Ratio Legis. Salamanca. 2004. Pg. 229.

utilizao do suborno como 'lubrificante' necessrio ao desenvolvimento de certos negcios,

sendo responsvel pela celeridade na tramitao de certos processos, ou mesmo como fonte de
incremento da remunerao dos funcionrios pblicos.
De acordo com essa perspectiva, a corrupo era considerada uma forma de tributao
normal, como uma etapa natural do processo de contratao com a Administrao Pblica local,
da porque o pagamento de suborno em pases menos desenvolvidos no era apenas tolerado,
mas de certa forma at incentivado na medida em que era admitida a sua dedutibilidade
tributria por boa parte das legislaes dos pases desenvolvidos.
O exame dos supostos efeitos positivos vis vis dos efeitos negativos decorrentes da
corrupo pe por terra todos os estudos que enxergaram na corrupo um processo natural ou
contra o qual no valia a pena lutar.
Se possvel identificar benefcios de curto prazo advindos da corrupo, especialmente
do pagamento de subornos -ao menos quando se examina a questo da perspectiva dos
beneficirios desses pagamentos ilegais-, quando o exame feito do ponto de vista da sociedade
como um todo e a mdio ou longo prazos, a questo muda totalmente de perspectiva, conforme
ser examinado em seguida.

2. Efeitos polticos
A corrupo poltica pode ser examinada sob duas diferentes perspectivas. Ela pode ser
examinada, em primeiro lugar, sob a tica dos partidos polticos ou em relao atuao dos
polticos eleitos e de sua atuao no exerccio dos seus mandatos.
Em relao ao primeiro aspecto, a questo mais grave est relacionada ao financiamento
das campanhas eleitorais.
A cada eleio, torna-se cada vez mais evidente o crescimento dos custos das campanhas
e, em conseqncia, a necessidade de arrecadar fundos para fazer frente a esses custos
crescentes. Evidentemente que foge ao escopo do presente trabalhar examinar as vantagens ou
desvantagens da adoo de sistemas de financiamento pblico, privado ou mista para as

campanhas eleitorais. Examinaremos to-somente os efeitos negativos que a necessidade de

buscar fundos para financiar referidas campanhas provocam no sistema democrtico.
Nas democracias, os polticos so escolhidos para representar aqueles que os elegeram. No
caso dos que exercem funes no Poder Executivo, eles devem representar a vontade da maioria
da populao (sem, contudo, desrespeitar os direitos das minorias conforme definido pelos
respectivos textos constitucionais e em estrita observncia aos direitos fundamentais). Em
qualquer caso, a idia bsica relacionada democracia a de que se estabelece uma relao de
representao poltica, no sentido de que o mandatrio eleito para defender os interesses
daqueles que os elegeram.
No momento em que os partidos polticos partem para a busca desenfreada por recursos
que possam ser utilizados em suas campanhas, entram em cena as possibilidades de utilizao de
mtodos ilcitos de financiamento e surge a corrupo poltica. Esta forma particular de
corrupo corri os fundamentos da teoria da representao que est na base do ideal
democrtico. Nesse sentido, uma vez eleito, o parlamentar ou governante passa a utilizar o poder
que lhe conferido de modo contrrio aos interesses daqueles que os elegeram e se portam de
modo a atender s expectativas daqueles que financiaram suas campanhas. O exerccio do
mandato poltico deixa de ser a representao dos eleitores para se transformar na representao
dos financiadores de campanha. Ou seja, os interesses a serem defendidos deixam de ser os da
populao e o resultado o distanciamento entre o cidado e os seus representantes e, portanto,
pe-se em dvida a legitimidade do processo poltico. O resultado o absoluto desinteresse de
parte significativa da populao nos processos eleitorais, desinteresse facilmente demonstrado
pelos elevados ndices de absteno em campanhas realizadas nos ltimos anos na grande
maioria dos regimes democrticos. Quanto maior o desinteresse da populao, mais espao se
abre para a que os polticos eleitos utilizem seus mandatos para a defesa de interesses pessoais e,
portanto, o sistema se abre para a satisfao dos interesses dos financiadores de campanha.
A corrupo poltica cria, desse modo, um crculo vicioso, no sentido de que quanto maior
o desinteresse da populao nos processos eleitorais, mais espao se abre para os financiadores
ilegais das campanhas polticas; e quanto maior a participao dos financiadores ilegais nas
campanhas polticas, menor o interesse da populao em acompanh-las.

El panorama pude ser, pues, muy desalentador. Si la corrupcin genera cada vez ms
corrupcin en una suerte de ciclo vicioso y si cuanto mayor sea sta ms general es el
desentendimiento del ciudadano de los asuntos pblicos (incluidas las denuncias de
corrupcin), el riesgo para um sistema democrtico es evidente. (BUSTOS

GISBERT)24.
Na busca por recursos, os partidos acabam por criar organizaes paralelas cuja funo
consiste na arrecadao de fundos para as campanhas. Paralelamente a essas organizaes,
surgem intermedirios e arrecadadores que, com o tempo, acabam por se profissionalizar. A
arrecadao de recursos passa a se destinar no apenas aos processos eleitorais, mas
sustentao desses novos profissionais da poltica, os quais assumem dentro dos partidos imenso
poder de mando.
Ao assumir o poder poltico, os partidos procedem distribuio dos cargos de direo da
administrao pblica, inclusive aqueles lotados nas empresas estatais, e que so responsveis
pela gesto de vultosos contratos. Estes contratos passam a ser considerados pelos profissionais
da arrecadao de fundos partidrios importantes fontes de recursos. Assim, a origem dos
recursos destinados aos partidos polticos deixa de ser exclusivamente o dinheiro de caixa dois
das empresas privadas (dinheiro no contabilizado), e passa a igualmente originar-se dos
contratos pblicos, os quais, evidentemente, tero seus valores elevados de modo a fazer frente a
esse novo custo: o pagamento de pedgios aos partidos majoritrios e responsveis pela
indicao do agente pblico responsvel pela gesto daqueles contratos.
O resultado desse processo o absoluto descrdito da populao com a democracia. Se o
sistema democrtico no capaz de fornecer instrumentos para coibir esse ciclo vicioso, o
sistema poltica chega a tal nvel de saturao e de falta de legitimidade que resultado so os
golpes de Estado e o fim da democracia. Surgem as ditaduras com suas propostas para combater
a corrupo -no obstante a histria tenha sempre demonstrado a incapacidade dos regimes
totalitrios de reduzir a corrupo, sendo capazes to-somente de impedir que os casos de

24

"La Recuperacin de la Responsabilidad Poltica en la Lucha contra la Corrupcin de los Gobernantes: Una Tarea
Pendiente", en Rodrigus Garca, Nicols y Fabin Caparrs, Eduardo A. (coord.): La Corrupcin en un Mundo
Globalizado: Anlisis Interdisciplinar. Ratio Legis. Salamanca. 2004. Pg. 72.

corrupo sejam divulgados e punidos. Esta, alis, tem sido a histria da grande maioria dos
pases da Amrica Latina.
Ademais, a contaminao da poltica compromete a cpula dos rgos governamentais. A
tendncia dessa contaminao que ela alcance toda a estrutura do Estado, comprometendo o
exerccio de todos os poderes pblicos, includo o Poder Judicirio.
O diagnstico da situao no dos mais animadores, e igual desnimo cerca os
prognsticos para o combate corrupo poltica. Somente a democracia capaz de fornecer
elementos para o efetivo combate a corrupo. A transparncia e a certeza da punio, remdios
indicados para combater qualquer manifestao da corrupo, so sempre efetivos. Para o
profilaxia da corrupo poltica, outras propostas so igualmente apresentadas: fortalecimento
dos mecanismos de controle parlamentar, fortalecimento e transparncia dos mecanismos de
prestao de contas dos partidos polticos, modernizao das legislaes sobre financiamento
das campanhas a fim de buscar formas a reduo dos seus custos, fortalecimento do conceito de
responsabilidade poltica (BUSTOS GISBERT)25, dentre outras.
Em razo da estreita relao com o sistema democrtico, o combate corrupo poltica
assume papel de relevncia absoluta na agenda anticorrupo. Razes de ordem de poltica
internacional tm resultado em que as medidas adotadas pelos organismos internacionais para
combater essa manifestao da corrupo sejam extremamente tmidas, ou mesmo inexistentes.
Podemos tomar como exemplo a Conveno de Mrida contra a corrupo, de 2003. Este
constitui certamente o mais importante texto jurdico de mbito multilateral sobre a questo e o
resultado do mais expressivo esforo da comunidade internacional para o combate corrupo.
No obstante a Conveno trate de diferentes aspectos do tema (corrupo na administrao
pblica, corrupo no poder judicirio, cooperao internacional, adoo de mecanismos de
preveno corrupo, corrupo privada etc.), no apresenta uma nica proposta ou
determinao para o combate corrupo poltica.
O no enfrentamento direto deste aspecto da corrupo pe em risco a efetividade de todas
as demais medidas constantes da Conveno. Ora, de que adianta combater a corrupo
25

Obra citada, pg. 84.

praticada pelos servidores dos escales mais baixos das estruturas administrativas dos Estados se
no so combatidas as vulnerabilidades existentes nos mecanismos de acesso aos cargos mais
elevados do Estado?
Se os rgos superiores do Estado atuam de forma legtima, fcil admitir que a
implementao de polticas anticorrupo sejam efetivamente implementadas nos escales mais
baixos. Se esses rgos de cpula, aqueles responsveis pela conduo poltica do Estado, esto
contaminados, de nenhuma serventia ou valor tero as polticas de combate corrupo nas
nveis mais baixos.
A corrupo poltica contamina todo o Estado e, portanto, toda a sociedade. Esta
concluso, infelizmente, ainda no sensibilizou a comunidade internacional. No se trata de
impor a democracia pelo uso da fora. As experincias recentes nesse sentido tm-se
demonstrado um grande malogro. Trata-se, ao contrrio, de incentivar a adoo de mecanismos
que tornem a democracia e os sistemas polticos de representao mais legtimos e mais efetivos.
Ainda que o estudo da corrupo poltica no esteja inserido no objeto desta tese de
doutorado, um dos casos a ser examinado no Captulo IV, denominado escndalo do mensalo,
tangencia a questo da corrupo poltica e nos permitir verificar e confirmar alguns dos efeitos
aqui apresentados.

3. Efeitos econmicos e sociais

Ao se tratar dos efeitos econmicos e sociais da corrupo, o primeiro aspecto a ser
considerado diz respeito relao a ser estabelecida entre a pobreza das naes e a corrupo.
Algumas indagaes devem ser suscitadas acerca dessa relao. A primeira dessas indagaes
aborda o seguinte aspecto: na discusso acerca da relao entre corrupo e pobreza, possvel
identificar qual causa e qual conseqncia? Outras questes so igualmente relevantes, tais
como: seria a corrupo a razo pela qual alguns pases no conseguem se desenvolver?
possvel quebrar o ciclo vicioso apresentado sob a forma de espiral, no sentido de que a
corrupo sempre gera mais corrupo? Constitui a corrupo um impedimento insupervel ao
crescimento e ao desenvolvimento econmico e social das naes? Caso a resposta a esta ltima

pergunta seja afirmativa, estariam o pases pobres condenados a permanecer indefinidamente em

um estado de paralisia em que a corrupo gera pobreza e a pobreza alimenta a corrupo?
No despiciendo o fato de que se formos examinar quaisquer ndices de desenvolvimento
humano podemos

utilizar o ndice GINI como parmetro em comparao com a lista

elaborada pela Transparncia Internacional26 em que se apresenta o ndice de Percepo da

Corrupo, o aspecto que mais chama a ateno a relao direta que se estabelece entre os
pases mais corruptos e aqueles que apresentam nvel de desenvolvimento humano mais baixo.
No constitui tarefa fcil indicar se a pobreza causa ou conseqncia da corrupo.
Talvez as duas coisas. No se deve com isso concluir que as pessoas mais instrudas sejam
menos corruptas que as menos instrudas. Deve-se apenas entender que se a populao no
possui nvel de escolaridade adequada, ou razovel em termos de alfabetizao funcional e
formal, torna-se mais fcil a tarefa daqueles que buscam oportunidades para a prtica de atos
corruptos. Se a populao no tem condies de acompanhar a aplicao de recursos destinados
a programas sociais, por exemplo, ou se no sabe como denunciar irregularidades ou suspeitadas
de fraudes ou desvios, os sistemas de fiscalizao da atividade administrativa deixam de contar
com um dos mais importantes mecanismos, o controle social.
Seja em razo da simples observao da realidade, seja em razo de estudos desenvolvidos
no mbito da macroeconomia, so evidentes os reflexos da corrupo sobre o desenvolvimento
econmico de um pas e, em conseqncia, sobre a qualidade de vida da populao. Reduo do
consumo, necessidade de aumento dos gastos pblicos, que torna improdutivos importantes
recursos pblicos, reduo dos nveis de investimento, aumento da desigualdade social
decorrente do aumento da concentrao de renda , e transferncia para o exterior por meio de
mecanismos de lavagem de ativos de parcela significativa dos recursos destinados a importantes
projetos sociais e econmicos, execuo de projetos megalomanacos e de muito pouco interesse
para o desenvolvimento da populao e ineficincia generalizada decorrente do aumento dos
custos de produo so apenas alguns dos efeitos da corrupo sobre a economia. No resulta
difcil, pois, concluir que a corrupo gera pobreza, ainda que esta ltima possa igualmente ser
apontada como uma das causas da corrupo.
26

O ndice de Percepo de Corrupo elaborado pela Organizao Transparncia Internacional pode ser acessado por
meio do endereo eletrnico http://www.transparency.org .

A desigualdade na distribuio da renda, um dos efeitos mais evidentes da corrupo, no

deve ser considerada negativa apenas em razo dos seus reflexos sobre o desenvolvimento
econmico do pas. Ela em si um dos maiores problemas a serem superados pelas sociedades
modernas, e a corrupo constitui uma das principais causas para a manuteno da concentrao
da renda. Isso ocorre em razo de serem as populaes carentes as que mais necessitam da ajuda
do Estado. Os programas destinados reduo do analfabetismo e da mortalidade infantil ou
extino do trabalho infantil so apenas alguns dos inmeros programas sociais vulnerveis
corrupo. Na medida em que ocorrem desvios na execuo de mencionados programas, a
economia e os nveis de qualidade de vida de toda a sociedade so afetados. So, todavia, as
camadas mais pobres da populao, aquelas que mais necessitam da proteo do Estado, as que
sofrem diretamente as conseqncias da corrupo na idealizao e na execuo de mencionados
programas sociais27.
A corrupo no afeta apenas a economia ou o desenvolvimento dos pases
individualmente considerados. Se assim o fosse, poder-se-ia, talvez com alguma razo, admitir
como correta a tese de que o combate corrupo constituiria questo afeta a cada pas, de que
no se trataria de tema de interesse da comunidade internacional.
A corrupo afeta, todavia, o comrcio internacional e cria srios problemas de quebra de
competitividade entre as empresas transnacionais, fato que torna inafastvel a interveno de
organismos internacionais com forte atuao no mbito comercial (Organizao Mundial do
Comrcio OMC) e financeiro (Banco Mundial e Fundo Monetrio Internacional).
Em relao aos efeitos da corrupo no mbito do comrcio internacional, diversos fatos
ocorridos no final do sculo XX contriburam para que ele alcanasse nvel de desenvolvimento
nunca antes verificado. Independentemente da sua origem ou rea de atuao, todas as grandes
empresas tm efetivo interesse em saber, ou mesmo em interferir, na conduo das atividades
econmicas no plano internacional as quais, em muitas situaes, no se contentam em se
utilizar de meios lcitos para promover essas interveno. No raro, muitas dessas grandes
empresas esto mais interessadas na conduo das polticas de abertura econmica ocorridas no
exterior do que em relao ao que se verifica nos territrios do seu pas sede. A reduo das
27

Nesse ponto, pode-se estabelecer uma relao direta no apenas dos efeitos da corrupo sobre o desenvolvimento
econmico do pas, mas da realizao dos direitos humanos.

barreiras livre comercializao de bens e servios transformou a conquista dos mercados

internacionais em um imperativo.
So de variada ordem as razes que tm favorecido o incremento dos intercmbios
mercantis no mbito internacional. A melhoria dos meios de transporte, a rapidez e segurana
com que se realizam operaes financeiras, o desenvolvimento dos meios de comunicao, a
integrao de novos mercados ao cenrio internacional (sendo suficiente destacar, em relao a
este ltimo aspecto, a participao dos pases do Leste Europeu e da China) so fruto do
processo de globalizao.
O incremento das atividades mercantis e financeiras no mbito internacional tem resultado
em benefcios para muitos e no objetivo deste trabalho examinar as vantagens ou
desvantagens da globalizao, mas to-somente consider-la um fato que, ao menos no momento
histrico atual, no demonstra qualquer perspectiva de que esteja a sofrer qualquer revs. fato,
todavia, que esse fenmeno global tem sido acompanhado de novas prticas de corrupo
surgidas a partir das novas perspectivas de negcios.
No plano internacional, a corrupo sempre foi utilizada como instrumento para a
obteno de negcios. Por meio do pagamento de subornos, as empresas obtm informaes
privilegiadas e tratamento favorecido em relao concorrncia para a celebrao de contratos
com a Administrao Pblica. Esse aspecto da corrupo, que poderia ser considerado benfico
para a empresa que obtm o contrato pblico, passou a ser questionado no momento em que as
legislaes dos diversos pases passaram a considerar ilegal e passvel de punio o pagamento
de subornos a servidores pblicos de pases estrangeiros. A vedao ao pagamento de subornos e
sua punio em seus respectivos pases de origem, fenmeno que se iniciou no ano de 1977 nos
Estados Unidos, passou a criar o que se poderia chamar de concorrncia desleal, na medida em
que algumas empresas continuaram a poder se valer do pagamento de subornos como forma para
a obteno de negcios, ao passo que as empresas norte-americanas, se o fizessem, correriam o
risco de sofrer punio. Este aspecto do combate corrupo em negcios internacionais ser
objeto de exame mais detalhado em item especfico.

Do ponto de vista da obteno de vantagens econmicas, a corrupo incentiva a

realizao de projetos faranicos (FABIN CAPARRS)28, afeta as condies de
competitividade no cenrio internacional, provoca a reduo dos investimentos internacionais,
provoca o aumento dos custos das transaes internacionais, dentre outros variados efeitos.
Em resumo, o exame dos efeitos econmicos e sociais da corrupo deixa evidente que o
seu combate no deve ser considerado de interesse apenas de cada pas. Demonstra-se, ademais,
que o combate corrupo no deve ser promovido apenas porque ela eticamente reprovvel,
ou porque a sua tolerncia favorece a violao dos direitos humanos na medida em que
servios sociais bsicos so negados populao mais carente, mas porque ela afeta o
desenvolvimento dos pases e, principalmente em razo da globalizao econmica verificada
nos ltimos anos, compromete o comrcio e as finanas internacionais.
A conscientizao da comunidade internacional acerca dos efeitos da corrupo sobre a
economia e as finanas internacionais talvez explique o engajamento dos mais importantes
organismos internacionais no combate a este fenmeno, tais como as Naes Unidas, o Banco
Mundial, o Fundo Monetrio Internacional, o Banco Interamericano de Desenvolvimento
Econmico, dentre outros.

4. Efeitos administrativos
O enfoque a ser dado ao presente tpico prioriza as conseqncias de se manter uma
Administrao Pblica corrupta.
Conforme ser examinado em seguida, a Administrao Pblica no ser aqui considerada
como um fim em si, mas como um instrumento para a satisfao das necessidades da
coletividade. Sob esta tica instrumental do Estado sero examinados os efeitos administrativos
da corrupo.
As conseqncias de se ter uma Administrao Pblica corrupta so variados. Conforme j
observamos no subitem 1 infra , at muito recentemente houve quem defendesse os efeitos
28

Obra citada, pg. 230.

benficos da corrupo, no sentido de que ela teria um papel modernizador e dinamizador para a
burocracia do Estado29. Alm da agilizao no trmite de processos, houve quem sustentasse que
por meio da corrupo seria possvel defender a existncia de certa estabilidade jurdica, no
sentido de que os interessados na prestao dos servios estatais teriam a segurana de que em
razo do pagamento de subornos (ou de pagos de engrase, em que os servidores cobrariam para
a prtica de atos lcitos), ou ainda que a corrupo poderia criar possibilidades de ascenso
social a determinadas camadas da populao.
No h dvida de que a demora no processo de tomada de deciso constitui uma das
maiores causas da corrupo administrativa. A soluo para esse problema no deve ser
apontada no pagamento de subornos (ou de qualquer outro termo eufemstico a ser utilizado para
indicar o recebimento de dinheiro ilegal pelos servidores pblicos). O pagamento de engrase
cria arbitrariedade por parte dos agentes pblicos, importa em quebra de isonomia na medida
em que somente os que pagam conseguem ter acesso s prestaes estatais que deveriam ser
fornecidas de forma indistinta a toda a coletividade, alm de criar a sensao generalizada de
que vale a pena praticar atos delitivos em razo da impunibilidade existente. Este cenrio acaba
por comprometer toda a estrutura da Administrao Pblica, e no apenas alguns setores.
As polticas fiscais e monetrias restam comprometidas na medida em que os contratos
administrativos tornam-se mais caros e a arrecadao tributria se reduz o que aumenta a
cobrana em relao queles que no tm como fugir do fisco. Ora, se os gastos pblicos e a
arrecadao tributria constituem os principais instrumentos da poltica fiscal de um pas, a
corrupo acaba por torn-los instrumentos pouco eficazes e obriga os governos a se utilizar
com mais freqncia de polticas monetrias, em que o principal instrumento acaba sendo a
elevao das taxas de juros do mercado, o que importa em aumento do endividamento pblico e
estagnao econmica do pas.
Um dos maiores desafios na elaborao de propostas para combater a corrupo diz
respeito ao tratamento a ser conferido aos programas sociais, em que a execuo descentralizada
que lhes caracteriza cria inmeras dificuldades implantao de mecanismos de controle. No
29

Para uma anlise mais detalhadas sobre essas teses, que se tornaram conhecidas como revisionistas, deve ser
consultado o trablho publicado por Gabriel Bem-Dor, Corruption, Institutionalization and Political Development: the
Revisionist Thesis Revisited , Comparative Politicl Studies, vol. 7, n. 1, abril de 1974.

caso das populaes mais carentes dos pases menos desenvolvidos, a efetiva execuo de
programas na rea da educao, da sade, do saneamento bsico, da reduo dos nveis da
mortalidade infantil, para citar apenas alguns exemplos, constituem a nica oportunidade para a
superao da misria. Na medida em que esses programas constituem alvos prioritrios dos
corruptos em razo das dificuldades de fiscalizao, resulta evidente que as camadas mais
pobres da populao acabam sendo as mais afetadas, o que contribui sobremaneira para o
aumento das desigualdades sociais.
A corrupo administrativa cria o sentimento de averso e de frustrao entre os servidores
honestos que so obrigados a contrariar colegas e chefes, ou a se retirar do servio pblico. Do
ponto de vista da populao, quando a corrupo assume nveis insuportveis, o sentimento
passa a ser o de que desencantamento e desiluso. Ao invs de considerar o Estado como
instrumento para a satisfao das necessidades da populao, o cidado passa a v-lo como o
inimigo a ser combatido, o que leva ao inexorvel enfraquecimento da democracia30.
Quando a corrupo est sedimentada, ela impede a implantao das polticas de
modernizao das estruturas do Estado. Na medida em que os que detm os cargos pblicos
utilizam-se das vulnerabilidades da Administrao Pblica para obter ganhos adicionais em seus
rendimentos, eles passam a trabalhar sistematicamente contra toda e qualquer tentativa de
agilizar a estrutura do Estado.
No cabe, portanto, falar em benefcios advindos da corrupo administrativa. Dela,
somente efeitos negativos podem ser esperados.
A importncia de combat-la, todavia, tem sido objeto de ateno especial por parte da
comunidade internacional, sendo comum o desenvolvimento de polticas de inmeros

30

"H naes em que o habitante se considera uma espcie de colono indiferente ao destino do lugar que habita. As
maiores mudanas acontecem em seu pas sem seu concurso (...) Ele acha que todas as coisas no lhe dizem respeito
e pertencem a um estranho poderoso chamado governo. Ele se submete, verdade, ao bel-prazer de um funcionrio,
mas se compraz em afrontar a lei como um inimigo vencido." Essas palavras acerca da postura do Estado em face
dos seus cidados, foram ditas por Alexis de Tocqueville por ocasio da formao do Estado francs ps-revoluo
francesa. Poderiam muito bem refletir a situao de muitos pases em que a corrupo constitui um dos principais
fatores para o desencanto da populao com o Estado.

organismos internacionais com vista implantao de reformas ou de modelos administrativos

que permitam o combate mais efetivo fraude e ineficincia.
A importncia do estudo da corrupo no mbito da Administrao Pblica no nos
permite examinar apenas os seus efeitos. No item seguinte sero abordados outros importantes
aspectos dessa discusso, como o exame das causas da corrupo administrativa, os tipos de
corrupo mais comuns no mbito administrativo e as medidas tendentes sua correo.

IV.

Administrao Pblica e Corrupo

A corrupo tem sido tradicionalmente apresentada como fenmeno intrinsecamente

ligado atividade do Estado. Parcela significativa da doutrina, ainda nos dias atuais, reputa a
corrupo como um desvirtuamento dos poderes pblicos, identificando-a como a utilizao dos
recursos (no necessariamente financeiros) pblicos com o propsito de satisfazer interesses
privados. Assim sendo, corrupo e Estado seriam conceitos inexoravelmente relacionados, no
sentido de que um somente poderia surgir em razo do outro.
No obstante haja acordos internacionais (Conveno de Mrida) em que se faz referncia
expressa corrupo privada, no se pode negar que a corrupo um fenmeno cujas origens
se encontram no desenvolvimento das atividades estatais e que ela compreende todas as suas
funes legislativa, administrativa e judicial.
Examinaremos, neste item, as principais repercusses da corrupo em relao atividade
administrativa (ou executiva) do Estado.

1.

Administrao Pblica e Estado de Direito

A concepo de Estado de Direito desenvolvida ao longo do sculo XX assenta seus

fundamentos no princpio da legalidade, no controle judicial da atividade administrativa e na

necessidade de realizao dos direitos humanos.

A partir dessa viso instrumental do Estado, ele deixa de ser um fim em si e passa a ser
meio para a realizao das tarefas que lhes so conferidas pelos textos constitucionais. Para a
consecuo desses fins, so construdas as estruturas administrativas necessrias ao desempenho
das atividades pblicas.
No obstante a definio das funes do Estado, especialmente no que toca sua atividade
administrativa, esteja sujeita a variveis em razo da concepo poltica e ideolgica adotada,
no se pode negar que as estruturas dos Estados modernos assumem propores nunca antes
verificados. O volume de recursos geridos nos oramentos pblicos, a variedade de funes (que
no mais se reduzem s tradicionais atividades de prestao de servios, de polcia
administrativa e de fomento), a necessidade de interveno do Estado para a satisfao das
novas e crescentes demandas da populao surgidas em razo dos avanos tecnolgicos podem
ser apresentadas como algumas das razes para o crescimento das estruturas estatais. Para dar
conta de to importantes tarefas, o Estado cresceu muito em alguns casos, se pode afirmar que
cresceu demasiadamente e desnecessariamente.
O manuseio das vultosas somas administradas pelos Estados31, que atua a partir de
parmetros nem sempre adequados dentre os quais podemos destacar a falta de transparncia
da atividade administrativa, os procedimentos excessivamente longos, mecanismos de
contratao de empresas e de seleo de pessoal inadequados, a incapacidade da populao de
exercer o sempre necessrio controle social, a inexistncia de rgos de controle independentes e
tecnicamente capacitados, a preocupao excessiva com a observncia dos formalismos e a
pouca ou nenhuma preocupao com a eficincia etc., cria inmeras e variadas oportunidades
para o surgimento da corrupo.
Uma das repostas apresentadas ao longo da dcada de 1990 para combater a corrupo e a
ineficincia do Estado foram as reformas denominadas gerenciais, que buscaram no Direito
privado a soluo para os inmeros problemas da Administrao Pblica. No obstante a
avaliao atual seja no sentido de que no possvel obter a completa e total privatizao do

31

Levantamentos realizados pela OCDE demonstram o crescimento dos gastos pblicos em relao ao PIB dos
diversos pases que a integram. No se trata de fenmeno isolado ou que se possa apresentar como caracterstico dos
pases subdesenvolvidos.

Estado, foroso reconhecer que o denominado choque de eficincia trouxe benefcios para
importantes reas de atuao da Administrao Pblica32.
No nos cabe, no mbito deste trabalho de tese, tecer maiores consideraes acerca das
vantagens ou desvantagens das reformas administrativas empreendidas em diversos pases da
Europa e da Amrica Latina ao longo da ltima dcada do sculo passado. Trata-se, ao contrrio,
de reconhecer a importncia de aparelhar adequadamente o Estado para a correta execuo da
funo administrativa, corrigindo suas vulnerabilidades e definindo mecanismos de controle e
punio das prticas ilcitas e ineficientes.
No constitui igualmente propsito dessa tese apresentar o exame detalhado de todas as
formas a serem adotadas para combater a corrupo no mbito da Administrao Pblica.
Buscaremos apresentar algumas consideraes acerca dos tipos de corrupo que afligem a
Administrao Pblica, das causas que propiciam a existncia desse fenmeno e das medidas
possveis de serem editadas para a sua correo.

2.

Tipos de corrupo no mbito da Administrao Pblica

As situaes que podem caracterizar-se como atos de corrupo no mbito da

Administrao Pblica so amplas e variadas. O aspecto que mais chama ateno o desvio da
funo pblica, no sentido de que a conduta do infrator afeta o bom funcionamento da
Administrao Pblica.
A imensa possibilidade de tipificao das condutas corruptas mantm relao com o
mbito de atuao do Estado. Isso possibilita a criao de situaes as mais variadas possveis.
32

Pedro T. Nevado-Batalla Moreno Cumplimiento de la Legalidad en la Nueva Cultura de Gestin Pblica: Propuesta
y Realidades en la Lucha contra la Corrupcin en Rodrigus Garca, Nicols y Fabin Caparrs, Eduardo A. (coord.):
La Corrupcin en un Mundo Globalizado: Anlisis Interdisciplinar. Ratio Legis. Salamanca. 2004 defende a aplicao
da legalidade e de seus postulados relacionados imparcialidade, ao dever de honestidade imposto aos servidores
pblicos e sobretudo aos parmetros fixados em lei para a qualidade do servio pblico como mecanismos para o
combate corrupo e ineficincia da Administrao Pblica. No resta dvida de que se referidos padres de
conduta fixados em lei fossem observados pelos servidores pblicos no se poderia falar em corrupo pblica. A
dificuldade consiste exatamente em dar efetividade lei. Se a simples previso em diplomas legais de padres ideais de
comportamento fosse suficiente, certamente a grande maioria dos problemas que afligem a humanidade j teriam sido
h muito resolvidos. A busca pela observncia da lei no tarefa fcil e no pode ser buscada pelos juristas de modo
apartado das demais cincias ou disciplinas sociais.

Sem qualquer pretenso de esgotar as condutas passveis de enquadramento, podem ser

reputadas corruptas as situaes em que: 1. o agente pblico cobra do administrado para
conceder uma autorizao que sabe indevida ; 2. o agente pblico cobra do administrado pela
expedio de mencionada autorizao mesmo quando sabe que ela devida; 3. o policial cobra
para no aplicar uma multa de trnsito; 4. alto servidor se vale das prerrogativas do seu cargo
para obter vantagens pessoais ou para terceiros, ou para traficar influncia; 5. o servidor
responsvel pela aplicao de fundos pblicos se apropria desses recursos; 6. funcionrio, em
razo do seu cargo, entra em acordo com terceiro para defraudar um ente pblico.
H situaes em que a atuao corrupta do servidor pblico beneficia o administrado, que
obtm vantagem indevida (situao 1). Em outras hipteses, a atuao do servidor prejudicial
aos interesses do administrado (situao 2), que se v obrigado a pagar subornos para obter
vantagens que lhes so conferidas pelo ordenamento jurdico mas as quais somente ter acesso
se pagar valores ilcitos33.
H situaes em que a corrupo administrativa torna-se sistmica, no sentido de que ela
se torna institucionalizada. Nessas hipteses, desenvolve-se cdigo de conduta informal em que
se aceita como normal o comportamento corrupto ao ponto de que os que se insurgem contra ele
se vem obrigados a sofrer represlias, intimidaes ou so obrigados a manter silncio. Nesses
sistemas, cria-se a cultura segundo a qual todos devem obter vantagens ilcitas, e que so tolos
os que, podendo, no se locupletam s custas da Administrao Pblica.
Alm desses aspectos, deve ser considerado que a estrutura administrativa do Estado, que
organizada de forma hierarquizada, propicia diferentes oportunidades para a prtica de atos
ilcitos em razo do nvel de hierarquia em que o servidor atua.
H situaes em que a corrupo se desenvolve 'de cima para baixo'34. Nessas hipteses,
so os servidores que compem a cpula da Administrao Pblica que decidem, planejam e
33

Para descrever essas situaes, Andrei Shleifer e Robert Vishny in Corruption. The Quarterly Journal of
Economics, Vol CVIII, n. 3, agosto de 1993, pg. 599 , apud Malem Sea, Jorge F., La Corrupcin: Aspectos ticos,
Econmicos y Jurdicos. Gedisa Editorial. 2002. Barcelona. Pg. 53, mencionam a idia de corrupo 'com roubo' e de
corrupo 'sem roubo'. Na primeira hiptese, o servidor oculta do Estado a venda do bem ou servio pblico e no
transfere aos cofres pblicos o valor arrecadado, no obstante cobre do administrado o valor fixado pelo Estado; no
segundo caso, o servidor no se apropria dos valores a serem repassados ao poder pblico, mas cobra um adicional do
administrado.
34
Rose-Ackerman, Susan. Corruption and Government. Cambridge University Press. 1999. Cambrigde.

executam os atos de corrupo, o que cria um sistema em que o pagamento de subornos

centralizado e monopolista. Nesse modelo, so os servidores mais graduados que definem
quanto ser cobrado e como ser repartido o valor pago.
No modelo 'de baixo para cima', o planejamento e a execuo dos atos corruptos so
desenvolvidos pelos servidores dos escales mais baixos da Administrao Pblica, que, em
seguida, dividem o produto com aqueles que lhes so superiores na hierarquia.
No pretendemos, conforme afirmamos, esgotar as hipteses ou os modelos em que a
corrupo pode desenvolver-se. necessrio, todavia, buscar identificar a situao concreta a
ser enfrentada em razo de que para cada modelo corrupto deve ser aplicada uma poltica
anticorrrupo diferenciada. No possvel, por exemplo, combater a corrupo nos modelos
em que o administrado dela se beneficia sem que ocorra o fortalecimento das estruturas de
controle estatais independentes ou valorizando to-somente a possibilidade de denncias da
populao. Ao contrrio, se o administrado paga suborno para obter algo que teria direito, podese cogitar de combater a corrupo por meio de sistema que incentive a apresentao de
denncias, por exemplo.

3. Causas da corrupo na atividade administrativa

A correta identificao dos tipos de corrupo mais comuns na atividade administrativa do
Estado to importante quanto o exame das suas causas. O adequado enfrentamento desses dois
aspectos permite a construo de medidas mais efetivas para combater a corrupo
administrativa.
Da mesma forma como os tipos e modelos da corrupo so variados, igualmente o so as
suas causas. Deficincias estruturais, carncia de pessoal qualificado, remunerao inadequada
dos servidores pblicos, mecanismos de recrutamento de pessoal que no observam critrios
objetivos, legislao administrativa e penal falha, inexistncia de mecanismos adequados de
controle administrativo e judicial, deficincias que impedem a aplicao de sanes aos
servidores que praticam atos ilcitos, falta de transparncia, contrataes diretas sem licitao
so apenas algumas das inmeras causas da corrupo da corrupo administrativa.

Identificadas as causas, a adoo das medidas tendentes a combater e a reduzir a corrupo

passa a ser uma questo de vontade poltica. Nos sistemas polticos em que a corrupo assume
o poder, so remotas as perspectivas de evoluo ou de superao do modelo a partir de
movimentos internos, em que a educao e a conscientizao da populao so elementos
essenciais. Para essas situaes, a nica possibilidade de que a curto ou mdio prazo ocorra
alguma reduo nos nveis de corrupo depende da interferncia da comunidade internacional.
No Captulo IV da presente tese, faremos o enquadramento das situaes reais examinadas
com os tipos de corrupo administrativa apontadas. Buscaremos por meio desse exame de casos
igualmente apontar as causas ou razes que propiciaram a ocorrncia da fraude, bem como ser
feito o exame das eventuais medidas judiciais e administrativas adotadas para punir o culpados,
reaver os recursos desviados e corrigir as falhas que propiciaram a ocorrncia da fraude.
No prximo Captulo ser dado incio ao estudo da corrupo no Brasil pelo exame dos
rgos responsveis pela fiscalizao da Administrao Pblica brasileira.

CAPTULO - II
REGIME JURDICO, CONTROLE DA ADMINISTRAO PBLICA E RGOS DE COMBATE
CORRUPO NO BRASIL

Abordagem geral sobre o Brasil

O Brasil possui 8,5 milhes de quilmetros quadrados de territrio; o quinto pas mais populoso do mundo,
com cerca de 180 milhes de habitantes (2004).
Trs quintos da produo industrial da economia sul-americana produzida pelo Brasil. No comrcio
exterior, o Brasil atua em mais uma centena de pases, sendo que 74% dos bens exportados so manufaturas ou
semimanufaturas. Em 2006, o Brasil alcanou a cifra recorde de US$ 228,9 bilhes nas transaes comerciais com
o exterior, resultado de exportaes de US$ 137,5 bilhes e importaes de US$ 91,4 bilhes 35.
De acordo com as avaliaes realizadas pela transparncia internacional, o Brasil ocupa 70 posio no ndice
de percepo da corrupo, com a avaliao de 3.336.
BUSCAR MAIS DADOS SOBRE O BRASIL

Organizao poltica do Estado brasileiro: aspectos gerais

De acordo com a Constituio Federal (art. 1), a Repblica Federativa do Brasil, formada pela unio
indissolvel dos Estados e Municpios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrtico de Direito, tendo
como fundamentos a soberania, a cidadania, a dignidade da pessoa humana, os valores sociais do trabalho e da livre
iniciativa e o pluralismo poltico.
O Brasil adota o regime presidencialista de governo e a Constituio Federal brasileira consagra, igualmente,
em seu art. 2, a teoria da tripartio de Poderes, dividindo as funes do Estado entre os Poderes Legislativo,
Executivo e Judicirio.
As competncias legislativas da Unio, Estados, Municpios e Distrito Federal so estabelecidas
constitucionalmente. Os Estados-membros e os Municpios se auto-organizam, por meio das respectivas
Constituies Estaduais, pelas Leis Orgnicas Municipais e pela edio de suas prprias leis, respeitados os

35
36

Fonte: http://www.ibge.gov.br/
Fonte: http://www.transparency.org/policy_research/surveys_indices/cpi/2006

princpios e competncias estabelecidas na Constituio da Repblica. O Distrito Federal se auto-organiza por meio
de sua Lei Orgnica.

Controle como fundamento do Estado democrtico de direito e mecanismo de

combate corrupo
O exame mais detido das atividades desenvolvidos pelo Estado e o Brasil no constitui exceo a esse
fenmeno mundial-, indica o incrvel fortalecimento das funes administrativas estatais. A evoluo das tarefas
executivas do Estado, decorrente das novas e crescentes demandas da sociedade, resultou, de modo paralelo, na
necessidade de serem desenvolvidas novas e diferentes formas para o controle dessas atividades.
A necessidade de controlar as atividades administrativas desenvolvidas pelo Estado percebida de modo
evidente pela comunidade como instrumento imprescindvel para o combate e a preveno da corrupo. No mbito
da Conveno das Naes Unidas contra a Corrupo, dentre do Captulo II que cuida das mdedidas preventivas, o
artgo 6 dedicado necessidade de os pases aderentes manterem rgo ou rgos independentes para controlar
suas respectivas Administraes Pblicas. Prev referido artigo da Conveno, in verbis:

Artigo 6.
rgo ou rgos de preveno da corrupo
1. Cada Estado Parte dever, em conformidade com os princpios fundamentais do seu
ordenamento jurdico, assegurar que haja um ou mais rgos, se necessrio, incumbidos de
prevenir a corrupo atravs:
a) Da aplicao das polticas referidas no artigo 5. da presente Conveno e, quando
adequado, da superviso e coordenao dessa aplicao;
b) Do aumento e da divulgao dos conhecimentos sobre a preveno da corrupo.
2. Cada Estado Parte dever, em conformidade com os princpios fundamentais do seu
ordenamento jurdico, conceder ao rgo ou rgos referidos no n. 1 do presente artigo a
necessria independncia a fim de que possam exercer as suas funes de forma eficaz e
livre de quaisquer presses ilcitas. Devendo ser-lhes facultados os recursos materiais e o
pessoal especializado necessrios, bem como a formao que o respectivo pessoal possa
necessitar para o exerccio das suas funes.

3. Cada Estado Parte dever comunicar ao Secretrio-Geral das Naes Unidas o nome e
endereo da autoridade ou autoridades que podem prestar auxlio a outros Estados Partes
quanto ao desenvolvimento e aplicao de medidas especficas para prevenir a
corrupo.

Em face desse contexto, constitui importante aspecto deste estudo realizado como trabalho de tese de
doutorado o exame dos mecanismos de controle da Administrao Pblica adotados no Brasil.
Controle poltico (ou parlamentar direto), controle judicial, controle administrativo, controle de mrito, de
legalidade, de resultados etc., enfim, diversos modelos e sistemas tm sido utilizados pelas democracias modernas
para o acompanhamento e fiscalizao da atividade administrativa do Estado brasileiro.
Diante desse contexto, o estudo do controle da Administrao Pblica ganha relevo e passa a ser considerado
um dos principais aspectos do Direito administrativo. Bernard Schwartz, citado por Garca de Enterra, expressa
adequadamente a importncia do estudo do tema por meio da seguinte indagao: v erdadeiramente, de que trata o
Direito administrativo seno do controle administrativo? 37

A rigor, a necessidade de controle inerente ao prprio processo de administrar. Essa concepo acerca do
controle resulta do fato de que a fiscalizao e a reviso de quaisquer atividades desenvolvidas pelo Estado ou
pelas entidades privadas no so tarefas estranhas de administrar. A administrao deve ser entendida como um
processo desenvolvido em diferentes etapas que compreendem, alm do planejamento e da execuo, o controle e a
avaliao.
A necessidade de que toda e qualquer atividade desenvolvida pelo Estado esteja sujeita a diferentes nveis ou
mecanismos de controle se faz presente desde que se concebeu o Estado de Direito. Nos estudos de Montesquieu
sobre a separao (ou distribuio) dos poderes ou funes do Estado, a importncia e a necessidade de controle
resultam evidentes. De fato, perfeitamente correto afirmar que a essncia da teoria da separao dos Poderes se
sustenta na idia de que nenhum Poder do Estado deve assumir atribuies que no possam ser, de algum modo,
controladas por outro Poder.
No Brasil, essa regra expressamente indicada no art. 2 da Constituio Federal de 1988, que ao dispor
sobre a atuao dos diferentes Poderes da Unio afirma que eles sero independentes e harmnicos entre si.
Dentre os diferentes mecanismos de controle previstos em nosso texto constitucional, o controle judicial
ganha importncia especial.

37

B. Schwartz, Administrative Law, 3 ed. , Boston, 1991, apud Garca de Enterra, E., Democracia, Jueces y
Control de la Administracin. Ed. Civitas. Madrid,

A Constituio Federal de 1988 (art. 5, XXXV), ao dispor em seu captulo sobre os direitos e garantias
fundamentais, afirma que a lei no excluir da apreciao do Poder Judicirio leso ou ameaa a direitos ,
elevando o controle ou tutela judicial categoria de princpio bsico do Estado moderno. A preocupao do
constituinte com a necessidade de que toda atividade administrativa esteja sujeita a controle judicial foi tamanha
que admitiu o controle prvio dos atos da Administrao, haja vista no apenas a leso, mas a prpria ameaa a
direito estar sujeita tutela judicial.
No Brasil, o controle judicial previsto na Constituio Federal deve ser exercido de modo pleno. Nele devem
ser inseridos todos os aspectos relacionados conformidade de toda e qualquer atuao, comissiva ou omissiva, da
Administrao Pblica. Alm da observncia da legalidade, em seu sentido estrito, o controle judicial da atuao
administrativa, conforme ser examinado, tem avanado a passos largos em relao observncia dos demais
princpios constitucionais expressos e implcitos vinculadores da atividade administrativa. Publicidade, moralidade,
impessoalidade, segurana jurdica, razoabilidade, eficincia etc. no podem ser considerados meros programas a
serem observados conforme juzo discricionrio do administrador pblico. Devem ter carter vinculante para o
administrador pblico, e sua inobservncia, alm da nulidade do ato, deve importar em apenao daquele que lhe
deu causa.
Outro aspecto do tema merecedor de destaque na Constituio Federal de 1988 o controle a ser exercido
pelo Tribunal de Contas da Unio TCU sobre os gastos pblicos.
A possibilidade de que todos os atos praticados pelo Estado brasileiro possam ser controlados, seja por meio
de mecanismos internos, de responsabilidade da prpria unidade administrativa executora do ato, seja por meio de
rgos ou de instrumentos externos, alm de ser inerente ao prprio poder de administrar, constitui pressuposto do
princpio democrtico. descabido, portanto, sobretudo aos administradores pblicos, considerarem ameaa ou
invaso ao seu mbito de atuao a possibilidade de seus atos serem questionados na esfera administrativa ou fora
dela sob a tica da sua conformao ao Direito. dever de todos os que administram recursos pblicos sujeitaremse aos mecanismos de fiscalizao previstos na Constituio Federal brasileira. O exerccio de potestades pblicas
sem o corresponde controle somente possvel em regimes ditatoriais e incompatvel com o princpio do Estado
democrtico de direito.
A sujeio de todos os atos praticados ou de todas as atividades desenvolvidas pela Administrao Pblica a
controle constitui garantia bsica dos cidados, alm de ser conseqncia direta e necessria da adoo da teoria da
separao dos poderes. Alm dessas duas vertentes, o controle da atividade administrativa deve ser igualmente
considerado instrumento para a melhoria dos servios prestados pelo Estado. A sujeio de todos os agentes
pblicos a diferentes mecanismos de controle contribui para a melhoria das tarefas por eles desenvolvidas.
Assegurar proteo aos cidados, permitir o equilbrio entre os Poderes do Estado e contribuir para a
melhoria dos servios estatais constituem as mais importantes razes pelas quais o controle da atividade
administrativa do Estado assume tamanha importncia para o Direito administrativo.

Nesse contexto, cumpre-nos, dentro do propsito deste trabalho de pesquisa acerca das causas da corrupo
no Brasil, examinar os amis importantes aspectos do controle da atividade administrativa admitidos pela
Constituio Federal. Sero examinados neste Captulo, portanto:
1.

o controle exercido pelo Poder Legislativo, igualmente denominado controle parlamentar direto;

2.

o controle exercido pelo Tribunal de Contas da Unio;

3.

o controle exercido pelo Poder Judicirio; e

4.

os mais importantes rgos de controle que integram a estrutura do Poder Executivo federal.

Iniciaremos esse estudo pelo exame do controle exercido pelo Parlamento.

Controle parlamentar direto

Em razo do que dispe a Constituio Federal, o controle exercido pelo Poder Legislativo brasileiro sobre a
atividade administrativa do Estado se divide em duas categorias bsicas: o controle poltico e o controle financeiro.
Examinaremos, em seguida, os principais aspectos relacionados a cada uma dessas modalidades de controle.

1.

Controle poltico

A diviso da atividade de fiscalizao exercida pelo Congresso Nacional em duas categorias resulta em
conferir ao denominado controle poltico sentido mais amplo do que o que a expresso indica.
Algumas das atividades inseridas no mbito do controle poltico do Congresso efetivamente justificam a
adoo dessa terminologia. Quando o Senado Federal aprova ou rejeita a escolha de chefe de misso diplomtica
(CF, art. 52, IV), ou quando o Congresso Nacional aprova iniciativas do Poder Executivo referentes a atividades
nucleares (CF, art. 49, XIV), por exemplo, trata-se de decises de cunho exclusivamente poltico. Ser em razo da
vontade poltica dos Parlamentares que poder ser aprovada ou rejeitada a proposta levada deliberao.
Outras atribuies de controle pelo Poder Legislativo, igualmente mencionadas como de natureza poltica, de
que seria exemplo o poder do Congresso Nacional de sustar os atos normativos do Poder Executivo que exorbitem
do poder regulamentar ou dos limites e delegao legislativa (CF, art. 49, V), alm de se sujeitarem vontade

poltica dos parlamentares, como a rigor so todas as decises adotadas pelas Casas Legislativas, possuem
elementos jurdicos. Estes elementos tornariam algumas das decises de controle adotadas pelo Legislativo
passveis de contestao por meio de ao judicial.

Se o Senado rejeita a escolha de chefe de misso diplomtica, por exemplo, seria descabido questionar esta
deciso por meio de ao judicial haja vista tratar-se de deciso de cunho exclusivamente poltico, em que os
elementos jurdicos no desempenham qualquer funo e que, portanto, no importam em violao de qualquer
direito subjetivo a ser levado apreciao judicial. Se, todavia, o Congresso, por razes exclusivamente polticas,
susta ato normativo do Poder Executivo sob o argumento de que teria exorbitado do poder regulamentar, seria
cabvel a propositura de ao por meio da qual se demonstraria o contrrio, ou seja, de que se trata de ato legtimo, e
que resultaria na invalidao da deciso do Congresso.
Isto leva concluso de que, ao menos em relao a algumas das hipteses de controle poltico que sero a
seguir indicadas, elementos jurdicos devem ser levados em considerao.
Nos termos da Constituio Federal, so hipteses em que se evidencia o controle poltico do Congresso
Nacional:

- resolver definitivamente sobre tratados, acordos ou atos internacionais que acarretem

encargos ou compromissos gravosos ao patrimnio nacional (art. 49, I);
- autorizar o Presidente da Repblica a declarar guerra, a celebrar a paz, a permitir que foras estrangeiras
transitem pelo territrio nacional ou nele permaneam temporariamente, ressalvados os casos previstos em lei
complementar (art. 49, II);
- autorizar o Presidente e o Vice-Presidente da Repblica a se ausentarem do Pas, quando a ausncia exceder
a quinze dias (art. 49, III);
- aprovar o estado de defesa e a interveno federal, autorizar o estado de stio, ou suspender qualquer uma
dessas medidas (art. 49, IV);
- sustar os atos normativos do Poder Executivo que exorbitem do poder regulamentar ou dos limites de
delegao legislativa (ART. 49, V);
- julgar anualmente as contas prestadas pelo Presidente da Repblica e apreciar os relatrios sobre a execuo
dos planos de governo (art. 49, IX);
- fiscalizar e controlar, diretamente, ou por qualquer de suas Casas, os atos do Poder Executivo, includos os
da administrao indireta (art. 49, X);
- apreciar os atos de concesso e renovao de concesso de emissoras de rdio e televiso (art. 49, XII);
- escolher dois teros dos membros do Tribunal de Contas da Unio (art. 49, XIII);
- aprovar iniciativas do Poder Executivo referentes a atividades nucleares (art. 49, XIV);

- autorizar, em terras indgenas, a explorao e o aproveitamento de recursos hdricos e a pesquisa e lavra de

riquezas minerais (art. 49, XVI);

- aprovar, previamente, a alienao ou concesso de terras pblicas com rea superior a

dois mil e quinhentos hectares (art. 49, XVII).
Alm das competncias do art. 49 da Constituio Federal acima mencionadas, so
tambm mecanismos de controle poltico do Congresso Nacional:
- a convocao, por qualquer das Casas do Congresso ou das suas Comisses, de Ministro de Estado ou
quaisquer titulares de rgos diretamente subordinados Presidncia da Repblica para prestarem, pessoalmente,
informaes sobre assunto previamente determinado, importando crime de responsabilidade a ausncia sem
justificao adequada (art. 50, caput);
- a solicitao de pedidos de informaes, encaminhadas pelas Mesas da Cmara dos Deputados e do Senado
Federal, a Ministros de Estado ou a qualquer das pessoas referidas no item anterior, importando igualmente em
crime de responsabilidade a recusa, ou o no-atendimento, no prazo de trinta dias, bem como a prestao de
informaes falsas;
- e a instaurao, nos termos do art. 58, 3, da Constituio Federal, de comisses parlamentares de
inqurito, que tero poderes de investigao prprios das autoridades judiciais, alm de outros previstos nos
regimentos das respectivas Casas, que sero criadas pela Cmara dos Deputados e pelo Senado Federal, em
conjunto ou separadamente, mediante requerimento de um tero de seus membros, para a apurao de fato
determinado e por prazo certo, sendo suas concluses, se for o caso, encaminhadas ao Ministrio Pblico, para que
promova a responsabilidade civil ou criminal dos infratores38.

38

Sobre a utilizao das CPIs como instrumento de que dispem as minorias dos Parlamentos para investigar a
atuao do Governo, so relevantes, para maior esclarecimento acerca da atuao dessas comisses no sistema de
controle definido pela Constituio brasileira, os ensinamentos constantes do voto proferido pelo Min. Celso de
Mello, do Supremo Tribunal Federal STF, no julgamento do MS n. 24.831-DF (noticiado no Informativo STF n.
393) ementado nos termos seguintes:
COMISSO PARLAMENTAR DE INQURITO - DIREITO DE OPOSIO - RERROGATIVA DAS MINORIAS
PARLAMENTARES - EXPRESSO DO POSTULADO DEMOCRTICO - DIREITO IMPREGNADO DE
ESTATURA CONSTITUCIONAL - INSTAURAO DE INQURITO PARLAMENTAR E COMPOSIO DA
RESPECTIVA CPI - TEMA QUE EXTRAVASA OS LIMITES INTERNA CORPORIS DAS CASAS
LEGISLATIVAS - VIABILIDADE DO CONTROLE JURISDICIONAL - IMPOSSIBILIDADE DE A MAIORIA
PARLAMENTAR FRUSTRAR, NO MBITO DO CONGRESSO NACIONAL, O EXERCCIO, PELAS MINORIAS
LEGISLATIVAS, DO DIREITO CONSTITUCIONAL INVESTIGAO PARLAMENTAR (CF, ART. 58, 3) MANDADO DE SEGURANA CONCEDIDO. CRIAO DE COMISSO PARLAMENTAR DE INQURITO:
REQUISITOS CONSTITUCIONAIS.
- O Parlamento recebeu dos cidados, no s o poder de representao poltica e a competncia para legislar, mas,
tambm, o mandato para fiscalizar os rgos e agentes do Estado, respeitados, nesse processo de fiscalizao, os
limites materiais e as exigncias formais estabelecidas pela Constituio Federal.

Alm das atribuies conferidas ao Congresso Nacional, a Constituio Federal outorga

alguns instrumentos de controle poltico privativamente ao Senado Federal. Dentre eles
destacamos:
- aprovar previamente, por voto secreto, aps argio pblica, a escolha de Magistrados, nos casos
estabelecidos na Constituio; de Ministros do Tribunal de Contas da Unio indicados pelo Presidente da
Repblica; de Governador de Territrio; de Presidente e diretores do banco central; do Procurador-Geral da
Repblica; e de titulares de outros cargos que a lei determinar (art. 52, III);
- aprovar previamente, por voto secreto, aps argio em sesso secreta, a escolha dos chefes de misso
diplomtica de carter permanente (art. 52, IV);
- autorizar operaes externas de natureza financeira, de interesse da Unio, dos Estados, do Distrito Federal,
dos Territrios e dos Municpios (art. 52, V);
- fixar, por proposta do Presidente da Repblica, limites globais para o montante da dvida consolidada da
Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios (art. 52, VI);

- O direito de investigar - que a Constituio da Repblica atribuiu ao Congresso Nacional e s Casas que o
compem (art. 58, 3) - tem, no inqurito parlamentar, o instrumento mais expressivo de concretizao desse
relevantssimo encargo constitucional, que traduz atribuio inerente prpria essncia da instituio
parlamentar.
- A instaurao do inqurito parlamentar, para viabilizar-se no mbito das Casas legislativas, est vinculada,
unicamente, satisfao de trs (03) exigncias definidas, de modo taxativo, no texto da Carta Poltica: (1)
subscrio do requerimento de constituio da CPI por, no mnimo, 1/3 dos membros da Casa legislativa, (2)
indicao de fato determinado a ser objeto de apurao e (3) temporariedade da comisso parlamentar de
inqurito.
- Preenchidos os requisitos constitucionais (CF, art. 58, 3), impe-se a criao da Comisso Parlamentar de
Inqurito, que no depende, por isso mesmo, da vontade aquiescente da maioria legislativa. Atendidas tais
exigncias (CF, art. 58, 3), cumpre, ao Presidente da Casa legislativa, adotar os procedimentos subseqentes e
necessrios efetiva instalao da CPI, no lhe cabendo qualquer apreciao de mrito sobre o objeto da
investigao parlamentar, que se revela possvel, dado o seu carter autnomo (RTJ 177/229 - RTJ 180/191-193),
ainda que j instaurados, em torno dos mesmos fatos, inquritos policiais ou processos judiciais.
O ESTATUTO CONSTITUCIONAL DAS MINORIAS PARLAMENTARES: A PARTICIPAO ATIVA, NO
CONGRESSO NACIONAL, DOS GRUPOS MINORITRIOS, A QUEM ASSISTE O DIREITO DE FISCALIZAR O
EXERCCIO DO PODER.
- A prerrogativa institucional de investigar, deferida ao Parlamento (especialmente aos grupos minoritrios que
atuam no mbito dos corpos legislativos), no pode ser comprometida pelo bloco majoritrio existente no
Congresso Nacional e que, por efeito de sua intencional recusa em indicar membros para determinada comisso de
inqurito parlamentar (ainda que fundada em razes de estrita convenincia poltico-partidria), culmine por
frustrar e nulificar, de modo inaceitvel e arbitrrio, o exerccio, pelo Legislativo (e pelas minorias que o
integram), do poder constitucional de fiscalizao e de investigao do comportamento dos rgos, agentes e
instituies do Estado, notadamente daqueles que se estruturam na esfera orgnica do Poder Executivo. (...)

- dispor sobre limites globais e condies para as operaes de crdito externo e interno da Unio, dos
Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, de suas autarquias e demais entidades controladas pelo Poder
Pblico federal (art. 52, VII);
- dispor sobre limites e condies para a concesso de garantia da Unio em operaes de crdito externo e
interno (art. 52, VIII);
- estabelecer limites globais e condies para o montante da dvida mobiliria dos Estados, do Distrito
Federal e dos Municpios (art. 52, IX);
- aprovar, por maioria absoluta e por voto secreto, a exonerao, de ofcio, do Procurador-Geral da Repblica
antes do trmino de seu mandato (art. 52, XI);
Cumpre-nos observar que nem todas as atribuies do Senado Federal previstas no art. 52 da Constituio
Federal so mecanismos de controle. Quando o Senado aprova seu regimento interno (art. 52, XII), por exemplo,
no exerce qualquer atividade de controle da atividade administrativa do Estado.

2.

Controle financeiro

A competncia do Congresso Nacional para o exerccio do controle financeiro da Administrao Pblica est
previsto no art. 70 da Constituio Federal. Dispe mencionado artigo que a fiscalizao contbil, financeira,
oramentria, operacional e patrimonial da Unio e das entidades da administrao direta e indireta, quanto
legalidade, legitimidade, economicidade, aplicao das subvenes e renncia de receitas, ser exercida pelo
Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder .

O titular do controle externo da atividade financeiro do Estado o Congresso Nacional. Este ponto
incontroverso. Alm da referncia expressa nesse sentido feita pelo art. 70 do texto constitucional, o art. 49, X,
igualmente lhe outorga a competncia genrica para fiscalizar e controlar, diretamente, ou por qualquer de suas
Casas, os atos do Poder Executivo, includos os da administrao indireta .

A dvida surge, todavia, quando se examina o disposto no art. 71 da Constituio. No caput deste artigo,
afirmado, uma vez mais, que o controle externo fica a cargo do Congresso Nacional. dito, todavia, que este
controle ser exercido com o auxlio do Tribunal de Contas da Unio, ao qual compete (...). So, em seguida,
indicados nos incisos do art. 71 os mecanismos por meio dos quais o controle externo ser exercido (julgamento de
contas, registro de aposentadorias, penses e admisses, realizao de auditorias etc.).
A redao do texto inequvoca ao afirmar que os mecanismos necessrios ao exerccio do controle externo
so de exclusiva competncia do Tribunal de Contas da Unio - TCU, e no do Congresso Nacional. Ou seja, o
Congresso Nacional no possui competncia para realizar auditorias, para registrar ou negar registro a

aposentadorias, para julgar contas dos gestores pblicos (exceto do Presidente da Repblica) ou para realizar
qualquer das atividades mencionadas no art. 71. No caso de auditorias, por exemplo, a competncia conferida pela
Constituio Federal ao Congresso, a qualquer de suas Casas ou s suas Comisses para solicitar ao TCU a
instaurao deste processo de fiscalizao.
Desse modo, no obstante seja conferida ao Congresso a titularidade do exerccio do controle externo, os
instrumentos necessrios ao seu exerccio so conferidos ao TCU.
Poder-se-ia, nesse ponto, indagar da existncia de subordinao do TCU em relao ao Congresso haja vista o
texto constitucional dispor que o controle externo, a cargo do Congresso, deve ser exercido com o auxlio do
Tribunal de Contas da Unio.

O termo auxlio tem sido objeto de inmeras controvrsias e incompreenses. Desde j afirmamos que no h
qualquer subordinao por parte do TCU em relao ao Congresso. No h qualquer deciso do TCU sujeita a
reviso ou a controle pelo Congresso. Das decises do TCU, no cabe qualquer recurso dirigido ao Congresso
Nacional. Esta questo foi enfrentada pelo STF no julgamento de pedido de cautelar formulado na ADI-3715
(publicado no Informativo STF n. 428). No caso, foi questionada a constitucionalidade de emenda Constituio
do Estado do Tocantins que assegurava Assemblia Legislativa a prerrogativa de desconstituir, por meio de
recursos, com efeito suspensivo, as decises do Tribunal de Contas Estadual. O artigo publicado no mencionado
Informativo do STF teve a seguinte redao:
O Tribunal deferiu pedido de medida cautelar formulado em ao direta de inconstitucionalidade ajuizada
pela Associao dos Membros dos Tribunais de Contas do Brasil - ATRICON para suspender, com eficcia ex tunc,

a vigncia da expresso licitao em curso, dispensa ou inexigibilidade, contida no inciso XXVIII do art. 19 e no
1 do art. 33; da expresso excetuados os casos previstos no 1 deste artigo, constante do inciso IX do art.
33, e do inteiro teor do 5 do art. 33, todos da Constituio do Estado do Tocantins, com a redao dada pela
Emenda Constitucional 16/2006. Os preceitos atribuem, Assemblia Legislativa, a competncia para sustar as
licitaes em curso, e os casos de dispensa e inexigibilidade de licitao, bem como criam recurso, dotado de efeito
suspensivo, para o Plenrio da Assemblia Legislativa, das decises do Tribunal de Contas do Estado acerca do
julgamento das contas dos administradores e demais responsveis por dinheiros, bens e valores pblicos.
Entendeu-se que os preceitos impugnados, a princpio, no observa m o modelo institudo pela Constituio
Federal, de observncia compulsria pelos Estados-membros (CF, art. 75), que limita a competncia do Congresso
Nacional a sustar apenas os contratos (CF, art. 71, 1), e no prev controle, pelo Poder Legislativo, das
decises, proferidas pelo Tribunal de Contas, quando do julgamento das referidas contas (CF, art. 71, II). ADI
3715 MC/TO, rel. Min. Gilmar Mendes, 24.5.2006.

Com esta deciso do STF, afasta-se em definitivo a controvrsia acerca da subordinao do TCU ao
Congresso Nacional.

Ao dispor que o controle externo ser realizado com o auxlio do TCU, a Constituio Federal no indica a
existncia de subordinao, mas de que este caminho para o exerccio do controle externo. Ou seja, somente por
intermdio do TCU pode o Congresso Nacional exercer as atribuies indicadas na Constituio Federal (art. 71)
relacionadas ao exerccio do controle financeiro da atividade administrativa do Estado.
Controle externo atividade eminentemente jurdica, e no poltica. Esta a razo pela qual os mecanismos
para o exerccio do controle financeiro so conferidos ao TCU, rgo dotado de autonomia administrativa,
financeira e funcional, e no ao Congresso Nacional.
A titularidade do controle financeiro conferida ao Congresso por razes histricas: dado que a aprovao do
oramento atribuio do Poder Legislativo, que representa (ou deveria representar) o povo, a ele igualmente cabe
a titularidade do controle da execuo oramentria.
Nos termos da Constituio Federal brasileira, todavia, a legitimidade para o exerccio dos mecanismos desse
controle cabe ao TCU. Para tentar harmonizar esta aparente incongruncia, o texto constitucional comete outro
equvoco: insere o TCU no Poder Legislativo. Essa tentativa feita pelo art. 71 da Constituio Federal
contraditada pelo prprio texto constitucional, que em seu art. 44 expressamente dispe que o Poder Legislativo
exercido pelo Congresso Nacional, que se compe da Cmara dos Deputados e do Senado Federal .

A vinculao entre o TCU e o Poder Legislativo se estabelece to-somente em razo de ser conferida ao
Congresso Nacional competncia para indicar seis dos nove membros do TCU (CF, art. 49, XIII) 39.
A relao entre o TCU e o Congresso Nacional pode ser comparada existente entre o Ministrio Pblico e o
Poder Executivo. A rigor, dado que os dirigentes do Ministrio Pblico se sujeitam a mandato cuja indicao feita
pelos Chefes do Executivo, e os Ministros do TCU ocupam cargos vitalcios, poder-se-ia inclusive afirmar que a
autonomia do TCU ainda mais ampla do que a reconhecida ao Ministrio Pblico.
No exerccio do controle externo, as atribuies do Congresso Nacional e do TCU se encontram, ou cruzam,
em trs situaes. Em nenhuma delas, todavia, o TCU pode ser compelido a decidir conforme a vontade do
Congresso, ou ter suas decises revistas por este ltimo.
As situaes em que a Constituio Federal requer a atuao conjunta do TCU e do Congresso Nacional so
as seguintes:

39

Em termos formais, ou organizacionais, melhor teria andado o texto constitucional se tivesse expressamente
conferido ao TCU e ao Ministrio Pblico estatura de rgos independentes, o que tornaria dispensvel toda a
discusso acerca do seu enquadramento na organizao do Estado brasileiro. No caso especfico do TCU, o fato de
ter sido disciplinado dentro da Seo IX do Captulo que cuida do Poder Legislativo, resulta em que a grande
maioria da doutrina ptria considere o TCU rgo do Poder Legislativo.

- Julgamento das contas do Presidente da Repblica Nos termos do art. 71, I, compete ao TCU a aprovao
de parecer prvio s contas do Presidente da Repblica, sendo conferida ao Congresso Nacional (art. 49, IX) a
atribuio pelo seu julgamento40.
- Realizao de auditorias e inspees Nos termos do art. 71, IV, da Constituio Federal, compete ao TCU
a realizao de auditorias e de inspees. A deciso acerca da realizao desses procedimentos de fiscalizao cabe
ao prprio TCU e ao Congresso Nacional.
- Sustao de contratos celebrados pela Administrao Pblica - A sustao de contratos firmados pela
Administrao Pblica, nos termos do art. 71, 1 e 2, do texto constitucional, requer atuao conjunta do TCU e
do Congresso Nacional.
Em relao a este ltimo aspecto, a sustao de atos e contratos, algumas consideraes se fazem necessrias,
inclusive em relao definio dos limites da atuao do Congresso Nacional e do TCU.
A primeira observao diz respeito ao fato de que esse poder inicialmente reconhecido ao TCU (CF, art. 71,
IX) como mecanismo de controle de legalidade. A redao do dispositivo constitucional expressa nesse sentido
(compete ao TCU para assinar prazo para que o rgo ou entidade adote as providncias necessrias ao exato
cumprimento da lei, se verificada ilegalidade grifamos). O Congresso, ou o TCU, no podem, portanto, assinar

prazo ou sustar ato ou contrato em razo de convenincia administrativa ou poltica. Somente se for verificada
ilegalidade (desvios, superfaturamentos, favorecimentos, fraude em licitaes etc.) poder ser adotada a providncia
relacionada mencionada sustao.
No mbito do TCU, a sustao do ato ou do contrato pode ser feita por meio de medida cautelar 41, ou em
julgamento definitivo, que importaro na expedio de determinao dirigida entidade ou rgo para que estes
promovam a sustao do ato ou do contrato. Por sustao se deve entender, no caso de medida cautelar, a suspenso
da execuo; se se tratar de deciso definitiva, a sustao importar no dever de anulao do ato ou contrato 42. Dado
que o poder do TCU para determinar mencionada sustao est relacionado legalidade do ato ou contrato, no
seria possvel entend-lo em qualquer outro sentido (de revogao, de resciso etc.)

40

De acordo com a Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar n. 101, de 2000), o parecer do TCU e o
julgamento a ser realizado pelo Congresso deve compreender no apenas as contas do Presidente da Repblica, mas
de todos os Poderes. Desse modo, no exerccio dessa atribuio, so tambm apreciadas as contas dos Chefes das
duas Casas do Congresso Nacional, dos Presidentes dos Tribunais Judicirios e do Procurador-Geral da Repblica.
41
A competncia do TCU para a adoo de medidas cautelares no se encontra prevista na Constituio Federal ou
em qualquer outra lei, mas to-somente em resolues do prprio Tribunal. No julgamento do MS 24510/DF
(Informativo STF n. 330), o eg. STF reconheceu que a competncia do TCU para anular contratos importaria em
reconhecimento implcito da adoo de medidas cautelares.
42
No julgamento do MS 23.550-DF (Informativo STF n. 223), o STF firmou entendimento de que o TCU, no
exerccio da competncia que lhe outorgada pelo art. 71, IX, pode determinar que os rgos e entidades da
Administrao Pblica anulem contratos. Estabeleceu, todavia, o STF que o exerccio dessa potestade pressupe que
o TCU assegure queles afetados por sua determinao o exerccio do contraditrio.

A Constituio Federal, portanto, no reconhece ao TCU a competncia para anular diretamente ato ou
contrato. O texto constitucional (art. 71, IX) reconhece ao Tribunal a prerrogativa para fixar prazo para que o rgo
ou a entidade anulem os atos ou contratos impugnados pelo Tribunal. Caso o destinatrio da determinao a
cumpra, faz-se ainda necessrio distinguir se esta tinha por objeto a anulao de ato ou de contrato. Na primeira
hiptese, se se tratar de ato, o TCU poder promover a anulao (CF, art. 71, X). Se, ao contrrio, se tratar de
contrato, caso o destinatrio da determinao do TCU no providencie sua anulao, o TCU dever comunicar o
fato ao Congresso Nacional que solicitar, de imediato, ao Poder Executivo as medidas cabveis (CF, art. 71, 1).
A redao desse dispositivo da Constituio Federal (art. 71, 1) extremamente confusa. Na parte inicial
dito que o ato de sustao ser adotado diretamente pelo Congresso Nacional ; na parte final do mesmo dispositivo,
e de forma contraditria, dito que o Congresso Nacional solicitar ao Poder Executivo43 as medidas cabveis. A
dvida consiste em saber se a competncia do Congresso para sustar diretamente o contrato ou to-somente para
solicitar ao Poder Executivo que adote as providncias com vista sustao.
A interpretao desse dispositivo assim como de qualquer outra norma - deve ser feita de forma racional e
sistemtica.
Percebe-se, em primeiro lugar, de forma bastante ntida a preocupao do texto constitucional com a
preservao dos contratos. Ou seja, o TCU possui competncia para determinar que o rgo ou entidade anulem ato
ou contrato, e se no for atendido em relao ao primeiro, ou seja, se o ato no for sustado, reconhecida ao prprio
TCU a legitimidade para a sua sustao (CF, art. 71, X).

Em se tratando de contrato, se a determinao do TCU no for cumprida, o Congresso

Nacional, titular do controle externo (CF, art. 70), chamado a intervir para que adote a mesma
providncia que o TCU adotaria se se tratasse de ato, ou seja, a sustao imediata do contrato.
No nos parece razovel admitir outra interpretao. Ocorre que, no obstante a Constituio
Federal outorgue ao Congresso Nacional a competncia para sustar (anular) contratos, no lhe
confere instrumentos para dar efetividade sua deciso. No possui o Congresso, por exemplo,
o poder de aplicar multa ou de fixar sano caso o contrato no seja anulado. Da a necessidade
de serem solicitadas medidas cabveis ao Poder Executivo, medidas relacionadas simples
efetividade do ato de sustao j adotado pelo Congresso.

43

A expresso Poder Executivo, para fins de interpretao do art. 71 da Constituio Federal, deve ser como
sinnimo de Administrao Pblica. Ou seja, se a situao descrita pelo art. 71, IX, e 1 e 2, ocorrer em contrato
firmado pela Administrao de rgo integrante do Poder Judicirio, a soluo deve ser idntica que se verificaria
se se tratasse de rgo do Poder Executivo. Cuida o dispositivo do controle e da fiscalizao da Administrao
Pblica, e no apenas do Poder Executivo.

A interpretao acima confirmada pela redao do 2 do art. 71, que dispe que se o Congresso Nacional
ou se o Poder Executivo, no prazo de noventa dias, no efetivar as medidas previstas (...), o Tribunal decidir a
respeito. Dado que o rgo ou a entidade no cumpriram a determinao que o TCU originariamente lhes dirigiu,

que o fato foi comunicado ao Congresso Nacional e que nenhuma providncia foi efetivada, o poder de adotar
medidas com vista a dar cumprimento lei restitudo ao TCU. Assim, uma vez mais o TCU chamado a intervir
para dar efetividade sua determinao, independentemente de o Congresso Nacional ter-se manifestado, ou, caso o
tenha feito, a medida por ele sugerida no tenha sido cumprida pelo Poder Executivo 44.

Controle exercido pelo Tribunal de Contas da Unio TCU

Modelos de controle externo
Diversos modelos de controle externo tm sido utilizados pelos diferentes pases ao longo dos anos, sendo
praticamente impossvel identificar dois pases que sigam modelos idnticos. Em alguns casos, a incumbncia de
exercer o controle externo dos gastos pblicos atribuda a rgo colegiado (normalmente a um Tribunal de
Contas), e em outros a um rgo singular (controladoria-geral). No caso dos Tribunais de Contas, alguns exercem
funo tipicamente jurisdicional, no sendo suas decises suscetveis de reviso pelas instncias judiciais
ordinrias; em outros sistemas, no qual o Brasil se insere, as decises dos Tribunais de Contas se sujeitam a reviso
judicial. H sistemas em que as atribuies dos rgos responsveis pelo controle externo se resumem fiscalizao
da atividade administrativa, sendo sua principal funo a elaborao de informes dirigidos ao Parlamento, ao
Ministrio Pblico ou aos prprios rgos fiscalizados para a adoo das medidas cabveis (suspenso da liberao
de recursos, propositura de aes criminais, instaurao de procedimentos disciplinares etc.). Noutros sistemas,
alm do poder de fiscalizar, dispem os rgos do controle externo de atribuies de reviso, sendo-lhes assegurada
a competncia para a correo das irregularidades detectadas e, eventualmente, a aplicao de sanes. O nico
padro identificado nos diversos modelos a existncia de rgo tcnico vinculado ao Parlamento.
Benjamin Zymler45, citando Eduardo Lobo Botelho46, indica a existncia de cinco diferentes modelos de
controle externo: o anglo-saxo, o latino, o germnico, o escandinavo e o latino-americano.

44

A possibilidade de sustao de contratos pelo Congresso Nacional e a forma de proceder do TCU nesta
eventualidade tm sido questo de muito pouca aplicao. Na prtica, sempre que o TCU determina a sustao de
ato ou de contrato, os inmeros destinatrios tm adotado trs posturas: (1) cumprir a determinao do TCU, (2)
interpor recurso contra a deciso perante o prprio TCU ou (3) interpor contra mandado de segurana junto ao STF
contra a determinao do TCU. No h registro de hiptese em que o destinatrio tenha simplesmente descumprido
a determinao emanada do Tribunal de Contas da Unio. Esse cenrio tem tornado desnecessrio ao TCU remeter
ao Congresso Nacional pedido de sustao de contratos firmados pela Administrao Pblica.
45
Direito Administrativo e Controle. Belo Horizonte. Ed. Frum. 2005.
46
Regime Jurdico dos Tribunais de Contas. So Paulo. Ed. Revista dos Tribunais. 1992.

O Brasil segue, como era de se esperar, o modelo difundido na Amrica Latina em que se atribui a um
Tribunal de Contas vinculado ao Poder Legislativo o exerccio do controle externo dos gastos pblicos. A existncia
da Controladoria-Geral da Unio CGU no deve suscitar dvidas acerca do enquadramento do modelo ptrio. De
fato, a adoo de rgo singular (a Controladoria-Geral) tpica do modelo anglo-saxo, sendo adotado nos Estados
Unidos e no Reino Unido. No caso brasileiro, a Controladoria-Geral da Unio - CGU, alm de atribuies de
natureza tipicamente disciplinar, relacionadas correio dos servidores pblicos, exerce funo de controle interno
dos gastos pblicos. Descabida, portanto, qualquer tentativa de aproximar o modelo brasileiro de controle externo
do modelo anglo-saxo haja vista a CGU exercer funo de controle interno dos gastos pblicos.
O modelo de controle externo brasileiro apresenta algumas particularidades.
A primeira delas consiste no fato de os Tribunais de Contas serem considerados rgos integrantes do Poder
Legislativo. No obstante, seguem normas pertinentes ao processo administrativo e suas decises, em alguns casos,
importam em julgamento de contas dos gestores pblicos e dos demais responsveis pelos gastos pblicos. Apesar
da competncia constitucional para julgar contas, no se tem reconhecido s decises proferidas pelos Tribunais de
Contas autoridade da coisa julgada, o que as torna suscetveis de controle pela via judicial.
Essas aparentes contradies na forma de proceder dos Tribunais de Contas brasileiros tm sido fonte de
infindveis divergncias e crticas ao sistema, algumas delas pertinentes.
Importa considerar, todavia, que o modelo de controle externo adotado no Brasil confere atribuies ao TCU
no identificadas em qualquer outro modelo. Alm do poder de fiscalizar e de produzir relatrios encaminhados aos
rgos do Ministrio Pblico, do Poder Executivo e ao Legislativo, o Tribunal pode suspender atos ou contratos e
punir gestores. De acordo com o modelo constitucional adotado no Brasil, diferentemente dos rgos congneres de
outros pases, que somente normalmente dispem to-somente de prerrogativas de fiscalizao, so reconhecidas ao
TCU, alm dessa prerrogativa de fiscalizar, atribuies de natureza corretiva 47 e sancionadora.
As atribuies de natureza corretiva e sancionadora, que poderiam ser consideradas incrvel avano do
modelo brasileiro de controle externo, em razo da natureza administrativa das decises, acabam por constituir
47

O poder do TCU para determinar a reviso de atos ou de contratos pode ser confirmado pelo exame do Relatrio de
Atividade divulgado por aquele Tribunal de Contas referente a medidas cautelares adotadas to-somente no primeiro
trimentre do ano de 2007 (fonte:
Fonte:http://www2.tcu.gov.br/pls/portal/docs/PAGE/TCU/PUBLICACOES/RELATORIOS_INSTITUCIONAIS/REL
ATORIOS), cujo trecho trasncrevemos:
Em caso de urgncia, de fundado receio de grave leso ao errio ou a direito alheio ou de risco de ineficcia da
deciso de mrito, o Plenrio ou o relator podem, de ofcio ou mediante provocao, expedir medida cautelar,
determinando, entre outras providncias, a suspenso do ato ou do procedimento impugnado, at que o Tribunal decida
sobre o mrito da questo suscitada. A expedio dessas medidas pode no ter necessariamente impacto econmico
imediato, mas visa ao resguardo tempestivo da legalidade e da moralidade na aplicao dos recursos pblicos federais.
No trimestre, foram adotadas 17 cautelares junto a rgos ou entidades, as quais envolviam a aplicao de recursos
pblicos federais superiores aR$5 bilhes, conforme se verifica no quadro adiante. Para o mesmo perodo, referido
Relatrio de atividades aponta condenaes do TCU referentes a multas aplicadas e a dbitos verificados da ordem de
mais de R$89 milhes.

elemento limitador do controle. Explico: para que o TCU, bem como qualquer Tribunal de Contas estadual ou
municipal, possa deterinar a reviso de atos ou contratos ou ainda para que possa aplicar sanes aos gestores
pblicos, torna-se necessrio assegurar a referidos gestores ou aos particulares, pessoas fsicas ou empresas, o
devido processo legal. Isto importa na necessidade de ser assegurado contraditrio, ampla defesa e de serem criados
mecanismos recursais, que acabam por fazer com que os processos que tramitam nos Tribunais de Contas
brasileiros, que poderiam ser concludos em curto prazo, levem anos para ser concludos. Caso a atribuio de
mencionados rgos objetivasse somente a elaborao de relatrios, que poderiam ser utilizados pelos rgos da
Administrao Pblica para a instaurao de processos disciplinares e pelo Ministrio Pblico para a propositura de
aes civis e penais, no haveria porque assegurar aos gestores e terceiros afetados pelas decises dos Tribunais de
Contas direito ao contraditrio, ampla defesa ou ao duplo grau de instncias.
Em resumo, a tentativa da Constituio Federal de conferir aos Tribunais de Contas brasileiros potestades
para rever atos e para punir gestores tornou a atuao desses rgos lenta e pouco efetiva, sobretudo em razo de
que seus atos ainda se sujeitam ao controle judicial. Eis o enorme contrasenso com que nos deparamos no Direito
brasileiro: no obstante os Tribunais de Contas tenham que observar o devido processo legal para proferir suas
decises, cabendo dessas decies inclusive recurso perante o prprio Tribunal de Contas, a necessidade de que
todos os atos possam se sujeitar ao controle judicial, conforme previsto na Constituio Federal, permite que toda a
matria discutida e decidida pelo Tribunal de Contas possa ser revista em novo e, uma vez mais infidvel, processo
judicial.
Uma das fragilidades do sistema de controle brasileiro exercido pelos Tribunais de Contas consiste, portanto,
no fato de que suas decises tm natureza administrativa, o que importa em reconhecer a possibilidade de controle
jurisdicional. Assim, uma auditoria realizada pelo TCU em que tenha sido constatado superfaturamento em obra
pblica, e que, aps longo procedimento, que em alguns casos leva anos para ser concludo, em que se assegurou
ampla defesa, contraditrio, recorribilidade da deciso, pode ser simplesmente anulada por meio de deciso judicial.
Aspecto a ser considerado em possveis futuras revises do modelo constitucional de controle externo deveria
considerar a possibilidade de inserir o TCU no Poder Judicirio semelhana do que se verifica no modelo
portugus, o que certamente conferiria s decises do Tribunal maior efetividade, alm de reduzir o nvel de
interferncia poltica decorrente da proximidade entre os Tribunais de Contas e as Casas Legislativas.

Composio dos Tribunais de Contas

A Composio do TCU se encontra definida no art. 73 da Constituio Federal. Na definio do modelo, a
idia bsica do texto constitucional foi buscar uma composio mista, da qual faro parte Ministros indicados por
critrios polticos, o que feito em carter majoritrio, e outros de origem tcnica.

Integram o TCU nove ministros, dos quais seis so indicados pelo Congresso Nacional e trs pelo Presidente
da Repblica. Dos seis Ministros indicados pelo Congresso, a escolha de trs deles cabe Cmara dos Deputados e
dos outros trs ao Senado Federal. Em relao aos Ministros indicados pelo Presidente da Repblica, um de livre
escolha, o segundo escolhido dentre os Auditores do Tribunal e o terceiro dentro da carreira do Ministrio Pblico
especial que atua junto ao TCU.
Nos termos do 1 do art. 73 da Constituio Federal, os Ministros do TCU sero nomeados dentre
brasileiros que satisfaam os seguintes requisitos:
- mais de trinta e cinco e menos de sessenta e cinco anos de idade;
- idoneidade moral e reputao ilibada;
- notrios conhecimentos jurdicos, contbeis, econmicos e financeiros ou de administrao pblica;
- mais de dez anos de exerccio de funo ou de efetiva atividade profissional que exija os conhecimentos
mencionados no inciso anterior.
Do ponto de vista orgnico, o fato de o TCU no integrar o Poder Judicirio leva concluso de que os
Ministros do TCU no so magistrados. Em termos prticos, todavia, a equiparao feita pela Constituio Federal
(art. 73, 3) entre os Ministros do TCU e os Ministros do Superior Tribunal de Justia (os Ministros do Tribunal
de Contas da Unio tero as mesmas garantias, prerrogativas, impedimentos, vencimentos e vantagens dos
Ministros do Superior Tribunal de Justia, aplicando-se-lhes, quanto aposentadoria e penso, as normas
constantes do art. 40), assim como em razo da natureza da atividade que desenvolvem, que compreende o

julgamento de contas dos gestores pblicos, resulta em que os Ministros do TCU sejam considerados magistrados,
sendo a eles aplicvel a Lei Orgnica da Magistratura Nacional (Lei Complementar n. 35, de 1979). Ou seja, ainda
que no sejam magistrados, posto que o TCU no faz parte do Judicirio, seus Ministros se sujeitam ao mesmo
regime jurdico aplicvel aos magistrados, o que torna totalmente desnecessria e sem sentido a discusso em torno
do tema.
Integram o TCU, alm dos Ministros, os Auditores 48, cujo nmero foi fixado pela Lei n. 8.443, de 1992, em
apenas trs.
As normas bsicas acerca dos Auditores esto definidas pela Constituio Federal que, nos termos do art. 73,
4, dispe que o auditor, quando em substituio a Ministro, ter as mesmas garantias e impedimentos do titular
e, quando no exerccio das demais atribuies da judicatura, as de juiz de Tribunal Regional Federal .

48

No os Auditores do TCU serem confundidos com os Analistas de Controle Externo do TCU. Os primeiros tm
como uma de suas principais atribuies substituir os Ministros em suas ausncias. Os Analistas de Controle
Externo compem a carreira tcnica de servidores do Tribunal e so responsveis pela realizao dos trabalhos de
fiscalizao e instruo de todos os processos no Tribunal.

Uma das principais atribuies dos Auditores do TCU , portanto, a substituio dos Ministros, razo pela
qual so normalmente chamados de Ministros-Substitutos.
Quando esto em substituio dos Ministros, exercem as mesmas atribuies daqueles e votam nas sesses
deliberativas do Tribunal. Quando no esto convocados para substituir Ministro, os auditores relatam processos
nas sesses deliberativas e apresentam suas declaraes de voto. Estas declaraes, todavia, no so consideradas na
contagem dos votos. Ou seja, quando o auditor no estiver convocado, a sua declarao de voto nos processos da
sua relatoria no entra na contagem dos votos proferidos. Se convocado, o Auditor vota no apenas nos processos
sob sua relatoria, como nos processos levados deliberao pelos Ministros.

A existncia dos Auditores dos Tribunais de Contas se revela medida extremamente salutar
haja vista sua seleo ser feita por meio de concurso pblico. O sistema de provimento do
cargo de Auditor cria situao peculiar em nosso sistema constitucional. Trata-se do nico
cargo provido por concurso pblico em que seus ocupantes se tornam vitalcios com a posse.
Alm dos Ministros e dos Auditores, integram o TCU os representantes do Ministrio Pblico especial.
A Constituio Federal cuida do Ministrio Pblico que atua junto ao TCU no art. 130, que dispe, in verbis:

Aos membros do Ministrio Pblico junto aos Tribunais de Contas aplicam-se as disposies
desta seo pertinentes a direitos, vedaes e forma de investidura.

A forma lacnica com que a Constituio Federal se referiu ao tema resultou em inmeras controvrsias
acerca da correta formatao deste Ministrio Pblico. Afinal, os Procuradores que iro atuar junto ao TCU so do
Ministrio Pblico Federal, designados pelo Procurador-Geral da Repblica, ou constituem carreira especfica,
integrante a estrutura administrativa do Tribunal?
A Lei Orgnica do TCU, Lei n. 8.443, de 1992, adotou a segunda soluo. Em termos orgnicos, o
Ministrio Pblico Especial de Contas integra a estrutura administrativa do TCU. Os Procuradores do Ministrio
Pblico junto ao TCU se sujeitam, todavia, ao regime jurdico aplicvel aos membros do Ministrio Pblico
comum49. Aplicam-se aos Procuradores do TCU, por expressa disposio legal (Lei n. 8.443/92, art. 80, caput), os
princpios institucionais da unidade, da indivisibilidade e, seguramente o mais importante de todos, o da
49

A Lei Orgnica do TCU, em seu art. 84 dispe que aos membros do Ministrio Pblico junto ao Tribunal de
Contas da Unio aplicam-se, subsidiariamente, no que couber, as disposies da lei orgnica do Ministrio Pblico
da Unio, pertinentes a direitos, garantias, prerrogativas, vedaes, regime disciplinar e forma de investidura no
cargo inicial da carreira.

independncia funcional. Desse modo, ainda que submetidos estrutura administrativa do TCU, os membros do
MP/TCU no se sujeitam, em sua atividade funcional, hierarquicamente a qualquer autoridade, seja ele Ministro,
Presidente do TCU ou mesmo ao Procurador-Geral do TCU.
O MP/TCU organizado em carreira. Dispe o caput o art. 80 da Lei n. 8.443/92 que ele (...) compe-se de
um procurador-geral, trs subprocuradores-gerais e quatro procuradores, nomeados pelo Presidente da
Repblica, dentre brasileiros, bacharis em direito . O ingresso na carreira feito por concurso pblico para o cargo

de Procurador e, por meio de promoo, os Procuradores podem ser promovidos ao cargo de Subprocurador-Geral.
Dentre os membros da carreira, o Presidente da Repblica nomeia o Procurador-Geral.
A soluo adotada pela mencionada Lei n. 8.443/92 foi contestada pela Procuradoria da Repblica por meio
da ADI n. 789/DF (DJU de 19-12-1994). Por unanimidade, o pleno do STF considerou mencionada lei
constitucional50.
O modelo do Ministrio Pblico junto ao TCU, definido pela Constituio Federal e disciplinado pela Lei n.
8.443/92, de adoo obrigatria pelos Tribunais de Contas dos Estados e Municpios 51. Em afronta Constituio

50

O acrdo da mencionada ADI 789-DF foi ementado nos seguintes termos:

ADIN - LEI N. 8.443/92 - MINISTRIO PBLICO JUNTO AO TCU - INSTITUIO QUE NO INTEGRA O
MINISTRIO PBLICO DA UNIO - TAXATIVIDADE DO ROL INSCRITO NO ART. 128, I, DA CONSTITUIO
- VINCULAO ADMINISTRATIVA A CORTE DE CONTAS - COMPETNCIA DO TCU PARA FAZER
INSTAURAR O PROCESSO LEGISLATIVO CONCERNENTE A ESTRUTURAO ORGNICA DO MINISTRIO
PBLICO QUE PERANTE ELE ATUA (CF, ART. 73, CAPUT, IN FINE) - MATRIA SUJEITA AO DOMNIO
NORMATIVO DA LEGISLAO ORDINARIA - ENUMERAO EXAUSTIVA DAS HIPTESES
CONSTITUCIONAIS DE REGRAMENTO MEDIANTE LEI COMPLEMENTAR - INTELIGENCIA DA NORMA
INSCRITA NO ART. 130 DA CONSTITUIO - AO DIRETA IMPROCEDENTE. - O Ministrio Pblico que
atua perante o TCU qualifica-se como rgo de extrao constitucional, eis que a sua existncia jurdica resulta de
expressa previso normativa constante da Carta Politica (art. 73, par. 2., I, e art. 130), sendo indiferente, para
efeito de sua configurao jurdico-institucional, a circunstancia de no constar do rol taxativo inscrito no art. 128,
I, da Constituio, que define a estrutura orgnica do Ministrio Pblico da Unio. - O Ministrio Pblico junto ao
TCU no dispe de fisionomia institucional propria e, no obstante as expressivas garantias de ordem subjetiva
concedidas aos seus Procuradores pela propria Constituio (art. 130), encontra -se consolidado na "intimidade
estrutural" dessa Corte de Contas, que se acha investida - at mesmo em funo do poder de autogoverno que lhe
confere a Carta Politica (art. 73, caput, in fine) - da prerrogativa de fazer instaurar o processo legislativo
concernente a sua organizao, a sua estruturao interna, a definio do seu quadro de pessoal e a criao dos
cargos respectivos. - S cabe lei complementar, no sistema de direito positivo brasileiro, quando formalmente
reclamada a sua edio por norma constitucional explicita. A especificidade do Ministrio Pblico que atua
perante o TCU, e cuja existncia se projeta num domnio institucional absolutamente diverso daquele em que se
insere o Ministrio Pblico da Unio, faz com que a regulao de sua organizao, a discriminao de suas
atribuies e a definio de seu estatuto sejam passiveis de veiculao mediante simples lei ordinaria, eis que a
edio de lei complementar e reclamada, no que concerne ao Parquet, to-somente para a disciplinao normativa
do Ministrio Pblico comum (CF, art. 128, par. 5.). - A clusula de garantia inscrita no art. 130 da Constituio
no se reveste de conteudo organico-institucional. Acha-se vocacionada, no mbito de sua destinao tutelar, a
proteger os membros do Ministrio Pblico especial no relevante desempenho de suas funes perante os Tribunais
de Contas. Esse preceito da Lei Fundamental da Republica submete os integrantes do MP junto aos Tribunais de
Contas ao mesmo estatuto jurdico que rege, no que concerne a direitos, vedaes e forma de investidura no cargo,
os membros do Ministrio Pblico comum.
51
Nesse sentido, vide ADI-789 (RTJ-176/540), ADI-832-MC (RTJ-150/715), ADI-846-MC (RTJ-150/719).

Federal, ainda restam situaes em que essa atuao feita por procuradores do Estado, por representantes do
Ministrio Pblico estadual ou em que simplesmente no h representao alguma.
Alm dos Ministros, Auditores e representantes do Ministrio Pblico, igualmente integram o TCU o corpo
tcnico de servidores.
O TCU conta com aproximadamente dois mil servidores concursados atuando em sua atividade fim em todo
o territrio nacional52. A eles cumpre a instruo de todos os processos que tramitam pelo Tribunal. Gozam de
independncia para a realizao de todos os trabalhos de investigao sob a responsabilidade do Tribunal.
No TCU, como regra, os processos so instrudos pelos Analistas de Controle Externo, recebem parecer do
Ministrio Pblico e so encaminhados aos Ministros relatores para a elaborao dos votos a serem proferidos nas
sesses deliberativas.
A Constituio Federal (art. 73, caput) incorre em evidente equvoco quando afirma que o TCU integrado
por nove Ministros. O TCU integrado por Ministros, Auditores, Representantes do Ministrio Pblico e Analistas
de Controle Externo. Somente por meio da atuao conjunta dessas diferentes categorias o TCU se habilita ao
exerccio das suas atribuies constitucionais. So as auditorias e demais fiscalizaes realizadas e assinadas pelos
Analistas de Controle Externo que, aps receberem parecer do Ministrio Pblico, so submetidas apreciao do
Plenrio do Tribunal. Sem esse trabalho que antecede interveno dos Ministros, o TCU simplesmente no
existiria.

Natureza do controle exercido pelo TCU

A Constituio Federal (art. 70) determina que a fiscalizao contbil, financeira e oramentria da Unio e
das demais entidades da Administrao Pblica federal indireta ser exercida pelo Congresso Nacional, mediante
controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder.
dito, ademais, que a fiscalizao contbil, financeira e oramentria compreende trs aspectos:
- legalidade,
- legitimidade, e
- economicidade.

52

A Lei n. 8.443/92 somente admite em seu quadro de pessoal vinte e seis servidores em comisso. Trata-se do
rgo com menor nmero de servidores comissionados da Administrao Pblica federal. Esta fato certamente
contribui para a qualidade dos trabalhos produzidos.

Maria Sylvia di Pietro (p. 614) defende a tese de que o exame da legitimidade e da economicidade
compreende aspectos relacionados ao mrito da atividade administrativa. Em relao legitimidade, a ilustre autora
afirma que a Constituio Federal o tem como diverso da legalidade, de sorte que parece assim admitir exame de
mrito. Idntico raciocnio desenvolvido pela Professora di Pietro em relao economicidade, que envolve
tambm questo de mrito, para verificar se o rgo procedeu, na aplicao da despesa pblica de modo mais
econmico, atendendo, por exemplo, uma adequada relao custo-benefcio. (negrito no original)

Discordamos, permissa vnia, da opinio da ilustre autora.

O mrito envolve o exame da convenincia e da oportunidade das solues adotadas pelo gestor pblico. O
resultado do controle de mrito a revogao dos atos praticados ou, no caso de contratos, a sua resciso (Lei n.
8.666/93, art. 78, XII). No se cogita, no mbito do controle de mrito, de punir ou sancionar o gestor em razo da
adoo de soluo que, no futuro, se mostre inconveniente. Cogita-se, no caso, to-somente de revogar os atos ou,
eventualmente, de rescindir os contratos. No controle de legitimidade, que compreende o controle de legalidade,
verifica-se a adequao do ato ao ordenamento jurdico. No exerccio desse controle, verificada a desconformidade
entre o ato e a ordem jurdica, o resultado deve ser a anulao do ato e a punio daquele que lhe deu causa.
O controle de legitimidade exercido pelo TCU no compreende a avaliao do mrito da atividade
administrativa. Ao mencionar as duas expresses controle de legalidade e controle de legitimidade o texto
constitucional busca to-somente deixar evidente que a fiscalizao a ser empreendida pelos rgos de controle
interno e externo no se resume ao mero exame formal da adequao dos atos e atividades administrativas do
Estado lei. Esse controle (de legitimidade) deve alcanar todos os demais preceitos e princpios constitucionais
(moralidade, impessoalidade, razoabilidade, segurana jurdica, continuidade do servio etc.).
Em resumo, correto afirmar que, nos termos da Constituio Federal, o controle de legalidade compreende a
verificao do cumprimento da lei; o controle de legitimidade, a plena observncia do ordenamento jurdico.
O poder conferido ao TCU para controlar no apenas o cumprimento da lei (legalidade), mas a observncia
da Constituio (legitimidade) resulta, inclusive, na prerrogativa reconhecida pelo Supremo Tribunal Federal aos
Tribunais de Contas para o exame de constitucionalidade das leis e dos atos sujeitos sua fiscalizao, potestade
declarada pelo STF por meio da Smula n. 347:

O Tribunal de Contas, no exerccio das suas atribuies, pode apreciar a constitucionalidade

das leis e dos atos do poder pblico.

No momento em que se reconhece aos rgos de controle externo o dever de verificar no apenas a
legalidade, mas a plena conformidade do ato ou da atividade administrativa ao ordenamento jurdico,
implicitamente conferida ao Tribunal de Contas a competncia para impugnar ato que, no obstante se conforme
lei, viole a Constituio Federal. Este poder denomina-se controle de constitucionalidade e est inserido no mbito
do controle de legitimidade dos Tribunais de Contas expressamente mencionado pelo texto constitucional.
No que toca ao exame da natureza do controle, a maior dvida reside na definio do alcance da expresso
controle de economicidade: trata-se, afinal, de controle de mrito?
Na busca do alcance da expresso controle de economicidade, deve-se proceder ao exame sistemtico do
texto constitucional, exame que nos remete ao disposto no art. 74. Este, ao tratar do sistema de controle interno,
menciona a verificao do cumprimento de metas (art. 74, I) e a avaliao dos resultados quanto eficcia e a
eficincia da gesto oramentria, financeira e patrimonial (...) (art. 74, II).

Em razo do que dispe a Constituio Federal, possvel concluir que o controle de economicidade
compreende o exame de trs diferentes aspectos:
- o cumprimento de metas (ou efetividade);
- a eficcia; e
- a eficincia.
Esses trs aspectos foram disciplinados pelo Manual de Auditorias de Natureza Operacional do TCU. De
acordo com o manual, a efetividade corresponde relao entre os resultados (impactos observados) e os objetivos
(impactos previstos ou esperados); a eficcia indica as metas alcanadas, independentemente de qualquer relao
com custos ou com os impactos esperados; e a eficincia apresenta a relao entre os resultados ou produtos gerados
por determinada atividade ou programa e os custos necessrios execuo do programa ou da atividade.
O controle de legalidade e o controle de legitimidade, conforme examinado, no interferem no mrito da
atividade administrativa. Dizem respeito conformidade dos atos lei e aos demais princpios e preceitos jurdicos.
O controle da economicidade, ao contrrio, alcana aspectos relacionados ao mrito - o que ocorre de forma
bastante mitigada - e adequao da atividade administrativa ao ordenamento jurdico. Explicamos melhor.
Na execuo do gasto pblico, cumpre ao administrador indicar as solues mais convenientes ao
desenvolvimento das suas tarefas. Tomemos um exemplo: o combate mortalidade infantil. Existem programas de
Governo e dotaes oramentrias vinculadas ao combate e reduo da mortalidade infantil. Poder-se-ia, em tese,
supor a existncia de dezenas ou centenas de solues possveis para o enfrentamento dessa questo. Diante dessa
imensa variedade de opes, o Governo adota soluo especfica. Para dar cumprimento a esta soluo, so

praticados inmeros atos e so desenvolvidas diversas atividades, as quais se sujeitaro ao controle de legalidade,
de legitimidade e de economicidade.
No mbito do controle de legalidade e de legitimidade, so examinados aspectos relacionados ao
cumprimento da lei e da Constituio. Verificada a desconformidade, conforme mencionado, os atos devem ser
anulados e os gestores punidos.
No controle da economicidade, sero examinados aspectos relacionados (1) efetividade, em que se examina
em que medida as metas definidas foram alcanadas, (2) eficincia, que busca ponderar os custos do programa
em face dos benefcios, e (3) eficcia dos programas, cujo foco corresponde anlise dos resultados efetivamente
obtidos.
Desse modo, no h dvida acerca dos aspectos analisados no controle da economicidade. A questo at o
momento no respondida busca identificar as conseqncias desse controle. O controle de legalidade e de
legitimidade pode resultar na anulao dos atos e na punio dos gestores. E o controle de economicidade, quais
seus propsitos? Quais conseqncias podem advir para o gestor caso sua atuao seja considerada ineficaz,
ineficiente ou pouco efetiva?
O instrumento de que o TCU tradicionalmente tem-se valido para exercer o controle de economicidade da
atividade administrativa do Estado so as auditorias de natureza operacional.
O enfoque nos resultados no se restringe, todavia, s auditorias de natureza operacional. Por meio da
Instruo Normativa n. 47, de 2004, o TCU determinou aos rgos de controle interno que avaliem o resultado das
metas na prestaes e tomadas de contas anuais do diversos gestores pblicos.
Por meio dos processos de prestao e de tomadas de contas e das auditorias de natureza operacional, torna-se
possvel o exame da economicidade da gesto pblica. Nas situaes em que os resultados dessa gesto se
mostrarem, a partir de parmetros objetivos, passveis de crtica e aps o exerccio do contraditrio, absurdamente
contrrios eficincia, eficcia ou efetividade, o gestor deve ser responsabilizado e, caso se trate de processo de
contas, estas devem ser julgadas irregulares.
No caso especfico das auditorias operacionais, caso no se constatem resultados absurdos da gesto pblica,
o TCU pode emitir recomendaes53 cujo propsito a melhoria da qualidade dos servios e atividades do Estado e
cuja adoo deixada a juzo discricionrio do gestor.

53

De acordo com a Lei Orgnica (Lei n. 8.443/92) e o Regimento Interno do TCU, as recomendaes expedidas
pelo Tribunal no se confundem com as determinaes. Estas, expedidas nas hipteses de ilegalidade ou de
ilegitimidade, so de adoo obrigatria e seu no cumprimento sujeita o gestor a punio. As recomendaes,
expedidas pelo TCU caso este considere que outras solues poderiam ser mais vantajosas para a gesto pblica, so
de adoo facultativa pelo gestor.

Se os resultados da gesto pblica, examinados sob a tica da razoabilidade, forem absurdos, no h que se
falar em mero juzo de convenincia administrativa ou em discricionariedade administrativa, e o TCU, no caso, no
deve restringir sua atuao expedio de meras recomendaes. O administrador se sujeita ao dever de eficincia
imposto pelo art. 37 da Constituio Federal e caso ocorra violao grosseira desse dever, os atos praticados devem
ser anulados, e quem o praticou, caso no apresente razes plausveis que justifiquem a gesto calamitosa, deve ser
punido.
No resta dvida de que a fraude, a malversao, o desvio ou a prtica de atos ilegais e ilegtimos merecem a
reprovao da sociedade e a severa punio por parte dos rgos de controle. Idntica reprovao no tem sido
verificada, at o momento, especialmente nos meios jurdicos, nas situaes em que o gestor no eficiente ou
efetivo. Do ponto de vista prtico, todavia, se a creche no foi construda, se o hospital no foi reformado ou se seus
equipamentos no funcionam, se a estrada est esburacada, se a campanha de vacinao infantil no alcanou seus
objetivos porque o gestor desviou os recursos pblicos ou porque adotou solues absurdamente ineficientes ou
ineficazes, o resultado o mesmo. A populao sofre as mesmas conseqncias em qualquer das duas situaes,
quer ocorra fraude, quer se verifique ineficincia.
O controle de economicidade realizado pelo TCU envolve, portanto, aspectos de legitimidade e, em menor
medida, de mrito.
Especialmente nos processos de auditoria de natureza operacional, verifica-se exame de mrito no controle da
economicidade na medida em que se permite ao TCU a apresentao de recomendaes ao gestor pblico. Ainda
que as solues apresentadas pela gesto pblica sejam razoveis, a faculdade conferida ao TCU para emitir
recomendaes visando melhoria dos servios pblicos importa em inequvoco exame do mrito. Este exame, ou
controle, exercido, todavia, de forma mitigada.
O controle compreende, conforme examinado no incio deste Captulo, o poder de fiscalizao e de reviso
dos atos. O controle de legalidade e de legitimidade exercido pelo TCU pleno porque, alm da fiscalizao, o
Tribunal dispe de instrumentos para determinar a reviso dos atos ou atividades ilegtimos. No caso acima, de
serem expedidas recomendaes, o controle exercido pelo TCU limitado porque compreende to-somente a
potestade de fiscalizar, mas no de rever a atuao do gestor.
Em resumo, possvel afirmar que o controle realizado pelo TCU de legalidade, de legitimidade e de
economicidade. O controle de economicidade, por meio do qual so examinados aspectos relacionados eficincia,
efetividade e eficcia da gesto pblica, compreende aspectos de legitimidade e de mrito. Este ltimo, o controle
de mrito, exercido pelo TCU de forma bastante mitigada, alcanando to-somente a fiscalizao da gesto e no
o poder de reviso de atos ou de atividades.

Atribuies constitucionais e legais do TCU

A Constituio Federal, em seu art. 71, de modo detalhado, indica os instrumentos por meio dos quais o
controle externo ser exercido e confere, de forma expressa, o desempenho desses instrumentos de controle ao
TCU. Alm das atribuies indicadas no texto constitucional, outras tm sido conferidas ao TCU por meio de
legislao extravagante.
As principais atribuies do TCU podem ser sintetizadas nas categorias a seguir indicadas.

4.1. Opinativa ou consultiva:

1. na elaborao do parecer prvio s contas anuais do Presidente da Repblica (CF, art. 71, I);
2. em resposta a consulta que lhe seja formulada por autoridade competente, a respeito de dvida suscitada
na aplicao de dispositivos legais e regulamentares concernentes a matria de sua competncia, na forma
estabelecida no regimento interno (Lei Orgnica do TCU, art. 1, XVII).

4.2. Fiscalizadora:

1. realizar, por iniciativa prpria, da Cmara dos Deputados, do Senado Federal, de

Comisso tcnica ou de inqurito, inspees e auditorias de natureza contbil, financeira,
oramentria, operacional e patrimonial, nas unidades administrativas dos Poderes Legislativo,
Executivo e Judicirio, e demais entidades referidas no inciso II (CF, art. 71, IV);
2. fiscalizar as contas nacionais das empresas supranacionais de cujo capital social a Unio
participe, de forma direta ou indireta, nos termos do tratado constitutivo (CF, art. 71, V);
3. fiscalizar a aplicao de quaisquer recursos repassados pela Unio mediante convnio,
acordo, ajuste ou outros instrumentos congneres, a Estado, ao Distrito Federal ou a Municpio
(CF, art. 71, VI);
4. acompanhar a arrecadao da receita a cargo da Unio e das entidades referidas no inciso I deste artigo,
mediante inspees e auditorias, ou por meio de demonstrativos prprios, na forma estabelecida no regimento
interno (Lei Orgnica do TCU, art. 1, IV);

5. efetuar, observada a legislao pertinente, o clculo das quotas referentes aos fundos de participao a que
alude o pargrafo nico do art. 161 da Constituio Federal, fiscalizando a entrega dos respectivos recursos (Lei
Orgnica do TCU, art. 1, VI)
6. decidir sobre denncia que lhe seja encaminhada por qualquer cidado, partido poltico, associao ou
sindicato, na forma prevista nos arts. 53 a 55 desta lei (Lei Orgnica do TCU, art. 1, XVI);
7. decidir sobre as representaes formuladas em matria de licitao e contratos administrativos no (Lei n.
8.666/93, art. 113, 1);
8. fiscalizar os processos de privatizao e de concesses de servios pblico federais (Lei n. 9.491/97)
9. acompanhar a evoluo patrimonial dos agentes pblicos mencionados pela Lei n. 8.730/93, por meio do
recebimento das declaraes de imposto de renda de pessoas fsicas;
10. fiscalizar o cumprimento das aplicaes das receitas de impostos na manuteno de desenvolvimento dos
Estados e Municpios (CF, art. 212 e Lei n. 9.424/96);
11. fiscalizar o cumprimento da normas de responsabilidade fiscal previstas na Lei de Responsabilidade
Fiscal (Lei Complementar n. 101/2000);
12. regulamentar e fiscalizar a diviso dos recursos da Contribuio de Interveno no Domnio Econmico CIDE incidente sobre as operaes com petrleo e derivados (Lei n. 10.866/2004)

4.3. De julgamento de contas:

1. julgar as contas dos administradores e demais responsveis por dinheiros, bens e valores pblicos da
administrao direta e indireta, includas as fundaes e sociedades institudas e mantidas pelo Poder Pblico
federal, e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuzo ao
errio pblico (CF, art. 71, II).

4.4. De registro:
1. apreciar, para fins de registro, a legalidade dos atos de admisso de pessoal, a qualquer ttulo, na
administrao direta e indireta, includas as fundaes institudas e mantidas pelo Poder Pblico, excetuadas as
nomeaes para cargo de provimento em comisso, bem como a das concesses de aposentadorias, reformas e

penses, ressalvadas as melhorias posteriores que no alterem o fundamento legal do ato concessrio (CF, art. 71,
III).

4.5. Sancionadora:
1. aplicar aos responsveis, em caso de ilegalidade de despesa ou irregularidade de contas, as sanes
previstas em lei, que estabelecer, entre outras cominaes, multa proporcional ao dano causado ao errio (CF, art.
71, VIII);
2. aplicar ao responsvel julgado em dbito, multa de at cem por cento do valor atualizado do dano causado
ao errio (Lei Orgnica do TCU, art. 57);
3. aplicar multa de at R$ 25.000,00 (vinte e cinco mil reais), ou valor equivalente em outra moeda que venha
a ser adotada como moeda nacional, aos responsveis por contas julgadas irregulares de que no resulte dbito, pela
prtica de ato com grave infrao norma legal ou regulamentar de natureza contbil, financeira, oramentria,
operacional e patrimonial; e nas demais hipteses indicadas no art. 58 da Lei Orgnica do TCU;
4. declarar a inabilitao, por perodo que variar de cinco a oito anos, para o exerccio de cargo em comisso
ou funo de confiana no mbito da Administrao Pblica, sempre que o TCU, por maioria absoluta de seus
membros, considerar grave a infrao cometida (Lei Orgnica do TCU, art. 60).
5. declarar, na ocorrncia de fraude comprovada licitao, a inidoneidade do licitante fraudador para
participar, por at cinco anos, de licitao na Administrao Pblica Federal (Lei Orgnica do TCU, art. 46).

4.6. Corretiva:
1. assinar prazo para que o rgo ou entidade adote as providncias necessrias ao exato cumprimento da lei,
se verificada ilegalidade (CF, art. 71, IX);
2. sustar, se no atendido, a execuo do ato impugnado, comunicando a deciso Cmara dos Deputados e
ao Senado Federal (CF, art. 71, X);
3. no caso de contrato, caso o Congresso Nacional ou o Poder Executivo no adotem as providncias
indicadas no art. 71, 1, da Constituio Federal, o Tribunal poder adotar medidas tendentes correo das
irregularidades detectadas, podendo, inclusive, proceder anulao da avena.

5. Natureza das sanes aplicadas pelo TCU e poder disciplinar

O TCU, no exerccio de suas atribuies constitucionais e legais, dispe de instrumentos para a aplicao de
sanes aos responsveis pela prtica de atos ilegais (omisso no dever de prestar contas; prtica de ato de gesto
ilegal, ilegtimo, antieconmico, ou infrao norma legal ou regulamentar de natureza contbil, financeira,
oramentria, operacional ou patrimonial; dano ao errio decorrente de ato de gesto ilegtimo ao antieconmico;
desfalque ou desvio de dinheiros, bens ou valores pblicos conforme define o art. 16, III, da Lei n. 8.443/92).

Constatada a ocorrncia de infrao, o TCU pode aplicar qualquer das sanes indicadas no item anterior
(multa, declarao de inidoneidade para licitar, inabilitao para exerccio de cargo em comisso), bem como
condenar o gestor em dbito. A esse respeito, a Constituio Federal, em seu art. 71, 3, dispe que as decises do
TCU de que resulte imputao de dbito ou multa tero eficcia de ttulo executivo .

Das decises do TCU podem resultar, portanto, sanes de natureza civil e administrativa.
Alguma dvida pode surgir caso o ato praticado por gestor, alm de se enquadrar em alguma das hipteses de
atuao do TCU, tambm se caracterize como infrao funcional, nos termos da Lei n. 8.112/90. Nesta hiptese,
cumpre estabelecer a distino entre a responsabilidade administrativo-disciplinar do servidor e a responsabilidade a
ser apurada pelo TCU, que no possui natureza disciplinar.
Para melhor compreenso do tema, podemos supor que servidor pblico tenha praticado a infrao descrita
no art. 132, X, da Lei n. 8.112/90 ( leso aos cofres pblicos e dilapidao do patrimnio nacional ). Diante desse
fato, devem ser instaurados dois processos. O primeiro processo, de natureza disciplinar (processo administrativo
disciplinar), regido pela Lei n. 8.112/90, que em seu art. 143 dispe que a autoridade que tiver cincia de
irregularidade no servio pblico obrigada a promover a sua apurao imediata, mediante sindicncia ou
processo administrativo disciplinar, assegurada ao acusado ampla defesa . Por meio do processo administrativo

disciplinar instaurado pela autoridade competente, ser apurado o cometimento da infrao funcional e aplicada a
corresponde sano disciplinar (Lei n. 8.112/90, art. 127) que no exemplo em apreciao corresponder pena de
demisso.
O segundo processo a ser instaurado a tomada de contas especial em razo do que dispe a Lei n. 8.443/92,
art. 8:
Diante da omisso no dever de prestar contas, da no comprovao da aplicao dos recursos repassados
pela Unio, na forma prevista no inciso VII do art. 5 desta lei, da ocorrncia de desfalque ou desvio de dinheiros,
bens ou valores pblicos, ou, ainda, da prtica de qualquer ato ilegal, ilegtimo ou antieconmico de que resulte
dano ao errio, a autoridade administrativa competente, sob pena de responsabilidade solid ria, dever
imediatamente adotar providncias com vistas instaurao da tomada de contas especial para apurao dos
fatos, identificao dos responsveis e quantificao do dano. (grifamos)

O primeiro processo, de natureza disciplinar, cujo propsito a aplicao das sanes disciplinares, ser
instaurado pela autoridade competente conforme definirem os regulamentos internos do rgo ou entidade - e
julgado pelas autoridades indicadas no art. 142 da Lei n. 8.112/90.
O segundo processo, a tomada de contas especial - TCE, ser instaurado para apurao dos fatos,
identificao dos responsveis e quantificao do dano com vista ao ressarcimento dos valores desviados, podendo

ainda ser aplicadas as sanes previstas na Lei n. 8.443/92 (multa, inabilitao para cargo em comisso etc.). A
instaurao da TCE deve ser feita pela mesma autoridade competente para a instaurao do processo disciplinar.
Conforme ser examinado no prximo item deste Captulo, a instaurao e a instruo da TCE cabem ao rgo ou
entidade onde ocorreu o desvio. O julgamento dos processos de contas deve ser feito, todavia, pelo TCU ou pelo
Tribunal de Contas Estadual ou Municipal competente.
O processo disciplinar no se presta, conforme visto, para recuperar recursos pblicos desviados. No
possvel que de um processo disciplinar resulte determinao para desconto em folha do dano causado ao errio.
Para a recuperao do dano causado ao errio pela conduta do servidor, o instrumento adequado a tomada de
contas especial. Conforme j mencionado, a deciso do Tribunal que aplique dbito ou multa constitui ttulo
executivo a ser encaminhado ao rgo jurdico da entidade com vista a propositura da respectiva execuo, podendo
o TCU, a seu critrio, como alternativa execuo judicial, determinar o desconto integral ou parcelado da dvida
nos vencimentos, salrios ou proventos do responsvel, observados os limites previstos na legislao pertinente

(Lei n. 8.443/92, art. 28, I)54.

6. Espcies de processo no TCU

As regras bsicas acerca da tramitao dos processos no TCU esto definidas na Lei Orgnica (Lei n.
8.443/92) e no Regimento Interno do Tribunal.
No obstante o enorme rol de atribuies conferidas pela Constituio Federal e pela legislao extravagante
ao Tribunal, possvel identificar trs categorias bsicas de processo:
(1) julgamentos de contas;
(2) fiscalizaes; e
(3) registro de concesses (de aposentadoria, penses e reformas).
54

Conforme mencionado no Captulo V, o STF no admite o desconto em folha de danos causados por servidores
quando a determinao para o desconto parte da prpria Administrao Pblica (MS-24.182/DF), salvo se houver o
consentimento do servidor. Quando a Administrao promove o desconto em folha em razo de determinao
emanada do TCU, decorrente de julgamento de contas, o STF (MS 24544/DF) admite a legitimidade do desconto,
ainda que no haja consentimento do servidor.

Examinaremos, em seguida, os principais aspectos de cada um desses processos.

6.1. Processos de contas

As normas bsicas acerca do dever de prestar contas se encontram previstas na Constituio Federal, art. 70,
pargrafo nico, que dispe que prestar contas qualquer pessoa fsica ou jurdica, pblica ou privada, que utilize,
arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores pblicos ou pelos quais a Unio responda, ou
que, em nome desta, assuma obrigaes de natureza pecuniria.

- Modalidades de contas
A primeira diviso que se faz das contas resulta na criao de duas diferentes modalidades:
- contas anuais (ou ordinrias); e
- contas especiais.
As contas anuais se subdividem em duas outras categorias:
- contas de governo - cuja sistemtica de prestao definida pelos arts. 49, IX, e 71, I, da Constituio
Federal; e
- contas de gesto, definidas pelo art. 71, II, do texto constitucional.
Em relao primeira categoria de contas anuais, as contas de governo, conforme define a Constituio
Federal, o TCU (art. 71, I) possui competncia para elaborar parecer prvio, cabendo ao Congresso Nacional a
atribuio de proceder ao seu julgamento (art. 49, V).
Nos termos da Constituio Federal, as contas de governo compreenderiam to-somente as do Presidente da
Repblica. A Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar n. 101, de 2000) determina, no entanto, que na
apreciao dessas contas sejam igualmente examinadas, de forma individualizada, as contas dos Presidentes do
Senado Federal, da Cmara dos Deputados, do Supremo Tribunal Federal e dos demais Tribunais superiores, do
Presidente do Tribunal de Justia do Distrito Federal e Territrios e do Chefe do Ministrio Pblico da Unio.
Como o prprio nome indica, o exame das contas de governo no envolve aspectos especficos da gesto.
No se examina, por exemplo, se determinado ato ou contrato lcito, ou se licitao ou concurso pblico foram
conduzidos conforme determina a legislao. Estes aspectos devem ser examinados nas contas de gesto.

O exame da contas de governo compreende aspectos gerais relacionados execuo dos oramentos pblicos
federais, especialmente no que concerne aos aspectos definidos pela Lei de Responsabilidade Fiscal. realizada a
anlise das receitas e das despesas previstas no Plano Plurianual, e nos Oramentos Fiscal, da Seguridade social e
de Investimento das Estatais. Se estivssemos no campo da economia, seria correto afirmar que o exame das contas
de governo verifica aspectos macroeconmicos; ao passo que as contas de gesto devem expressar a legalidade, a
legitimidade e a economicidade dos atos administrativos que compreendem a gesto do administrador. Nas contas
de governo examinada a atuao da autoridade mxima de cada um dos Poderes da Repblica (Presidente da
Repblica, Presidente do STF, do STJ, do Procurador-Geral da Repblica etc.); nas contas de gesto, verificam-se
os atos dos ordenadores das despesas das diversas unidades administrativas. Se tomarmos como exemplo o
Supremo Tribunal Federal, verificar-se- que o Presidente do STF presta contas de governo, a serem examinadas
pelo TCU por meio de parecer prvio e que sero julgadas pelo Congresso. O Diretor-Geral do STF, ao contrrio,
presta contas de gesto, cujo julgamento cabe diretamente ao TCU.
A segunda categoria de processo de prestao de contas est relacionada contas ordinrias (ou anuais) de
gesto, que devem compreender todos os recursos oramentrios e extra-oramentrios. Estas contas se encontram
disciplinadas no art. 7 da Lei n. 8.443/92, que dispe nos seguintes termos:
As contas dos administradores e responsveis a que se refere o artigo anterior sero anualmente submetidas
a julgamento do Tribunal, sob forma de tomada ou prestao de contas, organizadas de acordo com normas
estabelecidas em instruo normativa.

Alm das regras bsicas previstas na Lei Orgnica e no Regimento Interno do TCU, para regular os processos
de tomada e de prestao de contas anuais55, o Tribunal editou a Instruo Normativa n. 47, de 2004.
Nos termos dessa IN, o exame das contas anuais compreende o exame de dois aspectos bsicos: a
conformidade e o desempenho da gesto. Esses aspectos so definidos pela mencionada IN nos seguintes termos:
- exame da conformidade: anlise da legalidade, legitimidade e economicidade da gesto em relao a
padres normativos e operacionais, expressos nas normas e regulamentos aplicveis, e da capacidade dos controles
internos de identificar e corrigir falhas e irregularidades;
- exame do desempenho: anlise da eficcia, eficincia e efetividade da gesto em relao a padres
administrativos e gerenciais, expressos em metas e resultados negociados com a administrao superior ou
definidos nas leis oramentrias, e da capacidade dos controles internos de minimizar riscos e evitar falhas e
irregularidades.

55

A expresso tomada de contas anuais diz respeito s contas prestadas pelos gestores dos rgos da Administrao
Pblica direta; a expresso prestao de contas anuais se refere s contas prestadas pelos gestores da entidades da
Administrao Pblica indireta.

A fim de possibilitar o exame dos dois aspectos, o art. 14 da referida IN requer que os processos de contas
anuais sejam encaminhados ao Tribunal acompanhados das seguintes peas:
- rol de responsveis;
- relatrio de gesto, emitido pelos responsveis;
- demonstrativos contbeis, exigidos pela legislao aplicvel e necessrios gesto oramentria, financeira
e patrimonial;
- declarao expressa da respectiva unidade de pessoal de que os responsveis a que se refere o inciso I esto
em dia com a exigncia de apresentao da declarao de bens e rendas de que trata a Lei n 8.730, de 10 de
novembro de 1993;
- relatrios e pareceres de rgos e entidades que devam se pronunciar sobre as contas ou sobre a gesto da
unidade jurisdicionada, consoante previsto em lei ou em seus atos constitutivos;
- relatrio de auditoria de gesto, emitido pelo rgo de controle interno competente;
- certificado de auditoria, emitido pelo rgo de controle interno competente;
- parecer conclusivo do dirigente do rgo de controle interno competente; e
- pronunciamento expresso do Ministro de Estado supervisor da unidade jurisdicionada ou da autoridade de
nvel hierrquico equivalente sobre as contas e o parecer do dirigente do rgo de controle interno competente,
atestando haver tomado conhecimento das concluses nele contidas.
Alm das contas anuais, a Lei n. 8.443/92 dispe sobre as contas especiais. No art. 8 da mencionada Lei
Orgnica do TCU, disciplinada a sistemtica dos processos de tomada de contas especial - TCE, in verbis:
Diante da omisso no dever de prestar contas, da no comprovao da aplicao dos recursos repassados
pela Unio, na forma prevista no inciso VII do art. 5 desta lei, da ocorrncia de desfalque ou desvio de dinheiros,
bens ou valores pblicos, ou, ainda, da prtica de qualquer ato ilegal, ilegtimo ou antieconmico de que resulte
dano ao errio, a autoridade administrativa competente, sob pena de responsabilidade solidria, dever
imediatamente adotar providncias com vistas instaurao da tomada de contas especial para apurao dos
fatos, identificao dos responsveis e quantificao do dano.

No mbito do TCU, os processos de TCE se encontram disciplinados pela IN n. 13, de 1996.

Os processos de TCE devem observar a seguinte sistemtica. Diante das situaes indicadas em lei, deve ser
providenciada a sua instaurao pela autoridade competente, no mbito do prprio rgo ou entidade, sob pena de

responsabilidade solidria. Caso mencionada autoridade competente no instaure a TCE, o TCU dispe de duas
opes: (1) pode ele prprio instaurar o processo de TCE ou (2) determinar que o responsvel pelo rgo ou
entidade pblica o faa. Em qualquer caso, quer a TCE seja instaurada pelo TCU, quer tenha sido instaurada no
rgo ou entidade responsvel pela gesto dos recursos, de ofcio ou por determinao do TCU, o julgamento das
contas ser sempre feito pelo Tribunal.
Em resumo, pode-se afirmar que a Constituio Federal impe a qualquer pessoa fsica ou jurdica, pblica
ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores pblicos ou pelos quais
a Unio responda, ou que, em nome desta, assuma obrigaes de natureza pecuniria o dever de prestar contas ao

TCU. Caso esse responsvel no preste suas contas, deve ser instaurado o processo de tomada de contas especial TCE com vista ao exame da regularidade da aplicao dos recursos.
No curso de qualquer processo de contas, ordinrias ou especiais, se for verificada a ocorrncia de
irregularidade (Lei n. 8.443/92, art. 12), o TCU, por meio de deciso preliminar, dever:
- definir a responsabilidade individual ou solidria pelo ato de gesto inquinado;
- se houver dbito, ordenar a citao do responsvel para, no prazo estabelecido no regimento interno,
apresentar defesa ou recolher a quantia devida,
- se no houver dbito, determinar a audincia do responsvel para, no prazo estabelecido no regimento
interno, apresentar razes de justificativa.

Se a defesa apresentada em resposta citao ou audincia for rejeitada, o responsvel ser

cientificado para, em novo e improrrogvel prazo estabelecido no regimento interno do TCU,
recolher a importncia devida. Caso no atenda citao ou audincia, o responsvel ser
considerado revel pelo Tribunal, para todos os efeitos, dando-se prosseguimento ao processo.

- Julgamento das contas

Encerrada a fase de apreciao da defesa apresentada, a Lei n. 8.443/92 admite trs modalidades de
julgamento de contas:
- regulares, quando expressarem, de forma clara e objetiva, a exatido dos demonstrativos contbeis, a
legalidade, a legitimidade e a economicidade dos atos de gesto do responsvel;
- regulares com ressalva, quando evidenciarem impropriedade ou qualquer outra falta de natureza formal de
que no resulte dano ao errio; ou

- irregulares.
Sero julgadas irregulares as contas quando for comprovada a ocorrncia de qualquer das seguintes
ocorrncias:
- omisso no dever de prestar contas;
- prtica de ato de gesto ilegal, ilegtimo, antieconmico, ou infrao norma legal ou regulamentar de
natureza contbil, financeira, oramentria, operacional ou patrimonial;
- dano ao errio decorrente de ato de gesto ilegtimo ao antieconmico;
- desfalque ou desvio de dinheiros, bens ou valores pblicos.
- reincidncia no descumprimento de determinao de que o responsvel tenha tido cincia, feita em processo
de tomada ou prestao de contas.
Quando julgar as contas regulares, o Tribunal dar quitao plena ao responsvel. Se as contas forem julgadas
regulares com ressalva, o Tribunal dar quitao ao responsvel e lhe determinar, ou a quem lhe haja sucedido, a
adoo de medidas necessrias correo das impropriedades ou faltas identificadas, de modo a prevenir a
ocorrncia de outras semelhantes. Quando julgar as contas irregulares, havendo dbito, o Tribunal condenar o
responsvel ao pagamento da dvida, atualizada monetariamente, e acrescida dos juros de mora devidos, podendo,
ainda, aplicar-lhe a multa prevista no art. 57 da Lei n. 8.443/92. O instrumento da deciso considerado ttulo
executivo (CF, art. 71, 3) para fundamentar a respectiva ao de execuo. Caso no haja dbito, mas tenha sido
comprovada qualquer das ocorrncias que justifiquem o julgamento das contas irregulares, o Tribunal aplicar ao
responsvel a multa prevista no inciso I do art. 58, da Lei n. 8.443/92.
Caso a irregularidade das contas tenha por fundamento dano ao errio, desfalque ou desvio de recursos
pblicos, o Tribunal fixar a responsabilidade solidria do agente pblico que praticou o ato irregular e do terceiro
que, como contratante ou parte interessada na prtica do mesmo ato, de qualquer modo haja concorrido para o
cometimento do dano apurado.

Os acrdos do TCU que julguem as contas irregulares sero encaminhados ao Ministrio

Pblico da Unio e s procuradorias das entidades onde se tenha verificado o desvio ou
desfalque, para ajuizamento das aes civis e penais cabveis. No caso do Ministrio Pblico,
alm das aes criminais, os acrdos do TCU podem legitimar a propositura de aes de
improbidade administrativa ou de quaisquer outras aes civis. s advocacias ou
procuradorias das entidades cabe a execuo judicial do acrdo com vista ao ressarcimento
do errio e cobrana das multas aplicadas.

Se caso fortuito ou fora maior, comprovadamente alheios vontade do responsvel, tornarem materialmente
impossvel o julgamento de mrito das contas, estas sero consideradas iliquidveis, e o Tribunal ordenar seu
trancamento e o conseqente arquivamento do processo.

- Natureza das decises proferidas pelo TCU no julgamento de contas

Conforme examinado no Captulo II, costuma-se distinguir administrao de jurisdio sob o argumento de
que a primeira corresponde execuo do Direito e a segunda aplicao do Direito, distino que nos parece maxima venia - totalmente equivocada.

As diferenas entre a deciso administrativa e a judicial decorrem do tratamento conferido

pelo Direito Positivo, e no da natureza ou do contedo da deciso. Exame mais detalhado, e
desprovido de preconceitos, quanto ao exerccio das atividades administrativas e judiciais nos
leva concluso de que jurisdio e administrao no so atividades de natureza to distintas
quanto se costuma apresentar.
Tradicionalmente, dizia-se que o administrador atua no limites da lei para realizar interesse pblico, ao passo
que o papel precpuo do juiz seria o de aplicar o Direito ao caso concreto. No h necessidade de exame muito
aprofundado para se perceber que essas afirmaes no se sustentam. Acaso ao juiz dado - em seu processo de
aplicao do Direito - agir fora deste, alm dos limites da norma jurdica em exame? Ou, ao contrrio, no processo
conduzido pelo juiz de aplicao do Direito pode ele ferir o interesse pblico? Em relao ao administrador, ao
contrrio, h como defender que ele adota solues para casos concretos sem aplicar o Direito? Tanto o juiz quanto
o administrador pblico atuam nos limites do Direito e com vista realizao do interesse pblico.
A grande distino entre o ato praticado no exerccio da atividade jurisdicional e aquela decorrente do
exerccio da atividade administrativa diz respeito sujeio destas ltimas ao princpio da hierarquia. O
administrador pode ser obrigado a decidir de certa forma simplesmente em razo da sua subordinao
administrativa, o que no se verifica com os rgos judicirios. Da a importncia de que todos os atos da
Administrao possam ser controlados pelo Poder Judicirio. Por meio desse controle se assegura que a palavra
final acerca da legalidade de certa conduta administrativa seja proferida por autoridade isenta, independente.
Outra particularidade das decises produzidas pelo Poder Judicirio requisito necessrio a que o ato tenha
natureza judicial o fato de serem observadas normas de Direito processual civil, penal ou trabalhista.
No caso do TCU, suas decises muito mais se aproximam dos atos judiciais do que dos tradicionais atos
administrativos, sendo asseguradas aos seus Ministros as garantias e prerrogativas dos magistrados (CF, art. 73,
3). Ademais, ao proferir suas decises, o TCU o faz no mbito da sua jurisdio administrativa (O Tribunal de

Contas da Unio ... tem sede no Distrito Federal, quadro prprio e jurisdio em todo o territrio nacional - CF,

art. 73, caput).

A esse respeito, Cretella Jnior56 afirma que o emprego do vergo julgar e dos substantivos julgamento e
jurisdio, em dispositivos constitucionais, induziu, primeiro, os membros dos Tribunais de Contas ministros e
conselheiros ao erro, imaginando que os vocbulos tinham sido empregados com o mesmo sentido que tm na
nomenclatura tcnica do direito processual. Fala ainda o autor que os constituintes cometem erro e que o cientista
do direito (...) vai buscar, nos cultores dos vrios ramos do direito, a acepo correta dos vocbulos .

Antes de qualquer considerao acerca da opinio do autor, cumpre-nos examinar alguns conceitos de
jurisdio.
Cndido Dinamarco57 afirma que jurisdio atividade pblica e exclusiva com a qual o Estado substitui a
atividade das pessoas interessadas e propicia a pacificao de pessoas ou grupos em conflito mediante a atuao
da vontade do direito em casos concretos. Galeno Lacerda, citado por Athos Gusmo Carneiro 58, define o instituto

como a atividade pela qual o Estado, com eficcia vinculativa plena, elimina a lide, declarando e/ou realizando o
direito concreto . Se formos buscar conceito comum ou vulgar de jurisdio, podemos utilizar a frmula apresentada

no Dicionrio Aurlio59: Poder atribudo a uma autoridade para fazer cumprir determinada categoria de leis e
punir quem as infrinja em determinada rea .

Em todos os conceitos de jurisdio possvel identificar alguns elementos comuns. O primeiro reside no
fato de que se trata de atividade estatal; o segundo, de que se trata de atividade por meio da qual se aplica o direito
ao caso concreto. O conceito apresentado por Galeno Lacerda acrescenta, alm desses dois elementos, outra
caracterstica jurisdio, a coisa julgada.
Se examinarmos os dois primeiros elementos (de que se trata de atividade estatal com vista aplicao do
direito a situaes concretas), no resta dvida de que o conceito de jurisdio alcana a atividade desenvolvida
pelo TCU. O nico elemento do conceito que no se mostra aplicvel atividade desenvolvida pelo TCU diz
respeito imutabilidade das suas decises. Este elemento, relacionado coisa julgada, , no entanto, acidental e
somente parte da doutrina o adota.
V-se, portanto, que o conceito de jurisdio no se mostra to estranho atividade dos Tribunais de Contas
quanto poderia supor quem, de forma desavisada, lesse as palavras de Cretella Junior acerca do tema.

56

Natureza das Decises do Tribunal de Contas. RDA. N. 166, out./dez. 1986, p. 9 apud Benjamin Zymler, p. 429.
Fundamentos do Processo Civil Moderno, Vol. I, So Paulo: Malheiros, 4 ed. 2001, p. 115.
58
In Jurisdio e Competncia, 6 Edio, So Paulo: Saraiva, 1995

57

59

In Novo Dicionrio Aurlio da Lngua Portuguesa, 2 Edio Revista e Ampliada, Ed. Nova Fronteira

As palavras do referido autor refletem a viso que imperava entre os cientistas do direito processual e que
ainda impera em alguns crculos jurdicos que negavam, a partir de premissas totalmente equivocadas, a existncia
do processo administrativo. Esta viso, mais do que qualquer outra coisa, reflete o desconhecimento acerca do
moderno Direito administrativo e das distines entre o exerccio das atividades judicial e administrativa. De acordo
com essa viso equivocada do Direito administrativo, a atividade administrativa se desenvolvia por meio de atos
administrativos isolados e desordenados. Atualmente, a atividade administrativa exercida como decorrncia de
decises produzidas em processos administrativos, sujeitos ao devido processo legal, ao contraditrio e ampla
defesa. O ato administrativo continua a ser meio bsico para o Estado exercer sua funo executiva. Esta funo se
torna mais democrtica, mais transparente e legtima quando o ato administrativo passa ser considerado o resultado
do processo administrativo e no fenmeno isolado.
O TCU exerce jurisdio administrativa e, no desempenho dessa tarefa, julga as contas dos gestores pblicos.
No se reconhece s decises do TCU - evidente - natureza judicial em razo de dois aspectos bsicos: 1.
No integram os Tribunais de Contas o Poder Judicirio; e 2. As decises proferidas pelos Tribunais de Contas se
regem por normas de Direito Administrativo e Constitucional, no pelo Direito processual.
A possibilidade de o TCU agir de ofcio - na instaurao e na conduo de processos - constitui
particularidade estranha ao processo judicial, e impede qualquer tentativa de enquadramento das decises dos
Tribunais de Contas como decises judiciais. Razes decorrentes do ordenamento jurdico vigente, e no do
voluntarismo jurdico de alguns, impedem que se confira autoridade de coisa julgada judicial decises do TCU.
Esta circunstncia no impede que se reconhea (1) que o TCU exerce jurisdio, (2) que o TCU julga contas e (3)
que as decises do TCU se pautam pelo processo administrativo.
As similitudes entre as decises do TCU - especialmente quando julga contas - e as proferidas pelo Poder
Judicirio, levaram Benjamin Zymler (p. 268), ilustre Ministro do TCU, a se referir a esta atividade do TCU como
funo parajudicial do Tribunal.
Deve-se reconhecer, ademais, que a estatura constitucional das decises proferidas pelas Cortes de Contas cuja natureza executiva decorre de dispositivo constitucional expresso (CF, art. 71, 3) - impossibilita a
equiparao destas decises, especialmente daquelas que julgam contas, a meros atos administrativos.
Ainda que sujeitas ao controle judicial, as decises dos Tribunais de Contas justificam a adoo de controle
judicial menos invasivo, devendo o Poder Judicirio promover a sua anulao somente em casos de aplicao
absurda do Direito ou por falhas formais do processo, de que seria exemplo a no observncia do contraditrio ou
da ampla defesa. Admitir que matrias de fato ou de direito examinadas por Tribunais de Contas possam ser
completamente reexaminadas, em todos os seus aspectos, pelo Poder Judicirio, alm de importar em absoluta
quebra de racionalidade do sistema - afinal qual a utilidade desses Tribunais se tudo o eles decidissem pudesse ser

revisto pelo Poder Judicirio? -, transferiria para o Judicirio a competncia para julgar contas, competncia
exclusiva dos Tribunais de Contas.
A constatao de que as decises proferidas pelos Tribunais de Contas, no obstante sua natureza
administrativa60, encontra-se em patamar jurdico mais elevado que os demais atos administrativos foi feita pelo
STF no julgamento do MS 24.544/DF61. Nesta ocasio, o STF reconheceu executoriedade62 deciso do TCU, em
razo das particularidades presentes no processo conduzido no mbito do Tribunal 'de colorido quase jurisdicional'
- na expresso de Seplveda Pertence (MS-23550/DF) -, executoriedade no reconhecida Administrao Pblica.
Se a Constituio institui rgo de controle externo a quem incumbe a funo de fiscalizar a Administrao
Pblica, atribuindo-lhe, inclusive, poderes sancionatrios, evidente que as decises deste rgo no esto no
mesmo nvel dos atos administrativos ordinrios. O TCU deve ter a palavra final sobre a Administrao Pblica,
com a ressalva de que esta pode levar a questo ao Poder Judicirio. Este deve, todavia, no exame da legalidade das
decises do TCU verificar a ocorrncia de ilegalidades na conduo do processo conduzido no Tribunal ou de
decises absurdamente contrrias ao direito63.
Nestas hipteses, a deciso judicial deve to-somente anular aquela proferida pelo Tribunal de Contas,
devendo o processo ser restitudo a este ltimo para a prtica de novo ato.

6.2. Processos de fiscalizao

O estudo das fiscalizaes realizadas pelo TCU indica trs aspectos bsicos a serem examinados.
O primeiro aspecto corresponde ao objeto da fiscalizao. Nesse ponto, busca-se verificar os atos ou
atividades sujeitos ao controle do TCU. Em segundo lugar devem ser examinados os instrumentos de que se pode

60

A natureza administrativa da atuao do TCU no lhe faculta a possibilidade de descumprir deciso proferida em
instncia judicial e amparada pelo manto da coisa julgada. No Julgamento do MS n. 23.758/DF (Informativo STF
n. 302), o eg. STF firmou o entendimento de que se a deciso judicial baseara-se em premissas errneas, deve ser
ela desconstituda por meio de ao rescisria, e no mediante deliberao do TCU (conforme artigo publicado no
citado Informativo STF n. 302).
61

No julgamento deste Mandado de Segurana, o STF considerou legtima determinao feita pelo TCU a fim de
que a Cmara dos Deputados promovesse desconto em contracheque de servidor, mesmo contra a vontade deste,
prerrogativa que o STF negou aos rgos da Administrao Pblica.
62
A executoriedade, no caso, tratava de saber se poderia ser promovido o desconto em folha de dbito apontado
pelo TCU e atribudo ao servidor pblico.
63
Acerca da possibilidade de reviso judicial das decises das Cortes de Contas, Jorge Ulisses Jacoby Fernandes (p.
527) afirma que embora existam controvrsias sobre os limites revisibilidade judicial das decises dos Tribunais
de Contas, inequivocamente cabe mandado de segurana quando o julgamento no garante contraditrio ou
desobedece ao princpio do devido processo legal.

valer o Tribunal para exercer sua atividade fiscalizatria. Finalmente, cumpre-nos realizar o exame do procedimento
utilizado na tramitao dos processos no TCU.

- Objeto da fiscalizao
O primeiro aspecto, relacionado ao objeto da fiscalizao, chama a ateno para o largo espectro de
atribuies do TCU. Alm das matrias definidas pela Constituio Federal, inmeras outras tm sido acrescentadas
por meio da Lei Orgnica do TCU ou de legislao extravagante.

Considerando o que dispe a Constituio Federal, a Lei Orgnica do TCU e legislao

extravagante, possvel apresentar a seguinte lista de atividades sujeitas fiscalizao do
TCU:
- todo e qualquer ato, contrato ou atividade que importem na gerao de receita ou na realizao de despesa
de recursos pblicos federais;
- todo e qualquer ato, contrato ou atividade desenvolvidos pela Unio includas as unidades administrativas
dos Poderes Legislativo e Judicirio , autarquias, fundaes pblicas, empresas pblicas e sociedades de economia
mista federais, bem como aqueles praticados por qualquer pessoa, fsica ou jurdica, pblica ou privada, que utilize,
guarde, arrecade, gerencie ou administre bens, dinheiro ou valores pblicos federais ou pelos quais a Unio
responda, ou que, em nome desta, assuma obrigaes de natureza pecuniria;
- a aplicao de quaisquer recursos repassados pela Unio, autarquias, fundaes institudas e mantidas pelo
poder pblico e demais rgos e entidades da Administrao Pblica federal mediante convnio, acordo, ajuste ou
outros instrumentos congneres, a Estado, ao Distrito Federal, a Municpio e a qualquer outra pessoa, fsica ou
jurdica, pblica ou privada;
- a entrega das parcelas devidas aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municpios conta dos recursos dos
fundos de participao dos Estados e Municpios a que alude o pargrafo nico do art. 161 da Constituio
Federal64;
- a aplicao dos recursos dos fundos constitucionais do Norte, Nordeste e Centro-Oeste administrados por
instituies federais;

64

Em relao aos repasses dos mencionados fundos, o TCU fiscaliza to-somente o seu repasse aos Estados e aos
Municpios. A aplicao ou o uso que os Estados e Municpios do a mencionados recursos so objeto de
fiscalizao pelos respectivos Tribunais de Contas Estaduais e Municipais. Assim, recursos dos Fundos de
Participao dos Estados e dos Municpios (FPE e FPM) so fiscalizados pelo TCU apenas at o momento em que
so repassados ou transferidos aos seus destinatrios (Estado ou Municpio).

- a aplicao dos recursos transferidos ao Distrito Federal com base no inciso XIV do art. 21 da Constituio
Federal que prev que compete Unio organizar e manter a polcia civil, a polcia militar e o corpo de bombeiros
militar do Distrito Federal;
- o clculo, a entrega e a aplicao de quaisquer recursos repassados pela Unio por determinao legal a
Estado, ao Distrito Federal ou a Municpio, consoante dispuser a legislao especfica;
- a aplicao de recursos transferidos sob as modalidades de subveno, auxlio e contribuio, fiscalizao
que compreender as fases de concesso, utilizao e prestao de contas;
- a arrecadao da receita a cargo dos rgos e entidades da Administrao direta e indireta dos Poderes da
Unio, bem como dos fundos e demais instituies sob jurisdio do Tribunal, a qual ser efetuada em todas as
etapas da receita e processar-se- mediante levantamentos, auditorias, inspees, acompanhamentos ou
monitoramentos, incluindo a anlise de demonstrativos prprios, com a identificao dos respectivos responsveis;
- a renncia de receitas da Unio, a qual ser feita, preferentemente, mediante auditorias, inspees ou
acompanhamentos nos rgos supervisores, bancos operadores e fundos que tenham atribuio administrativa de
conceder, gerenciar ou utilizar os recursos decorrentes das aludidas renncias, sem prejuzo do julgamento das
tomadas e prestaes de contas apresentadas pelos referidos rgos, entidades e fundos;
- o cumprimento, por parte dos rgos e entidades da Unio, das normas da Lei Complementar n 101, de 4
de maio de 2000 Lei de Responsabilidade Fiscal;
- os processos de desestatizao realizados pela Administrao Pblica federal, compreendendo as
privatizaes de empresas, incluindo instituies financeiras, e as concesses, permisses e autorizaes de servio
pblico, previstas no art. 175 da Constituio Federal e nas normas legais pertinentes (Lei n. 9.491/97);
- as declaraes de bens e rendas apresentadas pelas autoridades e servidores pblicos (Lei n. 8.730/93);
- a aplicao dos recursos repassados ao Comit Olmpico Brasileiro e ao Comit Paraolmpico Brasileiro por
fora da legislao vigente;
- o cumprimento das aplicaes das receitas de impostos na manuteno de desenvolvimento dos Estados e
Municpios (CF, art. 212 e Lei n. 9.424/96);
- a diviso dos recursos da Contribuio de Interveno no Domnio Econmico - CIDE incidente sobre as
operaes com petrleo e derivados (Lei n. 10.866/2004).
A Constituio Federal determina, em seu art. 71, V, que o TCU dever fiscalizar as contas nacionais das
empresas supranacionais de cujo capital social a Unio participe, de forma direta ou indireta, nos termos do
tratado constitutivo . A Itaipu Binacional exemplo de empresa supracional da qual o Brasil scio. Ocorre que a

fiscalizao dessas entidades deve ser feita nos termos do tratado constitutivo. Provavelmente por dolo, o tratado
constitutivo da mencionada empresa binacional no prev uma nica linha sobre como o TCU ir exercer sua
fiscalizao. Esta omisso dolosa resultou em que, at a presente data, no existe qualquer mecanismo de
fiscalizao sobre mencionada empresa binacional.
Ainda em relao ao objeto da fiscalizao, importante consignar que ele no alcana apenas atos e
contratos. Ele vai alm e compreende o planejamento e a execuo dos programas de Governo. Desde que haja
execuo oramentria, qualquer programa de governo pode ser objeto de procedimento fiscalizatrio por parte do
TCU, tanto em relao sua conformidade, quanto em relao ao seu desempenho.
Nesse tocante, aspecto que deveria ser objeto de maior rigor por parte do Tribunal diz respeito ao
contingenciamento de recursos oramentrios que comprometem significativamente importantes projetos definidos
como prioritrios pelas Leis de Diretrizes Oramentrias. Se o mau uso, o desvio e a malversao so objeto de
crtica, igualmente deve s-lo o fato de a Unio ter liberado, por exemplo, no exerccio de 2005, menos de 1% (um
por cento) dos recursos previstos no oramento para a rea de segurana pblica, ou de que as Agncias reguladoras
no podem desenvolver tarefas bsicas em razo das limitaes oramentrias que lhes so impostas.
Por meio de auditorias de desempenho, o TCU deve ser capaz de indicar as conseqncias decorrentes desses
contingenciamentos e, se for o caso, determinar a adoo de medidas corretivas e punitivas, caso seja demonstrado
que o resultado desses contingenciamentos seja desastroso para o Pas.
No caso da aplicao dos recursos da Contribuio de Interveno no Domnio Econmico - CIDE incidente
sobre as operaes com petrleo e derivados (Lei n. 10.866/2004), em que a arrecadao tem o propsito
especfico de permitir a recuperao das estradas, o TCU deveria agir com muito mais rigor e considerar desvio de
finalidade a sua utilizao para compor os denominados supervits oramentrios. Ora, se os recursos so
vinculados, eles tm que ser usados na finalidade que justifica sua cobrana. Se assim no ocorrer, o Tribunal
deveria vedar novas arrecadaes enquanto houver recursos j arrecadados e no utilizados.

- Instrumentos de fiscalizao
Em relao aos instrumentos de que o TCU pode-se valer para a realizao da sua tarefa de fiscalizao, a
Constituio Federal faz referncia, no art. 71, IV, realizao de inspees e auditorias de natureza contbil,
financeira, oramentria, operacional e patrimonial, nas unidades administrativas dos Poderes Legislativo,
Executivo e Judicirio, e demais entidades referidas no inciso II. Alm das auditorias e inspees, a Constituio

Federal (art. 74, 2) alude ainda s denncias (qualquer cidado, partido poltico, associao ou sindicato parte
legtima para denunciar irregularidades ou ilegalidades perante o Tribunal de Contas da Unio ) como instrumento

de fiscalizao.

A esses trs instrumentos, a Lei Orgnica e o Regimento Interno do TCU acrescentam outros.
possvel apresentar os seguintes instrumentos de que se pode valer o TCU para a realizao da sua tarefa de
fiscalizao:
- auditorias;
- inspees;
- denncias;
- representaes;
- levantamentos;
- acompanhamentos; e
- monitoramentos.

- Auditorias
Inicialmente, em relao a este instrumento de fiscalizao do TCU, importa consignar a existncia de certa
impreciso terminolgica. Em algumas hipteses, o termo auditoria utilizado em sentido amplo, fazendo
referncia a qualquer processo instaurado pelo TCU. Nesse sentido, denncia encaminhada ao TCU importaria na
realizao de auditoria. Em outras situaes, o termo utilizado em sentido bem mais restrito, indicando
modalidade especfica de processo de fiscalizao.
Parece-nos que a Constituio Federal e a Lei Orgnica do TCU utilizam o termo em sentido restrito,
indicando o processo especfico, e que constitui o mais completo instrumento de fiscalizao do Tribunal, em que se
buscam as causas da ilegalidade ou da deficincia de desempenho e so apontadas as possveis solues para a
correo dos problemas identificados.
O objetivo dos processos de auditorias no apurar ilegalidade em ato ou contrato especficos. Para verificar
se determinado ato ou contrato ilegal, o TCU pode realizar simples inspeo, e se forem identificados indcios de
ilegalidade, a prpria equipe tcnica do TCU pode encaminhar representao ao Tribunal.
As auditorias se prestam para verificar, por exemplo, se setores responsveis pela realizao das licitaes,
pelo acompanhamento dos contratos, pela contratao de pessoal, pela administrao de patrimnio, por exemplo,
atuam de forma adequada, tanto do ponto de vista da legalidade quanto do desempenho. possvel, por exemplo, a

instaurao de auditoria para verificar a sistemtica de terceirizao de mo-de-obra em determinada unidade

administrativa. A auditoria o processo de mais amplo escopo no TCU, da resulta a importncia do tema.
As auditorias, como observado, podem ser de conformidade, que examinam a adequao da gesto ao
ordenamento jurdico, ou operacionais 65. Estas, as auditorias operacionais, dividem-se em duas subcategorias: (1)
auditorias de desempenho operacional, cujo foco a eficincia e a eficcia de determinado programa de Governo, e
(2) as avaliaes de programas, cujo propsito verificar a efetividade das atividades ou programas
governamentais66.
Nos termos do Regimento Interno do TCU (art. 239), auditoria o instrumento de fiscalizao utilizado pelo
Tribunal para (1) examinar a legalidade e a legitimidade dos atos de gesto dos responsveis sujeitos a sua
jurisdio, quanto ao aspecto contbil, financeiro, oramentrio e patrimonial; (2) avaliar o desempenho dos rgos
e entidades jurisdicionados, assim como dos sistemas, programas, projetos e atividades governamentais, quanto aos
aspectos de economicidade, eficincia e eficcia dos atos praticados; e (3) subsidiar a apreciao dos atos sujeitos a
registro.
A realizao de auditoria depende da iniciativa do prprio TCU ou da solicitao de qualquer das Casas do
Congresso Nacional ou de suas comisses tcnicas ou de inqurito.
Desse modo, caso algum tenha conhecimento de ilegalidade no servio pblico e queira provocar a
fiscalizao do TCU, deve encaminhar ao Tribunal denncia ou representao, e no pedido para a realizao de
auditoria. Nenhum impedimento h, todavia, caso o TCU receba de pessoa no legitimada pedido para realizar
auditoria, que ela seja instaurada de ofcio pelo Tribunal.

- Inspees
A inspeo segundo instrumento de fiscalizao , nos termos do art. 240 do Regimento Interno do TCU,
utilizado pelo Tribunal para suprir omisses e lacunas de informaes, esclarecer dvidas ou apurar denncias ou
65

A ttulo de exemplo, podemos apresentar algumas auditorias de natureza operacional realizadas pelo TCU: 1.
qualidade das rodovias pblicas federais, 2. alfabetizao solidria de jovens e adultos, 3. profissionalizao do
preso, 4. aes de atendimento pessoa idosa, 5. aes de deteco e correo de problemas visuais, 6. aes de
preveno e monitoramento da mortalidade materna, 7. cadastro nico dos programas do Governo federal, 8.
programa Amaznia sustentvel, 9. programa ateno pessoa portadora de deficincia fsica, 10. programa
erradicao do trabalho infantil, 11. programa de sade da famlia, 12. desenvolvimento do turismo no Nordeste, 13.
energia das pequenas comunidades, 14. programa morar melhor, 15. programa nacional biblioteca da escola, 16.
programa nacional de controle da malria, 17. programa novo mundo rural, 18. programa de reinserso do
adolescente em conflito com a lei, 19. saneamento bsico, projeto agente jovem, 20. programa bolsa-famlia, 21.
programa fome zero. Maiores informaes sobre cada uma dessas auditorias podem ser encontradas no endereo
eletrnico http:www.tcu.gov.br .
66
Conforme j examinado, a efetividade indica em que medida as metas definidas para determinado programa
foram alcanadas; eficincia estabelece a relao entre os custos do programa em face dos seus benefcios, e a
eficcia indica os resultados efetivamente obtidos em determinado programa de governo.

representaes quanto legalidade, legitimidade e economicidade de fatos da administrao e de atos

administrativos praticados por qualquer responsvel sujeito sua jurisdio .

- Denncias
A Constituio Federal, em seu art. 74, 2, cuida das denncias formuladas ao TCU. O dispositivo
constitucional repetido pelo art. 53 da Lei Orgnica do TCU que dispe nos seguintes termos:
Art. 53. Qualquer cidado, partido poltico, associao ou sindicato parte legtima para denunciar
irregularidades ou ilegalidades perante o Tribunal de Contas da Unio.

De acordo com a Lei Orgnica do TCU (art. 55, caput), no resguardo dos direitos e garantias individuais, o
Tribunal dar tratamento sigiloso s denncias formuladas, at deciso definitiva sobre a matria , ocasio em que,
caber ao Tribunal manter ou no o sigilo quanto ao objeto e autoria da denncia. (grifamos)

Antes de adentrarmos ao mrito da discusso, importa consignar que a denncia constitui importante
instrumento constitucional voltado ao controle social da Administrao Pblica. Por meio de denncias, fatos
ilegais que jamais seriam identificados pelos meios convencionais de investigao podem ser apurados e os
responsveis punidos. Na grande maioria dos casos, as denncias so encaminhadas ao TCU por servidores
pblicos que, em razo de atuarem dentro dos rgos e entidades pblicas, tm acesso a informaes privilegiadas
acerca do cometimento de ilcitos. No resta dvida que o fator que mais inibe o encaminhamento de denncias a
perspectiva de o servidor sofrer represlias caso seu nome seja divulgado. Esta preocupao resta evidente quando a
Lei Orgncia do Tribunal assegura ao denunciante o sigilo quanto autoria.
De outra parte, igualmente indiscutvel que a denncia especialmente em razo do sigilo quanto sua
autoria pode ser utilizada para ofender a honra de pessoas. Esta preocupao preservada pela legislao no
momento em que conferida tramitao da denncia natureza sigilosa. Ou seja, se algum deseja denunciar fato
mentiroso ao TCU com o propsito de promover a sua divulgao junto aos rgos da imprensa, este propsito ser
frustrado em razo da tramitao sigilosa do processo.

Foi recebido com espanto o pedido formulado por denunciado condenado pelo TCU para que
o Tribunal indicasse o nome do denunciante. Em face da recusa do TCU, foi interposto o
Mandado de Segurana n. 24405/DF junto ao STF que, para espanto ainda maior, foi
deferido. A deciso do egrgio Supremo Tribunal Federal foi noticiada no Informativo STF n.
332:
Tendo em conta que a CF/88 assegura o direito de resposta, proporcional ao agravo, e a inviolabilidade
honra e imagem das pessoas, possibilitando a indenizao por dano moral ou material da decorrente (art. 5, V

e X), o Tribunal, por maioria, deferiu mandado de segurana impetrado contra ato do Tribunal de Contas da
Unio - que mantivera o sigilo quanto autoria de denncia oferecida perante quela Corte contra administrador
pblico - e declarou, incidenter tantum, a inconstitucionalidade da expresso "manter ou no o sigilo quanto ao
objeto e autoria da denncia", constante do 1 do art. 55 da Lei Orgnica daquele rgo, bem como do contido
no disposto no Regimento Interno do TCU, no ponto em que estabelece a permanncia do sigilo relativamente
autoria da denncia. Considerou-se, na espcie, que, o sigilo por parte do Poder Pblico impediria o denunciado
de adotar as providncias asseguradas pela Constituio na defesa de sua imagem, inclusive a de buscar a tutela
judicial, salientando-se, ainda, o fato de que apenas em hipteses excepcionais vedado o direito das pessoas ao
recebimento de informaes perante os rgos pblicos (art. 5, XXXIII) Vencido o Min. Carlos Britto, que
indeferia a ordem - Lei 8.443/92, art. 55: "No resguardo dos direitos e garantias individuais, o Tribunal dar
tratamento sigiloso s denncias formuladas, at deciso definitiva sobre a matria. 1 Ao decidir, caber ao
Tribunal manter ou no o sigilo quanto ao objeto e autoria da denncia". MS 24405/DF, rel. Min. Carlos
Velloso, 3.12.2003.

Em nome do direito de o denunciado poder pedir indenizao contra o denunciante e de equivocada aplicao
do princpio da publicidade, o eg. STF talvez em uma de suas mais infelizes decises enfraqueceu um dos
poucos instrumentos de controle social existentes em nosso sistema jurdico.
equivocado argir mxima vnia o princpio da publicidade para dar divulgao ao nome do
denunciante. Esse princpio constitucional vincula a atuao da Administrao Pblica, e no o ato praticado pelo
particular por meio do qual provoca o Estado com vista apurao de atos ilcitos.
A possibilidade de qualquer indivduo propor ao de indenizao contra quem lhe cause dano moral ou
patrimonial constitui bem jurdico a ser protegido. Deveria ter sido considerado, todavia, que a realizao desse
direito poderia importar em enfraquecimento de outro bem, relacionado correta aplicao dos recursos pblicos e
ao dever do Estado de incentivar a participao da sociedade no processo de fiscalizao da atividade pblica. No
caso, ao possibilitar ao denunciado o direito de conhecer o nome do denunciante, o STF permitiu a realizao do
bem jurdico voltado para a satisfao do interesse individual, opo que importou em aniquilar o outro bem
jurdico, relacionado ao interesse de toda a sociedade de fortalecer os mecanismos de controle social dos recursos
pblicos.
No mbito do TCU, no obstante a deciso do STF em referido mandado de segurana, a questo no foi
dada como resolvida, e em nenhum outro caso o Tribunal tem informado ou divulgado o nome dos denunciantes.
Ao contrrio, foi criada, no mbito do Tribunal, Ouvidoria para receber denncias de ilcitos, quer os interessados
em denunciar desejem ou no se identificar.
Nesse ponto, surge outra indagao: pode o TCU dar prosseguimento a denncia annima? Poderia a
Ouvidoria do TCU protocolar denncia apcrifa?

Antes mesmo da criao da mencionada Ouvidoria, este tema - relacionado possibilidade de denncia
annima ser recebida pelo TCU - foi levado ao exame do STF.
Por meio do Mandado de Segurana n. 24369/DF, foi questionado o fato de o TCU ter instaurado
procedimento com o objetivo de apurar a prtica de indcios de irregularidades graves realizando inspeo para
averiguao dos fatos citados (conforme informaes prestadas pelo TCU ao STF).

O Relator do feito no STF, uma vez mais o ilustre Min. Celso de Mello, em seu voto quanto ao pedido de
liminar formulado no MS, manifestou-se nos seguintes termos:
O veto constitucional ao anonimato, como se sabe, busca impedir a consumao de abusos no exerccio da
liberdade de manifestao do pensamento, pois, ao exigir-se a identificao de quem se vale dessa extraordinria
prerrogativa poltico-jurdica, essencial prpria configurao do Estado democrtico de direito, visa -se, em
ltima anlise, a possibilitar que eventuais excessos, derivados da prtica do direito livre expresso, sejam
tornados passveis de responsabilizao, "a posteriori", tanto na esfera civil, quanto no mbito penal. Essa
clusula de vedao - que jamais dever ser interpretada como forma de nulificao das liberdades do pensamento
- surgiu, no sistema de direito constitucional positivo brasileiro, com a primeira Constituio republicana,
promulgada em 1891 (art. 72, 12), que objetivava, ao no permitir o anonimato, inibir os abusos cometidos no
exerccio concreto da liberdade de manifestao do pensamento, viabilizando, desse modo, a adoo de medidas de
responsabilizao daqueles que, no contexto da publicao de livros, jornais ou panfletos, viessem a ofender o
patrimnio moral das pessoas agravadas pelos excessos praticados, consoante assinalado por eminentes
intrpretes daquele Estatuto Fundamental (JOO BARBALHO, "Constituio Federal Brasileira - Comentrios",
p. 423, 2 ed., 1924, F. Briguiet; CARLOS MAXIMILIANO, "Comentrios Constituio Brasileira", p. 713, item
n. 440, 1918, Jacinto Ribeiro dos Santos Editor). (...) Na realidade, o tema pertinente vedao constitucional do
anonimato (CF, art. 5, IV, in fine) posiciona -se, de modo bastante claro, em face da necessidade tico-jurdica de
investigao de condutas funcionais desviantes, considerada a obrigao estatal, que, imposta pelo dever de
observncia dos postulados da legalidade, da impessoalidade e da moralidade administrativa (CF, art. 37, caput),
torna imperioso apurar comportamentos eventualmente lesivos ao interesse pblico. No por outra razo que o
magistrio da doutrina admite, no obstante a existncia de delao annima, que a Administrao Pblica possa,
ao agir autonomamente, efetuar averiguaes destinadas a apurar a real concreo de possveis ilicitudes
administrativas, consoante assinala JORGE ULISSES JACOBY FERNANDES, eminente Professor e Conselheiro
do E. Tribunal de Contas do Distrito Federal ("Tomada de Contas Especial", p. 51, item n. 4.1.1.1.2, 2 ed., 1998,
Braslia Jurdica): "Ocorrendo de a Administrao vislumbrar razovel possibilidade da existncia efetiva dos
fatos denunciados anonimamente, dever promover diligncias e, a partir dos indcios coligidos nesse trabalho,

instaurar a TCE. (conforme noticiado no Informativo STF n. 286).

Neste ltimo caso (MS-24369/DF), diante da ponderao dos valores jurdicos envolvidos, o STF deu
prevalncia queles relacionados necessidade tico-jurdica de investigao de condutas funcionais desviantes.

No julgado anterior (MS-24405/DF), em que deveriam ter sido cotejados o direito do denunciado de conhecer
o nome do denunciante e o dever de investigao das mencionadas condutas funcionais desviantes, que, conforme
observa o ilustre Min. Celso de Mello, relator do MS-24369/DF, torna imperioso apurar comportamentos
eventualmente lesivos ao interesse pblico , no se procedeu a essa ponderao e o resultado, mxima vnia, no nos

pareceu adequado.

- Representaes
O Regimento Interno do TCU faz referncia s representaes por meio das quais as autoridades ali referidas
(Ministrio Pblico, rgos do controle interno, senadores, deputados federais, estaduais e distritais, juizes,
servidores pblicos e outras autoridades mencionadas) solicitam ao Tribunal a apurao de fato ou de ato ilegal.
Desse modo, se cidado deseja encaminhar ao Tribunal notcia de ilegalidade, dever formalizar o encaminhamento
por meio de denncia; se o pedido para apurao do mesmo fato feito por qualquer das autoridades indicadas no
Regimento Interno do TCU, o instrumento a ser utilizado a representao.
Alm da representao a que se refere o Regimento Interno, a Lei de Licitaes (Lei n. 8.666/93), em seu art.
113, 1, determina que qualquer licitante, contratado ou pessoa fsica ou jurdica poder representar ao Tribunal
de Contas ou aos rgos integrantes do sistema de controle interno contra irregularidades na aplicao desta Lei,
para os fins do disposto neste artigo.

So admitidas, portanto, duas modalidades distintas de representao. A primeira prevista no Regimento

Interno do TCU, cuja legitimidade conferida s autoridades mencionadas e cujo propsito a apurao de
qualquer fato ou ato ilegal ou ilegtimo. A segunda modalidade de representao mencionada na Lei de Licitaes.
Esta pode ser encaminhada ao Tribunal por qualquer pessoa, mas somente pode ter por objeto ato ou fato
relacionado realizao de licitaes ou execuo de contratos ou convnios celebrados pela Administrao
Pblica.
Diversamente das denncias, que tm tramitao sigilosa, as representaes, em qualquer das duas
modalidades, tm tramitao ostensiva.

- Levantamentos
O levantamento constitui outro instrumento de fiscalizao de que se pode valer o TCU. Nos termos do art.
238 do Regimento Interno do TCU, levantamento o instrumento de fiscalizao utilizado pelo Tribunal para (1)
conhecer a organizao e o funcionamento dos rgos e entidades da Administrao direta e indireta dos Poderes da
Unio, incluindo fundos e demais instituies que lhe sejam jurisdicionadas, assim como dos sistemas, programas,

projetos e atividades governamentais no que se refere aos aspectos contbeis, financeiros, oramentrios,
operacionais e patrimoniais; (2) identificar objetos e instrumentos de fiscalizao; e (3) avaliar a viabilidade da
realizao de outras fiscalizaes mais aprofundadas.

- Acompanhamentos
O acompanhamento, nos termos do art. 241 do Regimento Interno do TCU, o instrumento de fiscalizao
utilizado pelo Tribunal para (1) examinar, ao longo de perodo predeterminado, a legalidade e a legitimidade dos
atos de gesto dos responsveis sujeitos a sua jurisdio, quanto aos aspectos contbil, financeiro, oramentrio e
patrimonial; e (2) avaliar, ao longo de perodo predeterminado, o desempenho dos rgos e entidades
jurisdicionadas, assim como dos sistemas, programas, projetos e atividades governamentais, quanto aos aspectos de
economicidade, eficincia e eficcia dos atos praticados.

- Monitoramentos
O monitoramento, conforme define o art. 243 do Regimento Interno do TCU, o instrumento de fiscalizao
utilizado pelo Tribunal para verificar o cumprimento de suas deliberaes e os resultados delas advindos. Conforme
examinado anteriormente, quando o TCU verifica a ocorrncia de ilegalidade, ele poder expedir determinaes aos
responsveis nas diversas unidades jurisdicionadas com vista correo do ato ilegal. A fim de verificar se suas
determinaes so cumpridas, o TCU poder instaurar processo de monitoramento.

- Tramitao dos processos

O terceiro aspecto relativo fiscalizao exercida pelo TCU diz respeito conduo ou tramitao dos
processos no Tribunal.
As auditorias, acompanhamentos e monitoramentos, que requerem a alocao de significativo esforo por
parte do Tribunal, obedecero a plano de fiscalizao elaborado pela Presidncia do TCU e aprovado pelo Plenrio.
Os levantamentos e inspees, que so processos mais simples, e demandam, portanto, menos esforo por parte do
Tribunal, sero realizados independentemente de programao. Em relao s denncias e representaes, o
Tribunal tem o dever de dar-lhes tramitao to-logo sejam protocoladas, independentemente de qualquer
programao.
Para desempenhar funes de fiscalizao, a Lei Orgnica do Tribunal assegura as seguintes prerrogativas
aos servidores do TCU:

- livre ingresso em rgos e entidades sujeitos jurisdio do Tribunal;

- acesso a todos os processos, documentos e informaes necessrios realizao de seu trabalho, inclusive a
sistemas eletrnicos de processamento de dados, que no podero ser sonegados, sob qualquer pretexto;
- competncia para requerer, por escrito, aos responsveis pelos rgos e entidades, os documentos e
informaes desejados, fixando prazo razovel para atendimento.

No caso de obstruo ao livre exerccio de auditorias e inspees, ou de sonegao de

processo, documento ou informao, o Tribunal ou o Ministro relator do processo no TCU
assinar prazo improrrogvel de at quinze dias para sua apresentao, fazendo-se a
comunicao do fato ao Ministro de Estado supervisor da rea ou autoridade de nvel
hierrquico equivalente, para as medidas cabveis. Vencido o prazo e no cumprida a
exigncia, o Tribunal aplicar multa ao responsvel, podendo ainda decretar o seu afastamento
temporrio se existirem indcios suficientes de que, prosseguindo no exerccio de suas
funes, possa retardar ou dificultar a realizao de auditoria ou inspeo, causar novos danos
ao errio ou inviabilizar o ressarcimento da multa acaso aplicada.
Se no curso de qualquer processo de fiscalizao restar configurada a ocorrncia de desfalque, desvio de bens
ou outra irregularidade de que resulte dano ao errio, o Tribunal ordenar, desde logo, a converso do processo em
tomada de contas especial67.

6.3. processos sujeitos a registro

A Constituio Federal, em seu art. 71, IV, dispe que compete ao TCU apreciar, para fins de registro, a
legalidade dos atos de admisso de pessoal, a qualquer ttulo, na administrao direta e indireta, includas as
fundaes institudas e mantidas pelo Poder Pblico, excetuadas as nomeaes para cargo de provimento em
comisso, bem como a das concesses de aposentadorias, reformas e penses, ressalvadas as melhorias posteriores
que no alterem o fundamento legal do ato concessrio.

A apreciao desses processos pelo TCU observa a seguinte sistemtica:

67

Somente no ser instaurada a TCE se o Tribunal determinar o arquivamento do processo a ttulo de

racionalizao administrativa e economia processual. Ser adotada esta providncia caso constate que o custo da
cobrana seja superior ao valor do ressarcimento, nos termos de ato normativo editado pelo Tribunal. Nesta
hiptese, no haver o cancelamento do dbito, a cujo pagamento continuar obrigado o devedor, para que lhe possa
ser dada quitao.

1. O ato de admisso de pessoal ou de concesso de aposentadoria, reforma ou penso praticado pela

autoridade administrativa responsvel;
2. A autoridade responsvel submete o ato, acompanhado de todos os dados e informaes, ao respectivo
rgo de controle interno, que dever emitir parecer sobre sua legalidade e torn-lo disponvel apreciao do
TCU;
3. Encaminhado os dados ao TCU, ser determinado ou recusado o registro do ato, conforme ele seja
considerado legal ou ilegal.
No caso de ato de admisso, se o TCU o considerar ilegal, o rgo de origem dever fazer cessar todo e
qualquer pagamento, ficando a autoridade responsvel pela adoo dessas medidas sujeito multa e ao
ressarcimento das quantias pagas caso deixe de adotar as medidas cabveis. Ademais, se houver indcio de
procedimento culposo ou doloso na admisso de pessoal, o Tribunal determinar a instaurao ou converso do
processo em tomada de contas especial, para apurar responsabilidades e promover o ressarcimento das despesas
irregularmente efetuadas.
Caso se trate de ato de concesso de aposentadoria, reforma ou penso considerado ilegal pelo TCU, o rgo
de origem dever igualmente cessar o pagamento dos proventos ou benefcios, sob pena de responsabilidade
solidria da autoridade administrativa omissa.

7. Recursos contra as decises do TCU

A Lei Orgnica e o Regimento Interno do TCU prevem o cabimento de diversos recursos contra as decises
proferidas pelo Tribunal. Nos termos do art. 277 do Regimento Interno, so cabveis os seguintes recursos:
- recurso de reconsiderao - de deciso definitiva em processo de prestao ou tomada de contas;
- pedido de reexame - de deciso de mrito proferida em processo concernente a ato sujeito a registro e a
fiscalizao de atos e contratos;
- embargos de declarao - quando houver obscuridade, omisso ou contradio em acrdo do Tribunal;
- recurso de reviso - de deciso definitiva em processo de prestao ou tomada de contas quando se verificar
erro no clculo nas contas, falsidade ou insuficincia de documentos em que se tenha fundamentado o acrdo
recorrido ou supervenincia de documentos novos com eficcia sobre a prova produzida;
- agravo - de despacho decisrio do Presidente do Tribunal, de presidente de cmara ou do relator,
desfavorvel parte, e da medida cautelar adotada pelo Tribunal.

 exceo do recurso de reviso, que mais se assemelha ao rescisria, a interposio de qualquer recurso
no mbito do TCU suspende os efeitos da deciso recorrida.
Em relao aos prazos para a interposio dos recursos, possvel apresentar o seguinte quadro:
- recurso de reconsiderao e pedido de reexame - quinze dias;
- embargos de declarao - dez dias;
- recurso de reviso - cinco anos;
- agravo - cinco dias.
Em qualquer caso, os prazos acima so contados da data em que o interessado tenha sido notificado ou
comunicado da deciso a ser impugnada, ou da publicao do edital no Dirio Oficial da Unio, quando a parte no
for localizada.

A Lei Orgnica e o Regimento Interno do TCU determinam ainda o no cabimento

de recurso de deciso que converte processo em tomada de contas especial, ou
determina a sua instaurao. Esta regra foi, todavia, impugnada perante o STF, que ao
julgar o MS-22.562-DF, entendeu que caracterizaria cerceamento de defesa o nocabimento de recurso contra mencionada deciso68.

8. Tribunais de Contas Estaduais e Municipais

O objeto desta tese de doutorado no compreende, conforme indicado na apresentao, o

estudo das medidas adotadas nos mbito dos Estados-federados e dos Municpios brasileiros.
Em razo de estarmos empreendendo anlise do sistema de controle de contas, faz-se necessrio
tecer, todavia, algumas consideraes acerca da atuao dos Tribunais de Contas estaduais e
municipais brasileiros.

68

A deciso no julgamento do mencionado MS-22.562-DF foi noticiada no Informativo STF n. 85, in verbis: O
Tribunal, considerando que a rejeio da defesa constitui julgamento de mrito, no se tratando apenas de uma
deciso preliminar de natureza semelhante aos despachos de mero expediente, deferiu mandado de segurana para
- reformando acrdo que aplicara o art. 23, 1, da Resoluo TCU n 36/95 ("no cabe recurso da deciso que
rejeitar as alegaes de defesa apresentadas pelo responsvel") - assegurar ao impetrante a apreciao do recurso
de reconsiderao por ele interposto, previsto no art. 32 da Lei 8.443/92 ("De deciso proferida em processo de
tomada ou prestao de contas cabem recursos de: I - reconsiderao; II - embargos de declarao; III - reviso.")

A Constituio Federal, em seu art. 75, dispe que as normas constitucionais pertinentes ao
Tribunal de Contas da Unio aplicam-se, no que couber, organizao, composio e
fiscalizao dos Tribunais de Contas dos Estados e do Distrito Federal, bem como dos
Tribunais e Conselhos de Contas dos Municpios. Dispe ainda o texto constitucional que as
Constituies estaduais disporo sobre os Tribunais de Contas respectivos, que sero
integrados por sete Conselheiros.

Algumas dvidas tm sido suscitadas acerca da composio e do funcionamento dos

Tribunais de Contas Estaduais - TCE.
A necessidade de ser mantida simetria com o TCU resulta, inicialmente, em que os TCEs
devam ser compostos por sete conselheiros, dos quais trs so indicados pelo Governador (um
de livre escolha, um dentre os auditores e outro dentre os representantes do Ministrio Pblico
que atuem junto ao Tribunal) e quatro indicados pelas respectivas Assemblias Legislativas.
Conforme disponha a Constituio Estadual, haver um nico Tribunal de Contas Estadual
com competncia para fiscalizar as contas do Estado e dos Municpios, ou podero ser criados
dois Tribunais de Contas, um para cuidar das contas estaduais e outro para exercer o mesmo
papel em relao s contas dos Municpios.
vedada, todavia, a criao, pelo Municpio, de Tribunal de Contas Municipal (CF, art. 31,
4). Convm, portanto, esclarecer a distino entre Tribunal de Contas de Municpio (ou
Municipal) e Tribunal de Contas dos Municpios. No primeiro caso, em que se verifica a
vedao, o Municpio criaria Tribunal de Contas para fiscalizar a gesto municipal; no segundo
caso, hiptese autorizada pela Constituio Federal, o Estado cria Tribunal de Contas para
fiscalizar a gesto de todos os Municpios69 daquele Estado.
A fiscalizao das contas dos Municpios pode ser feita, portanto, pelo Tribunal de Contas
estadual ou por eventual Tribunal de Contas dos Municpios, criados e mantidos, em qualquer
caso, pelos Estados.

69

Nas disposies transitrias da Constituio Federal, foi admitida a manuteno dos dois nicos Tribunais de
Contas vinculados a dois Municpios especficos, o de So Paulo e o do Rio de Janeiro.

As atribuies dos TCEs e TCMs muito se aproximam daquelas definidas pela

Constituio Federal para o TCU, ressalvado especificamente o julgamento das contas de
governo dos Prefeitos cuja sistemtica se diferencia daquela prevista pela Constituio Federal
para o julgamento das contas do Presidente da Repblica.
Conforme examinado anteriormente, o TCU possui competncia (CF, art. 71, I) para
elaborar parecer prvio s contas do Presidente da Repblica, cabendo ao Congresso Nacional a
atribuio de promover seu julgamento (CF, art. 49, IX). Em relao ao julgamento das contas
de governo dos Governadores, os TCEs seguem a mesma sistemtica das contas do Presidente
da Repblica observada pelo TCU.
No caso das contas de governo prestadas anualmente pelos Prefeitos, todavia, o parecer
prvio aprovado pelo Tribunal de Contas Estadual ou dos Municpios, conforme o caso, s
deixar de prevalecer por deciso de dois teros dos membros da Cmara Municipal (CF, art.

31, 2). Ou seja, os pareceres prvios emitidos pelo TCU e pelos TCEs, em relao s contas
do Presidente da Repblica e dos Governadores, somente tm efetividade se forem aprovados
(julgados) pelo Congresso Nacional ou pelas Assemblias Legislativas, respectivamente. No
caso das contas anuais de governo prestadas pelos Prefeitos, o parecer emitido pelo Tribunal de
Contas se torna efetivo independentemente de ser confirmado pela Cmara de Vereadores. Esta,
ao contrrio, somente pode desconstituir o parecer aprovado pelo Tribunal de Contas por deciso
de dois teros dos seus membros.
Relativamente ao julgamento a ser realizado pela Cmara de Vereadores, o voto proferido
pelo Min. Celso de Mello por ocasio do julgamento do RE-235593 (Informativo STF n. 342)
firmou a tese de que deve a Cmara de Vereadores assegurar ao Prefeito direito ao contraditrio.
Transcrevemos parte do voto proferido pelo ilustre relator:
Cumpre salientar, ainda, que a Colenda Primeira Turma do Supremo Tribunal Federal, ao
julgar o RE 261.885/SP, Rel. Min. ILMAR GALVO, que versava matria idntica que ora se
examina, decidiu nos mesmos termos ora expostos no presente ato decisrio: "PREFEITO
MUNICIPAL. CONTAS REJEITADAS PELA CMARA DE VEREADORES. ALEGADA
OFENSA AO PRINCPIO DO DIREITO DE DEFESA (INC. LV DO ART. 5 DA CF). Sendo o
julgamento das contas do recorrente, como ex-Chefe do Executivo Municipal, realizado pela

Cmara de Vereadores mediante parecer prvio do Tribunal de Contas, que poder deixar de
prevalecer por deciso de dois teros dos membros da Casa Legislativa (arts. 31, 1, e 71 c/c
o 75 da CF), fora de dvida que, no presente caso, em que o parecer foi pela rejeio das
contas, no poderia ele, em face da norma constitucional sob referncia, ter sido aprovado, sem
que se houvesse propiciado ao interessado a oportunidade de opor-se ao referido
pronunciamento tcnico, de maneira ampla, perante o rgo legislativo, com vista sua
almejada reverso. Recurso conhecido e provido." (grifei) A anlise da presente causa
evidencia que se negou, parte ora recorrente, o exerccio do direito de defesa, no obstante se
cuidasse de procedimento de ndole poltico-administrativa, em cujo mbito foi proferida uma
deciso impregnada de ntido carter restritivo, apta a afetar a situao jurdica titularizada
pelo ento Prefeito Municipal. O fato irrecusvel que a supresso da garantia do
contraditrio e o conseqente desrespeito clusula constitucional pertinente ao direito de
defesa, quando ocorrentes (tal como sucedeu na espcie), culminam por fazer instaurar uma
tpica situao de ilicitude constitucional, apta a invalidar a deliberao estatal (a resoluo da
Cmara Municipal, no caso) que venha a ser proferida em desconformidade com tais
parmetros. Sendo assim, e tendo em considerao as razes expostas, conheo do presente
recurso extraordinrio, para dar-lhe provimento (CPC, art. 557, 1 - A), observados, para
tanto, os limites materiais indicados na petio recursal (fls. 457), em ordem a restabelecer a
sentena proferida pelo magistrado de primeira instncia (fls. 409/416). Publique-se. Braslia,
31 de maro de 2004. Ministro CELSO DE MELLO Relator.
Feitas essas consideraes acerca do controle exercido pelos Tribunais de Contas, passamos, em seguida ao
estudo do controle judicial da atividade administrativa do Estado.

VI. Controle judicial

1. Sistemas de controle
A composio de disputas entre particulares e a definio da norma jurdica aplicvel ao caso concreto
constituem as principais atribuies conferidas ao Poder Judicirio. Alm desta, outra relevante atividade conferida
aos rgos judiciais do Estado diz respeito ao controle a ser exercido sobre as atividades desenvolvidas pelo prprio
Estado.

Ao lado da proteo propriedade privada e do princpio da legalidade, o controle judicial das atividades
estatais constitui aspecto fundamental para a definio do Estado democrtico de direito. O controle judicial da
Administrao Pblica constitui, nesse ponto, decorrncia natural do princpio da legalidade. Afinal, de nada
serviria fixar a regra segundo a qual a Administrao Pblica se encontra plenamente vinculada lei se fossem
criados mecanismos que assegurassem a observncia dessa regra.
Diversos sistemas tm sido concebidos para assegurar a observncia, pela Administrao Pblica, do
princpio da legalidade.

O primeiro deles, denominado de sistema do contencioso administrativo, ou sistema francs,

prev a criao de rgo dentro da prpria estrutura da Administrao Pblica cuja funo
assegurar: (1) a observncia da lei pelas diversas unidades administrativas e (2) a soluo dos
conflitos entre estas e os particulares. De acordo com esse sistema, as questes resolvidas
pelos rgos administrativos encarregados do controle da Administrao Pblica no
poderiam ser levados apreciao perante o Poder Judicirio. A principal caracterstica deste
sistema corresponde ao fato de que os ordenamentos jurdicos que o adotam conferem a
determinadas decises administrativas a natureza de coisa julgada oponvel ao prprio Poder
Judicirio.
Nesse ponto, merece crtica a tese de que o Direito administrativo brasileiro teria buscado no Direito francs
sua fonte de inspirao. Ora, se a principal caracterstica do Direito administrativo francs corresponde adoo do
sistema do contencioso administrativo, e dado que o Brasil adota soluo diversa, como possvel afirmar que o
Brasil segue o modelo francs se sua principal caracterstica no acolhida em nosso modelo administrativo?

O Brasil, em matria de controle da Administrao Pblica, adota o sistema da jurisdio

nica.
A adoo desse sistema decorre da regra constante na Constituio Federal, art. 5, XXXV, que determina
que a lei no excluir da apreciao do Poder Judicirio leso ou ameaa a direito .
O modelo constitucional vigente resgata o princpio democrtico na medida em que assegura que todas as
pendncias que envolvam a Administrao Pblica e os particulares se sujeitem apreciao de rgos dotados de
plena autonomia e independncia. As garantias previstas na Constituio Federal (art. 95, caput) em favor dos
magistrados no so conferidas tendo em vista a existncia de prerrogativas ou privilgios, mas com o propsito de
assegurar aos cidados a certeza de que seus conflitos com o Estado sero decididos por agentes pblicos
independentes.
A Constituio da Repblica brasileira concedeu importantes garantias ao Poder Judicirio nacional, como
meio de garantir-lhe autonomia e independncia para o imparcial exerccio de sua jurisdio, inclusive em relao

ao controle a ser exercido sobre a atividade administrativa do Estado. Nesse ponto, vale mencionar que a
Constituio Federal prev dentre os direitos a garantias fundamentais o princpio da inafastabilidade da apreciao
jurisdicional (CF, art. 5: a lei no excluir da apreciao do Poder Judicirio leso ou ameaa de direito).
De modo a exercer suas atribuies, ao Poder Judicirio assegurada autonomia administrativa e financeira,
de modo que as propostas oramentrias dos tribunais so elaboradas dentro dos limites estipulados conjuntamente
com os demais Poderes em lei de diretrizes oramentrias. Com idntico objetivo, ou seja, para que os magistrados
possam desempenhar suas funes com imparcialidade e independncia, a Constituio Federal lhes assegura as
garantias da vitaliciedade, da inamovibilidade e da irredutibilidade de subsdio. A prerrogativa da vitaliciedade
garante que aps dois anos de exerccio, o juiz s possa perder o cargo por sentena judicial transitada em julgado; a
inamovibilidade assegura que somente poder ser removido ou promovido por iniciativa prpria, salvo por motivo
de interesse pblico e pelo voto da maioria absoluta do respectivo tribunal ou do Conselho Nacional de Justia; e a
irredutibilidade de subsdio busca evitar busca evitar que magistrados possam ser manipulados pelos Poderes
Executivo ou Legislativo por meio de ameaas de reduo de suas remuneraes.
No obstante no integre o Poder Judicirio, mas esteja formalmente vinculado ao Poder Executiva, cumprenos tecer algumas consideraes acerca da atuao do Ministrio Pblico como importante rgo de combate
corrupo no sistema judicial brasileiro.

2. Ministrio Pblico
O Ministrio Pblico, de acordo com a Constituio Federal, instituio permanente, essencial funo
jurisdicional do Estado e possui autonomia funcional, administrativa e financeira consagrada na Constituio da
Repblica. responsvel pela defesa da ordem jurdica, do regime democrtico e dos interesses sociais e
individuais indisponveis, tendo como princpios institucionais do Ministrio Pblico a unidade, a indivisibilidade e
a independncia funcional.
A Constituio determina ao Ministrio Pblico o importante papel de defensor da sociedade, como rgo
responsvel por zelar pela moralidade e probidade administrativa na Administrao Pblica, atribuindo-lhe, em seu
art. 129, as seguintes funes:
1.

promover, privativamente, a ao penal pblica;

2.

promover o inqurito civil e a ao civil pblica, para a proteo do patrimnio pblico e social, do meio
ambiente e de outros interesses difusos e coletivos;

3.

expedir notificaes nos procedimentos administrativos de sua competncia, requisitando informaes e

documentos para instru-los; e

4.

exercer o controle externo da atividade policial.

A autonomia funcional e administrativa do Ministrio Pblico assegurada pelo 2 do art. 127 da

Constituio da Repblica, bem como pela Lei Complementar n 75, de 20 de maio de 1993. A autonomia
funcional, administrativa e financeira do Ministrio Pblico indica que esse rgo pode, por exemplo, praticar atos
prprios de gesto, encaminhar sua lei de proposta oramentria ao Congresso Nacional, propor ao Poder
Legislativo a criao e a extino de cargos em sua estrutura e ainda a fixao e o reajuste dos vencimentos de seus
membros, elaborar seus regimentos internos e, o mais importante, manter-me imune interferncia de outros rgos
na sua atuao.

O Ministrio Pblico, nos termos da Constituio Federal, compreende o Ministrio

Pblico da Unio e o Ministrio Pblico dos Estados. O primeiro se subdivide em: a) Ministrio
Pblico Federal (MPF); b) Ministrio Pblico do Trabalho (MPT); c) o Ministrio Militar
(MPM); e d) o Ministrio Pblico do Distrito Federal e Territrios (MPDFT).
Os membros do Ministrio Pblico possuem independncia funcional que lhes garante a liberdade nos
pronunciamentos e no exerccio de suas funes; no se encontram, no exerccio de suas atribuies, subordinados
sequer a seus superiores hierrquicos, devendo obedincia apenas ordem jurdica. A hierarquia existente no
Ministrio Pblico tem carter meramente administrativo.
O ingresso na carreira do Ministrio Pblico, no cargo de promotor, por meio de concurso pblico de
provas e ttulos e no por indicao, ou seja, o ingresso ocorre necessariamente por exame de mrito.

Para garantir a independncia necessria a sua atuao, aos membros do Ministrio Pblico
so assegurados as seguintes prerrogativas: vitaliciedade, irredutibilidade de subsdio e
inamovibilidade.
Ao tomar conhecimento de alguma denncia, o promotor pode iniciar investigao prpria
e, se for caso, determinar autoridade policial a instaurao de inqurito policial. Importante
salientar que o promotor totalmente independente, agindo conforme sua convico e
convencimento, no se sujeitando a qualquer tipo de subordinao hierrquica.
O promotor de justia, no Brasil, o "dominus litis" , ou seja, ele quem promove, privativamente e nos
termos da lei, a ao penal pblica. ele quem avalia as provas e verifica a possibilidade de se promover a ao
penal pblica. Aps iniciada a ao penal, ele no pode mais desistir da ao, resalvadas as hipteses de crimes de
baixa lesividade, em se admite a transao penal. Isso se deve ao princpio da indisponibilidade da Ao Penal.

No curso do processo, o promotor de justia totalmente independente para requerer a produo de provas
que entender necessrias. Caber ao juiz verificar a pertinncia ou no da produo da prova. Sendo a prova negada,
o promotor pode recorrer da deciso.

Ao final da instruo, ele, levando em conta o seu livre convencimento, deve requerer a
condenao, se entender que o ru culpado, ou a absolvio, se entender que o ru inocente.
Os mecanismos de que o Ministrio Pblico pode-se valer para provocar o controle judicial
da atividade administrativa brasileira esto previstos na Constituio Federal e em leis esparsas.
Maiores consideraes acerca dos tipos e do processo penal vigente no Brasil sero
apresentadas no prximo Captulo, ocasio em que ser feito o seu cotejo com as Convenes
Internacionais vigente no Brasil acerca da corrupo.

3. Limites ao controle judicial

Diversamente do que dispunha o texto constitucional de 1967, aprovada durante do governo militar brasileiro,
que previa temas que no poderiam ser levados apreciao judicial, a vigente Constituio Federal prev a
possibilidade de todas as matrias poderem ser levadas apreciao judicial.
O texto constitucional deixa expresso que vedado lei criar situaes em que o controle judicial no possa
ser exercido. H hipteses, todavia, em que, a partir do que dispe o prprio texto constitucional, possvel admitir
que o controle judicial seja exercido de forma mitigada em relao atuao de certos rgos.
o que se verifica, por exemplo, com a definio das questes interna corporis das Casas Legislativas.
Nesse ponto, no se pode deixar de verificar a ocorrncia de significativo avano na jurisprudncia do eg. STF
acerca dos limites ao controle exercido pelo Poder Judicirio sobre o processo legislativo. De posies
extremamente preocupadas com o respeito liberdade das Casas Legislativas, o STF tem avanado no sentido de
requerer, em qualquer caso, a plena observncia Constituio Federal, e no se tem admitido que o pretexto de que
determinada deciso produzida em Casa Legislativa seja de natureza interna corporis poderia impedir a verificao,
pelo Poder Judicirio, da plena observncia da Constituio Federal e das normas regimentais aplicveis 70. Desse

70

No julgamento do MS-24849 ( noticiado no Informativo STF n. 393), por exemplo, o STF concedeu liminar para
determinar ao Presidente do Congresso Nacional que indicasse os membros de Comisso Parlamentar de Inqurito.
Impensvel, dez anos atrs, a adoo desta deciso em razo do sempre apresentado argumento de que se trataria de
questo interna corporis. Em praticamente todas as recentes oportunidades em que o argumento de que a deciso
adotada pela Casa Legislativa se basearia em deciso interna corporis, o STF tem repelido a argumentao. Nesse
sentido, vide ADI-3146 (Informativo STF n. 426), ADI-2461 (Informativo STF n. 387), RE-413327 (Informativo

modo, questes de convenincia poltica das Casas Legislativas da mesma forma que o mrito administrativo
no se sujeitam apreciao judicial, salvo se contrariarem a Constituio Federal ou importarem, de algum modo,
em violao de direito subjetivo pblico de parlamentar ou de terceiro 71.
Outra questo que, no passado, era apresentada como insuscetvel de sindicncia pelo Poder judicirio dizia
respeito aos denominados atos polticos (ou de governo).
Determinados atos praticados pelo Presidente da Repblica, como o veto ou a apresentao de projeto de lei
ou a edio de medida provisria, so normalmente apresentados como exemplos de atos de governo em funo do
elevado nvel de interferncia poltica em sua formao e de serem regulados diretamente por normas
constitucionais.
No Brasil, em razo do princpio constitucional da inafastabilidade da apreciao judicial, a existncia desta
categoria de ato, alm de ser desprovida de fundamentao terica, torna-se totalmente desprovida de sentido
prtico.
V-se, portanto, que todo e qualquer ato praticado pelo Estado deve-se sujeitar ao controle judicial.
O controle a ser realizado pelo Poder Judicirio controle de legalidade, ou de legitimidade. Isto importa em
que o exame a ser empreendido pelo Poder Judicirio deve-se ater verificao da conformidade do ato com o
ordenamento jurdico. Todos os atos, vinculados ou discricionrios, sujeitam-se ao controle de legalidade judicial.
A prpria discricionariedade se sujeita, em funo da aplicao do princpio da razoabilidade, ao controle de
legalidade judicial. O mrito do ato administrativo, isto, o juzo de convenincia e de oportunidade de que se vale o
administrador para construir a melhor soluo para os casos concretos em situaes em que a lei tenha conferido
discricionariedade, imune ao controle judicial. Estas afirmaes devem ser examinadas, todavia, com muito
cuidado.

4. Etapas para o controle judicial da discricionariedade

STF n. 370) e MS-24832 (Informativo STF n. 340). Neste ltimo julgado, o STF argumenta que a alegao de que
se trataria de ato interna corporis no poderia importar em restrio ao exerccio de direitos individuais.
71
Nesse sentido vide MS 24.645-MC-DF (Informativo STF n. 320): A "ratio" subjacente a esse entendimento
jurisprudencial apia-se na relevantssima circunstncia de que, embora extraordinria, essa interveno
jurisdicional, ainda que instaurada no prprio momento de produo das normas pelo Congresso Nacional, tem
por precpua finalidade assegurar, ao parlamentar (e a este, apenas), o direito pblico subjetivo - que lhe
inerente - de ver elaborados, pelo Legislativo, atos estatais compatveis com o texto constitucional, garantindo-se,
desse modo, queles que participam do processo legislativo, a certeza de prevalecimento da supremacia da
Constituio, excludos, necessariamente, no que se refere extenso do controle judicial, os aspectos
discricionrios concernentes s questes polticas e aos atos "interna corporis", que se revelam essencialmente
insindicveis (RTJ 102/27 - RTJ 112/598 - RTJ 112/1023 - RTJ 169/181-182). Em igual sentido, vide MS-24458/DF
(Informativo STF n. 298): por essa razo que a jurisprudncia constitucional do Supremo Tribunal Federal
jamais tolerou que a invocao da natureza interna corporis do ato emanado das Casas legislativas pudesse
constituir um ilegtimo manto protetor de comportamentos abusivos e arbitrrios do Poder Legislativo.

A simples argio de discricionariedade administrativa, ou de que o mrito do ato no est sujeito a controle
judicial, conforme j examinado, no justifica o afastamento da apreciao do ato pelo Poder Judicirio72.
A tutela judicial a ser empreendida em face da discricionariedade administrativa tarefa que requer cuidado e
que se deve realizar em diferentes etapas.
A primeira etapa desse processo consiste no exame da prpria legislao que tenha fundamentado a prtica do
ato a fim de verificar se ela efetivamente confere liberdade ao administrador para a adoo de mais de uma soluo
possvel. A segunda etapa corresponde avaliao da situao ou circunstncia de fato ou de direito que, segundo o
administrador, tenha justificado a prtica do ato etapa que corresponde ao exame dos motivos do ato. Em terceiro
lugar, ou como terceira etapa do processo de controle judicial da discricionariedade administrativa, deve-se
proceder avaliao de ponderao ou de razoabilidade da soluo adotada em face da lei, e dos motivos invocados
para a prtica do ato. Em quarto lugar, cabe ao Poder Judicirio examinar se as regras procedimentais aplicveis ao
caso foram atendidas, especialmente aquelas relacionadas observncia dos princpios do contraditrio e da ampla
defesa. Desse modo, no obstante o mrito do ato administrativo no se sujeite ao controle judicial, todos estes
aspectos podem ser examinados pelo Poder Judicirio, e, verificada ilegalidade, o ato deve ser anulado.
Um dos mais modernos fenmenos verificados no Direito administrativo est relacionado
procedimentalizao das manifestaes de vontade da Administrao Pblica. Os atos administrativos no so mais
considerados atos isolados, mas decorrentes de uma manifestao que se formou ao longo de determinado processo
administrativo. Esta constatao desloca a importncia ou o foco do ato para o processo no sentido de que o
controle do ato deve necessariamente envolver o exame do processo do qual ele resultou. Desse modo, os atos
discricionrios decorrem de processos administrativos e se sujeitam a controle, e por meio do controle desses
processos de formao da manifestao de vontade da Administrao Pblica se torna mais simples o controle da
legitimidade do ato discricionrio.
Vcios processuais, falhas ou falta de motivao, eventuais desvios de finalidade so facilmente percebveis
nos atos discricionrios quando se examina o processo administrativo de formao da vontade administrativa.
72

Em se tratando de anulao de ato discricionrio, o Poder Judicirio se restringe invalidar o ato. O processo
deve ser em seguida restitudo autoridade administrativa competente para a prtica do novo ato. Nesse sentido,
vide STJ MS 8845/DF; TERCEIRA SEO; DJU de 06.02.2006
Ementa
ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANA. PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR. VCIOS
FORMAIS. INEXISTNCIA. DECADNCIA NO OPERADA. APLICAO DA PENA DE DEMISSO.
DESPROPORCIONALIDADE VERIFICADA NA ESPCIE. SEGURANA CONCEDIDA EM PARTE.
1. Preliminares afastadas. Decadncia no operada. 2. A punio administrativa h de se nortear, porm, segundo
o princpio da proporcionalidade, no se ajustando espcie a pena de demisso, ante a insignificncia da conduta
do agente, consideradas as peculiaridades da espcie.
3. Segurana concedida em parte para o fim especfico de anular -se a Portaria n. 944, de 27 de agosto de 2002,
que demitiu o impetrante do cargo de Agente Administrativo do Instituto Nacional do Seguro Social - INSS, sem
prejuzo de eventual apenamento menos gravoso, pelas infraes disciplinares detectadas, a partir do procedimento
administrativo disciplinar instaurado. (grifamos)

5. Instrumentos de controle judicial

O ordenamento jurdico ptrio disponibiliza diversos instrumentos por meio dos quais pode ser questionada a
legitimidade dos atos e atividades desenvolvidos pela Administrao Pblica. Alguns desses instrumentos esto
previstos no prprio texto da Constituio Federal (mandado de segurana, habeas corpus, habeas data e ao de
improbidade administrativa, ao civil pblica e ao direta de inconstitucionalidade).
Alm desses meios especficos de controle judicial da Administrao Pblica, inmeros outros podem ser
utilizados para provocar a tutela judicial, de que seria exemplo a ao anulatria. Examinaremos, em seguida, cada
um dos instrumentos especficos de controle judicial da Administrao Pblica.

5.1. Mandado de segurana

O mandado de segurana mencionado em dois dispositivos da Constituio Federal. No art. 5, LXIX,
tratado do mandado de segurana individual - ou simplesmente mandado de segurana -, e no inciso seguinte, art.
5, LXX, do mandado de segurana coletivo. Cuidaremos, inicialmente, do mandado de segurana individual, que
se encontra regulado pela Lei n. 1.533, de 1951.
Esta ao constitucional, nos termos do art. 5, LXIX, ser concedida para proteger direito lquido e certo,
no amparado por "habeas-corpus" ou "habeas-data", quando o responsvel pela ilegalidade ou abuso de poder
for autoridade pblica ou agente de pessoa jurdica no exerccio de atribuies do Poder Pblico .

O bem jurdico a ser tutelado por meio do mandado de segurana o direito lquido e certo, no protegido por
habeas corpus ou habeas data .

Inmeras divergncias doutrinrias e jurisprudenciais se formaram em razo da falta de definio legal ou

constitucional do que efetivamente seria o direito lquido e certo. Primeiramente, poder-se-ia cogitar de que
lquido e certo aquele direito em relao ao qual no haveria qualquer controvrsia ou dvida - tese repelida pela
Smula n. 625 do STF que expressamente admite o cabimento da ao ainda que haja controvrsia acerca da
matria de direito. Outra definio indicaria ser lquido e certo aquele direito que no depende de provas materiais.
Esta teoria evoluiu para a concepo, atualmente dominante, de que lquido e certo o direito que independe de
dilao probatria. Ou seja, se o autor tiver condies de, por ocasio da propositura da ao, apresentar todas as
provas necessrias configurao dos fatos e ao seu enquadramento jurdico, entender-se- presente o direito
lquido e certo, ainda que a questo jurdica seja controvertida.
A legitimidade ativa para a propositura do mandado de segurana conferida a qualquer pessoa fsica ou
jurdica que sofra violao de direito subjetivo prprio (enquadrado no conceito de direito lquido e certo). De se

observar que a jurisprudncia do STF (RDA 15/46) admite a possibilidade de alguns rgos poderem propor
mandado de segurana para a defesa de suas prerrogativas ou atribuies. Essa legitimidade ativa somente
reconhecida aos denominados rgos que integram a cpula do Estado (rgos independentes) e queles que esto
imediatamente subordinados aos independentes (rgos autnomos) 73.
A legitimidade passiva no mandado de segurana conferida pela Constituio Federal a autoridade pblica
ou agente de pessoa jurdica no exerccio de atribuies do Poder Pblico .

A redao utilizada pela Constituio Federal para descrever o sujeito passivo adota o critrio do exerccio de
potestade pblica. No caso das pessoas de direito pblico, fcil identificar a possibilidade de impetrao da ao, e
o cabimento da ao decorre da prpria natureza da pessoa que pratica o ato. No caso das pessoas de Direito
privado, o cabimento do mandamus est condicionado ao exerccio de prerrogativa pblica. Nesse sentido, a
jurisprudncia tem reconhecido, por exemplo, o cabimento do mandado de segurana contra atos prticados por
empresa concessionria de servio pblico (CC 54854/SP; PRIMEIRA SEO; DJU de 13.03.2006) 74, por
instituio financeira (REsp n. 156015/MG; 4 TURMA; DJU de 8.2.1999), ou contra entidade privada de ensino
(CC n. 30297/DF, PRIMEIRA SEO, DJU de 28.05.2001)75. V-se que no caso das pessoas de Direito privado,
desde que exeram, por delegao do poder pblico, autoridade pblica, admitido o mandado de segurana.
Ainda acerca do sujeito passivo, importa consignar que sob a expresso 'autoridade coatora' podem ser
enquadrados agentes, rgos ou entidades pblicas. Desse modo, cabvel, por exemplo, mandado de segurana

73

Para maiores consideraes acerca dos rgos independentes e autnomos, remetemos o leitor ao Captulo IV.
No julgamento deste conflito de competncia, o STJ no apenas admitiu o cabimento do mandado de segurana
como igualmente enfrentou a questo da competncia para o julgamento da ao conforme indica trecho da ementa
a seguir transcrito:
A competncia para julgar mandado de segurana deve levar em considerao a natureza ou condio da pessoa
que pratica o ato e no a natureza do ato em si. Assim, o argumento de que a competncia para julgar o feito seria
da Justia Estadual porque o ato praticado pelo dirigente da concessionria teria natureza administrativa no pode
prevalecer. No caso de mandado de segurana, a competncia est estabelecida no retrocitado artigo 109, VIII da
Constituio Federal. Efetivamente, competncia da Justia Federal processar e julgar os mandados de
segurana contra ato de autoridade federal, considerando-se como tal tambm o agente de empresa concessionria
de servios pblicos de energia eltrica, quando pratica o ato no exerccio de funo federal delegada. No caso de
empresa concessionria dos servios pblicos de energia eltrica, o poder concedente a Unio, conforme decorre
do art. 21, XII, 'b', da Constituio.
75
Este julgado do STJ foi ementado nos seguintes termos:
Processual Civil. Conflito Negativo de Competncia. Ensino Superior. Universidade Privada . Indeferimento de
Matrcula. Art. 109, I e VIII, C.F.
I Quando o ato corresponde a tpica atividade administrativa interna corporis, originariamente ditada nos
Estatutos e Regimento do estabelecimento de ensino superior do Poder Pblico Estadual ou de organizao no
governamental, a competncia pode ser reconhecida em favor da Justia do Estado.
II A tratar de ato, pela sua natureza, longa manus do Poder delegante, decorrente da regncia de disciplinamento
para o ensino superior nacional, decidido pelo conselho Federal de Educao, nos limites da delegao, o controle
judicial compete Justia Federal.
III No caso, consabido que a competncia para processar e julgar o Mandado de Segurana decorre da
autoridade coatora que pratica o ato (rationae personae).
IV Precedentes da jurisprudncia.
V Conflito conhecido e declarada a competncia do Juzo Federal suscitado.

74

contra ato do Advogado-Geral da Unio (agente), do Tribunal de Contas da Unio (rgo) ou contra ato da Unio
(entidade). necessrio, portanto, em cada caso, que seja identificada a autoridade coatora com o propsito de se
verificar, inclusive a existncia de foro especial.

possvel, portanto, apontar os seguintes requisitos necessrios ao cabimento do mandado de

segurana:
- tratar-se de ato de autoridade pblica (ou de particular no exerccio de atribuies pblicas);
- o ato violar direito lquido e certo no amparado por habeas corpus ou habeas data ;
- o ato importar em ilegalidade ou abuso de poder;
- o ato importar em leso ou ameaa de leso a direito subjetivo.
A Constituio Federal prev regras especiais de competncia quando o ato a ser impugnado por meio do
mandado de segurana praticado por determinadas autoridades. Desse modo, a competncia para processar e
julgar o mandado de segurana cabe:
- ao Supremo Tribunal Federal, quando se tratar de ato praticado pelo Presidente da Repblica, pelas Mesas
da Cmara dos Deputados e do Senado Federal, pelo Tribunal de Contas da Unio, pelo Procurador-Geral da
Repblica e pelo prprio Supremo Tribunal Federal (CF, art. 102, I, d);
- ao Superior Tribunal de Justia, quando se tratar de ato praticado por Ministro de Estado, pelos
Comandantes da Marinha, do Exrcito e da Aeronutica ou pelo prprio Tribunal (CF, art. 105, I, b);
- ao Tribunal Regional Federal, quando se tratar de ato do prprio Tribunal ou de juiz federal (CF, art. 108, I,
c);
- a juiz federal, quando se tratar de ato praticado por autoridade federal ou no exerccio de competncia
delegada pelo poder pblico federal (CF, art. 109, VIII);
- Justia do Trabalho76, quando o ato questionado envolver matria sujeita sua jurisdio (CF, art. 114,
IV); e

76

At recentemente, no mbito da Justia do Trabalho, eram admitidos mandados de segurana perante o prprio
Tribunal Regional do Trabalho ou Tribunal Superior do Trabalho contra decises administrativas produzidas pelo
prprio Tribunal. Na prtica, essa possibilidade criou a perspectiva desses Tribunais fugirem fiscalizao do TCU.
Bastava que o Presidente do respectivo Tribunal negasse pedido administrativo que eram protocolados mandados de
segurana perante o prprio Tribunal, que deferia os pedidos de liminares e autorizava o pagamento de vantagens
ilegais. Houve casos em que, no mesmo dia, era indeferido pelo Presidente do Tribunal o pedido formulado pela via
administrativa, no mesmo dia era impetrado o MS, no mesmo era deferida a liminar e, finalmente, ainda no mesmo
dia era efetuado o pagamento dos valores reclamados pelos magistrados. A modificao sofrida pela Constituio

- Justia Eleitoral, conforme dispe o art. 121, caput e 4, V.

O mandado de segurana admite duas modalidades bsicas: o mandado de segurana repressivo, caso j tenha
ocorrido violao de direito lquido e certo, e o mandado de segurana preventivo para as situaes em que direito
lquido e certo esteja na iminncia de ser violado.
O prazo decadencial para a interposio do mandado de segurana de 120 (cento e vinte) dias contados da
data em que o interessado tomou cincia do ato impugnado, conforme dispe o art. 18 da Lei n. 1.533/51. No caso
de se tratar de ato omissivo, no h como identificar o termo inicial, de modo que, enquanto persistir a omisso do
poder pblico que viole direito lquido e certo o mandado de segurana cabvel 77.

O mandado de segurana coletivo se encontra disciplinado na Constituio Federal, art. 5,

LXX, que prev a possibilidade de ser impetrado por:
a) partido poltico com representao no Congresso Nacional;
b) organizao sindical, entidade de classe ou associao legalmente constituda e em funcionamento h
pelo menos um ano, em defesa dos interesses de seus membros ou associados .

No tendo sido indicados requisitos especficos para o mandado de segurana coletivo, deve-se entender que
lhes so aplicveis, como regra, os mesmos requisitos exigidos para a propositura do mandado de segurana
individual.
O mais importante aspecto relacionado ao cabimento do mandado de segurana coletivo diz respeito a saber
quais so os direitos passveis de proteo por meio da ao especialmente quando se tratar de mandado de

Federal, que doravante somente reconhece competncia da Justia do Trabalho para julgar mandados de segurana
que envolvam matria sujeita sua jurisdio, exclui do mbito destes Tribunais o julgamento de mencionadas
aes, que passam a ser da competncia da Justia Federal.
77
Nesse sentido vide RMS-24119/DF, noticiado no Informativo STF n. 268:
(...)19. No mais, o writ dirige-se contra pretenso ato omissivo do impetrado, que teria deixado de admitir os
impetrantes. H que se enfrentar a questo afeta decadncia, j que decretada pelo acrdo recorrido. 20.
certo que, tratando-se de ato omissivo, no h como, na maior parte dos casos, identificar o termo inicial da
omisso para fins de fluncia do prazo decadencial. Isso ocorre porque em geral no existe prazo normativo para a
prtica do ato, circunstncia que implica a renovao contnua da inrcia. 21. H, no entanto, outras situaes em
que a lei ou o ato regulamentar fixam prazo para o administrador atuar e que, no o fazendo, estar, conforme o
caso, tacitamente deferindo ou negando a pretenso dos destinatrios do ato administrativo no materializado.
Nessas hipteses, esse prazo fatal importa no fim da inrcia, pois desde ento no pode ser considerado omisso o
administrador que no mais detm autorizao legal para o ato. A propsito, oportuna a lio de Hely Lopes
Meirelles, verbis : "Quando a norma limita-se a fixar prazo para prtica do ato, sem indicar as conseqncias da
omisso administrativa, h que se perquerir, em cada caso, os efeitos do silncio. (...) No Direito pblico" o
silncio "pode valer como aceitao ou rejeio do pedido" (Direito Administrativo Brasileiro, Malheiros, 17 ed.,
p. 99). 22. Para Srgio Ferraz, cuidando-se de ato omissivo "no flui o prazo, a no ser que a lei ou o regulamento
fixem momento fatal para a prtica, hiptese em que, aps sua incidncia in albis, comea a correr o lapso da
ecludente caducria". ("Mandado de Segurana - individual e coletivo - aspectos polmicos", Malheiros, 3 ed. P.
132). (...).

segurana coletivo proposto pelas entidades representativas indicadas na aliena b do supracitado art. 5, LXX , se
seriam direitos individuais da categoria ou direitos coletivos.
A dvida tende a ser resolvida em favor da tese de que o mandado de segurana coletivo deve ser proposto
para a defesa dos direitos individuais dos associados. Essa constatao decorre da elaborao das Smulas n. 629 e
630 do STF. A primeira delas, a Smula 629, dispe que a impetrao de mandado de segurana coletivo por
entidade de classe em favor dos associados independe de autorizao destes . A segunda, de n. 630, afirma que a
entidade de classe tem legitimao para o mandado de segurana ainda quando a pretenso veiculada interessa
apenas a uma parte da respectiva categoria .

Ao enunciar essas Smulas, o STF deixa inequvoca a sua compreenso de que os direitos a serem defendidos
so de interesse dos associados, e no interesses genricos ou difusos.
Fixada essa regra, as demais normas pertinentes ao mandado de segurana individual se aplicam
automaticamente ao mandado de segurana coletivo.

5.2. Habeas corpus

As origens do habeas corpus remontam Carta Magna inglesa, de 1215.
Entre ns, a ao foi originariamente prevista no Cdigo de Processo Criminal do Imprio, de 1832, e, desde
1891, tem estatura constitucional.
Nos termos da Constituio Federal de 1988, art. 5, LXVIII, conceder-se- "habeas-corpus" sempre que
algum sofrer ou se achar ameaado de sofrer violncia ou coao em sua liberdade de locomoo, por
ilegalidade ou abuso de poder . Dispe ainda o texto constitucional (art. 5, LXXVII) acerca da sua gratuidade.

Dada a natureza penal desta medida judicial, no obstante seja apresentada como instrumento de controle
judicial da atuao do Poder Pblico, deixamos de tecer maiores consideraes haja vista no se inserir como
instrumento que de controle ou preveno da corrupo no Brasil.

5.3. Habeas data

O habeas data se trata de ao criada pela Constituio Federal de 1988 cujo objeto
consiste em permitir ao interessado o acesso a informaes de seu particular interesse

constantes de registros de dados de entidades governamentais ou de carter pblico, bem para a

retificao de dados ali constantes.
Nos termos da Constituio Federal (art. 5, LXXII), conceder-se- "habeas-data":
a) para assegurar o conhecimento de informaes relativas pessoa do impetrante,
constantes de registros ou bancos de dados de entidades governamentais ou de carter pblico;
b) para a retificao de dados, quando no se prefira faz-lo por processo sigiloso,
judicial ou administrativo.

A ao est regulamentada pela Lei n. 9.507, de 1997. Nela definido o processo a ser
observado na tramitao do habeas data , bem como acrescentada nova situao em que a ao
cabvel: para permitir a anotao de esclarecimentos ou justificativas no registro de dados
(art. 7 da Lei 9.507/97).
O bem jurdico tutelado pelo habeas data o direito informao igualmente
amparado pelo art. 5, XXXIII do texto constitucional, que dispe que todos tm direito a
receber dos rgos pblicos informaes de seu interesse particular, ou de interesse coletivo ou
geral, que sero prestadas no prazo da lei, sob pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas
cujo sigilo seja imprescindvel segurana da sociedade e do Estado.
A simples leitura dos dois incisos do art. 5 (XXXIII e LXXII) da Constituio Federal leva concluso de
que, no obstante estejam voltados proteo do direito de obter informaes, o alcance da regra contida no art. 5,
inciso XXXIII, mais amplo do que o mencionado no inciso LXXII do mesmo artigo, que cuida do habeas data .
Este ltimo somente trata de informaes relativas pessoa do impetrante , ao passo que a regra contida no inciso
XXXIII do art. 5 trata de informaes de seu interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral . Ademais, tosomente em relao s informaes de interesse coletivo ou geral poder ser conservado o sigilo da informao,
desde que este seja imprescindvel segurana da sociedade e do Estado . Caso o interessado solicite ao rgo ou
entidade pblica o acesso a informao do seu interesse particular, a Constituio Federal no prev qualquer
hiptese ou argumento que autorize o ente pblico a recusar a solicitao. Se houver a negativa, o interessado estar
legitimado a propor o habeas data . Se, ao contrrio, o interessado solicitar o acesso a informaes de interesse
coletivo ou geral, havendo recusa do poder pblico no seu fornecimento, deve o interessado buscar outro

instrumento jurdico (mandado de segurana, ao ordinria etc.). Neste ltimo caso, se a recusa do poder pblico
em fornecer a informao tiver por fundamento a segurana da sociedade ou do Estado , o argumento ser
submetido ao crivo judicial que poder determinar o acesso informao.

5.4. Mandado de injuno

O mandado de injuno se encontra disciplinado no art. 5, LXXI, da Constituio Federal. Dispe a regra
constitucional que ser concedido o mandado de injuno sempre que a falta de norma regulamentadora torne
invivel o exerccio dos direitos e liberdades constitucionais e das prerrogativas inerentes nacionalidade,
soberania e cidadania .

Nos termos da Constituio Federal, so fixados dois requisitos para a concesso do mandado de injuno:
- a falta de norma regulamentadora; e
- a impossibilidade de exerccio dos direitos e liberdades constitucionais e das prerrogativas inerentes
nacionalidade, soberania e cidadania.
A falta de tcnica na redao do texto constitucional evidente e tem resultado em infindveis controvrsias
sobre o tema.
De acordo com o texto constitucional, o direito do interessado a ser tutelado por meio do mandado de
injuno deve existir e decorrer da Constituio Federal, no sendo possvel o exerccio desse direito em razo da
inexistncia de regulamentao. Esta, a regulamentao necessria ao exerccio do direito, nos termos da
Constituio, constituiria o ponto central da discusso no mandado de injuno.

5.5. Ao popular
A Constituio Federal, em seu art. 5, LXXIII, dispe que qualquer cidado parte legtima para propor
ao popular que vise a anular ato lesivo ao patrimnio pblico ou de entidade de que o Estado participe,
moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimnio histrico e cultural, ficando o autor, salvo
comprovada m-f, isento de custas judiciais e do nus da sucumbncia .

A ao, que constitui um dos mais importante mecanismos que permite aos cidados o controle direto sobre a
atividade administrativa do Estado, se encontra regulamentada pela Lei n. 4.717, de 1965.

Os bens jurdicos tutelados pela ao popular so:

- o patrimnio pblico;
- a moralidade administrativa; e

- o meio ambiente.
No obstante o texto constitucional estabelea distino entre patrimnio pblico e patrimnio histrico e
cultural, a primeira expresso - patrimnio pblico - suficientemente ampla para compreender no apenas o

patrimnio histrico e cultural como igualmente qualquer outro bem de valor econmico, artstico, esttico,
histrico ou turstico , conforme dispe o art. 1, 1, da mencionada Lei da Ao Popular.

A legitimidade ativa para a ao reconhecida pela Constituio Federal a qualquer cidado 78,
independentemente da existncia da violao de direito subjetivo prprio.

Podero figurar no polo passivo da ao:

- as pessoas pblicas ou privadas e as entidades mencionadas79 pelo art. 1 da Lei n. 4.717/1965;
- as autoridades, os funcionrios ou os administradores que houverem autorizado, aprovado, ratificado ou
praticado o ato impugnado ou que, por omissas, tiverem dado oportunidade leso; e
- os beneficirios diretos do ato impugnado.
O objeto do pedido na ao, conforme expressamente indicado no texto constitucional, a anulao do ato
lesivo ao patrimnio pblico ou de entidade de que o Estado participe, moralidade administrativa, ao meio
ambiente e ao patrimnio histrico e cultural . Alm da anulao do ato, o art. 11 da Lei 4.717/1965 menciona a

possibilidade de os responsveis pela prtica do ato e os beneficirios serem condenados em perdas e danos.
Outra questo relevante acerca do tema diz respeito eficcia erga omnes da sentena que julga a ao
popular. Nos termos do art. 18 da Lei n. 4.717/1965, a sentena ter eficcia de coisa julgada oponvel "erga
omnes", exceto no caso de haver sido a ao julgada improcedente por deficincia de prova; neste caso, qualquer
cidado poder intentar outra ao com idntico fundamento, valendo-se de nova prova .

As razes para a adoo desta soluo pela lei so evidentes. Em razo de o autor da ao no defender
interesse prprio, mas o patrimnio pblico, a moralidade e o meio ambiente, a deciso proferida no interessa
apenas ao autor, mas a toda a sociedade. Desse modo, se a ao for julgada procedente ou improcedente a eficcia
erga omnes da deciso permite que qualquer pessoa, ainda que no tenha sido parte, possa dela se utilizar. Se,
78

Nos termos do art. 1, 3, da Lei n. 4.717/1965, a qualidade de cidado deve ser demonstrada na inicial por
meio da juntada de cpia do ttulo eleitoral.
79

O art. 1 da Lei n. 4.717/1965 faz referncia ao patrimnio da Unio, do Distrito Federal, dos Estados, dos
Municpios, de entidades autrquicas, de sociedades de economia mista, de sociedades mtuas de seguro nas quais
a Unio represente os segurados ausentes, de empresas pblicas, de servios sociais autnomos, de instituies ou
fundaes para cuja criao ou custeio o tesouro pblico haja concorrido ou concorra com mais de cinqenta por
cento do patrimnio ou da receita nua, de empresas incorporadas ao patrimnio da Unio, do Distrito Federal,
dos Estados e dos Municpios, e de quaisquer pessoas jurdicas ou entidades subvencionadas pelos cofres pblicos .

todavia, a ao for julgada improcedente e tiver por fundamento falta de provas, a deciso no far coisa julgada e o
pedido poder ser reiterado pelo mesmo autor ou por terceiro.
Caso o Ministrio Pblico deseje questionar a legitimidade de ato que cidado impugnaria por meio da ao
popular, dever faz-lo por meio de instrumento jurdico apropriado, de que seria exemplo a ao civil pblica.
No obstante o Ministrio Pblico no tenha legitimidade para propor a ao popular, ele deve ser sempre
intimado para acompanhar a ao. Atua, portanto, como fiscal da lei, podendo manifestar-se pelo deferimento ou
indeferimento do pedido formulado.
Nos termos da Lei n. 4.717/65, o Ministrio Pblico:
- acompanhar a ao, cabendo-lhe apressar a produo da prova e promover a responsabilidade, civil ou
criminal, dos que nela incidirem, sendo-lhe vedado, em qualquer hiptese, assumir a defesa do ato impugnado ou
dos seus autores (art. 6, 4);

- providenciar para que as requisies de documentos ou informaes solicitadas pelo autor ou por ele
prprio sejam atendidas dentro dos prazos fixados pelo juiz (art. 7, 1);
- poder promover o prosseguimento da ao se o autor dela desistir ou der motivo absolvio da instncia
- faculdade igualmente conferida a qualquer cidado (art. 9);
- promover a execuo da sentena80 se, decorridos 60 (sessenta) dias da publicao da sentena
condenatria de segunda instncia, o autor ou terceiro no tiver promovido a respectiva execuo (art. 16);
- poder recorrer das sentenas e decises proferidas contra o autor da ao - faculdade igualmente conferida
a qualquer cidado (art. 19).
A Lei n. 4.717/65, em seu art. 21, estabelece que a prescrio da ao popular ocorre em cinco anos.
Cotejada essa regra com o texto constitucional, chega-se concluso de que o prazo de cinco anos previsto na lei
somente se aplica ao se o seu objetivo for a anulao do ato administrativo. Se a ao tiver o propsito de obter
ressarcimento de danos sofridos pelo errio, nos termos do art. 37, 5, da Constituio Federal, ela poder ser
proposta a qualquer tempo.
A ao popular segue procedimento ordinrio (Lei n. 4.717/65, art. 7).
80

Nos termos da Constituio Federal, art. 129, IX, vedado ao Ministrio Pblico representar judicialmente as
entidades pblicas. Nesses termos, a regra contida na Lei n. 4.717/65, interpretada em cotejo com a vedao
constitucional, resulta na impossibilidade de o Ministrio Pblico promover a execuo da sentena com vista ao
ressarcimento dos danos sofridos pela entidade pblica. Esta tarefa conferida s procuradorias e rgos de
advocacia pblica das respectivas entidades. Cumpre ao Ministrio Pblico promover a execuo da sentena,
conforme menciona o art. 16 da Lei da ao popular no sentido de que deve acompanhar e adotar providncias vista
a torn-la efetiva, e no de promover sua execuo judicial.

5.6. Ao civil pblica

Diversamente do que se verifica com as aes at o momento examinadas (mandado de segurana, habeas
data , habeas corpus e mandado de injuno), que so disciplinadas pelo texto constitucional dentro dos direitos e

garantias fundamentais, a Constituio Federal faz referncia ao civil pblica quando trata das atribuies do
Ministrio Pblico. O art. 129, III, do texto constitucional afirma que uma das funes institucionais do Ministrio
Pblico promover o inqurito civil e a ao civil pblica, para a proteo do patrimnio pblico e social, do meio
ambiente e de outros interesses difusos e coletivos .

O objetivo bsico da ao civil pblica promover a defesa dos interesses difusos e coletivos. Nos termos do
art. 1 da Lei n. 7.347/1985, regem-se pelas disposies desta Lei, sem prejuzo da ao popular, as aes de
responsabilidade por danos morais e patrimoniais causados:
l - ao meio-ambiente;
ll - ao consumidor;
III ordem urbanstica;
IV a bens e direitos de valor artstico, esttico, histrico, turstico e paisagstico;
V - a qualquer outro interesse difuso ou coletivo.
VI - por infrao da ordem econmica.

A ao civil poder ter por objeto, nos termos do art. 3 da Lei n. 7.347/85, a condenao em dinheiro ou o
cumprimento de obrigao de fazer ou no fazer .

Alm do Ministrio Pblico, tm legitimidade para propor ao civil pblica a Unio, os Estados, o Distrito
Federal, os Municpios, autarquia, empresa pblica, fundao, sociedade de economia mista ou associao
constituda h pelo menos um ano que inclua entre suas finalidades institucionais a proteo ao meio ambiente, ao
consumidor, ordem econmica, livre concorrncia, ou ao patrimnio artstico, esttico, histrico, turstico e
paisagstico.
Se o Ministrio Pblico no for parte hiptese em que a ao foi proposta por qualquer dos outros
legitimados , ele atuar obrigatoriamente como fiscal da lei (Lei n. 7.347/85, art.5, 1), e em caso de
desistncia infundada ou abandono da ao por associao legitimada, o Ministrio Pblico ou outr o legitimado
assumir a titularidade ativa (Lei n. 7.347/85, art.5, 3).

Em relao ao sujeito passivo, dispe a lei que a ao civil pblica poder ser proposta contra qualquer
pessoa, fsica ou jurdica, pblica ou privada, que viole qualquer dos direitos difusos mencionados.
Outras regras relativas ao popular estudadas no item anterior devero ser observadas na tramitao da
ao civil pblica, inclusive em relao possibilidade de a sentena civil produzir efeitos erga omnes, nos limites
da competncia territorial do rgo prolator, exceto se o pedido for julgado improcedente por insuficincia de
provas, hiptese em que qualquer legitimado poder intentar outra ao com idntico fundamento, valendo-se de
nova prova (Lei n. 7.347/85, art. 16).

5.7. Ao de improbidade
A ao de improbidade mencionada pela Constituio Federal que, em seu art. 37, 4, dispe, in verbis:
Os atos de improbidade administrativa importaro a suspenso dos direitos polticos, a perda da funo
pblica, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao errio, na forma e gradao previstas em lei, sem
prejuzo da ao penal cabvel.

A ao de improbidade administrativa se encontra disciplinada pela Lei n. 8.429, de 1992.

O primeiro aspecto a ser enfrentado no estudo desta ao diz respeito definio da sua
natureza jurdica.
A grande dificuldade para a definio da natureza jurdica da ao resulta da diversidade das sanes
passveis de aplicao em razo de condenao pela prtica de ato de improbidade. A Constituio Federal
menciona suspenso dos direitos polticos, perda da funo pblica, indisponibilidade dos bens e ressarcimento ao
errio. A estas sanes, o art. 12 da Lei de Improbidade acrescenta outras: pagamento de multa civil de at trs
vezes o valor do acrscimo patrimonial e proibio de contratar com o Poder Pblico ou receber benefcios ou
incentivos fiscais ou creditcios, direta ou indiretamente . Diante desse quadro, qual a natureza jurdica de ao que

pode resultar na aplicao de to variadas sanes?

A primeira concluso a que se chega, em razo de expressa disposio constitucional, a de que no se trata
de ao penal (os atos de improbidade administrativa importaro ..., sem prejuzo da ao penal cabvel grifamos).
No se trata igualmente de processo administrativo. Estes so conduzidos perante autoridades administrativas
e se submetem s regras do Direito administrativo. A ao de improbidade administrativa conduzida perante juiz e
observa o Direito processual civil.

Chega-se, ento, concluso de que se trata de ao civil, concluso reforada pela determinao feita pelo
art. 17, 3, da Lei n. 8.429/92, que determina a aplicao ao de improbidade administrativa das regras
pertinentes ao civil pblica.
A ao de improbidade administrativa constitui, conforme bem observa Maria Sylvia di Pietro (p. 765)
tentativa de harmonizao de dois importantes princpios da Administrao Pblica - legalidade e moralidade -, em
que se busca, por meio de hipteses descritas em lei (legalidade), tipificar condutas contrrias moralidade
administrativa.
Haja vista se tratarem de ilcitos civis, possvel utilizar tipologia mais aberta que a admitida pelo Direito
penal. Basta, nesse ponto, examinar o disposto no art. 11 da lei, que descreve como ato de improbidade aquele que
atenta contra os princpios da administrao pblica qualquer ao ou omisso que viole os deveres de
honestidade, imparcialidade, legalidade, e lealdade s instituies (...).

A legitimidade ativa para a propositura da ao de improbidade (art. 17 da Lei de Improbidade) conferida

ao Ministrio Pblico ou pessoa jurdica interessada 81.
A legitimidade passiva na ao reconhecida aos agentes pblicos e quele que, mesmo no sendo agente
pblico, induza ou concorra para a prtica do ato de improbidade ou dele se beneficie sob qualquer forma direta
ou indireta (art. 3).

Nesse ponto, revela-se de grande importncia o conceito de agente pblico apresentado pela lei (art. 2):
Reputa-se agente pblico, para os efeitos desta lei, todo aquele que exerce, ainda que transitoriamente ou sem
remunerao, por eleio, nomeao, designao, contratao ou qualquer outra forma de investidura ou vnculo,
mandato, cargo, emprego ou funo nas entidades mencionadas no artigo anterior .

Quando se examina a legitimidade passiva na ao de improbidade administrativa, a discusso se torna

tormentosa quando envolve agente com foro privilegiado.

Haja vista a ao de improbidade ter natureza civil, no se lhe poderia simplesmente estender
o foro privilegiado criminal. Com o propsito de resolver a questo, a Lei n. 10.628, de 2002,
alterou a redao do art. 84 do Cdigo de Processo Penal de modo a assegurar s autoridades
processadas em aes de improbidade a mesma prerrogativa que teriam se fossem
demandadas criminalmente. Vale dizer, se determinada autoridade, nos termos da Constituio
81

As pessoas jurdicas interessadas esto descritas no art. 1 da lei. So elas as entidades da administrao direta,
indireta ou fundacional de qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal, dos Municpios, de
Territrio, de empresa incorporada ao patrimnio pblico ou de entidade para cuja criao ou custeio o errio
haja concorrido ou concorra com mais de cinqenta por cento do patrimnio ou da receita anual (art. 1 caput),
bem como a entidade que receba subveno, benefcio ou incentivo, fiscal ou creditcio, de rgo pblico bem como
daquelas para cuja criao ou custeio o errio haja concorrido ou concorra com menos de cinqenta por cento do
patrimnio ou da receita anual (art. 1, pargrafo nico).

Federal, responde criminalmente perante o STJ, perante este foro deveria ser igualmente
proposta a ao de improbidade administrativa.
Ao argumento de que lei no poderia estender o foro especial a outras hipteses alm daquelas
expressamente mencionadas no texto constitucional, a Associao Nacional dos Membros do
Ministrio Pblico e a Associao dos Magistrados Brasileiros propuseram as ADI n.
2.797/DF e 2.860/DF que resultaram na declarao de inconstitucionalidade dos dispositivos
do Cdigo de Processo Penal inseridos pela Lei n. 10.628/2002. Em resumo, no se pode
mais falar - salvo eventual mudana no texto constitucional - de foro privilegiado para ao de
improbidade administrativa.
A no aplicao das regras do foro privilegiado ao decorrente da declarao de inconstitucionalidade dos
dispositivos acima referidos suscita outra questo: Poderia juiz de 1 grau determinar a perda de cargo do Presidente
da Repblica ou de alguma outra autoridade pblica sujeita a foro penal privilegiado?
A questo no banal e requer interpretao da Lei de Improbidade em conformidade com a Constituio
Federal.
O texto constitucional prev, por exemplo, que o Presidente da Repblica (art. 52), os Deputados Federais e
os Senadores (art. 55) podero perder seus cargos de acordo com critrios e procedimentos especiais definidos na
prpria Constituio Federal. Definidos esses critrios, no seria correto o raciocnio que levasse concluso de que
a ao de improbidade proposta contra referidas autoridades poderia igualmente resultar na perda desses cargos.
Ora, se a Constituio Federal define mecanismos especiais para a perda dos mencionados cargos, lei no pode
definir soluo diversa ou por meio de mecanismos distintos daqueles indicados no texto constitucional.
Isto no importa em afastar a aplicao da Lei de Improbidade a mencionadas autoridades ou em tornar-lhes
imunes s regras nela previstas. Deve-se concluir to-somente que a aplicao da Lei de Improbidade
Administrativa a mencionadas autoridades no pode resultar na aplicao da pena de perda do cargo 82.
A lei divide os atos de improbidade administrativa em trs diferentes categorias:
- ato de improbidade que importa enriquecimento ilcito (art. 9);
- ato de improbidade que causa prejuzo ao errio (art. 10); e
- ato de improbidade que viola princpio da Administrao Pblica (art. 11).

82

Idntica concluso adotada pela ilustre Professora Maria Sylvia di Pietro (p. 781). Afirma a autora que isso no
significa que a tais autoridades no se aplique a lei de improbidade administrativa. Ela aplica -se de forma
limitada, porque no pode resultar em aplicao de pena de perda de cargo.

A maioria das condutas descritas na lei como atos de improbidade tm natureza dolosa. H hipteses, todavia,
em que o ato de improbidade admite a forma culposa. Podemos apresentar como exemplo desta ltima categoria a
hiptese indicada no art. 10, X (agir negligentemente na arrecadao de tributo ou renda, bem como no que diz
respeito conservao do patrimnio pblico ).

As sanes decorrentes da prtica do ato de improbidade iro variar em funo da categoria do ato praticado.
Desse modo, nos termos definidos pelo art. 12 da lei, independentemente da possvel aplicao de outras sanes de
natureza penal, civil e administrativa, o responsvel pelo ato de improbidade se sujeita s seguintes cominaes:
- na hiptese de ter sido praticado ato de que importe enriquecimento ilcito (art. 9): perda dos bens ou
valores acrescidos ilicitamente ao patrimnio, ressarcimento integral do dano, quando houver, perda da funo
pblica, suspenso dos direitos polticos de oito a dez anos, pagamento de multa civil de at trs vezes o valor do
acrscimo patrimonial e proibio de contratar com o Poder Pblico ou receber benefcios ou incentivos fiscais ou
creditcios, direta ou indiretamente, ainda que por intermdio de pessoa jurdica da qual seja scio majoritrio,
pelo prazo de dez anos (art. 12, I);

- na hiptese de ter sido praticado ato de improbidade que cause prejuzo ao errio (art. 10): ressarcimento
integral do dano, perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamente ao patrimnio, se concorrer esta circunstncia,
perda da funo pblica, suspenso dos direitos polticos de cinco a oito anos, pagamento de multa civil de at
duas vezes o valor do dano e proibio de contratar com o Poder Pblico ou receber benefcios ou incentivos
fiscais ou creditcios, direta ou indiretamente, ainda que por intermdio de pessoa jurdica da qual seja scio
majoritrio, pelo prazo de cinco anos (art. 12, II); e

- na hiptese de ter sido praticado ato de improbidade que viole princpio da Administrao Pblica (art. 11):
ressarcimento integral do dano, se houver, perda da funo pblica, suspenso dos direitos polticos de trs a
cinco anos, pagamento de multa civil de at cem vezes o valor da remunerao percebida pelo agente e proibio
de contratar com o Poder Pblico ou receber benefcios ou incentivos fiscais ou creditcios, direta ou
indiretamente, ainda que por intermdio de pessoa jurdica da qual seja scio majoritrio, pelo prazo de trs anos

(art. 12, III).

Ainda sobre a aplicao das sanes, a lei, em seu art. 12, pargrafo nico, estabelece que na fixao das
penas previstas nesta lei o juiz levar em conta a extenso do dano causado, assim como o proveito patrimonial
obtido pelo agente. Fixa-se, desse modo, a necessidade de ser observado o critrio de dosimetria na aplicao das

sanes mencionadas. possvel, por exemplo, que o juiz julgue procedente a ao de improbidade que cause dano
ao errio, determine a ressarcimento ao errio, mas no a perda da funo pblica ou a suspenso dos direitos
polticos.

No que toca aplicao das sanes, cabe observar que a lei expressamente veda transao, acordo ou
conciliao (art. 17, 1) e determina que as penas de perda da funo pblica e a suspenso dos direitos polticos
s se efetivam com o trnsito em julgado da sentena condenatria (art. 20).

A lei prev - arts. 14 a 16 - regras a serem observadas na tramitao administrativa preliminar propositura
da ao de improbidade, alm de dispor expressamente acerca da possibilidade de ser adotada, por meio de medida
cautelar, o seqestro dos bens do agente ou terceiro que tenha enriquecido ilicitamente ou causado dano ao
patrimnio pblico.
A ao principal segue o rito ordinrio e o Ministrio Pblico, quando no atuar como parte, intervir no
processo necessariamente como fiscal da lei (art. 17).
Acerca da prescrio, dispe o art. 23 da lei que as aes destinadas a levar a efeito as sanes previstas
nesta lei podem ser propostas:
I - at cinco anos aps o trmino do exerccio de mandato, de cargo em comisso ou de funo de confiana;
II - dentro do prazo prescricional previsto em lei especfica para faltas disciplinares punveis com demisso
a bem do servio pblico, nos casos de exerccio de cargo efetivo ou emprego .

5.8. Outras aes

Alm das aes mencionadas nos itens anteriores, diversas outras igualmente se prestam para provocar o
controle judicial da atividade administrativa do Estado. Por exemplo, se for editado ato de carter normativo por
unidade administrativa federal ou estadual que viole a Constituio Federal, o ato pode ter sua validade questionada
perante o Supremo Tribunal Federal por meio de ao direta de inconstitucionalidade. Nesse sentido, inmeras
resolues editadas por Tribunais Regionais do Trabalho que concediam aos magistrados e servidores vantagens ou
benefcios foram questionadas e declaradas inconstitucionais pelo eg. STF, o que demonstra a importncia da
medida para garantir o controle da atividade administrativa do Estado.
Aes ordinrias, de natureza declaratria ou condenatria, igualmente se prestam para provocar o controle
judicial da Administrao Pblica.
importante observar, finalmente, que no obstante o controle judicial constitua fundamento bsico do
Estado democrtico de direito, ele no pode ser utilizado de modo a substituir ou a inviabilizar a atuao do Estado.
A concesso de inmeras liminares, muitas vezes cassadas posteriormente pelas instncias superiores, tm causado
srios transtornos ao normal desenvolvimento da atividade pblica e imensos prejuzos financeiros ao Pas.

O ponto de equilbrio entre o efetivo controle judicial que, em nosso entender, deve examinar inclusive
aspectos relacionados economicidade da atuao administrativa e o normal e correto funcionamento da atividade
administrativa pblica deve ser buscado em benefcio da prpria sociedade. Decises corporativas, to comuns em
matria de controle judicial da Administrao Pblica, apenas danos causam democracia brasileira.

6. Efetividade e dados acerca da atuao do Poder Judicirio no combate corrupo

No estudo sobre a magistratura no Brasil, publicado pelo Conselho Nacional de Justia em fevereiro de
200683, v-se a preocupao manifestada pelo ento Presidente do Supremo Tribunal Federal acerca da ausncia de
dados sobre a atuao do Poder Judiciria e sobre a administrao da Justia no Brasil como a despesa com a
Justia por habitante, despesa em relao ao PIB, nmero de casos por magistrado em cada justia em cada
instncia, taxa de recorribilidade, taxa de reforma, nmero de pessoas atendidas etc, o que positivo. Mas no h
dados sobre os tipos de processo, seu contedo ou sua soluo.
possvel afirmar que as aes criminais ou de improbidade so lentas, que so ilimitados os recursos
previstos na legislao, ou que praticamente impossvel manter uma condenao criminal em razo do cabimento
de sistemticos e sucessivos recursos pelo exame de casos concretos, e no em razo de serem divulgados dados
estatsticos acerca da atuao judiciria. Este, alis, foi um dos motivos que nos levou a realizar a pesquisa
apresentada no Captulo IV desta tese a partir de informaes coletadas pela imprensa, e no por meio de acesso a
informaes fornecidas diretamente pelo Poder Judicirio. Quando se buscam dados acerca da atuao do Poder
Judicirio, como saber se o sistema de combate corrupo funciona sem que haja informaes sobre os processos
judiciais de corrupo?
Quantos procedimentos administrativos foram abertos, e sobre qual base de denncias? E quantos
procedimentos administrativos findaram por gerar processos judiciais? Foram propostas aes civis ou aes
criminais a partir dos dados obtidos nos processos administrativos? Proposta a ao, houve sentena? Condenatria?
Houve recuperao de recursos pblicos? Essas perguntas precisam ser respondidas para que a sociedade possa
saber se os recursos investidos em controle e combate corrupo geram resultados.
Pesquisa realizada na Fundao Getlio Vargas por Luciana Gross Cunha e outros 84 sobre o Judicirio, por
exemplo, a respeito da produo e utilizao de informaes nesse poder, entre 2003 e 2004, concluiu que: (a) a
maioria das informaes disponveis subutilizada ou mesmo desperdiada; (b) com exceo da Justia Trabalhista
e da Justia Federal, no existe no Brasil um sistema integrado de informaes judiciais; (c) dentro dos tribunais de

83

A Justia em nmeros Indicadores Estatsticos do Poder Judicirio, Conselho Nacional de Justia,

(http://www.stf.gov.br/imprensa/pdf/JusticaEmNumeros2004.pdf).
84

Pesquisa: Sistema Judicial Brasileiro, Relatrio junho de 2004, Luciana Gross Cunha, Alexandre Santos Cunha,
Flvia Scabin, Mariana Macrio e Marcelo Issa.
(http://www.edesp.edu.br/files/artigos/relatorio%20bird%20corrigido.pdf)

Justia raramente existe comunicao de dados entre a primeira e a segunda instncias, nem entre o tribunal e o
Ministrio Pblico e as procuradorias do estado e do municpio; (d) no existe uniformidade na escolha dos critrios
utilizados para classificar os dados, o que dificulta tanto as anlises comparativas, quanto a formulao de ndices
de desempenho; (e) apesar de a maioria dos tribunais possuir sistemas informatizados de acompanhamento
processual, esses sistemas no produzem dados, informaes ou estatsticas, apenas servem para permitir o
acompanhamento do andamento do processo.

A percepo generalizada acerca da atuao do Poder Judicirio, no Brasil, a de sua falta de

efetividade. Lentido, cabimento de recursos em excesso, volume excessivo de processos so
lugares comuns quando se examina a efetividade da atividade jurisdicional. Cria-se a sensao
de que o Poder Judicirio mais atrapalha do que ajuda no combate corrupo, fato que pode
ser atribudo por mais contraditrio que possa parecer ao princpio na inafastabilidade da
apreciao judiciria. Ou seja, a possibilidade de os atos da Administrao Pblica poderem
ser levados apreciao do Poder Judicirio, apresentado historicamente como um dos
fundamentos do Estado de Direito, acaba por tornar importantes mecanismos administrativos
de controle do Estado inoperantes. Ou seja, medidas adotadas administrativamente pelos
rgos de controle acabam por se tornar inefetivas na medida em que podem ser levadas
apreciao judicial e terem que ser apreciadas em processos judiciais que jamais tm fim.

Importante aspecto relativo ao Poder Judicirio brasileiro diz respeito instituio,

em razo da aprovao da Emenda n. 45/2004 Constituio Federal, do Conselho
Nacional de Justia CNJ.
Uma das dificuldades para o controle da atividade judiciria brasileira est
relacionada adoo do sistema federativo no pas. Em funo do princpio federativo,
nada podia ser feito pelos rgos judicirios federais, ou pelos Tribunais superiores, em
relao aos Tribunais de Justia, que integram as estruturas do Poder Judicirio dos
Estados-federados.
Com a aprovao da referida Emenda Constitucional n. 45/2004, buscou-se criar
rgo integrante do Poder Judicirio nacional com atribuies de controle da atuao
administrativa e financeira de todos os rgos do Poder Judicirio federal ou dos Estados.

Possui o CNJ atribuies igualmente voltadas para aferir o cumprimento dos deveres
funcionais dos juzes. Ou seja, no obstante se trate de rgo administrativo integrante da
prpria magistratura, ele no est vinculado a qualquer instncia federal ou estadual,
dispondo de competncia para exercer controle administrativo e disciplinar de todos os
juzes brasileiros.
O CNJ composto por quinze conselheiros indicados a partir de critrios definidos
pela Constituio Federal dentre magistrados, em sua maioria. Participam ainda do CNJ
representantes do Ministrio Pblico e da sociedade civil, indicados, estes ltimos, pelo
Congresso Nacional.
As principais atribuies do CNJ esto previstas art. 103-B da Constituio, e
regulamentadas em seu prprio regimento interno. So elas:
- zelar pela autonomia do Poder Judicirio e pelo cumprimento do Estatuto da Magistratura, expedindo
atos normativos e recomendaes;
- definir o planejamento estratgico, os planos de metas e os programas de avaliao institucional do
Poder Judicirio;
- receber reclamaes contra membros ou rgos do Judicirio, inclusive contra seus servios auxiliares,
serventias e rgos prestadores de servios notariais e de registro que atuem por delegao do poder
pblico ou oficializados;
- julgar processos disciplinares, assegurada ampla defesa, podendo determinar a remoo, a
disponibilidade ou a aposentadoria com subsdios ou proventos proporcionais ao tempo de servio, e
aplicar outras sanes administrativas;
- elaborar e publicar semestralmente relatrio estatstico sobre movimentao processual e outros
indicadores pertinentes atividade jurisdicional em todo o pas.

A Emenda Constitucional n 45/2004, alm da instituio do CNJ, trouxe alguns mecanismos

processuais que objetivam dar maior celeridade na tramitao dos processos e reduo na
morosidade da Justia, de exemplo a criao do sistema de smulas vinculantes.
A preocupao maior que resultou na instituio do CNJ certamente a mais importante medida de combate
corrupo no mbito do Poder Judicirio brasileiro adotada nos ltimos anos foi a de buscar ou de garantir maior
celeridade processual e efetividade das decises judiciais. Deve-se esperar que, em conjunto com os tribunais
judicirios de todo o Pas, este rgo de controle seja capaz de diagnosticar os problemas relacionados morosidade
e corrupo na atuao judicial, e que possa adotar medidas efetivas para a correo dos problemas identificados.
Bom exemplo de atuao do CNJ pode ser verificado por ocsio da edio da Resoluo CNJ n. 7, de 2005,
por meio da qual foi vedada a nomeao de parentes de magistrados para cargos em comisso no mbito do Poder
Judicirio.
A atuao do CNJ como importante instrumento de combate corrupo judiciria certamente mereceria
maior ateno do que a que lhe dispensada. No se insere a atuao do CNJ, todavia, no objeto desta tese de
doutorado, cujo enfoque est relacionado ao combate corrupo no mbito da Administrao Pblica brasileira.
Ainda acerca da efetividade da atuao do Poder Judicirio brasileiro, vale mencionar a instituio de varas
federais criminais especializadas em crimes de lavagem de dinheiro. Possuem esses juizados atribuies para atuar
(1) no processo e julgamento da ao penal e dos processos incidentes, como seqestro e arresto, (2) na autorizao
para medidas de investigao especial, como quebra de sigilo bancrio e fiscal, interceptao telefnica e outros, (3)
no controle do trmite do inqurito policial e (4) na fiscalizao e acompanhamento da execuo das penas.
Acerca da atuao do Poder Judicirio no combate lavagem de dinheiro, vale mencionar trabalho de
auditoria realizado pelo Tribunal de Contas da Unio (processo TC-012.129/2006-6), cujo trecho a seguir
trasncrito:

Em linhas gerais, por meio de levantamento de informaes que contou com a colaborao
das varas federais criminais especializadas em lavagem de dinheiro no Par, Paran, em
Pernambuco, no Esprito Santo, no Mato Grosso do Sul, no Cear, no Maranho, em So
Paulo, na Bahia e no Distrito Federal, ficaram evidenciadas as seguintes dificuldades para o
pleno funcionamento de varas federais criminais especializadas no processo e julgamento dos
crimes de lavagem de dinheiro: (1) falta de especializao de turmas nos Tribunais Regionais
Federais, exclusivamente, em processos criminais (salvo TRF4, que tem duas turmas); (2)
distribuio de processos em desconformidade com orientao do CJF no TRF da 5 Regio s

varas especializadas em lavagem de dinheiro; (3) especializao no-exclusiva em crimes de

lavagem de dinheiro e financeiros das varas especializadas; (4) insuficincia de recursos
humanos para varas federais criminais especializadas; (5) dificuldade do Poder Judicirio em
apresentar planejamento de longo prazo da atividade jurisdicional; (6) dificuldade em avaliar o
andamento processual, por meio de estatsticas, por falta de sistema institucional com
arquitetura apropriada; (7) sistema informtico da Justia com deficincia quanto
comunicao com outros sistemas; (8) disponibilizao incipiente de cursos de capacitao,
treinamento e aperfeioamento no tema de lavagem de dinheiro a juzes e principalmente a
servidores nas reas afetas atividade da vara federal criminal e, em especial, nas reas de
direito financeiro e bancrio, bem como dos setores econmicos em que atuam as empresas
definidas no art. 9 da Lei n. 9.613/1998; (9) infra-estrutura e equipamentos (especialmente de
informtica) insuficientes para atender s necessidades da Vara Federal Criminal no
desempenho de suas atribuies [PE]; e (10) dificuldade operacional na administrao de
bens, direitos e valores decorrentes de seqestro e de arresto, em especial em lavagem de
dinheiro.

As dificuldades diagnosticadas pelo TCU na atuao do Poder Judicirio no combate lavagem de ativos
pode ser estendida ao combate corrupo. A rigor, a inexistncia de planejamento adequado quanto a atuao do
Poder Judicirio leva s seguintes conseqncias:
-

demora dos julgamentos dos recursos criminais, morosidade do processo, falta de efetividade e prescrio;

demora dos julgamentos das aes criminais, morosidade do processo, falta de efetividade, demora dos
tramites dos inquritos e da investigao criminal e prescrio criminal;

descontinuidade nos processos de trabalho, desmotivao dos servidores que permanecem na vara, desvio de
funo dos servidores e sobrecarga de trabalho;

ineficincia, impunidade, congestionamento da mquina administrativo-jurisdicional, prejuzo ao foco nos

processos de crimes mais graves;

impedimento a uma avaliao panormica da atuao do Poder Judicirio e, ao mesmo tempo, dificuldade
para o planejamento a longo prazo;

dificuldade de uma avaliao panormica da atuao, pois a ausncia de transparncia na atuao do Poder
Judicirio no combate corrupo pode desestimular os demais operadores do sistema; e

perda, desvalorizao, dano ou depreciao acelerada de bens, direitos ou valores, perda de eficincia da
administrao judiciria e possveis aes judiciais de ressarcimento desses bens depreciados.

Para aperfeioamento da atuao do Poder Judicirio indicada a adoo das seguintes medidas:
-

diminuir o tempo da instruo penal, realizando, por exemplo, uma audincia para colheita de todas as
provas;

conferir s sentenas de primeiro grau uma eficcia mais concreta, independente de, excepcionalmente,
permitir a concesso de efeito suspensivo a recursos criminais;

permitir alienao antecipada de bens seqestrados e arrestados, mveis ou imveis, em processo criminal;

viabilizar que o Departamento de Polcia Federal e o Ministrio Pblico Federal dem maior foco a casos de
crimes mais graves;

eliminar ou restringir o benefcio do foro privilegiado.

VII. rgos do Poder Executivo de controle da Administrao Pblica e de combate

corrupo
Dentro da estrutura administrativa do Poder Executivo brasileiro, podem ser indicados como principais
rgos incumbidos de combater a corrupo:
-

Departamento da Polcia Federal;

Controladoria-Geral da Unio CGU; e

Conselho de Controle de Atividades Financeiras.

Importante medida adotada no mbito do Poder Executivo diz respeito instituio da Estratgia Nacional de
Combate Corrupo e Lavagem de Dinheiro ENCCLA, criada em 2003, que pode ser definida como a primeira
tentativa de articulao dos rgos do Governo Federal para o estabelecimento de uma poltica nacional de combate
aos crimes de corrupo e de lavagem de dinheiro. Na ENCCLA, representantes dos mais importantes rgos de

controle da Administrao Pblica federal buscam indentificar os problemas existentes e definir os principais
objetivos para a construo de um sistema de combate aos ilcitos relacionados corrupo. Trs importantes metas
de combate corrupo e lavagem de dinheiro foram estabelecidas pela ENCCLA:
1) a elaborao de anteprojeto de lei para aperfeioar a troca de informaes sigilosas entre rgos e
entidades pblicos de controle, preveno e combate corrupo e lavagem de dinheiro e de
recuperao de ativos;
2) o desenvolvimento de programa de altos estudos sobre corrupo e lavagem de dinheiro para o Poder
Judicirio; e
3) elaborao de anteprojeto de lei ampliando os prazos prescricionais penais, criando novos marcos
interruptivos.

V-se que, no obstante se trate de importante medida de integrao dos rgos de controle,
sua atuao ainda incipiente e no logrou o ENCCLA, ao menos at o momento atual,
promover a efetivao dos seus objetivos, especialmente no que diz respeito atuao
conjunto e harmonioza dos rgos que no integram a estrutura do Poder Executivo.
Examinaremos, em seguida, os princiapis rgos de controle da Administrao Pblica federal
que integram a estrutura do Poder Executivo federal.

1. Departamento de Polcia Federal - DPF

No Brasil, em razo da adoo do sistema federativo, a Constituio Federal prev a existncia da Polcia
Federal, rgo ligado ao Ministrio da Justia e encarregado de investigar o suborno transnacional sempre que este
ocorrer em detrimento de bens, servios e interesses da Unio ou de suas entidades autrquicas e empresas pblicas,
ou quando a infrao tenha repercusso interestadual ou internacional e exigir represso uniforme. O Departamento
de Polcia Federal DPF do Ministrio da Justia possui atribuies para preveno e represso de crimes,
podendo, no exerccio desse mister, proceder s necessrias investigaes.

Acerca das atribuies da Polcia Federal, os 1 e 4 do artigo 144 da Constituio

Federal dispem:

Art. 144.

 1 A polcia federal, instituda por lei como rgo permanente, organizado e mantido pela
Unio e estruturado em carreira, destina-se a:" (Redao dada pela Emenda Constitucional n
19, de 1998)
I - apurar infraes penais contra a ordem poltica e social ou em detrimento de bens, servios
e interesses da Unio ou de suas entidades autrquicas e empresas pblicas, assim como outras
infraes cuja prtica tenha repercusso interestadual ou internacional e exija represso
uniforme, segundo se dispuser em lei;
II - prevenir e reprimir o trfico ilcito de entorpecentes e drogas afins, o contrabando e o
descaminho, sem prejuzo da ao fazendria e de outros rgos pblicos nas respectivas reas
de competncia;
III - exercer as funes de polcia martima, aeroporturia e de fronteiras; (Redao dada pela
Emenda Constitucional n 19, de 1998)
IV - exercer, com exclusividade, as funes de polcia judiciria da Unio.

Nos termos do 1 do art. 144 da Constituio da Repblica e do 7 do art. 27 da Lei n 10.683, de 28 de

maio de 2003, o DPF possui competncia para investigar infraes penais contra a ordem poltica e social ou em
detrimento de bens, servios e interesses da Unio ou de suas entidades autrquicas e empresas pblicas; outras
infraes cuja prtica tenha repercusso interestadual ou internacional e exija represso uniforme; trfico ilcito de
entorpecentes e drogas afins; contrabando e o descaminho de bens e valores etc.
No obstante disponha de atribuies para investigar crimes contra a Administrao Pblica federal, o que
evidentemente importa em conferir Polcia Federal competncia para investigar atos diretamente relacionados ao
desvio e fraude com recursos pblicos federais, ou seja, no obstante seja inequvoca a vocao da Polcia Federal
para investigar atos de corrupo no mbito federal, somente a partir do ano de 2003 a Polcia Federal brasileira
passou a realizar operaes para investigar crimes contra a Administrao Pblica utilizando-se, para tanto, de
importante recursos ou instrumentos, especialmente a escuta telefnica e o acesso a informaes protegida pelo
sigilo bancrio investigaes que pressupem a necesria autorizaojudicial.
O Departamento de Polcia Federal - DPF, criado mediante a Lei n. 4.483, de 16/11/1964, organizado e
mantido pela Unio e estruturado em carreira, com autonomia administrativa e financeira, diretamente subordinado
ao Ministro de Estado da Justia.

As atribuies afetas Polcia Federal compreendem investigaes relacionadas ao crime de lavagem de

dinheiro, que ficam sob o encargo da Diviso de Represso a Crimes Financeiros DFIN, subordinada Diretoria
de Combate ao Crime Organizado DCOR, competindo-lhe prioritariamente planejar, orientar, coordenar, avaliar e
promover as atividades policiais de recuperao de ativos financeiros nacionais, objetos de desvio ilcito para o
exterior, e aquelas de investigao, preveno e persecuo a crimes de grande potencial ofensivo praticados em
desfavor do Sistema Financeiro Nacional, dos crimes de ocultao de bens, direitos e valores e outros correlatos,
praticados por organizaes criminosas, que tambm tenham repercusso interestadual ou internacional. Cabe-lhe
tambm promover o intercmbio de informaes com suas unidades correspondentes descentralizadas, tendo em
vista a melhoria dos procedimentos operacionais, e com os demais integrantes do GGI-LD.
O DPF conta em sua estrutura com a Diretoria-Geral, em Braslia, e suas subunidades, 27 superintendncias
regionais nos estados e ainda 3 adidos policiais federais e 3 auxiliares junto a representaes diplomticas na
Amrica do Sul.
Como polcia judiciria, so desenvolvidas aes de inteligncia, investigaes criminais reativas (por
solicitao do Ministrio Pblico, Justia Federal ou notcia-crime recebida) ou proativas, todas consubstanciadas
em inquritos policiais. Visam usualmente reprimir ao delitiva continuada de organizaes criminosas, dotadas de
elevado grau de sigilo, para evitar destruio de provas, e empregam as tcnicas tradicionais de investigao e
outras previstas em leis especiais. O objetivo das investigaes comprovar a ocorrncia das infraes penais,
identificar os autores, desarticular os grupos criminosos e recuperar os proventos dos crimes.
A DFIN tem como escopo realizar planejamentos voltados deteco de atividades suspeitas de lavagem de
dinheiro por meio de atividades de inteligncia policial, usando as mais diversas fontes de informaes, tais como a
coleta e anlise de dados de investimentos mobilirios, evidncias de sinais de riqueza sem aparente fonte de renda,
acompanhamento de padro de vida nos noticirios, monitoramento de viagens de pessoas para pases conhecidos
como parasos fiscais, alm de buscar e receber informaes produzidas em outras investigaes policiais.
As notcias-crime so controladas de duas formas: (1) se recebidas do Ministrio Pblico Federal, Justia
Federal ou outras entidades pblicas ou delaes annimas (ou no), so registradas no Sistema Nacional de
Acompanhamento de Processos (SIAPRO) e destinados Corregedoria-Geral para anlise preliminar e posterior
remessa delegacia especializada; caso instaurado o inqurito, feito o registro no Sistema Nacional de
Procedimentos SINPRO; (2) se recebidas do setor de inteligncia ou do COAF ou outros rgos de inteligncia,
feita uma anlise prvia quanto oportunidade e convenincia de investigao preliminar; caso a preliminar se
confirme, o registro feito na prpria DELEFIN; se instaurado o inqurito, o registro feito no SINPRO.
Por meio do Sistema Nacional de Procedimentos SINPRO, sistema informatizado, o DPF promove o
controle de todas as informaes dos procedimentos cartorrios, incluindo estatsticas de instauraes,
indiciamentos, relatrios dos seus inquritos policiais. Entretanto, no tm instrumento de acompanhamento e

controle do inqurito policial depois de relatado, sendo que, eventualmente a Justia comunica ao DPF caso o
inqurito tenha sido arquivado.
No mbito da DFIN, foram instaurados no ano de 2004 o total de 1.035 (um mil e trinta e cinco) inquritos de
crimes contra o Sistema Financeiro e Lavagem de Dinheiro, sendo relatados 477 (quatrocentos e setenta e sete). No
mesmo perodo, foram instaurados 3.081 (trs mil e oitenta e um) inquritos em todo o DPF relacionados aos
crimes citados. J no ano de 2005, no mbito da DFIN foram instaurados 1.051 (um mil e cinqenta e um) Ipls,
sendo relatados 379 (trezentos e setenta e nove) inquritos. No ano de 2006 o nmero de inquritos instaurados
subiu para 4.611 (quatro mil seiscentos e onze), acompanhando esta tendncia foram 1.952 (um mil novecentos e
cinqenta e dois) relatados85.
O DPF no tem acesso a sistema informatizado de controle do Poder Judicirio ou do Ministrio Pblico
Federal, no recebe, portanto, de forma sistemtica, informaes das citadas instituies.
Nada obstante a existncia de controles independentes das informaes em algumas unidades do DPF nos
Estados, constata-se no haver sistema institucional nacional de registro e captura desses dados para tratamento
parametrizado dessas informaes: arquivamentos; inquritos que resultaram em denncias oferecidas; controle das
notcias-crime encaminhadas a outros rgos; situao atual das informaes processadas pelo DPF; quantitativo de
investigaes; situao dos inquritos iniciados; inquritos relatados com indicao do montante e da localizao
dos ativos auferidos na atividade investigada, classificados por unidade da federao e tipo de crime; bens, direitos
e valores (ocultados ou dissimulados) que tenham sido rastreados pelo DPF; dentre os bens, direitos e valores que
foram rastreados, aqueles que foram localizados; solicitaes de bloqueio e seqestro de ativos; indiciamentos por
lavagem de dinheiro.
Por conseguinte, seria imprescindvel que o DPF implementasse sistema institucional de banco de dados que
permitisse apurar os referidos dados na Unidade Central como tambm nas superintendncias regionais, para fins de
dispor de indicadores de desempenho necessrios avaliao e ao aperfeioamento de suas atividades.
O DPF conta com mais de 8 mil servidores (delegados, agentes, peritos, escrives e papiloscopistas).
A inovadora atuao da Polcia Federal no combate corrupo constitui, sem qualquer dvida, a mais
importante medida adotada nesta seara no Brasil nos ltimos anos.
Conforme indicado neste Captulo, os principais rgos de controle da atividade administrativa do Estado
brasileiro so, no plano federal, o Tribunal de Contas da Unio e a Controladoria-Geral da Unio. Cuidam esses
rgos de fiscalizar os processos e os papis relacionados ao gasto pblico. Nem sempre possvel identificar,
todavia, a existncia de fraude ou o cometimento de crime to-somente por meio do exame das informaes
constantes dos procesoss, os quais, quase sempre, so instrudos pelas prprias pessoas que cometem os ilticos.
85

Fonte: processo TCU n. TC-013.625/2004-2.

Recente investigao conduzida pela Polcia Federal denominada operao Navalha86 que desvendou o
envolvimento da Construtora Gautama no pagamento de suborno para a obteno de contratos pblicos e para
fruadar licitaes, suborno que beneficiou servidores pblicos, parlamentares e altos funcionrios do Governo
federal, j havia sido objeto de inmeras decises por parte do Tribunal de Contas da Unio que, em inmeros
processos havia identificado, por exemplo, falhas na fiscalizao dos contratos, pagamento por etapas de contratos
no executados e superfaturamento nos preos praticados pela empresa. Somente os instrumentos utilizados pela
Polcia Federal foi possvel comprovar que por trs desses contratos e das falhas previamente observadas pelo TCU
havia imensa rede organizada de corrupo. A atuao do TCU na investigao de processos relacionados referida
empresa pode ser demonstrada pelas informaes lanadas pelo prprio Tribunal de Contas em seu relatrio de
atividade87

O Tribunal de Contas da Unio j julgou sessenta processos envolvendo a Construtora Gautama e proferiu 93
decises em que fez determinaes corretivas aos rgos contratantes ou responsabilizou os envolvidos em
contratos irregulares. A ttulo de exemplo, vale destacar que na construo de quatro barragens no Municpio de
Poo Verde/SE, o TCU suspendeu a execuo da obra, determinou anulao de licitao e converteu o processo
em tomada de contas especial. Em Alagoas, as obras da Macrodrenagem de Tabuleiro Martins tiveram a
execuo oramentria vedada pelo Tribunal em 2005 por indcios de irregularidades. Em 2004, o TCU
condicionou o aporte de recursos e a continuidade das obras de implantao do Projeto de Irrigao do Rio
Preto/DF adoo de medidas corretivas. A partir daquela deciso, a obra ficou proibida de receber recursos
federais. A relao dos processos em tramitao no TCU envolvendo a Construtora Gautama est disponvel no
anexo Deliberaes em Processos Envolvendo a Construtora Gautama, com identificao das principais
decises j adotadas no mbito do processo. Informaes complementares podem ser obtidas no Portal do TCU.

V-se que no obstante a atuao do TCU em relao aos contratos da empresa Gautama, jamais este rgo
de controle foi capaz, em razo do seu limitado poder de investigao que no compreende o acesso a informaes
protegidas pelo sigilo, de comprovar a exsitncia da imensa rede de corrupo.
Para melhor compreenso da importncia da atuao da Polcia Federal no combate a crimes relacionados
corrupo, elencamos algumas operaes especiais conduzidas nos ltimos anos 88:

86

No Captulo IV examinaremos diversos casos de corrupo. Dentre eles ser dado destaque especial s operaes
conduzidas pela Polcia Federal e ser feito o resumo do objeto dessas operaes.
87
Fonte:http://www2.tcu.gov.br/pls/portal/docs/PAGE/TCU/PUBLICACOES/RELATORIOS_INSTITUCIONAIS/R
ELATORIOS
88
Fonte: Jornal O Globo. Edio de 20.5.2007, p. A4.

2003 OPERAO ANACONDA Teve o objetivo de investigar organizao criminosa que

internediava venda de sentenas judiciais e atuava no Estado de So Paulo. Resultou na decretao da
priso preventiva de oito pessoas (dois delegados da prpria Polcia Federal, um juiz federal e sua
mulher, e quatro empresrios) acusados de formao de quadrilha, prevaricao, trfico de influncia,
corrupo ativa e passiva, facilitao de contrabando, lavagem de dinheiro e concusso;

2004 OPERAO VAMPIRO Investigou grupo que agia h pelo menos treze anos no Ministrio
da Sade fraudando licitaes para a compra de produtos hemoderivados. Foram decretadas prises de
dezessete pessoas e um suspeito, que no teve a priso decretada mas veio a ser indiciado no processo,
foi o ento Ministro da Sade. Estima-se que o desvio ocorrido em todo o perodo em que o grupo atuou
tenha causado prejuzo de US$ 2 bilhes (dois bilhes de dlares norte-americanos);

2004 -

OPERAO FAROL DA COLINA Teve o objetivo de combater crimes financeiros,

sonegao fiscal, lavagem de dinheiro e formao de quadrilha. Ocorreu em oito Estados-membros e

envolveu 800 (oitocentos) policiais federais. Foram expedidos 215 mandados de busca a apreenso e
foram decretadas 123 prises temporrias;
-

2004 OPERAO MATUSALM Teve o objetivo de desbaratar quadrilha formada por servidores
do Instituto Nacional da Seguridade Social INSS, envolvidos em fraudes no repasse de recursos
federais a Municpios do Estado do Amazonas. Foram decretadas 13 prises;

2005 OPERAO CURUPIRA - Investigou quadrilha composta por empresrios e servidores

pblicos que fraudavam documentos para a extrao e a comercializao de madeira na Amaznia.
Segundo a Polcia Federal, a atuao do grupo teria transportado volume ilegal de madeira avaliado em
mais de US$ 200 milhes (duzentos milhes de dlares norte-americanos)89;

2006 OPERAO SANGUESSUGA Comprovou a prtica de crimes contra a ordem tributria e

fraudes em licitaes na rea da sade, principalmente na compra de ambulncias. Em razo dessa
operao, foram cumpridos 53 (cinqenta e trs) mandados de busca a apreenso e decretadas 48
(quarenta e oito) prises temporrias em diversos Estados brasileiros. Neste operao identificou-se a
participao de mais de 100 (cem) parlamentares (deputados federais e senadores) que favoreciam o
esquena por meio da incluso, no oramento da Unio, de emendas para beneficiar o grupo;

2007 OPERAO HURRICANE Em razo desta operao foram decretadas diversas prises de
juzes, policiais e de pessoas envolvidas com a explorao ilegal de jogos de azar (caa-nqueis), com a
venda de decises judiciais e com o trfico de influncia. considerada pela Polcia Federal a maior
operao contra a corrupo ocorrida no Brasil por envolver altas autoridades. Dentre os presos
temporariamente se encontrava irmo de Ministro do Superior Tribunal de Justia, uma das mais latas

89

Esta operao ser objeto de estudo detalhado no Captulo IV.

cortes do Poder Judicirio, que teria negociado decises do irmo em favor dos empresrios. No foi
decretada a priso do Ministro. Ele foi, no entanto, afastado das suas funes, situao em que se
encontra at os dias atuais, ainda que continue a receber seus vencimentos.
-

2007 OPERAO NAVALHA Investigou quadrilha que fraudava licitaes e contratos de obras
pblicas. Foram decretados 48 (quarenta e oito) mandados de priso temporria e 84 (oitenta e quatro)
mandados de busca e apreenso.

A realizao de operaes especias pela Polcia Federal tem sido objeto de elogios e de
crticas. Critica-se sobretudo a forma como as prises tem sido decretadas. Advogados chegam a
falar que referidas operaes no passam de shows de pirotecnia. O Jornal a Folha de So Paulo
(edio de 3.11.2004), divulgou diversas declaraes de advogados contrrios forma de
autao do DPF. Acerca da operao Farol da Colina, o advogado Luiz Fernando Pacheco
afirmou que mobilizou-se a Polcia Federal em diversos Estados, centenas de pessoas foram
presas e, ao final, quase ningum est na cadeia. O adovogado Arnaldo Malheiros, em
declaraes fitas ao mesmo jornal, criticou a vocao cinematogrfica das mega-operaes e
afirmou que uma pessoa presa e algemada em rede nacional poder ser solta em dois dias, mas
sua vida acabou. No est na lei que ao ser presa, a pessoa ter como pena a divulgao de sua
priso. Isso um castigo inexistente na lei. O Presidente da Ordem dos Advogados do Brasil
igualmente manifestou preocupao com a divulgao das operaes realizadas pela Polcia
Federal .
Fato que, no obstante as crticas, por meio do envolvimento da Polcia Federal no
combate corrupo tornou-se possvel, pela primeira vez no Brasil, investigar determinado
nvel de criminalidade organizada que os meios tradicionais de controle da Administrao
Pblica no eram capazes de identificar.
No obstante o envolvimento da Polcia Federal no combate corrupo merea elogios, as
prises at o momento decretadas so meramente temporrias, com propsito exclusivo de
obteno de provas. Conforme ser identificado no Captulo IV desta tese, ao menos at o
momento, no houve qualquer condenao judicial definitiva. Ou seja, a Polcia Federal elabora
90

Jornal Hoje em Dia, 6.12.2004.

o inqurito policial, que a pea investigativa que rene as provas de autoria e materialidade
relacionadas com a infrao penal, e encaminha o inqurito ao juiz competente que o envia ao
rgo do Ministrio Pblico para a promoo da ao penal pblica. O Ministrio Pblico
prope a ao penal. Os processos criminais, todavia, no tm fim. O excesso de recursos ou de
falhas na legislao processual penal brasileira permite que advogados de defesa procrastinem
ao mximo a tramitao dos processos, que nunca tm fim. O resultado dessa conjugao de
fatores no Brasil, at o momento, tem sido um s: impunidade.

2. Controlodaria-Geral da Unio
A Controladoria-Geral da Unio (CGU) foi criada pela Medida Provisria n. 2.143-31, de
2/4/2001, convertida na Lei n 10.683, em 28/5/2003. Atribuiu ao seu titular a denominao de
Ministro de Estado do Controle e da Transparncia, indicado politicamente, portanto, e
constitui-se no rgo do Poder Executivo Federal responsvel por assistir direta e imediatamente
ao Presidente da Repblica quanto aos assuntos que, no mbito do Governo, sejam relativos
defesa do patrimnio pblico e implementao da transparncia da gesto pblica. Para tanto,
busca cumprir seus objetivos e metas atuando em atividades voltadas ao controle interno daquele
Poder, auditoria nos rgos pblicos vinculados, correio, ouvidoria e preveno e combate
corrupo.
A Controladoria-Geral da Unio, nos termos da lei, encaminhar Advocacia-Geral da
Unio AGU os casos que configurem improbidade administrativa e todos quantos
recomendem a indisponibilidade de bens, o ressarcimento ao Errio e outras providncias a
cargo da AGU, bem como provocar, sempre que necessria, a atuao do Tribunal de Contas da
Unio, da Secretaria da Receita Federal do Brasil, dos rgos do Sistema de Controle Interno do
Poder Executivo Federal e, quando houver indcios de responsabilidade penal, do Departamento
de Polcia Federal e do Ministrio Pblico.

A CGU tem aproximadamente 2.500 servidores efetivos e unidades em todas as capitais do

Brasil. Desde 2004 tem havido concursos pblicos para ingresso de novos servidores e
recomposio do quadro de pessoal. A lotao definida pela Lei de criao da Carreira de
Finanas e Controle, que de 5.000 servidores, ainda est longe de ser atingida. A maior parte
dessa fora de trabalho age indiretamente contra a corrupo e a lavagem de dinheiro.
Como boas prticas observadas no rgo, vale mencionar a cooperao com o
Departamento de Polcia Federal e com o Ministrio Pblico Federal.
O exemplo mais recente a Operao Navalha, com a qual a CGU colaborou por meio
da identificao das fontes de convnios federais destinados realizao das obras suspeitas de
irregularidades, da identificao dos convnios e respectivas liberaes de recursos e da
identificao dos agentes pblicos federais envolvidos nas supostas irregularidades.
Alm da Operao Navalha, o rgo contribuiu, conforme indicam informaes
constantes de seu stio na Internet (http://www.cgu.gov.br) com as seguintes aes:
OPERAO MATUSALM - fraudes no ressarcimento de dbitos fiscais do INSS com
prefeituras do Estado do Amazonas, cobrana de honorrios para a concesso de benefcios
previdencirios envolvendo servidores do INSS, inclusive auditores-fiscais da previdncia
social; OPERAO OURO - irregularidades na concesso/manuteno de benefcios
previdencirios envolvendo sindicatos rurais, servidores do INSS e terceiros beneficirios,
especialmente pela equipe que operava a Unidade PREVMVEL da Gerncia de Juazeiro/BA;
OPERAO RMORA - apurar indcios do cometimento de crimes contra a Previdncia Social
pelas empresas Clean Service, Ttica Servios Especializados de Segurana, Alpha
Administradora de Sade Ltda., Alpha Servios Especializados de Segurana, Athiva
Administrao e Consultoria Ltda., Amazon Construes e Servios Ltda., Brasil Service
Conservao e Servios Ltda. e Service Brasil Servios Gerais Ltda.; OPERAO SENTENA
- concesso indevida de benefcios previdencirios no Maranho/So Lus; RELAO DE
OBRAS COM INDCIOS DE IRREGULARIDADES GRAVES - TCU - obras includas na
Relao de Obras com Indcios de Irregularidades Graves, encaminhada anualmente pelo TCU
ao Congresso Nacional em atendimento ao disposto na Lei de Diretrizes Oramentrias LDO;
OPERAO CORREIOS - irregularidades em licitaes e contratos da ECT; CHESF CONTRATOS DE PATROCNIO - possveis irregularidades em contratos de patrocnio da

Companhia Hidro Eltrica do So Francisco CHESF; OPERAO CARBONO irregularidades na emisso da Certificao do Processo de Kimberley atesta a legalidade de
diamantes, pelo Departamento Nacional de Produo Mineral DNPM; OPERAO MO DE
OBRA - irregularidades em procedimentos de licitao para prestao de servios de vigilncia
e conservao; OPERAO TIBAGI - explorao ilegal de minrios no leito do rio Tibagi;
OPERAO ANOS DOURADOS - concesso irregular de benefcios previdencirios no Rio
de Janeiro/RJ, GO, RS e PR; OPERAO CABO - concesso irregular de benefcios
previdencirios envolvendo servidores da Previdncia Social e terceiros; OPERAO CAMPO
FRTIL - concesso irregular de benefcios previdencirios; OPERAO VAMPIRO manipulao de compras de medicamentos para o Ministrio da Sade; OPERAO
SANGUESSUGA - esquema de fraude em licitaes para compra de ambulncias em
municpios pobres do interior do pas; OPERAO XEQUE-MATE - esquema de fraudes na
concesso de explorao de mquinas caa-nqueis.
A CGU tambm ocupa assento no COAF e tem participao na Estratgia Nacional de
Combate Corrupo e Lavagem de Dinheiro ENCCLA. Esta forma de integrao nos
trabalhos promove oportunidade de apresentar proposies de alteraes legislativas de modo a
tornar mais efetivo o combate corrupo, viabilizar a integrao entre as bases de dados dos
entes participantes da ENCCLA, disponibilizar aos rgos parceiros informaes e expertise que
fortaleam as suas aes na PCLD, participar de operaes ostensivas e no ostensivas em
conjunto com outros rgos pblicos, como tambm, e sobretudo, fortalecer a misso
institucional de cada rgo envolvido nas operaes.
No mbito do Poder Executivo pode ainda ser mencionado o Departamento de
Recuperao de Ativos e Cooperao Jurdica Internacional DRCI, como unidade que integra
a estrutura da CGU, criado por meio do Decreto n 4.991, de 18 de fevereiro de 2004.
Suas funes compreendem:

1. identificar ameaas, 2. definir polticas eficazes e

eficientes, 3. bem como desenvolver a cultura de combate lavagem de dinheiro.

O DRCI o rgo competente para articular, integrar e propor aes do governo nos
aspectos relacionados com o combate lavagem de dinheiro, ao crime organizado transnacional,
recuperao de ativos e cooperao jurdica internacional; negociar acordos e coordenar a

execuo da cooperao jurdica internacional; coordenar a atuao do Estado brasileiro em

foros internacionais sobre preveno e combate lavagem de dinheiro e ao crime organizado
transnacional, recuperao de ativos e cooperao jurdica internacional; instruir, opinar e
coordenar a execuo da cooperao jurdica internacional ativa e passiva, inclusive cartas
rogatrias etc.
O DRCI responsvel pelos acordos internacionais de cooperao jurdica internacional,
tanto em matria penal quanto em matria civil, figurando como autoridade central no
intercmbio de informaes e de pedidos judiciais por parte do Brasil. O DRCI tambm tem
como objetivo a recuperao de ativos enviados ao exterior de forma ilcita e de produtos de
atividades criminosas, tais como as oriundas do trfico de entorpecentes, do trfico ilcito de
armas, da corrupo e do desvio de verbas pblicas etc.

3. Conselho de Controle de Atividades Financeiras - COAF

3.1. Lavagem de ativos apresentao do tema
A reao da comunidade internacional criminalidade organizada transnacional tem-se
manifestado de forma evidente em diversas reas. Destaque especial pode ser conferido ao
desenvolvimento de mecanismos relacionados lavagem (branqueamento) de capitais.
O interesse da comunidade internacional de combater a lavagem de ativos no se restringe
aos pases menos desenvolvidos, certamente os mais susceptveis aos efeitos da criminalidade
organizada, mas igualmente alcana os pases desenvolvidos. No caso dos Estados Unidos,
fuentes del Congreso noerteamericano estiman que el 50% del movimiento de fondos
correspondientes a las exportaciones transita ya a travs de territorios off shore, lo que supone
al Estado una reduccin de los ingresos fiscales de 2,6 biliones de dlares anuales

(CASTRESANA FERNNDEZ)91.

91

Corrupcin, Globalizacin y Delincuencia Organziada en Rodrigus Garca, Nicols y Fabin Caparrs, Eduardo
A. (coord.): La Corrupcin en un Mundo Globalizado: Anlisis Interdisciplinar. Ratio Legis. Salamanca. 2004.

Nesse contexto, antes de se examinar a atuao do rgo de inteligncia financeira

brasileiro, importante chamar ateno para os esforos internacionais para coibir a
movimentao ilegal de ativos em operaes transnacionais.
O combate lavagem de ativos no constitui medida especfica de combate corrupo.
O aumento dos esforos internacionais contra a lavagem de ativos medida da mais alta
relevncia na luta contra toda e qualquer prtica delictiva organizada, o que acaba por constituir
instrumento de combate corrupo. Os esforos para controlar as movimentaes financeiras
transnacionais mantm, nesse sentido, pertinncia com a luta contra qualquer prtica delitual que
envolva a movimentao de ativos, de que so exemplos, alm da corrupo, o trfico de drogas,
o trfico de armas, o financiamento ao terrorismo etc.
A lavagem de ativos pode ser entendida como o processo por meio do qual se busca dar
aparncia de legalidade a recursos de origem ilegais. Em razo do que disponha a legislao
local, os atos relacionados lavagem de ativos podem estar relacionados a determinados tipos
penais, trfico de drogas, de armas, de pessoas, corrupo etc., ou terem simplesmente origem
ilcita, independentemente do enquadramento em determinado tipo penal.
Existam inmeras possibilidades para as operaes que buscam dar aparncia de
legalidade a esses recursos ilegais, e no constitui o objeto do presente trabalho o exame
especfico das criativas solues apresentadas pelos consultores jurdicos ou pelos bem
remunerados contadores para dar ares de legalidade a ativos, e no apenas a dinheiro, de origem
ilegal. O meio mais eficaz consiste simplesmente em efetuar depsitos em contas secretas em
instituies bancrias mantidas em parasos fiscais em que, protegidos pelo sigilo e em razo da
falta de colaborao daquele Estado com a comunidade internacional, torna-se praticamente
impossvel recuperar esses ativos e retorn-los sua origem.
As articulaes no plano internacional acerca de operaes relacionadas com a
criminalidade organizada iniciaram-se em razo do trfico ilcito de estupefacientes (Convnio
nico de Genebra de 1961, reformado em 1972).
A Conveno das Naes Unidas contra o Trfico Ilcito de Drogas e Narcticos e
Substncias Psicotrpicas, firmada no ano de 1988, em de Viena, bem como a Conveno do

Conselho da Europa, de 1990, sobre Lavagem, Busca e Confisco do Produto de Crime, podem
ser considerados os mais importantes precedentes internacionais sobre a matria. No obstante
ainda vinculado ao trfico de drogas, a Conveno de Viena recomendou que os diversos pases
signatrios estabelecessem em suas legislaes o tipo penal correspondente lavagem de
dinheiro procedente do trfico ilcito de drogas. No mbito da Unio Europia, foi expedida a
Diretiva 91/308, de 1991, que obriga os Estados Membros a impor s instituies financeiras
sistemas de preveno lavagem de dinheiro.
Mais recentemente, o Convnio das Naes Unidas contra o Crime Organizado
Transnacional aprovado em Palermo em 2000, e vigente desde 2003, pode ser considerado o
texto jurdico mais importante sobre o tema. Este acordo resume a experincia adquirida por
diversos pases na luta contra a delinqncia organizada e d um passo fundamental ao tratar
questo no apenas sob o enfoque do combate ao trfico internacional de drogas. O primeiro
aspecto a ser destacado no Convnio, e nesse ponto ele estratgico, a importncia conferida
cooperao entre os diversos pases. Ademais, ele indica a necessidade de serem fixados
parmetros a serem seguidos pelas diversas legislaes em matria de Direito Penal e Direito
Processual Penal de modo a evitar maiores conflitos entre essas legislaes, aspecto que sempre
favorece a criao de oportunidades a para a lavagem de ativos. Nesse ponto o principal objetivo
da Conveno de Palermo consiste na necessidade de harmonizao entre as legislaes penais,
especialmente no que concerne tipificao do delito de participao em grupos delictivos
organizados. A fixao desse novo tipo penal padro objetiva facilitar a perseguio penal nos
diversos Estados onde ocorra, de modo a facilitar a cooperao internacional. O simples fato de
algum pertencer a uma organizao cujo propsito seja a prtica de atos ilcitos seria suficiente,
caso a Conveno seja dotada pelas legislaes penais locais, para incriminar seus autores. A
adoo desse tipo penal permitiria alcanar os mentores ou organizadores de referidos grupos,
aqueles que normalmente no se expem, que no so os autores imediatos de atos criminosos,
mas que deveriam ser fortemente incriminados em razo de sua participao intelectual ser
decisiva para o sucesso do empreendimento delitual.
Alm da adoo de importantes medidas na rea da investigao, da cooperao judicial e
policial, da simplificao dos processos de extradio, aspecto de fundamental relevncia

decorrente da Conveno de Palermo apresentado como necessrio ao combate criminalidade

organizada transnacional foi a adoo de medidas efetivas de combate lavagem de capitais.
No mbito da OCDE, a elaborao de listas negras dos parasos fiscais tem obtido
resultados expressivos no combate aos Estados cujas legislaes acerca da abertura de contas
secretas ou de empresas fantasmas se caracterizam pela absoluta falta de transparncia e pela
falta cooperao internacional. Atualmente, segundo fonte da prpria OCDE, somente sete
pases integram referida lista negra. So eles: Andorra, Ilhes Marshall, Libria, Liechtenstein,
Mnaco, Nauru e Vanuatu. O sucesso dessa poltica pode ser observada quando se compara a
lista atual com a que foi inicialmente editada no ano de 2000, que continha 35 diferentes pases
(RODRGUEZ GARCA)92.
Alm da OCDE, merece destaque especial no mbito internacional a criao, no ano de
1989 da Financial Action Task Force (ROSE-ACKERMAN)93 formada por representantes da
prpria OCDE que desenvolveu 40 medidas a serem utilizadas no combate lavagem de
dinheiro em operaes transnacionais.
No obstante os imensos esforos internacionais -que resultaram na aprovao de dezenas
de leis nacionais sobre o combate lavagem de ativos-, o problema da lavagem de ativos tornase cada vez mais srio.

3.2. A lavagem de ativos no Brasil - COAF

No Brasil, a aprovao no ano de 1998 da Lei n. 9.603 pode ser considerada um
importante avano no tratamento da questo. A luta contra a lavagem de ativos no se resume,
todavia, aprovao de bem elaborados textos legislativos. O combate lavagem de ativos,
regra aplicvel, alis, ao combate de toda criminalidade organizada, encontra maior dificuldade
no momento em que se busca dar efetividade a esses textos normativos.
A adequada aplicao desses textos normativos pressupe a estruturao de rgos de
inteligncia financeira adequadamente capacitados para identificar as operaes suspeitas e
92
93

Obra citada, pg. 243.

Obra citada, pg. 191.

celeridade por parte do Ministrio Pblico e do Poder Judicirio relativamente propositura e

tramitao das aes propostas.
O Conselho de Controle de Atividades Financeiras COAF foi criado pela Lei n 9.613, de
3 de maro de 1998, no mbito do Ministrio da Fazenda, com a finalidade de disciplinar,
aplicar penas administrativas, receber, examinar e identificar ocorrncias suspeitas de atividade
ilcitas relacionada lavagem de dinheiro.
O COAF a unidade de inteligncia financeira brasileira, com nvel de Secretaria de
Estado. Os princpios que regem a sua organizao e estrutura esto expressos em seus estatutos,
promulgado pelo Decreto n 2.799, de 8 de outubro de 1998, e na Portaria n 330, de 18 de
dezembro de 1998, que aprova seu regimento interno e lhe regula o funcionamento.
O COAF composto por conselheiros, representantes do Banco Central do Brasil - Bacen,
Comisso de Valores Mobilirios - CVM, Superintendncia de Seguros Privados - Susep,
Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional - PGFN, Secretaria da Receita Federal do Brasil - RFB,
Agncia Brasileira de Inteligncia - ABIN, Controladoria-Geral da Unio - CGU, Ministrio das
Relaes Exteriores - MRE, Ministrio da Previdncia Social (Secretaria de Previdncia
Complementar - SPC), Ministrio da Justia (Departamento de Recuperao de Ativos e
Cooperao Jurdica Internacional - DRCI) e Departamento de Polcia Federal - DPF (Decreto n.
2.799/1998, art. 2).
Os representantes de tais rgos e entidades pblicas devem ser servidores pblicos
federais efetivos, com reputao ilibada e reconhecida competncia.
O Presidente do Conselho deve ser nomeado pelo Presidente da Repblica, por indicao
do Ministro de Estado da Fazenda, e o Secretrio-Executivo, nomeado pelo Ministro de Estado
da Fazenda.
A jurisdio do COAF, para regulamentar e penalizar, abrange as pessoas mencionadas no
art. 9 da Lei n 9.613, de 3 de maro de 1998, para as quais no exista rgo prprio
fiscalizador ou regulador, competindo-lhe, nesses casos, a definio das pessoas abrangidas, a
expedio das instrues referidas no art. 10 e a aplicao das sanes enumeradas no art. 12,
todos da referida Lei.

No mbito do Sistema Brasileiro de Inteligncia, entende-se como inteligncia a atividade

que objetiva a obteno, anlise e disseminao de conhecimentos dentro e fora do territrio
nacional sobre fatos e situaes de imediata ou potencial influncia sobre o processo decisrio e
a ao governamental e sobre a salvaguarda e a segurana da sociedade e do Estado (Lei n.
9.883/1999, art. 1, 2). Desse modo, adequada Lei a classificao do COAF como unidade
de inteligncia financeira, pois, segundo o art. 14 c/c o art. 15 da Lei n. 9.613/1998, o rgo
criado para receber, examinar, identificar as ocorrncias suspeitas de atividades ilcitas e as
comunicar s autoridades competentes para a instaurao dos procedimentos cabveis, quando
conclui pela existncia de crimes de lavagem ou ocultao de bens, direitos e valores, de
fundados indcios de sua prtica, ou de qualquer outro ilcito.
No que toca cooperao internacional, o COAF integra, como Unidade de Inteligncia
Financeira do Brasil, o frum internacional voltado ao intercmbio de informao de
inteligncia financeira (Grupo de Egmont)94. O COAF recebe tambm colaborao de outros
organismos internacionais (GAFI95, CICAD, entre outros), com os quais pode intercambiar boas
prticas e informaes.
Em relao aos instrumentos de atuao, o COAF se deparava com obstculos ao
cumprimento de sua misso postos pelas restries de acesso a dados bancrio e fiscal, alm de
outras barreiras fsicas, legais e tecnolgicas de acesso informao necessria ao conhecimento
do perfil econmico-financeiro da pessoa envolvida em comunicao de operao suspeita. Com
o advento da Lei n. 10.701, em 2003, parte desses obstculos foram reduzidos. Essa Lei o
autorizou a requerer aos rgos da Administrao Pblica as informaes cadastrais bancrias e
financeiras de pessoas envolvidas em atividades suspeitas. Restam, todavia, ainda restries para
cruzamento de dados das operaes suspeitas com informaes fiscais, com prejuzo avaliao
do perfil econmico-financeiro das pessoas analisadas. Premente a necessidade de acesso a
banco de dados com informaes de patrimnio e renda no sentido de melhor qualificar as
informaes de natureza econmico-financeira das pessoas objeto de anlise pelo COAF. Essa
94

Tal grupo agrega, atualmente, 101 unidades de inteligncia financeira de diversos pases - UIFs, tendo por finalidade
propiciar meios e criar padres para o desenvolvimento de suas atividades em mbito mundial, sobretudo facilitando
trabalho sincronizado e intercmbio de experincias no que concerne s possibilidades de troca de informaes,
investigaes e controle da lavagem de dinheiro.
95
O Brasil foi avaliado em 2004, sob os aspectos legislativos e institucionais do Pas voltados ao combate lavagem de
dinheiro. Nova avaliao est prevista para acontecer em 2008.

dificuldade de cruzamento de dados prejudica a formao de juzo a respeito da operao

suspeita comunicada quanto capacidade econmico-financeira das pessoas envolvidas,
impactando na possibilidade de o COAF detectar tempestivamente a prtica de crime de
lavagem de dinheiro e de outros ilcitos igualmente gravosos ao interesse pblico, como, por
exemplo, o crime de corrupo. Deve-se ainda recordar que vrias operaes no mercado
financeiro so realizadas on line, e cada minuto que se protela uma busca de informaes
suficiente para o criminoso pulverizar recursos de forma a inviabilizar sua recuperao.
Por isso, destaca-se a importncia do efetivo e autnomo funcionamento do COAF como
mecanismo de inteligncia a permitir que o Poder Pblico, pelo controle da atividade financeira,
enxergue, por trs de sistemas de proteo, os ilcitos, por exemplo, praticados contra a
Administrao Pblica.
Para sua operacionalizao, o COAF conta com o apoio da Secretaria-Executiva. Seu
quadro de pessoal soma 36 vagas de livre nomeao e exonerao, includas a de Presidente e as
de 5 terceirizados96.
O modelo de admisso e pessoal adotado expe a unidade de inteligncia financeira
brasileira ao risco de descontinuar projetos e de no contar com pessoas com competncia ou
conhecimento tcnico em razo de possvel comprometimento poltico. A inexistncia de quadro
prprio de servidores pode gerar prejuzo ao funcionamento desse rgo em funo da
rotatividade de servidores especializados e experientes, da mudana de servidores em funo de
mudanas polticas de governo, em detrimento da continuidade de projetos e boa e regular
aplicao de recursos pblicos, razes por que seria recomendvel a adoo de providncias no
sentido de aprovar lei que conferisse ao COAF quadro prprio de pessoal, sem prejuzo da atual
colaborao de servidores pblicos efetivos originrios de outros rgos e entidades pblicas
96

Os dados referidos foram extrados de auditoria operacional realizada pelo TCU no sistema de lavagem de ativos
no Brasil (processo TC-012.129/2006-6). Na introduo do trabalho de auditoria, aina no voltado pelo plenrio do
TCU, foram feitas as seguintes observaes:
A presente auditoria de natureza operacional originria de Representao, formulada pelo Procurador-Geral do
Ministrio Pblico junto ao TCU, Dr. Lucas Rocha Furtado, objeto do processo n. TC 020.664/2003-2, que tinha por
finalidade descrever e avaliar a atuao da Unio no combate lavagem de dinheiro e apontar medidas que
pudessem contribuir para o aprimoramento da atuao estatal nessa rea. Em face das concluses a que chegaram os
trabalhos ento desenvolvidos naquele TC, foi prolatado o Acrdo n. 1.213 TCU Plenrio, de 17/8/2005,
determinando a realizao de auditoria operacional que avaliasse a estrutura e aes da Unio no combate
lavagem de dinheiro no pas.

que agregam ao controle da atividade financeira as experincias adquiridas na regulao ou

fiscalizao das pessoas mencionadas no art. 9 da Lei n. 9.613/1998.
As falhas nas estruturas administrativas de apoio do COAF certamente constituem um dos
mais srios empecilhos sua melhor e mais efetiva atuao.
Em relao aos sistemas operacionais, o COAF dispe de importante mecanismo
informatizado de cooperao e de troca de informaes que pode viabilizar aes rpidas e
eficientes no combate ocultao ou dissimulao de bens, direitos e valores, denominado
Sistema de Informaes do COAF - Siscoaf (Lei n. 9.613/1998, art. 14, 2). Se houvesse
disponibilizao de toda forma de informao cadastral, financeira, fiscal e dos mercados, o
Siscoaf permitiria a partir de informaes constantes de comunicao da operao suspeita,
realizar, automaticamente, cruzamento de dados entre os bancos de dados, com vistas
produo de conhecimento til PCLD e de outros ilcitos, a ser formalizado em relatrio de
inteligncia financeira. Permitiria, ainda, procedimento especial de leitura segura das
informaes de inteligncia produzidas pelo COAF, definindo nveis e restries de acesso e
dispensando a circulao de informao em papel, a fim de evitar extravio e leitura no
autorizadas no rgo de destino (Sistema Eletrnico de Intercmbio de Informaes do COAF).

A questo da efetividade do rgo de inteligncia financeira no Brasil reflete muito bem a

realidade do Pas, e demonstra que no a simples aprovao de leis, mas efetiva

implementao de medidas prticas, que requerem alm de leis, a criao de estruturas

administrativas adequadas que ir permitir o efetivo combate corrupo

CAPTULO III
A LEGISLAO BRASILEIRA E AS INICIATIVAS DOS ORGANISMOS INTERNACIONAIS NA
LUTA CONTRA A CORRUPO

I. Principais iniciativas internacionais contra a corrupo

A partir da dcada de 1990, verificou-se uma conjugao de fatores que permitiram a organizao de esforos
e a adoo de vrias iniciativas em escala mundial e regional para reduzir os efeitos da corrupo, de outras formas
de criminalidade organizada e da lavagem de ativos no mbito dos mais importantes organismos internacionais.
possvel identificar diferentes estratgias para enfrentar a questo. No mbito do Conselho da Europa pode
ser mencionada, inicialmente, no ano de 1994, a criao o Grupo Multidisciplinar sobre a Corrupo. A partir de
trabalhos realizados por este Grupo, foram aprovadas duas Convenes, uma em matria Penal (que dentre outras
medidas define corrupo e criminaliza diversas de suas manifestaes) e outra sobre a corrupo e o Direito Civil
(que estabelece regras voltadas para o ressarcimento dos danos ou prejuzos sofridos pelas vtimas dos atos
corruptos). Ainda no mbito do Conselho da Europa merece destaque a criao do Grupo de Estados contra a
Corrupo (GRECO), cuja principal funo consiste em acompanhar a implementao dos convnios sobre
corrupo aprovados97.
Em relao atuao da Unio Europia, pode-se afirmar que talvez constitua a mais prdiga no
desenvolvimento de mecanismos para lutar contra a corrupo e na celebrao de acordos e convnios sobre o tema.
Podem ser mencionadas, a ttulo meramente ilustrativo, as seguintes medidas adotadas pela Unio Europia:
- Resoluo de 6/12/1994 do Conselho da Unio Europia sobre pagamento de subornos a funcionrios
pblicos;
- Convnio de 26/5/1997, relativo prtica de atos de corrupo que envolvam funcionrios das
Comunidades Europias e Estados Membros da Unio Europia, e que amplia o conceito de corrupo; e
- Deciso da Comisso de 28/4/1999, por meio da qual criada a Oficina Europia de Luta contra a Fraude.
Em relao aos esforos empreendidos pela Unio Europia, chama ateno o fato de que no dada ateno
apenas aprovao de textos jurdicos, mas igualmente ao acompanhamento da implementao e efetiva adoo
dessas medidas pelos pases membros. Neste ponto, as iniciativas da Unio Europia merecem destaque especial.

A OCDE, por exemplo, tem concentrado seus esforos na represso ao pagamento de

subornos em operaes transnacionais.
97

Conforme referncia apresentadas por RODRGUEZ GARCA (Ob. Cit. P. 258).

A Conveno aprovada no mbito da OCDE vai alm da aplicao do princpio da

territorialidade penal e se utiliza de instrumentos at ento estranhos atuao de organismos
multilaterais. So estabelecidos mecanismos para verificar o efetivo cumprimento das medidas
previstas na Conveno e foi criado o Grupo de Trabalho sobre Suborno, composto por
especialistas indicados pelos pases membros.
O Banco Mundial concentrou seus esforos anticorrupo na tentativa de reduzir a
ocorrncia de fraudes nas contrataes realizadas pelos governos em programas executados com
recursos liberados pelo Banco. As principais formas que o Banco tem encontrado para combater
a corrupo so: oferecimento de ajuda tcnica aos pases para reduzir o nvel de corrupo;
considerao de que os esforos realizados pelos pases para combater a corrupo so decisivos
para a liberao de financiamentos; colaborao com os esforos internacionais na luta contra a
corrupo; luta para impedir a ocorrncia de fraudes em projetos financiados pelo Banco.
No mbito do Fundo Monetrio Internacional, que tem atuado em conjunto com o Banco
Mundial em inmeros programas de combate corrupo, os esforos tm-se concentrado no
fortalecimento do conceito de governana em seus pases membros. O fortalecimento da
necessidade de governana tem interferido na execuo das trs principais reas de atuao do
Fundo (acompanhamento das polticas econmicas dos pases membros, apoio financeiro para
programas de ajustamento administrativo e assistncia tcnica para fortalecimento das atividades
de gerenciamento das atividades econmicas e financeiras dos pases membros).
Em relao aos esforos regionais no combate corrupo, alm daqueles realizados no
mbito da Europa, merece destaque o trabalho realizado pela Organizao dos Estados
Americanos - OEA, e pelo Banco Interamericano de Desenvolvimento - BID. No ano de 1996,
foi assinado no mbito da OEA, a Conveno Interamericana contra a Corrupo, que
representou o primeiro esforo de mbito regional de combate corrupo e influenciou
fortemente a postura do BID em relao ao tema. Importante salientar, ainda, que, semelhante ao
procedimento estabelecido no mbito da OCDE, a Conveno da OEA prev o Mecanismo de
Acompanhamento da Implementao da Conveno Interamericana contra Corrupo. A
Conveno da OEA sobre corrupo tratou de questes especficas, como a necessidade de
cooperao entre seus pases membros no esforo de combater esse fenmeno transnacional. Os
aspectos mais relevantes da Conveno compreendem: a definio de suborno; a criminalizao

do pagamento de suborno a funcionrio pblico (suborno ativo); o fornecimento de orientao

para a aplicao de sanes; a fixao de regras para assistncia judicial e legal; a fixao de
parmetros para os sistemas de contabilidade e auditoria; a disponibilizao do monitoramento
da implementao das medidas previstas na Conveno e; a proibio da deduo tributria do
pagamento de suborno.
No mbito das Naes Unidas, a Assemblia Geral, fortemente influenciada pelas iniciativas ocorridas na
Europa, aprovou no ano de 1996 uma resoluo que conclamava os pases a adotarem medidas efetivas de combate
a qualquer forma de corrupo, e, no ano de 2000, foi aprovada em Palermo a Conveno contra a Delinqncia
Organizada Transnacional. Esse cenrio, em que diversas organizaes internacionais, com diferentes mbitos de
atuao, passaram a atuar no combate corrupo acabou por resultar na aprovao, na cidade de Mrida, Mxico,
da primeira Conveno de mbito mundial sobre a corrupo. Esta Conveno pode ser considerada o mais
importante marco no mbito internacional no combate corrupo.
Em face do alcance e da importncia da Conveno de Mrida, examinaremos detalhadamente os seus
principais aspectos no item III abaixo oportunidade em que examinaremos a efetividade da adoo das medidas
previstas no texto da Conveno ao ordenamento jurdico e realidade brasileira.

II.

Participao brasileira em acordos internacionais sobre corrupo

1.

A sistemtica para a aprovao e vigncia dos tratados internacionais no ordenamento

jurdico brasileiro
No Brasil, cabe ao Poder Executivo iniciar o processo de formao dos tratados e demais acordos
internacionais por meio dos atos de negociaes, concluso e assinatura. Para a incorporao dos tratados ao
ordenamento jurdico brasileiro, se faz necessrio que esses textos jurdicos sejam apreciados pelo Legislativo, a
fim de que se obtenha, por meio de decreto legislativo, a aprovao dos acordos internacionais.
Uma vez aprovados os tratados pelo Parlamento, eles retornam ao Poder Executivo, para que o Presidente da
Repblica conclua sua ratificao e promova sua promulgao, mediante decreto presidencial.
ratificao, segue-se o depsito do instrumento do acordo por uma entidade, seja um Estado ou organismo
internacional, que assume sua custdia e o notifica aos demais pactuantes.

Acordos firmados pelo Brasil sobre corrupo e modificaes na legislao

2.
brasileira

Neste subitem, examinaremos to-somente a participao brasileira nos acordos

internacionais que tratam do combate corrupo e apresentaremos as modificaes legislativas
que se fizeram necessrias para adaptar o Direito brasileiro aos padres internacionais. Outros
aspectos relacionados efetividade desses acordos e falhas existentes no sistema jurdico e
administrativo brasileiro sero examinados no prximo subitem.
Em relao aos acordos internacionais relacionados ao combate corrupo, o Brasil
assinou e ratificou as seguintes convenes:
1)

Conveno da OCDE sobre o Combate da Corrupo de Funcionrios Pblicos

Estrangeiros em Transaes Comerciais Internacionais (firmada pelo Brasil em 1997 e

promulgada em 2000).
2)

Conveno Interamericana (da OEA) contra a Corrupo (firmada pelo Brasil em

1997 e promulgada em 2002);

3)

Conveno da ONU contra a Corrupo Conveno de Mrida (firmada pelo Brasil

em 2003 e promulgada em 2005); e

4)

Conveno da ONU sobre Delinqncia Organizada Transnacional Conveno de

Palermo (firmada pelo Brasil em 2000 e promulgada em 2002).

Em razo da adeso do Brasil Conveno da OCDE, o Cdigo Penal brasileiro teve de sofrer pequenas
modificaes. Por meio da Lei n. 10.467, de 11.6.2002, foi acrescentado o Captulo II-A, que dispe sobre Os
crimes praticados por particular contra a administrao pblica estrangeira, tipificando a corrupo ativa em
transao comercial internacional, o trfico de influncia em transao comercial internacional, a ocultao ou
dissimulao de produtos de crime praticado por particular contra a administrao pblica estrangeira e, definindo,
para efeitos penais, funcionrio pblico estrangeiro98.

98

Em razo da adeso do Brasil Conveno da OCDE mencionada, o Cdigo Penal brasileiro foi modificado e
passou a vigorar acrescido dos seguintes dispositivos:
Corrupo ativa em transao comercial internacional
Art. 337-B. Prometer, oferecer ou dar, direta ou indiretamente, vantagem indevida a funcionrio pblico estrangeiro,
ou a terceira pessoa, para determin-lo a praticar, omitir ou retardar ato de ofcio relacionado transao comercial
internacional: (Includo pela Lei n 10467, de 11.6.2002)

Ademais, importante registrar que o Brasil j se submeteu primeira fase da avaliao

pelo Grupo de Trabalho sobre a Corrupo da OCDE e, em termos de adequao da legislao
vigente, no apresenta qualquer dificuldade para atender aos parmetros internacionais.
A adeso do Brasil Conveno Interamericana contra a Corrupo no resultou na necessidade de se
promover modificaes significativas na legislao brasileira. Alguns poucos aspectos, conforme estudo elaborado
pela Transparncia Brasil e encaminhado OEA em maro de 2006 restariam pendentes de pequenas adaptaes 99.
Conforme o estudo, a Conveno da OEA requer:
- A adoo de sistemas para a declarao das receitas, ativos e passivos por parte das pessoas que
desempenhem funes pblicas em determinados cargos estabelecidos em lei e, quando for o caso, para a
divulgao dessas declaraes (art. III da Conveno). No Brasil, o sistema de exame da declarao de bens
disciplinado pela Lei n. 8.730/1993, que confere ao Tribunal de Contas da Unio a atribuio para o exame das
declaraes. Na prtica, o prprio Tribunal tem reconhecido a absoluta inutilidade do recebimento dessas
declaraes, o que leva concluso de que o sistema adotado no Brasil necessita ser modificado para atender s
exigncias da Conveno.
- Em relao ao dever de dar transparncia exigido pela Conveno, o relatrio da Transparncia Brasil
critica o fato de que o acesso amplo ao SIAFI sistema informatizado de acompanhamento dos gastos pblicos
federais - tem sido objeto de longas disputas entre o Poder Legislativo federal e o Poder Executivo. Atualmente,
bastante limitado o nvel de acesso e, alm disso, os dados disponveis so demonstrados de forma pouco inteligvel
para os no iniciados em tcnicas contbeis e oramentrias pblicas.
- Ademais, a Conveno requer a implantao de sistemas para proteger funcionrios pblicos e cidados
particulares que denunciarem de boa-f atos de corrupo, inclusive a proteo de sua identidade. A Transparncia
Pena recluso, de 1 (um) a 8 (oito) anos, e multa. (Includo pela Lei n 10467, de 11.6.2002)
Pargrafo nico. A pena aumentada de 1/3 (um tero), se, em razo da vantagem ou promessa, o funcionrio
pblico estrangeiro retarda ou omite o ato de ofcio, ou o pratica infringindo dever funcional. (Includo pela Lei n
10467, de 11.6.2002)
Trfico de influncia em transao comercial internacional (Includo pela Lei n 10467, de 11.6.2002)
Art. 337-C. Solicitar, exigir, cobrar ou obter, para si ou para outrem, direta ou indiretamente, vantagem ou promessa
de vantagem a pretexto de influir em ato praticado por funcionrio pblico estrangeiro no exerccio de suas funes,
relacionado a transao comercial internacional: (Includo pela Lei n 10467, de 11.6.2002)
Pena recluso, de 2 (dois) a 5 (cinco) anos, e multa. (Includo pela Lei n 10467, de 11.6.2002)
Pargrafo nico. A pena aumentada da metade, se o agente alega ou insinua que a vantagem tambm destinada a
funcionrio estrangeiro. (Includo pela Lei n 10467, de 11.6.2002)
Funcionrio pblico estrangeiro (Includo pela Lei n 10467, de 11.6.2002)
Art. 337-D. Considera-se funcionrio pblico estrangeiro, para os efeitos penais, quem, ainda que transitoriamente ou
sem remunerao, exerce cargo, emprego ou funo pblica em entidades estatais ou em representaes diplomticas
de pas estrangeiro. (Includo pela Lei n 10467, de 11.6.2002)
Pargrafo nico. Equipara-se a funcionrio pblico estrangeiro quem exerce cargo, emprego ou funo em empresas
controladas, diretamente ou indiretamente, pelo Poder Pblico de pas estrangeiro ou em organizaes pblicas
internacionais. (Includo pela Lei n 10467, de 11.6.2002)
99

<www.transparencia.org.br/docs/Estudo.pdf>

Brasil, em seu relatrio, no obstante reconhea que alguns rgos como o Tribunal de Contas da Unio, disponham
de legislao que resguarde o sigilo do denunciante, critica a legislao brasileira sobre servidores pblicos, que
inibe que funcionrios pblicos (...) informem as autoridades competentes dos atos de corrupo nas funes
pblicas de que tenham conhecimento pois exige a completa identificao por parte de quem denuncia ato de
corrupo, bem como a apresentao dos elementos de prova que embasem a denncia sob pena de a mesma no ter
prosseguimento. Como conseqncia, aquele que no tem elementos seguros de prova, embora tenha conhecimento
do fato, acaba no fazendo a denncia a fim de evitar represlias futuras, ou responder por crime de denunciao
caluniosa, ou at mesmo responder por uma ao de indenizao por danos morais.
Em suas concluses, percebe-se que as maiores crticas apresentadas pelo relatrio da Transparncia Brasil
acerca da observncia da Conveno da OEA pelo Brasil dizem respeito implementao do texto, da sua efetiva
aplicao, e no de falhas na legislao. Essa mesma crtica, conforme examinaremos no prximo item, pode ser
feita em relao adoo da Conveno das Naes Unidas sobre Corrupo.
As maiores dificuldades enfrentadas pelo Brasil para o combate mais efetivo corrupo no se encontram
no Direito, ou na legislao vigente. Se o exame da legislao especialmente a legislao penal sobre corrupo
fosse o nico critrio para indicar o nvel de comprometimento de determinado pas para combater a corrupo, o
Brasil seria certamente considerado um dos pases menos corruptos do mundo. A situao brasileira, nesse ponto,
merecedora de ateno porque demonstra que a utilizao dos instrumentos do Direito Penal, de forma isolada, no
constitui instrumento efetivo para o combate fraude e aos desvios relacionados corrupo.
O enquadramento do Brasil na posio de nmero 70 na lista de Percepo da Corrupo elaborada pela
Transparncia Internacional indica que o Pas se encontra em nvel intermedirio de corrupo ao lado de pases
como Jamaica, Gana e Panam. As razes para que os nveis de corrupo sejam mantidos em patamares elevados
somente se justificam quando examinamos as falhas nas estruturas dos rgos administrativos, judiciais e de
fiscalizao, trabalho a ser empreendido nesta tese.
Procederemos ao exame da efetiva situao brasileira no combate corrupo em cotejo com os principais
aspectos relacionados na Conveno das Naes Unidas sobre Corrupo, firmada em Mrida, em 2003, da qual o
Brasil um dos signatrios originrios. Deixamos de tecer comentrios acerca da Conveno de Palermo sobre
Delinqncia Organizada Transnacional, firmada em 2000, em razo de terem sido incorporadas Conveno de
Mrida as medidas previstas no texto firmado em Palermo.

III.

Medidas adotadas pelo Brasil para combater a corrupo e a Conveno de Mrida

1. Metodologia do trabalho

O objetivo deste item examinar a situao do Brasil no combate corrupo em cotejo com as principais
medidas de adoo obrigatria e facultativa apresentadas aos pases signatrios pela Conveno de Mrida.
No objetivamos examinar detalhadamente o contedo da Conveno ou apresentar crticas postura
ocasionalmente utilizada pelos pases signatrios, que certamente poderia ter sido mais enftica na indicao de
medidas de adoo obrigatria, e no de meras recomendaes em temas de fundamental importncia, como o
financiamento de campanhas eleitorais ou em matria de preveno lavagem de dinheiro.
A metodologia a ser utilizada consiste em verificar o que tem sido efetivamente feito pelo Brasil em relao
aos principais aspectos abordados pelo texto da Conveno do ponto de vista de poltica legislativa e de aplicao
dessa legislao.

2. Medidas preventivas
Um dos aspectos mais relevantes da Conveno certamente corresponde ao tratamento
conferido preveno da corrupo. So apresentadas inmeras medidas de carter
administrativo e judicial com o propsito de corrigir as vulnerabilidades que permitem a prtica
de atos corruptos. Examinaremos, em seguida, as mais importantes medidas de carter
preventivo apresentadas pela Conveno e apresentaremos a situao brasileira em relao a
cada uma dessas propostas.

2.1. Avaliao peridica das polticas e prticas de combate corrupo

Conveno:
incentivada a adoo, em carter permanente, de polticas e prticas de preveno da
corrupo (art. 5), as quais devem compreender a avaliao peridica dos instrumentos
jurdicos e das medidas administrativas pertinentes a fim de determinar se so adequadas para
combater a corrupo e a colaborao dos Estados entre si e com as organizaes internacionais
e regionais.
Dispe mencionado art. 5 da Conveno, que cuida das polticas e prticas de
preveno da corrupo, que

1. Cada Estado Parte dever, em conformidade com os princpios fundamentais do seu

ordenamento jurdico, desenvolver e aplicar ou manter polticas de preveno e de combate
corrupo eficazes e coordenadas, que promovam a participao da sociedade e reflictam os
princpios do Estado de Direito, da boa gesto dos assuntos e bens pblicos, da integridade, da
transparncia e da responsabilidade.
2. Cada Estado Parte dever esforar-se no sentido de estabelecer e promover prticas eficazes
destinadas a prevenir a corrupo.
3. Cada Estado Parte dever esforar-se no sentido de avaliar regularmente os instrumentos
jurdicos e medidas administrativas pertinentes com o fim de verificar se so adequados para
prevenir e combater a corrupo.
4. Os Estados Partes devero, se necessrio e em conformidade com os princpios fundamentais
do seu ordenamento jurdico, colaborar entre si e com as organizaes regionais e
internacionais pertinentes para promover e desenvolver as medidas referidas no presente artigo.
Tal colaborao poder abranger a participao em programas e projectos internacionais que
visem prevenir a corrupo.

Realidade brasileira:
No existe no Brasil qualquer poltica de avaliao peridica das medidas adotadas para
combater a corrupo seja em relao quelas decorrentes da adeso do Brasil s convenes
internacionais, seja em relao s medidas implementadas por iniciativa prpria. As nicas
avaliaes at o momento realizadas sobre os esforos brasileiros para combater a corrupo
correspondem sujeio do Brasil primeira fase da avaliao pelo Grupo de Trabalho sobre a
Corrupo da OCDE, e os trabalhos realizados pela Transparncia Internacional com vista
elaborao do ndice de Percepo de Corrupo.

2.2. rgos de preveno corrupo

Conveno:

Dentro do Captulo relativo preveno, a Conveno de Mrida determina a adoo de

medidas no sentido de garantir a existncia de um ou mais rgos encarregados de prevenir a
corrupo aos quais ser outorgada a independncia necessria para que possam desempenhar
suas funes de maneira eficaz e sem nenhuma influncia indevida. Devem os Estados
proporcionar a esses rgos os recursos materiais e o pessoal especializado que sejam
necessrios, assim como a capacitao que tal pessoal possa requerer para o desempenho de suas
funes.
Acerca da instituio de rgo, ou de rgos, voltados preveno da corrupo, o art. 6
da Conveno dispe que
1. Cada Estado Parte dever, em conformidade com os princpios fundamentais do seu
ordenamento jurdico, assegurar que haja um ou mais rgos, se necessrio, incumbidos de
prevenir a corrupo atravs:
a) Da aplicao das polticas referidas no artigo 5. da presente Conveno e, quando adequado,
da superviso e coordenao dessa aplicao;
b) Do aumento e da divulgao dos conhecimentos sobre a preveno da corrupo.
2. Cada Estado Parte dever, em conformidade com os princpios fundamentais do seu
ordenamento jurdico, conceder ao rgo ou rgos referidos no n. 1 do presente artigo a
necessria independncia a fim de que possam exercer as suas funes de forma eficaz e livre
de quaisquer presses ilcitas. Devendo ser-lhes facultados os recursos materiais e o pessoal
especializado necessrios, bem como a formao que o respectivo pessoal possa necessitar para
o exerccio das suas funes.

3. Cada Estado Parte dever comunicar ao Secretrio-Geral das Naes

Unidas o nome e endereo da autoridade ou autoridades que podem prestar auxlio a
outros Estados Partes quanto ao desenvolvimento e aplicao de medidas especficas
para prevenir a corrupo.
Realidade brasileira:

Certamente nenhum pas do mundo conta com uma estrutura de rgos com competncia
para atuar no combate corrupo to sofisticada quanto o Brasil, conforme examinado no
Captulo II. Destaque especial merecem o Ministrio Pblico e os Tribunais de Contas.
O Ministrio Pblico, que na grande maioria dos pases atua exclusivamente na propositura
de aes criminais, no Brasil recebeu da Constituio Federal atribuies para a propositura de
aes civis e para interferir nos procedimentos administrativos, o que permite nos permite
consider-lo rgo de preveno corrupo. O Ministrio Pblico dispe de independncia
funcional, assegurada pela seleo de seus membros exclusivamente por meio de concursos
pblicos, e independncia financeira e oramentria, expressamente reconhecidas pelo texto
constitucional. Possui competncia para interferir nos processos administrativos e para propor
aes civis em matria de corrupo com o propsito de anular os atos ilegais, aplicar sanes
de natureza civil e para obter eventual ressarcimento dos danos causados ao errio. Merece
destaque a possibilidade de ser proposta pelo Ministrio Pblico a ao civil pblica, regulada
pela Lei n. 7.347, de 1985, que alm de poder ser utilizada para a proteo do patrimnio
pblico serve para a proteo do meio ambiente, dos consumidores, dos bens e direitos de valor
artstico, histrico, turstico e paisagstico. Alm da ao civil pblica, a possibilidade de ser
proposta ao de improbidade (Lei n. 8.429, de 1992) contra os agentes pblicos e os
particulares que se tenham beneficiado de atos lesivos ao errio ou que tenham importado em
enriquecimento sem causa representa importante instrumento para a defesa do poder pblico,
independentemente da propositura de eventual ao criminal.
Os Tribunais de Contas da Unio, dos Estados e dos Municpios, no sistema normativo
brasileiro, so rgos independentes, vinculados ao Poder Legislativo em cada esfera de
Governo. Sua principal atribuio auxiliar o Parlamento no exerccio do controle externo dos
gastos pblicos. Alm de disporem de competncia para fiscalizar toda a atividade
administrativa e a atuao de particulares responsveis pela administrao de recursos pblicos,
os Tribunais de Contas dispem de atribuies para suspender cautelarmente ou para anular atos
ou contratos que reputem ilegais; para aplicar sanes de natureza civil e administrativa aos
responsveis pela prtica de atos ilegais e que tenham causado prejuzo ao errio; para, no caso
de ser comprovada a prtica de ato que tenha causado prejuzo ao errio, proferir deciso qual
a Constituio Federal atribui natureza de ttulo executivo e que permite a cobrana judicial do

dbito apurado contra os agentes pblicos e entidades privadas responsveis pelo prejuzo.
Ademais, podem receber denncias em que se reporte a ocorrncia de danos aos cofres pblicos
e realizar, por iniciativa prpria ou por solicitao do Parlamento, auditorias de conformidade ou
operacionais. No caso das auditorias de conformidade, a nfase dada observncia da
legalidade e dos demais princpios norteadores da atuao da Administrao Pblica. Nas
auditorias de natureza operacional, ao contrrio, so examinados aspectos relacionados
efetividade, eficincia e eficcia dos programas de Governo. No Brasil, o controle do
resultado da atividade do Estado e a observncia do princpio da eficincia so confiados
atuao dos Tribunais de Contas.
Alm de serem rgos de estatura constitucional o Tribunal de Contas da Unio (TCU)
regulado pelos artigos 70 e 71 e o Ministrio Pblico pelos artigos 127 a 130, todos da
Constituio Federal , e de gozarem de independncia financeira e funcional, os corpos
tcnicos dos Tribunais de Contas e do Ministrio Pblico so considerados os mais qualificados
e bem remunerados no servio pblico civil brasileiro.
Alm desses dois rgos, atua no plano federal a Controladoria-Geral da Unio, rgo que
integra a estrutura do Poder Executivo e que dispe de atribuio para fiscalizar as atividades
desenvolvidas pela Administrao Pblica federal.
Uma das dificuldades enfrentadas pelos Tribunais de Contas e pelo Ministrio Pblico
reside na necessidade de, em algumas situaes, serem instaurados processos judiciais. A
lentido e a ineficincia do Poder Judicirio brasileiro afetam significativamente a adoo de
medidas repressivas contra a corrupo. No caso dos Tribunais de Contas, as decises que
imputem dbito ou que apliquem multa tm natureza de ttulo cuja execuo deve ser feita pela
via judicial. De acordo com dados obtidos pelos acompanhamentos realizados pelo Ministrio
Pblico que atua junto ao TCU disponveis no stio www.tcu.gov.br - menos de 1% (um por
cento) das condenaes do Tribunal resultam em efetiva recuperao dos valores desviados. Isso
se deve, dentre outros fatores, demora entre a ocorrncia do desvio e a execuo das decises
do Tribunal e, em especial, ineficincia do Poder Judicirio. Ou seja, do ponto de vista
estritamente financeiro, no resta qualquer dvida de que desviar recursos pblicos representa
atividade em que o risco de devoluo praticamente nulo.

A situao gerada pela inexpressiva recuperao dos ativos pblicos desviados gera
tamanha perplexidade que o TCU se obrigou a adotar medidas de carter preventivo. Assim, ao
invs de serem realizadas auditorias em obras pblicas ou em contratos j executados, procurase fiscalizar o gasto pblico no momento de sua ocorrncia. A realizao de auditorias em
contratos em fase de execuo, ou mesmo na fase de licitao, tem resultado em significativa
economia para o pas100.
No se pode, desse modo, atribuir os elevados nveis de corrupo verificados na atividade
administrativa brasileira falta de rgos de fiscalizao. No Brasil, esses rgos existem e
recebem do sistema jurdico atribuies adequadas para atuarem. A sua atuao , todavia,
profundamente comprometida pela inexpressiva cooperao entre eles. comum serem
identificadas situaes em um dos rgos sonega informao dos outros por motivos que
poderamos denominar de cimes institucionais. A defesa egosta e a atuao isolada dos
rgos de fiscalizao pode ser certamente ser considerado um dos principais fatores para que
no se obtenha resultados mais expressivos no combate corrupo. Ora, se a comunidade
internacional tem como certo que a cooperao internacional entre os Estados constitui elemento
indispensvel na luta contra a corrupo transnacional, mais razo existe para que os rgos
internos de controle colaborem entre si. Nesse ponto, a situao brasileira deixa muito a desejar.
Para obter maior eficincia, deveria haver maior cooperao entre Ministrio Pblico, Banco Central do
Brasil, Controladoria-Geral da Unio, Conselho de Controle de Atividades Financeiras COAF (rgo de
inteligncia financeiro) e Tribunal de Contas da Unio, uma vez que, em tese, todos esses rgos trabalham com o
mesmo propsito: combater prticas corruptas.

Outro aspecto de difcil soluo em relao atuao dos rgos de fiscalizao diz
respeito ao fato de que, sendo uma federao de Estados, se verifica imensa desigualdade entre
as medidas adotadas no plano federal e as implementadas no mbito dos Estados e Municpios
brasileiros. A situao destes ltimos em relao situao da Administrao Pblica federal
muito mais vulnervel em todos os aspectos possveis: qualificao do pessoal, estrutura dos
rgos de preveno corrupo etc. No plano federal, por exemplo, considerada
100

Em decorrncia de uma auditoria realizada na rodovia BR-101 Nordeste, conforme dados disponibilizados no stio
do TCU na Internet, o contrato de R$ 1,6 bilhes foi reduzido para aproximadamente R$ 1,3 bilhes. Em decorrncia
deste nico processo, houve uma economia para os cofres pblicos de aproximadamente R$ 300 milhes (o que
equivale a aproximadamente 300 milhes de euros).

razoavelmente adequada a estrutura do sistema de controle interno do Poder Executivo e, no

rgo de arrecadao tributria (a Receita Federal), reconhecido pela eficincia, so raros os
casos de fraude. Nos Estados e Municpios, quando existem rgos de controle interno, estes so
totalmente desaparelhados e os rgos de arrecadao tributria so considerados imensas fontes
de corrupo. A independncia dos Estados e dos Municpios assegurada pela Constituio
Federal impede que os rgos federais possam interferir nestas esferas.
Em resumo, os rgos federais de fiscalizao da atividade administrativa possuem
estrutura de pessoal e atribuies adequadas. A diviso desses rgos em diversas estruturas
autnomas e a sua distribuio nos trs nveis que compem o sistema federativo nacional
comprometem a efetividade do sistema de controle preventivo da corrupo. Nesse ponto, as
principais medidas a serem adotadas deveriam primar pela necessria aproximao e cooperao
entre esses rgos.

2.3. Legislao do pessoal civil

Conveno:
Em relao ao setor pblico (art. 7 da Conveno), determinada a adoo de sistemas de
convocao, contratao, reteno, promoo e jubilao de empregados pblicos, que atuaro
baseados em princpios de eficincia e transparncia e em critrios objetivos como o mrito, a
eqidade e a aptido. O art. 8 determina a adoo de providncias com vista elaborao de
Cdigo de Conduta para os servidores pblicos.
Realidade brasileira:
A Constituio Federal (art. 37, I, II e III) determina que todos os cargos, empregos e
funes da Administrao Pblica, ressalvados os cargos em comisso, declarados em lei de
livre nomeao e exonerao, sero preenchidos aps prvia aprovao em concurso (seleo)
pblico. Verificam-se alguns abusos em relao contratao de servidores pblicos por meio
dos mencionados cargos em comisso e, sobretudo, por meio de processos de terceirizao das
atividades administrativas. Ao serem contratadas empresas privadas para a prestao de servios

 Administrao Pblica, os dirigentes dos rgos pblicos se utilizam de suas prerrogativa para
promover a indicao das pessoas que iro ser contratadas por meio de referidas empresas
terceirizadas. No obstante este fato constitua irregularidade e deva ser evitada, no pode ser
considerado em si um ato de corrupo.
As leis acerca do regime jurdico do pessoal civil so, em termos gerais, adequadas e
atendem s exigncias fixadas na Conveno.
Sobre o regime jurdico dos servidores pblicos, merecem ainda referncia especial:
- A Lei n. 8.112, de 1990, que estabelece as normas relativas aos servidores pblicos civis
federais, e que atende a todas as exigncias previstas na Conveno acerca de acesso, promoo,
jubilamento (aposentadoria), processo disciplinar, direitos, vedaes etc.
- o Cdigo de tica do Servidor Pblico Civil Federal (Decreto n. 1.171/1994), que define
os valores que devem ser buscados pelos servidores pblicos e estabelece vedaes e proibies;
- o Cdigo de Conduta da Alta Administrao, aprovado por ato do Presidente da
Repblica no ano 2000, cujo principal propsito estabelecer regras bsicas para evitar o
conflito de interesses pblicos e privados e fixar limitaes s atividades profissionais
posteriores ao exerccio de cargo pblico.
Destaque especial deve ser dado, todavia, ao fato de que as mais importantes regras acerca
do regime jurdico dos funcionrios pblicos brasileiros se encontram previstas no prprio texto
da Constituio Federal de 1988. Forma de acesso aos cargos pblicos, garantias, mecanismos
de aposentadoria (jubilamento), dentre outras, esto previstas no texto constitucional de modo
que, tanto a legislao federal, quanto as leis estaduais e municipais, devem se adequar
Constituio Federal.
Acerca do pessoal administrativo civil brasileiro, o problema maior, uma vez mais, no
de natureza legislativa. Ou seja, no faltam leis ou normativos para regular a atuao dos
servidores civis. O problema est relacionado m qualidade do pessoal e da m distribuio
desse pessoal dentro das estruturas administrativas. Ou seja, falta pessoal qualificado e falta
pessoal para atuar em reas sensveis corrupo, de que seria exemplo o acompanhamento da

execuo dos contratos administrativos. Ressalvadas algumas carreiras especficas, de que so

exemplos os servidores encarregados da arrecadao tributria ou do Banco Central, a
remunerao do pessoal administrativo bastante reduzida e no capaz de atrair pessoal
qualificado. Outro problema na estrutura dos cargos da Administrao Pblica civil est
relacionado ao excesso de cargos em comisso, em que a indicao est relacionada a critrios
polticos e no se vincula a qualquer seleo objetiva.

2.4. Acesso aos cargos eletivos

Conveno:
A Conveno recomenda aos Estados a possibilidade de adotar medidas legislativas e
administrativas a fim de estabelecer critrios para a candidatura e eleio a cargos pblicos e
para aumentar a transparncia relativa ao financiamento de candidaturas a cargos pblicos
eletivos e, quando proceder, relativa ao financiamento de partidos polticos.
Realidade brasileira:
A grande dificuldade para se combater a corrupo poltica reside nos processos de
financiamento das campanhas aos cargos pblicos eletivos.
No caso brasileiro, a legislao eleitoral que cuida dos processos de prestao de contas de
campanhas encontra-se totalmente desatualizado. A rigor, a falta de transparncia dos processos
eleitorais, especialmente no que diz respeito ao financiamento das campanhas, resultou na maior
crise poltica do Governo do Presidente Luiz Incio Lula da Silva. As denncias mais graves
apuradas pela Comisso Parlamentar de Inqurito criada pelo Congresso Nacional foram, alm
do trfico de influncia e da prtica de crimes eleitorais, a corrupo protagonizada por vrios
dirigentes de empresas pblicas indicados pelos partidos do Governo que teriam utilizado suas
prerrogativas para obter das empresas contratadas doaes para as campanhas polticas. Esse
fenmeno teria ocorrido de forma amplamente disseminada em relao aos contratos de
publicidade firmados por referidas empresas pblicas e por diversos rgos do Governo federal.

Existem no Congresso Nacional inmeros projetos de lei em tramitao que objetivam

limitar os gastos de campanhas e definir frmulas mais adequadas para as prestaes de contas
dos partidos polticos, utilizando-se, inclusive, dos recursos da Internet. A aprovao dessas
medidas permitir a reduo de uma das mais srias manifestaes da corrupo: a corrupo
poltica.

2.5. Contratao pblica

Conveno:
Importante medida de carter preventivo diz respeito s providncias a serem adotadas em
relao contratao pblica e gesto da fazenda pblica (art. 9). Em relao contratao, a
Conveno define critrios baseados na transparncia, na competncia e em critrios objetivos
para a adoo de decises. Define a Conveno uma srie de critrios a serem observados
relativamente aos procedimentos de contratao pblica, tais como: a difuso pblica de
informao relativa aos procedimentos de licitao; a formulao prvia das condies de
participao, includos critrios de seleo e adjudicao e regras de licitao, assim como sua
publicao; a aplicao de critrios objetivos e predeterminados para a adoo de decises sobre
a contratao pblica a fim de facilitar a posterior verificao da aplicao correta das regras ou
procedimentos; mecanismo eficaz de exame interno, incluindo um sistema eficaz de apelao,
para garantir recursos e solues legais no caso de no se respeitarem as regras ou os
procedimentos estabelecidos conforme o presente pargrafo.
O art. 9.1. da Conveno estabelece normas acerca da contratao pblica no seguintes
termos:
1. Cada Estado Parte dever adoptar, em conformidade com os princpios fundamentais do
seu ordenamento jurdico, as diligncias necessrias para introduzir sistemas adequados de
contratao assentes na transparncia, na concorrncia e em critrios objectivos para a tomada
de decises que sejam eficazes, nomeadamente, na preveno da corrupo. Tais sistemas, que
na sua aplicao podero ter em conta limiares adequados, devero prever nomeadamente:

a) A divulgao pblica de informao sobre os processos de adjudicao e os contratos,

incluindo informao sobre os convites para concorrer e informao relevante e pertinente
sobre a adjudicao de contratos, dando aos potenciais proponentes tempo suficiente para
preparar e apresentar as suas propostas;
b) A definio prvia das condies de participao, incluindo os critrios de seleco e
adjudicao, bem como as regras relativas ao concurso e respectiva publicao;
c) A utilizao de critrios objectivos e predefinidos para a tomada das decises em matria de
contratao pblica, a fim de facilitar a verificao posterior da aplicao correcta das regras ou
dos procedimentos;
d) Um sistema eficaz de auditoria interna, incluindo um sistema eficaz de recurso, que assegure
o acesso s vias legais de recurso em caso de incumprimento das regras ou dos procedimentos
estabelecidos em conformidade com o presente nmero;
e) Quando adequado, medidas para regulamentar as questes relativas ao pessoal responsvel
pela contratao, tais como a declarao de interesses no caso de determinados contratos
pblicos, os procedimentos de seleco e requisitos em matria de formao.

Realidade brasileira:
Existe no Brasil uma lei geral que regula as licitaes e as contrataes pblicas nos trs
nveis de Governo (federal, estadual e municipal), a Lei n. 8.666/93. A Lei de Licitaes
brasileira atende a todas as exigncias formuladas pela Conveno de Mrida (de publicidade,
julgamento objetivo, imparcialidade, de competitividade, de motivao das decises proferidas
no procedimento licitatrio, de recorribilidade das decises etc.). No obstante, as contrataes
pblicas constituem uma das maiores fonte de fraude e desvio de dinheiro pblico. Esta
constatao talvez indique que as propostas apresentadas pela Conveno, no obstante sejam
adequadas, so muito tmidas e esto longe de ser suficientes para coibir a existncia de fraudes
nas contrataes pblicas.
Alguns aspectos da legislao brasileira sobre licitao podem ser criticados, tais como os
prazos dos procedimentos, que so muito longos e admitem elevado nmero de fases e de

recursos; ao fato de ser conferida grande discricionariedade aos agentes que compem as
comisses de licitao; ou de ser conferida valorizao excessiva ao formalismo dos
procedimentos em detrimento de critrios de avaliao pelo resultado da contratao.
Para corrigir essas dificuldades, foi aprovada a Lei n. 10.520, de 2002, que instituiu nova
modalidade de licitao denominada prego. Com a aprovao desta nova modalidade, buscouse corrigir falhas apontadas na Lei Geral de Licitaes (Lei n. 8.666/1993) por meio da reduo
dos prazos, pela reduo do nmero de recursos cabveis, e pela possibilidade de serem
apresentadas pelos participantes propostas por escrito e lances verbais durante a sesso de
julgamento.
O Decreto n. 5.450/2005 regulamentou a figura do prego eletrnico. A licitao
eletrnica, que funciona a partir de um sistema de credenciamento prvio dos interessados,
permite que a partir de qualquer ponto do territrio nacional sejam apresentadas propostas. A
ampliao da competio, ao impedir o conluio entre os empresrios, resulta na obteno de
resultados significativos na reduo de preos que, em mdia de acordo com dados fornecidos
pelo Ministrio do Planejamento-, so 25% inferiores aos obtidos nas licitaes comuns.
Limitao aplicvel ao prego diz respeito ao fato de que ele somente admitido para a
contratao de bens e servios definidos em lei como comuns. As obras, tradicionalmente
apontadas como fonte de fraude, ficam fora do prego, e somente podem ser contratadas por
meio das modalidades previstas na Lei Geral de Licitao.
fato que modificaes na legislao podem corrigir diversas deficincias nas
contrataes pblicas e resultar na reduo da ocorrncia de corrupo. As fraudes mais
freqentes, todavia, no se verificam em razo das deficincias na legislao relativa s
contrataes pblicas. As maiores falhas nos sistemas de contratao esto relacionadas falta
de efetividade dessa legislao, e as maiores vulnerabilidades no se encontram nos sistemas
externos de fiscalizao, mas nos prprios rgos ou entidades que celebram os contratos.
Exemplo: a Legislao brasileira somente admite a imposio nos editais de convocao de
licitao de especificaes tcnicas relativas ao bem (art. 14) ou relacionadas qualificao
tcnica da empresa (art. 30) absolutamente necessrias ao atendimento das necessidades da
Administrao Pblica. Uma das falhas mais freqentes nas licitaes ocorre exatamente na

fixao de especificaes tcnicas desnecessrias e que resultam em favorecimento a

determinadas empresas em detrimento da competio e dos interesses pblicos. Esse problema
especialmente grave nas contrataes de bens e servios de informtica e em grandes obras
pblicas. No caso dos bens e servios de informtica, as dificuldades relacionadas descrio do
objeto da contratao acabam por resultar na inexigibilidade do procedimento licitatrio em
razo da constatao de somente uma empresa teria condies de fornecer solues para, por
exemplos, atender a demandas em plataforma Unysses, IBM, Windows etc.
Se tivssemos de apresentar a lista das irregularidades mais comuns nas licitaes,
indicaramos as seguintes:
- Estabelecimento de especificaes tcnicas desnecessrias e limitadoras da competio;
- Conluio entre os licitantes;
- Contrataes emergenciais (sem licitao) em que a situao emergencial no existe ou
resultou da falta de planejamento dos administradores pblicos;
- Sobrepreo na apresentao das propostas dos licitantes;
- Contraes sem licitao em hipteses em que, nos termos da lei, deveria ser realizada a
licitao.
Alm dessas falhas, que esto diretamente relacionadas licitao, outras existem e que
igualmente causam imensos prejuzos aos cofres pblicos vinculadas diretamente execuo do
contrato. Aqui, a maior dificuldade reside na falta de estrutura do Estado para fiscalizar a correta
execuo contratual. Em outras palavras, o poder pblico contrata, paga, mas no tem condies
materiais de verificar se o que foi contratado, -tanto em relao aos aspectos quantitativos
quanto em relao aos aspectos qualitativos-, foi efetivamente executado. o caso comum de
ser utilizado material de qualidade inferior ao da contratao e de as estruturas de
acompanhamento contratual no terem condies de constatar a fraude ou, ainda mais grave, de
haver conluio entre os funcionrios encarregados de acompanhar e fiscalizar a execuo dos
contratos e as empresas contratadas. No raro so identificadas situaes em que o servidor
pblico encarregado de fiscalizar a execuo do contrato, em razo de conluio, atesta a execuo

de etapas dos contratos que no foram executadas e os mecanismos internos de controle no so

capazes de verificar a ocorrncia da fraude.
Nesse sentido, alm da ocorrncia das falhas anteriormente apontadas relacionadas fase
da licitao, podemos apontar como mais comuns na fase correspondente execuo dos
contratos pblicos as seguintes falhas:
- Execuo inadequada, defeituosa ou fraudulenta do contrato;
- Conluio entre a empresa contratada e os servidores responsveis pela fiscalizao e
acompanhamento da execuo do contrato;
- Modificaes contratuais desnecessrias e que ultrapassam os limites fixados em lei (a
Lei n. 8.666/93 estabelece que os contratos no podero sofrer modificaes que importem em
aumento de mais de 25% do valor inicialmente contrato);
- Manipulaes nas planilhas de custos das empresas contratadas que durante a execuo
do contrato sofrem modificaes que resultam em imensos lucros para as empresas contratadas;
- Modificaes nos valores contratuais em decorrncia da suposta ocorrncia de fatos
imprevisveis e que resultam na aplicao da teoria da impreviso aos contratos administrativos.
Em resumo, em matria de contratao pblica -que seguramente representa uma das
maiores fontes de fraude com o dinheiro pblico- as maiores dificuldades ou falhas no se
encontram na legislao, ainda que em alguns aspectos se faam necessrias correes.
A grande dificuldade reside na implementao da legislao vigente. Alm de fraudes e
conluios na fase da licitao, a falta de estrutura do Estado brasileiro para fiscalizar
adequadamente a execuo dos contratos tem permitido a ocorrncia de pagamentos por
contratos no executados ou inadequadamente executados.
As principais medidas a ser adotadas, em matria de contratao pblica, certamente
compreendem melhorias das estruturas administrativas voltadas para a:
- Elaborao dos editais;

- Conduo dos procedimentos licitatrios; e

- Fiscalizao da execuo dos contratos.
A qualificao e a adequada remunerao dos servidores encarregados dessas etapas da
contratao pblica aliada ao fortalecimento dos sistemas internos de controle certamente
importariam em significativa reduo dos nveis de corrupo e de fraude.
No ordenamento jurdico brasileiro, alm dos contratos, existem os convnios e os termos
de parceria. Por meio desses instrumentos so firmados acordos com entidades privadas sem fins
lucrativos (Organizaes No-Governamentais - ONGs) para a execuo de projetos de interesse
comum ao poder pblico e entidade privada. Este aspecto relevante porque ao longo do ano
de 2005, somente no mbito federal, foram repassados a entidades sem fins lucrativos recursos
da ordem de R$ 2 bilhes (aproximadamente 700 milhes de euros). A maior crtica, em relao
a este item, reside na falta de critrios objetivos para a escolha da entidade privada com a qual
ser firmado o convnio ou o termo de parceria e que, em razo desse instrumento, receber
enormes quantias de recursos pblicos. Isso se deve ao fato de que, para a escolha da ONG, no
so aplicveis os critrios de licitao previstos na mencionada Lei n. 8.666/93, e a indicao da
entidade beneficiria dos recursos repousa em critrios absolutamente discricionrios.
Outro aspecto vulnervel em relao aos acordos firmados com as ONGs diz respeito
prestao de contas dos recursos pblicos repassados, que feita diretamente ao rgo
responsvel pela escolha da entidade. Ou seja, a falta de critrio objetivo e imparcial para a
escolha da ONG e a falta de segregao das funes pblicas (em relao escolha da entidade
e prestao de contas) representam graves vulnerabilidades no sistema de contratao pblica
brasileiro.
Maiores consideraes acerca da atuao das ONGs no Brasil, bem como as crticas s
normas jurdicas aplicveis sero apresentadas ao final deste Captulo (Item V).

2.6. Processos de prestao de contas e de execuo do pressuposto (oramento)

nacional

Conveno:
Alm dos mecanismos relacionados contratao, a Conveno confere importncia aos
mecanismos de prestao de contas. Nesse sentido, so sugeridas medidas que compreendem:
- Procedimentos para a aprovao do pressuposto nacional;
- A apresentao oportuna de informao sobre gastos e ingressos;
- Um sistema de normas de contabilidade e auditoria, assim como a superviso
correspondente;
- Sistemas eficazes e eficientes de gesto de riscos e controle interno; e
- Quando proceda, a adoo de medidas corretivas em caso de no cumprimento dos
requisitos estabelecidos no presente pargrafo.
Esse tema tratado no art. 9, itens 2 e 3, da Conveno, que dispem:
2. Cada Estado Parte dever adoptar, em conformidade com os princpios fundamentais do seu
ordenamento jurdico, medidas adequadas para promover a transparncia e a obrigao de
prestar contas na gesto das finanas pblicas. Tais medidas devero incluir, nomeadamente:
a) Procedimentos para a adopo do oramento nacional;
b) Informao atempada sobre as receitas e as despesas;
c) Um sistema de normas de contabilidade e de auditoria, bem como da correspondente
superviso;
d) Sistemas eficazes e eficientes de gesto de riscos e de controlo interno; e
e) Quando adequado, medidas correctivas em caso de incumprimento dos requisitos definidos
no presente nmero.
3. Cada Estado Parte dever adoptar, em conformidade com os princpios fundamentais do seu
direito interno, as medidas no mbito civil e administrativo que considere necessrias para
preservar a integridade dos livros contabilsticos, dos registos, das demonstraes financeiras

ou de outros documentos relativos despesa e receita pblicas, e prevenir a falsificao desses

documentos.

Realidade brasileira:
As normas brasileiras relativas aos processos de prestao de contas e execuo do
oramento nacional atendem a todas as exigncia e sugestes apresentadas pela Conveno.
Em termos de efetividade das informaes sobre os gastos pblicos, os padres utilizados
pela Administrao Pblica federal brasileira para a execuo do pressuposto (Oramento)
extremamente sofisticado e todas as despesas realizadas pela Unio, autarquias e fundaes
pblicas federais se encontram disponveis em um sistema informatizado denominado SIAFI
Sistema Integrado de Acompanhamento Financeiro, cujo acesso pode ser feito pela Internet. Em
relao a este sistema, merece crtica o fato de no ser acessvel ao pblico em geral. Somente
determinados agentes pblicos tm cdigo de acesso ao sistema.
Em relao aos Estados e Municpios brasileiros, todavia, existem falhas graves na
execuo oramentria e financeira relacionadas, especialmente, falta de acesso s
informaes relacionadas liquidao de despesas pblicas.
Se tivssemos, todavia, de apontar as maiores vulnerabilidades no sistema jurdico brasileiro, o sistema de
elaborao e execuo dos oramentos (pressupostos) seria certamente mencionado. Apenas para ter-se idia da
necessidade de modificar o sistema oramentrio, pode-se mencionar que no Brasil, se determinada empresa vence
licitao de obra pblica cuja execuo est prevista para ser realizada em cinco anos, por exemplo, a empresa
dever atuar junto ao Congresso Nacional, em primeiro lugar, para garantir que o oramento pblico do rgo ou
entidade responsvel pela contratao, em todos e em cada ano da execuo do contrato, contemple recursos para
aquela obra. Cientes dos elevados interesses daquela empresa em que haja previso oramentria para poder manter
o contrato em andamento, certamente os agentes pblicos envolvidos no processo de elaborao do oramento
sabero fazer valer a mxima de que vale a penas criar dificuldades para poderem vender facilidades. Ou seja, se
no houver o necessrio acerto entre a empresa contratada e os agentes pblicos responsveis pela elaborao do
oramento, o contrato vencido pela empresa ter sua execuo suspensa por falta de recursos oramentrios. As
dificuldades enfrentadas pela referida empresa no param, todavia, por a. Ainda que os recursos tenham sido
previstos no oramento, dado que se trata de oramento autorizativo, necessrio que os rgos centrais ligados aos
Ministrios da Fazenda e do Planejamento liberem os recursos para a obra, o que se faz por meio de processos

totalmente discricionrios. Esse cenrio leva as empresas vencedoras das licitaes para os grandes contratos, que
no raramente ultrapassam a cifra de bilhes de reais, a ter que manter boas relaes com os parlamentares
responsveis pela elaborao do oramento e com os funcionrios dos altos escales do Poder Executivo que
decidem pela liberao dos recursos orados. Em razo de se tratarem de decises, como observado, totalmente
discricionrias referimo-nos aqui tanto deciso de incluir os recursos no oramento quanto a de liberar o recurso
orado improvvel supor que a incluso dos recursos no oramento e que sua liberao no se faam em troca de
pagamento de altssimas propinas, ou, em linguagem parlamentar, do compromisso da empresa de financiar a
campanha de determinados grupos polticos.

3. Medidas relativas ao Poder Judicirio e ao Ministrio Pblico

Conveno:
As medidas relativas ao Poder Judicirio e ao Ministrio Pblico so tratadas no art. 11,
sendo dada nfase especial necessidade de ser reconhecida independncia para a atuao dos
seus membros.
Dispe referido art. 11 da Conveno que
1. Tendo presente a independncia do poder judicial e o seu papel crucial no combate
corrupo, cada Estado Parte dever, em conformidade com os princpios fundamentais do seu
ordenamento jurdico e sem prejuzo da independncia do poder judicial, adoptar medidas para
reforar a integridade dos seus membros e evitar que os mesmos tenham oportunidade de
praticar actos de corrupo. Tais medidas podero abranger regras relativas conduta dos
membros do poder judicial.
2. Podero ser introduzidas e aplicadas ao Ministrio Pblico, nos Estados Partes em que ele
no est integrado no poder judicial mas em que goza de uma independncia semelhante
deste, medidas que visam o mesmo objectivo que as adoptadas nos termos do n. 1 do presente
artigo.

Realidade brasileira:

Em relao ao Ministrio Pblico, pode-se afirmar que o Brasil est aparelhado com um
sistema adequado, e que, certamente, se encontra bem mais aparelhado que a grande maioria dos
pases desenvolvidos.
Em relao ao Poder Judicirio, a maior falha diz respeito legislao processual. A
multiplicao dos recursos torna os processos interminveis. No mbito penal, a legislao
processual e as deficincias administrativas fazem com que os crimes relacionados corrupo
raramente resultem em condenaes.
Eventuais tentativas de reformar o sistema processual sempre esbarram em questes
corporativas relacionadas ao interesses dos juzes, que sempre temem perder atribuies, e dos
advogados, que nem sempre vem com bons olhos as propostas para simplificao dos sistemas
processuais. Em razo do grande poder de mobilizao poltico desses grupos, o sistema
judicirio brasileiro pode ser considerado extremamente deficitrio, o que tem resultado na baixa
confiana da populao nesta instituio e na sensao generalizada de impunidade.
Para maiores consideraes acerca do Poder Judicirio e do Ministrio Pblico no Brasil,
remetemos ao Captulo II.

4. Participao da sociedade no controle dos gastos pblicos

Conveno:
A participao da sociedade no combate corrupo tratada no art. 13. Seu objetivo
fomentar a participao ativa de pessoas e grupos que no pertenam ao setor pblico, como a
sociedade civil, as Organizaes No-Governamentais e as organizaes com base na
comunidade, na preveno e na luta contra a corrupo, e para sensibilizar a opinio pblica a
respeito da existncia, das causas e da gravidade da corrupo, assim como da ameaa que esta
representa para a democracia. Para incentivar a participao da sociedade, so sugeridas medidas
para:
a) Aumentar a transparncia e promover a contribuio da cidadania aos processos de
adoo de decises;

b) Garantir o acesso eficaz do pblico informao;

c) Realizar atividade de informao pblica para fomentar a intransigncia corrupo,
assim como programas de educao pblica, includos programas escolares e universitrios;
d) Respeitar, promover e proteger a liberdade de buscar, receber, publicar e difundir
informao relativa corrupo.
Realidade brasileira:
A Constituio Federal, em seu art. 37, define os princpios bsicos aplicveis
Administrao Pblica federal, estadual e municipal, direta e indireta. So eles: legalidade,
moralidade, publicidade, impessoalidade e eficincia.
A observncia do princpio da publicidade e o dever de motivar os atos administrativos
(previsto este ltimo na Lei n. 9.784, de 1999) permitem concluir que, no obstante ocorram
dificuldades ocasionais de falta de transparncia, esta no representa uma grande dificuldade
para o combate corrupo no Brasil.
Do ponto de vista prtico, a maior dificuldade reside na incapacidade da sociedade civil de
se organizar e de utilizar adequadamente as informaes disponibilizadas. Com mais de 5.000
(cinco mil) Municpios, um dos grandes desafios apresentados aos rgos de fiscalizao
brasileiros diz respeito ao acompanhamento das despesas executadas por esses entes locais, tanto
no que diz respeito aplicao de recursos prprios, quer se trate de recursos a eles repassados
pela Unio ou pelos Estados.
O Governo federal brasileiro repassa aos Municpios, por ano, para a execuo de inmeros
programas sociais (nas reas da sade, educao, saneamento bsico, segurana pblica etc.)
recursos que representam mais de R$10 bilhes (aproximadamente 3,3 bilhes de euros). Se em
seu conjunto os valores so muito expressivos, quando distribudos s pequenas
municipalidades, que representam a maioria dos Municpios, os valores assumem proporo
relativamente pequena.
Em muitos casos, se houvesse a inteno de promover a efetiva fiscalizao ou controle por
meio exclusivamente das estruturas pblicas, haveria o risco de serem gastos mais recursos com

a fiscalizao do que o prprio programa de governo. Para o acompanhamento desses gastos

relacionados execuo dos programas sociais, o sistema mais adequado seria o controle social,
realizado diretamente pela populao ou pelas entidades organizadas da sociedade civil.
Eis talvez o maior desafio enfrentado no Brasil: O que pode ser feito para aumentar o
controle social sobre os gastos pblicos.
As solues para aumentar a participao da populao no controle das atividades
desenvolvidas pelo Estado no se apresentam em curto prazo. Elas requerem a maior
conscientizao da populao acerca da importncia de fiscalizar o Estado, no como interesse
de terceiros, mas como interesse direto da prpria coletividade. Os meios jurdicos para permitir
o acesso da populao execuo das despesas pblicas existem, assim como tambm existem
mecanismos para a populao formalizar denncias sobre a ocorrncia de desvios, fraudes ou
qualquer outro tipo de malversao do dinheiro pblico. possvel que o maior acesso da
populao educao resulte na tomada de conscincia acerca da necessidade de se conferir
corrupo importncia maior do que o tema tem merecido no Brasil.

5. Lavagem de ativos
Conveno:
Em relao preveno da lavagem de dinheiro, o art. 14 da Conveno determina a
adoo de vrias providncias. Infelizmente, as mais importantes, aquelas que teriam maior
eficcia, esto previstas apenas como medidas de adoo facultativa ('Os Estados Participantes
consideraro a possibilidade...').

Como meras sugestes adoo de medidas de carter preventivo, a Conveno indica a

possibilidade de cada Estado estabelecer um departamento de inteligncia financeira que sirva
de centro nacional de recompilao, anlise e difuso de informao sobre possveis atividades
de lavagem de dinheiro. A Conveno recomenda ainda aos Estados a adoo de medidas
viveis para detectar e vigiar o movimento transfronteirio de efetivo e de ttulos negociveis
pertinentes, sujeitos a salvaguardas que garantam a devida utilizao da informao e sem

restringir de modo algum a circulao de capitais lcitos. Essas medidas podero incluir a
exigncia de que os particulares e as entidades comerciais notifiquem as transferncias
transfronteirias de quantidades elevadas de efetivos e de ttulos negociveis pertinentes.
Realidade brasileira:
No Brasil, a aprovao no ano de 1998 da Lei n. 9.613 pode ser considerado importante avano no
tratamento da questo. Descreve a lei brasileira (art. 1) como lavagem de dinheiro o ato de:
Ocultar ou dissimular a natureza, origem, localizao, disposio, movimentao ou

propriedade de bens, direitos ou valores provenientes, direta ou indiretamente, de crime:

I - de trfico ilcito de substncias entorpecentes ou drogas afins;
II de terrorismo e seu financiamento;
III - de contrabando ou trfico de armas, munies ou material destinado sua produo;
IV - de extorso mediante seqestro;
V - contra a Administrao Pblica, inclusive a exigncia, para si ou para outrem, direta ou
indiretamente, de qualquer vantagem, como condio ou preo para a prtica ou omisso de
atos administrativos;
VI - contra o sistema financeiro nacional;
VII - praticado por organizao criminosa.
VIII praticado por particular contra a administrao pblica estrangeira.

A Lei n. 9.613, de 1999, atende, em boa parte, aos propsitos da Conveno. Ela define como crime ocultar
ou dissimular a natureza, a origem, a localizao, a disposio, a movimentao ou a propriedade de bens, direitos
ou valores provenientes, direta ou indiretamente, de crime contra a Administrao Pblica.
Essa Lei impe s pessoas jurdicas que exeram certas atividades (tais como compra e venda de moeda
estrangeira, compra e venda de imveis, dentre outras) o dever de identificar seus clientes e de manter registro das
operaes realizadas acima de certos limites, alm de terem de prestar informaes ao Conselho de
Acompanhamento de Atividades Financeiras COAF, rgo de inteligncia financeira.

A luta contra a lavagem de ativos no se resume, todavia, aprovao de bem elaborados textos legislativos.
O combate lavagem de ativos encontra maior dificuldade no momento em que se busca dar efetividade a esses
textos, regra aplicvel, alis, ao combate de toda criminalidade organizada.
A adequada aplicao do Direito pressupe a estruturao de rgos de inteligncia financeira
adequadamente capacitados para identificar as operaes suspeitas e celeridade por parte do Ministrio Pblico e do
Poder Judicirio relativamente propositura e tramitao das aes judiciais.
Foi institudo, ainda no ano de 1998, o COAF - Conselho de Acompanhamento de Ativos Financeiros, que
atualmente conta com apenas 31 funcionrios encarregados de examinar as operaes suspeitas e de informar ao
Ministrio Pblico e ao Banco Central a ocorrncia dessas operaes para a adoo das providncias
administrativas e criminais cabveis.

Nesse sentido, no obstante a grande maioria dos pases tenha colaborado com os esforos
internacionais para combater o crime organizado e a lavagem de ativos, a questo ainda enfrenta
srias dificuldades quando se examina a efetividade das medidas adotadas. No a simples
aprovao de leis ou a boa vontade dos diversos pases que devem ser objeto de ateno por
parte dos organismos internacionais envolvidos no combate lavagem de ativos, mas a efetiva
implementao de medidas prticas, que requerem alm de leis, a criao de estruturas
administrativas e o treinamento dos rgos do Ministrio Pblico e do Poder Judicirio. No
Brasil, nesse ponto, a efetividade das medidas contra a lavagem de ativos ainda incipiente.
Para maiores consideraes acerca da atuao do COAF, remetemos ao Captulo II, em que
cuidamos detidamente desse tema.

6. Penalizao e aplicao da lei

Conveno:
O Captulo III da Conveno estabelece tipos penais e normas relativas aplicao de
sentenas.
Em relao aos tipos, a Conveno determina a criminalizao de algumas condutas e
sugere a tipificao de outras. Em seu conjunto, esto previstos os seguintes tipos: 1. Suborno de
funcionrios pblicos nacionais (art. 15), 2. Suborno de funcionrios pblicos estrangeiros e de

funcionrios de organizaes internacionais pblicas (art. 16), 3. Malversao ou peculato,

apropriao indbita ou outras formas de desvio de bens por um funcionrio pblico (art. 17), 4.
Trfico de influncias (art. 18), 5. Abuso de funes (art. 19), 6. Enriquecimento ilcito (art. 20),
7. Suborno no setor privado (art. 21), 8. Malversao ou peculato de bens no setor privado (art.
22), 9. Lavagem de produto de delito (art. 23), 10. Encobrimento (art. 24), 11. Obstruo da
justia (art. 25).
So previstas ainda medidas com vista responsabilizao penal, civil e administrativa das
pessoas jurdicas (art. 26), participao ou tentativa (art. 27), conhecimento, inteno e
propsito como elementos de um delito (art. 28), prescrio (art. 29), processo, sentena e
sanes (art. 30), ao embargo preventivo, incautao e confisco (art. 31), proteo a
testemunhas, peritos e vtimas (art. 32) e proteo aos denunciantes (art. 33).
Realidade brasileira:
A legislao penal brasileira atende a todas as exigncias previstas na Conveno de
Mrida. Apresentamos, em seguida, os principais tipos previstos na legislao brasileira.
O Cdigo Penal tipifica os crimes de peculato, emprego irregular de verbas ou rendas
pblicas, concusso (quando o funcionrio exige vantagem indevida para praticar ato inerente
funo, seja o ato lcito ou no - Art. 316 do CP), excesso de exao, corrupo passiva (quando
o funcionrio solicita ou recebe vantagem indevida para praticar ato inerente funo, seja o
ato lcito ou no -- Art. 317 do Cdigo Penal -CP) e corrupo ativa (oferecer ou prometer
vantagem indevida a funcionrio pblico, para determin-lo a praticar, omitir ou retardar ato de
ofcio - Art. 333 do CP), facilitao de contrabando ou descaminho, prevaricao,
condescendncia criminosa.
A Lei de Crimes de Responsabilidade Fiscal (Lei 10.028/2000) criou novos tipos penais
contra as finanas pblicas, como a contratao de operao de crdito, inscrio de despesas
no empenhadas em restos a pagar, assuno de obrigao no ltimo ano do mandato ou
legislatura, ordenao de despesa no autorizada, prestao de garantia graciosa, no
cancelamento de restos a pagar, aumento de despesa total com pessoal no ltimo ano do
mandato ou legislatura, oferta pblica ou colocao de ttulos no mercado.

A Lei n. 10.467/2002 acrescentou ao Cdigo Penal o Art. 337-B, e definiu o crime de

corrupo ativa em transao comercial internacional, nos seguintes termos:
Prometer, oferecer ou dar, direta ou indiretamente, vantagem indevida a funcionrio
pblico estrangeiro, ou a terceira pessoa, para determin-lo a praticar, omitir ou retardar ato de
ofcio relacionado transao comercial internacional.
Alm da previso de crimes, cumpre salientar que a legislao brasileira contemplou a
sano, na esfera civil, dos atos de improbidade administrativa, por meio de uma ao que pode
resultar na aplicao das seguintes medidas: perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamente ao
patrimnio, ressarcimento integral do dano, quando houver, perda da funo pblica, suspenso
dos direitos polticos por um prazo de at 10 anos, pagamento de multa civil e proibio de
contratar com o Poder Pblico ou receber benefcios ou incentivos fiscais ou creditcios, direta
ou indiretamente
O enriquecimento ilcito no exerccio de uma funo pblica, no Brasil, no constitui em si
um tipo penal. A sua punio como crime somente possvel se puder ser enquadrado na figura
tpica do crime de corrupo passiva ou de concusso. No existe um tipo penal denominado
enriquecimento ilcito. Todavia, a Lei da Improbidade Administrativa caracteriza o
enriquecimento ilcito como um ato de improbidade administrativa. De acordo com essa Lei, se
o agente pblico, no exerccio da funo, ostentar aumento de patrimnio cuja origem lcita ele
no consiga comprovar, presume-se ser decorrente do uso indevido do cargo pblico, mediante o
recebimento de propina, ou por outros procedimentos ilcitos. Eis a redao que define uma das
modalidades de enriquecimento ilcito:
Adquirir, para si ou para outrem, no exerccio de mandato, cargo, emprego ou funo
pblica, bens de qualquer natureza cujo valor seja desproporcional evoluo patrimnio ou
renda do agente pblico. (Lei n 8.429/92, Art. 9, inciso VII).
O uso indevido de informao privilegiada est regulado na legislao brasileira da
seguinte forma:
- crime para quem atua no mercado de capitais: utilizar informao relevante ainda no
divulgada no mercado, de que tenha conhecimento e da qual deva manter sigilo, capaz de

propiciar, para si ou para outrem, vantagem indevida, mediante negociao, em nome prprio ou
de terceiro, com valores mobilirios - Art. 27-D da Lei n 6.385, de 7.12.1976, acrescentado
pela Lei n 10.303, de 31.10.2001);
- ato de improbidade administrativa, definido nos seguintes termos: revelar ou permitir
que chegue ao conhecimento de terceiro, antes da respectiva divulgao oficial, teor de medida
poltica ou econmica capaz de afetar o preo de mercadoria, bem ou servio (Art. 11, VII, da
Lei de Improbidade Administrativa).
O trfico de influncia est definido como crime no Cdigo Penal brasileiro e tambm
proibido por outras normas, como se demonstra a seguir:
- crime de trfico de influncia: solicitar, exigir, cobrar ou obter, para si ou para outrem,
vantagem ou promessa de vantagem, a pretexto de influir em ato praticado por funcionrio
pblico no exerccio da funo (Art. 332, do CP, na redao da Lei 9.197/95);
- crime de trfico de influncia em transao internacional: Solicitar, exigir, cobrar ou
obter, para si ou para outrem, direta ou indiretamente, vantagem ou promessa de vantagem a
pretexto de influir em ato praticado por funcionrio pblico estrangeiro no exerccio de suas
funes, relacionado a transao comercial internacional (Art. 337-C do CP, introduzido pela
lei n 10.467/2002);
- crime de advocacia administrativa: patrocinar, direta ou indiretamente, interesse privado
perante a administrao pblica, valendo-se da qualidade de funcionrio (Art. 321, do CP);
- crime definido na Lei de Licitaes: patrocinar, direta ou indiretamente, interesse
privado perante a Administrao, dando causa instaurao de licitao ou celebrao de
contrato, cuja invalidao vier a ser decretada pelo Poder Judicirio (Lei n. 8.666/93, Art. 91);
- ato de improbidade administrativa: perceber vantagem econmica para intermediar a
liberao ou aplicao de verba pblica de qualquer natureza (Lei 8.429/92, Art. 9o, IX).
O Cdigo Penal define como crime o emprego irregular de verbas pblicas, ou seja, dar s
verbas pblicas aplicao diversa da estabelecida em lei (CP, Art 315). Por outro lado, se o

desvio for em benefcio prprio ou de terceiro, com a conseqente apropriao do bem ou renda,
configura-se o crime de apropriao indbita, tipificado no Art. 312 do Cdigo Penal:
Apropriar-se o funcionrio pblico de dinheiro, valor, ou qualquer outro bem mvel
pblico ou particular, que tem a posse em razo do cargo, ou desvia-lo em benefcio prprio ou
de terceiro. (CP, Art. 312)
Vale ressaltar que se a apropriao ou desvio for de um bem imvel, no haver crime.
Haver, no entanto, ato de improbidade administrativa, definido nos arts. 9, inciso XII e 10,
incisos I e II, da Lei n 8.429/1992.
De maneira geral, no h necessidade de serem modificadas leis brasileiras para dar
cumprimento Conveno. De fato, h normas gerais, aplicveis totalidade dos agentes
pblicos de todos os entes federados e de todos os poderes, que prevem as regras de conduta
necessrias ao correto desempenho das funes pblicas.
O problema brasileiro, semelhana do que ocorre na grande maioria dos pases, reside na
falta de efetividade da legislao penal. Uma das principais razes para essa baixa efetividade
reside na necessidade de interveno do Poder Judicirio. O seminrio A Justia em Nmeros,
realizado pelo Supremo Tribunal Federal em 2005 com base em estudos do Banco Mundial de
2003, bastante eloqente neste sentido e indica as dificuldades existentes no sistema judicial
brasileiro, em que a regra a falta de celeridade. A lentido da justia brasileira, em muitas
situaes, importa na prescrio dos crimes. Para maiores dados sobre o congestionamento da
Justia brasileira, vale a pena consultar os dados disponveis sobre essa pesquisa101.

7. Cooperao internacional e Recuperao de ativos

Conveno:
Em relao cooperao internacional, a Conveno prev a possibilidade de ser prestada
assistncia nas investigaes e procedimentos correspondentes a questes civis e administrativas

101

(www.stf.gov.br/seminario/pdf/banco_mundial.pdf)

relacionadas com a corrupo. So definidas regras relativas extradio, ao traslado de pessoas

condenadas a cumprir uma pena e assistncia judicial recproca.
Sobre da recuperao de ativos, o Captulo V da Conveno estabelece regras relativas
preveno e deteco de transferncias de produto de delito, recuperao direta de bens,
recuperao de bens mediante a cooperao internacional para fins de confisco, dentre outros
aspectos.
Realidade brasileira:
O Brasil no considerado atrativo para os processos de encobrimento de bens de origem
ilcita. Ao contrrio, o Brasil sofre de problemas relacionados evaso de divisas e necessita da
cooperao dos demais pases para a recuperao desses ativos. De qualquer modo, o Art. 14 da
Lei n 9.613/98, que trata dos crimes de lavagem de dinheiro, atribuiu ao COAF, rgo de
inteligncia financeira, dentre outras atividades, as de coordenar e propor mecanismos de
cooperao e de troca de informaes que viabilizem aes rpidas e eficientes no tocante
ocultao ou dissimulao de bens, direitos e valores.

8. Consideraes finais acerca da observncia da Conveno de Mrida pelo Brasil

Esses so alguns dos principais aspectos tratados na Conveno de Mrida sobre
Corrupo. V-se que o texto busca alcanar diversas reas vulnerreis corrupo e sugere
diversas medidas com vista preveno e represso da corrupo. Trata-se, efetivamente, do
mais importante instrumento jurdico sobre o tema j aprovado no mbito internacional. de se
lamentar, todavia, a inexistncia de mecanismos que definam formas de avaliao das
legislaes dos diversos pases membros no sentido de verificar se esto adequadas ao texto da
Conveno e, sobretudo, a no previso de sistemas que atestem a efetividade dessas medidas.
A Conveno das Naes Unidas sobre Corrupo de grande importncia para o combate
corrupo. A no adoo de uma sistemtica de avaliao quanto sua implementao deve
ser considerada um desafio aos diversos pases e prpria Organizao das Naes Unidas, no

sentido de que o trabalho est longe de ser considerado concludo e de que ainda restam
importantes medidas a serem adotadas.

IV.

Conveno da OCDE sobre o Combate da Corrupo de Funcionrios Pblicos

Estrangeiros em Transaes Comerciais Internacionais e a legislao brasileira

1.

Aspectos gerais sobre a Conveno da OCDE

Em 1997, a OCDE chamou a ateno do mundo ao firmar a Conveno sobre Suborno de

Funcionrios Pblicos Estrangeiros em Transaes Comerciais Internacionais, primeiro
instrumento de mbito mundial voltado para combater a corrupo transnacional. O texto entrou
em vigncia em 1999.
Alm dos pases membros da OCDE, Argentina, Brasil, Bulgria, Estnia e Eslovnia
firmaram a Conveno, totalizando 36 pases.
Em comparao com outros instrumentos multilaterais, a Conveno da OCDE se
diferencia na medida em que objetiva alcanar o lado dos corruptores, daqueles que pagam o
suborno. Em razo da aprovao da Conveno, todos os pases membros aprovaram legislaes
que tratam o pagamento de suborno a funcionrios pblicos de pases estrangeiros um crime
punvel em seu pas de origem.
Os aspectos mais relevantes da Conveno compreendem:
- a definio de suborno;
- a criminalizao do pagamento de suborno a funcionrio pblico (suborno ativo);
- o fornecimento de orientao para a aplicao de sanes;
- a fixao de regras para assistncia judicial e legal;
- a fixao de parmetros para os sistemas de contabilidade e auditoria;

- a disponibilizao do monitoramento da implementao das medidas previstas na

Conveno;
- a proibio da tributria do pagamento de suborno;
A Conveno vai alm da aplicao do princpio da territorialidade penal e se utiliza de
instrumentos at ento estranhos atuao de organismos multilaterais. So estabelecidos
mecanismos para verificar o efetivo cumprimento das medidas previstas na Conveno e foi
criado o Grupo de Trabalho sobre Suborno, composto por especialistas indicados pelos pases
membros. Este certamente constitui um dos mais importantes aspectos relativos atuao da
OCDE no combate corrupo e que a diferencia das demais convenes internacionais sobre o
tema: a avaliao dos pases signatrios com o propsito de aferir a efetividade quanto adoo
dos mecanismos previstos do texto da Conveno.
O Grupo de Trabalho sobre Suborno se rene cinco vezes por ano na sede da Organizao,
em Paris, para monitorar as atividades desenvolvidas pelos pases em observao. O processo de
monitoramento compreende duas diferentes etapas. Na primeira, verificada a adequao da
legislao do pas em relao ao que dispe a Conveno. Na segunda etapa, so realizadas
reunies locais com membros do governo, do empresariado, dos sindicados e da sociedade civil
com o objetivo de verificar o efetivo cumprimento das normas relativas ao pagamento de
suborno.
Encerradas as duas fases da avaliao, o Grupo de Trabalho elabora relatrio em que so
indicados os achados da investigao e as recomendaes a serem adotadas.
As recomendaes tm tido forte impacto sobre os pases examinados e, de acordo com
informaes fornecidas pela OCDE em seu stio eletrnico (www.oecd.org/bribery), diversas
legislaes j foram alteradas de modo a dar cumprimento s sugestes apresentadas pelo
Grupo.
No obstante o objetivo da Conveno da OCDE sobre Subornos seja bem mais limitado
que o da Conveno das Naes Unidas sobre Corrupo, assim como o nmero de pases
signatrios seja igualmente menor, a sistemtica da Conveno da OCDE apresenta inmeras
vantagens prticas. Em primeiro lugar, as regras previstas na Conveno so de adoo

obrigatria pelos pases signatrios, diferentemente da Conveno da ONU, em que importantes

questes so de adoo facultativa pelos Estados Membros. Ademais, o processo de
monitoramento da implementao das medidas previstas no texto da Conveno pelos
signatrios confere efetividade inequvoca Conveno da OCDE, sistemtica esta que no est
prevista no mbito da Conveno das Naes Unidas. Ou seja, ainda que mais limitada, a
Conveno da OCDE foi promulgada para ser efetivamente cumprida, ao passo que a
Conveno das Naes Unidas pode correr o risco de no passar de mera carta de boas intenes
-no obstante sejam dignos e louvveis os esforos que levaram sua aprovao.
A leitura dos consideranda que compem o texto da Conveno da OCDE indica, de forma clara, os
objetivos do texto:

As Partes,
Considerando que a corrupo um fenmeno difundido nas Transaes Comerciais
Internacionais, incluindo o comrcio e o investimento, que desperta srias preocupaes
morais e polticas, abala a boa governana e o desenvolvimento econmico, e distorce as
condies internacionais de competitividade;
Considerando que todos os pases compartilham a responsabilidade de combater a corrupo
nas Transaes Comerciais Internacionais;
Levando em conta a Recomendao Revisada sobre o Combate Corrupo em Transaes
Comerciais Internacionais, adotada pelo Conselho da Organizao para a Cooperao
Econmica e o Desenvolvimento (OCDE), em 23 de maio de 1997, C(97)123/FINAL, que,
inter alia, reivindicou medidas efetivas para deter, prevenir e combater a corrupo de
funcionrios pblicos estrangeiros ligados a Transaes Comerciais Internacionais,
particularmente a imediata criminalizao de tais atos de corrupo, de forma efetiva e
coordenada, em conformidade com elementos gerais acordados naquela Recomendao e com
os princpios jurisdicionais e jurdicos bsicos de cada pas;
Acolhendo outros desenvolvimentos recentes que promovem o entendimento e a cooperao
internacionais no combate corrupo de funcionrios pblicos, incluindo aes das Naes
Unidas, do Banco Mundial, do Fundo Monetrio Internacional, da Organizao Mundial de
Comrcio, da Organizao dos Estados Americanos, do Conselho da Europa e da Unio
Europia;

Acolhendo os esforos de companhias, organizaes empresariais e sindicatos, bem como

outras organizaes no-governamentais, no combate corrupo;
Reconhecendo o papel dos Governos na preveno do pedido de propinas de indivduos e
empresas, em Transaes Comerciais Internacionais;
Reconhecendo que a obteno de progresso nessa rea requer no apenas esforos em mbito
nacional, mas tambm na cooperao, monitoramento e acompanhamento multilaterais;
Reconhecendo que a obteno de equivalncia entre as medidas a serem tomadas pelas Partes
o objeto e o propsito essenciais da presente Conveno, o que exige a sua ratificao sem
derrogaes que afetem essa equivalncia;
Acordaram o que se segue (...).

O principal item da Conveno da OCDE est relacionado tipificao da conduta, indicada no art. 1 do
texto, de oferecer, prometer ou dar qualquer vantagem pecuniria indevida ou de outra natureza, seja diretamente
ou por intermedirios, a um funcionrio pblico estrangeiro, para esse funcionrio ou para terceiros, causando a
ao ou a omisso do funcionrio no desempenho de suas funes oficiais, com a finalidade de realizar ou dificultar
transaes ou obter outra vantagem ilcita na conduo de negcios internacionais, a qual denominada pela
prpria Conveno como crime de "corrupo de funcionrio pblico estrangeiro".
Conforme j mencionado neste Captulo (ver nota de rodap nmero 2 infra ), para adequar o Direito
brasileiro aos tipos descritos na Conveno da OCDE, foi aprovada a Lei n. 10.467, de 2002 que descreve os tipos
de corrupo ativa em transao comercial internacional (Art. 337-B) e de trfico de influncia em transao
comercial internacional (Art. 337-C), alm de definir funcionrio pblico estrangeiro (Art. 337-D) para fins de
indicao do sujeito do crime.
O tipo penal previsto no art. 337-B do Cdigo Penal, suborno de funcionrio pblico estrangeiro
propriamente dito, guarda semelhana com o crime anteriormente previsto no art. 333 do mesmo Cdigo, definido
como crime de corrupo ativa.
A hiptese descrita no art. 337-C do Cdigo Penal, igualmente relacionado a funcionrio pblico estrangeiro,
guarda correspondncia com o do art. 332 do mesmo Cdigo Penal, que trata do trfico de influncia. A nica
distino entre as duas hipteses reside no fato de que referido art. 337-C cuida to-somente de funcionrio
pblico estrangeiro, fazendo incidir a conduta igualmente em relao a transao comercial internacional.
Ainda acerca da atuao da OCDE, a elaborao de listas negras dos parasos fiscais merecedora de
meno em razo dos resultados expressivos no combate aos denominados parasos fiscais, Estados cujas

legislaes acerca da abertura de contas secretas ou de empresas fantasmas se caracterizam pela absoluta falta de
transparncia e pela falta cooperao internacional. Atualmente, segundo fonte da prpria OCDE, somente sete
pases integram referida lista negra. So eles: Andorra, Ilhes Marshall, Libria, Liechtenstein, Mnaco, Nauru e
Vanuatu. O sucesso dessa poltica pode ser observada quando se compara a lista atual com a que foi inicialmente
editada no ano de 2000, que continha 35 diferentes pases (RODRGUEZ GARCA) 102.
Examinaremos, em seguida, a implementao de diferentes aspectos da Conveno da OCDE pelo Brasil.

2.

Responsabilidade de pessoa jurdica e sanes - (arts. 2 e 3 da Conveno)

2.1. Responsabilidade penal de pessoa jurdica

A Conveno da OCDE em exame, em seu art. 2, cuida da necessidade de serem
responsabilizadas pessoas jurdicas em razo da prtica de atos relacionados corrupo; em seu
art. 3, a Conveno trata das sanes a serem aplicadas a pessoas fsicas e jurdicas. Dispe o
texto da Conveno in verbis:
Artigo 2
Responsabilidade de Pessoas Jurdicas
Cada Parte dever tomar todas as medidas necessrias ao estabelecimento das
responsabilidades de pessoas jurdicas pela corrupo de funcionrio pblico estrangeiro, de
acordo com seus princpios jurdicos.
Artigo 3
Sanes
1. A corrupo de um funcionrio pblico estrangeiro dever ser punvel com penas criminais
efetivas, proporcionais e dissuasivas. A extenso das penas dever ser comparvel quela
aplicada corrupo do prprio funcionrio pblico da Parte e, em caso de pessoas fsicas,
dever incluir a privao da liberdade por perodo suficiente a permitir a efetiva assistncia
jurdica recproca e a extradio.

102

Obra citada, pg. 243.

2. Caso a responsabilidade criminal, sob o sistema jurdico da Parte, no se aplique a pessoas

jurdicas, a Parte dever assegurar que as pessoas jurdicas estaro sujeitas a sanes nocriminais efetivas, proporcionais e dissuasivas contra a corrupo de funcionrio pblico
estrangeiro, inclusive sanes financeiras.
3. Cada Parte dever tomar todas as medidas necessrias a garantir que o suborno e o produto
da corrupo de um funcionrio pblico estrangeiro, ou o valor dos bens correspondentes a tal
produto, estejam sujeitos a reteno e confisco ou que sanes financeiras de efeito equivalente
sejam aplicveis.
4. Cada Parte dever considerar a imposio de sanes civis ou administrativas adicionais
pessoa sobre a qual recaiam sanes por corrupo de funcionrio pblico estrangeiro.

A responsabilizao penal da pessoa jurdica no , ressalta hiptese expressamente

prevista na Constituio Federal de 1988, admitida no ordenamento jurdico brasileiro. De
acordo com o sistema penal brasileiro, a responsabilidade de pessoas jurdicas se afigura
incompatvel com a regra da culpabilidade, condio da sano penal.
O artigo 225 da Constituio Federal, em seu 3, afasta a regra acima indicada e
expressamente admite a responsabilidade penal da pessoa jurdica to-somente em matria
ambiental:
Art. 225
(...)
3 As condutas e atividades consideradas lesivas ao meio ambiente sujeitaro os
infratores, pessoas fsicas ou jurdicas, a sanes penais e administrativas,
independentemente da obrigao de reparar os danos causados.

Ou seja, embora o Brasil no preveja em seu ordenamento jurdico especificamente a responsabilidade penal
da pessoa jurdica, exceto por crime ambiental, as empresas sujeitam-se a diversos tipos de responsabilidades, nos
termos do artigo 173, 5, da Constituio Federal, em matria tributria, administrativa, econmica, societria, em

relaes de consumo, entre outras, que atingem o patrimnio da empresa ou at mesmo impem a suspenso parcial
ou total de suas atividades.

2.2. Sanes administrativas e responsabilidade civil

No que toca responsabilizao civil e administrativa, h inmeras hipteses em que se admite essa
penalizao. A legislao brasileira que trata das licitaes e contratos administrativos prev expressamente a
aplicao de sanes administrativas a empresas. Dispe referida legislao (Lei n. 8.666/93) nos seguintes termos:

Art. 87. Pela inexecuo total ou parcial do contrato a Administrao poder, garantida a
prvia defesa, aplicar ao contratado as seguintes sanes:
I - advertncia;
II - multa, na forma prevista no instrumento convocatrio ou no contrato;
III - suspenso temporria de participao em licitao e impedimento de contratar com a
Administrao, por prazo no superior a 2 (dois) anos;
IV - declarao de inidoneidade para licitar ou contratar com a Administrao Pblica
enquanto perdurarem os motivos determinantes da punio ou at que seja promovida a
reabilitao perante a prpria autoridade que aplicou a penalidade, que ser concedida sempre
que o contratado ressarcir a Administrao pelos prejuzos resultantes e aps decorrido o prazo
da sano aplicada com base no inciso anterior.
1o Se a multa aplicada for superior ao valor da garantia prestada, alm da perda desta,
responder o contratado pela sua diferena, que ser descontada dos pagamentos
eventualmente devidos pela Administrao ou cobrada judicialmente.
2o As sanes previstas nos incisos I, III e IV deste artigo podero ser aplicadas juntamente
com a do inciso II, facultada a defesa prvia do interessado, no respectivo processo, no prazo
de 5 (cinco) dias teis.
3o A sano estabelecida no inciso IV deste artigo de competncia exclusiva do Ministro de
Estado, do Secretrio Estadual ou Municipal, conforme o caso, facultada a defesa do

interessado no respectivo processo, no prazo de 10 (dez) dias da abertura de vista, podendo a

reabilitao ser requerida aps 2 (dois) anos de sua aplicao.
Art. 88. As sanes previstas nos incisos III e IV do artigo anterior podero tambm ser
aplicadas s empresas ou aos profissionais que, em razo dos contratos regidos por esta Lei:
I - tenham sofrido condenao definitiva por praticarem, por meios dolosos, fraude fiscal no
recolhimento de quaisquer tributos;
II - tenham praticado atos ilcitos visando a frustrar os objetivos da licitao;
III - demonstrem no possuir idoneidade para contratar com a Administrao em virtude de
atos ilcitos praticados.

A Lei Orgnica do TCU (Lei n. 8.443/92) igualmente prev a possibilidade de serem aplicadas sanes
administrativas a pessoas jurdicas. Dentre elas pode-se igualmente mencionar a pena de declarao de inidoneidade
para licitar ou contratar com a Administrao Pblica. Dispe a Lei Orgnica do TCU:

Art. 46. Verificada a ocorrncia de fraude comprovada licitao, o Tribunal declarar a

inidoneidade do licitante fraudador para participar, por at cinco anos, de licitao na
Administrao Pblica Federal.

As sanes previstas na Lei de Licitaes bem como na Lei Orgnica do TCU acima indicadas podem ser
aplicadas s pessoas jurdicas por meio de processos administrativos, independentemente da instaurao do
processo judicial. possvel, todavia, em face do princpio constitucional da inafastabailidade da apreciao
judiciria que a sanes aplicadas administrativamente sejam impugnadas pelas prprias empresas punidas por meio
de ao judicial.
Acerca da responsabilizao civil de pessoas jurdicas, trata-se de questo banal, no obstante a maior
dificuldade resida na possibilidade de serem efetivamente recuperados recursos pblicos desviados. Ou seja, no
obstante as pessoas jurdicas possam ser sistematicamente condenadas a ressarcir danos causados, inclusive
decorrentes de atos relacionados a desvios ou fraudes, no h efetividade na recuperao desses ativos seja em razo
da lentido do Poder Judicirio, seja em razo das dificuldades para a localizao de bens pertencentes a referidas
pessoas jurdicas.

2.3. Sanes decorrentes da prtica de atos de improbidade administrativa

Em relao s sanes previstas no ordenamento jurdico brasileiro, deve ser igualmente dada meno
especial quelas previstas na Lei de Improbidade Administrativa, disciplinada pelo Lei n. 8.429, de 1992, que
regula a ao de improbidade administrativa (vide Captulo II). Trata-se de ao civil, em que a aplicao das penas
feita, portanto, por autoridade judiciria. Os ilcitos tipificados como atos de improbidade administrativa podem
ser enquadrados em trs diferentes categorias: 1. atos que importam em enriquecimento ilcito (art. 9); 2. atos que
causam prejuzo ao errio (art. 10); e 3. atos que atentam contra os princpios da administrao pblica (art. 11).
Para cada um deles prevista pena diferente, conforme o art. 12 da referida Lei:

Art. 12. Independentemente das sanes penais, civis e administrativas, previstas na

legislao especfica, est o responsvel pelo ato de improbidade sujeito s seguintes
cominaes:
I - na hiptese do art. 9, perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamente ao
patrimnio, ressarcimento integral do dano, quando houver, perda da funo pblica,
suspenso dos direitos polticos de oito a dez anos, pagamento de multa civil de at
trs vezes o valor do acrscimo patrimonial e proibio de contratar com o Poder
Pblico ou receber benefcios ou incentivos fiscais ou creditcios, direta ou
indiretamente, ainda que por intermdio de pessoa jurdica da qual seja scio
majoritrio, pelo prazo de dez anos;
II - na hiptese do art. 10, ressarcimento integral do dano, perda dos bens ou valores
acrescidos ilicitamente ao patrimnio, se concorrer esta circunstncia, perda da funo
pblica, suspenso dos direitos polticos de cinco a oito anos, pagamento de multa
civil de at duas vezes o valor do dano e proibio de contratar com o Poder Pblico
ou receber benefcios ou incentivos fiscais ou creditcios, direta ou indiretamente,
ainda que por intermdio de pessoa jurdica da qual seja scio majoritrio, pelo prazo
de cinco anos;
III - na hiptese do art. 11, ressarcimento integral do dano, se houver, perda da funo
pblica, suspenso dos direitos polticos de trs a cinco anos, pagamento de multa civil
de at cem vezes o valor da remunerao percebida pelo agente e proibio de
contratar com o Poder Pblico ou receber benefcios ou incentivos fiscais ou
creditcios, direta ou indiretamente, ainda que por intermdio de pessoa jurdica da
qual seja scio majoritrio, pelo prazo de trs anos.

Pargrafo nico. Na fixao das penas previstas nesta lei o juiz levar em conta a
extenso do dano causado, assim como o proveito patrimonial obtido pelo agente.
Na fixao das penas previstas, o juiz deve levar em conta a extenso do dano causado, assim como o
proveito patrimonial obtido pelo agente.
Acerca da ao de improbidade, em razo de se tratar de instrumento de controle judicial da Administrao
Pblica, remetemos ao Captulo II.

3.

Demais regras previstas na Conveno da OCDE

Outros aspectos previstos na Conveno da OCDE acerca da prtica de atos ilcitos por funcionrios pblicos

estrangeiros relacionadas a jurisdio (art. 4), execuo da pena (art. 5), ao regime de prescrio (art. 6),
lavagem de ativos (art. 7), contabilidade (art. 8), assistncia jurdica recproca (art. 9), extradio (art. 10) etc.
no impuseram ao Brasil a necessidade de alterao de qualquer regra jurdica nacional.
Em relao lavagem de ativos, por exemplo, as sanes definidas na Lei n. 10.467, de 2002, determinam a
aplicao da pena de recluso de trs a dez anos e multa para quem comete crime de lavagem de dinheiro, conforme
a lei pena que pode ser aumentada de um a dois teros se o crime for cometido de forma habitual ou por
intermdio de organizao criminosa ou reduzida de um a dois teros e comear a ser cumprida em regime aberto,
se o autor, co-autor ou partcipe colaborar espontaneamente com as autoridades, prestando esclarecimentos que
conduzam apurao das infraes penais e de sua autoria ou localizao dos bens, direitos ou valores objeto do
crime.
Alm disso, o juiz pode ordenar, de ofcio ou por requerimento do Ministrio Pblico ou das Autoridades
Policiais, o bloqueio ou apreenso dos bens, direitos e valores dos rus, ou registrados em seu nome, se houver
evidncia de que constituem objeto ou de que procedem dos crimes definidos na Lei de Combate Lavagem de
Dinheiro.
No caso de condenao, os ativos so declarados em salvaguarda da Unio, exceto os direitos da vtima e da
parte de boa f. Isso tambm constitui efeito da condenao a suspenso do direito de ocupar cargos de qualquer
natureza no servio pblico, tais como a de Diretor, Membro de Conselhos Diretores ou Administrador de qualquer
entidade legal referidas no artigo 9 da Lei de Combate Lavagem de Dinheiro, por um perodo igual ao dobro do
termo de priso estipulado pela sentena judicial.
Vale ressaltar que, considerando o fato de que h concorrncia material entre o crime antecedente e o crime
de lavagem de dinheiro, a penalidade aplicada a cada um dos crimes deve ser somada. Portanto, no caso de haver
condenao tanto para o crime antecedente, como para o crime de lavagem de dinheiro, a sentena estabelecida na

Lei 9.613/1998 para o ltimo deve ser aplicada cumulativamente sentena definida no Cdigo Penal para o
primeiro.
O caput do art. 1 da Lei n 9.613/1998 tipifica o ato de ocultar ou dissimular a natureza, origem, localizao,
disposio, movimentao ou propriedade de bens, direitos ou valores provenientes, direta ou indiretamente, como
crime de lavagem de ativos.
O 1 do mesmo artigo define que incorre na mesma pena quem, para ocultar ou dissimular a utilizao de
bens, direitos ou valores provenientes de qualquer dos crimes antecedentes referidos no artigo: os converte em
ativos lcitos; os adquire, recebe, troca, negocia, d ou recebe em garantia, guarda, tem em depsito, movimenta ou
transfere; importa ou exporta bens com valores no correspondentes aos verdadeiros.
Ademais, o 2 do artigo 1 determina que incorre na mesma pena quem: utiliza, na atividade econmica ou
financeira, bens, direitos ou valores que sabe serem provenientes de qualquer dos crimes antecedentes referidos
neste artigo, bem como quem participa de grupo, associao ou escritrio tendo conhecimento de que sua atividade
principal ou secundria dirigida prtica de crimes previstos nesta Lei.
A Lei brasileira de Lavagem de Dinheiro utiliza como ilcitos antecedentes vrios crimes expressamente
mencionados, adotando a modalidade intermediria de incriminao de infraes antecedentes lavagem de
dinheiro.
O art. 1 da Lei n 9.613, de 3 de maro de 1998 Lei de Lavagem de Dinheiro, prev como ilcito
antecedente para efeito de lavagem de dinheiro, entre outros, o crime contra a Administrao Pblica (inciso V) e
o crime praticado por particular contra a administrao pblica estrangeira (inciso VIII). Portanto, entre os crimes
antecedentes previstos na legislao brasileira est o pagamento de suborno a funcionrios pblicos nacionais (art.
333 do Cdigo Penal) e tambm a funcionrios pblicos estrangeiros.
Desse modo, o tratamento de um caso e de outro exatamente idntico, no havendo distines quanto aos
efeitos penais. Quer seja suborno de funcionrio nacional, quer seja de funcionrio estrangeiro em transao
comercial internacional, a lei brasileira considerar igualmente os recursos da advindos para efeito da prtica de
lavagem de dinheiro, mediante ocultao ou dissimulao da natureza, da origem, da localizao ou da propriedade
dos valores. Desse modo, eventuais diferenas de tratamento se dariam apenas no campo prtico em relao s
dificuldades na investigao para provar a existncia do delito e a demonstrao da autoria, j que no h diferena
de tratamento legal.
A nica diferena de tratamento entre nacionais e estrangeiros definida pela Lei n. 9613/1998 est no 4 do
Artigo 1, verbis: A pena ser aumentada de um a dois teros, nos casos previstos nos incisos I a VI do caput deste
artigo, se o crime for cometido de forma habitual ou por intermdio de organizao criminosa . Considerando que

o crime de corrupo domstica est descrito no inciso V e o de corrupo transnacional est definido no inciso
VIII, o acrscimo de sentena aplica-se somente ao primeiro.

A explicao para diferena de tratamento mencionada reside no fato de que os crimes descritos nos inciso de
I a VI so mais freqentes no Brasil, fato que criou a necessidade de uma legislao mais severa com relao
represso quando cometida em padro recorrente ou por uma organizao criminosa.
Conforme foi mencionado acima, a Lei de Combate Lavagem de Dinheiro define sanes administrativas a
serem aplicadas contra as pessoas jurdicas listadas no Artigo 9 e seus gerentes (art. 12) no caso de no cumprir
com as obrigaes ali estabelecidas. As sanes podem ser, conforme incisos I a IV do artigo 12:

I - advertncia;
II - multa pecuniria varivel, de um por cento at o dobro do valor da operao, ou at
duzentos por cento do lucro obtido ou que presumivelmente seria obtido pela realizao da
operao, ou, ainda, multa de at R$ 200.000,00 (duzentos mil reais);
III - inabilitao temporria, pelo prazo de at dez anos, para o exerccio do cargo de
administrador das pessoas jurdicas referidas no art. 9;
IV - cassao da autorizao para operao ou funcionamento.

relevante mencionar, ainda, que dentre as obrigaes estabelecidas na Lei para as pessoas jurdicas,
conforme definido no Artigo 9, esto:
a) Identificar seus clientes e manter cadastro atualizado, nos termos de instrues emanadas das
autoridades competentes. Na hiptese de o cliente constituir-se em pessoa jurdica, a identificao
dever abranger as pessoas fsicas autorizadas a represent-la, bem como seus proprietrios;
b) Manter registro de toda transao em moeda nacional ou estrangeira, ttulos e valores mobilirios,
ttulos de crdito, metais, ou qualquer ativo passvel de ser convertido em dinheiro, que ultrapassar
limite fixado pela autoridade competente e nos termos de instrues expedidas por estas autoridades;
c) Atender, no prazo fixado pelo rgo judicial competente, as requisies formuladas pelo Conselho
de Controle de Atividades Financeiras, que se processaro em segredo de justia;
d) Dispensar especial ateno s operaes que, nos termos de instrues emanadas das autoridades
competentes, possam constituir-se em srios indcios dos crimes previstos na Lei 9.613/1998, devendo
reportar-se s autoridades competentes no prazo de vinte e quatro horas.

Tambm relevante apontar que a aplicao das sanes administrativas descritas acima no exclui a
possibilidade de imputar responsabilidade criminal s pessoas fsicas que, com os mesmos atos, cometeram os
crimes definidos na legislao brasileira.
Na legislao brasileira, as regras que obrigam as instituies financeiras a reportar operaes suspeitas esto
definidas em duas diretrizes: comunicao de operaes pouco usuais (lista de situaes ou operaes incomuns que
no correspondem ao perfil dos consumidores, como, por exemplo, o servidor pblico que tem vencimento fixo,
mas opera grandes quantias de depsitos ou saques, ou saques de grandes quantidades em dinheiro) e comunicao
de operaes em dinheiro (estas so mais objetivas, pois a lei define que qualquer depsito ou saque realizado por
uma pessoa fsica ou jurdica igual ou maior a R$100 mil devem ser comunicados). Isso ilustra o fato de que as
instituies financeiras no atuam na garantia de que h crimes por trs das operaes, mas sim pela raridade da
natureza da operao, considerando o perfil do consumidor, ou quando a operao excede R$100 mil. Desta forma,
fica claro que, na prtica, h infindveis casos de comunicaes de operaes pouco usuais ou em dinheiro
realizado por instituies financeiras ao Conselho de Controle de Atividades Financeiras COAF que, por sua vez,
as tem analisado e transmitido as informaes necessrias ao Ministrio Pblico ou ao Departamento de Polcia
Federal, que conduzem as investigaes e chegam a concluses de que as operaes podem ter origem criminal
(corrupo, suborno, drogas etc.).

Acerca da execuo da pena e exerccio da jurisdio, no Brasil, adota-se a teoria da

ubiqidade para se definir o local do crime, considerando-se como tal tanto o local em que
ocorreu a ao ou omisso, no todo ou em parte, quanto o local onde se produziu ou deveria
produzir-se o resultado. Quando a infrao penal ocorrer no exterior (tanto a ao, quanto o
resultado), a aplicao da lei brasileira depender do atendimento a requisitos especficos
previstos no Cdigo Penal brasileiro, situao denominada extraterritorialidade condicionada.
Esses requisitos so a entrada do agente no territrio nacional, a previso do fato como crime no
pas em que foi praticado, estar entre os crimes passveis de extradio pela lei brasileira, e no
ter o agente sido absolvido, cumprido pena ou tido a punibilidade extinta no pas onde ocorreu o
fato. Estas regras esto previstos no art. 7, inciso II, e 2, do Cdigo Penal brasileiro. Essas
condies previstas em lei devem coexistir, ou seja, a lei brasileira s aplicvel quando
incidem todas essas condies ao mesmo tempo. Desse modo, quanto entrada do agente no
territrio nacional, seu ingresso pode ser voluntrio ou no; a presena, temporria ou
prolongada. No que concerne necessidade de o fato ser punvel tambm no pas em que foi
praticado, preciso que a conduta esteja descrita como crime na legislao do pas em que foi
realizada, embora no haja necessidade de estar denominada com o mesmo nome juris. A
exigncia de a lei brasileira autorizar a extradio considerada condio objetiva de

punibilidade. Outro requisito no ter sido o agente absolvido no estrangeiro ou no ter a

cumprido a pena. Se o agente foi absolvido ou cumpriu a pena no estrangeiro, ocorre uma causa
de extino da punibilidade. Se a sano foi cumprida parcialmente, novo processo pode ser
instaurado no Brasil. Por ltimo, exige-se no ter sido o agente perdoado no estrangeiro ou, por
outro motivo, no estar extinta a punibilidade, segundo a lei mais favorvel. Cuida-se, nesses
casos, de causas de extino da punibilidade.
Em relao fiscalizao do exerccio da profisso de contabilista, assim entendendo-se os profissionais
habilitados como contadores, auditores e guarda-livros, exercida pelo Conselho Federal de Contabilidade CFC e
pelos Conselhos Regionais de Contabilidade CRCs.
O Cdigo Civil Brasileiro, art. 1.179 e seguintes, disciplina os requisitos de escriturao contbil para
empresas de modo em geral, o empresrio e a sociedade empresria so obrigados a seguir um sistema de
contabilidade, mecanizado ou no, com base na escriturao uniforme de seus livros, em correspondncia com a
documentao respectiva, e a levantar anualmente o balano patrimonial e o de resultado econmico.

Acerca da assistncia legal mtua, o Decreto n 4.991, de 18 de Fevereiro de 2004, criou o

Departamento de Recuperao de Ativos e Cooperao Jurdica Internacional DRCI, no
quadro do Ministrio da Justia, e tem como uma de suas principais competncias a definio e
desenvolvimento de polticas de combate lavagem de dinheiro, mirando particularmente a
recuperao de ativos de origem ilcita, remetidos ao exterior. Vale mencionar, ainda, que o
DRCI a autoridade central brasileira para assistncia legal mtua em questes penais e civis.
Muitos dos casos que procedem do DRCI se referem a casos de lavagem de dinheiro, em que o crime
antecedente o de corrupo. Na maioria das vezes, eles se referem a pedidos de assistncia legal mtua requeridos
por autoridades judiciais nacionais que estejam relacionados a investigaes ou processos criminais, no intuito de
procurar evidncia em outros pases por meio de, por exemplo, quebra de sigilo bancrio das contas mantidas por
indivduos sob investigao em bancos no exterior.
Os requerimentos de assistncia relacionados lavagem de dinheiro e corrupo so majoritariamente
fundamentados em tratados bilaterais ou pelo princpio da reciprocidade, por meio do qual o Brasil se compromete
a dar o mesmo tratamento ao Estado requerente em casos similares. Os requerimentos tambm esto fundamentados
em tratados multilaterais e, no caso especfico da lavagem de dinheiro cujo crime antecedente a corrupo, os
tratados multilaterais mais comuns so a Conveno das Naes Unidas Contra a Corrupo, a Conveno das
Naes Unidas Contra o Crime Organizado e a Conveno Interamericana Contra a Corrupo. No h casos,
todavia, de pedidos de assistncia fundamentados na Conveno da OCDE sobre o Combate da Corrupo de
Funcionrios Pblicos Estrangeiros em Transaes Comerciais Internacionais.

Atualmente, o Brasil parte de uma srie de tratados, tanto em assuntos criminais como civis, o que permite
aos rgos nacionais executar os requerimentos para assistncias de outros Estados nesses arranjos, alm, claro, da
possibilidade da assistncia ser garantida pelo j mencionado princpio da reciprocidade. Particularmente em
relao aos acordos em matria criminal em que o Brasil se tornou parte, relevante mencionar os tratados
bilaterais com Mercosul, Estados Unidos da Amrica, Frana, Colmbia, Peru, Portugal, Itlia, bem como os
tratados multilaterais, tais como, a Conveno das Naes Unidas Contra a Corrupo, a Conveno Interamericana
Contra a Corrupo, a Conveno das Naes Unidas Contra o Crime Organizado e a Conveno das Naes
Unidas Contra o Trfico Ilcito de Estupefacientes e Substncias Psicotrpicas.
As normas brasileiras acerca da extradio impem a dupla incriminao como condio sine qua non para o
deferimento de qualquer pedido. No possvel, ademais, a extradio de pessoas que tenham cometido crimes
polticos, exceto quando esses crimes possam ser considerados, pela legislao interna, crimes comuns.
A Constituio da Repblica no permite a extradio de brasileiros natos, exceto daqueles que foram
naturalizados, somente em caso de crime comum praticado antes da naturalizao ou de comprovado envolvimento
em trfico ilcito de substncias entorpecentes.
No Brasil, os pedidos de extradio formulados por outros pases so processados e julgados pelo Supremo
Tribunal Federal. No caso de brasileiro nato, o Ministrio da Justia, por intermdio do Departamento de
Estrangeiros, pode, aps anlise preliminar, deixar de dar prosseguimento ao pedido de extradio, caso constatada
a nacionalidade brasileira da pessoa procurada. Neste caso, o Estado solicitante poder requerer a persecuo
criminal do indivduo.
Acerca da dedutibilidade tributria de pagamento de subornos, o Decreto n. 3000, de 26 de maro de 1999,
que Regulamenta a tributao, arrecadao e administrao do imposto de Renda e Proventos de Qualquer
Natureza , traz expressamente as hipteses de deduo fiscal. Dentre as hipteses no permitido a deduo de

nenhuma despesa relacionada com qualquer atividade ilcita.

De acordo com o art. 73 do Decreto n. 3000, de 26 de maro de 1999, todas as dedues esto sujeitas
comprovao ou justificativa. Os pargrafos do artigo supracitado dispem que se forem pleiteadas dedues no
cabveis, elas podero ser glosadas sem a audincia do contribuinte.
Em relao regra prevista no art. 9 da Conveno, item 3, segundo a qual uma Parte no dever se recusar
a prestar assistncia mtua jurdica em matrias criminais do mbito da presente Conveno sob a alegao de
sigilo bancrio, cumpre observar que o sigilo bancrio, conforme definido pela Constituio Federal (art. 5, XI)
compe o direito intimidade. Entretanto, tal direito no possui natureza absoluta, podendo ser mitigado em casos
especiais, mediante previso legal. Exemplo dessa mitigao justamente na hiptese do sigilo bancrio em relao
s autoridades do Fisco (Lei Complementar n 105, de 10 de janeiro de 2001). A legislao brasileira prev,

portanto, uma srie de requisitos a serem observados pelas autoridades para permitir o compartilhamento de
informaes protegidas pelo sigilo bancrio.
No Brasil, o modelo de assistncia legal internacional adotado coordenado pelo Ministrio da Justia, como
autoridade central. De toda forma, os principais rgos responsveis pela investigao e persecuo penal possuem
mecanismos que possibilitam a cooperao internacional com seus parceiros internacionais. Por exemplo, o
Departamento de Polcia Federal, o Conselho de Controle de Atividades Financeiras COAF e o Ministrio Pblico
que, por meio de canais diretos de cooperao facilitam a troca de informaes com rgos internacionais similares,
alm de obter mais subsdios s suas investigaes e tambm para futuros pedidos de Assistncia Legal Mtua.

V.

Efetividade da Conveno das Naes Unidas sobre corrupo e da Conveno da OCDE sobre
pagamento de suborno a funcionrios estrangeiros no Brasil

Em relao observncia, pelo Brasil, dos parmetros fixados pelas Convenes, pode-se
afirmar que a legislao brasileira observa, de uma forma geral, as exigncias fixadas e
contempla praticamente todas as medidas de adoo facultativa apresentadas pelo texto de
Mrida.
A grande dificuldade do Brasil reside na falta de efetividade dessa legislao e as razes
para a falta de efetividade so de diversas ordens.
Em primeiro lugar, necessrio ter em mente, ao se analisar o que tem sido feito, que o
Brasil um Estado federal extremamente descentralizado, composto pela Unio (entidade
federal), por 27 Estados-membros e por 5561 Municpios. A descentralizao e a diviso de
competncias tornam rdua a tarefa de estabelecer polticas uniformes de combate corrupo,
pois as competncias so partilhadas em grande medida pelos entes polticos dos trs nveis de
governo. As alternativas para se estabelecer regras uniformes esto na legislao penal ou civil,
que se inserem como matrias da competncia legislativa exclusiva da Unio e a todos obriga,
ou mediante alteraes na prpria Constituio Federal, o que demandaria enormes esforos
polticos.
A adoo do sistema federativo pode ser considerada uma vulnerabilidade corrupo
porque a nfase com que o tema tratado no plano federal no a mesma verificada em boa
parte dos Estados e na grande maioria dos Municpios brasileiros. De fato, se comparado o nvel

de corrupo existente na Administrao Pblica federal com o vigente em alguns Estados e

Municpios, poder-se-ia afirmar que so realidades to distintas que se torna difcil acreditar que
se trate de um s pas.
No se quer com isso afirmar que os nveis de corrupo existentes no plano federal no
sejam elevados. Quer-se apenas enfatizar o fato de que no plano federal j existe uma
conscincia de que a corrupo deve ser combatida e so grandes os esforos despendidos por
inmeros rgos, dentro os quais se destacam o Ministrio Pblico Federal, o Tribunal de
Contas da Unio e a Controladoria-Geral da Unio.
Outro grande problema no combate corrupo diz respeito falta de colaborao entre os
rgos de controle. No plano federal, rgos que deveriam facilitar o acesso de dados sobre fatos
suspeitos, ao contrrio, criam todo tipo de dificuldades para os demais.
A falta de poltica de pessoal civil, que carece de treinamento e de remunerao adequada,
constitui outra grande dificuldade para a luta contra a corrupo e a ineficincia do Estado.
As deficincias do Poder Judicirio, especialmente a morosidade na tramitao dos
processos criminais e de improbidade, podem ser apontadas como outro grande problema ao
combate corrupo no Brasil, especialmente no que toca punio dos responsveis e
recuperao de recursos pblicos desviados.
A confirmao de que as falhas na legislao e nas estruturas administrativas brasileiras acima apontadas
constituem a razo para a ocorrncia de inmeros casos de corrupo no Brasil ser feita no prximo Captulo
(Captulo IV). Buscaremos demonstrar, por meio do exame de casos concretos, o que tem propiciado a ocorrncia
de cada um dos eventos a serem examinados bem como das medidas adotadas para a melhoria do sistema e para a
punio dos culpados.
No plano normativo, e a ttulo de exemplo de aspecto falho em nosso sistema normativo, pode ser
apresentado o sistema de repasse de recursos pblicos a Organizaes No-Governamentais ONGs, tarefa a ser
empreendida no prximo item.

VI.

Convnios celebrados pelo Poder Pblico com ONG exame da

legislao brasileira
No Brasil, o art. 48 do Decreto n 93.872, de 23.12.86, conceitua convnio como o instrumento pelo qual
os servios de interesses recprocos dos rgos e entidades da Administrao Federal e de outras entidades pblicas
ou organizaes particulares podero ser executados sob o regime de mtua cooperao. Tambm a Instruo
Normativa da Secretaria do Tesouro Nacional n 2, de 9.4.93, para os fins que menciona, conceitua o convnio nos
seguintes termos:
convnio ou similar - o instrumento que tenha como partes, de um lado a Administrao federal direta,
autrquica ou fundacional e de outro entidades pblicas ou organizaes particulares; e, por objetivo, a execuo
de programas, projetos ou eventos de interesse recproco, em regime de mtua cooperao .

Faz-se ntida a distino entre convnio e contrato pelo fato de se reconhecer que este ltimo objetiva
realizar interesses diversos e opostos entre os participantes: de um lado o objeto do contrato (o servio, obra ou
fornecimento a serem executados) e, do outro, a contraprestao correspondente, ou seja, o preo a ser pago.
No convnio, presume-se regime de mtua cooperao. O executor tem interesse em prestar o servio que lhe
compete realizar em razo da afinidade de objetivos entre as partes convenentes. Assim, como condio para a
existncia do convnio tem-se que seu objeto deve representar objetivo comum das partes, o qual, uma vez atingido,
possa ser usufrudo por ambas103.
O que mais caracteriza o convnio, e neste ponto ele particular, ele ser instrumento de que se vale o Poder
Pblico para realizar objetivos de interesse comum com outros rgos ou entidades administrativas ou mesmo com
particulares. A principal caracterstica do convnio consiste na busca de objetivos comuns. Para melhor
entendermos, podemos comparar um convnio de cooperao tcnica, por exemplo, com um contrato de prestao
de servios. Neste, um dos contratantes presta o servio e o outro o remunera pelos servios prestados. No
convnio, ao contrrio, as partes buscam a realizao do mesmo fim. O Tribunal de Contas da Unio, por exemplo,
103

Nesse sentido, vale transcrever trechos do relatrio proferido por ocasio de julgamento realizado pelo TCU
(DECISO N 686/1998 - TCU - Plenrio, DOU DE de 19/10/1998), em que se examinou situao em que a entidade,
para fins de no realizar licitao, utilizou indevidamente o convnio quando deveria usar de contrato administrativo:
"35. E difcil enxergar a aquisio de passagens areas como um atendimento de objetivos comuns. O BB precisa
que seus funcionrios se desloquem rapidamente dentro do Pas, ou mesmo para o exterior, a servio, e, portanto,
precisa adquirir passagens areas. Para a BBTUR, no faz qualquer diferena quem viajar ou porque, ela deseja,
simplesmente, vender passagens areas. Inexiste, portanto, objetivo comum.
36. Por suas caractersticas, trata -se de clara e inquestionvel compra e venda, na qual uma empresa fornece um bem,
as passagens areas, que a outra necessita, ou seja, uma parte vende e a outra compra. Os objetivos so contrapostos,
no comuns. Ora, compras e vendas so realizadas por contratos, e no mbito da Administrao pblica direta ou
indireta, conforme a Lei de Licitaes e Contratos. (..)"
39. De se destacar que a prpria Lei ressalta que a denominao errnea no h de descaracterizar o negcio
realizado. Assim, e mesmo se denominado de convnio, o negcio sob enfoque nos autos um contrato de compra e
venda de passagens areas."

procurando o aperfeioamento de suas atividades, celebra com os seus congneres dos Estados e dos Municpios,
convnios para a troca de informaes. Temos, v-se pelo exemplo, atuaes paralelas.
A Lei n. 8.666/93 (art. 116)104, alm de estabelecer diversas diretrizes em relao aos convnios, impe,
ainda, serem a eles aplicveis as disposies daquela lei. Mas esta aplicao apenas subsidiria, como esclarece o
prprio dispositivo legal.105 Assim, estendem-se aos convnios as diretrizes bsicas previstas na Lei n. 8.666/93

104

Dispe o art. 116, da Lei 8.666/93, no seguintes termos:

"Art. 116. Aplicam-se as disposies desta Lei, no que couber, aos convnios, acordos, ajustes e outros instrumentos
congneres celebrados por rgos e entidades da Administrao.
1. A celebrao de convnio, acordo ou ajuste pelos rgos ou entidades da Administrao Pblica depende de
prvia aprovao de competente plano de trabalho proposto pela organizao inter essada, o qual dever conter, no
mnimo, as seguintes informaes:
I - identificao do objeto a ser executado;
II - metas a serem atingidas;
III - etapas ou fases da execuo;
IV - plano de aplicao dos recursos financeiros;
V - cronograma de desembolso;
VI - previso de incio e fim da execuo do objeto, bem assim da concluso das etapas ou fases programadas;
VII - se o ajuste compreender obra ou servio de engenharia, comprovao de que os recursos prprios para
complementar a execuo do objeto esto devidamente assegurados, salvo se o custo total do empreendimento recair
sobre a entidade ou rgo descentralizador.
2. Assinado o convnio, a entidade ou rgo repassador dar cincia do mesmo Assemblia Legislativa ou
Cmara Municipal respectiva.
3. As parcelas do convnio sero liberadas em estrita conformidade com o plano de aplicao aprovado, exceto nos
casos a seguir, em que as mesmas ficaro retidas at o saneamento das impropriedades ocorrentes:
I - quando no tiver havido comprovao da boa e regular aplicao da parcela anteriormente recebida, na forma da
legislao aplicvel, inclusive mediante procedimentos de fiscalizao local, realizados periodicamente pela entidade
ou rgo descentralizador dos recursos ou pelo rgo competente do sistema de controle interno da Administrao
Pblica;
II - quando verificado desvio de finalidade na aplicao dos recursos, atrasos no justificados no cumprimento das
etapas ou fases programadas, prticas atentatrias aos princpios fundamentais da Administrao Pblica nas
contrataes e demais atos praticados na execuo do convnio, ou o inadimplemento do executor com relao a
outras clusulas conveniais bsicas;
III - quando o executor deixar de adotar as medidas saneadoras apontadas pelo partcipe r epassador dos recursos ou
por integrantes do respectivo sistema de controle interno.
4. Os saldos de convnio, enquanto no utilizados, sero obrigatoriamente aplicados em cadernetas de poupana de
instituio financeira oficial se a previso de seu uso for igual ou superior a um ms, ou em fundo de aplicao
financeira de curto prazo ou operao de mercado aberto lastreada em ttulos da dvida pblica, quando a utilizao
dos mesmos verificar-se em prazos menores que um ms.
5. As receitas financeiras auferidas na forma do pargrafo anterior sero obrigatoriamente computadas a crdito
do convnio e aplicadas, exclusivamente, no objeto de sua finalidade, devendo constar de demonstrativo especfico que
integrar as prestaes de contas do ajuste.
6. Quando da concluso, denncia, resciso ou extino do convnio, acordo ou ajuste, os saldos financeiros
remanescentes, inclusive os proveni- entes das receitas obtidas das aplicaes financeiras realizadas, sero devolvidos
entidade ou rgo repassador dos recursos, no prazo improrrogvel de 30 (trinta) dias do evento, sob pena da
imediata instaurao de tomada de contas especial do responsvel, providenciada pela autoridade competente do
rgo ou entidade titular dos recursos. "
105
Acerca da observncia das disposies da Lei n 8.666/93 por particular gerenciador de recursos pblicos decorrente
de convnio firmado, ver Acrdo 194/2005 Plenrio do TCU (DOU DE de 10/03/2005)
.9.2. determinar Prefeitura Municipal de DOU detor Severiano-RN que, na execuo de convnios celebrados com
rgos federais, observe fielmente as disposies legais sobre licitaes pblicas (Lei n 8.666/93) e a Instruo
Normativa STN n 01/97, especialmente o seguinte:

tendentes a preservar os princpios da legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da publicidade e da probidade

administrativa, mas prevalecem, em relao a eles, as normas especficas sobre aqueles instrumentos 106.
A distino entre convnio e contrato importante porque, no obstante os convnios sejam disciplinados,
subsidiariamente, pelas regras previstas na Lei n. 8.666/93, efetivamente, a celebrao de convnio no exige a
prvia realizao de licitao. O convnio firmado entre dois ou mais entes em vista de seu interesse comum, e
apenas se suas respectivas expectativas individuais estiverem atendidas. Esse o aspecto caracterizador do
convnio. Tratando-se de interesses comuns e atendimento das expectativas individuais, no h que se falar em
"melhor proposta", mas apenas em rateio de custos e benefcios entre todos os partcipes. Da porque no se faz
licitao para a celebrao de convnios.
Oportuno trazer os ensinamentos da Profa. Maria Sylvia Zanella Di Pietro 107 acerca da inaplicabilidade da
prvia licitao celebrao de convnios:

Enquanto os contratos abrangidos pela Lei n.8.666 so necessariamente precedidos de

licitao - com as ressalvas legais - no convnio no se cogita de licitao, pois no h
viabilidade de competio quando se trata de mtua colaborao, sob variadas formas, como
repasse de verbas, uso de equipamentos, de recursos humanos, de imveis, de 'Know-how'.
No se cogita de preos ou de remunerao que admita competio.

Aspecto relevante sobre o tema diz respeito ao fato de que vultosos recursos
pblicos tm sido repassados por meio desses instrumentos (convnios, contratos de
gesto e termos de parceria) e absoluta falta de mecanismos para a escolha da
entidade privada a ser escolhida pelo Poder Pblico108. Chama a ateno o fato de que
para a Administrao Pblica adquirir um bem no valor de R$ 20.000,00, por exemplo,
ela tenha de instaurar procedimento licitatrio com vista escolha da proposta mais
vantajosa. Para a escolha da entidade privada com a qual ser firmado um convnio
no valor de R$ 10 milhes, ao contrrio, no existe qualquer critrio objetivo ou
impessoal de escolha. A legislao vigente sobre convnios confere discricionariedade
9.2.1. somente proceder licitao de obras e servios aps a celebrao do termo de convnio, de modo a dar
cumprimento ao disposto no art. 7, 2, inciso III, da Lei n 8.666/93, ou seja, quando houver previso dos recursos
que assegurem o pagamento das obrigaes decorrentes;
106
107

Sobre a distino entre convnio e contrato, vide Deciso TCU 278/96 - Plenrio, DOU DE de 17/06/1996

in temas Polmicos sobre Licitaes e Contratos, Ed. Malheiros.

Ver Instruo Normativa STN N 01, de 15/01/1997, que disciplina a celebrao de convnios de natureza
financeira que tenham por objeto a execuo de projetos ou realizao de eventos e d outras providncias.

108

ampla para a indicao da entidade a ser escolhida. Esta omisso legislativa

flagrantemente inconstitucional.
Urge a criao em nosso sistema legislativo de mecanismos objetivos e impessoais que permitam ao Poder
Pblico escolher a entidade privada com as quais so firmados convnios, termos de parceria ou outros acordos
congneres. A inexistncia desses mecanismos legais constitui um dos maiores ralos de dinheiro pblico e constante
fonte de corrupo, fraudes, desvios etc. 109.
No defendemos a instaurao de licitao do tipo menor preo que, como visto, seria inaplicvel escolha
da entidade com a qual firmado o convnio. Propomos para a escolha dessa entidade a adoo de mecanismos
semelhantes aos do concurso, nos termos do art. 22, 4, da Lei n. 8.666/93. Seria publicado edital em que o Poder
Pblico indicaria os aspectos gerais do projeto objeto, valor a ser repassado pelo Poder Pblico, contrapartida da
entidade privada etc. Seriam ainda indicados os requisitos gerais relativos capacidade tcnica da entidade a ser
escolhida. As entidades privadas interessadas apresentariam suas propostas e uma comisso designada pela
Administrao Pblica indicaria, por meio de deciso motivada, aquela com a qual seria firmado o convnio.
Entendemos que a reduo da discricionariedade do administrador pblico, discricionariedade que no
presente caso beira a arbitrariedade, e a exigncia de escolhas motivadas reduziriam significativamente as fraudes
existentes em nosso Pas no relacionamento entre as entidades do terceiro setor e o poder pblico.
Acerca das dificuldades enfrentadas pelos rgos de controle na fiscalizao dos recursos pblicos repassados
s ONGs, transcrevemos, a seguir trechos do voto proferido pelo Ministro do TCU Ubiratan Aguiar no exame das
contas do Governo relativas ao ano de 2006110:

Esse sistema de cooperao, no entanto, tem sido alvo de fundadas crticas quanto aos seus
mais diversos aspectos: seja pela baixa efetividade das aes, em conseqncia da precria
articulao intergovernamental e da pulverizao de recursos em detrimento de aes
109

Acerca da no obrigatoriedade da realizao de licitao para a celebrao de contratos de gesto vide ADInMC
1.923-DF, rel. Min. Ilmar Galvo, conforme publicado no informativo STF 156, in verbis:
Iniciado o julgamento de medida cautelar em ao direta de inconstitucionalidade ajuizada pelo Partido dos
Trabalhadores-PT e o Partido Democrtico Trabalhista -PDT , contra a Lei 9.637/98 - que dispe sobre a qualificao
como organizaes sociais de pessoas jurdicas de direito privado, a criao do Programa Nacional de Publicizao,
a extino dos rgos e entidades que mencionam, a absoro de suas atividades por organizaes sociais, e d outras
providncias -, e contra o inciso XXIV d o art. 24 da Lei 8.666/93, com a redao dada pelo art. 1 da Lei n 9.648/98,
que autoriza a celebrao de contratos de prestao de servios com organizaes sociais, sem licitao. O Min. Ilmar
Galvo, relator, proferiu voto no sentido de indeferir o pedido cautelar por entender, primeira vista, inexistir
incompatibilidade da norma impugnada com CF. Aps, o julgamento foi adiado em virtude do pedido de vista do Min.
Nelson Jobim., 5.8.99.

Fonte:http://www2.tcu.gov.br/pls/portal/docs/PAGE/TCU/PUBLICACOES/CLASSIFICACAOP
ORASSUNTO/CONTAS_GOVERNO/CONTAS_ARQUIVOS_2006/Textos/CG_2006_Relatorio.
pdf
110

estruturantes de maior impacto e efeito multiplicador sobre a populao, o estado ou a regio

beneficiada; seja pela forma como boa parte dos recursos destinados a essas aes vem sendo
alocada no OGU, por meio de emendas parlamentares individuais ou coletivas, que num
contexto de oramento no impositivo, acabam por enfraquecer o Legislativo, na medida em
que o Executivo pode barganhar a execuo delas em troca de apoio s votaes de seu
interesse; seja por fomentar a montagem de esquemas criminosos objetivando a apropriao
de recursos pblicos em favor de polticos, servidores pblicos, empresrios e lobistas; seja,
enfim, pelas deficincias e disfunes operacionais a propiciar toda sorte de irregularidades
em toda a cadeia de execuo das aes, tais como: o desaparelhamento do Estado para
acompanhar e fiscalizar a execuo, as negligncias funcionais, a pouca transparncia e a
insuficincia de mecanismos de controle social.
A problemtica no nova, tem permanecido ao longo do tempo, no obstante as decises
desta Corte e as recomendaes da Controladoria-Geral da Unio (CGU), na rea do controle,
alm dos esforos normativos e regulatrios, na rea dos poderes Legislativo e Executivo. O
estado de falncia da sistemtica foi, enfim, no sem tempo, reconhecido pelo Congresso
Nacional, por meio do relatrio final da CMPI das Ambulncias, instalada em 2006, que
chega a apontar, como soluo, a prpria extino dessas transferncias. (...)
Para sopesar o efeito de eventuais decises em relao questo, bem como dimensionar a
magnitude dessas transferncias, convm tom-las, em termos absolutos e relativos, na frao
oramentria em que elas se situam, ou seja, dentro daqueles R$ 50 bilhes a R$ 60 bilhes
anuais, equivalentes a, aproximadamente, 11% do que resta de discricionariedade no OGU.
Em 31/12/2006, havia 2.719 convnios, contratos de repasse e termos de parceria, cuja
vigncia j se encontrava expirada desde 31/12/2005, sem que as prestaes de contas tenham,
sequer, sido apresentadas aos rgos e entidades que transferiram os recursos. O atraso mdio
na entrega dessas prestaes de contas, em toda a administrao pblica federal, chega a quase
quatro anos, chamando a ateno o caso do Ministrio do Planejamento, que tem
responsabilidade sobre as prestaes de contas de rgos extintos, como o caso, por
exemplo, da Legio Brasileira de Assistncia (LBA), antes ligada Presidncia da Repblica,
e dos Ministrios do Bem-Estar Social e da Integrao Regional, todos extintos em 1995, cujo
atraso mdio chega a dezesseis anos.

A promiscuidade com que so tratados os recursos pblicos repassados ONGs foi igualmente confirmado
em outro processo conduzido pelo TCU no processo 021.829/2006-3 111:

f) ao mesmo tempo, o TCU deu incio a diversas auditorias em convnios celebrados entre a
Unio e Organizaes No-Governamentais, no perodo de 1999 a 2005, com utilizao de R$
150,7 milhes, as quais esto consubstanciadas no processo TC 015.568/2005-1;
g) apurou-se a inexistncia de critrios objetivos e transparentes para a escolha da ONG
parceira, a notria falta de qualificao de muitas dessas entidades para desempenho da tarefa
pactuada e o fato de que a maioria delas no possui o ttulo que confere aos seus servios o
carter de utilidade pblica federal, sendo que justamente os convnios com aquelas que a se
enquadram revelaram srias irregularidades;
h) outros problemas foram destacados no referido processo sobre convnios com ONGs:
anlises tcnicas superficiais e insuficientes das proposies e das condies das convenentes
para consecuo dos objetos propostos; aprovao de planos de trabalho vagos, com metas
insuficientemente descritas, que so delegados a entidades sem condies para execut-los;
falta de critrios objetivos e de avaliao tcnica das condies da convenente para consecuo
dos objetos pactuados; negligncia na fase preliminar de avaliao tcnica das propostas e das
condies das convenentes para execut-las, associadas falta de acompanhamento,
fiscalizao e transparncia na execuo, o que faz multiplicar as irregularidades nos processos
de licitao e contratao e na execuo fsica e financeira dos convnios; procedimentos de
aquisio adotados pelas entidades muito distantes de se constiturem em licitaes ou em
procedimentos anlogos que atendam aos princpios da igualdade, moralidade, publicidade e
eficincia administrativa; desvio de finalidade na aplicao dos recursos transferidos;
utilizao de recursos dos convnios para pagamento de despesas de manuteno das ONGs;
anlises superficiais e deficientes das prestaes de contas em dissonncia com as informaes
e elementos presentes no processo, denotando que os pareceres so meramente pro forma, para
cumprir ritos estabelecidos nas normas legais;
i) concluiu-se pela necessidade de, entre outras medidas, tornar os dados dos convnios
acessveis a qualquer interessado, para assim incentivar o controle social;

A rigor, constata-se no relacionamento entre o Estado brasileiro e as ONGs, o cenrio ideal para a ocorrncia
de fraudes e desvios: total discricionariedade na escolha da entidade com a qual ser firmado o convnio; falta de

111

Vide Acrdo TCU 277/2007 Plenrio; fonte: htttp://contas.tcu.gov.br

transparncia na prestao de contas e falta de estrutura por parte dos rgos que repassam os recursos para
fiscalizar a correta execuo do objeto dos acordos firmados.
Julgamos relevante, ao final deste Captulo em que buscamos examinar a adequao da legislao brasileira
s convenes internacionais sobre corrupo, tratar do sistema de repasses de recursos pblicos s ONGs em razo
de que no se pode identificar qualquer incompatibilidade entre a legislao brasileira e qualquer conveno
internacional sobre corrupo. O sistema de repasse de recursos pblicos a mencionadas organizaes constitui,
todavia, um dos maiores focos de corrupo no Brasil, conforme pode ser confirmado pelo dados obtidos pelo TCU
e transcritos infra .
Em resumo, pode-se afirmar que a legislao brasileira atente aos parmetros fixados pelas Convenes
Internacionais sobre corrupo, especialmente a das Naes Unidas e a da OCDE.
Falhas graves nas estruturas administrativas do Estado brasileiro (que mantm, conforme trecho mencionado
acima, quase trs mil processos de prestao de contas de convnios sem qualquer anlise), somadas a aspectos da
legislao local no contemplados pelas referidas convenes internacionais, todavia, propiciam a ocorrncia de
inmeras fraudes e desvios com os recursos pblicos brasileiros que no puderam, at o momento, se efetivamente
combatidos.

CAPTULO IV
EXAME DE CASOS

I. A importncia do estudo de casos

Ao longo dos trs Captulos anteriores, foram examinados diferentes aspectos
relacionados ao estudo da corrupo no Brasil.
No Captulo I, foram tratados, a rigor, de aspectos gerais acerca do tema (causas,
efeitos, medidas adotadas pela comunidade internacional para o combate corrupo etc.). No
obstante a presente tese no consista no exame terico da corrupo, mas na tentativa de
identificar na legislao e nas estruturas administrativas e judiciais as razes que levam prtica
de atos de corrupo no Brasil, para melhor apresentar o tema e para definir adequadamente a
sua importncia na sociedade moderna, faz-se imprescindvel o exame de importantes questes
tericas relacionadas ao combate da corrupo, tarefa empreendida no mencionado Captulo I
desta tese.
Para o adequado exame das causas da corrupo na Administrao Pblica brasileira,
passou-se, no Captulo II, a tratar de aspectos especficos acerca do combate corrupo no
mbito da atividade administrativa do Estado brasileiro. Empreendeu-se, nesse Captulo, o
estudo dos rgos que integram as estruturas administrativas brasileiras e que atuam na
preveno e na represso corrupo. Foi dada nfase especial atuao do Tribunal de Contas
da Unio, do Ministrio Pblico, que se vale dos mecanismos de controle judicial. Na parte em
que se examina o controle judicial, foram apresentadas as principais aes de que pode se valer
o Ministrio Pblico ou o cidado comum para provocar o controle judicial da Administrao
Pblica brasileira. Cuidou-se ainda de apresentar os principais rgos que integram a estrutura
do Poder Executivo federal brasileiro voltados para o combate corrupo e dos instrumentos de
que se valem para o exerccio de sua tarefa.
O Captulo III da tese examinou a legislao brasileira, tendo sido utilizado como
mtodo para aferir a adequao da legislao brasileira a comparao das normas jurdicas locais
com os padres fixados pela Conveno das Naes Unidas sobre corrupo e pela Conveno

da OCDE sobre o Combate da Corrupo de Funcionrios Pblicos Estrangeiros em Transaes

Comerciais Internacionais.
O estudo analtico da dogmtica jurdica brasileira empreendido nos Captulos II e III
nos leva concluso de que tanto as estruturas dos rgos de controle quanto a legislao
brasileira voltada para o combate corrupo observam parmetros internacionais. Em relao
aos rgos de controle, poder-se-ia mesmo afirmar que o Tribunal de Contas da Unio e o
Ministrio Pblico superam o padres internacionais haja vista disporem de potestades que seus
congneres, em outros pases, no dispem.
No caso do Ministrio Pblico brasileiro, apenas para mencionar um exemplo, alm da
competncia para a propositura de aes penais relacionadas prtica dos crimes contra a
Administrao Pblica, dispe o parquet de atribuies para a instaurao de inquritos civis e
para a proposio de aes civis tendentes a sustar a prtica de atos ilegais, obter ressarcimento
de recursos pblicos desviados e aplicar sanes civis a pessoas naturais e jurdicas em razo da
prtica de ilcitos que importam em desvios ou fraude com fundos pblicos, definidos em lei
como atos de improbidade administrativa.
No se pode igualmente identificar falhas nas estruturas administrativas dos rgos de
controle externo, que dispem de pessoal qualificado, bem remunerado e dotados de garantias
que lhes asseguram independncia no exerccio das suas atribuies.
Quais seriam, ento, as causas que propiciariam a ocorrncia, com tanta freqncia, de
escndalos relacionados corrupo na Administrao Pblica brasileira? A tentativa de
responder a esta pergunta constitui o verdadeiro propsito do presente trabalho de pesquisa.
A anlise de casos concretos a ser empreendida neste Captulo IV buscar
identificar as vulnarabilidades tanto na legislao quanto nas estruturas administrativas
brasileiras que propiciam a prtica de atos corruptos.

Buscar-se-, por meio desse exame dos casos concretos, identificar as falhas e propor
medidas para corrigir ou, ao menos, mitigar as oportunidades ou situaes que levam
funcionrios pblicos ou particulares a fraudar a Administrao Pblica no Brasil.

O exame dos casos concretos, no obstante extraia informaes de documentos

oficiais (decises judiciais, relatrios de Comisses Parlamentares, relatrios da Polcia
Federal), tem como principal fonte de pesquisa o trabalho realizado pela imprensa brasileira.
Nesse escopo, foram consultadas matrias publicadas nos mais importantes jornais, revistas e
peridicos brasileiros nos ltimos quinze anos.
Por meio do exame dos casos, e do acompanhamento feito pela imprensa nacional,
ser testada a efetividade da legislao e dos rgos de combate corrupo. Buscar-se-
identificar nas falhas da legislao e das estruturas administrativas brasileiras as causas que
levaram ocorrncia dos diversos atos de corrupo. Constitui igualmente o propsito desta tese
verificar as medidas judiciais ou administrativas adotadas para condenar os culpados e reaver os
recursos desviados, bem como as medidas administrativas ou modificaes legislativas
eventualmente empreendidas para corrigir as causas ou vulnerabilidades que permitiram a
ocorrncia das fraudes ou dos desvios de recursos pblicos analisados.
Este, entendemos, constitui o mais importante captulo desta tese de doutorado.
Do ponto de vista metodolgico, buscar-se-, em cada caso, apresentar o escndalo ou
caso de corrupo por meio do exame das seguintes etapas:
1. Apresentao do caso:
1.1. rea em que se verificou a fraude;

1.2.Como o escndalo se tornou conhecido

2. Indicao das razes que propiciaram a ocorrncia da fraude:
2.1. Falhas na legislao
2.2. Falhas estruturais
3. Medidas adotadas pelo poder pblico aps a divulgao das fraudes:
3.1. Aes propostas

3.2. Recursos recuperados

3.3. Sanes aplicadas
3.4. Melhoria na legislao
3.5. Melhoria nas estruturas

Evidentemente que para alguns casos no ser possvel observar estritamente essa
ordem ou sistemtica de apresentao. Buscaremos, de qualquer modo, por meio do exame
desses casos apresentados por meio da sistemtica acima proposta verificar, basicamente, 1. os
fatores ou falhas administrativas que propiciaram a ocorrncia do ato corrupto, 2. as medidas
adotadas pelo poder pblico para a punio dos responsveis, 3. medidas adotadas para a
correo da legislao ou das normas jurdicas e 4. medidas adotadas para a correo das falhas
nas estruturas administrativas.
Escolhemos para exame nesta tese de doutorado casos que, em nosso sentir, mantm
pertinncia a corrupo na atividade administrativa do Estado brasileiro, e que tiveram grande
repercusso na mdia. Os casos foram escolhidos no apenas em razo da repercusso junto
mdia e opinio pblica, mas igualmente em funo da rea em que se verificaram. Foram
selecionados casos de corrupo ocorridos em diferentes reas de atuao da Administrao
Pblica brasileira:
1. concesso de benefcios previdencirios (Jorgina de Freitas);
2. fraudes na elaborao e na execuo do oramento (o escndalo dos anes do
oramento);
3. escndalo das ambulncias (ou mfia das sanguessugas), que pode ser considerado uma
repetio do caso anterior, com novos ingredientes relacionados fraude em licitaes;
4. fraudes na utilizao de mecanismos de fomento ao desenvolvimento da Regio
Amaznica brasileira concedidos pela Superintendncia para o Desenvolvimento da
Amaznia (conhecido como fraude na SUDAM);

5. fraudes no financiamento da campanha poltica e fraudes administrativas que

resultaram no processo de impeachment do ex-Presidente brasileiro Fernando Collor de
Mello (denominado caso Collor). Nessa mesma seara foi feito o estudo do denominado
escndalo do mensalo112 que indicam a impossibilidade de separao da corrupo
poltica ou eleitoral da corrupo administrativa;
6. corrupo na atividade de polcia administrativa do Estado brasileira em rea
especialmente sensvel, a preservao do meio ambiente, em que examina a operao
denominada curupira113 conduzida pela Polcia Federal no Instituto Brasileiro do
Meio Ambiente;
7. irregularidades no relacionamento entre agncias governamentais e o setor privado
regulado so examinadas no denominado escndalo dos Bancos Marka e FonteCindan;
8. corrupo na conduo de licitaes e na execuo de contratos administrativos, cujo
exame feito por meio do estudo do denominado escndalo da construo do frum
trabalhista de So Paulo, certamente um dos casos de corrupo que mais divulgao
mereceu por parte da imprensa.
A escolha dos casos no se deu, como afirmado, ao acaso. Buscou-se com o exame
desses casos alcanar as principais reas de atuao da atividade administrativa do Estado
brasileiro, compreendendo as atividades de fomento e de concesso de benefcios
previdencirios, de fraudes oramentrias e em licitaes e contratos pblicos, bem como na
relao entre agncias e o setor privado.
Examinaremos, em primeiro lugar, o caso conhecido como escndalo Jorgina de
Freitas.

112

O termo mensalo mensualn , em espanhol foi cunhado para indicar pagamentos mensais feitos a
parlamentares para votaram em projetos de interesse do Governo.
113
Curupira, de acordo com as lendas brasileiras, uma criatura mitolgica que protege as florestas. Trata-se de um
garoto que anda com os ps voltados para trs, cujos calcanhares ficam, portanto, na parte da frente de seus ps, e
que protege as florestas contra caadores.

II. Fraude na Previdncia Social

1. Apresentao do caso
1.1. rea em que se verificou a fraude
A fraude previdncia social que se tornou conhecida pelo nome de caso Jorgina de
Freitas ocorreu contra o Sistema Previdencirio Brasileiro durante as dcadas de 1980 e 1990.
Estavam envolvidos servidores e procuradores do Instituto Nacional de Seguridade Social
INSS, advogados e juzes que atuavam em aes fraudulentas contra a previdncia, aes que
cuidavam de indenizao, de reviso de penso e de aposentadoria.
Jorgina Maria de Freitas Fernandes, advogada tornou-se, com o sistema de fraude que
montou, a maior fraudadora do Sistema Previdencirio brasileiro, tendo desviado, ao longo de
aproximadamente uma dcada, valor estimado em US$114.345.526,96 (cento e quatorze
milhes, trezentos e quarenta e cinco mil, quinhentos e vinte e seis dlares e noventa e seis
centavos). Entre as 100 (cem) aes judiciais propostas contra o sistema previdencirio, que
resultaram nas maiores indenizaes j pagas pela Previdncia Social, a Sra. Jorgina venceu 10
(dez), atuando como advogada da parte vencedora. A maioria dessas aes ajuizadas contra o
INSS se referia a indenizao por acidentes de trabalho e reviso de benefcios
previdencirios114.
Aps a divulgao do caso pela imprensa, em razo dos artifcios utilizados pela Sra.
Jorgina de Freitas para se manter a salvo da priso, os holofotes da mdia se concentraram sobre
ela, muito embora outro integrante da quadrilha, o tambm advogado Ilson Escssia da Veiga,
tivesse desviado maior quantia da Previdncia, na ordem de US$190 milhes (cento e noventa
milhes de dlares). Estima-se que Jorgina de Freitas e Ilson Escssia da Veiga sejam
responsveis por 60% dos valores desfalcados da previdncia durante o perodo em que atuaram.
O desvio de verbas da previdncia operava-se da seguinte forma:
1.

Os advogados da quadrilha, por intermdio de despachantes,

contatavam segurados do INSS e os convenciam a entrar com pedidos de indenizao

alegando doena adquirida no ambiente de trabalho ou de outro benefcio;
2.

Se fosse o caso, os advogados, com a conivncia de mdicos

conhecidos, forjavam laudos munidos de procurao;

3.

Os advogados, em nome dos segurados, ingressavam na justia com

aes de indenizao, penso e aposentadoria com valores elevados;

114

Fraudadora pede anulao de processo , Jornal do Brasil, de 6.11.97, p. 8, Para dar exemplo ao Pas , Viso,
11.9.1991, pp. 42/43, Os golpes de Jorgina Fernandes mostraram ao governo alternativas para conter roubos no
INSS, Correio Brasiliense, p.6.

4.

Os advogados conseguiam transferir os processos para as comarcas

da Baixada Fluminense, no Estado do Rio de Janeiro, onde os juzes ligados mfia

convocavam os procuradores do INSS;
5.

Os Procuradores envolvidos no esquema, quando compareciam as

audincias no contestavam os laudos mdicos, facilitando a derrota do INSS na

Justia;
6.

Nas varas cveis, os contadores judiciais, em conluio com as

quadrilhas, aumentavam fraudulentamente os valores em mais de 1.000%. Houve casos

de aumento de at 33.000%. O valor das indenizaes era atualizado em contas
sucessivas (em cascata), somando os valores j pagos e acrescentando a correo
monetria s propostas feitas pelo INSS. Os contadores (contabilistas), para ocultar os
super valores das fraudes, usavam diversos indexadores econmicos, muitos deles de
frmulas complexas;
7.

Os contadores (contabilistas) do INSS no contestavam os benefcios

superfaturados;
8.

Os juzes homologavam os clculos, expedindo mandados de

pagamento em nome dos advogados da quadrilha no lugar dos supostos beneficirios.

Grande parte das fraudes ocorreu com a aquiescncia dos Juzes Nestor Jos do
Nascimento e Pedro Diniz Pereira, que respondiam pela 3 e 5 Varas Cveis de So
Joo do Meriti e Nova Iguau, respectivamente, ambas localizadas na Baixada
Fluminense115;
9.

Os clculos eram encaminhados ao INSS. Os Procuradores do INSS,

em comum acordo com o esquema da quadrilha, no recorriam dos clculos;

10.

Emitidas as ordens de pagamento para os bancos em nome dos

advogados envolvidos, alguns gerentes, partcipes do esquema das fraudes, j sabiam

como aplicar o dinheiro;

115

Para dar exemplo ao Pas, Revista Viso, 11.9.1991, p.42.

11.

Aps o saque pelos advogados, o dinheiro era repartido entre os

integrantes da quadrilha: segurado, advogado, contador judicial, juz, promotor, gerente

de banco, procurador do INSS e outros funcionrios;
12.

Ocorria, posteriormente, a operao de lavagem de dinheiro, que se

dava de vrias formas: depsito do dinheiro em contas de laranjas, investimento em

imveis diversos e em barras de ouro, abertura de contas no exterior em nome de
empresas off shore, transferncia de valores por meio de contas CC5 (contas bancrias
de pessoas no-residentes no Brasil, e que sero melhor explicadas no estudo do
escndalo da construo do edifcio sede do Tribunal Regional do Trabalho de So
Paulo infra ).
Foi descoberta, pelo governo brasileiro, a existncia de 10 empresas de fachada de
Jorgina de Freitas abertas em parasos fiscais no exterior com o objetivo de administrar o
dinheiro desviado do INSS. As sedes dessas empresas, que eram apenas caixas postais,
mantinham contas em bancos nos Estados Unidos. A partir dessas contas os fraudadores
movimentavam as quantias por instituies bancrias de outros pases116.

1.2. Como o escndalo se tornou conhecido

Iniciou-se a investigao com denncia apresentada pelo Deputado Maurlio Ferreira
Lima (PMDB-PE) ao Plenrio da Cmara dos Deputados117 de que vultosas aposentadorias e
penses, de valores bem superiores aos tetos estabelecidos pela legislao, estariam sendo pagas
a centenas de beneficirios. Foi apresentada lista elaborada pela DATAPREV empresa
encarregada de processar a contabilidade dos benefcios previdencirios contendo a indicao
de 315 (trezentos e quinze) aposentados considerados como marajs118 da Previdncia, visto
terem recebido valores acima de 50 (cinqenta) salrios mnimos, enquanto o teto para as
aposentadorias do regime geral da previdncia social no poderia, nos termos de lei, superar 10
(dez) salrios mnimos cujo valor, atualmente, de R$360,00, ou de aproximadamente
US$180.00. Verificou-se, em seguida, que a lista estava incorreta, posto ter restado caracterizada
116

Jorgina tem empresas de fachada no exterio r , Folha de So Paulo, de 18.2.98, p. 1-6.

Cronologia de uma fraude que no existiu , O Globo, 4.4.1991, p.3.
118
O termo maraj utilizado no Brasil para indicar pessoas que obtm elevados salrios ou aposentadorias do
Poder Pblico.

117

a existncia de somente 34 aposentadorias com valores indevidos, dentre aquelas inicialmente

divulgadas.
A supra mencionada denncia motivou requerimento de membro do Senado para a
instalao de Comisso Parlamentar Mista de Inqurito CPMI destinada a apurar
irregularidades na Previdncia Social, bem assim investigaes de fraudes ao INSS por parte da
Polcia Federal, iniciadas na DATAPREV119.

2. Indicao das razes que propiciaram a ocorrncia da fraude

2.1. Falhas na legislao
A Previdncia Social brasileira regida, basicamente, pela Lei n 3.807/1960, e pelas
inmeras alteraes realizadas posteriormente no seu texto. O Relatrio da CPMI concluiu, ao
examinar a Legislao Previdenciria Brasileira, ser complexo e obsoleto o conjunto de leis e
decretos que disciplinam a matria. Como uma das causas das fraudes o referido Relatrio
indicou: a ocultao de erros dolosos ou culposos facilitada pelo labirinto de disposies legais,
normas de clculos, habilitaes, exames e atos normativos voltados para o atendimento de
pequenos grupos120.

2.2. Falhas estruturais

A prpria desordem administrativa do INSS, com efetivao, h anos, de pagamentos
de importncias inferiores s devidas aos beneficirios, foi uma das causas do surgimento de
aes na Justia pelas revises de aposentadorias e de penses, situaes essas que estimulavam
os mais diversos tipos de fraude na Previdncia121.

119

Marajs: governo confessa equvoco , O Globo, 4.4.1991, p.3.

Relatrio da CPMI, fl. 18.
121
Desordem administrativa do INSS estimula a fraude , Jornal do Brasil, 4.4.91, 1 caderno, p. 4.
120

Muitas so as deficincias que possibilitaram o ensejo das fraudes, como as

explicitadas a seguir, dentre outras122:
1.

estrutura organizacional inadequada e falta de instrumentos eficazes

de gerncia e de controle;
2.

despreparo dos servidores em todos os nveis;

3.

falta de base estrutural para suportar as constantes mudanas nas

direes superiores (em 6 anos, foram 5 Ministros de Estado, 6 presidentes da

DATAPREV e 4 Presidentes do INSS);
4.

precariedade dos sistemas de informaes;

5.

falta de padronizao de procedimentos;

6.

instalaes e equipamentos insuficientes;

7.

obsoleta condio de funcionamento e de controle dos arquivos

existentes;
8.

ausncia de rgo especializado para proceder e rever clculos;

9.

possibilidade de recebimento de benefcios por procurao.

Quanto aos sistemas informatizados, especificamente, tem-se que no eram capazes,

poca, de cruzarem informaes, tais como as relativas a valor do benefcio definido pelo INSS
e valor efetivamente pago a cada um dos beneficirios. Foi noticiado que a digitao dos dados
sobre os beneficirios era uma das fases mais vulnerveis s fraudes, primeiramente, porque as
informaes enviadas, pela via postal (correios), DATAPREV constavam de formulrios
preenchidos a mo nos postos da Previdncia, o que podia ocasionar equvocos de leitura e,
tambm, porque o momento possibilitava a alterao, culposa ou dolosa, dos valores dos
vencimentos123.

122
123

Relatrio da CPMI.
Um tigre de papel colossal Por que fcil fraudar na Dataprev, Revista Veja, 10.4.1991, p. 22.

Excerto do Relatrio da CPMI consigna, de forma abreviada, a situao que levou ao

enfraquecimento da estrutura organizacional do INSS124:
Na ltima dcada, a Previdncia Social recebeu um relevante aumento de encargos
financeiros e de servios, em decorrncia, principalmente, do crescimento populacional, do
empobrecimento do povo, da extenso de benefcios ao trabalhador rural, da criao de novos
benefcios e da universalizao da assistncia mdica. Tudo isso sem a contrapartida de um
aperfeioamento na infraestrutura administrativa ou nas atividades-fim.

2.3. Carncia de pessoal qualificado

O nmero reduzido de servidores frente ao volume de trabalho foi tambm indicado
como um dos pontos facilitadores das fraudes.
Registra-se que mesmo tendo havido aumento da populao do Pas, na ordem de
30%, o nmero de fiscais que antes chegava a 7.000, poca das ocorrncias no chegava a
4.000125.
Dos 700 Procuradores do INSS, distribudos por todo o Pas, 243 foram colocados em
disponibilidade no ano de 1991 durante o governo do ex-Presidente Collor de Mello cujo
escndalo de corrupo ser apresentado adiante para atender s necessidades de reduo de
custos e de economia da chamada Reforma Administrativa, agravando, dessa forma, a situao
de insuficincia do quadro funcional da autarquia. Pode-se concluir, inclusive, pela total
impossibilidade de o INSS atender os interesses dos beneficirios se considerado que apenas no
Rio de Janeiro e So Paulo tramitavam mais de 500.000 processos e que, ao levar em conta os
dados de todo o Pas, cada Procurador deveria acompanhar cerca de 6.000 processos126.
Segundo declarao de Reinaldo Gayoso, ento Procurador-Chefe do INSS no Rio de
Janeiro, no havia meios de o INSS acompanhar as aes em andamento na Justia Federal

124
125
126

Relatrio da CPMI, p. 24.

Um tigre de papel colossal Por que fcil fraudar na Dataprev, Revista Veja, 10.4.1991, p. 22.
Relatrio da CPMI, p. 22.

cerca de 80 mil revises de aposentadorias e penses, 135 mil execues fiscais e um nmero
no estimado de aes de indenizao por acidentes de trabalho127.

2.4. Instabilidade macroeconmica, com sucesso de planos econmicos

A instabilidade macroeconmica, caracterizada nas dcadas de 1980 e 1990, e as
sucessivas tentativas de estabilizao da inflao, como o lanamento dos Planos Cruzado
(1986), Bresser (1987), Vero (1989), Collor I (1990) e Collor II (1991), representaram
substancial contribuio s fraudes perpetradas pela quadrilha de Jorgina de Freitas, sobretudo
em funo da alterao dos diversos ndices de preos empregados nos clculos realizados para a
valorao dos benefcios requeridos.
A atualizao dos valores dos benefcios pretendidos demandava a execuo de
diversos clculos intricados de forma a permitir aos membros da quadrilha falsear resultados
desfavorveis ao INSS.

3. Medidas adotadas pelo poder pblico aps a divulgao das fraudes

3.1. Aes propostas
Foi constituda Comisso Parlamentar Mista de Inqurito destinada a apurar
irregularidades na Previdncia Social, com o objetivo de determinar responsabilidades nos
seguintes fatos:
1.

fraudes na concesso de benefcios;

2.

fraudes na fiscalizao e arrecadao de contribuies;

3.

andamento dos processos de reviso de benefcios;

4.

inexistncia de sistemtica de controle contra fraudes, do destino do

recadastramento e auditorias contratadas nos ltimos anos;

127

Desordem administrativa no INSS estimula a fraude , Jornal do Brasil, 4.4.1991, p.4.

5.

transaes imobilirias alienao128.

O ento Presidente da Repblica Fernando Collor determinou a realizao pela Polcia

Federal de investigaes na DATAPREV e a criao de mais duas delegacias especializadas no
combate e apurao de fraudes contra a Previdncia129. Investigaes conjuntas realizadas pelo
INSS e pela Polcia Federal levaram a descoberta de quadrilhas especializadas em forjar
benefcios da Previdncia Social, como a articulada por Jorgina de Freitas130.

3.2. Recursos recuperados

O INSS conseguiu rastrear cerca de US$270 milhes dos fraudadores responsveis
por um rombo superior a US$525 milhes nas contas da Previdncia. Em contas j bloqueadas
por meio de decises judiciais, encontrou-se em dinheiro vivo: (i) US$34 milhes no Merryl
KLinch Bank de Miami, em nome da Advogada Jorgina de Freitas e de seus irmos Ana Nery e
Francisco Antnio de Freitas Neto; (ii) US$20 milhes no Great Western Bank, em Miami, em
nome de Jorgina de Freitas; (iii) US$1,5 milho no CDI-TDB, em Genebra, em nome do exmotorista Alade Ximenes; (iv) US$3 milhes no CDI-TDB, em Genebra, em nome do Juiz
Nestor Jos do Nascimento; (v) US$2 milhes no Meryl Linch Bank, em Miami, em nome do
advogado Ilson Escssia da Veiga, sua mulher, Cludia Caetano Bouas, sua filha Vnia
Lazarini Veiga, e seu sogro, Carlos Caetano Bouas; (vi) US$13 milhes no CDI-TDB, em
Genebra, em nome de Ilson Escssia da Veiga e, sua mulher, Cludia Caetano Bouas;
(vii) US$9 milhes em bancos brasileiros em contas em nome de vrios fraudadores; (viii) US$5
milhes em cadernetas de poupana em bancos brasileiros, em nome de vrios fraudadores;
(ix) US$19 milhes em contas bancrias diversas, mantidas pelos fraudadores no Unibanco,
Banco Safra e Banerj131.
O valor dos bens dos fraudadores bloqueados no Brasil estava estimado, segundo
laudo pericial, entre US$40 milhes e US$50 milhes, sendo eles: (i) 407 imveis; (ii) 85
terrenos; (iii) 5 fazendas; (iv) 5 barcos; (v) cerca de 150 telefones; (vi) 30 carros; (vii) jias e
128

Relatrio da CPMI, p. 4.
Marajs: Governo confessa equvoco , O Globo, 4.4.1991, p.3.
130
Cronologia de uma fraude que no existiu , O Globo, 4.4.1991, p. 3.
131
Investigaes localizam US$ 270 milhes, O Estado de So Paulo, 13.2.1996, p. A-8.

129

objetos de arte; (viii) cavalos de raa e gado; (ix) 522 quilos de ouro de Escssia da Veiga 132. S
de Jorgina de Freitas, a Justia bloqueou: 14 apartamentos, 6 casas, 6 salas comerciais, 5 lotes, 3
fazendas, 2 lojas e 1 rea de terra133.
O Tribunal Estadual de Miami, nos Estados Unidos, condenou Jorgina de Freitas a
devolver aos cofres da Previdncia US$ 123 milhes obtidos em causas fraudulentas. A sentena
reconheceu ao governo brasileiro o direito de reaver dinheiro e imveis da advogada nos Estados
Unidos at o valor da condenao134.
No ano de 2000 foi noticiada, ainda, a localizao pela Previdncia de vultoso
depsito no exterior, no valor de US$ 30 milhes, em nome da fraudadora. O ento Ministro da
Previdncia Social, Waldeck Ornlas, determinou a adoo de providncias para o bloqueio e a
transferncia do dinheiro para a conta do INSS135.
De acordo com os dados da Previdncia, o INSS recuperou R$ 93 milhes, alm de 243 imveis e 522
quilos de ouro. Com a possibilidade de repatriao dos US$ 30 milhes, depositados em Luxemburgo, estimou-se
que o valor recuperado poderia ultrapassar R$ 150 milhes, quantia esta que representava praticamente a metade do
cmputo oficial da fraude136.

3.3. Sanes aplicadas

Eram muitos os envolvidos nas fraudes verificadas. Foram aplicadas, ento,
sanes diversas, compatveis com cada caso e atuao dos envolvidos137:
Acusado
Jorgina Maria de Freitas

132

Condenao
Advogada, condenada a 14 anos de priso por peculato,

Idem,.
Jorgina tem empresas de fachada no exterior, Folha de So Paulo, 18.2.1998,p. 1-6.
134
O cerco se fecha, Revista Veja, 5.2.1997, pp. 74-75.
135
Achados dlares do INSS, Jornal do Comrcio JC Online, 1.12.2000.
136
Idem.
137
Quem teve o nome limpo e quem foi condenado pelos desembargadores do tribunal de justia , O Globo,
5.7.92, p. 19.

133

Fernandes

formao de quadrilha e crime continuado. Multa de 5

salrios-mnimos por dia, durante 360 dias.

Nestor

Jos

dos

Nascimento

Juiz, condenado a 15 anos e meio de priso por peculato,

formao de quadrilha e crime continuado. Perda do cargo
de juiz e multa de 5 salrios-mnimos por dia, durante 360
dias.

Carlos Alberto Mello dos

Contador judicial, condenado a 10 anos e 2 meses de

Santos

priso por peculato, formao de quadrilha e crime

continuado. Perda do cargo de contador judicial e multa.

Elio Ribeiro de Souza

Procurador do INSS, condenado a 6 anos e 8 meses de

priso por peculato, formao de quadrilha e crime
continuado. Cassao de aposentadoria e multa de 5
salrios-mnimos por dia, durante 200 dias.

Marclio Gomes da Silva

Procurador do INSS, condenado a 14 anos de priso por

peculato, formao de quadrilha e crime continuado. Perda
do cargo de procurador do INSS e multa de 5 salriosmnimos por dia, durante 300 dias.

Astor Cardoso Pontes de

Advogados, condenados a 14 anos de priso por peculato,

Miranda, Roberto Cardoso

formao de quadrilha e crime continuado. Multa de 5

Pontes de Miranda e Carlos

salrios-mnimos por dia, durante 360 dias.

Alberto Oliveira Pereira

Jorge Raymundo Martins

Advogado, condenado a 4 anos de priso por peculato.

Multa de 3 salrios-mnimos por dia, durante 300 dias.

Fbio Cndido de Souza

Advogado, condenado a 6 anos de priso por peculato.

Multa de 5 salrios-mnimos por dia, durante 300 dias.

Paulo Fernando Baptista

Advogado, condenado a 6 anos de priso por peculato e

crime continuado. Multa de 3 salrios-mnimos por dia,
durante 300 dias.

Wilson Luiz dos Santos

Advogado, condenado a 11 anos de priso por peculato,

formao de quadrilha e crime continuado. Multa de 5
salrios-mnimos por dia, durante 300 dias.

Ilson Escssia da Veiga

Advogado, condenado a 14 anos de priso por peculato,

formao de quadrilha e crime continuado. Multa de 5
salrios-mnimos por dia, durante 360 dias.

Ronaldo da Silveira Bravo

Advogado, condenado a 7 anos de priso por peculato.

Multa de 3 salrios-mnimos por dia, durante 300 dias.

Srgio Jardim de Bulhes

Procurador do INSS, condenado a 10 anos e 2 meses de

Sayo

priso por peculato, formao de quadrilha e crime

continuado. Cassao de aposentadoria de procurador do
INSS e multa de 5 salrios-mnimos por dia, durante 300
dias.

Cludia Caetano Bouas

Advogada, mulher de Escssia, condenada a 6 anos de

priso, em regime semi-aberto, por peculato e formao de
quadrilha. Multa de 5 salrios-mnimos por dia, durante
300 dias.

Wilson Ferreira

Advogado, sobrinho de Escssia, condenado a 10 anos e 2

meses de priso por peculato, formao de quadrilha e
crime continuado. Multa de 5 salrios-mnimos por dia,
durante 300 dias.

Armando Avelino Bezerra

Advogado, condenado a 12 anos e meio por peculato,

formao de quadrilha e crime continuado. Multa de 5

salrios-mnimos por dia, durante 300 dias.

Os 18 (dezoito) rus foram condenados, em 04.07.1992, pelo rgo Especial do

Tribunal de Justia por fraudes contra a Previdncia, sendo que quatorze deles foram presos
quando do trmino do julgamento. Foram expedidos mandados de priso para que a POLINTER
prendesse Jorgina Maria de Freitas Fernandes, que se encontrava foragida, Cludia Caetano
Bouas, Ronaldo Bravo e Srgio Jardim de Bulhes Sayo138.
Jorgina de Freitas j estava fora do Pas quando foi condenada pela Justia brasileira,
ficando foragida por mais 5 anos. A advogada deixou o Brasil, refugiando-se no Paraguai e
depois na Argentina. Instalou-se em Miami, onde foi localizada pelo governo brasileiro, que
requereu sua priso e extradio. Embora concedido esse pedido pelos Estados Unidos da
Amrica, no houve sucesso na empreitada pois a fraudadora j havia fugido para a Costa Rica.
Neste pas, era considerada a mulher mais rica do pas, representando os US$ 114 milhes,
apropriados da Previdncia, 10% do oramento anual costarriquenho. Para a extradio de
Jorgina de Freitas, o governo brasileiro assinou acordo de reciprocidade com a Costa Rica. Em
novembro de 1997, a advogada se entregou s autoridades daquele pas, sendo extraditada e
presa no Brasil em fevereiro do ano seguinte139.
Jorgina de Freitas respondia a mais de 12 processos por formao de quadrilha,
peculato, falsificao de documentos e ocultao de informaes Receita Federal, distribudos
em 6 (seis) varas federais. Caso fosse condenada em todos os processos e se somadas todas as
penas poderia cumprir mais de 40 anos de priso140. Entretanto, a sentena de extradio permitia
somente o cumprimento da pena pelo crime de peculato (12 anos), pois considerou prescrita a
sano do crime de formao de quadrilha (2 anos).
Em setembro de 2000, Jorgina de Freitas conseguiu a progresso de regime prisional
(do fechado para o semi-aberto), por meio de Deciso do STF (HC 73752/RJ). Feita a unificao

138

Priso efetivada logo aps julgamento , O Globo, 5.7.1992, p. 19.

A grande caada , Revista Veja, 12.11.97, e Jorgina tem empresas de fachada no exterior, Folha de So
Paulo, 18.2.98, p. 1-6.
140
Penas somam 40 anos, Jornal do Brasil, 6.11.97, p.8.
139

das penas, totalizando 23 anos de recluso, com trmino previsto para 2.11.2020, foi afastado o
direito progresso de regime, mantendo-se o quadro ftico alcanado anteriormente.
A defesa de Jorgina de Freitas impetrou em momento ulterior petio perante o
Superior Tribunal de Justia (Pet 1506/RJ, Rel. Min. Gilson Dipp, DJ de 3.6.2002, p.212),
buscando a concesso de liberdade condicional. O pleito restou denegado, visto no cumprido
at aquele momento 1/6 da pena imposta, o que somente viria a ocorrer em 2005. Apesar de no
encontradas notcias recentes a respeito do paradeiro de Jorgina de Freitas, certamente j se
encontra em liberdade condicional.

3.4. Melhoria na legislao

Anote-se que o caso Jorgina de Freitas gerou, de forma imediata, um conjunto de
aes destinadas preveno e represso de fraudes contra os cofres da Previdncia. O Relatrio
da CPMI j alertava para a necessidade de alterao da legislao e dos procedimentos
gerenciais at ento utilizados para que atos lesivos contra a Previdncia Social fossem
coibidos141.
A melhoria do atendimento dos beneficirios mostrou-se um dos meios para a preveno das fraudes. A
edio da Lei n 10.403, de 8.1.1991, que ao introduzir o art. 29-A Lei n 8.213, de 24.1.1991, instituiu o
reconhecimento automtico de direitos, promovendo a inverso do nus da prova de filiao ao regime geral. O
INSS, com base nas informaes constantes do Cadastro Nacional de Informaes Sociais - CNIS, verifica o tempo
de servio e de contribuio do segurado, dispensando o interessado de faz-lo mediante a apresentao de
documentos relativos vida profissional e previdenciria, situao esta que contribua fortemente para a perpetrao
das fraudes mediante a falsificao desses papis.
As edies das Lei n 8.212 e n 8.213, ambas de 24.7.1991, que dispem sobre a organizao da
Seguridade Social e institui Plano de Custeio e dos Planos de Benefcios da Previdncia Social, e do outras
providncias, respectivamente, foram de importncia fundamental para a ampliao dos controles e a modernizao
dos sistemas e procedimentos at ento adotados no mbito do INSS.
141

Relatrio da CPMI.

Os ajustes necessrios preveno e ao combate s fraudes impuseram uma permanente adequao do

ordenamento jurdico previdencirio, destacando-se os seguintes:
1.

art. 132 da Lei n 8.213/1991 trata de limite para atuao de Procuradores da Previdncia

Social, tendo como objetivo controlar as possibilidades de desistncia ou transigncia de procuradores judiciais
da Previdncia em processos de seu interesse;
2.

art. 101 da Lei n 8.213/1991, com redao dada pela Lei n 9.032/1995 trata do exame de

segurado em gozo de auxlio-doena, aposentadoria por invalidez e de pensionista invlido, tendo por objetivo
a verificao da condio que ensejou o pagamento do benefcio;
3.

2, art. 16 da Lei n 8.213/1991, com redao dada pela Medida Provisria n 1.523, de

11.10.1996, e reedies, convertida na Lei n 9.528/1997 trata da exigncia de comprovao de efetiva

dependncia econmica para enteado e menor tutelado, tendo como objetivo evitar a incluso de falsos
dependentes nessa condies;
4.

art. 29 da Lei n 8.213/1991, com redao dada pela Lei n 9.876/1999 trata do clculo do

salrio-benefcio com base na mdia aritmtica dos maiores salrios-de-contribuio relativos a oitenta por
cento de todo o perodo, tendo por objetivo coibir a prtica fraudulenta de pessoa que contribua apenas nos
ltimos 36 meses com base no valor mximo para se aposentar no teto, embora auferisse remunerao inferior;
5.

art. 143 da Lei n 8.213/1991, com redao dada pela Medida Provisria n 598, de

31.8.1994 e suas reedies, at converso na Lei n 9.063/1995, alterada pela Medida Provisria n 312, de
19.7.2006 trata da limitao para requerimento de benefcio por trabalhador rural, tendo por objetivo limitar,
no tempo, a possibilidade de requerimento de benefcio rural. Tais benefcios, garantidos pela Constituio
Federal, so uma das maiores fontes de fraudes contra a Previdncia Social, pois para seu deferirmento
necessrio somente tempo de servio na atividade rural a ser comprovado por mera declarao do sindicato
rural;
6.

Portaria MPS n 5.716, de 6.9.1999 criou a Ouvidoria-Geral da Previdncia social,

destinada, dentre outras atividades, a receber denncias de prticas de irregularidades e de atos de improbidade
administrativa, encaminhando-se para apurao.

3.5. Melhoria nas estruturas

O Relatrio da CPMI consignou, tambm, diversas recomendaes que, em suma, importariam no
aperfeioamento de procedimentos administrativos, os quais envolvem melhor distribuio da carga de trabalho

entre os Postos de Servios, implantao de mecanismos eficazes de controle, atualizao de sistemas

informatizados, alterao de rotinas e mtodos de trabalho, dentre outras medidas 142.

Foi implantado, em 1994, o Sistema nico de Benefcios SUB, ferramenta

desenvolvida pela DATAPREV em parceria com o INSS. O sistema teve como uma das
principais vantagens integrar, numa mesma base de dados, a concesso e a manuteno de todos
os benefcios do regime geral, que, at ento, ou eram operacionalizados manualmente, sendo
toda a rotina realizada por meio de documentos (papel), ou eram concedidos e mantidos em
sistemas estanques, que no se comunicavam entre si.
Conjuntamente com a implantao do SUB, o INSS desenvolveu o Sistema de
Controle de Dbitos de Contribuies Previdencirias SISDEB para o registro e gerenciamento
dos crditos tributrios previdencirios, possibilitando, dessa forma, controle das dvidas por
contribuinte em todo o territrio nacional. Com isso, a liberao de certido negativa de dbito
passou a levar em conta o conjunto de passivo da empresa para com a Previdncia Social em
todos os Estados da Federao e do Distrito Federal.
Posteriormente, esses dois sistemas foram ampliados e aperfeioados, tendo-se
desdobrado em subsistemas destinados no apenas operacionalizao das rotinas de concesso
e manuteno de benefcios, mas alcanando, tambm, procedimentos automatizados de controle
e auditoria, como o Sistema Informatizado de bito SIDOBI, talvez um dos mais importantes
para a preveno de fraudes.
Em 1998, foi aprovado o Plano de Modernizao do Atendimento na Previdncia
Social PMA, que estabeleceu uma srie de providncias destinadas melhoria do atendimento
de beneficirios e contribuintes pela rede de unidades do INSS. No mbito desse programa,
realizaram-se as seguintes medidas: (i) implantao das Agncias da Previdncia Social APS
em substituio aos velhos postos de benefcios e arrecadao; (ii) utilizao nas APS de
sistemas de gerenciamento de filas por senha e de atendimento com hora marcada, e, ainda,
implantao de quiosques de auto-atendimento, chamados de PREVFcil, que so terminais
disponveis para a obteno de informaes gerais e individuais de natureza previdenciria;
(iii) instituio do atendimento mvel previdencirio PREVMvel, que so veculos terrestres
142

Relatrio da CPMI.

com acesso remoto aos sistemas da Previdncia Social para a realizao, em lugares mais
distantes e de difcil acesso, de atendimentos s populaes locais. Nos lugares mais isolados da
regio Norte do Pas, o atendimento mvel realizado pelos PREVBarcos, que funcionam nos
mesmos moldes do PREVMvel.
Outras medidas tambm foram implementadas objetivando o combate s fraudes
contra a Previdncia Social, tais como a adoo do recadastramento previdencirio peridico; a
estruturao da rea de gerenciamento de riscos no mbito do Ministrio da Previdncia Social;
a criao da assessoria de pesquisas estratgicas APE na estrutura do INSS, voltada s
atividades de investigao do crime organizado no segmento previdencirio.
Ainda contriburam para a represso dos ilcitos cometidos contra a Previdncia
Social, dentre outras medidas, a estruturao da Delegacia de Represso a Crimes
Previdencirios DELEPREV do Departamento de Polcia Federal e a atuao do Conselho de
Controle de Atividades Financeiras COAF no rastreamento da lavagem de dinheiro, resultante
de fraudes.

III. O Escndalo dos Anes do Oramento

1. Apresentao do caso
1.1. rea em que se verificou a fraude
A fraude que se tornou conhecida como escndalo dos anes do oramento ocorreu na
Comisso Mista de Planos, Oramentos Pblicos e Fiscalizao, comisso parlamentar do
Congresso Nacional encarregada de examinar e propor emendas ao projeto de lei oramentria
anual - LOA encaminhada pelo Presidente da Repblica. Alguns dos integrantes dessa comisso
que, por sua baixa estatura, ficaram conhecidos como anes do oramento fizeram uso de
suas prerrogativas para auferirem benefcios indevidos143, recebendo dinheiro e outros bens em
troca da incluso de dotaes oramentrias referentes a servios e obras pblicas de interesse de
empresas que, em conluio, organizavam estratagemas para vencer as licitaes
correspondentes144 (o esquema dos empreiteiros), mesmo quando apresentavam propostas com
preos acima dos normalmente praticados no mercado.

143
144

Economista diz que Alves recebia comisso de 20%, Correio Brasiliense, 23.10.1993, p.4.
certeza: a CPI chegar a Executivo , Correio Brasiliense, 7.11.1993, p. 4.

Os anes do oramento incluam tambm dotaes oramentrias destinadas

concesso de subvenes sociais a entidades por eles controladas, de onde os recursos eram
desviados em proveito prprio (o esquema das subvenes).
Consoante anotado no Relatrio Final da Comisso Parlamentar Mista de Inqurito
CPMI, no ilegtima a atuao dos grupos de presso e nem a atuao de parlamentares,
governadores e prefeitos na tentativa de obteno de recursos para suas regies de influncia.
A ilegitimidade se instala quando o lobby ou parlamentares e governantes atuam para
viabilizar a auferio de vantagens pessoais ou em favor de terceiros determinados 145.
O esquema foi assim sintetizado no citado relatrio:
O grupo de parlamentares que controlava a Comisso de Oramento lutava para
assumir alternadamente os postos-chave de seu controle: Presidncia e Relatoria-Geral.
Posteriormente, influa para nomear, dentre aqueles que considerava como sendo de
confiana, os relatores parciais, em reas estratgicas para seus objetivos. As relatorias parciais
de maior importncia eram aquelas de rgos que centralizavam verbas de maior vulto, como,
por exemplo, o Ministrio da Ao Social com seus polpudos recursos para habitao e
saneamento o Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educao, a Fundao Nacional de
Sade, o Departamento Nacional de Estradas de Rodagem. Outras sub-relatorias, de menor
significao, por movimentarem menos recursos, poderiam ficar em mos de parlamentares
estranhos ao esquema e serviam, inclusive, para coonestar a atuao do Colegiado como um
todo.
A chamada emenda de relator era componente vital do esquema. No se prendendo
s formalidades da publicao prvia, era forte instrumento de poder do Relator-Geral, que
centralizava todas as decises at, praticamente, o trmino do prazo disponvel. Como garantia
desse poder, os pareceres de Relator eram sempre entregues na undcima hora, contando-se com
o fato de que as votaes seriam realizadas quase sempre s vsperas dos perodos de recesso
parlamentar, com quorum mnimo.
Registre-se que, ao chegar ao Plenrio do Congresso, dada a exigidade do tempo para
a apreciao, o projeto do oramento constitua uma verdadeira caixa-preta, conhecido e
compreendido apenas pelos integrantes do esquema e por aqueles poucos parlamentares
versados no assunto, no vinculados ao prprio esquema de corrupo146.
No arremate das manobras de manipulao oramentria na comisso parlamentar,
vinha a participao de pessoas com capacidade de influir nas decises do Poder Executivo, a
fim de facilitar a liberao das verbas relativas s dotaes includas pelos anes do
oramento147. Consoante declarou o Relator da CPMI, no pode haver esquema de corrupo
iniciado no Legislativo que no termine no Executivo. Porque as verbas votadas no Congresso
145

Relatrio Final da Comisso Parlamentar Mista de Inqurito, janeiro de 1994, Volume III, Item 5.1.2, p. 4.
Idem, p. 3 e 4.
147
Principais pontos da denncia , Correio Brasiliense, 22.10.1993, p. 4, e Investigaes se estendero ao
Executivo, idem, 24.10.1993, p. 3.
146

so liberadas no Poder Executivo. Se no houver a outra ponta no esquema, ele no

funciona 148.

1.2. Como o escndalo se tornou conhecido

Um dos assessores do Senado Federal para questes oramentrias e ex-diretor de
oramento da Unio denunciou as fraudes em entrevista Revista Veja, aps ser preso acusado
do homicdio da sua esposa149. A polcia, no mbito das investigaes desse caso, havia
encontrado em sua casa mais de US$1,1 (um milho e cem mil de dlares norte-americanos).
Ele tambm participava do esquema, tendo atuao importante no que diz respeito s questes
tcnicas150 que os anes no dominavam, havendo chegado, inclusive, a promover alteraes
de dotaes diretamente no sistema eletrnico de controle e execuo do oramento, o SIAFI151.
O assessor apontou o envolvimento de vinte e trs parlamentares, quatro ex-ministros, dois
ministros e trs governadores152.

2. Indicao das razes que propiciaram a ocorrncia da fraude

2.1. Falhas na legislao
Quanto ao processo legislativo de elaborao e aprovao do oramento, cogitou-se
que a fraude teria origem no rito procedimental observado pela comisso, como por exemplo, na
possibilidade de os parlamentares apresentarem emendas individuais proposta oramentria e
nas chamadas emendas do relator.
No que diz respeito incluso de dotaes para a concesso de subvenes sociais, o
esquema foi facilitado pela possibilidade de que fossem designadas discricionariamente as
148

certeza: a CPI chegar a Executivo , Correio Brasiliense, 7.11.1993, p. 4.

Veja on-line (http://veja.abril.uol.com.br/idade/corrupcao/orcamento/caso.html)
150
Entenda o caso dos anes do oramento , Folha_Online, 15.11.2004 (http://tools.folha.com.br) e Economista
depe e confirma tudo , Correio Brasiliense, 21.10.1993, p.3.
151
A CPI que mudou o Congresso , Castro Mariano Carneiro, Mnica de, Assessoria de Comunicao Social da
UnB (http://unb.br/acs/bcopauta/orcamento2.htm.
152
CPI sobre corrupo no Oramento comea devassa contra parlamentares , Correio Brasiliense, 20.10.1993,
capa.
149

entidades beneficirias, independentemente de um processo objetivo de seleo153, o que levou o

Relator da CPMI a defender a proibio de que um ministro tenha poder de destinar
subvenes de valores altssimos para entidades que, pura e simplesmente, apresentem a ele um
requerimento154.

Para o ex-presidente da Repblica Jos Sarney, outra razo mais prxima da crise
a Constituio de 1988 que gerou a ingovernabilidade. O Congresso teria votado uma
Constituio hbrida, uma extica mistura de parlamentarismo com presidencialismo,
atribuindo ao Congresso poderes prprios do Executivo ou aes de governo e ao Executivo
poderes prprios do Legislativo.

O ex-presidente acredita que o processo de desmoralizao do Congresso recebeu

considervel ajuda da acumulao de poderes que experimentou com a Constituio de 1988 .

Afirma que a verdade que levaram para dentro do Congresso o corao de todo Governo,
que o Oramento da Repblica. Criaram a comisso Mista do Oramento que levou para
dentro do Congresso lobbies, interesses cultivados margem da burocracia estatal, abrindo as
portas dessa Casa a todos os desvios que hoje presenciamos155.

2.2. Falhas estruturais

possvel apontar algumas deficincias no reduzido nmero de parlamentares que
integravam a comisso do oramento, bem como na sua organizao e funcionamento. Cite-se
que os integrantes do esquema conceberam a estratgia de programar as reunies em ocasies
que tornavam improvvel a reviso de suas deliberaes.
A CPMI apontou, tambm, a falta de transparncia na tramitao e discusso do
projeto de lei oramentria, dada a complexidade tcnica da matria.
Cabe lembrar, ainda, deficincias no sistema informatizado que cuidava do controle
e execuo oramentria, o SIAFI, uma vez que foi possvel ao servidor do Senado que
153

Esquema comeou aps Constituinte , Correio Brasiliense, 21.10.1993, pg. 3 e Principais pontos da
denncia , Correio Brasiliense, 22.10.1993, p. 4.
154
certeza: a CPI chegar a Executivo , Correio Brasiliense, 7.11.1993, p. 4.
155
Sarney culpa Constituio por crise , Correio Brasiliense, 24.10.1993, p. 2.

participava do esquema, alterar os projetos, mesmo aps a votao156, quer antes da publicao,
quer j no Departamento de Oramento da Unio157.

Sustentou-se, noutra vertente, que as emendas ao oramento deixassem de ser

individuais e passassem a ser partidrias, ou coletivas por bancada, onde seria mais difcil
caracterizar o benefcio de ordem pessoal158.

O ex-presidente Sarney atribuiu as irregularidades tambm s anomalias das

nossas instituies polticas e eleitorais. O grande mal residiria no voto proporcional puro que
aplicado no Brasil e que estimula os parlamentares a uma busca desesperada de recursos
para garantir a sobrevivncia a cada eleio que tm que enfrentar . Para ele, a soluo estaria

numa reforma profunda do sistema poltico-eleitoral com a introduo urgente do voto

distrital misto159.

2.3. Carncia de pessoal qualificado

Como a fraude foi perpetrada diretamente por membros do parlamento, cogita-se
como fator que a possibilitou, no que diz respeito qualificao das pessoas envolvidas,
principalmente as deficincias de carter e a ausncia de retido moral.
A falta de conhecimento tcnico dos parlamentares tambm contribuiu
decisivamente para o xito das fraudes, uma vez que aqueles que no estavam envolvidos nos
esquemas no notaram os estratagemas montados pelos anes do oramento para a
manipulao das emendas tampouco as alteraes introduzidas aps a aprovao dos projetos.

3. Medidas adotadas pelo poder pblico aps a divulgao das fraudes

3.1. Aes propostas.

156

A CPI que mudou o Congresso , Castro Mariano Carneiro, Mnica de, Assessoria de Comunicao Social da
UnB (http://unb.br/acs/bcopauta/orcamento2.htm).
157
Relatrio Final da Comisso Parlamentar Mista de Inqurito, janeiro de 1994, Volume III, Item 5.1.2, p. 4.
158
a democracia que est em jogo na CPI , Correio Brasiliense, 1.11.1993.
159
Sarney teme tragdia nacional e pede pressa , Correio Brasiliense, 21.10.1993, p.4.

Foi constituda Comisso Parlamentar Mista de Inqurito para apurao das fraudes e
identificao dos responsveis. Props-se, na concluso dos trabalhos, a cassao de dezessete
deputados e um senador, recomendando que prosseguissem as investigaes sobre doze outros
congressistas e encaminhando o caso de uma dzia de no-parlamentares ao Ministrio
Pblico160. Dos dezoito parlamentares acusados pela CPMI, seis foram cassados, quatro
renunciaram antes do julgamento e oito acabaram absolvidos na Cmara161.
A CPMI apresentou, ainda, propostas para alterao da estrutura do Poder, tanto no
mbito legislativo quanto no que respeita organizao prpria do Executivo Federal , a

saber162:
-

nova sistemtica de elaborao oramentria;

elaborao compartilhada do oramento geral da Unio;

extino da comisso mista de planos, oramentos pblicos e

fiscalizao;
-

criao

da

comisso

parlamentar

mista

de

sistematizao

oramentria;
-

restaurao das comisses de fiscalizao e controle da Cmara dos

Deputados e do Senado Federal;

-

definio de percentual mnimo de aplicao de recursos em

continuidade de obras;
-

limitao do poder de emendar a lei oramentria;

fortalecimento dos sistemas de controle interno e externo;

fortalecimento dos mecanismos de controle externo pelo Poder

Legislativo e pelo Tribunal de Contas da Unio;

160

Veja on-line (http://veja.abril.uol.com.br/idade/corrupcao/orcamento/investigao.html).

Veja on-line (http://veja.abril.uol.com.br/idade/corrupcao/orcamento/resultado.html).
162
Relatrio Final da Comisso Parlamentar Mista de Inqurito, janeiro de 1994, Volume III, p. 10/23.
161

fiscalizao e controle interno no Poder Executivo;

extino das subvenes sociais;

limitao das transferncias federais voluntrias;

mudana na legislao referente aos crditos suplementares;

mudana nos regimentos internos do Senado Federal, da Cmara dos

Deputados e comum do Congresso Nacional quanto aos prazos das CPIs e CPMIs;
-

aparelhamento organizacional e material do Poder Legislativo;

mudanas na legislao eleitoral e partidria;

abolio do sigilo fiscal e bancrio para mandatrios polticos;

mudanas na Constituio Federal no tocante aos princpios

informadores dos casos de inelegibilidade e conseqente alterao da lei que

estabelece tais casos;
- extino ou restrio da imunidade parlamentar;
- inscrio constitucional da pena de suspenso do exerccio do mandato.
Em que pese a importncia dos trabalhos da CPMI, que evidenciou minuciosamente
todos os meandros do esquema de corrupo possibilitando a proposio de importantes
alteraes no procedimento legislativo de aprovao da lei oramentria h que se mencionar
que a apurao dos trabalhos foi perturbada por diversos fatores, como ameaas cruzadas entre
os deputados e restries impostas pela influncia poltica de alguns dos investigados163.
O Ministrio Pblico promoveu aes contra todos os envolvidos mas, quando os
casos j estavam no Supremo Tribunal Federal, uma mudana nas regras processuais em

163

Deputado teme processo de caa s bruxas com CPI , Correio Brasiliense, 20.10.1993, p. 4 e Revista Veja de
15.11.1993, p. 38.

agosto de 1999 fez os processos voltarem primeira instncia. O dinheiro roubado no foi
devolvido aos cofres pblicos164.

3.2. Recursos recuperados

Alm das aes judiciais promovidas pelo Ministrio Pblico, foram instauradas
tomadas de contas especiais quanto aos recursos transferidos via subveno social e desviados
das entidades beneficirias, implicando, em geral, os dirigentes dessas entidades e no o
parlamentares envolvidos havendo sido julgadas pelo Tribunal de Contas da Unio - TCU, o
que constitui ttulo executivo extra-judicial para o pagamento da dvida. Muitos desses
processos, no entanto, ainda hoje se encontram abertos pendentes de julgamento definitivo em
face dos diversos recursos interpostos por vrios dos condenados. Alguns dos envolvidos
tiveram seus bens seqestrados mas muitos deles ainda conservam o patrimnio ilegalmente
amealhado. Os recursos desviados no foram, at o momento recuperado.

3.3. Prises decretadas

Nenhum dos envolvidos foi preso, exceo do servidor do Senado Federal,
condenado pelo homicdio da esposa, que cumpre a pena atualmente em regime semi-aberto.
Alguns dos deputados apelidados de anes do oramento foram punidos com a cassao do
mandato e a perda dos direitos polticos por quatro anos. Aqueles que renunciaram ao mandato,
no entanto, no sofreram nenhum outro tipo de sano por essas fraudes. Alguns, inclusive,
puderam ser eleitos novamente e exercem mandato ainda hoje165.
A confiana na impunidade e o desdm com que os deputados enfrentaram as
acusaes que lhes eram imputadas refletem-se bem no episdio que acabou se tornando
emblemtico da corrupo no Brasil em que um dos parlamentares protagonistas das fraudes

164
165

Veja on-line (http://veja.abril.uol.com.br/idade/corrupcao/orcamento/resultado.html).

Veja on-line (http://veja.abril.uol.com.br/idade/corrupcao/orcamento/envolvidos.html).

justificou a fortuna que acumulara dizendo que havia tido muita sorte e lograra xito em dezenas
de concursos lotricos166.

3.4. Conseqncias para aos principais envolvidos167

Jos Carlos dos Alves dos Santos reuniu patrimnio de mais de dois milhes de

dlares. Preso e condenado pela morte da mulher, Ana Elizabeth Lofrano dos Santos, chegou at
tentar o suicdio na cadeia. Por bom comportamento, cumpre pena em regime semi-aberto.
Joo Alves lder dos anes. Comprava a cumplicidade de Jos Carlos com

presentes de at 300.000 reais. Na CPI, apresentou uma justificativa antolgica para a fortuna
que tinha acumulado: alegou que era um homem de muita, muita sorte e ganhara dezenas de
vezes na loteria. Renunciou ao mandato de deputado antes de ser julgado, escapando da cassao
e da perda dos direitos polticos. Morou em Salvador at o seu falecimento, quando ainda era
proprietrio de muitos imveis.
Jos Geraldo Ribeiro deputado do PMDB mineiro, era mais conhecido como

Quinzinho, numa referncia ao percentual que costumava cobrar de propina, de quinze por
cento. Enviava dinheiro para oito entidades assistenciais por ele controladas. Foi cassado.
Genabaldo Correia lder do PMDB na Cmara, foi o primeiro a adotar o expediente

de renunciar ao mandato parlamentar antes do julgamento. Teve seus bens seqestrados pela
Justia e respondeu por crime de improbidade administrativa. Foi candidato a deputado estadual
em 1998 e perdeu.
Manoel Moreira alm de ser apontado por Jos Carlos como um dos anes, contou

com um empurro extra da ex-mulher, que foi CPI revelar suas falcatruas. No conseguiu
explicar o movimento de 3 milhes de dlares em suas contas. Tambm renunciou antes da
cassao. Foi candidato a deputado estadual pelo PMDB paulista em 1998. Perdeu. Lanou na
vida pblica a vereadora Maeli Vergniano, envolvida no escndalo da mfia dos fiscais da
prefeitura de So Paulo. Foi expulso da igreja em que era pastor.
166
167

Deputado atribui riqueza sorte , Correio Brasiliense, 23.10.1993. p. 3.

Veja on-line (http://veja.abril.uol.com.br/idade/corrupcao/orcamento/envolvidos.html).

Ricardo Fiza Ministro da Ao Social no governo Collor, era um dos deputados

mais poderosos do Congresso. A CPI descobriu que, no perodo em que chefiou a Comisso de
oramento, beneficiou uma fazenda sua com verbas federais. Mesmo assim, escapou da
cassao. Mais tarde, ficou provado que manipulou documentos da Caixa Econmica Federal
para se livrar das acusaes da CPI. Hoje, deputado pelo PFL pernambucano.
Raquel Cndido deputada por Rondnia, foi acusada de se apropriar de 800.000

dlares destinados a subvenes sociais e tentou suicdio duas vezes. Acabou sendo cassada.
Posteriormente, foi presa em Braslia sob a acusao de espancar e tentar matar a tiros a dona de
casa Raimunda dos Santos. O motivo da briga: uma dvida de 2.500 reais.

3.4. Melhoria na legislao

Anote-se que, aps as fraudes, foi includa durante alguns anos na Lei de Diretrizes
Oramentria, que sindica parmetros para a elaborao das leis oramentrias anuais, preceito
normativo que vedava a concesso de subvenes sociais a entidades privadas. Atualmente, a
restrio foi retirada, procedendo-se novamente a incluso no oramento de dotaes com esse
fim.
Criaram-se, tambm, cotas oramentrias para cada deputado federal e senador a ser
aplicada em at 20 obras de seu interesse168.
Houve, ainda, alterao do regimento interno das casas do Congresso Nacional, de
forma a impedir que, uma vez instaurado o processo disciplinar, os parlamentares recorressem
ao artifcio de renunciar ao mandato para preservarem seus direitos polticos169.
Foi tambm promovida alterao legislativa para ampliar de quatro para oito anos o
perodo de suspenso dos direitos polticos do parlamentar que tem cassado seu mandato170.

168

Isto_On Line n. 1583, de 2.2.2000 (http://www.terra.com.br/istoe/1583/politica/1583balcao.htm).

A CPI que mudou o Congresso , Castro Mariano Carneiro, Mnica de, Assessoria de Comunicao Social da
UnB (http://unb.br/acs/bcopauta/orcamento2.htm.
170
Idem.
169

Mencione-se, por fim, a supresso da restrio normativa que impunha em trs o

nmero mximo de comisses parlamentares de inqurito concomitantes171.

3.5. Melhoria nas estruturas

Foi alterada a composio da comisso de oramento, ampliando-se a participao de
parlamentares e o nmero de especialistas para assessor-los. Promoveram-se, tambm,
alteraes no SIAFI que aumentaram a segurana em relao possibilidade de alteraes
indevidas do oramento aprovado legalmente. Diversas ONGs passaram a fiscalizar e a
participar da organizao oramentria172.

IV. Escndalo das Ambulncias (ou mfia das sanguessugas)

1. Apresentao do caso
1.1. rea em que se verificou a fraude
O escndalo das ambulncias tambm conhecido como a mfia dos sanguessugas, em
aluso ao nome escolhido pela Polcia Federal para batizar a operao realizada no ano de 2006
diz respeito a uma organizao criminosa que atuou diretamente na rea de sade, fraudando
licitaes e superfaturando a compra de equipamentos mdicos-hospitalares, notadamente
ambulncias, gerando, desse modo, significativos prejuzos ao errio. Alm da compra de
ambulncias a preos manifestamente superiores ao de mercado, eram entregues veculos usados
maquiados, em vez de unidades novas.
O esquema foi descrito pelo Jornal Folha de So Paulo173 nos seguintes termos:

O esquema era liderado, segundo a Polcia Federal, pelos empresrios Luiz Antnio e Darci
Vedoin, donos da Planam, que monta ambulncias e UTIs mveis. A empresa oferecia a
prefeituras um pacote pronto para a compra dos veculos. Garantia a elas que seriam feitas
emendas parlamentares para destinar verbas para os municpios. Restaria prefeitura
apresentar ao Ministrio da Sade um projeto para adquirir as ambulncias. Na Sade, Maria

171

Idem.
Idem.
173
CPI vais PF para rastrear sanguessugas, edio de 23/7/2006, p. A8.
172

da Penha Lino, ex-funcionria da Planam, facilitava a aprovao dos projetos. Uma vez
aprovados, os municpios faziam licitaes viciadas, vencidas pela Planam.

A descrio do modo como operava o grupo e demais detalhes do esquema que sero
aqui apresentados esto baseados em informaes oriundas: I) do Relatrio final da Comisso
Parlamentar Mista de Inqurito das Ambulncias, criada no mbito do Parlamento para apurar
os fatos; II) do trabalho desenvolvido pela Polcia Federal na chamada Operao Sanguessuga;
III) das denncias apresentadas pelo Ministrio Pblico Federal contra os envolvidos; IV) de
material divulgado pela mdia.

1.2. Os grupos envolvidos e o modo de atuao

Para fins didticos, a organizao criminosa pode ser subdividida em quatro grupos
que atuavam em reas diferentes para a consecuo de seus objetivos ilcitos.
O primeiro ncleo era formado por empresrios, no qual se destaca o grupo Planam
empresas da famlia Vedoin e da famlia de Ronildo de Medeiros.
Referidos empresrios, dentre outras atividades, forjavam documentao relativa a
procedimentos licitatrios, liquidao de despesas, prestao de contas junto ao Ministrio da
Sade e atuavam ilicitamente para a liberao de verbas pblicas. Alm disso, atuavam na
cooptao de prefeitos e servidores municipais para participao no esquema a fim de garantir
a simulao dos procedimentos licitatrios necessrios aquisio das ambulncias pelos
Municpios.
O segundo ncleo atuava no mbito do Ministrio da Sade. Era formado
basicamente por servidores responsveis pela aprovao dos projetos destinados aquisio
de veculos e equipamentos mdicos e hospitalares por Municpios e por organizaes da
sociedade civil de interesse pblico (OSCIPs).

Nesse ncleo, tinha participao decisiva a ento servidora pblica Maria da Penha
Lino, que j tinha sido funcionria do grupo Planam. Ela era a figura central do esquema nas
operaes no Ministrio da Sade. Sobre sua atuao vale transcrever pequeno trecho da pea
denncia174 que o Ministrio Pblico apresentou Justia Federal:

174

Trecho constante do Relatrio da CPMI das Ambulncias, vol.1, ps. 27/28.

No vrtice da estrutura burocrtica operou a assessora do Ministro da Sade MARIA DA

PENHA LINO. De l comandava no somente a aprovao de projetos demandados pela base
poltica e empresarial, mas ainda a liberao e a manuteno do fluxo financeiro que
abasteceria as atividades da organizao criminosa. Sua atuao foi crucial para o xito do
esquema empresarial e poltico delituoso. Profunda conhecedora do funcionamento do
sistema nico de sade, viu-se incorporada aos quadros da PLANAM COMRCIO E
REPRESENTAES LTDA, onde servia com denodo aos interesses de seu patro DARCI
JOS VEDOIN. Na empresa, confeccionava projetos tcnicos, elaborava planilhas de custos e
quantitativos de mquinas e equipamentos hospitalares utilizados na captao de convnios
com o Fundo Nacional de Sade. Ainda na PLANAM COMRCIO E REPRESENTAES
LTDA emprestou cotidianamente seus conhecimentos para canalizar recursos pblicos da rea
de sade e direcion-los aos interesses empresariais de DARCI JOS VEDOIN. Fazia a
ponte com prefeitos e parlamentares, instruindo especialmente estes ltimos na apresentao
e direcionamento de emendas ao Oramento Geral da Unio em consonncia com os
interesses que representava. De funcionria da empresa foi alada condio de assessora no
Congresso Nacional. L dedicava-se s funes de preparao de emendas ao oramento
propiciando meios e modos de obteno de recursos para a rea de sade. No Legislativo fez
da casa uma extenso das atividades que praticava na PLANAM COMRCIO E
REPRESENTAES LTDA, no se descurando jamais de promover, defender e de auxiliar
DARCI JOS VEDOIN. Por fim, foi elevada condio de assessora do Ministro da Sade
onde facilitava os golpes da organizao criminosa e atendia aos reclamos desta. Para tanto,
quedou-se inerte quando deveria agir para evitar as fraudes e quando agiu o foi para beneficiar
a organizao criminosa.

O terceiro ncleo era constitudo substancialmente por parlamentares (e

assessores), que, no resguardo dos interesses do esquema criminoso, apresentavam emendas
individuais ao Oramento da Unio, contemplando compras a serem futuramente
direcionadas, bem como influenciando politicamente para a aprovao e liberao dos
correspondentes recursos pblicos. Tais agentes atuavam mediante promessa ou efetiva
percepo de vantagens ilcitas como contrapartida de seu trabalho.

Conforme consta no trabalho da CPMI, diversos parlamentares controlam direta ou

indiretamente Organizaes No-Governamentais que recebem recursos justamente pelas
emendas que os prprios parlamentares fazem.
Foram citadas175 mais de 50 organizaes nos depoimentos de Luiz Antnio Trevisan
Vedoin, Darci Vedoin e Ronildo Medeiros, que so controladas por parlamentares e suas
famlias, ou que se prestam a acordos com vistas ao recebimento de verbas pblicas mediante
emendas parlamentares, que sero utilizadas em licitaes direcionadas, mediante pagamento
de comisses aos atores envolvidos.
Apenas para ilustrar, cabe mencionar dois casos conforme narrativa do relatrio da
CMPI:

1) Luiz Antnio Trevisan Vedoin informou que a entidade foi beneficiada [Fundao
Aproniano S ] com uma emenda de autoria do deputado Mcio S, no valor de R$
660.000,00 e que o dirigente da Fundao Aproniano, Sr. Damio, recebeu a comisso do
deputado em sua conta pessoal. Darci Vedoin acrescentou que, conforme documentao do
processo, foi adquirido um veculo Vectra e entregue a Damio, a ttulo de comisso. Ronildo
Medeiros tambm mencionou um encontro com o parlamentar, no qual tratou-se de uma
licitao que encontrava-se em curso, na Fundao Aproniano S, em Mossor, para aquisio
de medicamentos, em valor aproximado de R$ 600.000,00. Ronildo teria tentado um acordo
relativamente a esta licitao, mas o Deputado Mcio S disse-lhe que j havia recebido
recursos de outra empresa, antecipadamente, e que teria que fazer negcio com ela. A licitao
teria ocorrido na empresa Sucos Maysa, de propriedade do pai do parlamentar, e que o
responsvel pelas licitaes era o Sr. Damio.
2) Luiz Antnio Trevisan Vedoin informou que a Fundao Vingt Rosado, localizada na
cidade de Mossor, foi beneficiada com uma emenda para aquisio de unidade mvel, no
valor de R$ 400.000,00, de autoria do deputado Lare Rosado, que teria tambm realizado
outras emendas, as quais, no total, superam um milho de reais, para aquisio de
equipamentos mdico-hospitalares.

Segundo Luiz Antnio, tanto a licitao para

aquisio de veculos como para equipamentos foram executadas. Informou, tambm, que a
175

Trecho constante do Relatrio da CPMI das Ambuulncias, vol.2, p. 466

fundao beneficiada tem o nome do pai do deputado Lare Rosado e administrada pelo seu
genro Ado Eridan de Andrade, e que todas as tratativas sobre o direcionamento e o
pagamento da comisso se deram diretamente com o parlamentar. No ano de 2002, Lare
Rosado teria destinado emenda Fundao Vingt Rosado, no valor total de R$ 1.300.000,00,
sendo R$ 300.000,00 destinados aquisio de unidades mveis de sade e R$ 1.000.000,00
para aquisio de equipamentos mdico-hospitalares. Para o exerccio de 2003, o parlamentar
teria destinado, via emenda individual, R$ 3.000.000,00, para a Fundao Vingt Rosado, para
aquisio de equipamentos mdico-hospitalares e medicamentos. Todas essas emendas teriam
sido integralmente executadas, e em todas elas as licitaes foram vencidas por empresas
ligadas a Luiz Antnio e a Ronildo Medeiros.

No mbito da Polcia Federal, a investigao envolveu 80 (oitenta) Deputados

Federais e Senadores, sendo que todos os 34 (trinta e quatro) que tinham sido ouvidos at maio
de 2007 acabaram indiciados por formao de quadrilha, corrupo passiva e lavagem de
dinheiro, conforme notcia da Folha Online, de 03/05/2007176.
Na esfera parlamentar, a CPMI investigou um total de 90 (noventa) parlamentares (87
deputados e 3 senadores), tendo aprovado, em agosto de 2006, um relatrio parcial em que foi
recomendada a abertura de processo de cassao de 72 (setenta e dois) parlamentares.
O quarto ncleo era formado por prefeitos de Municpios, bem como por servidores
municipais, que conduziam ilicitamente certames licitatrios eivados de fraude para a aquisio
de ambulncias cujos preos eram manifestamente superiores aos de mercado em troca do
recebimento de dinheiro ou outra vantagem indevida. O incio e o fim da operao ocorriam
justamente nos Municpios que iriam adquirir as unidades mveis hospitalares.
O Esquema Planam se estendeu por mais de 600 (seiscentas) prefeituras distribudas
em 24 (vinte e quatro) Estados do Pas durante ao menos oito anos.

1.3. Como o escndalo se tornou conhecido

176

fonte: www.folha.com.br

Foi em maio de 2006 que veio tona o escndalo das ambulncias, em razo da
Operao Sanguessuga levada a efeito pela Polcia Federal para desarticular o esquema de
fraudes em licitaes na rea de sade.
Na ocasio, foram presas 46 (quarenta e seis) pessoas, sendo 9 (nove) assessores de
deputados, 20 (vinte) funcionrios do Ministrio da Sade e 2 (dois) eram ex-Deputados
Federais: Ronivon Santiago e Carlos Rodrigues, o Bispo Rodrigues do PL.
Registre-se, no entanto, que antes disso, no final de 2004, o ento Ministro da Sade
Humberto Costa

j tinha sido alertado pela Controladoria Geral da Unio (CGU), mediante ofcio, sobre

a existncia de uma quadrilha operando em mbito nacional para desviar dinheiro pblico
destinado compra de ambulncias, apontando fragilidades no controle e solicitando
providncias.

2. Indicao das razes que propiciaram a ocorrncia da fraude

2.1. Falhas na legislao
O escndalo das ambulncias reacendeu o debate sobre as deficincias e fragilidades
existentes no processo oramentrio da Unio, que do espao para a atuao inescrupulosa e
deletria de membros do Parlamento.
Algumas dessas fragilidades so histricas e contriburam para a ocorrncias de outros
escndalos do passado, como o caso dos anes do oramento examinado no item anterior,
em que a fraude ocorria nos procedimentos realizados pela Comisso de Oramento, mediante a
apresentao de emendas individuais de Parlamentares proposta oramentria ou nas chamadas
emendas do relator.
Embora tenha havido algum avano decorrente do episdio dos anes do oramento,
conforme examinado, as emendas individuais dos Parlamentares proposta oramentria
voltaram a ser instrumento para a prtica de ilcitos contra a Administrao Pblica.

Consoante restou assentado no Relatrio da CPMI, de forma direta a origem de todos

os ilcitos objetos desta CPMI est na execuo oramentria voltada para composio de
interesses polticos177.
Deve-se dizer que as emendas individuais possibilitem que os recursos da Unio
sejam repassados a Estados, ao Distrito Federal e a Municpios, ou a entes privados, para a
execuo de determinado objeto. Tais emendas viabilizam as chamadas transferncias
voluntrias que podem ser realizadas por meio dos seguintes instrumentos: convnio, contrato de
repasse e termo de parceria.
Embora nem todas as transferncias voluntrias se originem de emendas
parlamentares, a CPMI concluiu que todo o processo de repasse voluntrio de tais recursos da
Unio extremamente burocrtico, criando ambiente propcio para a venda de facilidades,
com elevadssimo risco de fraudes.
Esse processo envolve trs fases bsicas, a seguir especificadas, nas quais tm-se
observado rotineiramente a ocorrncia de diversas irregularidades pelos rgos de controle:
1.

Celebrao/Formalizao de convnios;

2.

Execuo, que inclui os procedimentos licitatrios; e

3.

Prestao de Contas.

2.2. Falhas nos diversos procedimentos referentes a transferncias voluntrias

Muitas irregularidades tm sido detectadas em todas as fases de repasse de valores da

Unio, fazendo com que o objetivo bsico de atender a populao no seja efetivamente
alcanado ou, ainda, que esse atendimento ocorra, mas a um custo elevadssimo pela constatao
de preos abusivos e fraudes variadas ao longo do processo.

177

Trecho constante do Relatrio da CPMI das Ambulncias, vol.2, p. 704.

Dentre as diversas ocorrncias constatadas nessas transferncias, destacam-se as

seguintes: a) planos de trabalho confusos e/ou pouco detalhados; b) objetos imprecisos; c)
caracterizao insuficiente da situao de carncia e das prioridades locais; d) projetos bsicos
ausentes, incompletos ou com informaes insuficientes; e) inconsistncias na apreciao e
avaliao tcnica e jurdica dos planos de trabalho e termos de convnio.
Nesse cenrio, convm realar a falta de parmetros de custos preestabelecidos como
um dos elementos facilitadores do sobrepreo comum s contrataes. Nos casos das
ambulncias, no h justificativa aceitvel para a liberao de verbas com valores
acentuadamente variados, eis que haveria como definir faixa de preo dessas unidade mveis.
Destaque-se tambm como fator importante a insuficincia, em quantidade e
qualidade, de corpo funcional para a execuo de uma anlise acurada das propostas
apresentadas;
Segundo registro da CPMI, a apreciao das propostas de convnios firmados com
prefeituras municipais e OSCIPs envolvidas com o Grupo Planam, bem assim a fiscalizao e as
anlises das respectivas prestaes de contas, alm de terem sido viciadas, em muitos casos, pelo
desvio de conduta dos servidores cooptados pela quadrilha, foram procedidas burocraticamente,
apenas com o fito de cumprir formalidades, em completo descompromisso com os fins mais
elevados do uso da coisa pblica e com o zelo que se exige ao lidar com ela.
A inexistncia de avaliao efetiva da necessidade por parte do Municpio de receber o
repasse do recurso tambm foi fator relevante nessa engrenagem defeituosa, levando a
inexplicveis favorecimentos a determinadas Regies, Prefeituras e instituies.
Exemplo disso verificou-se no Municpio de Mira Estrela, no Estado de So Paulo,
cuja populao estimada em aproximadamente 2.500 (dois mil e quinhentos) habitantes,
recebeu 11 (onze) ambulncias entre 2000 e 2005, aproximadamente uma para cada 230
(duzentos e trinta) habitantes. Mencione-se tambm o Municpio Pimenteiras do Oeste, no
Estado de Rondnia, que recebeu 8 ambulncias para atender aos seus 2.600 (dois e seiscentos)
habitantes, representando uma para cada grupo de 330 (trezentos e trinta) habitantes.

A verdade que a inexistncia de planejamento da destinao de recursos do

Oramento da Unio advindos de emendas parlamentares e de recursos extra-oramentrios
terreno frtil para a prtica de desvios.
Conforme constatou a CPMI, h clara e inadmissvel submisso do interesse pblico a
interesses particulares, pela celebrao de convnios que:
a) no atendem aos interesses da administrao pblica;
b) no satisfazem aos objetivos da ao governamental;
c) ocasionam dano ao errio devido a custos inexeqveis ou superdimensionados;
d) foram firmados ignorando os normativos aplicveis, com irregularidades nos
instrumentos e/ou com riscos jurdicos implcitos;
e) promoveram a descentralizao de execuo de aes a entidades que no dispem
de condies ou atribuies para execut-las.

2.3 Ausncia de estrutura de controle adequada

De acordo com a concluso da CPMI, o desaparelhamento do Estado para fiscalizar a
aplicao de recursos repassados mediante convnios ou instrumentos congneres patente, s
interessando aos que firmam os ajustes com o fim de auferir vantagens lesando os cofres
pblicos.
A fiscalizao na execuo do objeto conveniado ou inexistente ou insatisfatria. Os
rgos e entidades repassadores no fiscalizam apropriadamente o convnio, nem as instituies
de controle interno e externo possuem condies para exercer um acompanhamento efetivo.
Essa ausncia de controle eficaz e tempestivo colaborou para a perpetrao das
irregularidades do esquema dos sanguessugas.

3. Medidas adotadas pelo poder pblico aps a divulgao das fraudes

3.1. Aes propostas no mbito da CPMI

Conforme visto, foi constituda em junho de 2006 uma Comisso Parlamentar Mista
de Inqurito, intitulada CMPI das Ambulncias, para a apurao das denncias da Operao
Sanguessuga realizada pela Polcia Federal.
Foi elaborado relatrio parcial, em agosto de 2006, mediante o qual a CPMI decidiu
enviar a Mesa da Casa Legislativa a qual pertencessem os parlamentares (Cmara dos
Deputados ou Senado) os elementos de prova levantados, fazendo recomendao para a abertura
de processo de cassao do mandato, por ofensa ao decoro parlamentar, de 69 (sessenta e nove)
Deputados Federais e 3 (trs) Senadores.
Nenhum dos parlamentares foi punido pelo Congresso. A pena foi aplicada pelas urnas. Na Cmara,
apenas cinco dos que responderam a processos no Conselho de tica foram reeleitos. No Senado, o nico a disputar
as eleies foi o senador Ney Suassuna, que acabou derrotado nas urnas. Os senadores Magno Malta e Serys
Slhessarenko (PT-MT) ainda tm mais quatro anos no Senado, j que os Senadores, no Brasil, tm mandato de oito
anos.

A CPMI apresentou algumas sugestes de melhoria no plano legislativo, com vista a

aperfeioar o procedimento referente ao processo oramentrio, da fase de sua elaborao
execuo.
Como visto, um dos instrumentos para a ocorrncia dos ilcitos foi a apresentao de
emendas individuais ao oramento. A esse respeito vale transcrever o seguinte trecho do
Relatrio da CPMI:

A proposta radical de extino das emendas individuais encontra eco em muitos

parlamentares como sendo a soluo ideal. O prprio Ministro do Planejamento, ele mesmo
parlamentar, entende que a extino das transferncias voluntrias, inclusive as referentes a
programaes do prprio Poder Executivo, seria a soluo ideal para todos os problemas aqui

apontados. Conhecedor da realidade poltica de nosso Pas, adverte, no entanto, para o risco de
que, uma vez extintas as transferncias com a conseqente incorporao dos respectivos
recursos oramentrios s transferncias legais, os parlamentares voltassem a pressionar o
Poder Executivo com vistas ao restabelecimento das emendas parlamentares.

Tambm foi proposto pela CPMI a extino das transferncias voluntrias, medida
que, caso no pudesse ser adotada de imediato, em razo da extraordinria dificuldade de
aprovao de medida to radical, deveria ser objeto de implementao no tempo adequado.
Sobre essa questo e tambm sobre os obstculos para a soluo de problemas repetitivos no
mbito do Estado Brasileiro, vale transcrever o seguinte registro da CPMI178:

Essa medida torna-se obrigao inafastvel [extino das transferncias] a partir do olhar
aqui lanado sobre o universo das transferncias voluntrias para entidade privadas, que
identificou a repetio de inmeras prticas danosas ao patrimnio pblico, j identificadas na
CPI das ONGs, e que continuam ocorrendo no mesmo modus operandi. Chega a ser motivo de
frustrao a incapacidade que o Estado Brasileiro tem revelado em solucionar questes
recorrentes, plenamente identificadas, e que causam enorme prejuzo Nao.

3.2. Prises decretadas e denncias apresentadas pelo Ministrio Pblico

Na operao realizada pela Polcia Federal, foram presos temporariamente mais de 40
pessoas, entre eles assessores de deputados, os ex-deputados Ronivon Santiago e Carlos
Rodrigues, e a ex-assessora do Ministrio da Sade Maria da Penha Lino. Tambm foram
cumpridos 53 (cinqenta) mandados de busca e apreenso por 250 (duzentos e cinqenta)
policiais federais.
Todos os envolvidos foram soltos e respondem a processos judiciais em liberdade.

178

Trecho constante do Relatrio da CPMI das Ambuulncias, vol.2, p. 734.

Alm das pessoas presas, diversas outras foram ou continuam sendo investigadas pela
Polcia Federal e pelo Ministrio Pblico.
poca em que o caso completou um ano, em maio do corrente ano, a Folha on line
publicou as seguintes informaes179:

A operao da Polcia Federal que desvendou a mfia dos sanguessugas completa 1 ano
nesta sexta-feira ainda sem ter concluses sobre o envolvimento da maioria dos parlamentares
acusados de participar do esquema. Dos 80 deputados e senadores investigados, a PF ainda
no ouviu 55 deputados --dos quais nove tm mandato e outros 46 no conseguiram se
reeleger.
Os 34 que foram ouvidos ao longo da investigao acabaram indiciados pela PF por formao
de quadrilha, corrupo passiva e lavagem de dinheiro. Nesse grupo, nenhum se reelegeu,
entre eles o ex-senador e ex-lder do PMDB no Senado Ney Suassuna (PMDB-PB) e o exdeputado Lino Rossi (PP-MT), campeo na denncia de recebimento de propina --cerca de R$
3 milhes --em troca de emendas ao Oramento para a compra de ambulncias.(...)
Desde que a operao foi deflagrada, a PF criou uma fora tarefa formada por dez policiais
para investigar apenas o envolvimento dos parlamentares na Operao Sanguessuga. A Folha
Online apurou que as dificuldades em ouvir, em especial, os parlamentares com mandato
que eles tm a prerrogativa de escolher a hora, o local e a data em que querem ser ouvidos.

No mesmo dia em que o Jornal Folha de So Paulo publicou a matria acima, o jornal
Correio Braziliense180 dava notcia de que

O escndalo dos sanguessugas envolveu o maior nmero de parlamentares da histria do

Congresso Nacional. A CPI dos sanguessugas props aos conselhos de tica da Cmara e do
Senado a Abertura de processo de cassao contra 69 deputados e trs senadores. Eles foram
179
180

fonte: www.folha.com.br, notcia de 03/05/2007

Jornal Correio Braziliense de 5/05/2007, p. 3

acusados de receber propina da famlia Vedoin para apresentar emendas ao Oramento que
financiaram a compra de ambulncias e equipamentos hospitalares um negcio de R$ 110
milhes.

Ainda segundo a matria do Jornal Correio Braziliense181 supra

Um ano aps a deflagrao da Operao Sanguessuga, nenhum dos parlamentares sofreu

qualquer tipo de punio, a no ser repdio dos eleitores nas eleies de outubro do ano
passado. Foram reeleitos apenas cinco dos 72 parlamentares citados pela CPI.

Muitos se utilizam de diversos expedientes para prolongar ao mximo o desfecho

da ao judicial, esquivando-se, por exemplo, da citao. o caso do ex-deputado Lino Rossi,
que, mais de um ano aps o escndalo foi preso (14/08/2007). A priso preventiva foi decretada
pelo juiz Jeferson Schneider, dessa unidade judicial, depois que considerou "esgotadas todas as
tentativas de citao e intimao do acusado".182
Como o processo de investigao ainda est em curso, novas denncias contra os
envolvidos esto sendo apresentadas pelo Ministrio Pblico Federal perante o Poder Judicirio.
Mais recentemente, consoante notcia divulgada pelo jornal Correio Braziliense, de 28/08/2007,
trs ex-Deputados Federais do Estado de So Paulo foram denunciados, totalizando no
momento, 159 pessoas denunciadas pela Procuradoria da Repblica no Estado do Mato
Grosso183.

3.3. Recursos recuperados

181

Idem, p. 1.
www.coreioweb.com.br, notcia de 14/08/2007.
183
Jornal Correio Braziliense de 28/08/2007, Caderno de Poltica.
182

No se tem a informao dos exatos valores que foram recuperados ou mesmo se foi
recuperada qualquer quantia.
No obstante tenham sido propostas aes judiciais, no houve nenhuma condenao
definitiva. Tambm foram constitudas tomadas de contas especiais procedimento
administrativo cujo julgamento pelo Tribunal de Contas da Unio gera um ttulo executivo
extrajudicial, para ser executado perante o Poder Judicirio, conforme examinado no Captulo
II, mas a probabilidade de ocorrer qualquer recuperao nessa via at o momento nfima.
Recentemente, a Justia Federal concedeu liminar bloqueando os bens, no valor de R$
8,63 milhes, do ex-Deputado Federal Josu Bengston, montante equivalente ao valor destinado
pelo parlamentar ao esquema dos sanguessugas atravs de emendas oramentrias. Alm da
indisponibilidade de bens, o ex-deputado teve os sigilos bancrio e fiscal quebrados184.
Alm do processo por improbidade administrativa, que pode resultar em suspenso
dos direitos polticos, Bengston responde ainda a denncia criminal, acusado de formao de
quadrilha, corrupo passiva, lavagem de dinheiro e fraude em licitao.

3.4. Melhoria na legislao

No se tem notcia de medidas legislativas efetivas que tenham decorrido diretamente

do escndalo das ambulncias.

3.5. Melhoria nas estruturas administrativas

Tambm no se tem notcia de melhorias estruturais da Administrao Pblica federal,

estadual ou dos Municpios ocorridas em razo do episdio em tela.

184

www.folha.com.br, notcia de 07/08/2007

V. Corrupo na Superintendncia para o Desenvolvimento da

Amaznia
1. Apresentao do Caso
1.1 A criao e os objetivos da Sudam
A Superintendncia para o Desenvolvimento da Amaznia Sudam foi criada em
1966 com o objetivo de promover o desenvolvimento de uma regio com situao econmicosocial nitidamente inferior em relao ao centro-sul do Brasil. Com sede em Belm, no Estado
do Par, a Sudam era, originalmente, rgo que se integrava a estrutura da Presidncia da
Repblica. Posteriormente, passou a Sudam a tuar como autarquia, vinculada ao Ministrio do
Interior (atualmente Ministrio da Integrao Nacional).
Com a Sudam, props-se um modelo de desenvolvimento baseado em fomentos e em
incentivos fiscais que possibilitassem condies favorveis realizao de empreendimentos na
regio amaznica. Esperava-se, assim, que a Sudam funcionasse como uma instituio de
planejamento e de administrao, na busca da promoo do desenvolvimento de reas
consideradas economicamente sub-aproveitadas. Nessa perspectiva, caberia Sudam gerir a
elaborao e a execuo de projetos e programas a serem implementados na regio amaznica
tanto por parte de particulares como por entidades da prpria Administrao Pblica.
A partir de 1970, porm, a Sudam deixou de atuar no campo da formulao de
estratgias de desenvolvimento regional, passando apenas a execut-las. Suas atividades ficaram
restritas administrao do Fundo de Investimentos da Amaznia Finam, formado a partir de
recursos obtidos por tributos federais, por meio do sistema de incentivos fiscais, oferecendo
apoio financeiro a empresas que tencionavam investir na regio. Os projetos de investimentos,
geralmente nas reas de agropecuria ou de extrao mineral, eram submetidos verificao da
Sudam, que, se os aprovasse, destinaria empresa pretendente a metade dos recursos previstos
no projeto. A parte restante deveria ser aplicada pelo investidor, que, j no projeto, deveria
demonstrar a capacidade financeira para tanto. A Sudam deveria pautar sua atuao no
aproveitamento dos recursos naturais da regio e na ocupao das vastas e pouco povoadas
terras amaznicas. Deveria a Sudam atuar ainda no sentido de buscar o desenvolvimento da

exportao, de forma a incrementar a participao da regio amaznica no mercado

internacional mediante comercializao de itens no industrializados ou de fcil industrializao.

1.2 Os esquemas de corrupo na Sudam

Ao longo da sua existncia, a Sudam foi alvo de diversas investidas criminosas contra
seus cofres. Os esquemas de corrupo foram vrios, mas praticamente todos eles seguiram o
mesmo modo de operao, baseado no cometimento de fraudes nos projetos empresariais
fomentados pela autarquia. Naqueles projetos, a Sudam participava com parte dos recursos
financeiros necessrios ao empreendimento, sob a forma de incentivos fiscais vinculados ao
Finam, enquanto as empresas beneficirias desses incentivos participavam com o restante. As
fraudes mais comuns nos projetos apresentados Sudam consistiam na supervalorizao, por
parte dos empresrios, dos empreendimentos propostos, ou na falsificao de contratos e
documentos fiscais que comprovariam as despesas realizadas pelas empresas beneficirias dos
incentivos. Dessa forma, as empresas, alm de se esquivarem de injetar recursos prprios no
projeto, desviavam os recursos referentes participao do Finam.
Os projetos de empreendimento fraudulentos contavam com a intermediao de
escritrios particulares, que, mediante percepo de altas comisses por sua atuao,
conseguiam que os recursos do Finam fossem direcionados para empresas pertencentes aos
esquemas de corrupo. Esses escritrios tinham sua disposio vrios profissionais
contadores (contabilistas), advogados e economistas, entre outros que atuavam em diversas
cidades da regio amaznica e em outros pontos do Brasil.
Esses profissionais se incumbiam de fases cruciais das fraudes, tais como a elaborao
dos projetos a serem encaminhados Sudam e a apresentao de documentos necessrios
aprovao daqueles projetos.
Os escritrios intermediadores eram poucos e compunham verdadeiro oligoplio de
elaborao e de aprovao de projetos de fomento junto Sudam. Dessa forma, praticamente
nada se conseguia daquela autarquia que no fosse pela via da intermediao daqueles
escritrios. At mesmo empresrios que de fato desejavam obter financiamento da Sudam para

efetivamente implantarem seus projetos de empreendimento tinham que se submeter queles

atravessadores, pagando-lhes propinas de valores altamente significativos.
A grande maioria das empresas que obtinham recursos da Sudam com a intermediao
daqueles consultores eram, na verdade, empresas especialmente organizadas para a fraude.
Geralmente, empresas de fachada que, justamente por isso, jamais poderiam ressarcir os cofres
do Finam quando viessem tona as evidncias de que os recursos liberados no haviam sido
utilizados nos fins a que se destinavam.
Obviamente, os consultores que intermediavam os negcios junto Sudam no
atuavam isoladamente ou desprotegidos. Sempre lhes davam apoio sofisticadas redes de
favorecimentos e de apadrinhamentos polticos. Dessa forma, os esquemas de corrupo
cuidavam do posicionamento estratgico de apadrinhados polticos, colocando-os nos principais
postos da Sudam, com poder suficiente para negligenciar etapas das operaes de fomento e
ocultar fraudes.
Todos os esquemas de corrupo contra a Sudam cuidavam, ainda, da fictcia
comprovao da execuo dos projetos, mediante emisso de documentos fiscais falsos,
formalizao de contratos forjados de prestao de servios, simulao de transaes comerciais
entre empresas pertencentes aos esquemas de corrupo, superfaturamento de bens e servios,
apresentao de bens que j pertenciam s empresas beneficiadas antes do financiamento da
Sudam, entre outros estratagemas. O dinheiro pblico recebido aps a aprovao dos projetos
era, em muitos dos casos, completamente desviado. No havia sequer a inteno de demonstrar
que existira alguma aplicao no empreendimento. Foram muitos os casos em que, no lugar de
fbricas de grande porte, verificaram-se apenas as colunas de concreto que deveriam sustentar os
galpes e, em vez de grandes criaes de bovinos, apenas os pastos.

1.3 Os casos mais rumorosos de corrupo na Sudam

Os esquemas de corrupo contra os cofres da Sudam praticamente tinham, como j
dito, o mesmo modo de operao. Diversos, no entanto, foram os casos de corrupo naquela
autarquia, cada um com seus atores, sua quadrilha, suas peculiaridades.

Um dos maiores escndalos na Sudam ocorreu entre 1988 e 1989, durante o governo
do ento Presidente da Repblica Jos Sarney. Relatrio de sindicncia levada a efeito no
Ministrio do Interior, ao qual se vinculava a Sudam, indicou que srias fraudes estavam sendo
cometidas contra o Finam. Com a intermediao de consultores particulares que recebiam
comisses por sua atuao os recursos do Finam eram sistematicamente direcionados para
empresas pertencentes ao esquema de corrupo. Apontou-se, no relatrio de sindicncia, que,
durante os quatro anos da gesto do superintendente Henry Checralla Kayath, os intermedirios,
para praticarem trfico de influncia e, dessa forma, obterem a complacncia dos dirigentes da
Sudam, recebiam comisses que chegavam a 40% do valor dos financiamentos concedidos pela
autarquia. At mesmo pequenos empresrios que desejavam obter financiamento da Sudam
tinham de se submeter aos atravessadores, pagando-lhes propinas de alto valor. Descobriu-se,
ainda, que muitas empresas que obtinham recursos da Sudam nesse esquema de corrupo eram,
na verdade, empresas de fachada.
Merecem especial destaque, todavia, entre os inmeros casos de corrupo na Sudam,
os que envolveram o Sr. Jader Fontenelle Barbalho. Poltico de grande influncia com base
eleitoral no Estado do Par, Jader Barbalho ocupou, ao longo de sua carreira, os cargos de
governador daquela unidade da federao (por duas vezes), deputado estadual, ministro de
estado da reforma e desenvolvimento agrrio, ministro de estado da previdncia e assistncia
social, senador e presidente do Senado Federal, entre outros. Atualmente, deputado federal.
Denunciou-se que, durante vrios anos, Jader Barbalho agiu sistematicamente no sentido de
satisfazer seus interesses particulares na aprovao de projetos de fomento empresarial
submetidos Sudam. Para tanto, usou de seu grande poder poltico para designar de pessoas de
sua confiana para exercer funes pblicas estratgicas no mbito daquela autarquia. De acordo
com matria publicada na revista Isto- Dinheiro185:

Um ex-cacique da Sudam, Henry Cheralla, pode ser o elo perdido entre o mundo poltico do
Par e a corrupo na Sudam. No momento, ele deseja receber dos cofres pblicos a bagatela
de R$ 5 milhes, a ttulo de indenizao por ter sido afastado do cargo na dcada passada.

185

http://www.terra.com.br/istoedinheiro/190/poder/index.htm, acessado em 10.9.2007.

Cheralla, que hoje endocrinologista, somente chegou ao cargo por ter relaes de
compadrio com o senador Jader Barbalho e foi demitido por ter rompido com o padrinho.

So fortes as evidncias de que Jader Barbalho foi o nome que conferiu

sustentabilidade ao sistema de corrupo que teve lugar na Sudam durante as dcadas de 1980 e
1990, poca em que a autarquia esteve sob domnio absoluto do Partido do Movimento
Democrtico Brasileiro PMDB , agremiao poltica a que Jader Barbalho se filia. A
associao do nome de Jader Barbalho s fraudes na Sudam tomou notoriedade pblica quando,
em maio de 2000, em meio a uma disputa poltica com o senador Antnio Carlos Magalhes,
este enviou carta ao presidente Fernando Henrique Cardoso acusando o rival de comandar
grande esquema de fraudes naquela autarquia. Aps a denncia, seguiram-se investigaes
promovidas pela Polcia Federal e pelo Ministrio Pblico Federal, no sentido de se averiguar a
real vinculao de Jader Barbalho s fraudes. Sob presso, o Senador acabou renunciando ao
mandato186.
As investigaes empreendidas pelo Ministrio Pblico Federal e pela Polcia Federal
deram conta de robustos indcios de que a quase totalidade das outras pessoas supostamente
envolvidas nos casos de desvio de verbas da Sudam estavam de alguma forma ligadas a Jader
Barbalho. Dessa rede de influncias e apadrinhamentos criada em torno de Jader Barbalho
cuidou a reportagem da Revista Veja, edio de 02/05/2001, intitulada "O Sistema Planetrio de
Jader". Nessa reportagem, apontou-se no apenas a forte influncia poltica de Jader Fontenelle
Barbalho na designao de pessoas para ocuparem posies estratgicas na Sudam, como
tambm o time de atores que integravam um verdadeiro esquema voltado a desviar recursos do
Finam. Transcreve-se, a seguir, a composio do "planetrio" que, segundo a Revista Veja,
orbitava em tomo de Jader Barbalho no cometimento de fraudes em projetos fomentados pela
Sudam:

a) A mulher de Jader - Maria Cristina Zahluth. a presidente da empresa Centeno &

Moreira, cujo ranrio, instalado nos arredores de Belm, est sendo investigado sob suspeita
186

http://www1.folha.uol.com.br/folha/brasil/ult96u25412.shtml, acessado em 10.9.2007.

de desviar 9,6 milhes de reais da Sudam. Tambm foi scia, entre 1996 e 1998, de Jos
Osmar Borges, um dos mais notrios fraudadores da Sudam;
b) O fraudador - Jos Osmar Borges. Foi scio da atual mulher de Jader entre 1996 e 1998 na
Agropecuria Campo Maior. Encerrada a sociedade, as terras da Campo Maior foram
incorporadas rea da fazenda Rio Branco, que pertence a Jader. acusado de desviar, por
meio de suas seis empresas em Mato Grosso, mais de 100 milhes de reais da Sudam. J
esteve preso pela Polcia Federal;
c) O primo - Jos Priante. deputado federal. Nas escutas telefnicas feitas pela Polcia
Federal, depreende-se que mantinha negcios escusos com um dos fraudadores da Sudam,
Geraldo Pinto da Silva, dono de um escritrio ligado s fraudes na autarquia;
d) O cunhado - Camilo Afonso Centeno. Foi um dos scios de Jos Osmar Borges, um dos
maiores fraudadores da Sudam. Hoje, diretor da emissora de TV de Jader;
e) O indicado - Maurcio Vasconcelos. Foi superintendente da Sudam por indicao de Jader
Barbalho. Ficou no cargo menos de um ano, assumindo, em seguida, tambm por sugesto de
Jader, a secretaria executiva do Ministrio da Integrao Nacional. foi afastado sob suspeitas
de envolvimento em corrupo;
f) O amigo - Jos Artur Guedes Tourinho. Amigo de Jader desde a adolescncia, foi indicado
pelo senador para ser o superintendente da Sudam, cargo que ocupou de 1996 a 1999. Era o
chefe da autarquia na poca em que se descobriram os desvios da Centeno & Moreira - e no
tomou nenhuma providncia. Perdeu o cargo na Sudam quando foi revelado que Jos Osmar
Borges, o ex-scio de Jader, fizera depsitos em sua conta bancria. Seus bens esto
bloqueados por ordem da Justia;
g) A contadora - Maria Auxiliadora Barra Martins. Acusada de manter um dos escritrios mais
ativos em projetos destinados a fraudar a Sudam, era responsvel pela contabilidade da
Centeno & Moreira, empresa sob suspeita de ter desviado 9,6 milhes de reais da autarquia. J
esteve presa pela Polcia Federal".

De acordo com processo administrativo disciplinar instaurado pelo Ministrio da

Integrao Nacional poca do segundo mandato do Presidente Fernando Henrique Cardoso,

Jos Artur Guedes Tourinho teria utilizado sua condio de superintendente da Sudam para
beneficiar projeto de financiamento apresentado autarquia por uma empresa de sua
propriedade, denominada Comisso de Turismo Integrado da Amaznia CTI-Amaznia. Entre
1996 e 1999, houve, no caso, entre outras anormalidades, solicitao de prioridade em todas as
fases do processo de aprovao do projeto, tratamento benevolente diante de irregularidades na
prestao de contas, decises contrrias a pareceres tcnicos e desaparecimento de documentos.
A comisso responsvel pelo referido processo administrativo verificou ter Guedes Tourinho
sido beneficirio de depsitos bancrios feitos por Jos Osmar Borges, sobre quem pairam
suspeitas de ser o maior fraudador individual da Sudam. Tourinho teria, segundo relatrio da
comisso, favorecido projetos de Osmar Borges e garantido outras liberaes ilegais de recursos
da Sudam. Com as notcias do escndalo vindo tona, Jos Arthur Guedes Tourinho foi
destitudo do cargo de superintendente da Sudam e teve os bens bloqueados pela Justia. Nesse
sentido, vale transcrever matria publica pelo Jornal a Folha de So Paulo187:

O ex-superintendente da Sudam Jos Artur Guedes Tourinho disse que se baseou em

pareceres jurdicos para assinar os convnios da empresa CTI-Amaznia com o rgo.
Tourinho teve seus bens bloqueados pela Justia Federal do Par por ter liberado R$ 320 mil
da Sudam (Superintendncia do Desenvolvimento da Amaznia) para sua prpria empresa.
Documento divulgado ontem pela Folha mostra que ele assinou o convnio como
superintendente da Sudam e como presidente do conselho diretor da CTI-Amaznia
(Comisso de Turismo Integrado da Amaznia), em 28 de julho de 1998. Tourinho no quis
dizer quem so os autores dos pareceres. Afirmou apenas que ir mostr-los Justia Federal
em 2 de maio, quando deve prestar depoimento sobre o processo de improbidade
administrativa que corre paralelamente ao processo de indisponibilidade de bens. O exsuperintendente disse que s soube do bloqueio de seus bens pela imprensa e que, apenas
ontem, seus advogados foram se credenciar para saber detalhes do caso. Lgico que vamos
pedir a revogao dessa deciso. Ele disse ainda que a CTI-Amaznia no era uma empresa,
mas um rgo de incentivo ao turismo na regio do qual faziam parte representantes dos
governos estaduais dos nove Estados da Amaznia Legal. Por isso, tambm, a CTI-Amaznia
teria o mesmo endereo da Sudam. Segundo o procurador da Repblica Felcio Pontes Jnior,
187

http://www1.folha.uol.com.br/folha/brasil/ult96u18646.shtml, acessado em 9.9.2007

o modelo de rgo ao qual Tourinho se refere foi extinto pela Constituio de 1988, e,
portanto, a CTI s pode ser uma empresa. Tourinho disse ainda que foi convidado a ser
presidente da CTI. Como presidente, saneei as contas da CTI e fiz ela cumprir o seu dever de
incentivar

turismo

cultura

na

regio.

Os R$ 320 mil teriam financiado dois filmes, duas apresentaes da Orquestra Sinfnica do
Amazonas e o Festival Internacional de Cinema da Amaznia. A Procuradoria da Repblica
detectou que h irregularidades em todas as prestaes de contas. Tourinho disse que as
prestaes estavam sendo feitas corretamente at ele sair da CTI, em 1999, quando foi
tambm exonerado da Sudam. Deve-se perguntar aos que me sucederam sobre as prestaes
de contas. Segundo a assessoria de imprensa da Sudam, a CTI no funcionou mais desde a
sada de Tourinho. O ex-superintendente afirmou ser amigo do presidente do Senado, Jader
Barbalho (PMDB-PA), mas disse que isso nunca influenciou os convnios da Sudam, nem foi
o motivo de sua nomeao. Vim por causa da minha experincia no Banco da Amaznia.

O envolvimento de Jader Barbalho nas fraudes contra a Sudam restou patente,

tambm, no caso do ranrio Touro Gigante, que teria causado prejuzo de cerca de
R$ 9,6 milhes ao Finam188. O ranrio constituiu empreendimento fraudulento apresentado por
empresa presidida pela prpria mulher de Jader Barbalho, scia de Jos Osmar Borges. O caso
levou a Justia a autorizar o levantamento das ligaes telefnicas havidas entre o poltico e o
referido empresrio. Como resultado do monitoramento, descobriu-se ter ocorrido, durante
vrios anos, intensa comunicao telefnica entre os dois.
As relaes de Jader Barbalho com o deputado Jos Priante, seu primo, tambm do
margem a suspeitas189. O fazendeiro Dany Gutzeit, em depoimento Polcia Federal, apontou
Jos Priante como executor das cobranas de comisses ou propinas em favor de Jader
Barbalho. Disse ele que os dois, Barbalho e Priante, intercediam na Sudam para a liberao de
recursos mediante apresentao de projetos fraudulentos, sendo que, para tanto, recebiam
comisso sobre os recursos liberados. Em 2001, a Polcia Federal reuniu farta documentao
188
189

Sudam deu R$ 9,6 mi para mulher de Jader criar rs, Jornal Folha de So Paulo, 21/04/2001.

Provas levantadas pela Polcia Federal e pelo Ministrio Pblico deixam Jader Barbalho em situao
insustentvel, Revista Isto 19.9.2001.

cheques e depoimentos, entre outros para sustentar acusaes contra o Jader Barbalho e Jos
Priante. Os documentos conseguidos pela Polcia Federal seriam apresentados ao Supremo
Tribunal Federal para fundamentar pedido de abertura de investigaes contra Jader Barbalho.
As acusaes referiam-se ao condicionamento da liberao de recursos da Sudam ao pagamento
de doaes eleitorais ao PMDB em Altamira/PA, grande reduto eleitoral de Jader Barbalho, e
cobrana de propina, por meio de interpostas pessoas ("laranjas), de 7% a 10% sobre o valor
dos projetos aprovados. Esses fatos foram relatados pela Revista Isto 190:

Alm do esquema de Jader na Sudam, a petio do procurador Mrio Lcio acusa o exministro e senador Fernando Bezerra (PTB-RN) de envolvimento nas fraudes. relevante
anotar que existe, ainda, outra organizao criminosa, de criao recente, vinculada ao exministro da Integrao Nacional Fernando Bezerra, que tinha como executores diretos o exsecretrio-executivo do Ministrio Benivaldo Alves de Azevedo e o contador Geraldo Pinto
da Silva, escreve o procurador. Geraldo Pinto acusado pela PF de participar tambm do
grupo de Jader. No relatrio que enviou ao STF, o delegado Hlbio Leite aponta Geraldo e a
contadora Maria Auxiliadora Barra Martins como peas-chave no esquema de Jader e Priante
na Sudam. A documentao traz revelaes estarrecedoras. To eloquentes quanto os mais de
20 depoimentos de sudanzeiros proprietrios de projetos financiados pela Sudam colhidos
pela PF so os resultados da quebra do sigilo telefnico de lobistas e empresrios que
comprovam suas ligaes com Jader e Priante. Tambm compromete a dupla de
parlamentares a papelada apreendida no escritrio de Maria Auxiliadora Barra e do exsuperintendente da Sudam Jos Arthur Guedes Tourinho, apadrinhado de Jader. Entre os
documentos apreendidos na casa de Auxiliadora, est um bilhete em que a contadora registra
um lembrete pra l de comprometedor: p/Priante: fazer declarao de que no conheo, no
usei seu nome, no tenho ligao. Em outra anotao, ela presta contas ao Doutor, que,
segundo a PF, trata-se de Jader. Na residncia de Romildo Soares, sudanzeiro e poltico do
PMDB de Altamira, no Par, foi recolhida uma nota em que ele nega qualquer ligao com
Jader e que, estranhamente, foi remetida imprensa a partir do fax do gabinete da presidncia
do Senado. J na casa de Tourinho, a PF encontrou dois memorandos internos, um destinado
a Sen. J.B. e outro para J.B., com informaes sobre a tramitao de 26 projetos na Sudam.

190

idem. Fonte: http://www.terranetworks.com.br/istoe/1668/politica/1668_destino_selado.htm

Maria Auxiliadora Barra Martins, pessoa de confiana de Jader Barbalho e

responsvel pela contabilidade do aludido ranrio Touro Gigante, foi tambm um dos acusados
pela Polcia Federal de participar do sistema de corrupo na Sudam. Proprietria do escritrio
de consultoria A.M.E. e ex-diretora financeira da autarquia, Maria Auxiliadora teria
intermediado quase duas centenas de projetos de fomento junto Sudam. Em sua grande
maioria, os projetos eram fraudulentos, no tendo existido a mnima inteno de se implant-los,
apesar de se lhes terem sido repassadas vultosos recursos financeiros. A Polcia Federal
levantou, ainda, indcios de que Maria Auxiliadora Barra Martins teria comprado dois avies
para facilitar seus deslocamentos entre os municpios para os quais prestava consultoria para a
aprovao de projetos na autarquia. Levantamentos feitos a partir de dados a que a Polcia
Federal teve acesso indicam que Maria Auxiliadora teria movimentando um total de R$ 160,4
milhes. Em propinas, suspeita-se que tenha recebido R$ 6 milhes.
As acusaes que pesaram sobre Jader Barbalho e pessoas vinculadas a ele estendemse, ainda, utilizao da Sudam para fins eleitoreiros. As suspeitas so de que o PMDB,
comandado por Jader Barbalho, tenha beneficiado 19 prefeitos candidatos reeleio no ano
2000 por meio da assinatura de convnios com 27 prefeituras do interior do Par e de Roraima.
Por meio de emenda ao Oramento Geral da Unio de 2000, foram destinados cerca de R$ 17
milhes queles prefeitos. A emenda continha a denominao Gesto de projetos de
desenvolvimento sustentvel/local integrado na Amaznia Legal - Apoio ao desenvolvimento

municipal do Estado do Par. Cerca de R$ 6,2 milhes foram liberados pela Sudam entre julho
e setembro daquele ano, o que constituiu violao lei eleitoral. Na poca, a procuradoria da
Sudam em Belm recomendou o cancelamento dos projetos, mas a autarquia garantiu a liberao
dos recursos a despeito do parecer jurdico contrrio.
Exemplos de desvios e fraudes com recursos da Sudam no envolvem, todavia,
sempre o nome do ex-Senador, atualmente Deputado Federal Jader Barbalho. Pode-se
mencionar, nessa seara, a fraude de R$ 44 milhes para o projeto de investimento apresentado
pela empresa Usimar Componentes Automotivos. O empreendimento, no valor total de R$ 1,3
bilho, deveria ter sido realizado em So Lus, capital do Estado do Maranho. No entanto, no
saiu do papel, embora tenha ocorrido a disponibilizao de grande parte do valor previsto no
projeto.

Apesar de a Sudam ter liberado R$ 44 milhes para o projeto Usimar, a empresa nada
aplicou no projeto. No entanto, a Sudam registrou em seus controles ter ocorrido a contrapartida
de R$ 102 milhes por parte da Usimar. Essa contrapartida teria sido realizada mediante
aquisio de equipamentos. Apesar de os equipamentos no terem sido encontrados pelos fiscais
da Sudam, aceitou-se a justificativa, apresentada pela Usimar, de que teria ocorrido atraso na
entrega das mquinas. Em depoimento Polcia Federal, o empresrio que supostamente arcaria
com a metade dos custos de implantao da Usimar acabou admitindo que nunca pretendeu
investir no projeto Usimar.
Suspeitas sobre a fraude foram apontadas inicialmente pela Revista Veja191:

De imponente mesmo o projeto Usimar tem o preo. Como mostra a placa ainda fincada
diante do terreno onde ela se ergueria, a fbrica de So Lus do Maranho custaria, numa
primeira fase, 1,38 bilho de reais. O investimento total seria de 1,7 bilho. dinheiro demais
para uma empresa que se propunha a fabricar peas de automveis, especialmente aquelas
mais brutas, pesadas, como os blocos de motor, cabeotes e cubos de roda. Isso sem que se
encontre uma nica indstria de automveis nas redondezas. A mais prxima fica em
Camaari, na Bahia, a 1.600 quilmetros de distncia. (...)
O que primeiro chamou a ateno dos procuradores que hoje investigam a escandalosa
empreitada maranhense foi justamente o fato de esse megaprojeto, totalmente atpico pelo
volume de dinheiro pblico envolvido, ter tido uma tramitao rotineira, descuidada at, na
Sudam e no governo de Roseana Sarney no Maranho, rgos responsveis por sua
viabilizao financeira. A Sudam precisou de apenas quatro dias para aprovar um
investimento de metade do custo inicial da Usimar, de 690 milhes de reais, equivalente ao
oramento de um ano da entidade. (...) Trs anos depois, a Usimar exibe aquela face tpica
das empreitadas da Sudam: investigada por fraude e desvio de dinheiro, enquanto a obra
apenas um terreno baldio com alguns barraces e pilotis que comeam a ser comidos pelo
mato.
(...) Demorou dois anos e custou 44 milhes de reais para que se descobrisse que a Usimar
era apenas uma empresa fantasma que ainda vai assombrar muita gente.
191

A fraude est at na placa, Revista Veja On Line 13.3.2002 http://veja.abril.com.br/130302/p_052.html,

acessado em 9.9.2007.

2. Fatores que propiciaram a ocorrncia de esquemas de corrupo na Sudam

2.1. Falhas e deficincias na estrutura da Sudam e na legislao que regia a
atuao da autarquia
As diversas fraudes cometidas contra a Sudam evidenciaram quo dbil era a estrutura
daquela autarquia para o gerenciamento e o controle dos projetos de fomento que lhe eram
apresentados. As deficincias da Sudam se revelaram em todo o processo de anlise, aprovao,
fiscalizao e acompanhamento de resultados dos projetos. O ambiente de deficincia e de
fragilidade estrutural da Sudam fez-se propcio ao premeditada de grupos criminosos
integrados por polticos, empresrios, despachantes e agentes pblicos.
A predisposio para favorecimentos j contaminava os projetos de fomento desde o
incio do processo. Difcil imaginar que algo funcionaria a contento no mbito da Sudam se a
prpria cpula da autarquia funcionava como parte integrante de uma mfia montada justamente
para avanar sobre os cofres da entidade. Num ambiente assim montado, era de se esperar que a
Sudam no contasse, e de fato no contava, com legislao adequada, que se prestasse ao
estabelecimento de critrios e requisitos objetivos para a seleo dos projetos de fomento. Isso
trouxe como conseqncia atuao inadequada da Sudam no exame e triagem de projetos de
fomento, tendo-se evidenciado, naquelas fases, entre tantas outras anomalias:
a) a ocorrncia de inadequadas aferies da capacidade econmico-financeira
das empresas proponentes;
b) a deficincia ou at mesmo a inexistncia de estudos de viabilidade tcnica,
econmica e financeira dos projetos de empreendimento;
c) a falta de mecanismos para apurar a ocorrncia de sobrepreos nos projetos
empresariais;

d) a aprovao de projetos apresentados por empresas inadimplentes com a

Seguridade Social e com a Fazenda Pblica;
e) a aprovao de uma grande quantidade de projetos de uns poucos grupos
empresariais; e
f) a alta freqncia de aprovao de projetos provenientes de grupos
empresariais sediados nos Estados do Par e do Mato Grosso, em detrimento de projetos
oriundos de outros Estados, como Roraima, Acre e Amap.

2.2. Falhas e deficincias de controle

Se as fases de exame e aprovao dos projetos de fomento empresarial revelaram-se
caticas, situao diferente no se viu nas fases seguintes. Em regra, ocorria na Sudam frontal
desrespeito aos cronogramas de liberao dos recursos financeiros. Na realizao dos repasses,
as prioridades eram determinadas no em funo de critrios imparciais e objetivos, mas de
acordo com os interesses dos grupos criminosos que manipulavam a autarquia. No bastasse
esse tipo de favorecimento, as liberaes financeiras em favor das empresas que compunham os
esquemas de corrupo na Sudam eram levadas a efeito ainda que no houvessem sido
realizadas as etapas previstas nos cronogramas de desembolso dos empreendimentos.
A falta de controle da execuo dos projetos de financiamento era, pois, evidente. No
dispunha a Sudam de estrutura de auditoria interna que pudesse acompanhar o desenvolvimento
dos projetos aprovados. Sem dvida, essa enorme brecha facilitou a atuao das mfias. As
poucas fiscalizaes in loco promovidas pela autarquia se direcionavam, em sua maioria, a
empresas que no faziam parte dos esquemas de corrupo.
Ressalte-se que, uma vez que se constatava a inadimplncia de determinada empresa,
pouco ou nada se fazia no mbito da Sudam com vistas recuperao dos recursos desviados ou
apurao das responsabilidades administrativas, civis e criminais.

3. Medidas Adotadas pelo Poder Pblico ante os esquemas de corrupo na

Sudam
No obstante diversos rgos de controle Secretaria Federal de Controle, Ministrio
Pblico Federal e Tribunal de Contas da Unio terem atuado de forma a apurar as fraudes
ocorridas na Sudam, as medidas adotadas no resultaram, pelo menos at o momento, na efetiva
punio dos responsveis pelas fraudes nem na recuperao dos recursos pblicos desviados.
Cite-se, por exemplo, o caso de Jos Artur Guedes Tourinho, que, conforme acima
mencionado, de 1996 a 1999 ocupou o cargo de superintendente da Sudam por indicao de
Jader Fontenelle Barbalho. rgos de controle j haviam expedido diversas recomendaes no
sentido de que aquele superintendente fosse afastado de suas funes. As recomendaes, no
entanto, no surtiram efeito, j que foram fortes as reaes para preservar o grupo poltico que
comandava a Sudam. Contudo, Guedes Tourinho acabou afastado por meio de deciso judicial
ante evidncias levantadas pela Secretaria Federal de Controle de que o ento superintendente da
Sudam havia-se envolvido em aes que resultaram em desfalque de R$ 250 milhes nos cofres
da autarquia.
Quanto ao projeto Usimar, a que acima tambm se referiu, nos anos de 2001 e 2002 o
Ministrio Pblico Federal denunciou mais de 40 pessoas sob a acusao de fraude causadora de
prejuzo de cerca de R$ 1,2 bilho Sudam. Entre os denunciados, figuraram o ex-senador Jader
Barbalho, a ex-governadora do Estado do Maranho Roseana Sarney (atualmente Senadora da
Repblica) e seu marido, Jorge Murad. Constaram da lista de denunciados, ainda, vrios
polticos, empresrios e funcionrios pblicos. Em relao ento Governadora Roseana
Sarney, foi proposta ao penal a qual foi rejeitada por falta de provas da sua participao,
conforme informado pelo Jornal Estado de So Paulo192:

192

Indcios inconsistentes: Justia Federal rejeita denncia contra Roseana Sarney. Revista Consultor Jurdico, 9 de
agosto de 2002 fonte: http://conjur.estadao.com.br/static/text/11173,1, acessado em 9.9.2007.

O juiz da 2 Vara Federal de Tocantins, Alderico Rocha Santos, rejeitou pedido de abertura
de ao penal contra a ex-governadora do Maranho, Roseana Sarney, nesta sexta-feira (8/8).
O pedido foi feito pelo Ministrio Pblico no dia 19 de julho. Roseana, o marido, Jorge
Murad, e o ex-senador Jader Barbalho (PMDB-PA) foram denunciados por formao de
quadrilha, estelionato e peculato. A governadora representada pelo advogado Antnio
Carlos de Almeida Castro. O juiz afirmou que no h indcios consistentes contra a
governadora. No entanto, ele aceitou a denncia contra Murad e dezenas de outras pessoas. A
representao foi apresentada por procuradores de quatro Estados: Maranho, Par, Paran e
Tocantins. O MP denunciou 26 supostos envolvidos no desvio dos R$ 44 milhes liberados
pela extinta Sudam para o projeto Usimar. De acordo com o MP, Roseana, Murad e os
subgerentes do Maranho Alexandre Falco (Indstria e Comrcio) e Arnaldo Silveira
(Planejamento) atuaram decisivamente para a aprovao do projeto, com unidade de
desgnios e com a diviso de tarefas tpicas das organizaes criminosas.

Em dezembro de 2000, a representao judicial da Sudam deixou de ser feita pela

procuradoria da autarquia, passando s mos da Advocacia-Geral da Unio AGU. A medida se
justificou por se considerar a inoperncia e a ineficincia da procuradoria da Sudam ante sua
obrigao de zelar pelos cofres da entidade e de buscar a punio dos responsveis pelos
consecutivos desvios constatados. Ao assumir as funes da procuradoria da Sudam, a AGU
procedeu ao reexame de centenas de projetos apresentados autarquia.
Em suma, a Sudam, diferentemente do que se propunha, nunca se prestou a elevar os
indicadores sociais e econmicos da regio amaznica. Ao contrrio, esteve sempre a Sudam, ao
longo de sua existncia, a servio de grupos polticos que incrementaram suas fortunas e seu
poder poltico s custas dos recursos pblicos oriundos do Finam, fundo mantido com tributos
federais. Tudo isso em detrimento do povo desvalido da Amaznia ribeirinhos, pescadores,
ndios, seringueiros, colonos da reforma agrria, entre outros, que nunca se beneficiaram com a
atuao daquela autarquia. Em 2001, a Sudam e o Finam foram extintos, ao mesmo tempo em
que se criaram a Agncia de Desenvolvimento da Amaznia ADA e o Fundo de
Desenvolvimento da Amaznia FDA.
Como se costuma afirmar no Brasil, mudam-se os nomes das instituies; as
irregularidades continuam as mesmas.

VI. Corrupo e impeachment: o caso Collor

1 . Apresentao do caso
1.1. rea em que se verificou a fraude
As eleies para Presidente do Brasil, realizadas em 1989, foram vencidas por
Fernando Affonso Collor de Mello, candidato do Partido da Renovao Nacional - PRN (hoje
extinto). O candidato vencido, no segundo turno, foi o atual Presidente Luiz Incio Lula da
Silva.
Aos 41 anos, com rpida experincia como prefeito de Macei, governador do
Estado de Alagoas e Deputado Federal, Fernando Collor ascendeu ao maior posto da Repblica
brasileira de forma meterica.
A receita utilizada foi, basicamente, o discurso de caador de marajs (termo utilizado
no Brasil para indicar funcionrio pblico que recebe elevada remunerao), e a postura de
"super-homem", capaz de: correr 8 km (com sorriso no rosto); pilotar jet-ski, ultraleve, moto
Kawasaki Ninja ou uma Ferrari; lutar Karat; mergulhar no mar em um criadouro de mexilhes
e ostras; passear de avio de guerra e tanque militares; jogar volei e futebol, entre outras
peripcias193.
Como lembrado por Roberto Pompeu de Toledo, conscientemente ou no, Collor
seguia a mxima ensinada por Maquivel: "Um princpe no precisa possuir todas as
qualidades, o que precisa parecer possu-las."194

No exerccio do mandato presidencial, entretanto, no chegou a completar dois anos,

pois, em 29/12/1992, Fernando Collor renunciou, pressionado pela aprovao, no Senado

193

"O super-Fernandinho" - "no poder, Collor posou de Rambo, Indiana Jones, atleta, intelectual e homem
sensvel. S no foi o presidente que o pas precisava" (Revista Veja, 30/09/92, edio histrica extra, 1255, pp.
42/45)
194
"Nas asas da tica" - "A bandeira da moralidade que acabou por derrubar um presidente reacende o antigo
debate dos limites entre moral e poltica" (Revista Veja, 07/10/92, edio 1256)

Federal, do pedido de impeachment fundamentado em delitos como corrupo passiva,

prevaricao, advocacia administrativa, formao de quadrilha e estelionato.
O Caso Collor ficou conhecido tambm como "Esquema PC Farias", em referncia ao
tesoureiro da campanha, Paulo Csar Farias, identificado como o principal mentor do esquema
de venda de favores a empresrios, entre outras negociatas. Ele arrecadou milhes dlares para
financiar a campanha, em troca de promessas de benesses junto ao governo195.
Os valores arrecadados foram bastante superiores s despesas efetuadas, dando
surgimento s chamadas sobras de campanha, cuja destinao no se pode precisar. O que se
sabe que PC Farias de empresrio medocre em Alagoas passou a ser milionrio, com negcios
internacionais196.

1.2. Como o escndalo se tornou conhecido

O responsvel pela revelao do escndalo foi Pedro Collor irmo do Presidente
Fernando Collor que interpretou como ameaa ao jornal da famlia, sob sua direo, a fundao
em Macei, por PC Farias, do Jornal Tribuna de Alagoas197. Segundo consta, Pedro Collor
tambm ficou ressentido com o irmo, que dava sinais de apoio a PC Farias.
Especula-se ainda que a motivao para a revelao do escndalo tenha sido cimes de
Pedro Collor, cuja mulher teria sido assediada pelo Presidente Fernando Collor198.
Esto presentes, desse modo, ingredientes para a ocorrncia de escndalo que o mais
criativo escritor de novelas brasileiras (ou mexicanas acredito que as novelas brasileiras so
muito melhores que as congneres mexicanas) no seria capaz de imaginar.

195

"O sindicato do poder" - "As denncias contra PC Farias encostam em Collor, e o Planalto manobra para
garantir sua prpria sobrevivncia - custe o que custar" (Veja de 8/07/92, edio 1.242)
196
"O imposto de renda de PC Farias de 1987 a 1991" - "O choque entre a riqueza aparente e os ganhos
declarados" (Veja de 20/05/92, edio 1.235)
197
"Raio X na renda" - "As exticas declaraes de PC Farias ao Fisco vm a pblico e Pedro Collor
intensifica seus ataques ao irmo presidente (Veja de 20/05/92, edio 1.235)
198
"O irmo que joga no ataque" - "Por que Pedro briga com Fernando?" (Veja de 20/05/92, edio 1.235)

2. Indicao das razes que propiciaram a ocorrncia da fraude

2.1 falhas na legislao
A legislao eleitoral brasileira, no obstante extensa, no evitou as fraudes que
ocorreram na campanha presidencial de 1989, especialmente no que diz respeito ao
financiamento da campanha presidencial. Foram arrecadadas quantias elevadssimas junto a
empresrios para o financiamento da campanha mediante a promessa de favorecimentos em
contrataes pblicas do futuro governo. O montante arrecadado foi direcionado para o nefasto
"caixa dois"199.
Nenhuma dessas "contribuies" foi declarada, inclusive por falta de exigncia legal
nesse sentido, poca.
Esse procedimento foi utilizado acintosamente pelo tesoureiro da campanha, que
contando com o prestgio que detinha perante o futuro Presidente, praticava toda sorte de
negociatas e de trfico de influncia.
Desde o caso Collor, tm sido feitas tentativas de aprimoramento legislativo dessa
matria. As eleies presidenciais 1994 foram regidas pela Lei n 8.713/93, que trouxe
dispositivos com o intuito de controlar o abuso do poder econmico nas campanhas, entre outros
vcios. Exigiu-se, por exemplo, a constituio de comits financeiros; previu-se a
responsabilidade objetiva do candidato pela prestao de contas de sua campanha; estabeleceuse, ademais: limites de doaes e de uso de recursos prprios do candidato, uso de bnus
eleitorais, cassao do registro de candidato que infringisse as normas sobre a administrao
financeira de sua campanha e destinao obrigatria das sobras de campanha aos partidos.
Essa legislao possibilitou que qualquer eleitor realizasse gastos no
contabilizveis at determinado limite em favor de seu candidato preferencial. Apesar das
crticas, a Lei n 9.504/97, conhecida como "Lei das Eleies", repetiu-o. Essa norma foi
editada para regular de maneira geral todas as eleies, evitando a edio de uma norma
especfica para cada eleio. A crtica que se fazia era a de ser incua a exigncia de recibos
de doaes e registros de gastos, ao mesmo tempo em que se permitia doaes sem recibos e
199

"Arquivos do assalto" - "A memria do computador do esquema Collor-PC registra como o governo
paralelo cobrava comisses, liberava verbas e roubava os cofres pblicos" (Revista Veja 04/11/92, pp.20/27)

gastos sem registro. Apesar dos avanos trazidos pela Lei n 9.504/97, ela no foi capaz de
evitar o escndalo do "mensalo", a ser examinado adiante, e que muito se assemelhou ao
esquema "PC Farias".

Em 2006, foi editada a Lei n 10.300, a que se passou a designar de mini-reforma

eleitoral. Teve como objetivo a conteno dos gastos nas campanhas eleitorais, bem como o
controle dos objetos publicitrios utilizados na divulgao dos candidatos. Essa norma
criticada por no ser capaz de suprimir as vantagens dos candidatos que concorrem reelio e
tambm por ter sido editada de forma aodada, em decorrncia de presso da opinio pblica.
Dentre as inovaes dessa Lei pode-se mencionar, por exemplo:
- estabeleceu a responsabilidade solidria do tesoureiro de campanha;
- as doaes em pecnia somente podero ser efetuadas na conta do partido ou
do candidato, de forma especfica para a campanha eleitoral;
- as doaes de pessoas jurdicas apenas podem so possveis por meio de
cheques cruzados e nominais ou transferncia eletrnica de depsitos;
- apenas para as pessoas fsicas remanesce a possibilidade de doao em
dinheiro, porm o depsito em espcie deve ser devidamente identificado at o limite de
dez por cento dos rendimentos brutos auferidos no ano anterior eleio;
- algumas pessoas jurdicas esto impossibilitadas de doar a partidos e
candidatos;
- as doaes por candidatos esto impedidas, a saber: "quaisquer doaes em
dinheiro, bem como de trofus, prmios, ajudas de qualquer espcie feitas por candidato,
entre o registro e a eleio, a pessoas fsicas ou jurdicas";
- estabeleceu a obrigatoriedade de prestao de contas na internet;
- mudou-se a relao de gastos eleitorais sujeitos a registro;

- possibilitou-se Justia Eleitoral cassao do registro do candidato ou do

diploma do candidato j empossado, caso comprovada a captao ou gastos ilcitos de
recursos relacionados a fins eleitorais.

2.2 Falhas estruturais

Conforme adiantado acima, a legislao existente, naquele momento, no previa a
obrigatoriedade da declarao das contribuies para a campanha eleitoral. Isso permitiu que PC
Farias negociasse com os interessados em obter vantagens junto ao futuro governo.
Infelizmente, essa prtica comum no Brasil e remonta de longa data.
Inclusive, alguns empresrios contribuam, indiscriminadamente, para a campanha de
mais de um candidato, para se assegurarem de que, qualquer que fosse o resultado das eleies,
seus interesses estariam garantidos.
Com a edio da Lei n 9.504/97, alguns dispositivos legais foram previstos na
tentativa de coibir essa prxis.
Contudo, essa Lei no foi capaz de impedir que, na eleio presidencial de 2004, os
fatos ora comentados se repetissem. Como notrio, a reeleio do Presidente Lula contou com
recursos oriundos de esquema semelhante ao de PC Farias. Por mais absurdo que possa parecer,
o prprio Presidente admitiu que o "caixa dois" sempre existiu, em todas as eleies. E, neste
caso, quase nada aconteceu200.
Assim, no se pode atribuir a ocorrncia dos fatos relacionados eleio de 1989
exclusivamente ausncia de normas sobre contribuies a campanhas. O componente tico e
moral tanto da elite poltica quanto da empresarial - e mesmo do prprio povo brasileiro tambm favorece a disseminao de procedimentos escusos para influenciar o resultado de
eleies.
200

Lula nega "mensalo", mas admite caixa 2 no PT, (Folha On

http://www1.folha.uol.com.br/folha/brasil/ult96u73772.shtml, acessado em 11.9.2007).

Line

8.5.2005

2.3 Carncia de pessoal qualificado

O prestgio da Justia eleitoral brasileira vem crescendo diante da populao,
principalmente em virtude da macia informatizao dos pleitos, que tem contribudo para a
rapidez nas votaes e apuraes.
As fraudes ocorridas no Caso Collor no podem ser atribudas a carncia de pessoal
qualificado, na medida em que derivam de um desvio de conduta de difcil coibio.

3. Medida adotadas pelo poder pblico aps a divulgao do escndalo

3.1 Aes propostas
Em 26/05/1992, foi instalada Comisso Parlamentar de Inqurito - CPI para apurar
as denncias feitas por Pedro Collor contra o ento Presidente e o tesoureiro de campanha, Paulo
Csar Farias201. O Relatrio da CPI, finalizado em agosto de 1992, concluiu pela incriminao de
Fernando Collor202.
Em setembro de 1992, o jornalista Barbosa Lima Sobrinho protocolou na Cmara
dos Deputados pedido de impeachment, redigido por renomados juristas brasileiros, quais sejam:
Jos Eduardo Faria, Jos Carlos Dias, Dalmo Dallari, Antonio Carlos Penteado de Moraes,
Miguel Reali Jnior, Mrcio Thomaz Bastos, Evandro Lins e Silva, Antonio Carlos de Almeida
Castro, Luis Francisco de Carvalho Filho, Fernanco Lutemberg, Sergio Bermudez, Eduardo
Seabra Fagundes e Benedito Patti203.

201

"O Brasil renuncia a Collor - a voz do povo chega ao Congresso" - "A voz da CPI: no eplogo dos trabalhos,
surge uma grande fraude. Collor e PC fugiram do confisco dos cruzdos novos com 260.000 dlares (Revista Veja,
26/08/92, edio 1249)
202
"CAIU!" - "Pgina virada: Collor perde por 441 votos e anuncia, atravs de Clio Borja, que no renuncia e que
ir colaborar na transio para Itamar Franco" (Revista Veja, 30/09/92, edio histrica extra, 1255)
203
"A guerra do impeachment"; "O caminho da pedras" - h muitas dvidas jurdicas sobre as regras a serem
seguidas no processo de impeachment, mas o consenso pode levar a atalhos rpidos e seguros (Revista Veja,
02/09/92, edio 1250)

A despeito de Collor ter renunciado em 27/12/1992, o Senado Federal aprovou o

pedido de impeachment, o que resultou em seu afastamento da Presidncia e na sua inabilitao
para o exerccio de funes pblicas por um perodo de 8 (oito) anos.
O impeachment no processo judicial, mas poltico, por meio do qual se busca retirar
do cargo o agente acusado da prtica de crimes contra a ordem constitucional. No caso do
Presidente da Repblica, os arts. 85 e 86 da Constituio Federal regem a matria.
Sinteticamente, inicia-se com a instaurao pela Cmara dos Deputados de uma
Comisso Parlamentar de Inqurito para a apurao das denncias contra o titular do Poder
Executivo. A investigao feita pela CPI deve ser lanada em um relatrio conclusivo, a ser
aprovado pelos parlamentares daquela Casa. As acusaes contra o Presidente contidas nesse
relatrio, caso sejam admitidas por 2/3 (dois teros) dos deputados, o levaro a julgamento
perante o Supremo Tribunal Federal, nas infraes penais comuns, ou perante o Senado Federal,
nos crimes de responsabilidade, nos termos do art. 86 da Carta Magna.
Quanto ao afastamento do Presidente, este ocorrer, nas infraes penais comuns, se o
STF receber a denncia ou queixa-crime. Nos crimes de responsabilidade, aps a instaurao do
processo pelo Senado Federal. O Senado Federal o rgo competente para julgar os crimes de
responsabilidade do Presidente da Repblica, devendo apreciar o pedido de impeachment.
Para a aprovao do impeachment, so necessrios os votos de 2/3 do total dos
senadores.
Muitas aes judiciais foram propostas contra o Presidente Fernando Collor e o
tesoureiro Paulo Csar Farias204. Dentre os envolvidos no "Caso Collor", apenas PC foi
condenado em ltima instncia, mas mesmo assim por crimes cujas penas so baixas.
De acordo com o Relatrio da CPI, o Presidente Fernando Collor teria incorrido nos
seguintes crimes tipificados no Cdigo Penal brasileiro:
- corrupo passiva ("Art. 317 - Solicitar ou receber, para si ou para outrem, direta
ou indiretamente, ainda que fora da funo ou antes de assumi-la, mas em razo
204

"A guerra do impeachment"; "Delitos presidenciais - A CPI realiza um trabalho antolgico e indica o
envolvimento de Collor em crimes que podem somar dezoito anos de priso (Revista Veja, 02/09/92, edio 1250)

dela, vantagem indevida, ou aceitar promessa de tal vantagem"): o Presidente teria

sido corrompido por PC Farias, para deixar de denunciar a expressiva
movimentao nas contas bancrias de

205

Rosane Collor (primeira dama) e de Ana

Acioli206 (Secretria);
- prevaricao (Art. 319 - Retardar ou deixar de praticar, indevidamente, ato de ofcio,
ou pratic-lo contra disposio expressa de lei, para satisfazer interesse ou
sentimento pessoal): por ter, na qualidade de Presidente da Repblica, deixado de
denunciar ilegalidades, mesmo que no tenha obtido vantagens pessoais;
- advocacia administrativa (Art. 321 - Patrocinar, direta ou indiretamente, interesse
privado perante a administrao pblica, valendo-se da qualidade de funcionrio): o
Fernando Collor teria transmitido a PC Farias informaes sobre atos do governo,
as quais possibilitaram negociaes favorveis ao tesoureiro. Ou seja, o presidente
patrocinou interesses privados no governo;
- formao de quadrilha (Art. 288 - Associarem-se mais de trs pessoas, em
quadrilha ou bando, para o fim de cometer crimes): segundo o relatrio da CPI,
ficou evidenciado o nexo entre o 'esquema PC' e o presidente, descrito como uma
espcie de sociedade;207
- estelionato (Art. 171 - Obter, para si ou para outrem, vantagem ilcita, em prejuzo
alheio, induzindo ou mantendo algum em erro, mediante artifcio, ardil, ou
qualquer outro meio fraudulento): PC Farias recebeu pagamento de Antnio
Ermrio de Moraes, em razo da influncia junto ao presidente. O empresrio
afirma que no se beneficiou desse pagamento, no tendo tentado reaver a quantia
paga com receio dessa mesma influncia;

205

"A guerra do impeachment"; "Uma fogueira de crimes - Rosane ter devolver dinheiro desviado (idem)
"As provas bancrias" - "cheques de trs bancos paulistas mostram uma ligao direta entre o esquema PC e a
conta milionria da assessora do presidente"; "Ana Acioli: depsitos milionrios em conta corrente"
207
"Trama ligadssima" - "Os 40.000 cheques da CPI documentam um consrcio monetrio entre o presidente
Collor e PC" (Revista Veja, 29/07/1992, pp. 20/26)
206

Nada obstante as acusaes acima, o Presidente Fernando Collor foi absolvido de

todas elas, inclusive da acusao de corrupo.
O Superior Tribunal de Justia absolveu-o da acusao de corrupo, e o Supremo
Tribunal Federal, por falta de provas, absolveu-o da acusao de formao de quadrilha208.
Conforme j informado, o Presidente Collor foi inabilitado para o exerccio de funes
pblicas por um perodo de 8 (oito) anos. Passado esse perodo, foi derrotado na eleio para a
Prefeitura de So Paulo e na de 2002 para o governo de Alagoas. Em 2006, foi eleito Senador da
Repblica pelo seu Estado de origem, Alagoas.
Ao tesoureiro PC Farias foram atribudos alm dos crimes de estelionato e
formao de quadrilha os seguintes:
- corrupo ativa (Art. 333 - Oferecer ou prometer vantagem indevida a funcionrio
pblico, para determin-lo a praticar, omitir ou retardar ato de ofcio): por ter feito
pagamentos a servidores pblicos, com o intuito de facilitar negcios junto a
Administrao Pblica;
- Sonegao fiscal (Lei 4.729/65, define o crime de sonegao fiscal e d outras
providncias): por omitir a propriedade de contas e empresas no exterior ;15
- Falsidade ideolgica (Art. 299 - Omitir, em documento pblico ou particular,
declarao que dele devia constar, ou nele inserir ou fazer inserir declarao falsa ou
diversa da que devia ser escrita, com o fim de prejudicar direito, criar obrigao ou
alterar a verdade sobre fato juridicamente relevante): pela utilizao de documentos
falsos e nomes fantasmas no sistema bancrio;
- Evaso de divisas (Lei N 7.492/86, define os crimes contra o sistema financeiro
nacional, e d outras providncias): por efetuar operaes de cmbio no-autorizadas
em negcios internacionais209;

208

STF - Ap 307 / DF - Ao Penal, julgamento 13/12/1994 - Plenrio (doc. 18)

"Tentculos de PC" - "O dossi de Pedro Collor revela que Paulo Csar Farias movimenta contas em parasos
fiscais e tem pelo menos sete empresas no exterior" (Revista Veja, 13/05/92, edio 1234)
209

- Explorao de prestgio (Art. 357 - Solicitar ou receber dinheiro ou qualquer outra

utilidade, a pretexto de influir em juiz, jurado, rgo do Ministrio Pblico,
funcionrio de justia, perito, tradutor, intrprete ou testemunha): por invocar o nome
do presidente para a realizao de negcios prprios.

O tesoureiro PC Farias foi condenado apenas por falsidade ideolgica e evaso de

divisas, crimes cujas penas so pequenas.
Em junho de 1996, foram encontrados mortos na casa do tesoureiro em Alagoas,
PC Farias e sua namorada, Suzana Marcolino. Essas mortes geraram grande polmica e at hoje
no se sabe exatamente o que aconteceu. Acredita-se que os homicidas simularam cenrio crime
passional seguido de suicdio, mas a hiptese mais provvel a de "queima de arquivo".

3.2 Recursos recuperados

No se tem notcia de algum recurso financeiro tenha sido recuperado. Deve-se
lembrar que as fraudes relacionadas ao "Esquema PC" so de difcil quantificao porque
envolvem, "caixa-dois", trfico de influncia, privilgios em contrataes pblicas, entre outras
vantagens de complexa mensurao.

3.3 Prises decretadas

A nica priso decorrente do "Caso Collor" foi a de PC Farias. Esta somente ocorreu
porque ele fugiu do Brasil, enquanto respondia a aes criminais. Permaneceu dois anos preso.

3.4 Melhoria na legislao

A Lei 9.504/97, conhecida como Lei das eleies, trouxe regras mais claras e
moralizadoras no que pertine s contribuies para campanha. Do mesmo modo, a Lei
11.300/2006 trouxe aperfeioamentos norma acima, j que dispe sobre propaganda,
financiamento e prestao de contas das despesas com campanhas eleitorais, alterando a Lei no
9.504, de 30 de setembro de 1997.
Uma srie de alteraes na legislao eleitoral vm sendo debatidas pelos trs
Poderes, desde 1995, compreendendo o que se tem denominado de reforma poltica. Todavia,
ainda no se conseguiu aprovar os projetos examinados pela Comisso Especial de Reforma
Poltica e Eleitoral.
Um dos temas constantes da proposta de reforma poltica refere-se ao
financiamento pblico de campanha, que um procedimento de captao de recursos a serem
utilizados nas disputas eleitorais. Pode ser pblico, quando o governo financia a campanha de
todos dos candidatos, por meio de fundo partidrio, por exemplo. Pode ser tambm particular,
quando o financiamento provm de contribuies de filiados, simpatizantes ou empresas
privadas.
O Brasil adota o sistema misto, ou seja, financiamento pblico e privado.
O sistema privado tem-se mostrado falho, na medida em que favorece a ocorrncia
de abusos do poder econmico, trfico de influncia, alm de ser de difcil controle.
No caso em exame, observa-se que as irregularidades verificadas guardam forte
ligao com o financiamento privado de campanha, mas com o agravante de que as
contribuies no foram declaradas e na maioria das vezes vinculadas a promessas de benefcios
futuros junto administrao pblica.

4. Outros comentrios
Passada mais de uma dcada desde o impeachment de Fernando Collor, possvel
fazer-se uma anlise mais imparcial dos fatos. Pode-se, inclusive, compar-lo com os recentes

acontecimentos que envolveram o governo do Partido dos Trabalhadores, denominados de

mensalo.
No se pode olvidar a existncia de posicionamentos no sentido de que esse
impeachment foi orquestrado pelas mesmas foras que levaram Collor Presidncia da

Repblica. Ou seja, a mesma elite poltica e empresarial que o ajudou a eleger-se presidente foi a
responsvel pela sua retirada do Poder.
Uma abordagem que se contrape ao senso comum foi apresentada pelo historiador
Charles Antonio Kieling, em "O Golpe de 1992 - uma retrospectiva histrica de 1964 at
1997"210. Nesse trabalho, o autor defende firmemente a tese de que a destituio de Collor, em
verdade, decorreu de um golpe. Segundo ele:
"... A CPI limitou-se em construir a verdade. Com um objetivo particular, levou os polticos a
exaustivas articulaes, jamais vistas no Brasil, e a organizar questes que conduzissem as
acusaes e as investigaes, ocultando interesses polticos que estavam sendo perturbados.
Pois o Presidente estava mexendo demais; representava o fim dos altos salrios, o fim dos
carros pblicos disposio dos polticos, o fim dos apartamentos gratuitos ocupados por
Deputados, Senadores e Ministros, o fim das altas aposentadorias dos polticos e por a afora.
(...)
A CPI foi instalada alegando querer investigar as finanas de Paulo Csar Farias que, em sua
defesa, dizia que o dinheiro era oriundo de sobra de campanha. Esse dinheiro foi dado por
empresrios que apoiavam a candidatura de Fernando Collor, no era o dinheiro pblico que
estava sendo usado de forma indiscriminada como os parlamentares e senadores esto
acostumados a fazer. A propsito, era contra esses abusos do dinheiro pblico que Collor
vinha combatendo. Falou-se que Paulo Csar Farias era 'testa de ferro' de Fernando Collor e
que ele sabia de tudo o que PC Farias fazia e que, ainda, algumas coisas s eram feitas com
autorizao do Presidente. Pois bem, nisso tudo, se for verdadeiro, pode-se ver um grau
avantajado de insensatez por parte do Presidente, pois com a Medida que bloqueava os saldos
das contas bancrias, estipulando um limite para retirada, Collor estava matando sua 'galinha
dos ovos de ouro', estava limitando as operaes do suposto 'testa de ferro'. (...)

210

KIELING, Charles Antnio. O Golpe de 1992 - uma retrospectiva histrica de 1964 at 1997

Desta forma, vemos que a CPI foi instalada para legitimar o golpe contra o presidente Collor.
Seu objetivo no era investigar a veracidade ou vilania das denncias, mas, a partir delas,
consolidar a conduo da opinio pblica contra o presidente e, ao mesmo tempo, exaltar os
polticos de direita, os mesmos que articularam o impeachement utilizando-se do apoio da
esquerda e amparados pela pequena e mdia burguesia, passando a falsa imagem de que
estavam fazendo isso em benefcio do povo brasileiro e da moralizao do pas. Como um
tribunal inquisitorial, a CPI objetivou levantar, nica e exclusivamente, acusaes contra o
presidente. E como a populao j estava massificada ideologicamente pela mdia, no soube
distinguir o que era absurdo do que era real, servindo, perfeitamente, aos interesses da 'elite
poltica', uma minoria que no quer perder suas regalias e privilgios que foram, e so,
adquiridos por meio da espoliao do mesmo povo usado como massa de manobra. Era contra
essa 'elite' que Collor representava um perigo, uma ameaa aos privilgios adquiridos. Quanto
ao povo, este no tinha nada a perder. Collor estava promovendo uma revoluo, pois tentava
diminuir a distncia entre a 'elite poltica', que domina o pas com o amparo da Constituio, e
o povo, os verdadeiros construtores do Brasil. Um dos erros de Collor foi ter convocado o
povo a ir s ruas com as cores verde e amarela, pois o povo j estava preparado pela mdia
para ficar contra o presidente. (...)
Com Collor, a situao social e econmica do Brasil sofreu alteraes de impacto. Estava
claro que Collor pretendia romper com essa elite e seu modelo de explorao que sacrificam a
populao brasileira. Acabar com a concentrao de riqueza e com as regalias de funcionrios
pblicos e empresas estatais. Collor no representava os interesses desses velhos polticos, dos
militares e da pequena burguesia ascendente. Mas antes de ter Lula na Presidncia, que teria o
amparo de boa parcela de trabalhadores e representava a anttese ao sistema, esses militares,
polticos e empresrios preferiram apoiar Fernando Collor, que apesar de ter um expressivo
nmero de votos da populao, esse eleitorado no era coeso. No existiam, nos Estados e
Municpios, centrais do PRN que pudessem mobilizar a populao, o cabo eleitoral de Collor
em todo o pas foi a mdia, mas sempre servido os interesses da burguesia. E, apesar de Collor
ocupar o poder Executivo, os militares, a burguesia e os polticos, poderiam exercer, de forma
mais tranqila, presso atravs do Congresso e do Senado a fim de garantirem o seu domnio
sobre o Brasil. Collor no aceitou essa dependncia e perdeu o cargo e os direitos polticos
temporariamente. Esses segmentos mostraram que, amparados por uma populao manobrada
e protegidos por uma Constituio, eles exercem o arbtrio de acordo com os seus interesses.
Foi a burguesia quem colocou Collor na Presidncia, mas como ele no a serviu, ela mesma

providenciou em tir-lo. No foi o desejo da populao, nem da esquerda, nem de 'carapintada' que provocou o impedimento do Presidente, mas sim dos 'velhos polticos' que
souberam manobrar muito bem a esquerda, 'caras-pintadas' e a populao em benefcio
prprio. A propsito, 'cara-pintada s surgiu depois que a Rede Globo transmitiu a srie 'Anos
Rebeldes' (...)
Por tudo isso, preciso que o povo tome cuidado com esses polticos que promoveram a CPI,
pois, na verdade, o povo brasileiro foi utilizado como massa de manobra de forma indigna,
injusta e criminosa. Faz tempo que o povo no tece o fio da Histria de forma autnoma.
Collor corrupto foi um fetiche criado pelos conservadores e manipuladores da opinio pblica,
desejosos de recuperar o poder Executivo. Polticos que mantm a administrao pblica
como propriedade pessoal, colocando seus interesses pessoais acima dos interesses da
populao."

Por ltimo, cabe mencionar a afirmao feita pelo ento juiz federal Pedro Paulo
Castelo Branco, responsvel pelo mandado de priso de PC Farias, de que nos autos dessa priso
no havia qualquer documento que estabelecesse ligao entre Collor e PC Farias. Em seu
despacho afirmou o magistrado que "analisamos pea a pea, colhemos documentos e tomamos
muitos depoimentos. Em nenhum momento, encontramos qualquer coisa que envolvesse o expresidente com ilcitos penais". O ex-juiz tambm de opinio de que as elites empresariais e
polticas que negociaram com PC Farias foram as mesmas que procuraram incriminar o expresidente para retir-lo do Poder.
Infelizmente, foroso se admitir que a corrupo est incrustada fortemente em
vrias esferas da sociedade brasileira, podendo ser identificada em todos os poderes da
repblica, no meio empresarial e mesmo entre o povo. Sonegao de impostos, contrabando,
descaminho, trfico de drogas, roubos, fraudes em licitaes, vendas de sentena e de apoio
poltico nos parlamentos so exemplos das mazelas que assolam o Brasil. Nesse sentido, pode-se
observar, entre os algozes de Fernando Collor, a presena de figuras ilustres que,
posteriormente, tambm se viram envolvidas em escndalos polticos similares aos atribudos ao
"esquema PC Farias".

Em 1992, o ex-governador de So Paulo, Paulo Maluf, ex-aliado de Collor,

vangloriava-se de ter puxado "bloco do impeachment"211. Em 2005, esse mesmo poltico ficou
mais de 30 dias preso em cela da superintendncia da Polcia Federal em So Paulo, em
decorrncia de acusaes de crimes contra o sistema financeiro, lavagem de dinheiro, corrupo
passiva e formao de quadrilha. Isso sem contar as inmeras suspeitas que sempre pairaram
sobre as administraes de Maluf.
O ex-Deputado Federal e ex-Ministro da Casa Civil Jos Dirceu foi autor, juntamente
com o senador Eduardo Suplicy, do requerimento que deu origem CPI que investigou o
"esquema PC Farias". Como representante do PT na CPI, destacou-se nas investigaes das
denncias sobre o "esquema PC" e das demais irregularidades que levaram o ex-presidente
Collor ao impeachment .
Em 2005, Jos Dirceu foi obrigado a deixar a chefia da Casa Civil devido s acusaes
de que era o mentor intelectual e comandante de um esquema, tambm envolvendo sobras de
campanha, que se tornou conhecido como "mensalo". Ao que parece, soube como utilizar os
conhecimentos obtidos durante a CPI do "esquema PC Farias".
Renan Calheiros, Presidente do Senado Federal, outro personagem do roteiro que
compe o caso que, depois de ter chegado a ser lder do governo Collor na Cmara, passou a
confirmar a existncia do esquema PC Farias, conforme demonstra a entrevista publicada nas
folhas amarelas da Revista Veja. Nessa oportunidade, afirmou que advertiu Fernando Collor
vrias vezes acerca do trfico de influncia feito pelo ex-tesoureiro e sobre as falcatruas do
governo paralelo montado por PC Farias.212213.

211

"Na hora certa, na forma certa" - "...Maluf teria rompido com Collor s para faturar votos na eleio
municipal" (Revista Veja, 02/09/1992, edio 1250, p. 21)
212
"Eu avisei o presidente"; "O ex-lder do governo Collor na Cmara conta as vezes em que falou com o
presidente para denunciar as traficncias de PC Farias"; "Eu disse ao presdiente que sua nica sada para no se
meter em fria era mandar PC para fora do pas" (Revista Veja, 24/06/92, edio 1.240)
213
Em 2007, a ex-amante com quem Renan Calheiros teve uma filha, denunciou o fato de a penso dessa menor
ser paga por lobista de empreiteira. O presidente do Senado vem tentando justificar tal fato. Aps isso, vrias
suspeitas tem sido levantadas sobre a origem do patrimnio de Renan Calheiros. Em entrevista Revista Veja
(edio de 9.6.2007 - http://doisdedosdeprosa.wordpress.com/2007/06/09/veja-6-%E2%80%93-monica-veloso-a%E2%80%9Cgestante%E2%80%9D-conta-tudo/), a ex-amante do Senador Renan Calhiros revelou que:
o dinheiro que recebia era sempre pago pelo lobista da Mendes Jnior;
os pagamentos eram sempre em dinheiro vivo;

Os fatos envolvendo diversos dos acusadores do ex-Presidente Collor bem

demonstram a dificuldade de identificar irregularidades e corrupo nas elevadas esferas
polticas sobretudo no que diz respeito separao entre o que so fatos apresentados pelos
acusadores e o que so interesses polticos escusos.

VII. Operao curupira

1. Apresentao do escndalo
A presente seo tem por finalidade descrever as origens e os resultados da Operao
Curupira levada a efeito no ano de 2004 pela Polcia Federal, em parceria com o Ministrio
Pblico Federal e com o prprio IBAMA Instituto Brasileiro do Meio Ambiente, autarquia
federal responsvel pela fiscalizao ambiental no Brasil, e entidade onde a operao se
processou.
A Operao Curupira teve por finalidade desmontar esquema de corrupo oriundo de
fraudes havidas nas Autorizaes para Transporte de Produtos Florestais ATPFs. A operao
concentrou suas aes na Gerncia Executiva do IBAMA do estado do Mato Grosso, onde
aquela autarquia j vinha, h 20 (vinte) meses, sendo investigada por diversas irregularidades. As
fraudes eram praticadas por quadrilha formada por funcionrios do IBAMA, por despachantes e
por madeireiros.
A atuao da quadrilha abrangia principalmente o Estado de Mato Grosso, alm de
outros estados como Par e Rondnia. Somente do IBAMA, estiveram envolvidos na prtica das
fraudes 52 (cinqenta e dois) funcionrios daquela autarquia federal.
A CPI da Biopirataria foi instaurada pela Cmara dos Deputados, em 25/08/04, com a
finalidade de averiguar, entre outros casos relacionados ao uso ilegal dos recursos florestais
brasileiros, os crimes associados extrao, ao transporte e comercializao ilegal de madeira.

como regra, os pagamentos eram feitos no escritrio da Mendes Jnior em Braslia. Poucas vezes aconteceram
fora dali;
Renan Calheiros nunca falava de dinheiro e nunca lhe dissera que o dinheiro era dele;
sempre que tinha de tratar de dinheiro, o interlocutor era o lobista Cludio Gontijo, nunca o senador.

O trabalho da CPI foi de cunho investigativo, para tanto valendo-se, principalmente,

de depoimentos e de testemunhos para obteno dos resultados por ela almejados. Por essa
razo, a maior parte dos dados fornecidos no presente trabalho so oriundos do depoimento e do
testemunho de particulares, de empresrios, de agentes pblicos, enfim, de pessoas que, de uma
forma ou de outra, estiveram envolvidos nas fraudes descobertas ou, no mnimo, tinham algum
conhecimento relevante sobre os fatos214.
Os procedimentos e resultados da Operao Curupira se encontram bastante
detalhados no Relatrio Final da CPI da Biopirataria. Alm disso, verifica-se, na prtica, que
outras fontes, tais como jornais, revistas, pginas de stios na internet, retiram dos resultados da
CPI da Biopirataria as informaes que prestam a seus leitores.
Destarte, considerando que os dados e relatos acerca do tema sero mais fiis
realidade dos fatos se extrados da fonte primria utilizada pelos peridicos mencionados, qual
seja do Relatrio Final da Comisso de Inqurito, revela-se mais adequado que se utilizem as
informaes contidas em tal Relatrio como a base do presente trabalho, tal como se procede
adiante.

2. Apresentao do caso - rea em que se verificou a fraude

A fraude se verificou na rea de extrao e transporte ilegais de madeira. Mais
especificamente, tratou-se de amplo esquema de corrupo ativa e passiva, em que atuavam, em
regra, agentes pblicos e particulares, desde servidores e despachantes at autoridades de
diversas esferas governamentais, alm de empresas do ramo madeireiro, mediante a prtica de
crimes diversos envolvendo a extrao e o transporte ilegais de madeira na regio de Mato
Grosso. Tudo isso mediante formao de quadrilha, em que a finalidade precpua era a de
214

No caso da Operao Curupira, a CPI ouviu o Sr. Marcus Luiz Barroso Barros - Presidente do IBAMA; o Sr.
Sebastio Azevedo - Procurador Geral do IBAMA; o Sr. Flvio Montiel da Rocha - Diretor de Proteo Ambiental
do IBAMA; o Sr. Hugo Jos Scheuer Werle Gerente Executivo do IBAMA no Estado de Mato Grosso; o Sr.
Elielson Ayres de Souza - Interventor do IBAMA no Estado de Mato Grosso; o Sr. Mrio Lcio Avelar Procurador da Repblica no Estado de Mato Grosso; e o Sr. Nelson Rezende Gerente do Centro Especializado de
Informtica
do
IBAMA.
(Cmara
dos
Deputados.
Disponvel
em:
http://www2.camara.gov.br/comissoes/temporarias/cpi/encerradas.html/cpibiopi/relatoriofinal.pdf, pgina 327.
Acessado em 20.08.2007)

angariar fundos, mediante desvio de recursos pblicos, para o financiamento de campanhas

eleitorais de candidatos a cargos pblicos.
O esquema de fraude executado por dirigentes e tcnicos do IBAMA revela uma
situao extremamente paradoxal, uma vez que aquela autarquia federal tem por objetivo
institucional precpuo a proteo do meio ambiente. Segundo consta de sua prpria pgina na
internet215, a atividade de fiscalizao do IBAMA objetiva garantir que os recursos naturais do
pas sejam explorados racionalmente, em consonncia com as normas e regulamentos
estabelecidos para a sua sustentabilidade, visando diminuir a ao predatria do homem sobre a
natureza.
Ao contrrio disso, no entanto, permitiu a extrao e o transporte ilegais de madeira,
em atendimento a interesses particulares de autoridades e polticos com poder de influncia
sobre a conduo do prprio IBAMA. Dados revelam um prejuzo em torno de 2 milhes de
metros cbicos de madeira explorada ilegalmente, correspondente a, aproximadamente, R$ 900
milhes216.
Quanto s ilegalidades praticadas, as principais foram: entrega de ATPFs a empresas
que, posteriormente, no prestavam contas; concesso de crdito ilegal de reposio florestal a
reflorestadoras; concesso para o desmate; laudos falsos de vistoria de inspeo industrial;
recebimento de propina em conta pessoal referente venda de ATPF para empresas; exigncia
de propina para liberao de caminhes no Trevo do Lagarto.
No que tange aos empresrios do ramo madeireiro, as irregularidades pelos mesmos
praticadas foram as seguintes: pagamento de propina para aprovao irregular de planos de
manejo florestal e projetos de reflorestamento para cumprimento de reposio florestal;
aquisio de ATPF de empresas fantasmas, visando regularizar volume de produtos e
subprodutos florestais no sistema computadorizado de controle de trfego de madeira,
denominado Sismad; extrao irregular de madeira em unidade de conservao, em terras
indgenas e em reas no autorizadas.
215

Stio do IBAMA no estado do Paran. Disponvel em: http://br.geocities.com/ibamapr/atuacao.htm. Acessado

em 20.08.2007.
216
Cmara dos Deputados. Disponvel em:
http://www2.camara.gov.br/comissoes/temporarias/cpi/encerradas.html/cpibiopi/relatoriofinal.pdf, pgina 174.
Acessado em 20.08.2007.

Por sua vez, os despachantes cometeram as seguintes irregularidades: uso de

procuraes falsas para representar firmas perante o IBAMA; introduo de dados na primeira
via da ATPF no condizentes com a segunda via; criao e utilizao das empresas fantasmas;
pagamento de propina a servidores do IBAMA no Mato Grosso e adulterao e falsificao de
ATPF.

3. Como o escndalo se tornou conhecido

A Revista Veja, no ano de 2005, publicou reportagem sobre o esquema de fraude em
questo. Todavia, muito antes disso, a Cmara dos Deputados j discutia abertamente sobre a
biopirataria (lato sensu)217, por meio de comisses parlamentares criadas com esse propsito.
Entre essas, pode-se citar a Comisso Externa Criada para Apurar Denncias de
Explorao e Comercializao Ilegal de Plantas e Material Gentico na Amaznia Comisso
da Biopirataria da Amaznia, que teve seu relatrio final editado em 18/11/1997. Foi
considerada uma comisso pioneira, talvez a primeira a ser instalada nos parlamentos de todo o
mundo para a discusso do polmico tema.
Alm dessa, houve ainda a Comisso Parlamentar de Inqurito Destinada a Investigar
o Trfico Ilegal de Animais e Plantas Silvestres da Fauna e da Flora Brasileiras CPITRAFI,
criada em 07/11/2003. Por meio de tal Comisso foram realizadas relevantes investigaes e
produzido relatrio final, que foi encaminhado a diversas instncias administrativas e judicirias
brasileiras para a adoo das providncias cabveis.
A atual Comisso Parlamentar de Inqurito Destinada a Investigar o Trfico de
Animais e Plantas Silvestres Brasileiros, a Explorao e Comrcio Ilegal de Madeira e a
Biopirataria no Pas CPIBIOPI, ou CPI da Biopirataria, como mais comumente conhecida,
deu continuidade e ampliou o campo de investigao das comisses anteriores, em especial o da
CPITRAFI.
217

Em sentido amplo (lato sensu ), o termo biopirataria foi usado pela CPI em comento para identificar, ao mesmo
tempo, trs elementos, a saber: a explorao e o comrcio ilegais de madeira, o trfico de animais e plantas
silvestres e a biopirataria stricto sensu , entendida esta ltima como o acesso irregular ao patrimnio gentico
nacional e aos conhecimentos tradicionais associados.

A CPI da Biopirataria foi instalada em 25/08/04 e, um ano e meio mais tarde, em

28/03/2006, divulgou o relatrio final de seus trabalhos. Ao longo de sua atuao, a sociedade
discutiu e tomou conhecimento dos inmeros fatos investigados pela Comisso e divulgados pela
Imprensa.
Em reportagem extrada da internet218, a Revista Veja consigna que a CPI da
Biopirataria concluiu pelo envolvimento de uma Senadora da Repblica, Ana Jlia Carepa, com
tal esquema de corrupo. Segundo aquela Revista, a CPI apontou como chefe do esquema de
desmatamento ilegal no Par o ento gerente executivo do Ibama naquele estado, Marclio
Monteiro, que, por sua vez, fora indicado para o cargo pela citada Senadora, com quem um dia
foi casado.
Em consulta ao Relatrio da CPI, possvel confirmar o contedo da reportagem de
Veja. Conforme aquele Relatrio219, o ento Presidente do Sindfloresta/PA, Mrio Rubens
Rodrigues,em depoimento CPI da Biopirataria, ressaltou que uma das principais beneficirias
do esquema teria sido a Senadora Ana Jlia Carepa, poca candidata Prefeitura de Belm.
Segundo ele, o dinheiro dos madeireiros era depositado em conta corrente da Sra. Maria Joana
da Rocha Pessoa, coordenadora financeira da campanha da Senadora, em troca de ADMs
(Autorizaes de Desmatamento) concedidas irregularmente pelo IBAMA. Foi a prpria Sra.
Maria Joana, assessora da senadora, quem apresentou os extratos de sua conta-corrente,
revelando indcios de uma movimentao bancria estranha e extremamente excessiva em
comparao a seus ganhos mensais.
Por fim, importante que se mencione que o processo de fraude recebia, dos
fraudadores, o nome de Plano Safra Legal, identificado, inclusive, mediante adesivos plsticos
que eram afixados nas janelas dos caminhes transportadores de madeira ilegal, por meio do
qual seus integrantes eram identificados e reconhecidos pelos fiscais corruptos do IBAMA, que
lhes possibilitava transitar pelas estradas margem de qualquer fiscalizao por parte daquela
entidade.

218

Revista Veja. Disponvel em: http://veja.com.br. Acessado em 20.08.2007.

Cmara
dos
Deputados.
Disponvel
http://www2.camara.gov.br/comissoes/temporarias/cpi/encerradas.html/cpibiopi/relatoriofinal.pdf,
Acessado em 20.08.2007.
219

pgina

em:
361.

4. Indicao das razes que propiciaram a ocorrncia da fraude

4.1. Falhas no sistema de controle do transporte de madeira
O rgo responsvel por manter o controle e a superviso sobre o transporte de
madeira, IBAMA, permitiu diversas formas de burla ao correspondente sistema, o que ensejou a
proliferao da ilegalidade.
O controle da extrao e do transporte de madeira realizado diretamente pelo
IBAMA, o que era feita, poca das fraudes, por meio de ATPFs, consistentes em documentos
autorizativos, regionalizados, dotados de informaes pertinentes ao transporte de madeira, tais
como volume transportado e identificao da madeireira. Sem a ATPF, o explorador de madeira
no poderia transport-la ou comercializ-la.
A ATPF, hoje extinta, foi instituda pela Portaria SEMAN n 139, de 05.06.1992, e,
posteriormente, passou a ser regulada pela Portaria do IBAMA n 44-N, de 06.04.93. A sigla
significa Autorizao para Transporte de Produto Florestal e, fisicamente, era dotada de
caractersticas que deveriam lhe conferir segurana suficiente contra eventuais fraudes e
falsificaes. As ATPFs eram numeradas, impressas em papel moeda e cobertas com marcas
exclusivas de segurana. Apesar disso, foram verificadas falsificaes bastante convincentes.
Do jeito como as ATPFs vinham sendo ento processadas e controladas, os fiscais de
campo do IBAMA, ao abordarem um caminho de transporte com um carregamento de madeira,
no tinham como saber se a numerao da ATPF era verdadeira ou falsa, nem se o que estava
expresso na autorizao correspondia ao que ficou registrado junto ao IBAMA ou mesmo se a
ATPF estava sendo utilizada ilegalmente por mais de uma vez, pela mesma madeireira.
Em depoimento CPI da Biopirataria, o ento Diretor de Proteo Ambiental do
IBAMA, Flvio Montiel, declarou que no ano de 2003, 23.500 ATPFs foram subtradas de
dentro da Gerncia do IBAMA localizada em Belm, e admitiu, ainda, a existncia de ATPFs
clonadas, caladas e falsificadas no Estado do Mato Grosso.

O preenchimento irregular das ATPFs foi outro problema que se verificou por
ocasio da Operao Curupira da Polcia Federal. Informaes importantes, tais como volume
da madeira transportada, prazo de validade e data de emisso, oras no se encontravam
preenchidas, oras se mostravam adulteradas.
O IBAMA concentrou todos seus esforos investigativos no fluxo das ATPFs, tendo
em vista que, alm das fraudes j anteriormente citadas, restou constatado que as empresas
portadoras de ATPFs no prestavam as respectivas contas ao IBAMA, alm do que servidores do
prprio IBAMA aceitavam propina nas transaes ilegais de compra e venda de ATPFs (tem-se
afirmado que, no mercado paralelo, uma ATPF no custava menos de R$ 2 mil) e diversos
adquirentes aparentemente legais das ATPFs eram, na verdade, empresas fantasmas (estima-se
que de todas as empresas madeireiras que obtiveram ATPF junto ao IBAMA, quatrocentos e
trinta e uma eram empresas apenas de fachada, que eram desconstitudas to logo obtinham as
respectivas Autorizaes de Transporte.

4.2. Carncia de pessoal qualificado

De acordo com depoimentos prestados CPI da Biopirataria, era patente a ausncia de
uma adequada infra-estrutura do IBAMA. Os recursos humanos e os materiais e equipamentos
que possua a aquela autarquia, poca dos fatos, era deveras insuficiente para fazer face s
necessidades de fiscalizao da entidade, que sofria, especialmente, de uma grande carncia de
pessoal qualificado.220
Segundo o depoente Jos Sales de Sousa, Chefe do Parque Nacional da Amaznia, o
IBAMA precisaria de, pelo menos, 30 tcnicos para fiscalizar sua rea de 994 mil hectares, em
que se concentram 14 (quatorze) comunidades vivendo no entorno. Entretanto, aquele Parque
Nacional s possui 5 (cinco) fiscais em sua unidade.
No diferente a opinio da Chefe da Estao Ecolgica do Rasa da Catarina, Kilma
Raimundo Manso, que tambm em depoimento CPI, afirma que o nmero de pessoas atuando
220

Cmara dos Deputados. Disponvel em:

http://www2.camara.gov.br/comissoes/temporarias/cpi/encerradas.html/cpibiopi/relatoriofinal.pdf,
Acessado em 20/08/07

pgina

390.

em campo ainda est muito aqum do necessrio e esse problema no est restrito s unidades de
conservao: atinge todas as atividades de controle e fiscalizao do IBAMA. Ela se baseia
principalmente na rea de 100 mil hectares de floresta que fiscaliza, para a qual conta com o
apoio de apenas 3 (trs) fiscais e um nico veculo.
Alm da carncia de pessoal, a CPI verificou tambm, por via de depoimentos, que a
entidade no tem realizado os devidos investimentos em infra-estrutura, nem em equipamentos
necessrios ao relevante mister fiscalizatrio da autarquia, tais como botes deslizadores, barcos,
veculos, entre outros.
Para fazer face carncia de pessoal qualificado, o IBAMA j fez realizar concursos
pblicos para reforar os quadros da entidade. O que ocorre, entretanto, a transferncia dos
fiscais contratados para seus estados e cidades de origem, deixando novamente a descoberto a
fiscalizao nos locais carentes de pessoal. Em nmeros, tem-se que, dos 79 (setenta e nove)
fiscais concursados para atuarem no estado do Amazonas, apenas 13 (treze) permaneceram
naquela regio. O restante retornou para seus locais de origem.
Outro problema detectado por referida CPI foi a falta de treinamento dos servidores do
IBAMA para o desenvolvimento das tarefas que desempenham enquanto fiscais da entidade. A
exemplo disso, tem-se que nos meses de maro e abril de 2005, a unidade do IBAMA situada no
estado de Pernambuco realizou diversas apreenses, recuperando dezenas de milhares de metros
cbicos de madeira. Nessa operao, denominada Picapau I, realizada na regio de Anapu,
nenhum dos fiscais que dela participaram tinham curso de reconhecimento de anatomia de
madeira, provocando, em conseqncia, situao inusitada, em que os prprios autuados foram
obrigados a identificar e informar aos fiscais os tipos de madeira que estavam sendo
apreendidos, configurando situao vergonhosa e indigna para aquela corporao autrquica.

5. Ineficcia da Administrao na Fiscalizao e na Punio dos Responsveis

A carncia de pessoal qualificado tambm se reflete diretamente na capacidade de
atuao da entidade, que prescinde de servidores, tanto para iniciar novos procedimentos quanto
para dar continuidade aos processos de fiscalizao j existentes. De forma contrria ao

quantitativo idealizado por aquela autarquia, o que se tem uma situao de quase completa
ausncia do poder pblico no combate s fraudes.
No que concerne s denncias dirigidas ao IBAMA, dados demonstram que, do total
das denncias apresentadas entidade, apenas 18% so efetivamente apuradas. Em nvel
regional, o nmero de apuraes se reduz, muitas das vezes, de forma drstica. No estado do
Par, por exemplo, apenas 7% das denncias levadas entidade so processadas. No estado do
Rio de Janeiro e de So Paulo, a situao ainda mais crtica. Naquelas unidades da federao, o
ndice se reduz para 4% e 6%, respectivamente. O Estado do Tocantins praticamente empata
com o estado do Par. Naquele estado, o percentual de meros 8%.221
Outros dados dizem respeito capacidade do IBAMA para fazer valer a obrigao
de pagamento das multas impingidas pela autarquia aos infratores. Segundo esses dados,
adiante transcritos, existe uma grande disparidade entre o valor das multas aplicadas e o valor
pago em cada ano:

Q
no

td.

Autos

de

Valor
autos de

infra

V
alor

pago

(R$)

o (R$)

infrao
1
00

1320

31.08
0.771,14

5
.610.899,74

1
1
00

7606

54.33
8.286,68

9
.845.171,88

2
5
00

935

23.30
8.793,67

4
.354.415,60

221

Cmara dos Deputados. Disponvel em:

http://www2.camara.gov.br/comissoes/temporarias/cpi/encerradas.html/cpibiopi/relatoriofinal.pdf,
Acessado em 20.08.2007

pgina

391.

3
4
00

999

12.25
4.752,71

3
.724.771,16

4
3
ota
l

9860

120.9
82.604,20

2
3.535.258,3
8

Tabela elaborada com base em dados da

Coordenao Geral de Arrecadao do IBAMA, Diretoria de
Administrao e Finanas, relativos aos Estados de Sergipe,
Bahia, Minas Gerais, Esprito Santo, Rio de Janeiro, Paran,
Santa Catarina, Paraba, Pernambuco, Mato Grosso do Sul,
Piau, So Paulo e Alagoas.

Da tabela acima, verifica-se que o valor de multas efetivamente pagas a cada ano no
ultrapassa 30 % do total de multas aplicadas, no mesmo ano. E, mesmo assim, tal percentual
somente se verifica no exerccio de 2004. Nos anos anteriores, o percentual ficou em no mais de
19%.
certo que a tabela supratranscrita no serve exatamente para estabelecer uma relao
direta entre as multas aplicadas e as multas pagas, se observada tal relao ano a ano, tendo em
vista que seu pagamento no necessariamente ocorre no mesmo ano da aplicao, seja por
conseqncia da interposio de recursos administrativos pelos infratores que, pela prpria
essncia do processo recursal, costumam postergar a realizao da obrigao; seja pela prpria
mora do IBAMA no processamento da cobrana, provocando atraso no adimplemento.
Tais dados, no entanto, servem para demonstrar que, do total de multas aplicadas em
todos esses quatro anos (R$ 120.982.604,20), apenas 19,45% (R$ 23.535.258,38) foram
efetivamente recolhidos pelo poder pblico. Um percentual to pequeno de arrecadao, que
capaz de gerar o indesejado sentimento de impunidade generalizada, o qual, ao se difundir pelos
infratores, funciona como grande incentivo proliferao do mal praticado.

6. Medidas adotadas pelo poder pblico aps a divulgao do

escndalo
6.1. Aes propostas
Diante do quadro que se lhe apresentava, o IBAMA, na poca das investigaes, como
medidas preliminares, fez uma interveno na Gerncia de MT por 60 dias; suspendeu o
fornecimento de ATPF por 30 dias; descredenciou todos os servidores que operavam sistemas de
controle; retirou o cdigo de todos os sistemas para que ningum mais os operasse; ordenou a
realizao de auditoria em todos os planos de manejo florestal em vigor e nas autorizaes de
desmatamento concedidas, no prazo de 90 dias.
Por fim, a entidade constituiu comisso de processo disciplinar para apurar, no mbito
da Gerncia do Mato Grosso, a emisso indevida de laudo de vistoria; homologao, aprovao e
expedio de autorizao indevida de planos de manejo florestal e recebimento de propina. Em
nvel macro, assinou um convnio visando uma ao permanente com a Polcia Federal, para
apurao de denncias junto ao IBAMA em todo o Brasil, com foco inicial na Amaznia.
Outra atuao foi o ajuizamento de ao civil pblica contra a FEMA (Fundao
Estadual do Meio Ambiente do Estado do Mato Grosso), para que fosse suspensa a emisso de
autorizao para desmatamento, tendo como referncia rea de reserva legal de 50% nas
propriedades rurais situadas em reas de transio de floresta. Essa ao desencadeou a criao
da Secretaria Estadual de Meio Ambiente, em substituio FEMA.
O Tribunal de Contas da Unio realizou trabalho de fiscalizao junto ao IBAMA na
rea de extrao ilegal de madeira, onde tratou da destinao das madeiras que, uma vez
apreendidas, vinham sendo queimadas pelo prprio IBAMA como forma de evitar seu
reapossamento pelos infratores.
De forma diversa do procedimento adotado pelo IBAMA, o TCU, nos autos do
processo TC-012.307/2003-5222, determinou quela autarquia que promovesse a doao das
222

Tribunal de Contas da Unio. (Acrdo 601/2004 Plenrio - Ata 16/2004 - Sesso 19/05/2004 - Dou
27/05/2004 Relator: Ministro Humberto G. Souto)

madeiras apreendidas a entidades sem fins lucrativos, que pudessem proporcionar ao bem doado
uma destinao compatvel com o interesse pblico e, caso isso no fosse possvel, que
promovesse a venda da madeira mediante leilo, deixando expresso em sua deciso que, das
licitaes que o IBAMA fizesse promover para a venda das madeiras apreendidas, no deveriam
participar as madeireiras que fossem infratoras contumazes.
No mbito estadual, houve a responsabilizao da Fundao do Meio Ambiente do
estado do Mato Grosso, em face do descumprimento, por aquela entidade, de norma geral federal
relativa explorao florestal ilegal. Assim, foram ajuizadas trs aes de improbidade
administrativa e uma ao civil pblica223.
De forma a corrigir e prevenir as fraudes verificadas contra o meio ambiente, o
IBAMA criou sistema de ajustamento de conduta mediante a utilizao das j conhecidas TACs
(Termo de Ajustamento de Conduta) ou tambm denominada Termo de Compromisso.
Tal sistema de adequao da conduta do infrator aplicado posteriormente ao
cometimento da infrao. Por meio de tal sistema, o infrator se sujeita a determinada obrigao,
imposta pelo IBAMA e, em contrapartida tem direito reduo da penalidade antes aplicada
pela entidade.
O Termo de Ajustamento de Conduta revelou-se, sob determinados aspectos, positivo.
Entretanto, a CPI da Biopirataria identificou inmeras controvrsias na opinio das pessoas
ouvidas por aquela Comisso Parlamentar, quanto s vantagens e desvantagens obtidas a partir
da aplicao de tal instituto corretivo. Pode-se dizer que a maior dessas controvrsias girou em
torno da legitimidade e da legalidade da aplicao de tal instituto.
H quem se mostrasse favorvel e tambm aqueles que se posicionaram contra o uso
das TACs. Na opinio daqueles que defendem sua aplicao, a utilizao do instituto foi
autorizado pelo legislador ptrio para todos aqueles que sejam legitimados a propor a ao civil
pblica. Por ser uma competncia legal, uma medida autorizada pela lei, deve ser respeitada.
meio mais prtico e eficaz de obteno da reparao civil, em comparao com a aplicao das
223

Cmara dos Deputados. Disponvel em:

http://www2.camara.gov.br/comissoes/temporarias/cpi/encerradas.html/cpibiopi/relatoriofinal.pdf,
Acessado em 20.08.2007

pgina

328.

vias ordinrias judiciais. Segundo, ainda, seus defensores, meio mais eficiente de obrigar o
interessado a se adequar s exigncia legais. Por meio do Termo de Compromisso, o agente
pblico tem nas mos a possibilidade de adequar o modo, o prazo e o lugar da obrigao de
ajuste s condies pessoais do infrator, de forma a facilitar o cumprimento da obrigao.
Por seu turno, aqueles que combatem o uso dos Termos de Ajuste de Conduta, alegam
que tem havido grave desvirtuamento da finalidade precpua do instituto, haja vista que vrios
dos termos tm extrapolado a competncia legal detida pela entidade para firmar tais termos.
Ocorre que os Termos de Ajuste/Compromisso no podem dispor sobre outros
aspectos seno sobre o modo, o prazo e o lugar da obrigao ajustada. Por se tratar de direito
difuso, o objeto principal tutelado por esse direito jamais poder ou dever compor acordos de
ajustamento. Alm disso, a finalidade da avena no poder jamais fugir finalidade precpua do
acordo, qual seja, de viabilizar a preveno e a reparao efetiva do dano por meio de soluo
consensual. Em outras palavras, os Termos, em hiptese alguma, podem ser usados pela
Administrao Pblica para fazer qualquer forma de concesso sobre o direito ambiental objeto
de tutela. Os acordos firmados so, em suma, garantias mnimas em proveito da sociedade,
jamais podendo ser confundidos com concesses de direito material em prol do infrator.

6.2. Prises decretadas

A CPI da Biopirataria no d notcias sobre as prises efetuadas pela Polcia Federal,
quando da execuo da Operao Curupira. Informaes sobre prises havidas em tal operao
policial so, em regra, obtidas a partir de revistas e jornais. Assim, a Agncia Folha, em Campo
Grande/MS dava notcia, em 29/11/2005, sobre a priso de mais de 80 infratores detidos pela
Polcia Federal, dentro da Operao Curupira. Entre os presos encontram-se, inclusive, diretores
do IBAMA e da Secretaria do Meio Ambiente do estado de Mato Grosso.
O nmero de prises efetuadas, no entanto, se mostra menor do que os 129 mandados
de priso expedidos pela Justia. Nessa poca, o ento Ministro da Justia, Mrcio Thomaz
Bastos, declarou imprensa que O governo federal est trabalhando fortemente, como nunca se
trabalhou no Brasil contra a corrupo (...) Eu no conseguiria, por melhor memria que tivesse,

enumerar todas as operaes da Polcia Federal contra a corrupo nos ltimos dois anos e
meio.
As operaes efetuadas pela Operao Curupira foram ainda complementadas por
aes da Polcia Federal que podem ser consideradas como uma extenso daquela operao
primeira. A exemplo disso, tem-se que, em ao posterior, o Juiz Federal Julier Sebastio da
Silva, da circunscrio judiciria de Cuiab, decretou mais 75 prises temporrias, incluindo
empresrios, madeireiros, grileiros de terras pblicas, loteadores de terras indgenas, pistoleiros,
entre outros, num desdobramento da Operao Curupira. As prises foram efetuadas no apenas
em Mato Grosso, mas tambm em Mato Grosso do Sul, em Gois e no estado de So Paulo.
Entre os presos, incluiu-se o Secretrio Municipal de Habitao de Cuiab, Oscar Soares
Martins.
Nada obstante, vrias da pessoas presas anteriormente tiveram sua priso revogada
mediante concesso de Habeas Corpus pelo Supremo Tribunal Federal. O argumento do
Ministro Gilmar Mendes, relator do processo, para fundar sua deciso, se baseou no fato de que
o ato de decretao das prises no apontava de forma concreta e minimamente individualizada
o risco que os investigados trariam instruo criminal, nem o potencial lesivo que os mesmos
deteriam em desfavor da ordem pblica, o que fazia confundir tais prises com uma clara
antecipao de julgamento do mrito.
Em outra ocasio, em dezembro de 2005, o mesmo Ministro Gilmar Mendes, afastou a
priso preventiva at ento havida contra um dos rus, por entender que esta no mais fazia
sentido, uma vez que o ru j havia sido afastado das atividades que at ento desempenhava
junto ao IBAMA/MT e, assim, no teria mais como cometer novos crimes.
Ainda em uma terceira operao, tambm complementar Operao Curupira, a
Justia de Mato Grosso decretou 82 (oitenta e duas) novas prises, desta feita contra quadrilha
que fraudava o sistema de informtica da Secretaria Estadual do Meio Ambiente do estado de
Mato Grosso SEMA com o intuito de esquentar madeira extrada ilegalmente. Pelos menos

58 madeireiras estiveram envolvidas no esquema. Segundo a Polcia Federal, o novo esquema de

fraude foi montado para substituir o esquema desmantelado pela Operao Curupira224.

6.3. Melhoria na legislao e na estrutura

Em face das inmeras fraudes cometidas pelas madeireiras contra as ATPFs, o
IBAMA, h muito, vinha anunciando a extino desse mecanismo e a sua substituio por
instrumentos mais modernos de controle.
Era quase um consenso entre as autoridades atuantes na rea de preservao ambiental
que o sistema de controle de transporte de produtos florestais por meio de ATPFs precisava ser
abandonado o mais rapidamente possvel e que deveriam ser realizados estudos com o propsito
de,

futuramente,

implementar

sistema

especfico

de

controle

que

possibilitasse

acompanhamento de todo o processo de transporte de madeira por meio de equipamentos

idealizados com essa finalidade.225
No segundo semestre de 2005, o IBAMA anunciou a extino das ATPFs, as quais
seriam substitudas pelo Documento de Origem Florestal DOF , que permitiriam acompanhar
todo o trajeto de transporte da madeira, desde a origem at o ptio das indstrias, por meio de um
processo on-line. O novo sistema seria implantado gradualmente, a partir de projetos-pilotos.
Em consulta pgina do IBAMA junto Internet226, possvel constatar que aquela
autarquia j substituiu, efetivamente, a ento polmica ATPF, objeto de tantas fraudes, pelo hoje
denominado Documento de Origem Florestal DOF, como mesmo j mencionava o Relatrio da
CPI da Biopirataria.
De acordo com aquele stio da internet, o DOF foi institudo pela Portaria n 253 de 18
de agosto de 2006, do Ministrio do Meio Ambiente - MMA, e representa a nova licena
224

Agncia Folha, em Campo Grande. Disponvel em: www.folha.com.br, sob o ttulo MT prende acusados de
roubar madeira.
225
Cmara
dos
Deputados.
Disponvel
em:
http://www2.camara.gov.br/comissoes/temporarias/cpi/encerradas.html/cpibiopi/relatoriofinal.pdf, pgina 388.
Acessado em 20.08.2007
226
http://www.ibama.gov.br/cogeq/home.php in Servios in Documento de Origem Florestal - DOF

obrigatria para o controle do transporte de produto e subproduto florestal de origem nativa, em

regra madeira extrada, em substituio ATPF.
O DOF acompanha, obrigatoriamente, o produto ou subproduto florestal nativo, da
origem ao destino nele consignado, por meio de transporte individual, seja ele rodovirio, areo,
ferrovirio, fluvial ou martimo.
Para sua utilizao disponibilizado pelo IBAMA o Sistema DOF, cujo acesso feito
pela pessoa fsica ou jurdica cadastrada em uma das atividades controladas pelo IBAMA,
classificadas como Indstria de Madeira, Indstria Qumica ou, ainda, como Uso de Recursos
Naturais, tais como Serraria e Desdobramento de madeira.
Em relao a todas essas atividades, o IBAMA ainda exige como condio para a
concesso do DOF, que a pessoa fsica ou jurdica esteja em situao regular junto quela
autarquia. Tal situao de regularidade passou, recentemente, a ser verificada por meio do
Certificado de Regularidade, recm-institudo pela Instruo Normativa IBAMA n 96, de
30/03/2006227.
A mudana principal est na base tecnolgica: enquanto a ATPF s existia no papel, o
DOF consiste de uma autorizao de origem eletrnica. Os usurios imprimem o documento por
meio da internet e o IBAMA passa a contar com um banco de dados atualizado em tempo real
sobre toda a movimentao legal de madeira na Amaznia. O sistema ainda depende de uma
autorizao impressa, para fins de fiscalizao, mas o controle feito de forma eletrnica.

227

Os requisitos necessrios emisso do Certificado de Regularidade, como condio de obteno do DOF,

constam do artigo 8, da Instruo Normativa IBAMA n 96/2006, verbis:
Art. 8 A partir de 01 de junho de 2006 fica institudo o Certificado de Regularidade com validade de trs
meses no qual constar o nmero do cadastro, o CPF ou CNPJ, o nome ou razo social, as atividades declaradas
que esto ativas, a data de emisso, a data de validade e chave de identificao eletrnica.
1 O Certificado de Regularidade ser disponibilizado para impresso, via internet, desde que verificado o
cumprimento das exigncias ambientais previstas em Leis, Resoluo do CONAMA, Portarias e Instrues
Normativas do IBAMA e a ausncia de dbitos provenientes de taxas e multas administrativas por infraes
ambientais.

7. Concluso
A Operao Curupira revelou-se uma ao conjunta da Polcia Federal com outros
rgos de combate corrupo na rea de polcia ambiental. No fosse a cooperao do prprio
IBAMA, onde ocorreram efetivamente as fraudes, muito provavelmente o trabalho do rgo
policial seria, no mnimo, bastante dificultado.
Os resultados da operao foram, em termos numricos, bastante expressivos, tendo
em vista o grande nmero de prises efetuadas e a expressiva mudana nas rotinas de trabalho da
entidade. A ATPF era, at ento, instituto de controle bem consolidado dentro do rgo, com o
qual os funcionrios e dirigentes j estavam habituados e habilitados ao seu manuseio. A
mudana havida na rotina de controle de transporte de produtos florestais, das antigas ATPFs
para os atuais DOFs, certamente foi motivo de alteraes estruturais significativas para a
entidade, dela demandando adequao especfica em termos de formao de pessoal e de
investimentos no setor.
Por fim, o estudo da operao curupira e de seus desdobramentos, infelizmente, d
notcias da continuidade das infraes no setor de explorao ilegal de madeira, em que pesem as
aes de combate a esse tipo de ilcito. As fraudes antes observadas no IBAMA so, agora,
praticadas no mbito da Secretaria Estadual de Meio Ambiente do Mato Grosso - SEMA,
revelando clara dificuldade do poder pblico de conter a demanda de grandes grupos de
infratores, que insistem em fraudar os sistemas de controle ambiental, margem de maiores
temores das conseqncias legais advindas de suas infraes.

VIII. O escndalo dos bancos Marka e FonteCindam

1. Apresentao do caso.
1.1. rea em que se verificou a fraude
A fraude ocorreu no Banco Central do Brasil em operaes envolvendo dois bancos
at ento absolutamente desconhecidos do grande pblico, o Marka e o FonteCindam, realizadas

em 14 janeiro de 1999, quando a autoridade monetria brasileira assumiu a posio dessas duas
instituies em contratos futuros de cmbio na Bolsa de Mercadorias e Futuro - BM&F,
causando prejuzo aos cofres pblicos de milhes de reais.
Escndalos financeiros ocorridos no Brasil nos ltimos anos causaram prejuzos aos cofres pblicos e
sociedade, segundo levando feito pelo Jornal O Globo228, de pelo menos R$ 50,9 bilhes. Segundo a matria
publicada no jornal

Por um levantamento em nove dos principais casos Coroa-Brastel, Nacional, Econmico,

Bamerindus, Marka e Fontecindam, Precatrios, Papatudo e Banco Santos , chega-se a uma
concluso assustadora: alm de bilhes de dinheiro pblico usados para sanar as fraudes,
nenhuma priso aconteceu depois da condenao. A exceo Cacciola, mas no pela
condenao, e sim por ter fugido do pas.

Os fatos a seguir apresentados evidenciam de forma gritante a importncia e os impactos que uma
nica deciso do Banco Central pode ter para os cofres pblicos. Um deslize, uma medida no momento errado
tomada pela autoridade monetria, pode custar e custou meses de arrocho fiscal e sacrifcio de toda a sociedade
brasileira na busca por supervites primrios.

1.2. Ambiente em que se deu a fraude

poca dos acontecimentos, a conjuntura macroeconmica brasileira era de
turbulncia. O Brasil passava por crise de credibilidade, o que propiciava especulaes sobre os
riscos de ataque contra a moeda brasileira, o real (nos moldes das crises da sia e da Rssia), na

228

Crimes de R$ 50 bilhes, edio de 23/9/2007, p. 33.

medida em que as reservas internacionais vinham-se deteriorando de maneira expressiva desde

agosto de 1998.
A necessidade de manter a estabilidade cambial, uma das ncoras da poltica
monetria do Plano Real, obrigava o Banco Central a atuar diretamente no mercado de cmbio,
inclusive, na compra e venda de contratos futuros de dlar.
Fato que as intervenes da autoridade monetria para sustentar a taxa de cmbio
superficialmente valorizada j no mais se sustentavam. Meses antes da crise, analistas de
mercado sinalizavam para a forte presso sobre a moeda norte-americana, antevendo a
desvalorizao do real frente ao dlar, que viria a ocorrer em janeiro de 1999.
Na contramo das expectativas do mercado, o banco Marka, s vsperas da desvalorizao, estava
carregado em contratos futuros de cmbio na BM&F, que totalizavam negcios de R$ 1,26 bilho, em que o
banco se comprometia a vender dlar cotao de US$ 1,00 para R$ 1,22, em 1 de fevereiro de 1999.
O Banco Marka apresentava patrimnio lquido de R$ 68 milhes e posio vendida no mercado futuro
de 11.300 contratos, de maneira que cada centavo de desvalorizao real representava prejuzo de R$ 11,3 milhes.
Para ter-se idia do que a situao representava em termos de risco, basta dizer que seis centavos (R$ 0,06) de
desvalorizao do real seriam suficientes para pulverizar o patrimnio lquido da instituio 229.
Em 13 de janeiro de 1999, a poltica de controle rgido sobre o cmbio foi abandonada, o que, na
prtica, provocou a oscilao do preo do dlar para R$ 1,32. Com a forte desvalorizao da moeda nacional, a
aposta na poltica cambial do governo, que tantos lucros haviam gerado no passado, revelou-se equivocada,
fulminando com a possibilidade de o Marka continuar em operao.
Em atuao totalmente atpica, o Bacen assumiu os contratos de dlar futuro do Marka taxa de R$
1,2750, quando a cotao do mercado vista, no dia da operao de socorro, j estava prxima de R$ 1,32.
Ajustou-se uma taxa de cmbio bem abaixo da cotao do mercado230.

229
230

Patrimnio do Marka dobrou com o Real, Folha de So Paulo, 11/04/1999.

Idem.

Essa ajuda tambm se estendeu ao banco igualmente desconhecido do pblico denominado

FonteCindam, tendo o Banco Central negociado o dlar em patamar pouco mais elevado do que no caso do Marka,
cotao de R$ 1,32, mas ainda abaixo do preo de venda utilizado para outras instituies financeiras.

Para a diretoria do Bacen essa forma de atuao era necessria porque qualquer abalo
no mercado financeiro, naquele momento, no importaria na simples necessidade de liquidao
das referidas instituies financeiras, mas poderia desencadear o chamado efeito domin, com
a possibilidade de propagao da crise para todo o sistema financeiro do Pas (risco
sistmico).
O raciocnio era de que se a autoridade monetria no tivesse assumido a posio
daquelas instituies, o Pas seria atingido por uma corrida generalizada por dlar em espcie, o
que poderia levar a conseqncias traumticas, como a moratria externa.
Informaes extradas do Relatrio da CPI dos Bancos231 do conta, todavia, de que o
sistema financeiro do Pas possua caractersticas que afastavam completamente os indicativos
de risco sistmico, a saber:
-

os bancos privados estavam fortemente capitalizados, inexistindo ameaa para o

conjunto das instituies. O resultado excepcional do setor, no primeiro semestre,
comprova a afirmao;

Os bancos que quebrariam no atuavam determinantemente na rea do varejo,

correspondendo a soma de seus patrimnios a menos de 0,10% do patrimnio lquido
do setor;

As operaes especulativas dos referidos bancos no teriam efeito sobre as atividades

reais da economia, considerando que as perdas ocorreriam nos mercados de
derivativos;

A crise que os pases da sia sofreram em seus sistemas bancrios aps a

desvalorizao no tem nenhuma relao com o Brasil, na medida em que aqueles
pases possuam nos grandes bancos problemas de liquidez e de ativos

231

Relatrio Final da Comisso Parlamentar Mista de Inqurito, novembro de 1999.

sobrevalorizados, questes que aqui foram solucionadas anteriormente pelas diversas

polticas governamentais desde 1994.
Outro ponto relacionado pela CPI que tambm atenuaria a possibilidade de contaminao das demais instituies a partir do
ocorrido com o Marka e o FonteCindam se refere verificao de que a maioria das instituies j havia se antecipado desvalorizao do real
que se anunciava, invertendo suas posies em dlar, havendo poucos bancos em situao arriscada.

1.3. Elementos da fraude

Diante desse ambiente de instabilidade econmica, a opo do Bacen foi a mais estranha possvel. Ao
invs de ter procedido liquidao extrajudicial dos bancos Marka e FonteCindam, a autoridade monetria
simplesmente assumiu os compromissos dessas instituies na BM&F, negociando o dlar a taxa que lhes era
extremamente favorvel, amargando, com isso, prejuzo estimado de R$ 1,567 bilho 232.
O que faz dessa operao de socorro particularmente nebulosa e inusitada so os elementos de que se
valeu o Bacen para atuar no mercado, revelando a prtica de favorecimento pessoal, trfico de influncia e falta de
transparncia na gesto de poltica pblica.

A negociao dos contratos de dlar no foi via prego na BM&F, onde prevalece o
tratamento impessoal. O que realmente aconteceu foi uma negociao pontual e dirigida, em que
se sabia exatamente quem eram as instituies vendedora e compradora.
No foram observados os trmites legais que a situao exigia233. A falta de liquidao dos bancos
favorecidos, por exemplo, resultou na impossibilidade de imediato bloqueio dos bens dos controladores e
administradores do Marka e do FondeCindam.
Segundo apurado na CPI dos Bancos, a descuidada atuao da autoridade monetria permitiu que o Sr.
Salvatore Alberto Cacciola, controlador do Marka, enviasse ilegalmente recursos para o exterior 234 em plena
perodo de crise.

232

CPI encerra investigao sobre socorro a bancos, Folha de So Paulo, 14/05/1999.

a) liquidao extrajudicial (art. 15, inciso I, alnea a da Lei n. 6.024/74); b) interveno (art. 2, inciso I, da
Lei n. 6.024/74); c) regime de administrao especial temporria RAET (art. 1 do Decreto-lei n. 2.321/87; d)
emprstimo de liquidez.
233

Tambm pairam sobre o caso fortes indcios de existncia de esquema de pagamento de propinas a
dirigentes do Banco Central em troca de informaes privilegiadas 235.
O escndalo contou, ainda, com episdios mal explicados de envolvimento do Sr. Francisco Lopes,
ento presidente do BC, com agentes privados. o caso do encontro que Lopes teve com o Sr. Luiz Bragana,
amigo de infncia e irmo de seu ex-scio na empresa de consultoria Macromtrica, na manh do dia 14 de janeiro
(quando ocorreram as operaes de socorro), ocasio em que Bragana teria intercedido junto ao ex-presidente do
Banco Central em favor de Salvatore Alberto Cacciola236.

1.4. Como o escndalo se tornou conhecido

Por meio da imprensa foram veiculadas diversas reportagens revelando o socorro
velado aos bancos Marka e FonteCindam

2. Indicao das razes que propiciaram a ocorrncia da fraude

2.1. Falhas na legislao
Muito embora a Lei n. 6.024/74 trate dos efeitos legais para a hiptese de gesto
temerria, este instrumento legal carece de aperfeioamentos em virtude das modernas formas e
mecanismos de operao do sistema financeiro do pas. Pode-se igualmente criticar a legislao
pela falta de parmetros que podem ser adotados pela autoridade financeira em momentos de
crise, fazendo valer o argumento de que, na iminncia de risco para o sistema bancrio, qualquer
medida, ainda que no prevista em lei, ainda que possa importar em favorecimento a
determinadas instituies, legtima.

234

Relatrio Final da Comisso Parlamentar Mista de Inqurito, novembro de 1999.

Lopes aceitou promessa diz denncia, Folha de So Paulo, 10/01/2000. Nesta reportagem consta que: A
denncia do Ministrio Pblico Federal contra os envolvidos no caso Marka afirma que o ex-presidente do BC
(Banco Central) Francisco Lopes aceitou promessa de vantagem em troca do socorro ao Banco Marka para que
este no quebrasse em conseqncia da desvalorizao cambial de janeiro de 1999.

235

236

Bragana diz ter intercedido pelo Marka, Folha de So Paulo, 24/03/1999.

2.2. Falhas estruturais

A causa de dois bancos pequenos poder-se-ia mesmo dizer insignificantes terem
adquirido potencial para provocar prejuzo de grandes propores est relacionada frgil
fiscalizao do Bacen no tocante s operaes com derivativos, a includo o mercado futuro de
cmbio.
Tanto isso verdade que o valor negociado pelo banco Marka em contratos futuros de
cmbio na BM&F correspondia a 20 (vinte) vezes o patrimnio lquido da instituio, o que
denota grau de alavancagem extremamente incomum.
A situao do FonteCindam era bem menos desastrosa. A alavancagem do banco
correspondia a 3 (trs) vezes o seu patrimnio lquido.
Est claro que a autoridade monetria negligenciou o acompanhamento da exposio
ao risco das instituies bancrias que operavam no mercado futuro de cmbio. Ademais, no
existiam mecanismos de controle interno da Autarquia, de modo a evitar o excesso de
alavancagem das instituies socorridas.

2.3. Carncia de pessoal qualificado

O corpo tcnico do Banco Central reconhecidamente um dos mais bem qualificados
da Administrao Pblica federal. Ao que tudo indica o problema no foi de falta de
profissionais especializados.

3. Medidas adotadas pelo poder pblico aps a divulgao das fraudes

3.1. Recomendaes da CPI

Em maro de 1999, foi constituda Comisso Parlamentar Mista de Inqurito para

apurao das fraudes e identificao dos responsveis.
Oportuno destacar, neste tpico, as recomendaes proposta pela CPI ao Ministrio
Pblico:

Considerando ser o Ministrio Pblico o titular da ao penal, no curso do que se forma a

convico do juiz, cumpre lhe enviar o presente relatrio para que promova a
responsabilizao civil e criminal dos seguintes envolvidos:
a) Diretoria do Banco Central, em virtude dos Votos BCB ns 6 e 15, de 1999, que se
mostraram ilegais e ilegtimos. Tais Votos serviram de justificativa para as operaes em
exame, que ensejaram prejuzos injustificados de R$ 1.574,805 milhes de ajustes, em
benefcio das contrapartes, e R$ 485 mil de corretagem, em favor de intermedirios;
b) Servidores da fiscalizao do Banco Central e os procuradores, que agiram em
desconformidade com a obrigao legal de liquidar o Banco Marka, aceitaram passivamente a
transferncia de recursos para o exterior, deixaram de examinar adequadamente a situao do
Banco FonteCindam e se prestaram a conferir aparncia de legalidade e legitimidade a
operaes que manifestamente no o eram, bem como do patrocinaram interesses privados
perante a Administrao, do que resultou prejuzo ao errio;
c) Diretoria do Banco Marka, que agiu de forma temerria ao permitir tamanha exposio
cambial , contrria aos interesses nacionais ao possibilitar a transferncia de recursos para o
exterior e falseamento da sua destinao , alm de tentar fraudar a Receita Federal, pela
manipulao das demonstraes contbeis;
d) Diretoria do Banco FonteCindam, que deu margem ao erro dos servidores da fiscalizao
do Banco Central e propiciou a transferncia de renda para os cotistas de fundos privados;
e) Presidente do Banco Marka e acompanhantes, que vieram a Braslia declaradamente com o
fito de traficar influncia.

O Ministrio Pblico Federal promoveu aes de improbidade administrativa contra

dirigentes do Bacen e dos bancos Marka e FonteCindam237.
Os principais envolvidos foram denunciados pela Procuradoria da Repblica do Rio de
Janeiro pelo cometimento dos crimes de corrupo passiva, peculato e prevaricao238.
Conforme reportagem da Folha de So Paulo239, o ex-presidente do Banco Central
tambm foi indiciado pela Polcia Federal por evaso de dividas (...) em um inqurito que
investiga um envelope encontrado na casa dele com informaes sobre um depsito de US$ 1,67
milho que ele teria no exterior em uma conta do seu ex-scio Luiz Bragana.
Foram ajuizadas aes populares objetivando a anulao das operaes de venda de
dlares aos bancos Marka e FonteCindam. O Tribunal de Contas da Unio tambm instaurou
investigao prpria para apurar as irregularidades do caso.

3.2. Recursos recuperados

No se tem notcia da recuperao dos valores despendidos com a atuao do Banco
Central para socorrer os bancos Marka e FonteCindam.
Sabe-se apenas que Cacciola recebeu nova condenao da Justia por m gesto do
fundo de investimento Marka Nikko. Alm dele, a juza Leclia Ferreira Lemmertz, da 33 Vara
Cvel do Tribunal de Justia do Rio, condenou a administradora Marka Nikko Asset
Management e seu ex-presidente Francisco de Assis Moura de Melo a pagar indenizaes por
danos morais de R$ 13 mil divididos entre 13 investidores do fundo. Os condenados ainda tero
que devolver aos investidores os recursos aplicados no fundo com juros e correo monetria240.

237

Ex-presidente do BC acusado em processo, Folha de So Paulo, 25/06/1999.

Lopes indiciado pela PF sob acusao de peculato, Folha de So Paulo, 03/02/2000.
239
Idem.
240
Justia volta a condenar Cacciola, ex-dono do banco Marka, Valor Online, 06/09/2006
(http://www.valoronline.com.br)

238

3.3. Prises decretadas241

Em abril de 2005, a Justia Federal do Rio de Janeiro proferiu as primeiras sentenas
sobre as operaes de socorro aos bancos Marka e FonteCindam. Eis a situao dos principais
acusados:
Francisco Lopes ex-presidente do Bacen foi condenado a 10 (dez) anos de
priso.
Cludio Ness Mauch - ex-diretor de Fiscalizao foi condenado a 10 (dez) anos
de priso e a multa no valor de R$ 93,6 mil.
Demstenes Madureira de Pinho Neto diretor de Assuntos Internacionais poca
foi condenado a 10 (dez) anos de priso e a multa no valor de R$ 156 mil.
Tereza Grossi foi condenada a 6 (seis) anos de priso e a multa no valor de R$
56,16 mil na condio de chefe do Departamento de Fiscalizao quando as operaes foram
aprovadas.
Salvatore Alberto Cacciola ex-presidente do Marka foi condenado a 13 (treze)
anos de priso e a multa no valor de R$ 202,8 mil.
Luiz Antnio Gonalves servidor aposentado do Bacen foi condenado na
qualidade de presidente do FonteCindam a 10 (dez) anos de priso e multa no valor de R$ 156
mil.
As ltimas notcias sobre o caso do conta de que a todos os condenados foi
reconhecido o direito de apelar em liberdade. A nica priso decreta foi do Sr. Salvatore Alberto
Cacciola, que em razo da dupla nacionalidade brasileira e italiana encontrava-se foragido da
Justia, tendo vivido na Itlia desde o ano 2000242. Cacciola, a rigor, chegou a ficar 37 (trinta e
sete) dias preso, mas ainda em 2000 obteve habeas corpus do Supremo Tribunal Federal para
responder ao processo em liberdade. Aproveitou a oportunidade, e da dupla cidadania, e fugiu
para a Itlia. Em razo da nacionalidade italiana, o Governo brasileiro jamais obteve a
extradio. No dia 15 de setembro de 2007, ao viajar a Mnaco, o Sr. Cacciola foi detido pela
241
242

Justia condena 8 por socorro ao Marka e ao FonteCindam, Folha de So Paulo, 5/4/2005.

Consultor Jurdico (http://conjur.estadao.com.br/static/text/47807,1).

alfndega do principado que o identificou como pessoa procurada pela Interpol243. Como Brasil e
Mnaco no mantm tratado de extradio, deve ser feito acordo bilateral. Segundo o
representante do Ministrio Pblico que atua no caso, a extradio pode levar at um ms244,
apesar de o governo brasileiro ainda no tem certeza de que o ex-banqueiro Salvatore Cacciola,
preso no sbado, ser extraditado245.

3.5. Melhoria na legislao

A principal alterao legislativa motivada pelos acontecimentos de janeiro de 1999 foi
a edio da Lei n. 10.214/01, que trata da reforma do Sistema de Pagamentos Brasileiro246.
Essa legislao tem por objetivo atenuar a exposio do sistema financeiro nacional
aos riscos relacionados a atuao de cada instituio que o integra nas diversas cmaras e
servios de compensao e de liquidao, prevenindo situaes de risco sistmico.
Sobre o assunto, seguem as consideraes do Banco Central:

A Lei 10.214, o marco legal da reforma do sistema de pagamentos brasileiro, estabelece,

entre outras coisas, que:
- compete ao Banco Central do Brasil definir quais sistemas de liquidao so considerados
sistemicamente importantes;
- admitida compensao multilateral de obrigaes no mbito de um sistema de
compensao e de liquidao;
- nos sistemas de compensao multilateral considerados sistemicamente importantes, as
respectivas entidades operadoras devem atuar como contraparte central e adotar mecanismos e
salvaguardas que lhes possibilitem assegurar a liquidao das operaes cursadas;
243

Interpol prende Salvatore Caccionla em Mnaco, O Globo, 16/9/2007.

Idem.
245
Juiz de Mnaco decide destino de Cacciola, Correiro Brasiliense, 18/9/2007.
246
O Sistema de Pagamentos Brasileiro foi complementado por diversas medidas, introduzidas pela Lei n 10.214,
de 27 de maro de 2001, que dispe sobre a atuao das cmaras e dos prestadores de servios de compensao e
de liquidao, no mbito do sistema de pagamentos brasileiros e d outras providncias; pela Resoluo n 2.882,
do Conselho Monetrio Nacional, que dispe sobre o sistema de pagamentos e as cmaras e os prestadores de
servios de compensao e de liquidao que o integram e pelas Circulares n 3.057 e 3.101, ambas do Banco
Central do Brasil (trecho extrado da manifestao do Deputado Federal Luiz Carreira sobre o projeto de Lei
Complementar n. 122/2000, http://www.camara.gov.br/sileg/integras/161401.pdf).
244

- os bens oferecidos em garantia no mbito dos sistemas de compensao e de liquidao so

impenhorveis; e
- os regimes de insolvncia civil, concordata, falncia ou liquidao extrajudicial, a que seja
submetido qualquer participante, no afetam o adimplemento de suas obrigaes no mbito de
um sistema de compensao e de liquidao, as quais sero ultimadas e liquidadas na forma
do regulamento desse sistema.

Os grandes avanos que podem ser creditados Lei n. 10.214/01 dizem respeito
maior responsabilidade que as operadoras do sistema passam a ter sobre a gesto de seus riscos e
a previso de mecanismos de salvaguarda e garantidas que buscam minimizar a ocorrncia de
risco sistmico.
Destaca-se, ainda, a promulgao da Emenda Constitucional n. 40/2003, que alterou
por completo a redao do art. 192 da Constituio Federal, retirando do texto constitucional a
regulamentao de diversos assuntos afetos ao sistema financeiro nacional, passando a disciplina
de tais matrias para a competncia de leis complementares.
Essa alterao constitucional atende a uma das recomendaes da CPI dos Bancos
dirigida ao Congresso Nacional, no sentido de aprovar projeto de emenda constitucional
oriundo do Senado Federal, que contempla a regulamentao do art. 192 da Constituio Federal
por leis complementares distintas247.
Com isso, torna-se mais gil e eficaz alteraes legislativas que se fizerem necessrias
para acompanhar as transformaes do mercado financeiro.
Tambm merece destaque a edio da Lei Complementar n. 105/2001, que trouxe
importante inovao sobre as hipteses de quebra do sigilo bancrio. Um dos dispositivos mais
relevantes desta lei possibilita o acesso de autoridades fiscais s informaes de contribuintes
sob processo de investigao, sem a necessidade de prvia autorizao judicial.

3.6. Melhoria nas estruturas

247

Relatrio Final da Comisso Parlamentar Mista de Inqurito, novembro de 1999.

Como reflexo do episdio envolvendo os bancos Marka e FonteCindam, a

reformulao do Sistema de Pagamentos Brasileiro248 representa significativo avano em termos
de melhoria estrutural. Essa tambm corresponde a mais uma providncia derivada de
recomendao da CPI, no sentido de o Banco Central providenciar a remodelagem do sistema
de pagamentos, elidindo a contribuio do atual lapso temporal no processamento das transaes
para a exacerbao do risco moral e da crise sistmica249.

IX. O Escndalo dos Precatrios

1. Apresentao do caso
1.1. Definio de precatrio judicial
Em virtude da impenhorabilidade dos bens pblicos definida pela Constituio
Federal brasileira de 1988 (art. 100), a execuo por quantia certa contra a Fazenda Pblica se
processa por meio de sistema diferenciado, em que no h apreenso forada de bens.
Neste caso, a execuo se opera pela emisso de precatrio judicial250, que consiste
na requisio feita pelo Juzo da Execuo, por meio do Presidente do Tribunal competente, com
vistas a que a entidade de Direito Pblico adote as providncias necessrias para a incluso no
oramento de crdito resultante de condenao judicial a ela imposta. Em outras palavras, o
precatrio o ttulo emitido pelo poder pblico por meio do qual so pagas as dvidas das
entidades de Direito Pblico decorrentes de decises judiciais.
248

O Sistema de Pagamentos Brasileiro implantou o Sistema de Transferncia de Reservas STR, operado pelo
Banco Central do Brasil, em que as transferncias de fundos interbancrios so liquidadas em tempo real, em
carter irrevogvel e incondicional, e somente so liquidadas se houver saldo suficiente de recursos na conta de
liquidao da instituio emitente da ordem.
Esse sistema encontra-se interligado tambm ao Sistema Especial de Liquidao e de Custdia Selic, que
opera com ttulos pblicos federais, o que permite a liquidao imediata dessas operaes. Portanto, tanto as
transferncias de fundos entre instituies financeiras quanto as negociaes com ttulos, as duas formas de
negociao que mais sensibilizam as contas de reservas bancrias, passaram a ficar sob permanente vigilncia do
Banco Central. (trechos extrados da manifestao do Deputado Federal Luiz Carreira sobre o projeto de Lei
Complementar n. 122/2000, http://www.camara.gov.br/sileg/integras/161401.pdf).
249
Relatrio Final da Comisso Parlamentar Mista de Inqurito, novembro de 1999.
250 A norma geral sobre pagamento de precatrios judiciais encontra-se no art. 100 da Constituio Federal, nos
seguintes termos: " exceo dos crditos de natureza alimentcia, os pagamentos devidos pela Fazenda Federal,
Estadual ou Municipal, em virtude de sentena judiciria, far-se-o exclusivamente na ordem cronolgica de
apresentao dos precatrios e conta dos crditos respectivos, proibida a designao de casos ou de pessoas nas
dotaes oramentrias e nos crditos adicionais abertos para este fim.

1.2. rea em que ocorreu a fraude

A fraude dos precatrios foi detectada inicialmente no Municpio de So Paulo, na
gesto do ex-Prefeito Paulo Salim Maluf (atualmente Deputado Federal) e do seu Secretrio de
Finanas Celso Pitta que veio a se eleger Prefeito de So Paulo, tendo sido cassado do cargo,
onde se verificou a formao de esquema de desvio de dinheiro dos cofres pblicos a partir da
emisso de ttulos pblicos para o pagamento de precatrios judiciais.
A Emenda Constitucional n. 03/93, no seu artigo 5, vedou a possibilidade de emisso
de ttulos pblicos por parte de Estados e Municpios251 at o dia 31 de dezembro de 1999. Essa
vedao importou na extino de importante forma de obteno de receita por referidos entes
federados brasileiros. A prpria Emenda Constitucional, todavia, previu exceo para a hiptese
contida no art. 33, pargrafo nico, do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias 252, o
que abriu a possibilidade para que Estados e Municpios voltassem ao mercado mobilirio e
ampliassem suas respectivas dvidas pblicas por meio da emisso de ttulos pblicos para a
liquidao de precatrios pendentes de pagamento at o dia 5 de outubro de 1988.
A frmula desenvolvida pela prefeitura de So Paulo, e depois disseminada para
outros Municpios e Estados, consistia basicamente no lanamento de ttulos pblicos
inflados, ou seja, emitidos em montante muito superior ao necessrio para a finalidade a que
deveriam se destinar: a liquidao de precatrios e conseqente pagamento das dvidas dos
Estados e Municpios decorrentes de condenaes judiciais.
Conforme veiculado pela Revista Veja253,

do dinheiro arrecadado, s uma fatia pequena foi usada de fato para pagar precatrios. O
restante foi desviado para outras finalidades, incluindo financiamento de campanhas eleitorais.
Apresentado em 1997, o relatrio final da CPI estimou em quase 240 milhes de dlares o
rombo nos cofres de oito governos estaduais e prefeituras. Dezessete pessoas e 161
instituies financeiras foram acusadas pelo golpe.

251

Art. 5. At 31 de dezembro de 1999, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios somente podero emitir
ttulos da dvida pblica no montante necessrio ao refinanciamento do principal devidamente atualizado de suas
obrigaes, representadas por essa espcie de ttulos, ressalvado o disposto no art. 33, pargrafo nico, do Ato das
Disposies Constitucionais Transitrias.
252
Art. 33. Ressalvados os crditos de natureza alimentar, o valor dos precatrios judiciais pendentes de
pagamento na data da promulgao da Constituio, includo o remanescente de juros e correo monetria, poder
ser pago em moeda corrente, com atualizao, em prestaes anuais, iguais e sucessivas, no prazo mximo de oito
anos, a partir de 1 de julho de 1989, por deciso editada pelo Poder Executivo at cento e oitenta dias da
promulgao da Constituio.
253

Veja online (http://veja.abril.uol.com.br/idade/corrupcao/precatorios/resultado.htm).

Em se tratando de leso ao errio e de ofensa aos princpios basilares da

Administrao Pblica, o escndalo atingiu o seu pice no Estado de Alagoas, onde, segundo as
investigaes da Comisso Parlamentar de Inqurito254 instaurada no Congresso Nacional para
apurar o caso, nenhum centavo dos recursos arrecadados com a emisso de ttulos foi utilizado
para o pagamento de precatrios.
Tambm digno de nota o que ocorreu em Pernambuco na operao de venda de ttulos
do Estado255: (...) para saldar precatrios no valor de R$ 26 milhes, foram vendidos R$ 480
milhes em ttulos, pagando-se R$ 26 milhes em comisses ao Banco Vetor e ao BANDEPE, e
concedendo-se desgio na venda dos ttulos de R$ 100 milhes.
A origem do esquema foi assim sintetiza pelo relatrio da aludida CPI256:

At 1994 apenas o Estado e o Municpio de So Paulo haviam pedido autorizao para

emisso de ttulos destinados ao pagamento dos precatrios judiciais, com fundamento no
dispositivo constitucional do art. 33 do ADCT. (...)
As provas e os depoimentos apontam unicamente para a equipe da Secretaria de Finanas da
Prefeitura de So Paulo, que, detentora de vasta experincia em inflar precatrios do
Municpio, montou uma verdadeira "fbrica de falcatruas". A "Equipe" era composta por:
a. Wagner Baptista Ramos, antigo servidor de carreira de uma empresa pblica municipal,
Comissionado como Chefe da Coordenadoria da Dvida Pblica e detentor da "tecnologia" de
inflar precatrios;
b. Pedro Neiva Filho, ex-funcionrio do Banco Vetor, ex-vizinho e amigo do ento Secretrio
de Finanas do Municpio, Sr. Celso Roberto Pitta do Nascimento, que o nomeou para cargo
em comisso na Secretaria;
c. Nivaldo Furtado de Almeida, exfuncionrio da Eucatex, contemporneo na empresa de
Celso Pitta, conhecedor de informtica e igualmente nomeado para cargo em comisso na
Secretaria em 08.06.95; e
d. Maria Helena Moreira Cella, contadora de Carreira desde maro de 1985.
Quanto ao patrocnio para preparao dos documentos das emisses, comprovou-se a
participao do Banco Vetor nos casos de Osasco, Pernambuco, Santa Catarina e Goinia, e
254

Neste ponto, veja-se a concluso a que chegou a CPI: Podemos concluir, portanto, que, no caso de Alagoas,
houve desvio de 100% das verbas das emisses de precatrios. Os desvios aconteceram com a mais absoluta
"transparncia", sob a chancela de um Decreto governamental (texto extrado do Relatrio Final da CPI dos
Ttulos Pblicos, agosto de 1997).
255
Relatrio Final da CPI dos Ttulos Pblicos, agosto de 1997.
256
Idem.

do Banco Maxi-Divisa, em Alagoas. H, ainda, indcios de patrocnio de empreiteiros

paulistas nas emisses dos municpios da grande So Paulo. O incio de todo o "Esquema" se
deu quando o Sr. Wagner Baptista Ramos, que j havia preparado a instruo dos processos
das diversas emisses do Municpio de So Paulo, passou a desenvolver "tecnologia de
inflagem de precatrios", promovendo-a no municpio de So Paulo, e, posteriormente
disseminando-a para os Estados e Municpios. (...).

Coordenava a referida Equipe o ex-Secretrio de Finanas Celso Pitta que teve seu
nome envolvido em vrias operaes com ttulos pblicos claramente dirigidas para favorecer
agentes privados em detrimento dos cofres pblicos do Municpio.
Um dos agentes beneficiados do esquema foi o Banco Vetor, importante operador de
ttulos pblicos da prefeitura de So Paulo. poca da divulgao das fraudes, o nvel de
envolvimento existente entre o Banco Vetor e a Equipe da Secretaria de Finanas do
Municpio revelava o total descaso por parte dos gestores municipais com os limites entre o
pblico e o privado, conforme se depreende de alguns episdios extrados do relatrio da CPI:

1) durante o perodo compreendido entre 1995 e 1996, o Grupo Vetor e o Grupo da

Secretaria de Finanas da Prefeitura do Municpio de So Paulo trocaram 2.243 ligaes
telefnicas entre si, em grande parte para aparelhos celulares de funcionrios daquela
Secretaria, conforme discriminao no Relatrio da Subcomisso de Sigilo Telefnico (...); o
fato demonstra profundo relacionamento entre as duas instituies;
2) o Secretrio das Finanas nomeou para cargo em confiana o Sr. Pedro Neiva Filho, que,
alm de j ter sido empregado do Banco Vetor (...), tem uma filha que trabalhava naquele
Banco entre 95 e 96 e;
3) nessa mesma oportunidade, em 27.09.95, de acordo com documento obtido junto ao Banco
Vetor, foi enviado fax do Banco casa de cmbio Made In Brazil, determinando a remessa de
460 mil dlares americanos aos Estados Unidos para a conta de PNF, junto ao Banco Republic
Intnl Bank of New York; observe-se que foram verificadas ligaes telefnicas entre o Sr.
Pedro Neiva e o referido Banco Americano;
4) o Banco Vetor pagou, em maro de 1996, o aluguel de veculo Tempra, da Empresa
Localiza, para uso pela esposa do exSecretrio da Fazenda do Municpio de So Paulo, Sra.
Nicea Pitta (...). A contratao se deu por meio da empresa Frmula Viagens e Turismo Ltda.,
pertencente Sra. Ana Cristina Vilaa, esposa do Sr. Fbio Nahoum, Presidente do Banco
Vetor.

A sucesso na emisso fraudulenta dos ttulos pblicos para pagamento de

precatrios, no Municpio de So Paulo, criou condies para o Sr. Wagner Ramos transferir a
sua "tecnologia" a outros Municpios e Estados.

De acordo com o levantamento feito pela CPI dos Ttulos Pblicos, alm da Prefeitura
de So Paulo, o expediente de inflagem de precatrios para desviar recursos pblicos tambm
foi adotado pelos Municpios de Guarulhos, Campinas, Osasco e Goinia, e pelos Estados de
So Paulo, Rio Grande do Sul, Santa Catarina, Pernambuco e Alagoas.
Dentre os muitos pontos em comum relacionados a todos esses casos de fraude, de
se destacar a participao do Banco Central do Brasil e do Senado Federal como responsveis
pela autorizao das emisses de ttulos pblicos aos entes polticos solicitantes.
Neste aspecto, o relatrio da CPI em comento esclarecedor ao apontar a atuao
negligente, para dizer o mnimo, do Banco Central e do Senado Federal no tocante ao
acompanhamento dos processos de emisso de ttulos pblicos e observncia dos requisitos
legais inerentes a estas operaes.
A Comisso apurou que no trmite dos processos junto ao Banco Central, em muitos
casos, no eram observados procedimentos rotineiros de fiscalizao. Verificaram-se falhas
grosseiras na instruo dos pedidos de emisso de ttulos para pagar precatrios, sobretudo
quanto regularidade documental.
A esse respeito, destaca-se a seguir trecho do relatrio da CPI acerca da anlise da
emisso de ttulos para o Estado de Pernambuco:

Vale lembrar, ainda, que o Banco Central tem o poder, e o dever, de exigir, de Estados e
Municpios, toda e qualquer documentao necessria instruo do pleito e ao
esclarecimento de pontos duvidosos (Resoluo 69/95, art. 17). Apesar das inmeras lacunas
contidas nos documentos enviados pelo Estado de Pernambuco, a Autoridade Monetria no
exigiu esclarecimentos adicionais.

No Senado Federal, pedidos de emisso foram aprovados mesmo diante de fortes

indcios de irregularidades nas solicitaes. Cita-se mais uma vez o caso do Estado de Alagoas,
em que a CPI constatou que a atuao do Senado Federal esteve longe de ser irrepreensvel. (...)

cabe observar a rapidez atpica com que foi elaborado e aprovado o Parecer pela Comisso de
Assuntos Econmicos. No mesmo dia em que o pedido de Alagoas chegou Comisso de
Assuntos Econmicos, o Parecer foi redigido e aprovado.
A postura do Senado Federal de descaso com o endividamento pblico tambm foi
registrada na apreciao do pedido de emisso de Santa Catarina. Segundo os termos do
relatrio da CPI dos Ttulos Pblicos:

Fica claro que no houve qualquer considerao mais aprofundada sobre as questes tcnicas
ou jurdicas subjacentes ao pedido de autorizao de Santa Catarina. O Senado foi omisso em
seu papel de guardio do endividamento das unidades da Federao, permitindo uma brutal
elevao da dvida mobiliria daquele Estado.

1.3. Principais envolvidos:

a) Paulo Maluf257 Prefeito de So Paulo na poca da emisso dos ttulos, acusado
pelo Ministrio Pblico de ter apresentado declaraes falsas para obter do Senado e do Banco
Central a autorizao para o lanamento dos papis. Depois de obter o aval, mandou colocar na
praa Letras do Tesouro Municipal no valor de 600 milhes de dlares, mas usou menos de 24%
do arrecadado para pagar precatrios, como mandava a lei.
O ex-prefeito Paulo Maluf responde a inmeros processos na justia por atos de
improbidade, corrupo, m-gesto e enriquecimento ilcito258. Todavia, o volume de denncias
e acusaes contra Maluf no impediu a sua eleio para Deputado Federal, o mais votado pelo
Estado de So Paulo em 2006259.
b) Celso Roberto Pitta do Nascimento260 Secretrio municipal de Finanas da
gesto Maluf, responde como co-ru s aes contra o ex-prefeito. Assinou ofcios
recomendando a venda e a compra dos ttulos, em operaes que envolveram corretoras de m
reputao no mercado e deram prefeitura prejuzo estimado de 1,7 milhes de dlares.
Segundo informaes constantes do relatrio da CPI, (...) as vendas de ttulos eram
autorizadas por meio de ofcios assinados pelo Sr. Secretrio, sem a necessria publicao prvia
de edital de oferta pblica dos mesmos.
257

Veja online (www.veja.com.br), 05/05/2000.

Pitta e Maluf devem mais de R$ 19 bi aos cofres pblicos, Jornal de Braslia, 19/02/2006.
259
Veja online (www.vejaonline.abril.com.br), 02/10/2006.
260
Veja online (www.veja.com.br), 05/05/2000.

258

Notcia recente261 sobre os resultados das medidas judiciais intentadas contra Paulo
Maluf e Celso Pitta d conta de que aps dez anos dos acontecimentos a (...) Justia ainda no
decidiu se Maluf e Pitta so culpados ou inocentes. O processo est no Superior Tribunal de
Justia (STJ), que vai decidir se extingue a ao, como pede a defesa, ou se determina o retorno
dos autos para a primeira instncia, como sentenciou o Tribunal de Justia para percia.
c) Wagner Baptista Ramos262 as investigaes da CPI indicam o Sr. Wagner Ramos
como o mentor intelectual da indstria de fabricao de precatrios inflados. A experincia
frente da Dvida Pblica do Municpio de So Paulo e o excelente relacionamento que mantinha
com agentes do mercado financeiro renderam-lhe a possibilidade de obter bons rendimentos com
a transferncia da tecnologia que havia implantado em So Paulo para outros Municpios e
Estados. Considerado o inventor da frmula para turbinar o valor dos precatrios, acusado de
trabalhar ao mesmo tempo para a prefeitura e para uma das instituies que mais lucraram com a
compra e a venda dos ttulos, o banco Vetor.
Prova disso foi sua participao na preparao de documentos para emisso de ttulos
nos Estados de Pernambuco e Santa Catarina, em que prestou servio ao Banco Vetor, trabalho
que lhe rendeu significativa participao nos ganhos das negociaes e das taxas de sucesso
decorrentes das emisses desses Estados, chegando a cumular cerca de US$ 1,3 milhes
depositados nos Estados Unidos263.
Foi demitido, teve o sigilo telefnico quebrado, cofre de aluguel lacrado, e as contas bancrias e bens
bloqueados pela CPI.
d) Pedro Neiva indicado por Celso Pitta, atuou ativamente nas negociaes de transferncia de
tecnologia de precatrios superestimados junto s instituies financeiras. Acumulou patrimnio incompatvel com
a remunerao do cargo que ocupava na prefeitura de So Paulo, tendo sido beneficiado com depsitos
considerveis no exterior.

261

Portal do Grito, Escndalo dos precatrios completa dez anos (www.portalgrito.com.br).

Veja online (www.veja.com.br), 05/05/2000.
263
Relatrio Final da CPI dos Ttulos Pblicos, agosto de 1997.
262

Teve o sigilo telefnico quebrado pela CPI, mas conseguiu liminar no STF
suspendendo a deciso.
e) Nivaldo de Almeida tambm ingressou na Secretaria de Finanas de So Paulo
por indicao de Celso Pitta, com quem havia trabalhado na empresa privada Eucatex.
Atuava com Wagner Ramos na elaborao de planilhas voltadas para a inflagem de
precatrios judiciais. Era responsvel pela preparao dos dados necessrios aos processos de
solicitao de emisso de ttulos dos Estados que firmaram contrato com o Banco Vetor.
f) Paulo Afonso Vieira264 Governador de Santa Catarina entre 1994 e 1998,
patrocinou a emisso de papis que renderam mais de 600 milhes de dlares, embora o Estado
no tivesse um nico centavo de dvida judicial a pagar. Em 1997, escapou da cassao, em
votao na Assemblia Legislativa catarinense, porque faltaram dois votos para aprovar o
pedido de impeachment.
g) Divaldo Suruagy265 Governador de Alagoas por ocasio da farra dos precatrios,
foi de todos os envolvidos o mais rapidamente punido, ao menos no campo poltico. Ainda em
1997, no conseguiu honrar uma dvida de pouco mais de 100 milhes de reais, contrada com o
lanamento irregular de papis. O Estado sofreu, ento, uma interveno branca do governo
federal, que nomeou secretrios e proibiu o governador de autorizar despesas. Com salrios
atrasados, os funcionrios estaduais promoveram uma rebelio comandada pela PM e Suruagy
teve de renunciar ao cargo.
h) Miguel Arraes266 cone da esquerda e dono de biografia at ento inatacvel,
governava Pernambuco pela terceira vez quando autorizou a emisso de mais de 400 milhes de
dlares em ttulos para o pagamento de dvidas inexistentes. Seu secretrio de Fazenda na poca
era o neto Eduardo Campos, o Dudu Beleza, que chefiou o lanamento dos papis.

1.4. Como o escndalo se tornou conhecido

O escndalo veio a pblico inicialmente com Reportagem da Revista Veja que
veiculou matria sobre o pagamento efetuado por instituio financeira de aluguel de carro para
a esposa do ento Secretrio das Finanas Municipais de So Paulo (Celso Pitta).

264

Veja online (www.veja.com.br), 05/05/2000.

Idem.
266
Idem.
265

2. Indicao das razes que propiciaram a ocorrncia da fraude

Atribui-se deficincia do modelo atual de execuo contra a Fazenda Pblica como
um dos principais motivos para o cometimento de desvios. Na lio de Lo da Silva Alves267, a
ocorrncia de fraude em precatrios fruto do prprio procedimento a que se submetem os
credores da Fazenda Pblica. Ressalta o autor que:

O cidado espera, s vezes, 20 anos na Justia para conseguir que transite em julgado uma
deciso favorvel. Depois, na prtica, mais 15 anos para receber o que a Constituio garante
que lhe de direito. Mas no recebe: j morreu. Morreu de desgosto. Morre, talvez, mingua.
(...) A alternativa para muitos entrar num esquema de verdadeiros bandidos de gravata, que
operam milagrosamente nos meandros do poder e conseguem arrancar uma parte do que
devido ao credor legtimo, ficando com a poro maior. E, geralmente, muito maior.

3. Medidas adotadas pelo poder pblico aps a divulgao das fraudes

3.1. Aes propostas
Foi constituda Comisso Parlamentar Mista de Inqurito para apurao das fraudes
e identificao dos responsveis. Dentre as sugestes apresentadas pela CPI, na concluso dos
trabalhos, merece destaque a proposta de mudana na legislao penal para tipificar (...) como
crime qualquer prtica que, de alguma forma, contribua para a lavagem ou ocultao de bens,
direitos e valores, cominando severa e desestimuladora penalidade, indicando como agravante a
manipulao de recursos que tragam prejuzo a qualquer errio ou que sejam oriundos do trfico
de drogas.
No relatrio da CPI consta a orientao de que a legislao relativa ao crime
organizado permita Secretaria da Receita Federal, ao Banco Central do Brasil e ao
Departamento de Polcia Federal a constituir FORA TAREFA, formada por profissionais

267

O eterno escndalo dos precatrios, 2002, p. 39.

especializados dos referidos rgos, para atuao em casos concretos de relevncia, que exijam
trabalho integrado e harmnico bem como a troca de informaes entre os setores envolvidos.
Ressalta-se tambm a proposta de alterao legislativa para possibilitar Secretaria
da Receita Federal o acesso a informaes bancrias de correntistas de instituies financeiras,
fixando-se, inclusive, a obrigao para estas entidades e para as Centrais de Liquidao e
Custdia de Ttulos e as Bolsas de Valores e de Mercadorias e Futuros de encaminharem
Receita Federal dados relativos a movimentaes financeiras de interesse do rgo, na forma da
lei.

3.2. Prises decretadas

No obstante a instaurao de diversos inquritos e a propositura pelo Ministrio
Pblico de aes penais e civis por ato de improbidade administrativa, no se tem notcia de que
algum dos envolvidos esteja cumprindo pena pelos ilcitos praticados poca.

3.3. Recursos recuperados

No se tem notcia sobre qualquer ressarcimento aos cofres municipais e estaduais
lesados pelo esquema aqui apresentado.

3.4. Melhoria na legislao

Um dos importantes avanos em termos de alterao legislativa derivados do
escndalo dos precatrios foi a edio da Lei n. 9.613/98268, que tipifica os crimes de ocultao
268

Destaca-se o art. 1 da Lei n. 9.613/98: Ocultar ou dissimular a natureza, origem, localizao, disposio,
movimentao ou propriedade de bens, direitos ou valores provenientes, direta ou indiretamente, de crime:
I - de trfico ilcito de substncias entorpecentes ou drogas afins;
II - de terrorismo;
II de terrorismo e seu financiamento;
III - de contrabando ou trfico de armas, munies ou material destinado sua produo;
IV - de extorso mediante seqestro;

e lavagem de dinheiro, direitos e valores. Convm assinalar que a elaborao da referida lei
resultado de proposta especfica consignada no relatrio da CPI dos Ttulos Pblicos269. Certo
que

(...) escndalos de propores nacionais que vieram tona na ltima dcada (esquema
PC/Collor, as grandes fraudes contra o INSS ocorridas no Rio de Janeiro, o esquema
criminoso do Oramento da Unio, dentre outros, descortinaram uma realidade srdida de
movimentao expressiva de recursos provenientes de crimes contra a Administrao Pblica,
o que justificou sua incluso no inc. V do art. 1 da Lei n. 9.613. O mesmo se diga com
relao s grandes fraudes operadas no sistema financeiro nos ltimos anos, das quais o assim
chamado escndalo dos Precatrios o exemplo mais recente, razes suficientes para a
incluso dos crimes contra o sistema financeiro no inc. VI do mesmo artigo.

Outra medida motivada pelo escndalo dos precatrios que pretende evitar futuras
ocorrncias de fraudes se refere a dispositivo da Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei
Complementar n. 101/20000), que probe que ttulos sejam emitidos sem registro numa central
de custdia270.
Tambm merece destaque a edio da Lei Complementar n. 105/2001, que trouxe
importante inovao sobre as hipteses de quebra do sigilo bancrio. Um dos dispositivos mais
relevantes desta lei possibilita o acesso de autoridades fiscais s informaes de contribuintes
sob processo de investigao, sem a necessidade de prvia autorizao judicial.

V - contra a Administrao Pblica, inclusive a exigncia, para si ou para outrem, direta ou indiretamente, de
qualquer vantagem, como condio ou preo para a prtica ou omisso de atos administrativos;
VI - contra o sistema financeiro nacional;
VII - praticado por organizao criminosa.
VIII praticado por particular contra a administrao pblica estrangeira
Pena: recluso de trs a dez anos e multa.
269

Silvana Batini do Nascimento, Sonegao fiscal e "lavagem" de dinheiro: Uma viso crtica da Lei n.
9.613/98, (www.cjf.gov.br/revista/numero5).
270
Art. 61. Os ttulos da dvida pblica, desde que devidamente escriturados em sistema centralizado de
liquidao e custdia, podero ser oferecidos em cauo para garantia de emprstimos, ou em outras transaes
previstas em lei, pelo seu valor econmico, conforme definido pelo Ministrio da Fazenda.

3.5. Melhoria nas estruturas

A criao do Conselho de Controle de Atividades Financeiras - COAF talvez seja a
principal alterao estrutural voltada para a identificao de transaes financeiras relacionadas
a atos de corrupo271.
Alm do COAF, outras autoridades, tais como a Polcia Federal, a Receita Federal, a
Controladoria-Geral da Unio e o Ministrio Pblico, tm-se engajado de forma sistemtica e
progressiva no combate lavagem de dinheiro, o que pode ser visto no aumento do nmero de
investigaes e condenaes. Essas autoridades tm ampliado suas capacidades de atuao, quer
seja ampliando recursos, quer seja cooperando com outros rgos para intercmbio de
informaes e experincias. Alm disso, os tribunais especializados recm-criados para julgar
estes processos tambm aumentaram os esforos na luta contra o crime de lavagem de dinheiro.

X. Escndalo da construo do frum trabalhista de So Paulo272

1. Apresentao do caso
1.1. rea em que se verificou
A histria do Brasil tem sido marcada, como se pode verificar pelo exame de diversos
escndalos relacionados ao mal uso dos recursos pblicos e pela descoberta de complexos
esquemas de corrupo que ganharam expressiva divulgao na mdia.
Certamente um dos casos de maior repercusso, ocorrido no incio da dcada de 1990,
tornou-se conhecido como o escndalo do Tribunal Regional do Trabalho - TRT de So Paulo,
ocorrido na construo do edifcio Sede do Frum Trabalhista da Cidade de So Paulo.

271

Para maiores consideraes acerca do sistema de controle de lavagem de ativos e sobre a instituio e
funcionamento do COAF, vide Captulo II.
272
Referncia especial devo fazer ao aluno da Universidade de Braslia Carlos Maurcio Lociks de Arajo, servidor
do TCU, pela imensa ajuda de pesquisa acerca do presente escndalo de corrupo.

A importncia deste escndalo pode ser medida pelo fato de que sua divulgao levou
o Senado Federal a instaurar uma Comisso Parlamentar de Inqurito - CPI. Nesse sentido, so
esclarecedoras as palavras do Senador Paulo Souto273, relator do caso na CPI do Judicirio:

(...) estou absolutamente convicto de que mesmo num Pas onde so relativamente comuns os
episdios narrando irregularidades em obras pblicas, dificilmente pode ter acontecido um
caso to gritante como este, relacionado obra do Tribunal Regional do Trabalho de So
Paulo.

Trata-se de hiptese importante para o fins propostos neste trabalho de tese haja vista
ter ocorrido em rea considerada historicamente vulnervel fraude e corrupo: licitaes e
execuo de contratos de obra pblica.
O esquema, que redundou, em nmeros oficiais, no desvio de cerca de R$ 170 milhes
em recursos pblicos federais valores que, devidamente atualizados pela moeda norteamericana, representam aproximadamente US$ 250 milhes, envolveu irregularidades desde a
elaborao do edital de licitao destinado contratao do empreendimento at crime de
lavagem de dinheiro, sendo merecedores de destaque os seguintes aspectos: fixao, no edital,
de objeto contratual impreciso, incomum e inadequado natureza do empreendimento;
elaborao de projeto bsico falho e incompleto das obras; conluio entre os licitantes; contratos
simulados para habilitao de empresas no certame; superfaturamento da obra por intermdio de
medies superestimadas de quantitativos de servios realizados; falhas graves na fiscalizao
da execuo fsica da obra.
O exame deste caso se revela de alta importncia porque permite identificar, de modo
evidente, os pontos vulnerveis nas estruturas da Administrao Pblica voltados para a
execuo de contratos pblicos. Trata-se, a rigor, de verdadeira lio de fraude em que o

273

Relatrio final especfico sobre as ilegalidades e superfaturamento na obra do TRT de So Paulo, no mbito da
CPI do Judicirio, apresentado pelo Senador Paulo Souto, em 17/11/1999, constante do documento intitulado
Notas da Comisso Parlamentar de Inqurito Referente a 60 a Reunio Ordinria de 17/11/1999 da CPI: Justia.

despudor e a forma ostensiva com que atuaram os agentes envolvidos somente pode ser
explicado pela certeza da impunidade.
As informaes analisadas acerca deste escndalo foram basicamente retiradas do
Relatrio Final da Comisso Parlamentar de Inqurito, CPI instalada no Congresso Nacional
para apurar irregularidades no Poder Judicirio brasileiro; de processos conduzidos pelo
Tribunal de Contas da Unio - TCU sobre o tema, em especial os proferidos no mbito do
processo de nmero TC 001.025/1998-8, referentes a Relatrio de Auditoria nas obras em
referncia posteriormente convertido em Tomada de Contas Especial, e em notcias
veiculadas na Internet, por veculos jornalsticos.

1.2. Como o escndalo se tornou conhecido

Chamou a ateno da mdia, e do Ministrio Pblico, a demora na concluso de
imensa obra na mais importante cidade do Brasil. Os fatos se tornaram especialmente
turbulentos quando trabalhos de fiscalizao realizados pelo Tribunal de Contas da Unio
revelaram que, no obstante a obra se encontrasse ainda na fase de concluso de sua estrutura, j
haviam sido liberados recursos que importariam na liquidao de praticamente 100% (cem por
cento) do valor estimado do empreendimento. Para apurar este e outros possveis escndalos
ocorridos no mbito do Poder Judicirio, foi instalada Comisso Parlamentar de Inqurito CPI
no Senado Federal, que confirmou a ocorrncia da fraude e obteve dados acerca da atuao dos
envolvidos.
A partir do ano de 1998, pode-se afirmar que a construo do edifcio sede do TRT de
So Paulo ganhou o status de escndalo nacional.

2. Razes que propiciaram a ocorrncia da fraude - Esquema de

Desvio de Recursos
As apuraes das irregularidades envolveram o esforo conjunto de diversos rgos,
com destaque para a Comisso Parlamentar de Inqurito do Senado Federal destinada apurar as

irregularidades praticadas por integrantes do Poder Judicirio (CPI do Judicirio), o Tribunal de

Contas da Unio (TCU), Ministrio Pblico Federal (MP) e os veculos jornalsticos.
Ao longo das apuraes, foi possvel identificar os aspectos vulnerveis na estrutura
da Administrao Pblica do Poder Judicirio e em que aspectos os responsveis pelo desvio dos
recursos atuaram para tornar possvel a ocorrncia da fraude.
Indicaremos, em seguida, onde ocorreram as distores que permitiram a ocorrncia
da fraude.

2.1. Edital de licitao impreciso e vago

Conforme apurado pela CPI do Judicirio, o esquema de corrupo que envolveu as
obras de construo do Frum Trabalhista de So Paulo se iniciou logo na elaborao do edital
de licitao. Em janeiro de 1992, foi publicado o edital cujo objeto era a aquisio de imvel,
em construo ou a construir, adequado para a instalao de, no mnimo, 79 juntas de
conciliao e julgamento na cidade de So Paulo, podendo permitir a ampliao para a
instalao posterior de mais 32 juntas273.
Tratava-se de definio imprecisa, que no delimitava as especificaes mnimas
necessrias execuo do contrato (construo de juntas de conciliao e julgamento para a
Justia de Trabalho). As empresas que atuavam no setor, acostumadas com os to freqentes
favorecimentos, souberam identificar na descrio imprecisa e vaga do objeto indicado no edital
da licitao, a existncia de informao privilegiada e de que o contrato foi definido de modo a
favorecer grupo empresarial especfico. Ou seja, o nvel de impreciso do objeto era forte
indicativo de que a licitao era to-somente jogo de cartas marcadas, em que somente
apresentaria proposta a empresa que tivesse obtido informao privilegiada dos funcionrios do
referido Tribunal do Trabalho sobre o que de fato seria executado. Alm disso, definiu-se preo
fixo para a obra, sem parmetros consistentes. Foi igualmente estipulado que os pagamentos
decorrentes do futuro contrato dependeriam de repasses de recursos do Tesouro Nacional, fato
que criaria total incerteza por parte da empresa contratada acerca do recebimento dos
pagamentos.

Segundo o Tribunal de Contas da Unio, que investigou a execuo do contrato, o

objeto licitado foi inadequado, pois o caso exigia dois certames distintos: um para a aquisio
do terreno, outro para a realizao das obras propriamente ditas. Desse erro inicial, originaramse diversas outras impropriedades decorrentes da elaborao do contrato, uma vez que esse fora
redigido como se a operao fosse uma simples aquisio [contrato de promessa de compra e
venda], e no uma contratao de obra pblica, como realmente era274.
Alm dos fatores acima indicados relacionados s condies do edital, os elevados
ndices de inflao verificados no Brasil no perodo em que foi divulgada a licitao (1992)
igualmente contriburam para afastar a maioria dos licitantes. Das trinta empresas que
procuraram o Tribunal do Trabalho para obter cpia do edital, apenas duas participaram
efetivamente do certame: Incal - Indstria e Comrcio de Alumnio e Construtora Augusto
Veloso em consrcio com o Grupo OK.
Pode-se inferir, portanto, que o primeiro passo para conformar o esquema de fraude
foi exatamente a elaborao de edital com caractersticas que afastariam eventuais empresas
desconhecedoras ou excludas do esquema de fraude que se perpetrava. Essa concluso
compartilhada no citado Relatrio Final da CPI, que assim consignou:

evidente que, no momento da assinatura do contrato, muitas das clusulas que afastaram
alguns concorrentes foram retiradas do contrato. Isso algo extremamente grave porque
muitas empresas no participaram da licitao por causa daquelas clusulas.

2.2. Falta de qualificao tcnica e econmica da empresa contratada

No obstante a licitao tivesse sido vencida pela empresa Incal - Indstria e
Comrcio de Alumnio, em razo de arranjos societrios o contrato para a execuo da obra
que compreendia, alm da construo do edifcio, a venda do imvel onde ocorreria a
274

Trecho do Relatrio que integra o Acrdo 45/99-TCU-Plenrio, proferido no processo TC 001.025/1998-8,

referente a Relatrio de Auditoria realizada nas obras do Frum Trabalhista de So Paulo, em 1992.

construo acabou por ser adjudicado a uma empresa que sequer participou da concorrncia, a
Incal Incorporaes. De se ressaltar, ademais, que o objeto do contrato, de aproximadamente
US$ 140 milhes, foi adjudicado a referida empresa cujo capital social era de cerca de US$ 70.
Ainda segundo o Relatrio da CPI do Judicirio, havia indcios de que a Incal Alumnio foi
constituda como instrumento de participao indireta dos Grupos Monteiro de Barros e OK na
licitao.

2.3. Pagamentos sem a contrapartida em servios

Segundo apontado nas investigaes conduzidas pelo TCU, pactuou-se a liberao de
parcelas em datas especficas, independentemente da realizao de medies fsicas dos servios
realizados, contrariando praxe comum nos contratos de obras pblicas, o que estaria a
caracterizar o pagamento antecipado dos servios.
Com efeito, to-logo foi assinado o contrato, principiaram os pagamentos, feitos de
forma antecipada, sem que houvesse a devida contraprestao prvia dos servios. Desses
pagamentos, cerca de R$ 36 milhes foram antecipados para a compra do terreno. No obstante,
apenas pouco mais de sete milhes de dlares foram necessrios aquisio do terreno. Na
escritura de compra e venda do terreno, constaram apenas cerca de US$ 4 milhes. As apuraes
feitas pelo TCU, concluram, mediante pesquisa de mercado, que o custo do imvel adquirido
foi cerca de 20% superior aos nveis de mercado. Esses nmeros j bastariam para dar idia do
total descontrole que iria ser a marca da execuo do contrato.

2.4. Lavagem do dinheiro

Outra verificao importante, efetuada pela CPI do Judicirio, foi o complexo
esquema de lavagem do dinheiro ilegalmente montado.
Para uma boa compreenso, transcrevem-se as seguintes passagens do Relatrio
apresentado pelo Senador Paulo Souto, na CPI do Judicirio:

O ponto que considero importante que comeamos a rastrear as primeiras ordens de

pagamento, objeto dessa entrada. Qual foi o destino dessas ordens de pagamento feitas antes
que a obra tivesse comeado? (...) Rastreamos desde a chamada OB, que saiu do Tribunal
Regional do Trabalho para a empresa construtora, e vamos ver o que acontece, claro que no
vou fazer isso em todas, em alguma dessas, insisto, entre os primeiros pagamentos feitos pelo
Tribunal ao Grupo Monteiro de Barros. Essa ordem de pagamento do ms de junho de 1992,
portanto naquela fase de pagamento do sinal, em torno de US$ 4,8 milhes. Isso foi depositado
no Banco do Brasil. E, no Banco do Brasil (...) ela passeava entre diversas contas da empresa.
Uma parte disso (...), US$1,76 milhes, foi utilizada para um dos pagamentos do terreno.
Cerca de US$3 milhes foram para as contas do Banco Cidade. A conta inicial do Banco do
Brasil era uma s, as contas do Banco Cidade eram vrias, e eles simplesmente transferiam de
uma conta para outra. E a comeou a haver o destino desse dinheiro. Nessa ordem que est
mostrada a, cerca de US$2 milhes, ou seja, 42,8%, foi transferncia, mediante a compra de
cheque administrativo e emisso de documentos para o Grupo OK. Cerca de US$200 mil para
diversos bancos paraguaios. Isso era feito de que forma? Eram feitas transferncias para contas
CC-5275, do Grupo Monteiro de Barros para a conta CC-5, de instituies financeiras
paraguaias em Foz do Iguau, um esquema muito semelhante a tudo que aconteceu com
lavagem de dinheiro em diversos outros casos j focalizados. Esse dinheiro, ento, foi para
diversos bancos paraguaios e cerca de oitocentos mil, ou seja, 16%, para pessoas fsicas e
jurdicas que no conseguimos observar nenhuma vinculao com a construo. O que
importante nisso? que h uma certa premeditao do desvio do dinheiro. Ento, as primeiras
transferncias, a obra no havia sido iniciada, e comea a ter uma destinao de recursos,
objeto absolutamente estranho obra.

Do trecho acima, percebe-se que uma das formas utilizadas para ludibriar os rgos
de controle foi a promoo de freqentes movimentaes bancrias dos recursos que se
pretendia lavar, dispersando-os em diversas contas e, por fim, repassando-os a bancos no
exterior.

275

Conta especial transitria, definida pelo Banco Central do Brasil, destinada transferncia de recursos para o
exterior.

Neste ponto, cumpre explicar o que sejam as contas CC5 j referidas em

escndalos anteriores.
Em sua origem, tratavam-se de contas bancrias em moeda nacional cujo titular era
pessoa no-residente no Brasil. Em vista dessa peculiaridade, o titular podia converter
livremente seus saldos em dlares at o limite do valor internalizado, tambm em dlares. Seu
nome CC5 deriva da Carta Circular nmero 5 do Banco Central do Brasil. Em regra, as contas
CC5 possuem, como titulares, bancos estrangeiros. Tais contas podem receber depsitos em
reais de pessoas brasileiras, que so convertidos, pelo titular da CC5, em disponibilidades em
dlares no exterior. uma forma de transferir recursos para outros pases. Atualmente, no mais
existe limite s transferncias.
O Tribunal de Contas da Unio realizou auditoria especfica para aferir o controle
do Banco Central do Brasil sobre as transferncias efetuadas por meio das contas CC5 (processo
TC 928.358/1998-4). Na ocasio, detectaram-se falhas de controle, principalmente quanto
identificao dos responsveis pelas transferncias. Em termos mais especficos, o Tribunal de
Contas276 apurou a existncia de:

(...) concesses especiais, autorizadas pelo ento Diretor de Assuntos Internacionais do Banco
Central do Brasil, para que determinadas agncias de cinco Bancos na cidade de Foz do
Iguau/PR, pudessem acolher nas contas CC5, ou seja, contas de no-residentes, depsitos em
espcie em valores superiores a R$ 10.000,00 (dez mil reais), a partir do final de abril de 1996,
sem a obrigatoriedade de identificao da provenincia e destinao dos recursos e da natureza
dos pagamentos.

Segundo o Ministro Adylson Motta, do TCU, um dos exemplos de fiscalizao

inadequada do uso das contas CC5 foi exatamente o caso das obras do TRT de So Paulo, em

276

Trecho do Voto do Ministro Adylson Motta, relator do Acrdo 130/2001 Plenrio, proferido em 30/5/2001
(in DOU de 12/6/2001).

que 30 bilhes de dlares, dos recursos desviados, foram retirados do Pas pelas contas CC5,
conforme apurado pelo TCU e pela CPMI do Banestado277.
Para maiores consideraes acerca do sistema de controle de lavagem de ativos no
Brasil, remetemos o leitor ao Captulo II, na parte em que se examina o rgo encarregado de
fiscalizar as movimentaes financeiras suspeitas. Aqui, observamos que os atos foram
praticados antes da implantao, no Brasil, de qualquer sistema de lavagem de ativos e antes da
vigncia que tipificou como crime os atos de encobrimento e lavagem de capitais, que foi
promulgada em 1998.

2.5. Pagamentos a agentes pblicos

A CPI do Judicirio, acessando informaes bancrias dos envolvidos, apurou
diversos pagamentos inexplicados feitos pela Corretora Split ao Juiz Nicolau dos Santos Neto,
ento Presidente do TRT/SP, e vice-versa. Segundo o Relatrio do Senador Paulo Souto:

Essa mesma empresa fez pagamentos, no explicados, ao Juiz Nicolau, essa empresa que
recebia esses depsitos a esto cheques da Split para o Juiz Nicolau, cheques que no esto
absolutamente explicados. E uma primeira relao j entre o Juiz Nicolau e a empresa que ele
tambm, numa das contas que obtivemos, fez um depsito de um milho de dlares para essa
empresa. Atravs de uma das contas que ele tinha, ele depositou, atravs desse banco, o
Commercial Bank of New York, ordem da Real State Investment, um milho de dlares. S
estou falando isso para vocs verem que comea a aparecer a relao do juiz com empresas que
de alguma forma tinham operaes com a empresa do Grupo Monteiro de Barros.

A CPI do Judicirio, por meio do seu relatrio final, informou, ainda, o

envolvimento do Grupo Monteiro de Barros na compra do apartamento em Miami, que hoje
277

Informao prestada por ocasio de depoimento do Ministro Adylson Motta na Sub-relatoria de Normas de
Combate Corrupo da CPMI dos Correios, em 9/2/2006 (Fonte: Agncia Cmara. Internet. Disponvel em
www.camara.gov.br/internet/agencia/materias.asp. Acesso em 14/11/2006. Matria: Presidente do TCU reclama
de falta de verba e informaes).

no temos nenhuma dvida de que um apartamento que pertence a uma empresa [...] do Juiz
Nicolau dos Santos Neto.
Outra prova obtida pela CPI, sobre os pagamentos feitos ao Juiz Nicolau dos Santos
relacionados s obras do TRT/SP so os depsitos feitos em contas do magistrado na Sua. Vale
reproduzir o seguinte trecho do multicitado relatrio:
Sem dvida nenhuma, uma das coisas mais importantes essa tabela de ordem bancrias do
Tesouro Nacional e os depsitos feitos na conta da Sua, na conta do Dr. Nicolau.
Vejam bem, na primeira, esquerda, esto as ordens bancrias e o valor depositado nas contas
do juiz na Sua. Um fato extremamente importante que aquele primeiro grupo mostra as
datas das ordens bancrias, que vo do ms 4 ao ms 7 - isso foi mais ou menos em 1992 -,
quando so paralisadas, ou seja, no ms 7, de 1992, elas desaparecem; at o ms 7, de 1993,
desaparecem completamente os depsitos feitos na conta da Sua. Um ano depois, quando os
pagamentos do TRT de So Paulo so retomados, no dia 14/07, so retomados os depsitos das
ordens bancrias na Sua.
O objetivo disso realmente mostrar uma relao muito forte entre o recebimento das ordens
bancrias pelo Grupo Monteiro de Barros e os depsitos feitos na conta do Juiz Nicolau Santos
Neto , na Sua. O total dessa conta da Sua aproximadamente 7 milhes, 6 milhes e 900 e
tantos.

Obtiveram-se provas de enriquecimento ilcito do citado juiz durante a execuo da

obra em exame. Um dos exemplos marcantes foi a aquisio de apartamento em Miami.
Segundo a CPI, verificou-se a transferncia de dinheiro da Sua para Miami para pagar o que
seria 90% do montante do referido apartamento, cujo valor total seria US$ 800 mil.
A CPI do Judicirio obteve, ainda, outras informaes que incriminaram o Juiz
Nicolau dos Santos Neto, valendo destacar a coleta de informaes junto a rgos
governamentais dos Estados Unidos.

2.6. Fraude na fiscalizao da obra (superfaturamento de servios)

Somente aps determinao do TCU, o TRT da 2 Regio (ou TRT/SP) contratou,
em 1993, o Engenheiro Antonio Carlos Gama e Silva, para fazer as medies da obra,
previamente aos pagamentos.
Essa medida no se mostrou, todavia, suficiente para evitar o desvio. As medies
reputadas a esse engenheiro indicavam, em janeiro de 1998 quando a obra foi paralisada,
cerca de 98% de concluso da obra. No entanto, levantamentos periciais, in loco, demonstraram
que aquele percentual era muitssimo superior ao efetivamente executado. Fato agravante foi a
verificao, pela CPI do Judicirio, por meio do acesso a extratos bancrios, de depsitos
diversos feitos pelo Grupo Monteiro de Barros em conta bancria do Engenheiro Gama e Silva.
Segundo o Relatrio da CPI, foram pagos cerca de US$ 42 mil dlares [ao engenheiro] ao
longo de toda essa obra, nos anos de 93 e 94, demonstrando que, ao mesmo tempo que ele
fiscalizava uma empresa, ele recebia recursos dessas empresa.
Outra fraude apurada nas medies dos servios executados foi a falsificao de
rubricas do Engenheiro Gilberto Morand Paixo em laudos referentes s obras do TRT/SP, fato
noticiado nos Acrdos 163/2001 e 301/2001, ambos do Plenrio do TCU.

2.7. Aditivos contratuais indevidos

Outro meio de fraude apurado no esquema, desta feita pelo TCU, foi a realizao de
aditivos contratuais para a elevao dos valores devidos contratada, sob o pretexto de busca de
reequilbrio econmico financeiro da avena sem que tivesse sido evidenciado o desequilbrio
necessrio repactuao.

2.8. Falhas graves nos projetos de construo e dificuldades para a mensurao

do real valor da obra

Tambm relevante foi o reflexo da ausncia ou insuficincia do projeto bsico, e da

ausncia de projeto executivo, sobre a possibilidade de medir-se o real valor da obra. Com isso,
seria difcil quantificar o dbito a favor do Errio. No obstante esse obstculo, o TCU, com o
auxlio da Caixa Econmica Federal (empresa pblica que atua fortemente na rea de construo
imobiliria), apurou o real valor da obra, no estado em que se encontrava, subtraindo-o do
somatrio dos valores pagos pelo TRT/SP no bojo do malsinado contrato. Obteve, assim, um
valor histrico de R$ 169 milhes, a configurar o dbito imputado aos responsveis.

2.9. Resumo das falhas que propiciaram a fraude

Dentre os possveis fatores que permitiram o desenvolvimento do esquema, pode-se
citar:
- ausncia ou insuficincia de controle prvio ou concomitante do procedimento
licitatrio, eivado das seguintes anomalias: elaborao de edital impreciso e com
clusulas desvantajosas ao futuro contratado, que afastaram concorrentes, reduzindoos ao grupo de empresas em conluio; definio de objeto inadequado e obscuro,
contrrio s disposies legais e ao interesse pblico (confuso entre licitaes para
aquisio de terreno e de obra pblica); incompletude do projeto bsico;
- ausncia ou insuficincia de fiscalizao concomitante da obra, ensejando medies
fraudulentas, pagamentos indevidos e antecipados, desvio de recursos etc.;
- falhas no controle de remessas de divisas ao exterior, mediante a sistemtica das
contas CC5, facilitando a lavagem do dinheiro desviado;
- impossibilidade de acesso, pelo TCU, a informaes protegidas por sigilo, em especial
as referentes a extratos bancrios, tendo em vista que a fiscalizao efetuada em 1992
chegou a apontar vrias irregularidades na licitao, no contrato e na execuo
contratual, porm, em face da complexidade da obra e da ausncia de provas mais
contundentes, a fiscalizao no atingiu a eficcia esperada.

2.10. Agentes envolvidos

A CPI do Judicirio concluiu pela responsabilizao dos seguintes agentes:
- Juiz Nicolau dos Santos Neto (Presidente do TRT/SP responsvel pela licitao,
contratao e pagamentos efetuados);
- membros da Comisso de Licitao e da Comisso de Construo (responsveis pela
licitao);
- Engenheiros Antonio Carlos da Gama e Silva e Gilberto Paixo Morand 278
(responsabilizados pelas medies falsas);
- Juiz Dlvio Buffulin (Presidente do TRT/SP, sucessor do Juiz Nicolau, que assinou
aditivo e autorizou pagamentos, de forma indevida);
- Fbio Monteiro de Barros e Jos Eduardo Ferraz (representantes da contratada);
A CPI propugnou, ainda, pelo enquadramento penal de diversos agentes, conforme
demonstrado a seguir:

No art. 312, peculato, o Juiz Nicolau dos Santos Neto , os Srs. Fbio Monteiro de Barros
Filho, Jos Eduardo Ferraz e Antnio Carlos Gama e Silva. No emprego irregular de verbas
pblicas, o Juiz Dlvio Buffulin, e indcios tambm da participao do Juiz Nicolau e do
engenheiro Gilberto Morand Paixo nesse ilcito.
Nos arts. 333 e 317, corrupo ativa e corrupo passiva, o Juiz Nicolau dos Santos Neto e os
representantes das empresas do Grupo Monteiro de Barros, Fbio Monteiro de Barros e Jos
Eduardo Ferraz.
No art. 171, estelionato, Fbio Monteiro de Barros e Jos Eduardo Ferraz e indcios que devem
ser vistos da participao do engenheiro Antnio Carlos Gama, que produziu, dolosamente,
relatrios que no correspondem realidade com o intuito de justificar esses pagamentos.
278

Posteriormente, o Eng. Gilberto Moran Paixo comprovou sua inocncia, demonstrando que suas assinaturas em
documentos que o incriminavam era falsas.

No art. 299, falsidade ideolgica, o Grupo Monteiro de Barros, atravs do Sr. Fbio Monteiro
de Barros, pelos documentos que assinou e pelos depoimentos que foram colocados em dvida
por esta Comisso Parlamentar de Inqurito.
Ademais, h indcios de que Nicolau Santos Neto tambm pode ter praticado crime do Cdigo
Penal ao declarar o pagamento de aluguis, que efetivamente no existiram, do apartamento
nos Estados Unidos. Por outro lado, h indcios de que o engenheiro Antonio Carlos Gama e
Silva falseou os seus pareceres com o fim de subsidiar pagamentos empresa contratada. E
tambm de que o Sr. Pedro Rodovalho assinou recibos falsos como procurador da
International Real State Investments S/A na operao relacionada como Operao
Panam.

Tambm foram apontados diversos indcios de relaes ilcitas entre o Grupo

Monteiro de Barros e o Grupo OK Construes e Incorporaes S.A., controlado pelo ento
Senador da Repblica Luiz Estevo de Oliveira Neto. Tais registros so melhor compreendidos a
partir da seguinte passagem do citado relatrio:

A quantidade de documentos recebidos pela esta Comisso atingiu um volume bastante

expressivo e no foi possvel averiguar de forma final a autenticidade ou no de todos eles.
Para tanto, estamos chamando a ateno do Ministrio Pblico para o fato de que foram
apresentados documentos particulares sem registro pblico para comprovar vultosos negcios
entre os Grupos OK e Monteiro de Barros, para que aquele rgo verifique a licitude desses
documentos e, a partir da, resolva pelo enquadramento, ou no, dos Srs. Fbio Monteiro de
Barros, Lino Martins Pinto, Senador Luiz Estvo, que assinaram alguns desses documentos
ou, quando no assinaram, confirmaram o contedo desses depoimentos em declaraes que
prestaram a esta Comisso Parlamentar de Inqurito.

No mbito do TCU, foi imputada responsabilidade pessoa jurdica da contratada,

Incal Incorporaes S.A., e ao Grupo OK, alm dos acima citados agentes pblicos.

O desdobramento das investigaes, a cargo do Ministrio Pblico e do Tribunal de

Contas da Unio, concluiu que o Grupo OK, controlado pelo ento Senador. Luiz Estevo de
Oliveira Neto, envolveu-se tambm no esquema, tendo sido provada, entre outras
irregularidades, a alterao dos livros contbeis do Grupo para justificar receitas decorrentes da
execuo da obra superfaturada do TRT/SP.

3. Medidas adotadas pelo poder pblico aps a divulgao das

fraudes
As apuraes do caso, no Poder Legislativo, ocorreram no mbito da CPI do
Judicirio, que fiscalizou, alm das irregularidades envolvendo a construo do edifcio sede do
TRT de So Paulo, outras irregularidades no Poder Judicirio.
O incio das investigaes decorreu de provocao feita pelo Ministrio Pblico
Federal e de processo fiscalizao feito pelo TCU sobre as referidas obras, noticiadas pela
imprensa. A efetiva instalao da CPI ocorreu em 8/4/1999.
Para viabilizar os trabalhos, foram requeridos e analisados diversos documentos.
Foram, ainda, colhidos diversos depoimentos, ouvindo-se agentes fiscalizadores e os agentes
envolvidos, alm de outras provas passveis de requisio pela CPI, nos termos do art. 58, 3,
da Constituio Federal279.
As apuraes contaram, ainda, com o apoio de tcnicos especializados do Tribunal de
Contas da Unio, do Banco Central e da Secretaria da Receita Federal, entre outros rgos
pblicos.
Os trabalhos da CPI foram acompanhados, pari passu, pelos veculos jornalsticos,
dando-se intensa cobertura aos atos da comisso e aos fatos por ela divulgados. A questo
detalhada adiante, na Seo O impacto do escndalo na mdia.
279

Art. 58, 3, CF: As comisses parlamentares de inqurito, que tero poderes de investigao prprios das
autoridades judiciais, alm de outros previstos nos regimentos das respectivas Casas, sero criadas pela Cmara dos
Deputados e pelo Senado Federal, em conjunto ou separadamente, mediante requerimento de um tero de seus
membros, para a apurao de fato determinado e por prazo certo, sendo suas concluses, se for o caso,
encaminhadas ao Ministrio Pblico, para que promova a responsabilidade civil ou criminal dos infratores.

Os resultados da investigao parlamentar foram encaminhados a diversos rgos para

as providncias cabveis, com destaque para o Ministrio Pblico Federal e o Tribunal de Contas
da Unio.
No caso especfico do TCU, os achados da CPI do Judicirio foram utilizados como
provas adicionais s apuraes efetuadas no mbito da Tomada de Contas Especial instaurada
em face do desvio de recursos verificado no escndalo do TRT de So Paulo (TC 001.025/19988). O Acrdo 45/1999-TCU-Plenrio, proferido no citado processo, ordenou nova fiscalizao
na obras em relevo, em virtude da supervenincia de fatos novos decorrentes da investigao da
CPI do Judicirio, at ento indisponveis a este Tribunal em funo do sigilo fiscal e bancrio,
fatos esses que tm apontado para danos superiores aos apurados por este Corte (...)280.
Tambm no Acrdo 163/2001-TCU-Plenrio, exarado no mesmo processo, o
Tribunal consignou a utilizao de novas provas obtidas no mbito da CPI do Judicirio em
subsdio s apuraes no mbito da Corte de Contas. Isso bem registrado nos consideranda do
referido acrdo, in verbis:

Considerando que a CPI do Judicirio demonstrou de forma exaustiva a sociedade de fato

estabelecida entre o Grupo OK e o Grupo Monteiro de Barros, tendo em vista a transferncia
de volumosos recursos pelas empresas do Grupo Monteiro de Barros s empresas do Grupo
OK, sem razo justificada;
Considerando que a CPI do Judicirio concluiu pela responsabilizao do Grupo OK,
representada pelo Sr. Luiz Estvo de Oliveira Neto, por atos lesivos ao patrimnio pblico e
por enriquecimento ilcito;

Como se v, o acesso a informaes protegidas por sigilo bancrio, conferido CPI,

permitiu apurar o vnculo entre o Grupo OK, controlado pelo ento Senador Luiz Estvo, e o
escndalo em estudo.

280

Trecho da parte dispositiva do Acrdo 45/1999-TCU-Plenrio, proferido em 5/5/1999 (in DOU de 19/5/1999).

Pode-se concluir que a colaborao da CPI do Judicirio na elucidao do caso do

TRT de So Paulo, bem como na imposio de sanes e de medidas reparadoras, apresentou as
seguintes notas caractersticas:
- ampla visibilidade pela mdia, estimulando o controle social das apuraes;
- acesso a informaes protegidas por sigilo e poder inquisitrio, possibilitando efetuar
acareaes e colher depoimentos verbais dos envolvidos e demais interessados,
resultando em investigaes mais geis e efetivas;
- possibilidade de requisitar a colaborao de especialistas de outros rgos pblicos, a
exemplo de Analistas do Banco Central e do TCU, de Auditores da Receita Federal
etc.;
- forte intercmbio com outros rgos de fiscalizao, como, por exemplo, o Ministrio
Pblico Federal e o Tribunal de Contas da Unio.

Acerca das medidas adotadas no mbito do Tribunal de Contas da Unio, pode-se

afirmar que a primeira notcia de irregularidades envolvendo as obras do TRT/SP decorreu de
auditoria realizada pelo TCU, logo no incio do empreendimento, em 1992 (TC-700.731/92-0).
Na ocasio, apontou-se a precariedade do projeto bsico, irregularidades no edital de licitao e
no contrato e a existncia de pagamentos antecipados, entre outras anomalias. No obstante a
unidade tcnica do Tribunal, composta por servidores concursados sugerisse a adoo de
medidas para a paralisao do empreendimento, o Plenrio do TCU, composto por Ministros
indicados majoritariamente pelo Congresso Nacional, por meio de critrios polticos, portanto,
no seguiu a orientao da equipe tcnica e apenas determinou a adoo de medidas corretivas
das falhas apontadas, conforme acrdo proferido nos autos do mencionado processo TC700.731/92-0.
Em 1998, provocado pelo Ministrio Pblico Federal no Estado de So Paulo, o TCU
voltou a realizar novas inspees, materializadas no processo TC 001.025/1998-8, que culminou
no Acrdo 45/1999-TCU-Plenrio, proferido em 5/5/1999, cuja parte dispositiva determina a

instaurao de processo de tomada de contas especial, dentre outras medidas. A leitura dos
consideranda do acrdo do TCU constituam vale como indicativo do nvel de irregularidade

que seria apurado:

VISTOS, relatados e discutidos estes autos que tratam de Relatrio de Auditoria realizada no
Tribunal Regional do Trabalho da 2 Regio (SP), objetivando verificar a compatibilizao
entre os cronogramas fsico e financeiro das obras de construo do Frum Trabalhista da
Cidade de So Paulo.
Considerando que restou demonstrada a existncia de vcios de origem, relacionados forma
de contratao do objeto pactuado, sendo indevidamente caracterizado o contrato como de
entrega de coisa pronta e acabada, em detrimento do contrato de obra pblica que se fazia
apropriado espcie;
Considerando que desde o erro inicial, a execuo da obra deixou de obedecer aos princpios
basilares da administrao pblica, mxime no que concerne etapa de liquidao da despesa,
sendo efetuados diversos pagamentos sem que houvesse, concomitantemente, a efetiva
contraprestao de servios;
Considerando que a liberao de recursos financeiros no guardou compatibilidade com o
cronograma de execuo fsica das obras;
Considerando que a ausncia de compatibilizao entre os cronogramas fsico e financeiro
resultou em enorme descompasso, restando executada apenas 64,15% da obra, conforme
levantamento da SECEX-SP, tendo sido pagos recursos superiores a 93% do valor total do
contrato;
Considerando que no procedem as alegaes da empresa Incal Incorporaes S. A., no sentido
de que a incompatibilidade entre o cronograma fsico e o financeiro seria apenas aparente,
provocada pelo desequilbrio econmico-financeiro do contrato;
Considerando que na apurao do percentual de 93% de execuo financeira do contrato j
foram computadas as possveis parcelas devidas em funo das alteraes introduzidas no
sistema de reajustamento do contrato com o advento do Plano Real - para o reequilbrio
econmico-financeiro ,

Considerando que no existem motivos ensejadores de reviso contratual em decorrncia da

criao de impostos ou tributos, contrariamente ao que alegava a Incal Incorporaes S. A.;
Considerando que a reduo no ritmo das obras no pode ser tido, in casu, como fator que d
ensejo ao reequilbrio econmico-financeiro do contrato, posto que no restaram demonstrados
os prejuzos que o justificassem;
Considerando que os Srs. Dlvio Buffulin (ex-Presidente do TRT/SP) e Nicolau dos Santos
Neto (ex-Presidente do TRT/SP e da Comisso de Construo do Frum Trabalhista da
Cidade de So Paulo) eram conhecedores do descompasso existente entre a execuo fsica e
financeira das obras, consoante demonstram, saciedade os elementos constantes dos autos;
Considerando que, mesmo detendo esse conhecimento, os Srs. Dlvio Buffulin e Nicolau dos
Santos Neto

continuaram autorizando a realizao de novos pagamentos, bem assim

solicitando e assinando novos aditivos contratuais com a firma Incal Incorporaes S. A,

dando, por conseguinte, causa e continuidade ao prejuzo sofrido pelo Errio;
Considerando que ambos os ex-Presidentes deixaram de adotar as providncias de sua alada,
consistentes na aplicao de multas contratuais e suspenso dos pagamentos em favor da firma
Incal Incorporaes S. A., at que houvesse a necessria compatibilizao entre os
cronogramas fsico e financeiro das obras;
Considerando a responsabilidade solidria do engenheiro Antnio Carlos da Gama e Silva,
contratado pelo TRT com a atribuio especfica de acompanhar a obra mediante a emisso de
relatrios gerenciais, demonstrando sua evoluo fsica, e de pareceres tcnicos, visando ao
exame da correspondncia entre os recursos financeiros alocados e o avano da implantao do
empreendimento, que no alertou a Administrao acerca das irregularidades que vinham
sendo praticadas;
Considerando que os atos do mencionado engenheiro Antnio Carlos da Gama e Silva devem
ser analisados tambm pelo competente rgo de fiscalizao do exerccio de sua atividade
profissional, uma vez que as inconsistncias constantes de seus relatrios, devidamente
demonstradas pela equipe de auditoria, no podem ser tidas como meros equvocos,
constituindo, na melhor das hipteses, negligncia, e qui, m-f;

Considerando que o prejuzo causado aos cofres pblicos pelo descompasso entre a execuo
fsica e a financeira, da ordem de 58.724.882,1288 de UFIRs, que convertidas ao padro
monetrio vigente equivalem a R$ 57.374.209,84;
Considerando que fatos supervenientes, decorrentes da investigao da CPI do Judicirio, antes
desconhecidos deste Tribunal por envolverem os institutos dos sigilos bancrio e fiscal,
apontam para novos valores desviados, que podero trazer uma nova dimenso ao prejuzo
sofrido pelos cofres pblicos que at aqui quantificamos;
Considerando que se tais fatos novos requerem a continuidade dos trabalhos de campo desta
Corte, devendo ser realizada nova inspeo, independentemente da imputao imediata dos
prejuzos at aqui j conhecidos.
Considerando que no obstante a adoo das providncias internas no mbito do TRT-SP,
consistentes na resciso unilateral do contrato, faz-se necessrio determinar-se autoridade
administrativa competente que decrete a nulidade do referido contrato;
Considerando que os responsveis foram devidamente ouvidos em audincia prvia, podendo
ser-lhes imputada multa desde logo;
Considerando que o valor mximo da multa equivale, hoje, a R$ 17.560,20;
Considerando que a recomposio do dbito somente poder ser efetuada aps a observncia
do devido processo legal e do princpio da ampla defesa, devendo os autos ser convertidos em
Tomada de Contas Especial para a citao dos responsveis;
Considerando que o Tribunal Regional do Trabalho da 2 Regio j promoveu a resciso
unilateral do contrato, nos termos do art. 79, inciso I, da Lei n 8.666/93, e no inciso I, do art.
69, do D.L. 2.360/87;
Considerando, que os fatos apontados abrangem diversos exerccios, alguns cujas contas j
foram julgadas pelo Tribunal,
Considerando que as irregularidades tratadas nestes autos esto sendo apuradas tambm no
mbito do Poder Legislativo, por intermdio da CPI do Judicirio.

Houvesse o TCU, no ano de 1993, seguido a orientao da equipe tcnica do prprio

Tribunal, certamente a corrupo no TRT de So Paulo teria sido evitada. Ou seja, tivesse o
Tribunal de Contas da Unio sido capaz de adotar, no ano de 1993, a deciso somente proferida
1998, no teria ocorrido um dos mais rumorosos escndalos de corrupo da histria do Brasil.

Posteriormente deciso de 1998, seguiram-se mais dez outras decises e acrdos

preferidos no mbito do TCU, em decorrncia de sucessivos recursos, interpostos pelo
representante do Ministrio Pblico junto ao TCU MP/TCU281 e pelos responsveis no
processo.
Em virtude de fatos novos supervenientes ao Acrdo original, o MP/TCU interps
recursos que implicaram a responsabilizao de novas pessoas, a exemplo do Grupo OK e da
Incal Incorporaes S.A., alm da obteno de novo valor histrico do dbito, que resultou em
R$ 169 milhes.
O Acrdo 163/2001-TCU-Plenrio, proferido em 11/7/2001 (in DOU de 9/8/2001),
definiu os responsveis, fixou em definitivo o dbito apurado no valor histrico de R$
169.491.951,15 (cento e sessenta e nove milhes, quatrocentos e noventa e um mil, novecentos e
cinqenta e um reais e quinze centavos) e aplicou multas aos responsveis, que, em alguns
casos, chegou ao valor de R$ 10.000.000,00 (dez milhes de reais). Reiteramos que o valor do
dbito, devidamente atualizado e convertido em moeda norte-americana corresponde,
atualmente, a aproximadamente US$ 250 milhes.
As principais contribuies do TCU fiscalizao e elucidao do esquema de
corrupo, bem como punio dos responsveis e reparao do dano, podem ser assim
resumidas:
- sua equipe tcnica foi responsvel pela primeira apurao de anomalias no
empreendimento, logo no seu incio;

281

Somente ingressei no Ministrio Pblico junto ao TCU, por meio de concurso pblico, no ano de 1994. Somente
passei a atuar no processo relativo construo do edifcio sede do TRT de So Paulo no ano de 1998.

- apresentou avaliaes tcnicas e detalhadas sobre as condies da obra e respectivos

documentos;
- responsvel pela quantificao final do valores desviados;
- expediu medidas cautelares, de bloqueio de bens dos responsveis, aumentando as
possibilidades de recuperao dos valores desviados;
- primeiro rgo a imputar, efetivamente, dbitos e sanes aos responsveis, em
virtude da relativa celeridade de seus processos, comparativamente aos processos
judiciais.

Enquanto rgo fiscalizador, a atuao do Ministrio Pblico Federal foi de capital

importncia descoberta do esquema de corrupo das obras do Frum Trabalhista de So
Paulo.
No obstante o TCU ter sido o primeiro rgo a apontar irregularidades no
empreendimento, no citado relatrio de auditoria realizada em 1992, foi a Procuradoria da
Repblica no Estado de So Paulo que registrou, em 1998, o descompasso entre os pagamentos
efetuados e o estgio real da obra. Essa iniciativa provocou novas fiscalizaes no mbito do
TCU e motivou ao especfica no mbito da CPI do Judicirio.
A provocao do TCU pelo Ministrio Pblico Federal est assim descrita no
Relatrio que integra o Acrdo 45/1999TCUPlenrio:

15. No dia 18.02.98 ingressou neste Tribunal expediente de autoria da Dra. Elizabeth
Kablukow Bonora Peinado, Procuradora-Chefe da Procuradoria da Repblica no Estado de So
Paulo, informando que "decorridos dois anos [da Deciso n 231/96-Plenrio], tendo sido
ultrapassados os prazos contratuais avenados entre o TRT/SP e a empresa Incal Incorporaes
S.A., vencedora da licitao, e j tendo sido pago pelo Tesouro Nacional praticamente o preo
total do empreendimento (...), muito ainda falta para a entrega da obra, de relevantssima
importncia para esta Capital.

16.Tal expediente foi autuado, no mbito da Presidncia desta Corte, como um processo
autnomo (este TC-001.025/98-8 que agora se examina) e encaminhado SECEX-SP "para as
providncias cabveis.

As primeiras iniciativas do Ministrio Pblico, na investigao do caso, comearam

ainda em 1997, em face representao feita pelo Deputado Giovanni Queiroz. O Senador Paulo
Souto teceu os seguintes comentrios sobre essa atuao preliminar da Procuradoria da
Repblica no Estado de So Paulo273:
Bem, um ponto importante em todo esse processo a atuao do Ministrio Pblico do
Estado de So Paulo. Ele atuou principalmente a partir de uma representao que foi feita pelo
Deputado Giovanni Queiroz, da Comisso de Oramento, o Ministrio instaurou o Inqurito
Civil Pblico n 7, no dia 16 de maio de 1997, tendo como objetivo investigar o
superfaturamento e desvio de verba pblica. (...)
Durante o trabalho que realizou e vamos voltar a este ponto adiante , o Ministrio Pblico
pediu Receita Federal que fizesse uma diligncia na contabilidade das empresas construtoras.
E foi a que surgiu, pela primeira vez, a idia de que estava havendo um desvio forte de
recursos da obra. Isso porque estavam contabilizados apenas R$60 milhes. Isso foi no final de
1997. A partir da, pouqussimos recursos entraram na obra. Assim, diria que isso ainda hoje
algo muito atual. O Ministrio Pblico pediu Receita Federal que, consultando toda a
contabilidade das empresas, viu que estavam lanados, definitivamente, como recursos
aplicados na obra, alguma coisa em torno de R$60 milhes. Tambm foi nessa poca que
foram lanadas as primeiras idias sobre desvio de recursos. (...)

Verifica-se, nesse registro, que a deteco da irregularidade ensejou, por si s, a

paralisao dos desvios, em face da suspenso de repasses de recursos obra.

Segundo matria publicada no jornal Folha Online, o Ministrio Pblico Federal no

Estado de So Paulo adotou as seguintes providncias no caso em estudo282:

O Ministrio Pblico Federal pediu a condenao de Nicolau dos Santos Neto , dos
empresrios Fbio Monteiro de Barros Filho e Jos Eduardo Teixeira Ferraz, e do ex-senador
Luiz Estvo de Oliveira Neto. O juiz Casem Mazloum, da 1 Vara Federal Criminal de So
Paulo, considerou a denncia "parcialmente procedente" em relao a Nicolau e
"improcedente" em relao aos demais acusados.
O MPF pediu pena mxima para todos, pelos crimes de estelionato, formao de quadrilha,
peculato, corrupo passiva, falsidade ideolgica e uso de documentos falsos. O juiz entendeu
que houve "excessiva atribuio de tipos penais". Corrigiu a denncia, condenou Nicolau por
trfico de influncia (no pedido pelo MPF) e por lavagem de dinheiro e absolveu os demais.
(...)
MPF pediu a inquirio de uma ex-contadora do grupo OK que denunciou ao MPF, em
Braslia, falsificao de livros contbeis. O juiz indeferiu o pedido, por entender que o fato no
diz respeito ao caso e que apenas tumultuaria e prolongaria o julgamento.

O Senador Paulo Souto, em seu relatrio apresentado CPI do Judicirio, apresentou

as seguintes informaes adicionais sobre a atuao do MP no caso:

(...) o Ministrio Pblico ajuizou uma ao cautelar inominada e, posteriormente, uma ao

civil pblica, obtendo do juiz federal, em So Paulo, uma deciso que colocou em
disponibilidade os bens de Fbio Monteiro de Barros, Jos Eduardo Corra Teixeira Ferraz,
Nicolau dos Santos Neto e Dlvio Buffulin. E obrigou a Inkal a promover o depsito judicial
das quantias j adiantadas por fora de um aditivo, que foi objeto de constatao do Ministrio
Pblico, porque quela altura, enfim, do contrato j se sabia que os recursos todos haviam sido
liberados, que a obra, absolutamente, no estava concluda, faltava muito da obra e, apesar
282

Fonte: Folha Online (do Jornal Folha de So Paulo), edio de 30/4/2006, disponvel em
http://www1.folha.uol.com.br/folha/brasil/ult96u78041.shtml, acesso em 15/11/2006.

disso, se tentava um novo aditivo no valor de R$36 milhes. Foi contra isso que se insurgiu o
Ministrio Pblico e conseguiu sustar parcialmente, porque apenas uma parte desse aditivo aproximadamente 11 ou 12 milhes - foi liberada.

Ainda segundo apurado pelo TCU283 acerca da atuao do Ministrio Pblico Federal,
foi ajuizada :

(...) ao civil pblica contra as empresas do Grupo OK e de seu representante legal, Sr. Luiz
Estvo de Oliveira Neto, tendo como objeto os danos causados ao patrimnio pblico em
face dos desvios de recursos destinados construo do Frum Trabalhista de So Paulo para
as suas empresas, em conluio com o Grupo Monteiro de Barros, tendo obtido xito na
decretao da indisponibilidade dos seus bens, inclusive na segunda instncia

No obstante as primeiras sentenas judiciais terem sido relativamente contrrias s

pretenses do Ministrio Pblico, a lide desdobrou-se em outras aes e em vrios recursos,
sobrevindo, alfim, diversas condenaes mais rigorosas, conforme anotado adiante, no subitem
que cuida das medidas adotadas pelo poder pblico aps a divulgao da fraude.
Depreende-se que a contribuio do Ministrio Pblico Federal na fiscalizao do caso
denota os seguintes aspectos importantes:
- iniciativa da reabertura das investigaes, que redundou na efetiva descoberta do
esquema de corrupo;
- provocao de investigaes parlamentares e de novas fiscalizaes pelo TCU;
- adoo de medidas cautelares, para evitar maiores prejuzos;

283

Considerando do Acrdo 163/2002-TCU-Plenrio.

- ajuizamento das aes judiciais cabveis, culminando com diversas condenaes dos
responsveis.

4. Sanes aplicadas e recuperao dos valores desviados

O primeiro rgo a aplicar sanes aos responsveis foi o Tribunal de Contas da
Unio, que imputou dbito solidrio, no valor de aproximadamente R$ 169 milhes, s seguintes
pessoas: Nicolau dos Santos Neto (ex-Presidente do TRT/SP); Empresa Incal Incorporaes
S.A., na pessoa de seus representantes legais, Srs. Fbio Monteiro de Barros Filho (DiretorPresidente) e Jos Eduardo Corra Teixeira Ferraz (Diretor Vice-Presidente); Grupo OK
Construes e Incorporaes S.A., na pessoa do seu Diretor Superintendente e representante
legal, Sr. Luiz Estvo de Oliveira Neto, Antnio Carlos da Gama e Silva (engenheiro).
O TCU tambm determinou cautelarmente o bloqueio dos bens dos responsveis.
Posteriormente, a Advocacia-Geral da Unio, ao ajuizar as respectivas cobranas executivas das
dvidas decorrentes do acrdo do TCU, requereu e obteve o seqestro dos bens, na esfera
judicial, em substituio cautelar determinada pelo Tribunal de Contas da Unio.
Ao ser processado, o Juiz Nicolau dos Santos Neto fugiu do Brasil. As buscas foram
amplamente divulgadas na mdia e contaram com o apoio da Interpol284. Aps quase oito meses
foragido, o Juiz entregou-se Polcia em 8/12/2000285.
Na esfera judicial, diversos responsveis foram condenados.
Ao longo desta pesquisa, no foi possvel apurar todas as condenaes judiciais
imputadas a todos os responsveis. No entanto, apresentam-se, a seguir, as principais apenaes:
O Sr. Luiz Estvo de Oliveira Neto, alm de ter seu mandato de Senador
cassado286, recebeu as seguintes condenaes:

284

Interpol promete empenho mximo, matria publicada na Folha de So Paulo, disponvel em <
http://www1.folha.uol.com.br/fsp/brasil/fc0408200019.htm>, acesso em 16/11/2006.
285
Ex-juiz est 28 kg mais magro e com o cabelo comprido, matria publicada na Folha de So Paulo, em
9/12/2000, disponvel em < http://www1.folha.uol.com.br/fsp/brasil/fc0912200009.htm >, acesso em 16/11/2006.

3,5 anos de recluso por uso de documento falso, em virtude da alterao de

livros contbeis do Grupo OK para justificar as contas das obras do TRT/SP (rgo
julgador: TRF da 1. Regio); em outubro/2006;
-

31 anos de recluso pelos crimes de formao de quadrilha, peculato,

estelionato, uso de documentos falsos e corrupo ativa, alm de multa no valor de R$

3,15 milhes (TRF da 3. Regio); em maio/2006; obteve direito de recorrer ao STJ em
liberdade;
Nicolau dos Santos Neto (Juiz Presidente do TRT/SP):
-

26,5 anos de recluso, inicialmente em regime fechado287, em regime

fechado, pelos crimes de peculato, estelionato e corrupo passiva, alm de multa no valor
de R$ 1,2 milho. (TRF da 3. Regio), m maio/2006;
-

14 anos por lavagem de dinheiro e evaso de divisas;

7,5 anos de recluso, em regime fechado, pelo crime de sonegao fiscal,

alm das penas de multa e de cassao de aposentadoria como Juiz, em dezembro/2005;

Fbio Monteiro de Barros (representante da contratada):
-

27,8 anos de recluso, inicialmente em regime fechado, pelos crimes de

formao de quadrilha, peculato, estelionato, uso de documentos falsos e corrupo ativa,

e multa de R$ 2,7 milhes (TRF da 3. Regio), em maio/2006; obteve direito de recorrer
ao STJ em liberdade;
Jos Eduardo Ferraz (representante da contratada):
-

27,8 anos de recluso pelos crimes de formao de quadrilha, peculato,

estelionato, uso de documentos falsos e corrupo ativa, e multa de R$ 1,2 milhes (TRF
da 3. Regio), em maio/2006; obteve direito de recorrer ao STJ em liberdade.
286

O Acrdo 163/2001-TCU-Plenrio apresenta o seguinte considerando: Considerando que a causa da cassao

do mandato do ento Senador Luiz Estvo de Oliveira Neto tem relao direta com os acontecimentos apontados
pela CPI do Judicirio, envolvendo o relacionamento entre os Grupos OK e Monteiro de Barros no concernente s
irregularidades apuradas na obra de construo do Frum Trabalhista de So Paulo;
287
poca dessa condenao, o Sr. Nicolau Neto j cumpria pena por outras condenaes.

Todos foram condenados ao cumprimento de priso em regime fechado. No caso do exJuiz Nicolau, que j cumpria pena em regime de priso domiciliar, em razo de ter-se evadido,
nada foi alterado. Os demais obtiveram, por fora de deciso do STJ, a garantia de liberdade
enquanto couber recurso. Nesse sentido, em 5/10/2006, noticiou-se que o ex-Senador Luiz
Estvo obteve alvar de soltura, mediante habeas corpus concedido pelo Superior Tribunal de
Justia, para que possa aguardar em liberdade o trnsito em julgado de sua condenao288.
As obras, aps terem sido paralisadas por alguns anos, a partir de 1998, foram
retomadas em 2002 e concludas em maro de 2004, quando inaugurou-se, enfim, a nova sede
do Frum Trabalhista de 1 Instncia da Cidade de So Paulo, vinculado ao TRT/SP289.
O desdobramento judicial do caso ocorre at os dias atuais. Em maio e outubro de
2006, foram divulgadas novas condenaes do ex-Juiz Nicolau dos Santos Neto, do ex-Senador
Luiz Estvo e dos representantes da Incal, Fbio Monteiro de Barros e Jos Eduardo Ferraz. A
exceo do ex-Juiz, os demais condenados aguardam em liberdade o trnsito em julgado de suas
condenaes. Em 14/11/2006, diversos veculos jornalsticos divulgaram percia mdica no exJuiz Nicolau dos Santos Neto, em sua residncia, onde cumpre pena de priso domiciliar, para
avaliar se ele deve cumprir o restante de sua pena nesse regime ou se tem condies de ser
transferido para o regime fechado.
No se tem, at o presente momento, notcia de que os recursos pblicos desviados
pelos responsveis, objeto da condenao pelo TCU, tenham sido ressarcidos. No obstante as
decises deste Tribunal terem natureza de ttulo executivo, a sua execuo se faz, conforme
apontado no Captulo II, pela via judicial, o que importa em longo percurso processual.

5. Modificaes na legislao e nas estruturas da Administrao Pblica

288

PF prende Luiz Estvo por desvio de recursos nas obras do TRT-SP, Fonte: Folha Online, disponvel em
http://www1.folha.uol.com.br/folha/brasil/ult96u84705.shtml, acesso em 20/11/2006.
STJ concede liberdade provisria a Luiz Estvo. Fonte: Gazeta do Povo Online, disponvel em
http://canais.ondarpc.com.br/noticias/brasil/conteudo.phtml?id=603951>, acesso em 20/11/2006.
289
Fonte: UOL Licitaes, disponvel http://licitacao.uol.com.br/notdescricao.asp?cod=555, acesso em 21/11/2006.

Igualmente relevante notar que a divulgao do escndalo no resultou na adoo de

quaisquer medidas nos mbitos administrativos poderiam evitar a repetio do desvio apurado.
Inegvel que a principal causa deste desvio de recursos pblicos se encontra nas estruturas
administrativas do prprio rgo executor, o TRT/SP, que no dispunha de estrutura de pessoal
minimamente adequada para acompanhar e fiscalizar a execuo da obra. Como resultado, o
Tribunal indicou para exercer essa tarefa pessoa estranha ao quadro de pessoal efetivo do rgo
que acabou por envolver-se no desvio dos recursos. Relevante, talvez a postura adotada pelo
Tribunal de Contas da Unio - TCU, que desde o ano de 1999 passou a valorizar a realizao de
auditorias, que valorizam os mecanismos de controle preventivo e concomitante, em detrimento
do controle a posteriori das obras pblicas.
Em relao a medidas legislativas, de se destacar que desde o ano de 2000, as
diversas Leis de Diretrizes Oramentrias tem obrigado o TCU a realizar auditorias em obras
pblicas e a apontar aquelas que contenham irregularidades graves com vista suspenso da
liberao dos recursos.

6. O impacto do escndalo na mdia

O escndalo do TRT de So Paulo foi um dos casos de corrupo mais rumorosos da
histria brasileira. Mediante pesquisa nos bancos de dados de alguns veculos jornalsticos, por
meio da Internet, foi possvel obter os seguintes nmeros relativos s matrias publicadas sobre
o assunto:
Jornal Folha de So Paulo (Folha Online):
- 561 matrias citando o ex-Juiz Nicolau dos Santos Neto, incluindo matrias
publicadas em novembro/2006;
- 366 matrias especficas sobre o escndalo do TRT/SP;
Jornal Folha de So Paulo (impresso):
- 876 matrias sobre o caso TRT/SP, citando o Juiz Nicolau dos Santos Neto;

Revista Veja (Veja Online):

- 101 matrias citando o ex-Juiz Nicolau dos Santos Neto, incluindo matrias
publicadas em novembro/2006;
Jornal do Brasil (JB Online)
- 66 matrias citando o ex-Juiz Nicolau dos Santos Neto, incluindo matrias
publicadas em novembro/2006.
Passados quase nove anos da divulgao do escndalo, o tema ainda ganha a ateno
da mdia. Em 14/11/2006, diversos veculos de imprensa noticiaram percia mdica a ser
realizada no ex-Juiz Nicolau dos Santos Neto, em sua residncia, onde cumpre pena de priso
domiciliar, para avaliar se ele deve cumprir o restante de sua pena nesse regime ou se tem
condies de ser transferido para o regime fechado.
A extensa cobertura da mdia sobre o caso em tela contribuiu para que as autoridades,
sob a presso social decorrente da ampla divulgao do escndalo, envidassem maior empenho
nas apuraes e na busca de punies eficazes.
Depreende-se que a atuao do Parlamento no caso, por meio da CPI do Judicirio
foi sensvel ao clamor gerado pela ampla cobertura jornalstica do escndalo. plausvel que a
eficcia dessa CPI tenha, como um dos principais fatores de estmulo, a presso jornalstica,
tendo em vista que o contexto viabilizou aos parlamentares integrantes da CPI a divulgao aos
eleitores de sua atuao no Congresso Nacional, como agentes de moralidade pblica. A busca
de espaos na mdia por parlamentares fenmeno natural.
Em menor grau, mas tambm de forma significativa, foi a influncia dos veculos
jornalsticos sobre a eficcia da atuao do Ministrio Pblico e do Tribunal de Contas da Unio,
que tambm so rgos cuja legitimidade depende, em grande medida, da aprovao social.

XI. Escndalo do mensalo

1. Apresentao do Caso
1.1. rea em que se verificou a corrupo
O mensalo certamente constitui um dos maiores esquemas de corrupo da histria
do Brasil. Envolveu membros do Congresso Nacional, partidos polticos, dirigentes de rgos da
Administrao Pblica federal direta e indireta, instituies financeiras e empresas privadas. O
esquema foi batizado de mensalo por envolver repasses peridicos em alguns casos os
repasses eram mensais de recursos obtidos ilicitamente a parlamentares e a partidos polticos
em troca de apoio a proposies e postulaes do Governo no Congresso Nacional.
Constatou-se que, da indicao poltico-partidria para ocupao de cargos de mando
em diversos rgos e entidades da Administrao Pblica federal, resultava a angariao
indevida de recursos pblicos mediante superfaturamento de preos nas contrataes,
recebimento de propina e outros meios esprios. Os recursos angariados tinham por finalidade o
financiamento de campanhas eleitorais, o aliciamento de parlamentares e partidos para a base de
apoio do Governo no Congresso Nacional e o enriquecimento ilcito de agentes pblicos,
polticos, empresrios e demais participantes do esquema.
As informaes a seguir expostas foram obtidas, principalmente, da denncia
oferecida em 30.03.2006 ao Supremo Tribunal Federal pelo Procurador-Geral da Repblica,
Antnio Fernando Barros e Silva de Souza290, e do relatrio final da Comisso Parlamentar
Mista de Inqurito CMPI instaurada no Congresso com vistas a investigar denncias de
corrupo nas Empresas Brasileira de Correios e Telgrafos ECT CPMI dos Correios.
Outras informaes foram, ainda, extradas da mdia nacional em geral, a exemplo da Revista
Veja e do Jornal Folha de So Paulo291. De se observar que no foi instaurada CPI para
investigar o mensalo. A denominada CPMI dos Correios, todavia, investigou fatos
relacionados ao escndalo do mensalo.

290

A denncia foi oferecida pela PGR juntamente com o Inqurito n 2245, que serviu sua instruo. O Relator
do processo foi o Ministro Joaquim Barbosa.
291
Revista Veja. Disponvel em: www.vejaonline.abril.com.br. Acessado em 13/09/2007. Folha on line. Disponvel
em: www.folhaonline.com.br. Acessado em 13/09/2007.

1.2. Os grupos envolvidos e o modo de atuao

Os recursos que alimentavam o esquema do mensalo provinham, em grande parte,
dos contratos administrativos celebrados por diversos rgos e entidades da Administrao
Federal com as empresas de publicidade DNA Propaganda Ltda. e SMP&B Comunicao Ltda.,
vinculadas ao empresrio Marcos Valrio Fernandes de Souza.
H fortes suspeitas, ainda em fase de investigao, de que o mesmo esquema de
corrupo foi idealizado e primeiramente levado a efeito no Estado de Minas Gerais, sede das
referidas DNA e SMP&B. O esquema teria sido operado de forma a favorecer o ento
Governador daquele estado, Eduardo Azeredo, do Partido da Social Democracia Brasileira
PSDB, em sua tentativa de se reeleger no pleito de 1998. De acordo com a denncia oferecida
pela PGR292, Marcos Valrio ingressou na empresa SMP&B Comunicao Ltda. em 1996, por
indicao poltica de seu padrinho Clsio Andrade, ento Vice-Governador do Estado de
Minas Gerais. Assim que Marcos Valrio ingressou na SMP&B, foi criada outra empresa de
publicidade com o fim de se absorver todo o passivo da SMP&B. Em passo seguinte, constituiuse terceira empresa de publicidade: a DNA Propaganda Ltda. A partir da, foi visvel a ampliao
da quantidade de contratos firmados na rea de publicidade com o Estado de Minas Gerais,
conforme destacou-se na denncia oferecida pela PGR.
Assim, no Estado de Minas Gerais, as empresas da qual participava [SMP&B e DNA]
ganhavam as principais contas do Governo Estadual e, devido influncia de polticos mineiros,
a partir do ano de 1998, conseguiram algumas contas na esfera federal.
Saindo-se vencedor nas eleies presidenciais de 2002, o Partido dos Trabalhadores
PT , visando a, entre outros objetivos, negociar apoio poltico com parlamentares e outros
partidos e pagar gastos de campanha eleitoral, aproximou-se de Marcos Valrio, a fim de que o
publicitrio pudesse implantar, na esfera federal, o mesmo esquema que havia operado no Estado
de Minas Gerais. Fechado o acordo, organizou-se o esquema de corrupo. Em sua denncia, o
Procurador-Geral da Repblica decomps esse esquema em trs vertentes de participao: o
ncleo central, formado por Jos Dirceu (ento Ministro-Chefe da Casa Civil) e por Delbio
292

Denncia oferecida pela PGR ao STF em 30.03.2006.

Soares, Jos Genuno e Slvio Pereira ( poca tesoureiro, presidente e secretrio-geral do

Partido dos Trabalhadores, respectivamente); o primeiro ncleo operacional e financeiro, a cargo
do publicitrio Marcos Valrio e de suas empresas DNA e SMP&B; e o segundo ncleo
operacional e financeiro, formado pela alta direo do Banco Rural.
Para dar execuo ao esquema de corrupo, as agncias de publicidade DNA
Propaganda e SMP&B Comunicao celebraram diversos contratos com rgos, entidades e
empresas estatais federais (Ministrio do Trabalho e Emprego, Ministrio dos Esportes, Banco
do Brasil, Eletronorte e Correios). Em 2003, Marcos Valrio tambm logrou obter a importante
conta de publicidade da Cmara dos Deputados, poca presidida pelo Deputado Joo Paulo
Cunha, do PT. O Procurador-Geral da Repblica, na denncia que ofereceu ao STF, procurou
evidenciar a relao de proximidade entre o Governo Federal e as empresas de Marcos Valrio:

Assim como no Governo de Minas Gerais, quando atuava em conluio com o atual ViceGovernador Clsio Andrade, Marcos Valrio confirmou que uma empresa de publicidade
apenas consegue xito na celebrao de contratos pblicos quando integra o grupo poltico que
est no poder na ocasio.293

Contribuiu para a criao de ambiente propcio ao funcionamento do esquema de

corrupo o fato de a Secretaria de Comunicao da Presidncia da Repblica Secom ter, a
partir de 2003, sua competncia ampliada para no apenas coordenar e auxiliar os rgos
federais nas contrataes na rea de publicidade em geral, mas para, tambm, centralizar,
naquele rgo, a contratao dos servios de publicidade institucional, que representam o maior
volume de gastos com publicidade da rea federal. Tal medida de concentrao impediu que os
demais ministrios e entidades contratassem servios de publicidade institucional, pois reservou
essa competncia exclusivamente Secom. Restava queles ministrios e entidades competncia
para contratar servios de publicidade apenas de carter de utilidade pblica, os quais so muito
293

Denncia oferecida pela PGR ao STF em 30.03.2006.

pouco representativos, em termos de gastos, se comparados aos servios de publicidade

institucional.
Questo controvertida diz respeito participao do atual Presidente da Repblica
Luiz Incio Lula da Silva no escndalo. No h dvida de que o esquema de fraude do
mensalo envolveu Ministros do seu Governo, parlamentares e lderes polticos do Partido dos
Trabalhadores PT, ao qual o Presidente Lula filiado. Desde a divulgao do escndalo, no
entanto, o Presidente no apenas negou sua participao, como igualmente negou ter tido cincia
da existncia do amplo esquema voltado para aliciar parlamentares e para financiar campanhas
do PT e dos demais partidos polticos que compem a base de sustentao poltica do seu
Governo. Acerca da postura adotada pelo Presidente Lula, vale transcrever parte do artigo
publicado pelo historiador Boris Fausto no Jornal Folha de So Paulo294:

No que se refere ao Poder Executivo, o comportamento do Presidente Lula diante dos

escndalos foi e continua sendo lastimvel. Ele tratou de negar as evidncias quando elas se
acumularam, disse depois que puniria os culpados, fossem eles quem fossem, considerou-se
trado no se sabe por quem, e quando a crise entrou em banho-maria, pintou o quadro de um
presidente que desejava trabalhar e perturbado por acusaes sem fundamento

Fato que, decorrido pouco menos de dois anos da divulgao do escndalo, o Presidente Luiz Incio
Lula da Silva que chegou a temer a instaurao de processo de impeachment295 reelegeu-se, em 2006, para o
segundo mandato de Presidente da Repblica.

1.2.1 Origem dos recursos do mensalo

294
295

Abalo das Instituies e dos Valores, edio de 4/6/2006, p. A12.

Lula temeu impeachment no auge da crise, Jornal Folha de So Paulo, edio de 4/6/2007, p. A9.

Nos contratos firmados entre as empresas de publicidade de Marcos Valrio e o Governo Federal foram
constatadas diversas irregularidades296: sonegao fiscal, manuteno de contabilidade paralela, emisso de notas
fiscais falsas para justificar custos na prestao dos servios, entre outras. Todas essas irregularidades estavam
relacionadas ao mecanismo de arrecadao ilcita de recursos para financiamento do esquema de corrupo.
As investigaes revelaram que, para justificar o recebimento de vultosas quantias, posteriormente
repassadas a parlamentares e partidos polticos, as empresas de Marcos Valrio, entre outras aes ilcitas,
simulavam contratos de mtuo com terceiros, no contabilizavam servios e operaes financeiras e emitiam notas
fiscais falsas.297 Na denncia oferecida pela PGR faz-se meno expressa simulao de emprstimos:

Em conjunto com os dirigentes do Banco Rural, notadamente o falecido Jos Augusto

Dumont, Marcos Valrio desenvolveu um esquema de utilizao de suas empresas para
transferncia de recursos financeiros para campanhas polticas, cuja origem, simulada como
emprstimo do Banco Rural, no efetivamente declarada, mas as apuraes demonstraram
tratar-se de uma forma de pulverizao de dinheiro pblico desviado atravs dos contratos de
publicidade.

A funo de Marcos Valrio era, em suma, a de angariar recursos nos setores pblico e privado e de os
repassar, por meio de suas agncias de publicidade, s pessoas indicadas pelo ento tesoureiro do Partido dos
Trabalhadores, Delbio Soares. A operao foi batizada de valerioduto.

As fontes dos recursos que alimentavam o valerioduto no foram plenamente

detectadas devido engenhosidade do esquema de corrupo montado, tal como expe o
Procurador-Geral da Repblica em sua denncia apresentada ao Supremo Tribunal Federal:

296
297

Idem.
Denncia oferecida pela PGR ao STF em 30.03.2006.

A origem desses recursos, em sua integralidade, ainda no foi identificada, sobretudo em

razo de expedientes adotados pelos prprios investigados, que se utilizaram de uma elaborada
engenharia financeira, facilitada pelos bancos envolvidos, notadamente o Banco Rural, onde o
dinheiro pblico mistura-se com o privado, perpassa por inmeras contas para fins de
pulverizao at o seu destino final, incluindo muitas vezes saques em favor do prprio
emitente e outras intrincadas operaes com off shores e empresas titulares de contas no
exterior, tendo como destino final parasos fiscais.

No entanto, no relatrio da CPMI dos Correios identificaram-se vrias das fontes do valerioduto,
permitindo-se, com isso, descaracterizar a alegao, sustentada por Marcos Valrio e por Delbio Soares, de que os
recursos tinham origem em emprstimos bancrios contrados pelo publicitrio. A CPMI chegou concluso de que
o esquema foi viabilizado com recursos pblicos e privados originados: (i) nas contas operadas por Marcos Valrio
no Banco Rural, (ii) nos recursos obtidos por operao bancria no valor de R$ 12 milhes realizada junto ao Banco
BMG; (iii) nos recursos oriundos de operao bancria realizada atravs do Banco do Brasil no valor de R$ 9,7
milhes por um perodo de 4 dias; (iv) nos recursos obtidos de operao bancria de R$ 19 milhes realizada por
meio do Banco Rural e SMP&B; (v) nos recursos provenientes da Brasil Telecom; (vi) nos recursos oriundos de
operao bancria efetuada por meio do Banco Rural no valor de R$ 10 milhes; (vii) nos recursos da Visanet (do
Fundo de Incentivo Visanet, destinado promoo, no Brasil, da marca Visa e do uso dos cartes com a bandeira
Visa298); (viii) recursos ingressados na empresa Rogrio Lanza Tolentino por meio de operao bancria junto ao
Banco BMG no valor de R$ 10 milhes; (ix) aquisio de CDB pela empresa DNA utilizando recursos vindos da
Visanet; (x) recursos provenientes da Visanet, Usiminas e Cosipa.

2.1.2 Repasse dos recursos do mensalo

Obtidos os recursos, era necessrio repass-los aos seus destinatrios. Assim, utilizou-se no esquema o
Banco Rural, que, com o apoio dos idealizadores do esquema e das empresas de Marcos Valrio, promovia a
298

Relatrio Final dos Trabalhos da CPMI dos Correios, p. 582.

transferncia do dinheiro s mos de pessoas de interesse do esquema fraudulento, em sua maioria deputados
federais da base aliada do governo federal. O funcionamento do valerioduto teve basicamente dois modelos de
operao299: o considerado padro300, mediante o qual o dinheiro era repassado aos beneficirios diretamente das
contas correntes das agncias de publicidade de Marcos Valrio; e o outro, que se valia de intermedirios (a
empresa Guaranhuns e a Corretora Bnus Banval) para repassar os recursos aos destinatrios finais.
Foram indentificados como sacadores do valerioduto301: Professor Luizinho, ex-deputado do PT, Jos
Borba, ex-Deputado do PMDB, Romeu Queiroz, ex-Deputado do PTB, Bispo Rodrigues, Jos Janene, ex-Deputado
do PP, Joo Magno, ex-Deputado do PT, Valdemar Costa Neto, Deputado do PR, Joo Paulo Cunha, Deputado do
PT, Emerson Palmieri, ex-Tesoureiro do PTB, Jacinto Lamas, ex-Tesoureiro do PL, Antnio Lamas, irmo de
Jacinto Lamas, Anita Leocdia, ex-Assessora do Deputado Paulo Rocha, Paulo Rocha, Deputado do PT, Joo
Cludio Genu, ex-Assessor do PP, Pedro Correa, ex-Presidente do PP, Pedro Henry, ex-lder do PP, Roberto
Jefferson, ex-Deputado do PTB.
Segundo lista de beneficirios apresentada por Marcos Valrio CPMI dos Correios, o total dos
recursos repassados direta ou indiretamente a parlamentares e a partidos polticos alcanou R$ 55.691.227,80,
sendo que, deste total, R$ 29.735.126,00 foram distribudos a pessoas e parlamentares ligados ao Partido dos
Trabalhadores.

Alm disso, os valores repassados aos beneficirios eram, antes, lavados pelos
bancos BMG e Rural, que, em contrapartida, obtinham favorecimentos do Governo Federal. A
exemplo disso, tem-se que o Banco BMG, por meio da Medida Provisria n 130, de 17.09.2003,
foi autorizado a operar emprstimos consignados em folha de pagamento a empregados,
pensionistas e aposentados junto ao Instituto Nacional do Seguro Social INSS , o que
proporcionou lucros extraordinrios quela instituio financeira:
Ficou comprovado que o Banco BMG foi flagrantemente beneficiado por aes do ncleo polticopartidrio, que lhe garantiram lucros bilionrios na operacionalizao de emprstimos consignados de servidores

299

Relatrio Final dos Trabalhos da CPMI dos Correios, pp. 703-704.

O modelo padro foi detalhado no Relatrio Final dos Trabalhos da CPMI dos Correios, p. 704, em seis fases
diferentes, dispostas em ordem cronolgica, que se distinguem de acordo com a fonte dos recursos utilizados.
301
Idem, pp. 62-63.
300

pblicos, pensionistas e aposentados do INSS, a partir do ano de 2003, quando foi editada a Medida Provisria n.
130, de 17/09/2003, dispondo sobre o desconto de prestaes em folha de pagamento dos servidores pblicos e
tambm autorizando o INSS a regulamentar o desconto de emprstimos bancrios a seus segurados.

A benesse favorecendo o Banco BMG foi alm do razovel, tendo em vista que nem
mesmo se tratava de um banco pagador de benefcios do INSS. De acordo com as normas do
INSS, somente instituies financeiras participantes do sistema de pagamentos de benefcios
previdencirios tm direito a conceder emprstimos em regime de consignao aos servidores
daquela autarquia federal.

1.3. Como o escndalo se tornou conhecido

Os fatos relativos ao esquema do mensalo tornaram-se pblicos a partir da
divulgao, pela imprensa, da existncia de uma gravao de vdeo na qual o ex-diretor do
Departamento de Contratao e Administrao de Material dos Correios, Maurcio Marinho, foi
flagrado solicitando recebendo vantagem indevida para beneficiar empresrios interessados em
entrar para o rol de fornecedores da estatal. A denncia foi primeiramente apresentada pela
revista Veja302.
Os dilogos constantes do vdeo tambm revelaram informaes a respeito de supostos
procedimentos de troca de apoio poltico, no Congresso Nacional, por cargos e posies de
mando em empresas estatais e diversos rgos pblicos da Administrao direta e indireta. Em
trecho da conversa gravada, Maurcio Marinho afirma: Ns somos trs e trabalhamos fechado.
Os trs so designados pelo PTB, pelo Roberto Jefferson. uma composio com o governo.
Nomeamos o diretor, um assessor e um departamento-chave. Tudo que ns fechamos o partido
fica sabendo.303 No decorrer do dilogo, o dirigente dos Correios d detalhes sobre o
direcionamento de licitaes em favor de empresas indicadas e os percentuais de comisses
cobrados em razo da natureza do objeto a ser contratado, deixando a entender que parte das
propinas arrecadadas iriam para o PTB e, mais, que aquele partido adotava o mesmo esquema
em outros rgos e entidades da Administrao Pblica: Tudo o que feito aqui tem a parte do
presidente, do partido (...) Ns temos de ver quantos vo ser os candidatos, o que que vamos
dar para cada um, o que que compete aos Correios, Infraero, Eletronorte, Petrobrs304.
Tal situao deflagrou investigao parlamentar por meio de Comisso Parlamentar Mista de Inqurito, instalada em 25.05.2005,
que, num primeiro momento, esteve focada no esquema de corrupo, de desvio de dinheiro pblico e de influncia na administrao dos
Correios, engendrada pelo Sr. Roberto Jefferson, ento Deputado Federal pelo estado do Rio de Janeiro e Presidente do PTB.

302

Edio de 18.05.2005
O Homem Chave do PTB, Revista Veja, edio de 18/05/2005, p. 57.
304
Idem, pp. 56 a 61.
303

Em depoimento CPMI, Sr. Roberto Jefferson afirmou que as indicaes para cargos de confiana,
resultantes de composio poltico-partidria, sempre objetivaram a arrecadao de recursos para as campanhas
eleitorais. Ao admitir que no prestara contas Justia Eleitoral dos valores recebidos, confessou, assim, o
cometimento de crime eleitoral e de crime contra a ordem tributria. 305

Posteriormente, o ento Deputado Roberto Jefferson acabou revelando que o esquema

de corrupo do qual participava no estava limitado ECT, mas, sim, envolvia um complexo
sistema de financiamento ilegal da base de sustentao poltica do Governo no Congresso
Nacional. Esclareceu, ainda, que a atuao de integrantes do Governo Federal e do Partido dos
Trabalhadores para garantir o apoio de parlamentares aos projetos de interesse do Governo
ocorria pelo loteamento poltico dos cargos pblicos, o que denominou "fbricas de dinheiro", e
pela distribuio de uma "mesada" aos parlamentares, que chamou de mensalo306.
Roberto Jefferson alegou que os repasses do mensalo teriam sido realizados em 2003 e 2004 pelo
ento Secretrio de Finanas e Planejamento do Partido dos Trabalhadores, Delbio Soares, e que ele prprio, como
Presidente do PTB, bem como o ex-tesoureiro de seu partido, Emerson Palmieri, haviam recebido do PT a quantia
de R$ 4 milhes de reais, no declarada Receita Federal e Justia Eleitoral. Outros parlamentares beneficirios
do esquema tambm foram indicados, entre eles o ex-Deputado Bispo Rodrigues - PL; o Deputado Jos Janene PP; o Deputado Pedro Corra - PP; o Deputado Pedro Henry - PP e o Deputado Sandro Mabel PL.

Em depoimento Comisso de tica da Cmara dos Deputados e tambm CPMI

dos Correios", Roberto Jefferson acusou de dirigir e operacionalizar o esquema o ex-MinistroChefe da Casa Civil, Jos Dirceu, o ex-Tesoureiro do Partido dos Trabalhadores, Delbio
Soares, e o publicitrio Marcos Valrio Fernandes de Souza, ao qual incumbia efetuar os
repasses financeiros. Dois dias aps sofrer as acusaes por parte de Roberto Jefferson, Jos
Dirceu se afastou do cargo de Ministro-Chefe da Casa Civil.

305

Relatrio Final da CPMI dos Correios, v. I, p. 447.

Jefferson diz para Folha de So Paulo que PT pagava mesada de R$ 30 mil a parlamentares em troca de
apoio, Folha de So Paulo, 06.06.2005.

306

2. Razes que Propiciaram a Ocorrncia da Fraude

2.1. Falhas na legislao
Os acontecimentos relacionados ao escndalo do mensalo
evidenciaram que, a despeito da vasta legislao e da razovel estrutura de
controle administrativo existentes no Brasil, ainda h falhas na Administrao
Pblica que podem ser corrigidas pelo Poder Legislativo.
Nota-se, por exemplo, que o Congresso Nacional no tem nenhuma participao na
indicao de pessoas para a direo de empresas estatais e de outras entidades da Administrao
indireta, a despeito de sua grande importncia estratgica e dos seus extraordinrios oramentos.
Essa falha contribui, por bvio, para o uso poltico-partidrio dessas instituies, como ficou
evidente, por exemplo, na ocupao de cargos nos Correios.
A quantidade excessiva de cargos em comisso e de confiana no Poder Executivo
revelou-se, tambm, meio de aparelhamento poltico-partidrio do Estado e, por conseguinte,
porta aberta corrupo.
A participao de ministros de Estado no mensalo tornou patente, ainda, a
necessidade de se definir acabando-se, assim, com uma controvrsia jurdica a aplicabilidade
da lei de improbidade administrativa a todos os agentes pblicos, inclusive os agentes polticos.
Outra falha que saltou aos olhos, depois que o esquema de corrupo do mensalo
veio tona, diz respeito grande subjetividade que impera nos processos de licitao destinados
escolha de empresas para a prestao de servios de publicidade. As empresas DNA
Propaganda Ltda. e SMP&B Comunicao Ltda. celebraram diversos contratos de publicidade
com a Administrao Pblica federal depois de lograrem vencer processos de licitao. Mas,
como visto, tratava-se, em verdade, de um jogo de cartas marcadas, em que o resultado das
licitaes j havia sido decidido no momento em que integrantes do Governo Federal h muito j
haviam composto, com o Sr. Marcos Valrio, esquema voltado a desviar dinheiro pblico.

2.2. Falhas no modelo poltico

Deve-se observar que, no caso do mensalo, provavelmente por ter sido o esquema

coordenado por autoridades integrantes da cpula do Governo Federal, a premeditao e a

vontade de praticar os ilcitos vingaram sobre a legislao e as estruturas de controle existentes
na Administrao Pblica. Tal observao se v roborada no seguinte excerto da denncia
oferecida pela PGR:

Em outra linha, a anlise das movimentaes financeiras dos investigados e das operaes
realizadas pelas instituies financeiras envolvidas no esquema demonstra que estes, fazendo
tbula rasa da legislao vigente, mantinham um intenso mecanismo de lavagem de dinheiro
com a omisso dos rgos de controle.

Evidenciou-se, pois, no caso do mensalo, que sobressaram aspectos de ordem

subjetiva, levados a efeito na persecuo de objetivos de natureza poltica, relacionados a
projetos de poder, sem quaisquer escrpulos quanto aos meios empregados consecuo
daqueles objetivos: Os denunciados operacionalizaram desvio de recursos pblicos, concesses
de benefcios indevidos a particulares, em troca de dinheiro e compra de apoio poltico (...).
Observa-se, ademais, que o esquema do mensalo decorreu nem tanto de falhas na
legislao, tal como se verificou em diversos outros escndalos apurados pela Polcia Federal,
mas de vcios arraigados na organizao poltica brasileira. Esse aspecto foi abordado em
reportagem da Revista Veja de 24.07.2006307. Na matria, o Presidente da Repblica, Luiz
Incio Lula da Silva, ao fazer uma anlise das razes que culminaram com a crise do
mensalo, chegou concluso de que a maior parte da culpa deve ser atribuda estrutura
poltica brasileira. Segundo ele, os casos de corrupo so os resultados de deformaes do
sistema, e no erros de pessoas e dos partidos e que os escndalos continuaro ocorrendo caso
no se promova uma reforma poltica profunda. Ainda segundo o Presidente Lula, hoje
verificam-se acmulos de deformaes que vm da estrutura poltica do nosso pas e, se a
sociedade brasileira no tiver coragem de corrigir isso com a profundidade que se faz necessria,
essa mesma sociedade, daqui a 20 anos estar amargando os mesmos prejuzos das quais hoje se
lamenta. Disse isso em reforo a uma reforma poltica no Pas, que, segundo ele, deve passar
307

Disponvel em: www.vejaonline.abril.com.br.

necessariamente pelas organizaes das estruturas partidrias, incluindo desde a mudana no

regimento interno do Congresso at a discusso dos mandatos das pessoas.

3. Medidas adotadas pelo poder pblico aps a divulgao das fraudes

3.1. Aes propostas no mbito da CPMI dos Correios
Ao final dos seus trabalhos, a CPMI dos Correios concluiu pelo indiciamento de vrias
pessoas envolvidas no esquema do mensalo, apontando a participao de parlamentares,
servidores pblicos e empresrios. A situao de cada indiciado pela CPMI por participao no
mensalo, com as respectivas acusaes penais, ser melhor examinada no item seguinte.
Em relao investigao realizada no mbito dos Correios, os trabalhos da CPMI
revelaram que o ento Deputado Federal Roberto Jefferson montou naquela estatal um esquema
de loteamento de cargos pblicos, baseado na indicao poltica para a ocupao daqueles cargos
com vistas arrecadao de recursos para, entre outros fins, o financiamento de campanhas
eleitorais.
H indcios e, em alguns casos, provas robustas de que o esquema, possivelmente
engendrado pelo prprio Sr. Roberto Jefferson, comprometeu a boa gesto da coisa pblica,
resultando no cometimento de atos de improbidade administrativa, trfico de influncia,
advocacia administrativa, corrupo ativa e passiva, fraude licitao, burla ao instituto do
concurso pblico, entre outros308.
Diante das provas reunidas no relatrio da CPMI dos Correios, procedeu-se aos
seguintes indiciamentos:

a) ROBERTO JEFFERSON MONTEIRO FRANCISCO crime eleitoral, art. 350 do

Cdigo Eleitoral19; crime contra a ordem tributria, art. 1, I, da Lei 8.137, de 199020;
corrupo passiva, art. 317 do CP21.
308

Relatrio Final dos Trabalhos da CPMI dos Correios, Volume III - Pg. 1598

b) MAURCIO MARINHO corrupo passiva, art. 317 do CP.309

No plano poltico, a crise acarretou a cassao do mandato, por falta de decoro

parlamentar, de dois dos principais protagonistas do escndalo do mensalo: os deputados Jos
Dirceu e Roberto Jefferson. Acerca das conseqncias polticas, vale transcrever parte do artigo
publicado310 pelo historiador Boris Fausto, anteriormente j referido:

Tudo comeou bem, com a cassao inevitvel do prprio deputado Roberto

Jefferson, que prestou um servio nao, mas estava evidentemente envolvido nas tramas. A
ela se seguiu do ex-deputado Jos Dirceu -o grande crebro da rede corruptora, ao que tudo
indica. Mas depois, o que se viu foi um triste recuo da grande maioria dos parlamentares.
Como se sabe, ningum mais foi punido, as investigaes se arrastaram e o trabalho,
em boa medida eficaz do Conselho de tica (da Cmara dos Deputados) foi desmentido em
plenrio, com seguidas absolvies.

3.2. Prises decretadas e denncias apresentadas pelo Ministrio Pblico

Na denncia oferecida pelo Procurador-Geral da Repblica, o ex-Ministro-Chefe da
Casa Civil Jos Dirceu foi considerado o principal articulador da engrenagem, por ter o
"domnio funcional" de todas as aes311 do grupo. A organizao, que envolvia 40 pessoas, foi
classificada pelo procurador-geral como uma quadrilha, que se especializou em desviar
dinheiro pblico e comprar apoio poltico312.
Em julgamento histrico realizado em agosto de 2007, o Supremo Tribunal Federal
decidiu receber a denncia contra as quarenta pessoas acusadas pela Procuradoria-Geral da
Repblica de participao no esquema de compra de votos. As poucas divergncias entre os

309

Idem.
Folha de So Paulo, edio de 4/6/2007, p. A12.
311
STF aceita denncia de formao de quadrilha contra Jos Dirceu, 25/08/2007, Agncia Brasil
(www.agenciabrasil.gov.br).
312
Entenda passo a passo o julgamento do esquema do mensalo no STF, 23/08/2007, Agncia Brasil
(www.agenciabrasil.gov.br).
310

Ministro do STF restringiram-se discusso sobre o cabimento de alguns ilcitos constantes da

pea acusatria. Fato que, das 113 denncias oferecidas, os magistrados aceitaram 102 313.
Com o recebimento da denncia pelo STF, todos os quarenta acusados iro responder
na condio de rus a processos penais. So eles314:
a) Ncleo poltico-partidrio:
Jos Dirceu (ex-ministro da Casa Civil) - corrupo ativa e formao de quadrilha;
Silvio Pereira (ex-secretrio-geral do PT) - formao de quadrilha;
Delbio Soares (ex-tesoureiro do PT) - corrupo ativa e formao de quadrilha;
Jos Genuno (ex-presidente do PT) - corrupo ativa e formao de quadrilha.
b) Ncleo Financeiro:
Ayanna Tenrio (ex-vice-presidente do Banco Rural) - gesto fraudulenta de
instituio financeira, lavagem de dinheiro, formao de quadrilha;
Vinicius Samarane (diretor do Banco Rural) gesto fraudulenta de instituio
financeira, lavagem de dinheiro, formao de quadrilha, evaso de divisas;
Jos Roberto Salgado (vice-presidente do Banco Rural) - gesto fraudulenta de
instituio financeira, lavagem de dinheiro, formao de quadrilha, evaso de divisas;
Ktia Rabello (presidente do Banco Rural) gesto fraudulenta de instituio
financeira, lavagem de dinheiro, formao de quadrilha, evaso de divisas.
c) Ncleo do Governo:
Jos Luiz Alves (ex-chefe de gabinete de Anderson Adauto no Ministrio dos
Transportes) lavagem de dinheiro;
Anderson Adauto (ex-ministro dos Transportes) lavagem de dinheiro e corrupo
ativa;
313
314

A Justia Suprema, Revista Veja, 05/09/2007, pg. 64.

Idem, pgs. 60/65.

Luiz Gushiken (ex-ministro da Secretaria de Comunicao da Presidncia da

Repblica) peculato;
Henrique Pizzolato (ex-diretor de marketing do Banco do Brasil) peculato,
corrupo passiva e lavagem de dinheiro;
d) Ncleo Publicitrio
Marcos Valrio (publicitrio e operador do esquema) corrupo ativa, peculato,
lavagem de dinheiro, formao de quadrilha e evaso de divisas;
Cristiano Paz (scio de Marcos Valrio) corrupo ativa, peculato, lavagem de
dinheiro, formao de quadrilha e evaso de divisas;
Ramon Hollerbach (scio de Marcos Valrio) corrupo ativa, peculato, lavagem de
dinheiro, formao de quadrilha e evaso de divisas;
Rogrio Tolentino (scio de Marcos Valrio) lavagem de dinheiro, corrupo ativa e
formao de quadrilha;
Simone Vasconcelos (ex-diretora da SMPB e acusada de ser a principal operadora do
esquema dirigido por Marcos Valrio) lavagem de dinheiro, corrupo ativa,
formao de quadrilha e evaso de divisas;
Geiza Dias (funcionria SMP&B) lavagem de dinheiro, corrupo ativa, formao
de quadrilha e evaso de divisas;
Duda Mendona (publicitrio) - lavagem de dinheiro e evaso de divisas;
Zilmar Fernandes (scia de Duda Mendona) - lavagem de dinheiro e evaso de
divisas.
e) Sacadores do Valerioduto:
Anita Leocdia (ex-assessora do deputado federal Paulo Rocha) lavagem de
dinheiro;

Antonio Lamas (irmo de Jacinto Lamas) formao de quadrilha e lavagem de

dinheiro;
Bispo Rodrigues (ex-deputado federal do PL) corrupo passiva e lavagem de
dinheiro;
Emerson Palmieri (ex-tesoureiro informal do PTB) corrupo passiva e lavagem de
dinheiro;
Jacinto Lamas (ex-tesoureiro do PL - hoje PR) - formao de quadrilha, corrupo
passiva e lavagem de dinheiro;
Joo Cludio Genu (ex-assessor da liderana do PP) - formao de quadrilha,
corrupo passiva e lavagem de dinheiro;
Joo Magno (ex-deputado federal petista) lavagem de dinheiro;
Joo Paulo Cunha (deputado federal do PT-SP) corrupo passiva, lavagem de
dinheiro e peculato;
Jos Borba (ex-deputado federal, foi lder do PMDB) corrupo passiva e lavagem
de dinheiro;
Jos Janene (ex-deputado do PP) - formao de quadrilha, corrupo passiva e
lavagem de dinheiro;
Paulo Rocha (deputado federal do PT-PA) lavagem de dinheiro;
Pedro Corra (ex-presidente do PP) - formao de quadrilha, corrupo passiva e
lavagem de dinheiro;
Pedro Henry (deputado federal do PP-MT) - formao de quadrilha, corrupo passiva
e lavagem de dinheiro
Professor Luizinho (ex-lder do governo na Cmara) lavagem de dinheiro;

Roberto Jefferson (ex-deputado federal pelo PTB, denunciou o esquema) corrupo

passiva e lavagem de dinheiro;
Romeu Queiroz (ex-deputado federal pelo PTB) corrupo passiva e lavagem de
dinheiro;
Valdemar Costa Neto (deputado federal pelo PR-SP) - formao de quadrilha,
corrupo passiva e lavagem de dinheiro.
f) Lavanderia de dinheiro:
Enivaldo Quadrado (dono da corretora Bonus-Banval) formao de quadrilha e
lavagem de dinheiro;
Breno Fischerg (scio da corretora Bonus-Banval) - formao de quadrilha e lavagem
de dinheiro;
Carlos Alberto Quaglia (dono da empresa Natimar) - formao de quadrilha e lavagem
de dinheiro.

3.3. Recursos recuperados

At o momento no se tem notcia de qualquer ressarcimento ao errio de recursos
pblicos desviados para o pagamento do mensalo. Espera-se que nos processos instaurados
contra os envolvidos nesse esquema de corrupo a Justia apure o montante de dinheiro pblico
que foi utilizado e os responsveis pela sua malversao, a fim de se buscar, o quanto antes, a
reparao dos danos causados aos cofres pblicos.

3.4. Melhoria na legislao

No Brasil, a investigao sobre os fatores que contribuem para a corrupo passa
necessariamente pela anlise dos elementos normativos vigentes, na medida em que se verificam

lacunas legais excessivamente permissivas. Em ateno a essa realidade, a CPMI do Correios

fez vrias recomendaes de alterao legislativa, a seguir resumidas:
a) Emendas Constitucionais
a.1) Incluso dos Dirigentes de Entidades da Administrao Indireta entre os Sujeitos
Passveis de Convocao, pelo Senado Federal, pela Cmara dos Deputados ou por Qualquer de
Suas Comisses, para Prestar Informaes.
Atualmente a Constituio Federal prev a mencionada convocao apenas para
Ministros de Estado e titulares de rgos subordinados Presidncia da Repblica. A sugesto
de modificao da CF busca formalizar a convocao pelo Legislativo de representantes de
estatais, por exemplo, facilitando o acesso s informaes relativas administrao indireta.
a.2) Divulgao, via Internet, do Currculo e Agenda dos Agentes Polticos e
Ocupantes de Cargos em Comisso de Livre Nomeao e Exonerao, para Conferir mais
Transparncia Administrao Pblica.
Conforme consignado no relatrio da CPMI, os ocupantes de cargos em comisso
(...) devem ter, alm de suas agendas, tambm os currculos divulgados na Internet, para
permitir um controle pblico tanto de seus atos quanto da adequada nomeao, que deve
considerar as atribuies do cargo em relao ao nvel de formao acadmica e qualificao
profissional do ocupante315.
a.3) Definio, em Sede Constitucional, da Aplicabilidade da Lei que Regula os Atos
de Improbidade Administrativa.
Segundo a concluso a que se chegou no mbito da CPMI, a presente alterao
constitucional mostrar-se-ia necessria para resolver em definitivo as controvrsias quanto
aplicabilidade da lei de improbidade administrativa a todos os agentes pblicos, inclusive os
agentes polticos.
b) Projeto de Lei Complementar: Limitao das Despesas com Publicidade

315

Relatrio Final dos Trabalhos da CPMI dos Correios, Volume III - Pg. 1685.

Os trabalhos de investigao da CPMI dos Correios revelaram que o aperfeioamento

dos mecanismos de controle das licitaes de obras pblicas e a maior subjetividade relacionada
gesto dos recursos em publicidade fizeram com que o foco da corrupo migrasse das
licitaes de obras pblicas para as licitaes de servios, com destaque para as campanhas
publicitrias, em que o controle sem dvida mais difcil. Nesse sentido, registrou-se no
relatrio elaborado por aquela CPMI:
Observado isto, resta-nos impor limites legais que impeam ou, no mnimo,
dificultem, da mesma forma como ocorreu com relao s obras pblicas, os abusos que hoje
ocorrem nas licitaes de servios de publicidade, parte deles referentes a gastos excessivos em
campanhas publicitrias caras e, muitas vezes, at desnecessrias. Para tanto, apresentamos um
projeto de lei complementar que visa regular disposies j contidas no art. 37 da Constituio
Federal, utilizando-se, porm, da mesma premissa utilizada para criao da Lei de
Responsabilidade Fiscal, qual seja o art. 163, inciso I, da Carta Magna.316
c) Projetos de Lei Ordinria
c.1) Reviso e Atualizao da Lei de Lavagem de Dinheiro
Refere-se s propostas de alterao da Lei n. 9.613, de 03.03.1998, que pretendem
incluir mais crimes como antecedentes para a configurao do crime de lavagem ou ocultao
de bens, direitos e valores, notadamente os crimes contra a ordem tributria. Sobre a questo,
relatou a CPMI:
Outra mudana implementada a reestruturao do tratamento dado aos bens, direitos
ou valores do investigado ou acusado, ou existentes em nome de interpostas pessoas, que sejam
instrumento, produto ou proveito de infrao penal objeto de medidas assecuratrias decretadas
pelo judicirio. Com a alterao proposta passar a ser possvel a utilizao dos bens pelo
Estado, no combate ao crime ou em aes voltadas sua preveno.317
Outra inovao do PL a comunicao prvia das transferncias internacionais e dos
saques em espcie realizados em instituies financeiras. Ficar a cargo do Banco Central do
316
317

Relatrio Final dos Trabalhos da CPMI dos Correios, Volume III - Pg. 1687.
Relatrio Final dos Trabalhos da CPMI dos Correios, Volume III - Pg. 1689.

Brasil o estabelecimento dos termos, limites, prazos e condies para a comunicao. Ser,
ainda, possvel dispens-la nos casos em que o perfil do cliente ou a justificativa apresentada
assim o permitam.318
c.2) Alterao da Lei de Improbidade Administrativa
Em relao s propostas de alterao de dispositivos da Lei n. 8.429, de 02.06.1992,
destacam-se:
a insero das condutas de celebrar ou autorizar a celebrao de contrato de
publicidade em desacordo com o disposto no art. 37, 1., da Magna Carta, para fim autorizado
por lei ou com desvio de finalidade como ato de improbidade administrativa previsto
expressamente na Lei 8.429, de 1992319;
agravamento das sanes para os atos de improbidade administrativa para cada uma
das modalidades previstas nos arts. 9, 10 e 11 da Lei.
dilao do prazo para a propositura da ao principal aps a efetivao de medida
cautelar;
dilao dos prazos prescricionais (hoje de cinco anos), a fim de garantir a apurao
do atos de improbidade e a efetiva punio dos culpados.
c.3) Reduo da Discricionariedade nas Licitaes.
Diante das recorrentes irregularidades verificadas na rea de licitaes e contratos, as
quais, segundo o Tribunal de Contas da Unio TCU , podem ser atribudas em grande medida
a inconsistncias na elaborao do projeto bsico, a CPMI prope, de modo mais rigoroso do
que a atual disciplina da Lei n. 8.666/1993, que seja exigida, para a licitao de obras de grande
vulto, a aprovao anterior do projeto executivo, em lugar do projeto bsico.

318
319

Relatrio Final dos Trabalhos da CPMI dos Correios, Volume III - Pg. 1689.
Relatrio Final dos Trabalhos da CPMI dos Correios, Volume III - Pg. 1691.

A CPMI chama a ateno para o fato de a Lei n. 8.666/93 no limitar a atuao, na

execuo dos contratos, de agentes pblicos que j participaram do respectivo processo
licitatrio em fases anteriores, o que abre espao para a improbidade.
Tem-se que o excesso de discricionariedade flagrante, haja vista que o mesmo
servidor pode atuar em todo o processo, desde a elaborao do edital at a fiscalizao da
execuo do contrato e recebimento do objeto320.
Como forma de assegurar maior eficcia nas aes de controle, sugere-se a
modificao do pargrafo terceiro do art. 87 da Lei de Licitaes e Contratos Administrativos,
de modo que conste da sua redao a (...) a possibilidade de as cortes de contas, que efetuam a
fiscalizao e controle dos processos licitatrios, declararem a inidoneidade, para licitar ou
contratar com a Administrao Pblica, daqueles que no executam, total ou parcialmente, os
contratos firmados321.
Das proposies apresentadas pela CPMI tambm sobressaem as que se destinam a
coibir os abusos verificados nas contraes diretas. Com o propsito de diminuir drasticamente a
dispensa de licitao por urgncia, fruto de inmeros relatos de favorecimento ilegal de
empresas ligadas a governantes, destaca-se a proposta de criao de um prego de urgncia,
com prazos ainda mais reduzidos e com envio de convite eletrnico aos licitantes cadastrados,
dispensando a publicao em Dirio Oficial dos atos e reduzir o tempo necessrio para
contratao em casos prementes para a Administrao322.
c.4) Instituio do Programa de Incentivo a Revelaes de Interesse Pblico
Nos termos do relatrio da CPMI, O objetivo desta proposio introduzir, no
ordenamento jurdico brasileiro, instrumentos jurdicos capazes de fomentar a revelao de
informaes em prol do interesse pblico, a fim de permitir ou facilitar a apurao de atos de
improbidade administrativa e de certos ilcitos penais.
320

Relatrio Final dos Trabalhos da CPMI dos Correios, Volume III - Pg. 1696.
Idem.
322
Relatrio Final dos Trabalhos da CPMI dos Correios, Volume III - Pg. 1699. Neste caso, A dispensa de
licitao por urgncia passa a ser admissvel apenas quando a autoridade afirmar, em despacho fundamentado, que
a contratao necessariamente dever dar-se em menos de 48h, hiptese em que o controle judicial seria muito
mais eficiente e objetivo do que apreciar o que , abstratamente, urgente.
321

Essa iniciativa vai ao encontro de medidas semelhantes adotadas por outros Pases
como Canad, Reino Unido, Austrlia, Nova Zelndia, frica do Sul, Estados Unidos, Coria do
Sul e Israel, dentre outros, que (...) possuem em sua legislao mecanismos para a proteo de
pessoas que revelem informaes dessa sorte, como atos ou omisses lesivos ao poder pblico e
atos de corrupo em geral.

3.5. Melhoria nas estruturas

A partir do diagnstico apresentado pela CPMI a respeito das causas que permitiram a
montagem e a implementao do esquema de desvio de recursos aqui mencionado, a CMPI do
Correios props diversas medidas relacionadas estrutura da Administrao Pblica que
estariam vocacionadas para evitar fraudes futuras, tornando o pas menos suscetvel ocorrncia
da corrupo. Veja-se a seguir as principais providncias sugeridas no relatrio da referida
comisso:
a) Reduo do Nmero de Cargos em Comisso e de Confiana no mbito do
Poder Executivo das Trs Esferas.
fato que a maneira como ocorre a ocupao de cargos em comisso na
Administrao Pblica tem propiciado conseqncias nefastas para a gesto da coisa pblica,
visto que os indicados politicamente esto mais comprometidos com os interesses particulares do
grupo que representam do que propriamente com o interesse pblico.
No h como negar que a proposta constante do relatrio da CPMI de reduo do
nmero de cargos em comisso significa um grande avano porque diminui a captura do Estado
pelo grupo poltico que exerce o poder. Nesse sentido, relatou a CPMI dos Correios:
A reduo do nmero de cargos em comisso e funes de confiana no mbito do
Poder Executivo Federal, Estadual e Municipal mostra-se necessria, em parte, por seu impacto
moralizador, tendo em vista que o nmero excessivo de cargos e funes desta natureza hoje

existentes na administrao pblica brasileira fator de verdadeira apropriao da administrao

como se patrimnio do governo fosse.323
b) Criao de Cmaras e Varas Judicirias Especficas para Julgar Crimes
contra a Administrao Pblica.
Busca-se com essa medida promover a especializao do Poder Judicirio nas causa
que envolvam o julgamento dos crimes contra a Administrao Pblica, contra o sistema
financeiro nacional, de lavagem de dinheiro e ocultao de bens, direitos ou valores, bem como
das aes de improbidade administrativa.
Acredita-se que com a criao desses juzos especializados haver maior represso
corrupo, tornando a Justia mais eficiente e eficaz.
c) Criao do Sistema Nacional de Combate Corrupo SNCC
Ponto de consenso entre polticos e autoridades convocados para contribuir com os
trabalhos da CPMI refere-se grave deficincia (ou mesmo ausncia) de comunicao e troca de
informaes entre os rgos de controle estatais. No h no mbito da estrutura administrativa
um rgo responsvel pela centralizao e unificao das aes de combate corrupo.
Apesar dos avanos experimentados no combate lavagem de dinheiro324 nas ltimas
dcadas, pouco se fez em relao corrupo, no se verificando, no mesmo perodo,
transformaes estruturais no sentido de enfrentar essa grande mazela social.
Da decorre a necessidade de se aperfeioar o Estado para que se faa frente
avalanche de casos de corrupo que assolam o pas. Nesse sentido, a proposio da CPMI de
criar um Sistema Nacional de Combate Corrupo, com atuao voltada especificamente para a
preveno e o combate corrupo.

323

Relatrio Final dos Trabalhos da CPMI dos Correios, Volume III - Pg.1681
Em termos de alterao legislativa, cita-se a edio da Lei n. 9.613/1998, que tipificou os crimes de ocultao e
"lavagem" de bens, direitos e valores. Tambm merece destaque a criao do Conselho de Controle de Atividades
Financeiras-COAF. rgo vinculado ao Ministrio da Fazenda, o COAF acompanha diariamente as operaes do
mercado financeiro, procurando identificar aquelas em que haja suspeitas de movimentao ilcita de valores.

324

Destacam-se a seguir trechos do relatrio da CPMI que tratam da instituio e

funcionamento desse novo sistema325:

O Sistema Nacional de Combate Corrupo - SNCC dever ser estruturado sobre pilares de
transparncia, informao e controle, e dever reconhecer, incentivar e conferir a devida
importncia a valores como integridade, liderana e responsabilidade. O acesso informao
dever ser facilitado e normatizado gradativamente, para que sua utilizao seja feita de forma
responsvel e transparente.
Como ferramenta bsica deste Sistema, ser necessrio criar uma Base de Dados de Ateno
Qualificada BDAQ, sistema informatizado com bancos de dados que abriguem informaes
provenientes das mais diversas fontes, as quais tero a obrigao legal de aliment-los. Assim,
a Receita Federal, por exemplo, fornecer as informaes fiscais em formatao previamente
determinada; o Banco Central, de forma semelhante, com relao s informaes bancrias,
alimentadas por todo o Sistema Financeiro Nacional. De maneira idntica proceder-se- com
todos os demais rgos e entidades que detenham informaes pertinentes, os quais sero
paulatinamente instados, por via de lei, a fornecer e manter atualizadas as informaes
solicitadas.
(...)
Primeiramente, entendemos que o Tribunal de Contas da Unio TCU, por sua independncia
e vocao, constitucionalmente definida como de fiscalizao e controle das contas pblicas,
seja o rgo central do Sistema Nacional de Combate Corrupo, responsvel por seu
planejamento, coordenao e monitoramento, propondo objetivos e metas e deflagrando ou
orientando as aes necessrias para aperfeioamento e correes do sistema, visando sua
modernizao e ao seu desenvolvimento sustentvel. Neste sentido, tambm o TCU ser o
rgo administrador da Base de Dados de Ateno Qualificada BDAQ.
(...)
Quanto aos demais rgos que podem atuar direta ou indiretamente no combate corrupo,
como a Polcia Federal e a Interpol, o Banco Central do Brasil, a Secretaria da Receita Federal
325

Relatrio Final dos Trabalhos da CPMI dos Correios, Volume III - Pg. 1675.

- SRF, o Departamento de Recuperao de Ativos e Cooperao Jurdica Internacional

DRCI, a Comisso de Valores Mobilirios CVM, a Superintendncia de Seguros Privados
SUSEP, a Secretaria de Previdncia Complementar SPC, a Controladoria-Geral da Unio
CGU, a Advocacia-Geral da Unio AGU e a Comisso de tica Pblica, entre outros,
devero ter sua participao no Sistema e acesso s informaes da BDAQ paulatinamente
definidos.

d) Transformao do Conselho de Controle de Atividades Financeiras COAF

em Agncia Nacional de Inteligncia Financeira ANIF.
Tal iniciativa, alm de conferir maior autonomia ao atual o Conselho de Controle de
Atividades Financeiras COAF, tem por finalidade dot-lo de uma estrutura administrativa
adequada, com servidores tcnicos qualificados, que lhe permita exercer as funes de Unidade
de Inteligncia Financeira do governo.
e) Criao de Comisso Permanente Mista de Combate Corrupo - CMCC
A sugesto da CPMI, no presente caso, a criao de uma Comisso Permanente
Mista de Combate Corrupo - CMCC, (...) a ser composta por um Senador e um Deputado
de cada Partido representado nas Casas Legislativas do Congresso Nacional, com igual nmero
de suplentes, todos indicados pelas lideranas partidrias. Essa Comisso dever ter, em sua
estrutura administrativa, servidores com a formao acadmica adequada e a qualificao
profissional necessria para atuar em estudos, pesquisas e elaborao de proposies, todos
relacionados luta contra a corrupo no Brasil e no mundo326.
Nos termos do relatrio da CPMI, (...) Caber nova Comisso, especialmente,
apresentar

acompanhar

as

proposies

legislativas

necessrias

pertinentes

ao

aperfeioamento do Sistema Nacional de Combate Corrupo, tanto surgidas no Congresso

Nacional quanto apontadas pelo TCU, que a ela se reportar nas questes relativas ao SNCC,
BDAQ e, de forma geral, no que diz respeito ao combate corrupo. Tambm o COAF, (...),
reportar-se- CMCC, de forma semelhante ao que hoje se verifica entre a Comisso Mista de
326

Relatrio Final dos Trabalhos da CPMI dos Correios, Volume III - Pg. 1680

Controle das Atividades de Inteligncia CCAI e a Agncia Brasileira de Inteligncia

ABIN327.
f) Reformulao do Atual Sistema Brasileiro de Proteo das Informaes
Sigilosas
Um dos grandes entraves apontados pelo relatrio da CPMI para a eficcia das aes
de controle refere-se ao rigor excessivo que vem sendo emprestado proteo das informaes
sigilosas, que, tratada de modo absoluto, cria bices para a interao entre os rgos estatais,
impedindo um maior compartilhamento de dados e informaes na atuao preventiva de
combate corrupo.
Por isso, a necessidade de se flexibilizar a proteo ao sigilo, no sentido de que essa
garantia seja compatibilizada com o princpio da transparncia, vez que no se admite, de um
modo geral, que a proteo ao sigilo prevalea sobre o interesse pblico. Sobre o assunto,
disps-se no relatrio elaborado pela CPMI:
A temtica da relativizao da proteo s informaes sigilosas foi pauta constante de
todos os depoimentos, tendo sido a excessiva proteo apontada como causa primria para a
morosidade e ineficcia do sistema de controle. Com efeito, a proteo constitucional do sigilo
no deve ser utilizada indevidamente para o acobertamento de negcios e operaes ilcitas. Ao
contrrio, deve ser lida e interpretada como instrumento que favorea a transparncia no trato da
coisa pblica, qual todo aquele que negocia com o Estado deve estar atrelado.328
Nesse aspecto, preciso esclarecer que a implementao do Sistema Nacional de
Combate corrupo no implicar a quebra de sigilo, conforme advertncia feita no mbito da
CPMI (...) mas to-somente uma centralizao de informaes em um nico sistema, que
permitir sua utilizao de forma segura, nos moldes do que se tem em outros sistemas como o
Sistema de Informaes do Banco Central do Brasil SISBACEN, o Sistema Integrado de

327
328

Idem.
Relatrio Final dos Trabalhos da CPMI dos Correios, Volume III - Pg. 1687

Administrao Financeira do Governo Federal SIAFI e o Sistema Integrado de Administrao

de Recursos Humanos SIAPE329.

329

Idem.

XII. Quadro geral

Escndalo
Caso Jorgina
Maria de
Freitas
Fernandes
Escndalo
dos Anes
do
Oramento
Escndalo
das
Ambulncias

Como se
tornou
conhecido
Imprensa

Imprensa
Imprensa/
Polcia
Federal

Corrupo na Imprensa
SUDAM
Caso Collor

Operao
Curupira

Imprensa

Imprensa

Imprensa
Escndalo
dos bancos
Marka e
FonteCindam
Escndalo
Imprensa
dos
Precatrios
Escndalo da
construo do
frum
trabalhista de
So Paulo
Escndalo do
mensalo

Imprensa /
Tribunal de
Contas da
Unio
Imprensa

Razes que
propiciaram a
ocorrncia da
fraude
Falhas nas
estruturas
administrativas
e nos sistemas
de informtica
Falhas nas
estruturas
administrativas
e na legislao
Falhas nas
estruturas
administrativas
e na legislao
Falhas nas
estruturas
administrativas
e na legislao
Falhas nas
estruturas
administrativas
e na legislao
Falhas nas
estruturas
administrativas
e na legislao
Falhas nas
estruturas
administrativas
e na legislao
Falhas nas
estruturas
administrativas
e na legislao
Falhas nas
estruturas
administrativas
e na legislao
Falhas nas
estruturas
administrativas
e na legislao

Instaura
o de
CPI

Aes
Conde Recuperao
propostas naes dos recursos
desviados

Cumprimento
da sentena
penal

Mudana
na
legislao

Sim

Sim

Sim

Civis e
criminais

Sim

Sim

Civis e
criminais

No

No

No

Sim

Sim

Civis e
criminais

No*

No

No

No

Sim

Civis e
criminais

No

No

No

Sim

Sim

Civis e
criminais

Sim

No

Sim

Sim

Sim

Civis e
criminais

Sim

No

No

Sim

Sim

Civis e
criminais

Sim

No

No

Sim

Sim

Civis e
criminais

Sim

No

No

Sim

Sim

Civis e
criminais

Sim

Insignificante*

Sim

Sim

Sim

Civis e
criminais

No**

No

No

No***

Insignificante*

* O ressarcimento, no caso Jorgina de Freitas, foi de aproximadamente US$ 30 milhes, tendo o desvio sido estimado
em US$600 milhes. No caso do TRT/SP, tendo sido desviados aproximadamente US$ 77 milhes, houve

ressarcimento de aproximadamente US$ 3,8 milhes 330, conforme matria publicada no Jornal Folha de So Paulo, sob
o ttulo Pas repatria menos de 10% do dinheiro da corrupo (edio de 5/7/2006).
** Em razo de se tratar de escndalos recentes, conforme examinado ao longo deste Captulo, o pouco tempo
decorrido pode ser apontado como razo para a inexistncia de qualquer deciso condenatria, civil ou criminal.
*** A CPMI dos correios, que examinou diversos aspectos relacionados ao escndalo do mensalo apresentou longa
lista de propostas de medidas de combate corrupo, dentre elas a apresentao de vrios projetos de lei e de
propostas de meenda Constituio Federal. Nenhuma das propostas foi, at o momento, aprovada.

XIII. Impresses resultantes da divulgao dos diversos escndalos e anlise das

medidas adotadas
O exame do quadro infra nos permite extrair algumas concluses:
1. Papel da imprensa: A imprensa com destaque especial para a Revista Veja, que tomou
a iniciativa na descoberta de sete dos dez escndalos examinados teve papel decisivo
no combate corrupo por meio da divulgao dos escndalos ocorridos nos ltimos
anos no Brasil e no acompanhamento das medidas adotadas pelos rgos pblicos.
Destaque especial no acompanhamento de matrias relacionadas corrupo deve ser
dada atuao dos Jornais O Globo, Folha de So Paulo, Estado de So Paulo e Correio
Braziliense. Em casos em que no houve condenao judicial, de que so exemplos os
escndalos dos anes do oramento, dos precatrios, da SUDAM e do mensalo, houve
conseqncias polticas, como a cassao de mandato de parlamentares ou a renncia ao
mandato para fugir cassao. Inegvel que essas conseqncias de natureza polticas se
devem ao acompanhamento que a imprensa exerce sobre as Casas Legislativas,
fenmeno que no se repete com a mesma intensidade quando se examina atuao do
Poder Judicirio;
2. Falhas que propiciaram a ocorrncia do escndalo: Em praticamente todos os casos
examinados, falhas graves nas estruturas administrativas, relacionadas sobretudo falta
de pessoal qualificado, podem ser apontadas como causa determinante da ocorrncia das
fraudes. Na maioria dos casos, a existncia de pequenas deficincias na legislao pode
igualmente ter contribudo para a ocorrncia do escndalo;
3. Atuao das Comisses Parlamentares de Inqurito CPI: exceo do escndalo das
ambulncias, em que o fator determinante para a ocorrncia do desvio dos recursos pode
330

ser atribuda aos mecanismos para a elaborao do oramento, bem como prpria
legislao oramentria, em todas as situaes em que houve a instaurao de CPI,
houve melhoria na legislao. O caso do escndalo das ambulncias talvez no tenha
provocado mudana na legislao em razo de que os maiores beneficirios dos
mecanismos deficitrios identificados so os prprios parlamentares responsveis pelo
aprovao do oramento. Ou seja, no obstante ter sido instaurada CPI, ela no foi capaz
de promover melhorias na legislao apontada como causa do escndalo por motivos
corporativistas, dado que a melhoria na sistemtica de elaborao e execuo
oramentria no interessa maioria dos membros do Congresso Nacional;
4. Aes propostas: Em todos os casos examinados, foram propostas aes civis e/ou
criminais. Esta constatao leva concluso de que o Ministrio Pblico, responsvel
pela propositura das aes, atuante. Em diversos casos, o Ministrio Pblico se valeu
de informaes levantadas pela Polcia Federal, pelo Tribunal de Contas da Unio ou
pelas CPI, o que demonstra a importncia desses mecanismos para a apurao de
elementos que iro permitir a propositura das aes;
5. Condenaes: O exame de casos empreendido neste Captulo requer algum cuidado no
que diz respeito existncia de decises judiciais condenatrias. Em primeiro lugar,
cumpre observar que no houve condenao em nenhuma caso em que houvesse ru
com foro privilegiado. No caso Collor, o Sr. PC Farias foi condenado e cumpriu pena,
porm no em razo de motivos relacionados ao escndalo que resultou no processo de
impeachment e na renncia do Presidente Collor. No caso especfico do escndalo do

mensalo, em que diversos envolvidos tm foro privilegiado, foi proposta ao pelo

Ministrio Pblico e a denncia foi recebida pelo Supremo Tribunal Federal STF em
julgamento que se encerrou no dia 27.8.2007331, fato que gerou gerado grande
repercusso na imprensa332 e nos meios polticos brasileiros em razo de envolver
Ministros de Estado e Parlamentares ligados ao Governo. A Deciso do STF de receber
a denncia do escndalo do mensalo relevante porque abre a perspectiva de,
decorridos mais de 40 (quarenta) anos, ocorrer condenao de pessoas com foro
331

STF decide abrir aes contra os 40 acusados em escndalo, Folha de So Paulo, 29/8/2007.
Uma organizao criminosa de 40 rus, O Globo, 29/8/2007, p. 3: Em deciso histrica, STF abre processo
contra todos os denunciados e considera Dirceu o chefe da quadrilha do mensalo.
332

privilegiado. Em todos os demais casos, em que no havia agentes pblicos com foro
privilegiado (escndalos Jorgina de Freitas, curupira, Tribunal Regional do Trabalho,
Precatrios e Bancos Marka e Fontecidam), houve deciso de primeiro grau
condenatria. Foi possvel constatar o cumprimento de algumas penas privativas de
liberdade; no foi possvel, todavia, confirmar o trnsito em julgado dos processos
criminais relacionados a esses casos em que no havia agentes com foro privilegiado em
razo de dificuldades de acesso aos dados do processo pelo Poder Judicirio;
6. Cumprimento das sentenas: Em todos os casos examinados em que agentes pblicos
com foro privilegiado no estavam envolvidos, houve deciso judicial que condenou os
envolvidos a ressarcir os cofres pblicos e a cumprir penas privativas de liberdade. O
cumprimento das penas privativas de liberdade, vale dizer, das sentenas criminais
condenatrias, somente se verificou em trs casos (caso Jorgina de Freitas, caso Collor e
escndalo da construo do TRT/SP). Nessas trs hipteses, houve a decretao da
priso no obstante ainda houvesse recursos pendentes de julgamento por parte de
Tribunais superiores. Nessas trs situaes, a priso foi decretada em razo de os rus
terem-se evadido do Pas. Vale dizer, somente os denunciados que, temendo a
decretao de priso, evadiram-se do Brasil, tiveram que cumprir pena restritiva de
liberdade. V-se que nesta idntica situao se encontrava o Sr. Salvatore Cacciola,
principal envolvido no escndalo dos Bancos Marka e Fontecindam, que se encontrava
no momento em que encerrvamos a redao desta tese detido no Principado de
Mnaco aguardando pedido de extradio a ser formulado pelo Governo do Brasil333.
No obstante tenha havido condenao de diversos outros envolvidos neste mesmo
escndalo dos referidos bancos, todos os condenados respondem aos processos criminais
em liberdade;
7. Ressarcimento dos recursos pblicos desviados: certo que a dificuldade para reaver
recursos pblicos desviados problema de interesse afeta de toda a comunidade
internacional334. Somente em dois dos casos examinados escndalo Jorgina de Freitas e
333

Justia de Mnaco decide manter Cacciola preso, Folha de So Paulo, 19/9/2007.

Em matria publica no Jornal Correio Brasiliense (19/9/2007), sob o ttulo R$ 3 trilhes: o custo da
corrupo, d-se notcia do lanamento do programa STAR pelas Naes Unidas para a recuperao de quantias
desviadas de programs destinados ao combate pobreza. Segundo a matria (p. 7), o desvio de recursos pblicos

334

TRT/SP houve recuperao parcial dos recursos desviados. Em todos os demais, os

rgos de controle no lograram obter o ressarcimento, at o momento em que
encerramos a redao desta tese, de quantias minimamente significativas. O exame dos
escndalos com recursos pblicos ocorridos leva seguinte concluso: desviar recursos
pblicos no Brasil negcio que envolve muito pouco risco. Essa constatao decorre da
inexpressiva recuperao das quantias desviadas, apesar de terem sido propostas aes
civis tendentes ao ressarcimento aos cofres pblicos em todos os casos examinados;
8. Efetividade dos mecanismos repressivos: As constataes apontadas nos trs pargrafos
anteriores devem constituir motivo para forte inquietao: so raros os casos de
condenao criminal335; so mais raros ainda os casos de cumprimento de sentenas
criminais; e inexpressiva recuperao dos recursos pblicos desviados. Ou seja, se a
efetividade do sistema de combate corrupo, no Brasil, for medido pelo exame dos
mecanismos repressivos, deve-se concluir pela falncia total do sistema;
9. Correo das falhas: Houvesse, no Brasil, a inteno de combater a corrupo de modo
efetivo, o enfoque deveria ser dado correo das falhas que propiciaram a ocorrncia
das fraudes336. Ou seja, a correo de falhas na legislao e a melhoria nas estruturas
administrativas especialmente aquelas relacionadas qualificao dos agentes pblicos
responsveis pela gesto pblica deveriam constituir as principais medidas para o
efetivo combate corrupo no Brasil;

destinados pobreza provocado por atos de corrupo estimado em at US$ 1,6 trilho ao ano em todo o mundo
(...) S o pagamento depropina a servidores pblicos em pases em desenvolvimento consome entre US$ 20 bilhes
e US$ 40 bilhes anualmente.
335
O Jornal Correio Braziliense (edio de 12/8/2007), sob o ttulo MUITO BARULHO POR QUASE NADA,
apresentado o quadro geral de impunidade no Brasil. De acordo com a matria (p.2), Um levantamento feito
pelo Correio sobre 20 fatos que vm desde o perodo do Presidente Joo Figueiredo mostra que de 62 pessoas de
envolvimento comprovado em escndalos, apenas 38 sofreram algum tipo de penalidade. Ainda segundo a
matria, o maior problema continua sendo a prpria legislao, que permite ao acusado recorrer em liberdade at
que o processo chegue em instncias superiores, ltimo grau de recurso. Isso faz com que os crimes sejam
prescritos ou que no haja condenaes.
336
Pesquisa realizada pelo instituto IBOPE d notcia de que 69% dos eleitores brasileiros j transgrediram
alguma lei ou descumpriram alguma regra contratual para obter benefcios materiais, de forma intencional, e 75 %
acreditam que cometeriam pelo menos um dos 13 atos de corrupo avaliados pelo estudo, caso tivessem
oportunidade. (destacamos). Fonte: http://reinehr.org/index2.php?option=com_content&do_pdf=1&id=229

10. Preveno: Em razo do que se demonstrou ao longo desta tese, de concluir que a
nica forma de se combater de forma efetiva a corrupo por meio de medidas de
carter preventivo, a serem melhor examinadas nas concluses, a seguir apresentadas.

CAPTULO - V
ORGANIZAES INTERNACIONAIS E A LUTA CONTRA A CORRUPO
I.

O papel da Comunidade Internacional: introduo

Antes de analisarmos o sistema jurdico vigente no Brasil e as medidas adotadas para
combater e prevenir a corrupo, algumas importantes questes preliminares ao tema devem ser
enfrentadas.
Referimo-nos, aqui, necessidade de localizar a luta contra a corrupo no atual cenrio
internacional e de apresentar importantes aspectos conceituais relacionados ao tema da pesquisa.
Para tanto, cumpre-nos, preliminarmente, examinarmos o papel da comunidade
internacional no combate corrupo, o conceito de corrupo, bem como as causas e os efeitos
da corrupo em diversos aspectos da vida moderna.
Deve-se mencionar, inicialmente, que nos ltimos anos, sobretudo a partir da dcada de
1990, verificou-se significativo aumento de interesse por parte da comunidade internacional em
combater a corrupo. Essa preocupao verificada no plano internacional acerca do custo
econmico, social e poltico da corrupo levou alguns pases, organizaes no governamentais
e entidades ligadas ao setor empresarial a aumentar os esforos para buscar conter o campo de
atuao da corrupo.
Os elevados nveis de corrupo adotados em muitos pases da Amrica Latina, frica e
sia, no obstante fossem desde h muito tempo conhecidos pela Comunidade Internacional,
jamais foram motivo de preocupao. Ao contrrio, a existncia de prticas polticas e eleitorais
corruptas podia-se considerar, ao menos em alguns casos, como conveniente para a manuteno
de inmeros regimes ditatoriais alinhados aos blocos hegemnicos representados pela antiga

Unio Sovitica e pelos Estados Unidos da Amrica. Em outras palavras, podia-se afirmar que
os elevados nveis de corrupo vigentes em diversos pases jamais foi motivo de preocupao
para a Comunidade Internacional. Considerava-se, ao contrrio, que a existncia de sistemas
jurdicos opacos gerava a oportunidade para a realizao de negcios que poderiam beneficiar
grandes empresas transnacionais. A possibilidade de deduo fiscal dos valores pagos a ttulo de
subornos a funcionrios dos pases menos desenvolvidos era tido como prtica usual. A
percepo generalizada no mbito internacional era a de que a deciso de combater a corrupo
se tratava de questo de poltica interna de cada pas.
Outro obstculo adoo de posturas mais efetivas no plano internacional para combater a
corrupo estava relacionado viso at ento dominante de que as tentativas de control-la no
poderiam estar relacionadas ao comrcio internacional e, portanto, s organizaes
internacionais que zelavam pelas finanas e economias internacionais. Entendia-se a corrupo
como um problema no-econmico e se conclua pela impossibilidade de organizaes
internacionais relacionadas ao financiamento internacional e de forte atuao na rea econmica
interferirem nessa seara.
Os estudos desenvolvidos pelos economistas a partir da dcada de 1990 demonstraram
exatamente o contrrio do que at ento se supunha, que a corrupo afetava significativamente
a competitividade da economia global e a eficincia dos investimentos estrangeiros realizados
pelas empresas ou financiados pelas organizaes internacionais de crdito.
Diversos fenmenos verificados no cenrio internacional ao longo das duas ltimas
dcadas do sculo XX levaram a Comunidade Internacional e repensar as posturas at ento
adotadas para enfrentar a corrupo, tema at ento tratado como de interesse interno de cada
pas e incapaz de ser enfrentado no plano internacional ou multilateral.
Ao longo dos ltimos anos, verificou-se verdadeira inverso na postura da Comunidade
Internacional, que passou a tratar a corrupo como um dos temas mais relevantes em suas reas
de atuao.

Os efeitos detectados pelos mais recentes estudos realizados acerca do tema demonstram
como a corrupo pode afetar o ambiente social, poltico e econmico interno de cada pas, e
que esses efeitos ultrapassam suas fronteiras contaminando suas relaes externas.
Este aspecto do processo de tomada de conscincia acerca da importncia de se combater
a corrupo no plano internacional se torna mais evidente com a conjugao de dois fenmenos:
a globalizao e a maior integrao dos pases do antigo bloco socialista do leste europeu ao
cenrio internacional.
Se at ento era possvel comunidade internacional simplesmente desconsiderar os
elevados nveis de corrupo vigentes em pases considerados de pouca importncia estratgica
no cenrio internacional, especialmente no caso de alguns pases africanos, latino-americanos e
asiticos, a exposio dos elevados nveis de corrupo vigentes em pases da importncia
poltica e econmica como a Rssia e outros pases surgidos da desintegrao da antiga Unio
Sovitica forou a comunidade internacional a reconhecer a impossibilidade de se conviver em
um mundo globalizado, em que as relaes econmicas tendem a ser tratadas com base na livre
circulao de bens e servios, com nveis de corrupo to elevados em mercados to
importantes quanto os que correspondiam queles que se abriam com a fim dos regimes
comunistas de orientao sovitica.
Desde o incio da dcada de 1990, pode-se considerar que a preocupao da comunidade
internacional com o combate corrupo deixou de ser um fenmeno eventual para se tornar um
dos pontos mais importantes da agenda internacional.

II.

A globalizao e a corrupo nas relaes internacionais

Uma das principais caractersticas do processo de globalizao corresponde liberdade de

acesso aos mercados dos diversos pases. Nos ltimos anos, as relaes mercantis passaram a se
desenvolver com velocidade e intensidade jamais imaginadas. Os avanos ocorridos na rea das
telecomunicaes e a livre circulao dos bens e servios constituem os traos mais marcantes
desse processo cuja tendncia aponta para a construo de um grande mercado global, em que
pessoas localizadas em diferentes partes do mundo esto integradas, em que as decises

ocorridas em determinado pas tendem a influenciar indivduos ou empresas localizadas a

milhares de quilmetros de distncia.
A abordagem adotada neste trabalho no objetiva criticar o fato de que a globalizao
econmica tem trazido maiores benefcios para as empresas e para os cidados dos pases ricos
em detrimento daqueles localizados nos pases pobres. A globalizao apresenta-se hoje como
um processo natural decorrente do estgio da evoluo das tecnologias e resultante do processo
de estabilizao poltica verificado com o fim dos antagonismos que caracterizaram o perodo
que se inicia com o fim da Segunda Grande Guerra e se estende at a desintegrao do bloco
capitaneado pela Unio Sovitica.
No se busca, desse modo, tecer elogios ou crticas globalizao. Trata-se, to-somente,
de reconhecer que se trata de processo real, que se estabeleceu independentemente da vontade
poltica de qualquer pas, independentemente de sua posio mais ou menos hegemnica no
cenrio poltico e econmico mundial, e que no demonstra qualquer sinal de mitigao nos
prximos anos.
A livre circulao de capitais e a reduo s barreiras impostas circulao de bens e de
pessoas resultantes da globalizao fazem parte de um processo do qual muitos podem tirar
proveito, inclusive para fins ilcitos, sobretudo no que diz respeito criminalidade organizada.
Reconhecida a globalizao como uma realidade econmica cuja maior peculiaridade
consiste na extino das barreiras comerciais entre os diversos pases, foroso reconhecer que
ela no alcana, todavia, outros importantes aspectos das relaes humanas.
Se a reduo das barreiras no plano internacional tornou mais simples e rpida a
movimentao de capitais, em que por meio de um nico comando em um computador de uma
instituio financeira localizada em qualquer ponto do planeta torna-se possvel transferir
quantias milionrias para fora deste pas, constata-se que os meios jurdicos para buscar a
repatriao desses capitais na eventualidade de se comprovar que sua origem ilcita no
evoluram com a mesma rapidez ou com a mesma intensidade. Ou seja, os avanos que a
globalizao importou no cenrio econmico internacional no foram acompanhados de
processos equivalentes em outros campos, especialmente no que toca proteo de direitos. Se o

papel a ser desempenhado pelo Direito o de regular as relaes sociais, tenham ou no

contedo econmico, verifica-se que a velocidade assumida pelas relaes econmicas, bem
como o espantoso aumento do volume de transaes financeira entre diferentes pases,
resultantes da globalizao tornou impossvel ao Direito acompanhar ou desenvolver
instrumentos capazes de regular e disciplinar essas relaes internacionais.
A sensao generalizada instalada com a globalizao, de perfil eminentemente
econmica, a de que este fenmeno escapa ao Direito. Ou, ao contrrio, de que a nica regra
jurdica aplicvel a esse processo a de vale tudo, de que tudo possvel. Seria a adoo, em seu
carter mais puro, do liberalismo econmico e do no intervencionismo estatal. Seria a
superao absoluta do privado sobre o pblico, no sentido de que o volume e a velocidade com
que os negcios so realizados dependeria exclusivamente da vontade da partes envolvidas
diretamente no processo e escaparia totalmente ao controle dos Estados.
O resultado inicialmente constatado levaria concluso de que seria impossvel aos
Estados ou a qualquer outro ator no cenrio poltico mundial, cujas atuaes esto restritas aos
limites da jurisdio de cada pas, impor limites, proibies ou padres de comportamento que
importem em respeitar os direitos humanos, o desenvolvimento econmico e o bem estar social
das naes mais pobres, os princpios democrticos e o meio ambiente.
O temor gerado pela globalizao seria o de que a impossibilidade de se estabelecer uma
jurisdio global capaz de regular e de impor limites aos negcios transnacionais e a busca pela
maximizao das oportunidade de negcios em que o lucro o nico parmetro a ser buscado
importassem na criao de uma delinqncia transnacional incontrolvel. O surgimento dos
conhecidos parasos fiscais (RODRGUEZ GARCA), cujas principais caractersticas so a
opacidade dos seus sistemas jurdicos, a confidencialidade e o segredo bancrio, seria o
resultado desse processo.
A comunidade internacional percebeu a trampa que o processo de globalizao geraria
caso no fossem desenvolvidos mecanismos capazes de limitar e conter os incentivos e as
oportunidades que a globalizao econmica proporcionava formao de grupos criminais que
se aproveitavam da diversidade dos sistemas jurdicos dos diferentes pases e da falta de
cooperao internacional para maximizar seus lucros.

As facilidades geradas pelo processo de globalizao para a criminalidade organizada

transnacional podem ser medidas pelo volume de capitais ilcitos em circulao nos mercados
financeiros internacionais. Nas Ilhas Caim, por exemplo, segundo dados fornecidos pelo Fundo
Monetrio Internacional, esto registradas aproximadamente 40.000 sociedades mercantis, o que
comparado com a populao local, de apenas 35.000 habitantes, confirma a impresso de que se
trata de centro internacional de lavagem de capitais. Este pequeno paraso se hay convertido en
la quinta plaza financiera del mundo, com 548 bancos (entre ellos, cuarenta y seis de los
cincuenta ms importantes del mundo) y que en aquellas oficinas bancarias se encuentran
depositados 600.000 milliones de dlares norteamericanos y 2.200 fondos especulativos

(CASTRESANA FERNNDEZ)337.
Como

resultado

da globalizao,

a criminalidade se internacionalizou e se

profissionalizou. A internacionalizao da delinqncia decorrncia direta da reduo das

barreiras antes aplicveis circulao de mercadoria e de capitais. A profissionalizao da
criminalidade pode ser verificada pela utilizao de estruturas jurdicas com o propsito de dar
aparncia de legalidade s operaes ilegais. A criao em escala jamais vista de empresas
fantasmas e a utilizao das falhas e distines nas legislaes dos distintos pases passou a ser
objeto de estudo por profissionais de rea do Direito e da Contabilidade a servio dos grupos
organizados. Alm desses dois aspectos, a criminalidade surgida com a globalizao apresenta
uma terceira caracterstica: a diversificao e a criao de novas condutas.
Historicamente, a corrupo sempre esteve associada ao Estado e a condutas descritas nas
legislaes penais como delitos necessariamente relacionados atuao de agentes pblicos.
Com a globalizao e a conseqente diversificao das atividades delictivas, a
comunidade internacional teve de encarar um fenmeno at ento desconhecido, que se tem
convencionado denominar de corrupo privada. Neste novo mbito, em que as principais reas
de atuao so os mercados financeiros e de capitais, utilizando-se de fraudes contbeis, de
informaes privilegiadas e de trfico de influncia como principais instrumentos de atuao, a
corrupo torna-se mais sofisticada e mais difcil de combater. Podem ser mencionados a ttulo
de exemplos os casos envolvendo as empresas World Com, Enron e Parmalat, em que se
337

Obra citada, pg. 221.

demonstrou a incapacidade dos poderes pblicos de adotar qualquer medida de carter

preventivo.
A globalizao, como pode ser observado, constitui forte incentivo e cria inmeras
oportunidades para a prtica de atos de corrupo. Esse mesmo fenmeno internacional ir,
como se ver em seguida, criar na comunidade internacional o sentimento de que se deve
combat-la de forma implacvel. Ou seja, o mesmo fenmeno internacional que propicia o
surgimento de novas oportunidades delictivas, provoca na comunidade internacional uma reao
que se manifesta pela edio de tratados, acordos e convenes internacionais. A partir da
segunda metade da dcada de 1990, a reao da comunidade internacional pode ser considerada
um verdadeiro despertar para os problemas gerados pela corrupo e para a necessidade de
combat-la.
O exame da postura adotada pela comunidade internacional em relao ao pagamento de
subornos a funcionrios estrangeiros e lavagem de ativos permite constatar a rpida mudana
de mentalidade ocorrida nos ltimos anos em relao criminalidade organizada.
Examinaremos, em seguida, cada um desses dois aspectos.

III. O tratamento tributrio para o pagamento de subornos a funcionrios estrangeiros

Dados elaborados pelo Banco Mundial revelam que o percentual do suborno pagos aos
funcionrios pblicos em relao operao pendente de atuao desses agentes varia em
funo do nvel de desenvolvimento do pas onde ela se verifica. Isto no significa que os pases
ricos, ou mais desenvolvidos, estejam imunes ao pagamento de subornos, mas que os valores a
serem desviados so proporcionalmente menores. No caso dos pases menos desenvolvidos,
comum o pagamento dos subornos que ultrapassam o percentual de 50 % do valor da operao.
Nos ltimos trinta anos, verificou-se verdadeira inverso em relao ao tratamento
conferido pelas legislaes de diversos pases desenvolvidos acerca do tema. No passado, era
comum a legislao dos pases desenvolvidos permitir que os pagamentos realizados pelas filiais
de suas empresas localizadas em pases menos desenvolvidos em favor de funcionrios desses
pases serem admitidos como hipteses de deduo do imposto das empresas matrizes. A

questo era apresentada no sentido de que o pagamento de comisses era considerado uma etapa
necessria obteno de contratos ou de concesses nestes pases, de que fazia parte das regras
do jogo, e que, nessa condio, seria normal ou natural que essas despesas pudessem ser
deduzidas dos impostos a serem pagos pelas empresas sedes.
A primeira medida de grande impacto contra essa prtica foi adotada unilateralmente
pelos Estados Unidos. Por meio da Foreign Corrupt Practices Act , de 1977, foi expressamente
proibida a deduo tributria dos pagamentos efetuados a ttulo de comisses, direta ou
indiretamente, a funcionrios de governos estrangeiros, caso esses pagamentos fossem
considerados ilegais pelas legislaes locais. De fato, no cabe legislao estrangeira definir
que tipo de pagamento seriam reputados legais ou ilegais. Todavia, se a legislao local
definisse determinado pagamento como ilegal, no seria possvel que em suas declaraes esses
pagamentos fossem admitidos para fim de reduo dos impostos devidos no pas sede.
Essa medida teve profundo impacto no apenas em relao empresas norte-americanas.
Na medida em que somente as empresas cujas sedes estivessem localizadas em territrio norteamericano eram afetadas, iniciou-se movimento dessas grandes empresas no sentido de buscar
ampliar essa proibio de modo a alcanar as empresas localizadas em outros pases. Do
contrrio, as empresas norte-americanas poderiam encontrar-se em uma situao de
desvantagem competitiva em relao s dos demais pases.
No obstante as autoridades norte-americanas tenham voltado suas atenes para o
combate ao terrorismo, o que pode ser atribudo a razes evidentes, a aprovao do mencionado
Foreign Corrupt Practices Act pode ser considerado o primeiro ato de impacto internacional no

combate corrupo transnacional. Somente 20 anos depois, em 1997, a OCDE a as Naes

Unidas lograram aprovar acordos internacionais com propsitos semelhantes.
Neste ano, a OCDE obteve a subscrio por 33 pases da Conveno contra os Subornos a
Funcionrios Pblicos Estrangeiros em Transaes Comerciais de Carter Internacional, por
meio da qual recomendou que as legislaes locais no mais admitissem a deduo fiscal dos
pagamentos realizados a ttulo de suborno a referidos funcionrios.

Diversos pases membros da OCDE, como Alemanha, Itlia, Frana, Grcia, Austrlia,
Pases Baixos, Sua e ustria, dentre inmeros outros, foram obrigados a modificar suas
legislaes de modo contemplar a recomendao resultante da Conveno firmada no mbito da
OCDE.
No mesmo ano de 1997, a Resoluo 51/191 das Naes Unidas tratou do pagamento de
subornos e comisses em transaes internacionais, alm de disponibilizar para referidos pases
assistncia tcnica e intercmbio de informao em matria tributria, bancria e contbil. Ainda
no mesmo ano, a Assemblia Geral da ONU, mediante a Resoluo 51/59, adotou o Cdigo de
Comportamento para Funcionrios Pblicos, estabelecendo uma srie de condutas incompatveis
para o funcionrios que tenham acesso a informaes privilegiadas ou que sejam responsveis
pela gesto de fundos pblicos.
No ano de 1988, merece destaque especial a proposta do Organizao dos Estados
Americanos de um modelo de legislao sobre enriquecimento ilcito e suborno transnacional,
de modo a que as pessoas envolvidas nessas operaes no mais possam ter acesso a benefcios
fiscais ou ajudas pblicas.
Alm dessas medidas, podem ser ainda mencionadas acerca da luta contra o pagamento de
subornos em negcios transnacionais:
- O Cdigo de boas prticas de transparncia em polticas monetrias e financeiras
aprovado pelo Banco Mundial em 1999;
- O Acordo Plurilateral sobre Contratao Pblica, realizado no mbito da Organizao
Mundial do Comrcio no ano de 1996, na cidade de Marraquesh; e
- A Declarao de Arusha sobre Cooperao e Integridade Aduaneira, firmada no mbito
da Organizao Mundial de Aduanas no ano de 1993, na Tanznia.

IV.

A resposta da comunidade internacional lavagem de dinheiro

A reao da comunidade internacional criminalidade organizada transnacional pode ser

medida pela adoo e pelo desenvolvimento de mecanismos relacionados lavagem
(branqueamento) de capitais.
exceo dos particulares envolvidos nas operaes ilegais de lavagem de capitais sujos
e dos pases que funcionam como parasos fiscais, que em razo das suas particularidades
legislativas recebem quantias vultosas, todos os pases tm interesse em combater o fluxo de
capitais ilegais em circulao nas operaes transnacionais.
No apenas os pases menos desenvolvidos, certamente os mais susceptveis aos efeitos da
criminalidade organizada, mas igualmente os pases desenvolvidos tm razes prticas para
combater a existncia dos parasos fiscais. No caso dos Estados Unidos, fuentes del Congreso
noerteamericano estiman que el 50% del movimiento de fondos correspondientes a las
exportaciones transita ya a travs de territorios off shore, lo que supone al Estado una
reduccin de los ingresos fiscales de 2,6 biliones de dlares anuales (CASTRESANA

FERNNDEZ)338.
Nesse contexto, importante chamar ateno para os esforos internacionais relativamente
movimentao de ativos em operaes transnacionais.
O combate lavagem de ativos no constitui medida especfica de combate corrupo.
O aumento dos esforos internacionais contra a lavagem de ativos medida da mais alta
relevncia na luta contra toda e qualquer prtica delictiva organizada, o que acaba por constituir
instrumento de combate corrupo. Os esforos para controlar as movimentaes financeiras
transnacionais mantm, nesse sentido, pertinncia com a luta contra qualquer prtica delitual que
envolva a movimentao de ativos, de que so exemplos, alm da corrupo, o trfico de drogas,
o trfico de armas, o financiamento ao terrorismo etc.
A lavagem de ativos pode ser entendida como o processo por meio do qual se busca dar
aparncia de legalidade a recursos de origem ilegais. Em razo do que disponha a legislao
local, os atos relacionados lavagem de ativos podem estar relacionados a determinados tipos

338

Corrupcin, Globalizacin y Delincuencia Organziada en Rodrigus Garca, Nicols y Fabin Caparrs, Eduardo
A. (coord.): La Corrupcin en un Mundo Globalizado: Anlisis Interdisciplinar. Ratio Legis. Salamanca. 2004.

penais, trfico de drogas, de armas, de pessoas, corrupo etc., ou terem simplesmente origem
ilcita, independentemente do enquadramento em determinado tipo penal.
Existam inmeras possibilidades para as operaes que buscam dar aparncia de
legalidade a esses recursos ilegais, e no constitui o objeto do presente trabalho o exame
especfico das criativas solues apresentadas pelos consultores jurdicos ou pelos bem
remunerados contadores para dar ares de legalidade a ativos, e no apenas a dinheiro, de origem
ilegal. O meio mais eficaz consiste simplesmente em efetuar depsitos em contas secretas em
instituies bancrias mantidas em parasos fiscais em que, protegidos pelo sigilo e em razo da
falta de colaborao daquele Estado com a comunidade internacional, torna-se praticamente
impossvel recuperar esses ativos e retorn-los sua origem.
As articulaes no plano internacional acerca de operaes relacionadas com a
criminalidade organizada iniciaram-se em razo do trfico ilcito de estupefacientes (Convnio
nico de Genebra de 1961, reformado em 1972).
A Conveno das Naes Unidas contra o Trfico Ilcito de Drogas e Narcticos e
Substncias Psicotrpicas, firmada no ano de 1988, em de Viena, bem como a Conveno do
Conselho da Europa, de 1990, sobre Lavagem, Busca e Confisco do Produto de Crime, podem
ser considerados os mais importantes precedentes internacionais sobre a matria. No obstante
ainda vinculado ao trfico de drogas, a Conveno de Viena recomendou que os diversos pases
signatrios estabelecessem em suas legislaes o tipo penal correspondente lavagem de
dinheiro procedente do trfico ilcito de drogas. No mbito da Unio Europia, foi expedida a
Diretiva 91/308, de 1991, que obriga os Estados Membros a impor s instituies financeiras
sistemas de preveno lavagem de dinheiro.
Mais recentemente, o Convnio das Naes Unidas contra o Crime Organizado
Transnacional aprovado em Palermo em 2000, e vigente desde 2003, pode ser considerado o
texto jurdico mais importante sobre o tema. Este acordo resume a experincia adquirida por
diversos pases na luta contra a delinqncia organizada e d um passo fundamental ao tratar
questo no apenas sob o enfoque do combate ao trfico internacional de drogas. O primeiro
aspecto a ser destacado no Convnio, e nesse ponto ele estratgico, a importncia conferida
cooperao entre os diversos pases. Ademais, ele indica a necessidade de serem fixados

parmetros a serem seguidos pelas diversas legislaes em matria de Direito Penal e Direito
Processual Penal de modo a evitar maiores conflitos entre essas legislaes, aspecto que sempre
favorece a criao de oportunidades a para a lavagem de ativos. Nesse ponto o principal objetivo
da Conveno de Palermo consiste na necessidade de harmonizao entre as legislaes penais,
especialmente no que concerne tipificao do delito de participao em grupos delictivos
organizados. A fixao desse novo tipo penal padro objetiva facilitar a perseguio penal nos
diversos Estados onde ocorra, de modo a facilitar a cooperao internacional. O simples fato de
algum pertencer a uma organizao cujo propsito seja a prtica de atos ilcitos seria suficiente,
caso a Conveno seja dotada pelas legislaes penais locais, para incriminar seus autores. A
adoo desse tipo penal permitiria alcanar os mentores ou organizadores de referidos grupos,
aqueles que normalmente no se expem, que no so os autores imediatos de atos criminosos,
mas que deveriam ser fortemente incriminados em razo de sua participao intelectual ser
decisiva para o sucesso do empreendimento delitual.
Alm da adoo de importantes medidas na rea da investigao, da cooperao judicial e
policial, da simplificao dos processos de extradio, aspecto de fundamental relevncia
decorrente da Conveno de Palermo apresentado como necessrio ao combate criminalidade
organizada transnacional foi a adoo de medidas efetivas de combate lavagem de capitais.
No mbito da OCDE, a elaborao de listas negras dos parasos fiscais tem obtido
resultados expressivos no combate aos Estados cujas legislaes acerca da abertura de contas
secretas ou de empresas fantasmas se caracterizam pela absoluta falta de transparncia e pela
falta cooperao internacional. Atualmente, segundo fonte da prpria OCDE, somente sete
pases integram referida lista negra. So eles: Andorra, Ilhes Marshall, Libria, Liechtenstein,
Mnaco, Nauru e Vanuatu. O sucesso dessa poltica pode ser observada quando se compara a
lista atual com a que foi inicialmente editada no ano de 2000, que continha 35 diferentes pases
(RODRGUEZ GARCA)339.
Alm da OCDE, merece destaque especial no mbito internacional a criao, no ano de
1989 da Financial Action Task Force (ROSE-ACKERMAN)340 formada por representantes da

339
340

Obra citada, pg. 243.

Obra citada, pg. 191.

prpria OCDE que desenvolveu 40 medidas a serem utilizadas no combate lavagem de

dinheiro em operaes transnacionais.
No obstante os imensos esforos internacionais -que resultaram na aprovao de dezenas
de leis nacionais sobre o combate lavagem de ativos-, o problema da lavagem de ativos tornase cada vez mais srio.
No Brasil, por exemplo, a aprovao no ano de 1998 da Lei n. 9.603 pode ser considerada
um importante avano no tratamento da questo. A luta contra a lavagem de ativos no se
resume, todavia, aprovao de bem elaborados textos legislativos. O combate lavagem de
ativos, regra aplicvel, alis, ao combate de toda criminalidade organizada, encontra maior
dificuldade no momento em que se busca dar efetividade a esses textos normativos.
A adequada aplicao desses textos normativos pressupe a estruturao de rgos de
inteligncia financeira adequadamente capacitados para identificar as operaes suspeitas e
celeridade por parte do Ministrio Pblico e do Poder Judicirio relativamente propositura e
tramitao das aes propostas.
Ainda em relao ao Brasil, foi institudo, ainda no ano de 1998, o COAF - Conselho de
Acompanhamento de Ativos Financeiros, que atualmente conta com apenas 38 funcionrios
encarregados de examinar as operaes suspeitas e de informar o Ministrio Pblico e o Banco
Central para a adoo de providncias administrativas e criminais contra os envolvidos em
referidas operaes. Nesse sentido, no obstante a grande maioria dos pases tenha colaborado
com os esforos internacionais para combater o crime organizado e a lavagem de ativos, a
questo ainda enfrenta srias dificuldades quando se examina a efetividade das medidas
adotadas. No a simples aprovao de leis ou a boa vontade dos diversos pases que devem ser
objeto de ateno do parte dos organismos internacionais envolvidos no combate lavagem de
ativos, mas efetiva implementao de medidas prticas, que requerem alm de leis, a criao de
estruturas administrativas e o treinamento dos rgos do Ministrio Pblico e do Poder
Judicirio.
Importantes medidas adotadas no plano multilateral para conter a lavagem de capitais
constituem uma resposta da comunidade internacional contra a lavagem de ativos. A dvida

persiste em saber que providncias internacionais podem ser adotadas quando o pas se recusa a
colaborar? Pode a comunidade internacional simplesmente sentar e aguardar que o pas decida
algum dia cooperar, mesmo nas situaes em que se sabe que toda a estrutura administrativa e
poltica do pas est contaminada pela corrupo?
No mbito das Naes Unidas, a aprovao da Conveno de Mrida constitui importante
marco em favor da adoo de medidas que objetivam implementar os mecanismos de combate e
preveno lavagem de ativos. Em seu art. 14, o texto da Conveno estabelece importantes
medidas a serem observadas pelos diferentes signatrios. Algumas das medidas propostas so de
adoo obrigatria; outras, de adoo facultativa.
So medidas de adoo obrigatria:
- o estabelecimento de um amplo regimento interno de regulamentao e superviso dos
bancos e das instituies financeiras no-bancrias, includas as pessoas fsicas ou jurdicas que
prestem servios oficiais ou oficiosos de transferncia de dinheiro ou valores e, quando
proceder, do outros rgos situados dentro de sua jurisdio que sejam particularmente suspeitos
de utilizao para a lavagem de dinheiro, a fim de prevenir e detectar todas as formas de
lavagem de dinheiro, e em tal regimento h de se apoiar fortemente nos requisitos relativos
identificao do cliente e, quando proceder, do beneficirio final, ao estabelecimento de
registros e denncia das transaes suspeitas;
- as autoridades de administrao, regulamentao e cumprimento da lei e demais
autoridades encarregadas de combater a lavagem de dinheiro (includas, quando seja pertinente
de acordo com a legislao interna, as autoridades judiciais) devem ser capazes de cooperar e
intercambiar informaes nos mbitos nacional e internacional, de conformidade com as
condies prescritas na legislao interna e, a tal fim, considerar a possibilidade de estabelecer
um departamento de inteligncia financeira que sirva de centro nacional de recompilao,
anlise e difuso de informao sobre possveis atividades de lavagem de dinheiro.
Em relao adoo de medidas de cunho facultativo, os Estados participantes podero
adotar medidas:

- para detectar e vigiar o movimento transfronteirio de efetivo e de ttulos negociveis

pertinentes, sujeitos a salvaguardas que garantam a devida utilizao da informao e sem
restringir de modo algum a circulao de capitais lcitos. Essas medidas podero incluir a
exigncia de que os particulares e as entidades comerciais notifiquem as transferncias
transfronteirias de quantidades elevadas de efetivos e de ttulos negociveis pertinentes.
- para exigir s instituies financeiras, includas as que remetem dinheiro, que:
a) Incluam nos formulrios de transferncia eletrnica de fundos e mensagens conexas
informao exata e vlida sobre o remetente;
b) Mantenham essa informao durante todo o ciclo de operao; e
c) Examinem de maneira mais minuciosa as transferncias de fundos que no contenham
informao completa sobre o remetente.
Finalmente, a Conveno de Mrida propugna no sentido de que os Estados Participantes
se esforcem para 'estabelecer e promover a cooperao em escala mundial, regional, subregional e bilateral entre as autoridades judiciais, de cumprimento da lei e de regulamentao
financeira a fim de combater a lavagem de dinheiro'.
As polticas de reforma e modernizao das legislaes dos diversos pases aliadas ao
treinamento dos agentes pblicos responsveis pela aplicao dessas leis constituem medidas
importantes incentivadas pela Conveno de Mrida na luta contra a lavagem de ativos, mas no
so suficientes para o desaparecimento dessa criminalidade. Ademais, a implementao dessas
medidas depende, em boa parte, da boa vontade dos pases interessados em abolir ou ao menos
em reduzir as oportunidades que as falhas existentes em suas legislaes e em suas estruturas
administrativas e judiciais propiciam livre atuao da criminalidade organizada.
Conforme ser examinado na segunda parte deste Trabalho, o combate corrupo
depende da efetiva implementao de medidas anticorrupo por parte dos pases interessados e,
sobretudo, da postura a ser adotada pelos organismos internacionais. Em alguns casos, se no for
adotada postura mais agressiva, a tendncia em muitos pases a manuteno dos sistemas
polticos e administrativos impregnados pela corrupo.

V.

A comunidade internacional e a corrupo transnacional

O crescente interesse da comunidade internacional em buscar mecanismos para limitar a

corrupo parte de um processo que tem resultado, dentre outros aspectos, na redefinio do
papel das organizaes internacionais. Nos ltimos anos, instituies como o Banco Mundial, a
Organizao Mundial do Comrcio, a Unio Europia, as Naes Unidas, dentre outros, tm
reconhecido a necessidade de combater a corrupo como um dos itens mais importantes de suas
agendas.
O crescimento das formas de corrupo transnacional decorrente do processo de
globalizao dos mercados tornou possvel atrair a ateno da comunidade internacional para a
necessidade de que se deve combater a corrupo no apenas como um problema de poltica
local, mas igualmente como uma questo transnacional. Somente a partir dessa perspectiva
possvel desenvolver polticas mais efetivas a serem implantadas no nvel local e no plano
internacional.
Os dados e estudos acerca dos efeitos produzidos pela a corrupo, especialmente na rea
da economia e no comrcio internacional, poderiam indicar que tanto no nvel local quanto no
plano internacional a luta contra esse fenmeno deveria estar sendo travada de forma inclemente
desde h muito tempo. No era exatamente isso o que ocorria, ao menos at muito recentemente.
At o incio da dcada de 1990, o ambiente poltico e econmico internacional no
favorecia a celebrao de acordos ou a adoo de medidas de combate corrupo. De acordo
com as Naes Unidas o ambiente poltico e econmico do incio da dcada de 1970, que se
caracterizou pela tirania poltica e pelo antagonismo entre as empresas privadas estrangeiras e
os pases em desenvolvimento, no era um ambiente propcio para que ocorresse um acordo
internacional sobre uma forma comum de enfocar o problema e as prticas corruptas nas
transaes comerciais internacionais341. No se deve, ademais, esquecer que o Governo dos

Estados Unidos utilizou com grande facilidade e freqncia empresas norte-americanas para
subornar polticos, servidores pblicos ou pessoas influentes para fins polticos ou estratgicos
341

Naes Unidas, Conselho Econmico e Social: Informe da comisso de empresas transnacionais sobre seu 17

Perodo de Sesses, E/1991/31/Add.1, de 4 de julho de 1991, pg. 2.

em inmeros pases, especialmente nos menos desenvolvidos342. A rigor, a corrupo

empresarial, durante o perodo em que vigorou a chamada Guerra Fria entre Estados Unidos e
Unio Sovitica, constituiu importante instrumento de poltica estratgica internacional, o que
certamente contribuiu para que durante longo perodo no se desse qualquer importncia ao
combate corrupo transnacional.
O fim dos antagonismos entre os dois blocos hegemnicos, resultante da desintegrao do
bloco sovitico, e a maior transparncia no cenrio internacional decorrente dos avanos dos
meios de comunicao contriburam para a mudana do cenrio internacional e criaram o
ambiente propcio para que se iniciasse o combate corrupo transnacional.
No incio da dcada de 1990, foi divulgado pela Secretria de Comrcio (US Department of
Commerce) do Governo Clinton um informe sobre 'os grandes mercados emergentes' e sobre os
setores mais atrativos para a realizao de investimentos internacionais. De acordo com esse
informe, Argentina, Brasil, Mxico, Singapura, Indonsia, China, ndia, Turquia apresentavam
perspectivas de investimento na rea de infra-estrutura da ordem de aproximadamente 2 trilhes
de dlares343. Ainda de acordo com o informe, as reas carentes de investimentos seriam
especialmente sensveis corrupo, da a necessidade de combat-la. Referido informe
destacou, ademais, que entre 1994 e 1996, as empresas norte-americanas teriam deixado de
celebrar contratos de aproximadamente 11 bilhes de dlares no exterior em razo do pagamento
de subornos por empresas de outras nacionalidades.
Seja por essas razes, seja por quaisquer outras, o certo que a partir do incio da dcada
de 1990, o combate corrupo transnacional passou a ser um dos mais importantes temas de
discusso no cenrio internacional.
A questo seguinte a ser enfrentada consistia em saber se as medidas de combate
corrupo transnacional deveriam ser adotadas por cada um dos pases ou se deveria ser tratada
em mbito internacional.

342

REISMAN, Michal, Remedios contra la corrupcin? Cohechos, cruzadas y reformas Versin Castellana: M.
Caso. Mxico: Fondo de Cultura Econmica. 1981.
343
ELLIOTT, Kimberley Ann, Corruption as an International Policy Problem: Overview and REcomendations , en
ELLIOTT, Kimberley Ann, Corruption and the Global Economy. Washington: Institute for Internationa Economics,
1997, pgs. 201 e 202.

VI.

Medidas nacionais contra a corrupo transnacional

No mbito nacional, a primeira medida de efetivo impacto adotada foi a aprovao pelo

Congresso norte-americano do Foreign Corrupt Practices Act, em 1977. As razes para a

prematura edio desse ato, que antecede em mais de uma dcada a avalancha de medidas que
viriam a ser adotadas no plano internacional, devem-se a questes de poltica interna,
especialmente divulgao dos escndalos de Watergate, em que empregados de empresas
norte-americanas confessaram o pagamento de subornos a servidores pblicos estrangeiros como
forma de garantir acordos internacionais. Outras medidas de mbito nacional somente voltaram a
ser adotadas por outros pases a partir da dcada de 1990 (Frana em 1997, Blgica em 1999 e
Espanha em 2000).
A questo, no entanto, no simples. Qual o interesse ou vantagem de um determinado
governo em punir empregados de suas empresas nacionais que lograram obter negcios no
disputado mercado internacional por meio do pagamento de suborno ou de outras prticas
ilcitas? Como esperar que haja suficiente empenho em combater e punir prticas que resultam
em benefcios para suas empresas nacionais? Procuraremos enfrentar essas questes nos
prximos itens.

VII. Razes econmicas para combater a corrupo no plano internacional

O processo de conscientizao de que a corrupo transnacional deve ser combatida em
razo dos efeitos negativos que gera no ocorre de forma linear ou sem contestao. No h
dvida, de que do ponto de vista empresarial, o pagamento de subornos como meio para a
obteno de negcios representa um custo e que, o ideal seria poder suprimir esse custo. A
questo no , infelizmente, to simples. As empresas transnacionais tm plena conscincia de
que a corrupo constitui importante instrumento para a obteno de negcios e, se seus
empregados no podem praticar atos corruptos em razo da legislao de seus pases proibirem,
outras empresas de outras nacionalidades acabaram por dominar os mercados. Ou seja, a situao
desejvel do ponto de vista da concorrncia internacional, seria a simples supresso do

pagamento de subornos, que representa importante custo nos oramentos das empresas. Se o
pagamento de subornos no pode ser debelado nos negcios internacionais, as empresas que dele
no puderem se utilizar acabaro por sofrer uma espcie de concorrncia desleal s avessas.
Nesse contexto, duas solues se apresentam como forma para estabilizar a concorrncia
internacional: 1. debela-se a corrupo transnacional; ou 2. os pases que adotam polticas
nacionais de combate ao pagamento de subornos a funcionrios estrangeiros teriam de derrogar
suas legislaes.
No consideramos realista a viso de que se deve combater a corrupo transnacional
porque ela criticvel do ponto de vista tico, ou simplesmente porque ela errada ou
reprovvel. Essa razo deveria ser bastante para incrementar a luta contra a corrupo, mas,
infelizmente, no . Do ponto de vista do comrcio e das finanas internacionais, so de ordem
econmica e financeira as razes que levam as empresas e seus respectivos governos a adotarem
polticas e estratgias de dominao dos mercados, e razes de ordem tica normalmente no so
to relevantes na tomada de decises estratgicas em questes comerciais344.
A partir dessa perspectiva estritamente econmica, as polticas de combate corrupo
transnacional devem considerar que o pagamento de subornos representa um custo para as
empresas. A fim de que seja dada prevalncia ao combate intransigente corrupo -ao invs de
ser utilizada a opo inversa, de liberao das empresas transnacionais para que possam servir-se
livremente de praticas corruptas como meio para obter negcios- devem ser definidas estratgias
que tornem o pagamento de suborno to oneroso que as empresas prefiram no se utilizar dessa
estratgia negocial. Trata-se, na verdade, de um jogo de tudo ou nada: combate-se a corrupo de
modo a que seja extremamente oneroso para as empresas utilizar de meios fraudulentos para

344

Peter Eigen, em La corrupcin en los paises desarrollados y en desarrollo. Un desafio de los 90. Medidas prcticas
para combatirla , Contribuciones, n. 4, 1995, pg. 12, nota 9 (apud Malem Sea, Jorge F. obra cit. Pg. 198-199),
apresenta trecho atribudo a Lord Yong, presidente da empresa Cable & Wireless: 'o problema moral para mim so os
postos de trabalho. Quando voc fala de comisses -corruptas- est falando de algo que ilegal neste pas ... Mas
existem outras partes do mundo nas quais eu estive onde todos sabemos que isso ocorre. E se voc quer continuar a
fazer negcios ali tem que faz-lo, no algo reprovvel... Agora bem, isto no imoral nem corrupto. muito
diferente a nossa prtica. Devemos ter muito cuidado com isso de insistir em que nossos costumes sejam observados
em todo o mundo'. No obstante as afirmaes atribudas ao presidente da empresa representam parcela significativa do
pensamento empresarial, ele est equivocado. A existncia de prticas corruptas em diferentes nveis de governo, ainda
que esta prtica esteja generalizada e freqente, no h pas do mundo em que ela seja aceita como eticamente
adequada.

obter negcios ou se aceita o pagamento de subornos como parte do jogo ao qual todos podem
aderir.
A aposta da comunidade internacional tem sido pela primeira opo, de que mais
vantajoso o combate corrupo transnacional. Surgem, todavia, algumas questes jurdicas a
serem enfrentadas.
VIII. Questes jurdicas a serem superadas para o efetivo combate corrupo
transnacional
Aspecto jurdico relevante acerca da luta contra a corrupo transnaciona est relacionado
ao exerccio do ius puniendi, exercido, como regra, dentro dos limites do territrio do pas onde
praticado o ato ilcito. A possibilidade de aplicao de sanes queles que tenham praticado atos
de corrupo em outros pases pressupe a ruptura da idia de territorialidade como critrio para
o exerccio da jurisdio de cada Estado. Essa, alis, uma das caracterstica da corrupo
transnacional, assim como da grande maioria dos crimes organizados, em que os atos praticados
no territrio de determinado pas geram repercusso e se desdobram em outros a serem
praticados em territrios de pases distintos.
O princpio da territorialidade mitigado em razo da adoo de outros critrios de
definio de jurisdio, como o princpio da personalidade, o princpio do interesse do Estado ou
o princpio da justia universal. Ora, se esses princpios podem ser utilizados para justificar o
exerccio do ius puniendi em relao a determinados atos praticados no exterior, porque a
represso corrupo transnacional deveria estar necessariamente limitada pela exclusiva
aplicao do princpio da territorialidade?
Em razo da necessidade da superao dessas dificuldades relacionadas aos limites para o
exerccio da jurisdio de cada Estado, a Conveno de Mrida das Naes Unidas estabelece
uma srie de medidas destinadas a fortalecer a cooperao entre os Estados participantes. A
rigor, a cooperao internacional em matria de combate corrupo consta como uma das
finalidades da Conveno345, sendo objeto de destaque em seu prembulo que estabelece que a

345

O art. 1 da Conveno dispe nos seguintes termos:

'A finalidade da presente Conveno de:

corrupo deixou de ser um problema local para converter-se em um fenmeno transnacional

que afeta todas as sociedades e economias, faz-se necessria a cooperao internacional para
preveni-la e lutar contra ela .

A superao dos aspectos limitadores do princpio da territorialidade constitui importante

passo no combate corrupo transnacional, e a cooperao internacional constitui um
importante passo nessa direo. Restam pendentes de implementao diversas outras medidas ou
programas de mbito transnacional de que poderia ser exemplo a institucionalizao de um
Ministrio Pblico de mbito supranacional. Nesse sentido a proposta de Rodrguez Garca346
acerca da criao do Ministrio Pblico Europeu Anticorrupo:
En todas las propuestas mecionadas para superar el fraccionamiento del espacio jurdicopenal europeu y as poder controlar y reprimir la corrupcin, se reclama la necesidad de crear
la figura de un Fiscal Europeu Anticorrupcin con el objetivo de garantizar la coherencia de las
investigaciones en todos los Estados miembros.

A idia defendida por Rodrguez Garca poderia ser estendida para a criao de um
Ministrio Pblico para atuar junto a organismos internacionais de mbito mundial, como a Corte
Internacional de Haia, e para colaborar com os rgos nacionais de combate corrupo e outras
manifestaes da criminalidade organizada.
Nos ltimos anos, foi possvel observar os imensos progressos verificados no combate
criminalidade organizada, especialmente no que concerne corrupo transnacional.
Dificilmente seria possvel imaginar, alguns anos antes, que seriam adotadas tantas e to variadas
medidas no mbito de importantes organismos como as Naes Unidas, o Banco Mundial ou o
Fundo Monetrio Internacional.
No possvel, todavia, de modo algum considerar que a batalha foi vencida. H
importantes passos ainda por serem adotados e no se deve desconsiderar, em absoluto a
possibilidade de que os avanos implementados nos ltimos anos sofram um revs. necessrio,
ademais, que as medidas aprovadas no plano normativo por meio de acordos e convenes
b) Promover, facilitar e apoiar a cooperao internacional e a assistncia tcnica na preveno e na luta contra a
corrupo, includa a recuperao de ativos.'
346
Obra citada, pg. 265-267.

internacionais sejam efetivamente implementadas de modo a que no se tornem meras

manifestaes de boa inteno, o que no raro ocorre com os acordos internacionais firmados.
necessrio desenvolver mecanismos de avaliao e, se for caso, de sancionamento aos
pases que no implementem as medidas definidas nos acordos internacionais. No mbito do
Conselho da Europa, a atuao do GRECO constitui excelente exemplo de avaliao de medidas
implementadas para combater a corrupo que poderiam ser utilizadas para a adoo dessa
sistemtica em mbito mundial.
A atuao da Transparncia Internacional e a divulgao do ndice de Percepo de
Corrupo constituem exemplos bastante ilustrativos da importncia que os pases conferem s
avaliaes realizadas sobre a matria. Se alm dessas avaliaes forem adotadas medidas que
obriguem os pases a implementar medidas de combate corrupo, desaparecer o maior temor
dos que vem na imposio, em mbito nacional, de sanes aos empregados de suas empresas
que paguem subornos no exterior um tratamento que afeta a capacidade dessas empresas de
competirem nos mercados internacionais.
Se verdade que a corrupo gera corrupo, igualmente verdadeira a afirmao de que
quanto maior e mais intenso for o movimento em favor da transparncia e da observncia de
padres ticos nos negcios internacionais mais difcil se torna a ocorrncia de atos corruptos.
Na prtica, isso importa em dizer que se um pas onde imperam altos ndices de corrupo se v
confrontado com um ambiente em que a fraude combatida de forma mais vigorosa, a tendncia
a de que os pases mais corruptos percebam as vantagens econmicas, sociais, polticas de um
ambiente menos contaminado pela corrupo.
A concluso a que se chega no sentido de que o combate corrupo transnacional
tarefa que no pode ser adequadamente enfrentada apenas pelos pases como uma questo
interna. Somente com a adoo de medidas de mbito internacional e com a efetiva participao
de organizaes internacionais torna-se possvel o enfrentamento da questo.
Faz-se necessrio flexibilizar o conceito de soberania dos Estados de modo a dar maior
efetividade s iniciativas adotadas no mbito internacional para combater a criminalidade
organizada transnacional, dando-se nfase especial ao maior controle sobre as movimentaes

de ativos de origem ilcita com vista adoo de medidas ou aplicao de sanes aos pases
no colaboradores.
A globalizao econmica e financeira decorrncia direta da reduo das barreiras entre
os diferentes pases e dos fortes avanos tecnolgicos ocorridos na rea das telecomunicaes. A
reduo das barreiras entre os pases criou forte estmulo criminalidade organizada
transnacional. A necessria e corresponde globalizao jurdica (ou globalizao da Justia,
conforme referncia de RODRGUEZ GARCA)347, nica capaz de apresentar respostas
criminalidade globalizada, somente pode ser adotada custa de muito esforo por parte dos
diversos agentes pblicos e privados e da boa vontade da comunidade internacional.
O primeiro passo para combater a criminalidade organizada transnacional e a lavagem de
ativos somente foi possvel em razo da conscientizao, sobretudo do pases desenvolvidos, de
que a falta controle sobre referidos processos ilcitos causam prejuzos econmicos, polticos e
sociais no apenas para os pases menos desenvolvidos, para toda a comunidade internacional.
necessrio fortalecer o sentimento de que novas medidas devem ser adotadas e que os
parmetros tradicionais sobre os quais se aliceram a soberania dos Estados e as prticas
utilizadas pelos Direitos Penal, Processual Penal, Administrativo e pelo prprio Direito
Internacional no tm sido suficientes para combater a corrupo e a lavagem de ativos. Os
novos parmetros sobre os quais deve ser construda a globalizao da Justia devem considerar
os valores jurdicos em questo e verificar que a flexibilizao da soberania dos pases pode ser
admitida como soluo para o combate mais efetivo criminalidade, sendo necessrio sancionar
ou isolar do cenrio internacional aqueles que no colaborem com esse processo.
Quando cotejados os efeitos negativos decorrentes da corrupo (misria, mortalidade
infantil, concentrao de renda, quebra da competitividade empresarial etc.) com a preservao
da soberania dos pases, possvel que a tendncia seja no sentido de redefinir o conceito de
soberania a partir de padres que observem valores consagrados em mbito internacional,
inclusive no que diz respeito ao maior engajamento no combate corrupo e s outras
manifestaes da criminalidade organizada.

347

Obra citada, pg. 244.

IX.

Diferentes perspectivas para a atuao dos organismos internacionais

A constatao de que a corrupo produzida pelas transaes internacionais deve ser

combatida com ferramentas que superem as limitadas armas dos Estados nacionais fez com que
diversas organizaes internacionais firmassem, em seus mbitos de atuao, acordos, convnios,
convenes e que fossem desenvolvidos novos instrumentos para combater a corrupo.
A forma como cada uma das organizaes trata o tema varia em funo do mbito e do
papel que desenvolve no cenrio internacional. So altamente relevantes os trabalhos de combate
corrupo desenvolvidos no mbito de instituies como o Banco Mundial,

o Fundo

Monetrio Internacional e as Naes Unidas, no obstante sejam totalmente distintas as formas

de atuao das duas primeiras, que se caracterizam como instituies financeiras, quando
comparadas com a ltima, as Naes Unidas, que tm atuao de carter eminentemente poltico.
Relativamente participao das Organizaes Financeiras Internacionais (IFI International Finance Institutions), muito se discutiu sobre a convenincia de interferirem no

combate corrupo, rea at ento considerada no econmica. Os avanos decorrentes dos

estudos realizados no mbito da economia demonstraram, todavia, exatamente o contrrio, que a
corrupo afeta de forma direta a economia e as finanas nacionais e internacionais alm de
influenciar diretamente na execuo dos programas conduzidos por referidas entidades .
Acerca da atuao das organizaes internacionais, Susan Rose-Ackerman348 apresenta
quatro diferentes perspectivas para o combate corrupo. So elas:
-

As IFI devem ter efetivo interesse em acompanhar a utilizao de seus emprstimos;

As agncias de ajuda internacional devem apoiar diretamente os esforos dos pases no

combate corrupo, tais como a realizao de reformas no servio pblico e melhorias
em seus sistemas de gerenciamento oramentrio e financeiro;

Os esforos internacionais devem concentrar-se na tentativa de reduzir o interesse no

pagamento de suborno dos que participam das negociaes transnacionais;

348

Obra citada, pg. 178.

Os programas internacionais para controlar os fluxos de capitais ilcitos devem ser

incentivados de modo a tornar mais difcil essas remessas, alm de serem incentivadas
outras formas de cooperao internacional.

Examinaremos, em seguida, cada desses relevantes aspectos.

1. Acompanhamento de projetos de financiamento internacional

Em relao ao primeiro item, que trata da necessidade das IFI de acompanhar o
desenvolvimento dos projetos por elas financiados, vale a pena transcrever algumas observaes
da autora349:
A project with a budget of $100 million could have been completed for $80 million in a
honest system. Consider a simple project in which funds invested at time zero earn a return
in time one (and only in time one), and suppose that an investment must earn a return of
10% in order to pass muster. Then, an honestly administered project would need to
generate benefits of $88 million. The corrupt project would need to produce returns of
$110 million, a difference of $22 million. A project that should have cost $80 million must
return $110 million in order to be worthwhile -a rate of return on productivily used
resourses of 37.5%. Even on industrial world few projects have such a high return. Thus in
the absence of corruption many projects would be worth initiating.

No so raros os exemplos apresentados pela doutrina de situaes em que, no mesmo dia

em que eram liberados recursos pelas IFI para a execuo de importantes projetos de
desenvolvimento social em pases da frica e da Amrica Latina, os recursos eram depositados
em contas em parasos fiscais abertas em nome dos dirigentes desses pases.
No mbito internacional, a mudana de atitude das organizaes internacionais em relao
liberao de ajudas internacionais pode ser considerada um dos mais importantes avanos
ocorridos no combate corrupo transnacional. Quer se tratasse de organizao internacional de
ajuda humanitria (ONU, OEA), quer se tratasse de instituio de atuao no mbito financeiro
349

Obra citada, pg. 179.

(Banco Mundial, Fundo Monetrio Internacional ou Banco Interamericano), o que seria feito
com os recursos liberados e que deveriam ser aplicados em projetos previamente definidos, at
muito recentemente, era problema de cada pas.
A partir da dcada de 1990, a postura dessas organizaes sofreu profundas modificaes.
A preocupao com a ocorrncia de fraudes ou desvios em projetos financiados pelo Banco
Mundial pode ser utilizada como exemplo. Em 1996, foram introduzidas modificaes em suas
regras de conduta (procurement guidelines) que passaram a estabelecer de forma explcita que a
prtica de atos de corrupo importaria no cancelamento do projeto e que as empresas
consideradas corruptas pelos auditores do Banco seriam excludas das futuras licitaes por ele
realizadas.
No mbito do FMI, desde o ano de 1996, tem-se fortalecido a idia de governana como
meio necessrio ao desenvolvimento dos pases que nele buscam ajuda financeira. No passado,
as exigncias fixadas pelo FMI para a liberao de emprstimos se resumiam a medidas de
carter estritamente fiscal, de controle de dficit pblico. A partir desse ano, exigncias de ordem
estrutural, como a adoo de procedimentos relacionados maior transparncia e de
accountability na administrao dos fundos pblicos passam a integrar o receiturio daquele

organismo.
Medidas como essas so de importncia fundamental para disseminar a idia de que
referidas organizaes no mais compactuam com a corrupo.

2. Apoio a reformas estruturais nos pases menos desenvolvidos

A segunda grande rea de atuao dos organismos internacionais no combate corrupo
tem sido o apoio a reformas nas estruturas administrativas dos diferentes pases. Quaisquer que
fossem as razes, de mera acomodao, de entender que se tratava de problema que no lhes
dizia respeito ou sob o temor de serem acusadas de interferir em assuntos internos dos pases, o
fato que as Naes Unidas, o Banco Mundial e outros organismos internacionais durante toda
sua existncia jamais haviam adotado qualquer medida no sentido de interferir na implementao

de polticas tendentes a reduzir a vulnerabilidades dos sistemas administrativos e judiciais dos

diferentes pases e para torn-los mais eficientes.
Essa atitude comeou a mudar no momento em que os efeitos da corrupo passaram a ser
considerados efetivo empecilho ao desenvolvimento econmico, superao da pobreza e
realizao dos direitos humanos. Nesse sentido, no apenas as organizaes de cunho econmico
ou financeiro, como o Banco Mundial, mas igualmente organizaes de ajuda humanitria como
o Programa de Desenvolvimento das Naes Unidas (UNDP) passaram a disponibilizar medidas
de assistncia tcnica para a realizao de reformas nas estruturas dos diferentes Estados.

3. Fixao de limites corrupo transnacional

O terceiro campo de atuao das organizaes internacionais, de acordo com a autora
citada, corresponde imposio de limites prtica de atos corruptos em negcios
internacionais.
Conforme examinamos previamente, quando as grandes empresas transnacionais
necessitam realizar negcios em pases onde os nveis de corrupo so muito elevados, elas se
deparam com o seguinte dilema: se a nica forma de obter determinado contrato com o governo
local for por meio do pagamento de subornos, vale a pena deixar de pagar o suborno e perder o
negcio?
indiscutvel que o sistema ideal, inclusive do ponto de vista das polticas de liberalizao
e de incentivo livre concorrncia nos mercados, seria aquele em que nenhuma empresa se
dispusesse a pagar subornos para obter negcios. Nesse ambiente, ganha o contrato a empresa
mais competitiva. Ora, se esse corresponde ao discurso, seno da totalidade, ao menos da maioria
das IFI, como devem proceder essas organizaes internacionais para que esse ambiente
prevalea? No obstante sejam fortemente influenciadas pela viso prevalecente nos Estados
Unidos de que a liberalizao dos mercados e as privatizaes so capazes de realizar milagres,
inclusive o de combater a corrupo, parece haver um consenso na comunidade internacional de
que essa poltica de liberalizao no suficiente para combater ou mesmo para reduzir a
corrupo. O exame da situao da Argentina serve como exemplo. Este pas observou, ao longo

da dcada de 1980 e incio da dcada de 1990, de forma estrita o receiturio liberalizante

proposto pelo Fundo Monetrio Internacional e pelo Banco Mundial. O resultado, ao invs da
reduo, foi o aumento de forma assustadora dos nveis de corrupo, o que provocou verdadeira
catstrofe na economia e na sociedade argentina.
Nos dias atuais, ao invs de se atribuir ao mercado a funo de combater a corrupo, tm
sido apresentados pelos organismos internacionais interessantes programas de cooperao
tcnica para estimular o bom funcionamento de diferentes rgos administrativos e judiciais nos
pases menos desenvolvidos.
A celebrao de acordos internacionais, a disponibilidade de programas de ajuda tcnica, a
realizao de avaliaes acerca da implementao de medidas anticorrupo, a implementao de
medidas anticorrupo como requisito para a obteno de emprstimos ou para a execuo de
programas so apenas alguns exemplos das medidas adotadas pelas organizaes internacionais.
Outras propostas de trabalho tm sido apresentadas para as organizaes internacionais no
combate corrupo, como a criao de tribunais internacionais especializados em julgar atos de
corrupo transnacional ou a criao do Ministrio Pblico de atuao supranacional.
Independentemente da adoo dessas medidas, necessrio no perder a perspectiva de que
somente a efetiva atuao e vontade poltica da comunidade internacional capaz de modificar o
ambiente vigente em muitos pases, nos quais, historicamente, as elites tm-se mantido no poder
em funo de prticas corruptas e patrimonialistas. Ou seja, se a deciso de adotar polticas
anticorrupo ficar ao livre arbtrio de cada um dos pases, se essa deciso for tratada como
questo de poltica interna, a tendncia manuteno de sistemas eleitorais viciados e a
perpetuao de governantes que no tm qualquer interesse em modificar a situao vigente em
seus pases.
Essa constitui uma importante razo para o maior engajamento da comunidade
internacional no combate corrupo. A criao de um ambiente internacional em que valha a
pena a adotar polticas anticorrupo, que obrigue os governantes a seguir parmetros de
transparncia, de isonomia, de eficincia, de objetividade, constitui uma das poucas
oportunidades para a superao da denominada 'trampa da corrupo', em que se torna possvel
quebrar o ciclo vicioso segundo o qual a corrupo sempre gera mais corrupo.

As medidas anticorrupo adotadas pelos organismos internacionais tm tido forte impacto

em inmeros pases da Amrica Latina, frica e sia. H ainda espao para novas propostas. O
resultado dessa nova forma de abordar o problema tem sido benfico no apenas para a
populao dos pases diretamente beneficiados por essas medidas, mas para toda a economia
mundial.
O estudo das medidas efetivadas por cada um dos mais importantes organismos
internacionais ser efetuado no prximo Captulo.

4. O controle da lavagem de ativos

Outro campo em que os organismos internacionais podem desempenhar importante papel
no combate corrupo no fortalecimento dos mecanismos que dificultam a lavagem de ativos.
Conforme examinamos infra , a criminalidade organizada, e nela se inclui a corrupo, gera
enormes volumes de recursos que precisam ser legalizados para poderem ser utilizadas por seus
beneficirios. Na medida em que so criadas dificuldades para a lavagem de ativos, a corrupo
torna-se mais arriscada. A elevao dos riscos, torna a corrupo mais cara e, portanto, cria-se
um ambiente mais propcio para a implementao das medidas anticorrupo.
Nesse sentido, o fortalecimento dos mecanismos de combate lavagem de ativos interfere
nos dois plos da corrupo ao criar para ambos desincentivos: 1. Em relao ao corruptor, com
a elevao do custo da corrupo, haver o estmulo para que os negcios sejam resolvidos sem
que se faa necessrio o pagamento de subornos; 2. Do ponto de vista do corrupto, se forem
criadas dificuldades para a utilizao dos recursos obtidos por meios ilcitos ou se a implantao
desse sistema tornar mais fcil a descoberta do pagamento do suborno, certamente ele
considerar a possibilidade de no se corromper.
Independentemente da aplicao de sanes, o que mais estimula a prtica de ilcitos,
inclusive por parte de servidores pblicos que recebem subornos, a certeza de que o ato ilcito
no ser sequer descoberto em razo das falhas nos sistemas administrativos utilizados para a
fiscalizao da atividade pblica. Se, ao contrrio, o servidor pblico tem a conscincia de que o

suborno por ele recebido deixar um rastro que permitir identificar a prtica do ilcito, cria-se
importante mecanismo de desestmulo ao recebimento de subornos.
Um dos maiores estmulos corrupo a certeza da impunidade. Nesse sentido, a
implantao de sistemas eficientes de combate lavagem de ativos torna mais provvel a
identificao do pagamento de suborno e viabiliza a instaurao de processos administrativos e
judiciais com vista punio do servidor.
A lavagem de ativos se utiliza das facilidades proporcionadas pela globalizao e pelos
avanos nos sistemas de telecomunicaes para transform-la em uma questo transnacional. O
enfrentamento da lavagem de ativos constitui, portanto, tema a ser necessariamente tratado no
mbito internacional, em que a atuao dos organismos internacionais e a cooperao entre os
diversos pases constituem requisitos indispensveis efetividade de qualquer medida de
combate corrupo e a outras manifestaes da criminalidade organizada.
As medidas at o momento implementadas no mbito internacional em matria de lavagem
de ativos, no obstante constituam significativos avanos, no tem sido suficientes para impedir
que ainda existam pases que atuem como parasos fiscais e que no colaborem com a
comunidade internacional na identificao e acompanhamento de movimentaes suspeitas. A
grande dificuldade reside certamente no fato de que alguns desses locais sejam possesses de
pases desenvolvidos -merece, infelizmente, destaque a situao de Gibraltar (Espanha) e de
Jersey (Reino Unido).
O problema no reside apenas em relao postura adotada pelos pases que no
colaboram com as polticas de combate lavagem de ativos, mas alcana igualmente as grandes
instituies financeiras privadas. Segn el Congreso norteamericano, los cuatro principales
bancos de Estados Unidos ingresan al ao 500.000 millones de dlares de origen ilegal, y
solamente Citibank tiene depositados 100.000 millones de dlares en cuentas secretas

(CASTREASA FERNNDEZ)350.
Tomemos aqui o exemplo de Mnaco, ou de Liechtenstein, ou de Andorra, que de acordo
com a OCDE integram a lista negra dos parasos fiscais no cooperativos. A principal pergunta a
350

Obra citada, pg. 220.

ser feita a seguinte: Que razes poderiam levar referidos pases a modificar suas legislaes de
modo a adequ-las aos padres internacionais de combate lavagem de ativos?
Sabemos que se qualificao de paraso fiscal no cooperativo no constitui motivo para
orgulho, por outro lado, at o momento, no foi suficiente para convenc-los a se adaptarem aos
padres internacionais de cooperao e transparncia. Em relao criminalidade organizada,
poderamos dizer que esses pases so os beneficirios do produto dos subornos, da venda de
drogas, do comrcio ilegal de armas, do trfico de pessoas etc. Se isto fato, razovel permitir
que a adequao de referidos pases aos padres internacionais de combate lavagem de ativos
dependa exclusivamente de sua boa vontade? Negar-lhes acesso a financiamentos ou
emprstimos por parte das IFI ou ainda impedir-lhes de obter ajuda humanitria de organizaes
internacionais so medidas totalmente ineficazes pela simples razo de referidos pases no
necessitam dessas ajudas.
Eis o dilema: o que fazer quando os instrumentos at o momento utilizados -e que tm
gerado alguns resultados expressivos sobretudo em pases menos desenvolvidos- pela
comunidade internacional falham.
provvel que nos prximos anos ocorram avanos na postura adotada pela comunidade
internacional e que sejam desenvolvidos mecanismos mais efetivos para obrigar os pases no
cooperativos a se adequarem aos padres internacionais -padres que requerem, dentre outras
providncias, a comunicao da ocorrncia de operaes suspeitas, a facilitao para a
repatriao dos recursos de origem ilcita, a ampliao das situaes que podem dar origem
lavagem de ativos, que no se circunscreveria ao trfico de drogas, a cooperao internacional
etc.

X.

Consideraes finais sobre a atuao da comunidade internacional no combate

corrupo
A corrupo um fenmeno presente em toda a histria da humanidade e se pode afirmar

que, embora os pases menos desenvolvidos sejam os mais vulnerveis, ela afeta indistintamente
todas as naes. As oportunidades surgidas com a globalizao da economia, com os avanos

tecnolgicos, com a velocidade que tem caracterizado as operaes transnacionais poderiam

indicar para uma tendncia de aumento desenfreado das prticas corruptas.
Efetivamente, enfrentar a corrupo constitui tarefa extremamente complexa. As suas
causas, as formas como se manifesta e a capacidade de contaminar todos os nveis de uma
sociedade poderiam indicar que a batalha foi perdida.
Nos ltimos anos, todavia, a divulgao de estudos acerca dos efeitos da corrupo,
sobretudo em relao economia, chamou a ateno da comunidade internacional -onde
podemos incluir governos, empresas, organizaes no governamentais e organismos
internacionais.
No possvel afirmar que nos dias atuais os nveis de corrupo sejam menos reduzidos
que no passado. possvel afirmar, no entanto, que jamais se despendeu tanto esforo em seu
combate e que nunca se apresentou um cenrio internacional to favorvel adoo de polticas
de combate corrupo quanto as que temos assistido nos dias atuais.
A resposta da comunidade internacional ao aumento da corrupo no representa um
fenmeno passageiro. possvel afirmar que diante da complexidade que a corrupo
transnacional representa, somente a efetiva participao de organismos internacionais como as
Naes Unidas, o Banco Mundial, a OCDE, o Banco Interamericano, dentre outros, tornar
possvel a apresentao de medidas que permitam o efetivo enfrentamento da questo.

CONCLUSES

I. Cenrio internacional
exceo da edio da Foreign Corrupt Practices Act aprovado pelo governo norteamericano em 1977, at o incio da dcada de 1990 poucos pases e nenhum organismo
internacional se preocuparam em adotar medidas efetivas de combate corrupo. O
desinteresse da comunidade internacional em relao ao tema se devia ao fato de que a
corrupo era tida como questo a ser enfrentada por cada pas como matria de poltica interna.
A sensao generalizada era de que a corrupo no possua qualquer relevncia para a
economia nacional ou internacional e que, em relao a esta ltima, poderia ser considerada
benfica para a obteno de negcios por parte das grandes empresas em pases menos
desenvolvidos, sendo o pagamento de suborno em operaes comerciais internacionais
considerado instrumento natural de negociao, aceito e estimulado pelos governos dos pases
desenvolvidos que admitiam a sua deduo para fins tributrios.
Os ltimos anos foram testemunhas de movimentos contraditrios em relao corrupo.
Os processos de privatizao que se iniciaram na Europa ao longo da dcada de 80 e que se
espalharam pelo resto do mundo na dcada seguinte, o ingresso dos pases do antigo bloco
socialista sovitico no comrcio internacional, nos quais imperavam e ainda imperam
elevados nveis de corrupo, os avanos tecnolgicos em matria de comunicao e
processamento de dados e, sobretudo, a globalizao econmica podem ser apontados como
importantes fatores que contriburam para aumentar as oportunidades para a prtica de atos
corruptos. Esses mesmos fenmenos, todavia, contriburam para tornar mais evidentes os efeitos
sociais, polticos, administrativos e econmicos da corrupo e para justificar a adoo de
medidas para enfrent-la.

Relativamente aos efeitos econmicos da corrupo, verificou-se que seu alcance

ultrapassava as fronteiras do pas onde o ato praticado, criando grande distoro para o
comrcio e para as finanas internacionais. A globalizao da corrupo levou a comunidade
internacional a buscar novas abordagens para o seu combate e a questo passou a ser um dos
mais importantes itens da agenda dos organismos internacionais.
Instituies como o Banco Mundial e o Fundo Monetrio Internacional, que sempre
defenderam a liberalizao econmica como a soluo para a reduo dos nveis de corrupo,
constaram que essa medida dissociada de outras de carter estrutural no seria suficiente para
combater a corrupo.
Essas instituies passaram a adotar como condio para liberao de emprstimos ou de
ajudas a adoo por parte dos pases beneficirios de medidas que evitassem a ocorrncia de
fraude ou de qualquer outra malversao. Passaram, assim, a disponibilizar programas de ajuda
tcnica e financeira para a adequao das legislaes e das estruturas administrativas voltadas
para a preveno e a represso da corrupo.
No plano multilateral, a celebrao da Conveno das Naes Unidas sobre Corrupo,
firmada na cidade de Mrida, no Mxico, em 2003, pode ser considerada um marco. Sendo o
primeiro texto de mbito mundial sobre o tema, a Conveno busca tratar diversos aspectos do
combate corrupo: medidas preventivas, cooperao internacional, criminalizao de
determinadas condutas, inclusive o enquadramento da corrupo privada, a convocao da
sociedade civil para participar no processo de combate corrupo e o fortalecimento de
mecanismos contra a lavagem de ativos, dentre outros.
Esses exemplos, aliados a outras iniciativas adotadas no mbito da Unio Europia e do
Conselho da Europa, da OCDE e da Transparncia Internacional, indicam que, se esse fenmeno
que acompanha a humanidade desde seus primrdios est longe de ser debelado, muito tem sido
feito nos ltimos anos. O oferecimento de presentes (regalos) a funcionrios pblicos ou o
pagamento de subornos como instrumento de negociao internacional, prticas consideradas
normais na maioria dos pases at muito recentemente, hoje so tratadas como crimes punveis
com elevadas penas.

O volume de recursos que movimenta e o poder poltico envolvido fazem crer que estamos
longe de considerar a corrupo como tema de interesse apenas dos historiadores. necessrio
que os governantes, os organismos internacionais, a sociedade civil organizada, os empresrios,
enfim, que todos tenhamos conscincia de que a luta contra a corrupo deve ser travada no dia
a dia e que sempre surgiro novas formas de corromper e fraudar.
As medidas adotadas no plano internacional de combate corrupo propiciaram a criao
de novo cenrio em que o enfrentamento do tema passa a ser um dos mais importantes itens da
agenda de discusso poltica mundial. Esse novo cenrio internacional tem produzido reflexos
importantssimos nos ordenamentos jurdicos de inmeros pases inclusive no Brasil.

II. Vulnerabilidades identificadas no Brasil que propiciam a prtica de atos

corruptos
1. Consideraes Gerais
O propsito desta tese de doutorado foi o de discutir falhas nas estruturas de controle da
Administrao Pblica (Captulo II) e na legislao brasileira (Captulo III) que propiciaram a
prtica de atos corruptos e que impedem a punio dos responsveis pela ocorrncia de inmeros
escndalos relacionados fraude e ao desvio de recursos pblicos (conforme se observou no
exame de casos realizado no Captulo IV). Identificadas as falhas que se relacionam, como
regra, carncia de pessoal especializado, a aspectos vulnerveis em leis administrativas,
oramentrias, penais e processuais, e falta de efetividade do Poder Judicirio no combate
corrupo buscaremos, nestas concluses, apresentar algumas propostas que possam reduzir
no nvel da corrupo no exerccio da atividade da Administrao Pblica brasileira.
No incio desta tese mencionamos a existncia da viso segundo a qual a corrupo, no
Brasil, seria endmica, gentica, cultural.
O exame da legislao brasileira, das estruturas dos rgos de controle da Administrao
Pblica e, sobretudo, o estudo realizado no Captulo IV desta tese, em que foram examinados
casos concretos de corrupo ocorridos no Brasil ao longo dos ltimos anos, demonstram o
contrrio.

O problema da corrupo, no Brasil, decorre mais das lacunas legais, excessivamente

permissivas, da estrutura de controle deficitria e carente de maior organizao sobretudo no
que concerne ao controle interno e da impunidade dos responsveis pela prtica de atos de
corrupo do que de qualquer razo histrica ou cultural. Ou seja, as oportunidades propiciadas
pelo Estado brasileiro para a prtica de atos corruptos so incontveis e a sensao generalizada
que se transmite populao sensao que confirmada pelo exame dos diversos escndalos
apresentados de impunidade. Esse contexto, aliado incrvel criatividade daqueles que
buscam aspectos vulnerveis na atuao do Estado para fraudar e desviar recursos pblicos
vale nesse ponto mencionar a criatividade utilizada para desviar recursos utilizada no
denominado escndalo dos precatrios, conforme apresentado no Captulo IV incentivam a
corrupo no Brasil.
Razes histricas, culturais e, sobretudo, polticas talvez possam explicar porque no so se
promove a efetiva e necessria mudana no cenrio brasileiro de modo a melhor aparelhar o
Estado para combater a corrupo, tanto no que diz respeito ao aspecto preventivo, de
identificao e correo das falhas do sistema, quanto em relao punio dos responsveis
pelos desvios de recursos pblicos.
De qualquer modo, se se construir no cenrio poltico brasileiro quadro que propicie a
realizao das mudanas aqui propugnadas, certamente qualquer trao ou caracterstica cultural
ou moral desempenharia papel pouco relevante para impedir o combate mais efetivo
corrupo.
O contexto descrito ao longo da tese leva-nos concluso de que somente por meio do
envolvimento do Congresso Nacional especialmente por meio da atuao de Comisses
Parlamentares de Inqurito possvel imaginar a superao das deficincias em nossa
legislao e a correo das diversas vulnerabilidades identificadas nas estruturas administrativas
e judiciais brasileiras.
Em termos bastante simples pode-se afirmar que o combate mais efetivo corrupo
depende de vontade poltica e que, ao menos at o momento, essa vontade jamais se mostrou
suficientemente forte para superar o poder de manipulao dos grupos econmicos e polticos
que se beneficiam das falhas no ordenamento jurdico brasileiro.

No Brasil, portanto, o diagnstico da corrupo e das medidas necessrias sua superao

deve ater-se mais ao exame de elementos estruturais e normativos do que culturais ou morais.

2. Estruturas de controle da Administrao Pblica brasileira

Em relao aos rgos de controle sobressai, com destaque, a ausncia de uma estrutura
unificada com vocao para o combate corrupo. Cada rgo da Administrao Pblica
executa a sua tarefa de controle e combate corrupo ou lavagem de dinheiro, sem qualquer
correlao, organizao ou centralizao de dados.
No h, a bem dizer, nenhuma estrutura profissional de inteligncia destinada ao combate
organizado corrupo no Brasil, no obstante haja, ao menos no mbito do Poder Executivo,
iniciativas louvveis destinadas essa interao dos rgos de controle, de que exemplo a
instituio da Estratgia Nacional de Combate Corrupo e Lavagem de Dinheiro
ENCCLA, criada em 2003 (Captulo II).
Se h muito a trabalhar para aprimorar o sistema de controle, por outro lado torna-se
necessrio reconhecer que avanos importantes ocorreram em diversos setores, de que so
exemplos as aes de combate lavagem de dinheiro no Brasil conduzidas pelo COAF, o
fortalecimento do Tribunal de Contas da Unio e da Controladoria-Geral da Unio e o
engajamento do Departamento de Polcia Federal no combate corrupo.
No que diz respeito ao combate lavagem de dinheiro, a implementao de um rgo de
inteligncia financeira foi inegavelmente importante avano institucional brasileiro, muito
embora tenham sido verificadas inmeras dificuldades na execuo da sua atividade resultante
da inadequao do seu quadro de pessoal e de sua estrutura administrativa o rgo de
inteligncia financeira brasileiro, o COAF, conta, conforme indicado no Captulo II, com pouco
mais de trs dezenas de funcionrios para efetuar, a cada ms, cruzamentos complexos de
milhes de informaes. Desse modo, em que pese existir um sistema de controle da lavagem de
dinheiro, algumas falhas na legislao (apontadas no Captulo III) e, sobretudo, em sua estrutura
administrativa impedem o rgo de inteligncia de atuar de modo efetivo.
O exame do que se verifica no mbito do COAF serve de exemplo do que ocorre na
realidade da Administrao Pblica brasileira, especialmente nos rgos que integram a

estrutura do Poder Executivo federal, em que a tnica a carncia de pessoal qualificado para
desempenhar a funo pblica, especialmente nas estruturas voltadas para o controle interno da
Administrao Pblica.
No obstante o Tribunal de Contas da Unio e o Ministrio Pblico possuam atribuies
adequadas e estejam bem aparelhados, dado que seus corpos tcnicos so bem qualificados e
bem remunerados, esses rgos de controle externo da atividade administrativa brasileira no
so capazes de suprir graves deficincias verificadas nas estruturas da prpria Administrao
Pblica. Ou seja, a atuao razoavelmente adequada dos rgos de controle externo no capaz
de compensar falhas graves nas estruturas de controle da prpria Administrao Pblica,
especialmente se se considerar que o resultado da atuao desses rgos de controle se faz,
muitas vezes, por meio de aes judiciais que, no Brasil, se caracterizam pela lentido e
ineficincia. Como admitir, por exemplo, que a atuao dos rgos de controle externo seja
capaz de impedir ou de punir fraudes como a verificada no escndalo da SUDAM (vide
Captulo IV), em que se constata que o nico e exclusivo propsito da entidade era desviar
recursos pblicos que se destinariam ao desenvolvimento da Amaznia?
Acerca da atuao do Poder Judicirio no Brasil no combate corrupo, pode-se concluir
que, salvo raras excees, tem sido pfia.
No obstante em diversos escndalos examinados no Captulo IV tenham sido identificados
casos de condenao criminal ou por ato de improbidade dos envolvidos pelos juzes de primeiro
grau, constata-se que a regra a impunidade em razo do cabimento de sucessivos recursos em
que os rus, condenados em primeiro grau, respondem ao processo em liberdade at que seja
proferida a deciso definitiva, que, em muitos casos, em razo da demora no julgamento do
recurso, ir simplesmente reconhecer a ocorrncia de prescrio.
Uma das razes para a ineficincia do Poder Judicirio brasileiro foi muito bem sintetizada
por Cludio Weber Abramo, Diretor-Executivo da Transparncia Brasil351:

Racionalidade a ltima coisa que se detecta nos cdigos brasileiros. No de

admirar, pois eles foram escritos por advogados de defesa. Para conduzir um processo
351

http://www.transparencia.org.br/docs/just-Brasil.pdf

da forma entrecortada e cheia das firulas perfeitamente kafkianas que testemunhamos,

necessrio pagar advogados. Quanto mais detalhes recnditos o advogado capaz de
explorar, mais tempo ele conseguir ganhar para seu cliente. Advogados assim custam
caro. Quem pode pag-los a classe dominante. Em particular, corruptos que so
levados Justia (o que j raro) costumam ter bastante dinheiro para isso. Em
processos criminais, a idia procrastinar at que o crime prescreva. Em processos
cveis, at que a parte contrria se esgote. por isso que processos chegam a se
arrastar por dcadas.

Ainda em relao atuao do Poder Judicirio brasileiro no combate corrupo, chama

a ateno a falta de informao sobre quaisquer processos.
possvel afirmar que as aes criminais ou de improbidade so lentas, que so ilimitados
os recursos previstos na legislao, ou que praticamente impossvel manter uma condenao
criminal de juzo de primeiro grau em razo do cabimento de sistemticos e sucessivos recursos
pelo exame de casos concretos, e no em razo de serem divulgados dados estatsticos acerca da
atuao judiciria. Essa ausncia de informaes fornecidas pelo Poder Judicirio acerca da
atuao judiciria, alis, foi um dos motivos que nos levou a realizar a pesquisa para a
apresentao dos escndalos de corrupo tratados no Captulo IV a partir de informaes
coletadas pela imprensa.
Quando se buscam dados acerca da atuao do Poder Judicirio, como saber se o sistema
de combate corrupo funciona sem que haja informaes sobre os processos judiciais de
corrupo? Quantos processos administrativos findaram por gerar processos judiciais? Foram
propostas aes civis ou aes criminais a partir dos dados obtidos nos processos
administrativos? Proposta a ao civil ou penal, houve condenao? Foram interpostos recursos?
Quanto tempo o Tribunal superior levou para julgar o recurso? Houve recuperao dos recursos
pblicos desviados?
Essas perguntas precisam ser respondidas para que a sociedade possa saber se os recursos
investidos em controle e combate corrupo geram resultados.

III. Anlise do cenrio estrutural dos rgos de controle da preveno punio

Para a apresentao de concluses acerca do combate corrupo no Brasil e para a
elaborao de propostas de melhoria dos mecanismos existentes, necessrio analisar o cenrio
institucional brasileiro em diferentes etapas, desde a preveno at a punio dos atos corruptos.
A rigor, a nfase no combate corrupo deve-se referir justamente preveno. O melhor
controle sempre ser o de prevenir a ocorrncia do ilcito, ou seja, impedir que o foco de
corrupo ocorra o que pode ser constatado com o exame do escndalo do TRT de So Paulo
(Captulo IV) em que, no obstante o TCU tenha constatado a existncia de fortes indcios de
fraude desde o incio da execuo da obra, ainda no ano de 1992, somente no ano de 1998 foram
adotadas medidas corretivas.
No plano preventivo, trs so as medidas a serem adotadas: o compartilhamento de
informaes, o planejamento e a transparncia.
Quanto maior for a transparncia nas operaes realizadas pela Administrao Pblica, e
quanto mais o ato administrativo estiver vinculado a um resultado planejado e conhecido, maior
ser a possibilidade para o exerccio do controle social. E onde o controle social exercido no
h sentimento de impunidade, a exemplo do que ocorreu em relao ao caso Collor apresentado
no Captulo IV.
Acerca da importncia da atuao preventiva no controle da atividade administrativa do
Estado, e, portanto, como efetivo mecanismo de combate corrupo, podemo-nos reportar a
algumas situaes que envolvem a atuao do Tribunal de Contas da Unio referida no Captulo
II.
Naquele Captulo, foi mencionado que as decises do TCU que imputem dbito ou
imputem multa tm natureza de ttulo executivo e que propiciam a propositura da ao judicial
com vista ao ressarcimento dos cofres pblicos. Naquele Captulo foi, todavia, mencionado que
menos de 1% (um por cento) do que enviado via judicial para ajuizamento das aes civis
efetivamente ressarcido aos cofres pblicos.

No obstante no haja dados acerca do ressarcimento decorrente de outras medidas ou

aes judiciais, de que seria exemplo a ao de improbidade, no de se supor que o resultado
seja distinto, ou seja, que haja ressarcimento dos recursos pblicos desviados.
O exame de todos os casos apresentados no Captulo IV dessa tese confirmam a
incapacidade de o Estado brasileiro, que se utiliza da via judicial, para reaver fundos pblicos
desviados. De todos os casos pesquisados, somente no denominado escndalo Jorgina de
Freitas houve ressarcimento de pequena parte das quantias desviadas.
As razes para essa total e completa inefetividade judicial na recuperao do dinheiro
pblico so, de um lado, a facilidade com que se pode esconder esses recursos e, do outro lado, a
lentido com que atua o Poder Judicirio na tramitao dos processos civis de reparao de
danos.
Para confirmar a necessidade de ser dada primazia preveno como mecanismo de
combate corrupo, podem ser apresentados como exemplo dois processos de auditoria
conduzidos pelo Tribunal de Contas da Unio - TCU352. No primeiro deles, foi realizada
auditoria no ano de 2005 em licitao de obras rodovirias oradas em R$1,6 bilho (um bilho
seiscentos milhes de reais). A atuao do Tribunal resultou por identificar sobrepreo nos
valores orados e importou na reduo do preo da obra em R$300 milhes (trezentos milhes
de reais). No segundo processo, foi realizada auditoria na empresa estatal brasileira encarregada
da manuteno de construo de aeroportos (Infraero). Para a ampliao e modernizao do
aeroporto de Congonhas, em So Paulo, havia sido feito o oramento em R$ 1 bilho (um bilho
de reais). Feita a auditoria, foram identificados erros no oramento que, corrigidos, resultaram
na reduo do preo da obra em mais de R$ 100 milhes (cem milhes de reais). Ou seja, em
dois processos de auditoria, processos que se inserem no mbito do controle preventivo, foi
possvel evitar o pagamento de valores superfaturados da ordem de centenas de milhes de reais,
independentemente de qualquer outra providncia ou ao judicial.
A nfase do controle deve ser, portanto, a preveno, e uma vez definido esse foco de
combate corrupo, torna-se necessrio identificar as situaes ou cenrios que propiciam a
ocorrncia da fraude.
352

Estes e outros exemplos de atuao preventiva no combate corrupo e ao desperdcio podem ser buscados nos
relatrios de atividades divulgados pelo TCU em seu stio: htts://www.tcu.gov.br.

A identificao constitui, portanto, a segunda fase do rito processual de controle da

corrupo e para que ela ocorra torna-se necessria e imprescindvel a existncia de um eficiente
sistema integrado de inteligncia.
O exame empreendido no Captulo II sobre os rgos de controle da Administrao Pblica
existentes no Brasil (Tribunal de Contas, Ministrio Pblico, Controladoria-Geral da Unio,
Polcia Federal, COAF, Banco Central) permite-nos considerar que todos os dados e
informaes necessrios ao reconhecimento de qualquer foco de corrupo no Brasil esto
disposio dessas autoridades pblicas. Sua utilizao, todavia, depende de processamento
tcnico, de gerenciamento adequado e de compartilhamento, o que no ocorre no Brasil.
De um modo geral, existem no Brasil institutos jurdicos em todas as reas de interesse ao
combate corrupo e instituies de controle dotadas de atribuies e de instrumentos jurdicos
adequados vale, nesse ponto, mencionar a existncia dos instrumentos de controle judicial da
Administrao Pblica examinados no Captulo II. No Banco Central, por exemplo, existe rea
de fiscalizao com condies tcnicas e humanas para identificar falhas e focos crticos de
corrupo e lavagem de dinheiro rgo que se aperfeioou significativamente aps o escndalo
que envolveu os Bancos Marka e FonteCindam.
Nem todas as operaes envolvendo focos de corrupo ostentam, todavia, traos de
ilegitimidade. Decorre disso que uma operao bancria, por exemplo, pode ser perfeitamente
legtima, sob o prisma de determinado rgo, e no entanto mascarar foco importante de
corrupo que somente outro rgo teria condies tcnicas de detectar.
O caso do mensalo exemplo adequado para demonstrar esse elemento. Em que pese os
contratos bancrios firmados entre os envolvidos no esquema fraudulento serem sabidamente
ilegtimos e envolverem grande esquema de corrupo, no plano formal, puramente financeiro,
nenhuma suspeita causaram aos rgos de controle de movimentao financeira.
De forma semelhante, embora patente que as empresas envolvidas no referido caso do
mensalo contratavam com inmeros rgos do governo federal, algumas delas j previamente
apontadas por gravssimas irregularidades, nenhum rgo de controle administrativo teve a
iniciativa de procurar as instituies financeiras e com elas compartilhar informaes para
investigar se naqueles contratos bancrios, aparentemente legtimos, existia irregularidade.

A tarefa de atuar no controle da corrupo pressupe a identificao tempestivamente dos

focos de corrupo, e para tanto necessrio obter, organizar e gerenciar as informaes
disponveis nos mais diversos sistemas de controle administrativo existentes no Brasil, dentro de
sistema de priorizao, em que seriam monitorados todos os setores historicamente relacionados
a focos de corrupo.
O carter preventivo no combate corrupo pressupe a valorizao dos mecanismos
administrativos de controle, em detrimento, que devem ser capazes de conter a fraude e de punir
os infratores.
A primeira medida administrativa, de conteno, importa em dotar referidos rgos de
controle de atribuies capazes de impedir que o foco de corrupo e de desvio se mantenha
aberto. Esta atribuio pressupe a existncia de mecanismos aptos adoo de medidas
cautelares, a exemplo da competncia reconhecida ao Tribunal de Contas da Unio pelo
Supremo Tribunal Federal, conforme indicado no Captulo II.
Em relao segunda medida, relacionada a aplicao de sanes administrativas, quanto
mais rigorosa ela for, teoricamente, menor ser a necessidade de adoo de medidas judiciais.
Assim, se diante de informaes qualificadas do COAF ou do Banco Central, se se tivesse
procedido a investigao tcnica nos contratos das empresas envolvidas nos diversos escndalos
examinados reportamo-nos, aqui, uma vez mais especificamente ao denominado escndalo do
mensalo, certamente teria sido possvel identificar o foco de corrupo e teria sido possvel
adotar medidas preventivas de conteno da fraude.
Se assim ocorresse, pouca importncia teria o processo judicial na execuo de medidas
coercitivas e punitivas, reservando-se Polcia Federal e ao Ministrio Pblico a tarefa precpua
de recuperar os recursos financeiros desviados e de promover a punio penal dos culpados.
Acerca da aplicao de medidas de carter administrativo, srio problema reside na
possibilidade de todo e qualquer ato praticado pela Administrao Pblica, inclusive as medidas
de conteno e de sano adotadas pelos rgos de controle, poder ser levado apreciao
judicial. Esse cenrio de muito pouca racionalidade acaba por reservar ao Poder Judicirio o
monoplio integral de qualquer iniciativa no plano da punio.
A morosidade judiciria, todavia, acaba por soterrar qualquer expectativa de punio
imediata e a contento dos responsveis pelo desvio de recursos pblicos.

Nesse ponto, conclui-se que uma possvel soluo para o problema da lentido do Poder
Judicirio poderia surgir como j apontado com a implementao de varas especializadas no
controle da corrupo e da lavagem de dinheiro.
A atuao preventiva no combate corrupo pressupe, ademais, o exame de trs
aspectos: a informao, o controle e a transparncia.
No possvel pensar um efetivo combate corrupo sem o ingresso imediato e efetivo
na era da informao. Quanto maior for o acesso informao por parte dos rgos de controle e
da sociedade, maior ser o controle interno, externo e social exercido sobre os rgos pblicos,
impedindo o estabelecimento do foco de corrupo ou tornando-o to arriscado que no valha a
pena sequer a tentativa.
A importncia da transparncia ainda se destaca, do ponto de vista poltico, em razo da
sua imensa capacidade de aprimoramento democrtico dos regimes modernos, promovendo a
insero da sociedade na atividade de controle das aes pblicas. A transparncia , portanto,
imprescindvel nas atividades dos rgos e agentes pblicos, pois previne, combate e controla a
prtica de corrupo e garante maior eficincia e publicidade aos atos da administrao pblica.
A noo de transparncia aqui propugnada muitas vezes se choca com a proteo que o
ordenamento jurdico brasileiro confere s informaes sigilosas, relacionadas ao direito
privacidade reconhecido pela Constituio Federal brasileira de 1988 (art. 5, X e XII). A
interpretao corrente do texto constitucional importa em os rgos de controle somente possam
acessar informaes sigilosas detidas por outros rgos pblicos se obtiverem autorizao
judicial, que pressupe a existncia de processo penal em curso.. Assim, no obstante o Banco
Central ou a Receita Federal possam deter informaes relevantes para o andamento de
processos sob a responsabilidade do Ministrio Pblico, este somente poder ter acesso quelas
informaes se houver processo criminal e expressa autorizao judicial de compartilhamento de
informaes.
A relativizao da proteo s informaes sigilosas tema recorrente quando se buscam
apontar as causas para a morosidade e ineficcia do sistema de controle constitui passo
fundamental no sentido de conferir maior transparncia ao trato dos recursos pblicos e de
favorecer a transparncia, qual todo aquele que negocia com o Estado deve sujeitar-se.

IV. Estruturao das instituies

Para propor uma estrutura capaz de lidar com a corrupo no Brasil foi necessrio,
primeiramente, que tomssemos conhecimento do funcionamento do aparelho existente. Nesse
ponto, as pesquisas realizadas se tornaram essenciais para perceber a necessidade de expanso
dos quadros funcionais e dos recursos materiais de diversos rgos e entidades governamentais,
bem como a agregao de tecnologia e de conhecimentos, oferecendo treinamento aos
servidores para habilit-los a identificar, apurar e reaver os valores desviados devido
corrupo. O ponto principal consiste, dessa forma, em dotar as instituies pblicas, e no
apenas aquelas de controle, da infra-estrutura necessria para fazer frente corrupo,
combatendo-a com a utilizao dos melhores meios disponveis.
A falta de estrutura para a fiscalizao dos recursos pblicos repassados s Organizaes
No-Governamentais mencionada ao final do Captulo III, conforme apurado em auditoria
realizada pelo Tribunal de Contas da Unio353, exemplificativa do cenrio identificado na
Administrao Pblica brasileira acerca da falta de estrutura de pessoal para a fiscalizao na
aplicao dos recursos pblicos:

h) outros problemas foram destacados no referido processo sobre convnios com

ONGs: anlises tcnicas superficiais e insuficientes das proposies e das condies
das convenentes para consecuo dos objetos propostos; aprovao de planos de
trabalho vagos, com metas insuficientemente descritas, que so delegados a entidades
sem condies para execut-los; falta de critrios objetivos e de avaliao tcnica das
condies da convenente para consecuo dos objetos pactuados; negligncia na fase
preliminar de avaliao tcnica das propostas e das condies das convenentes para
execut-las, associadas falta de acompanhamento, fiscalizao e transparncia na
execuo, o que faz multiplicar as irregularidades nos processos de licitao e
contratao e na execuo fsica e financeira dos convnios; procedimentos de
aquisio adotados pelas entidades muito distantes de se constiturem em licitaes ou
em procedimentos anlogos que atendam aos princpios da igualdade, moralidade,
publicidade e eficincia administrativa; desvio de finalidade na aplicao dos recursos
353

Vide Acrdo TCU 277/2007 Plenrio; fonte: htttp://contas.tcu.gov.br

transferidos; utilizao de recursos dos convnios para pagamento de despesas de

manuteno das ONGs; anlises superficiais e deficientes das prestaes de contas em
dissonncia com as informaes e elementos presentes no processo, denotando que os
pareceres so meramente pro forma, para cumprir ritos estabelecidos nas normas
legais;
i) concluiu-se pela necessidade de, entre outras medidas, tornar os dados dos convnios
acessveis a qualquer interessado, para assim incentivar o controle social;.

Assim, sem deixar de reconhecer a necessidade de fortalecimento das instituies de

controle j existentes e atuantes na preveno e combate corrupo, preciso ir mais alm,
criando todo um sistema nacional de combate corrupo, de carter contnuo e que envolva,
alm dos rgos e instituies governamentais, o apoio e inestimvel parceria da sociedade civil,
da mdia e do setor privado.
Ainda dentro deste enfoque estrutural, outra medida se revela extremamente necessria diz
respeito ao fortalecimento do Conselho de Controle de Atividades Financeiras COAF, para
que possa atuar de forma mais eficaz e autnoma.
de se ressaltar que algumas outras aes devero ser adotadas para enfrentar as causas da
corrupo no Brasil.
A necessidade de criao de carreiras especficas de gesto e fiscalizao de contratos e de
auditoria em toda a Administrao Pblica que, conforme examinado no estudo de casos exposto
no Captulo IV, constitui aspecto extremamente vulnervel corrupo, constitui exemplo de
medida administrativa a ser implementada e que tornaria o setor de contratos e convnios
pblicos menos vulnervel.
Outro ponto decisivo para o sucesso de qualquer projeto de combate corrupo de carter
nacional o envolvimento de todos os rgos e entidades governamentais de controle, que
devem agir de forma integrada.
No que se refere lavagem de dinheiro, conforme observado, inmeros avanos
estruturais e normativos foram implementados no Brasil nestas duas ltimas dcadas. A rigor,
desde a conveno de Viena, firmada em 1988, da qual o Brasil signatrio, o combate
lavagem de dinheiro passou a ser preocupao em nosso ordenamento.

Apesar de sua estruturao complexa, o fato que o sistema de controle de lavagem de

dinheiro no teve o condo de mapear as atividades ilcitas decorrentes dos inmeros focos de
corrupo ocorridos no Brasil. Cria-se, dessa forma, uma burocracia com aparncia de
modernidade administrativa, mas que por dentro sofre de deficincias estruturais que impedem
seu efetivo e adequado funcionamento.

V. Mudanas legislativas
No campo legislativo, so inmeros os aspectos de nossa legislao que necessitam de
urgente ateno.
A legislao oramentria, a que cuida das licitaes e dos contratos administrativos e a
legislao sobre repasse de recursos a Organizaes No-Governamentais so exemplos de reas
em que se fazem necessrias profundas e imediatas modificaes.
Em relao s licitaes e compras governamentais, merece destaque a implementao do
sistema de compras eletrnico criado pela Lei n 10.520, de 17 de julho de 2002, que institui o
chamado prego, modalidade licitao realizada por meio de instrumentos eletrnicos de
interao. Trata-se de um dos maiores avanos em nossa legislao e demonstra que, por meio
de medidas legislativas adequadas, possvel tornar a Administrao Pblica mais gil e impedir
ou ao menos dificultar o conluio entre os fornecedores do Poder Pblico.
No prego eletrnico, a competio realizada por meio da Internet, mediante cadastro dos
interessados, que recebem chave de acesso e senha privativa para poderem realizar os lances.
Nesse ponto, importante fazer meno ao fato que o Brasil o maior comprador por leilo
reverso com o uso de meios eletrnicos do mundo e que no ano de 2006, o Governo Federal
adquiriu R$ 11,1 bilhes por meio dessa modalidade eletrnica, o que perfaz 57% do total
contratado pela Administrao Pblica federal. A economia decorrente do uso dessa modalidade
de licitao foi de R$ 1,8 bilho em 2006. Cerca de 260 mil fornecedores esto cadastrados para
fornecer ao Governo Federal354. Deve ser feito o registro, todavia, que a modalidade eletrnica
de contratao somente admitida para a contratao de bens e servios considerados comuns
(Lei n. 10.520/2002, art. 1) e que tm enfrentado forte resistncia as tentativas do Governo
354

Dados obtidos no stio eletrnico do Ministrio do Planejamento http://www.planejamento.gov.br

Federal de modificar mencionada legislao de modo a poder utilizar a modalidade eletrnica de

licitao para outros contratos, de que so exemplos as obras pblicas.
Desse modo, a legislao e o sistema eletrnico de prego eletrnico brasileiro so um dos
mais avanados do mundo. No entanto, necessita ter seu escopo de aplicao ampliado, bem
como carece que algumas melhorias lhe sejam acrescidas, limitando os espaos para corrupo
que se encontram hoje abertos justamente em virtude do ainda estreito rol de aplicao do
prego eletrnico.
Outros problemas podem ser identificados na prtica da Administrao Pblica relacionada
s contrataes. So freqentes, por exemplo, situaes em que o administrador insere no edital
clusulas que restringem a competitividade do certame, (o que enseja anulao pelo Judicirio,
causando a lentido do processo e por vezes a responsabilizao do administrador), ou o
fracionamento dos contratos de modo a permitir-se a compra direta ou dirigida por meio de
modalidades de licitao menos transparentes de que exemplo o convite, ou ainda a dispensa
da licitao sob o argumento de urgncia.
Reiteramos, todavia, que o maior problema na rea de contratao pblica no reside na
legislao. No obstante modificaes se faam necessrias, nessa rea, a falta de pessoal
qualificado para fiscalizar e acompanhar a execuo de contratos e convnios pblicos pode ser
certamente elencando como um dos principais problemas no combate fraude e aos desvios de
recursos pblicos.
O sistema oramentrio brasileiro constitui outro importante item do arcabouo normativo
que no apenas propicia, mas de certo modo incentiva a prtica de atos corruptos. Modificar a
aplicabilidade do oramento brasileiro, que deixaria de ser autorizativo para tornar-se
impositivo, constitui, portanto, importante aspecto da pauta de modificaes normativas voltadas
para o combate corrupo.
Apenas para ter-se idia da necessidade de modificar o sistema oramentrio, pode-se
mencionar que no Brasil, se determinada empresa vence licitao de obra pblica cuja execuo
est prevista para ser realizada em cinco anos, por exemplo, a empresa dever atuar junto ao
Congresso Nacional, em primeiro lugar, para garantir que o oramento pblico do rgo ou
entidade responsvel pela contratao, em todos e em cada ano da execuo do contrato,
contemple recursos para aquela obra. Cientes dos elevados interesses daquela empresa em que

haja previso oramentria para poder manter o contrato em andamento, certamente os agentes
pblicos envolvidos no processo de elaborao do oramento sabero fazer valer a mxima de
que vale a penas criar dificuldades para poderem vender facilidades. Ou seja, se no houver o
necessrio acerto entre a empresa contratada e os agentes pblicos responsveis pela elaborao
do oramento, o contrato vencido pela empresa ter sua execuo suspensa por falta de recursos
oramentrios. As dificuldades enfrentadas pela referida empresa no param, todavia, por a.
Ainda que os recursos tenham sido previstos no oramento, dado que se trata de oramento
autorizativo, necessrio que os rgos centrais ligados aos Ministrios da Fazenda e do
Planejamento liberem os recursos para a obra, o que se faz por meio de processos totalmente
discricionrios. Esse cenrio leva as empresas vencedoras das licitaes para os grandes
contratos, que no raramente ultrapassam a cifra de bilhes de reais, a ter que manter boas
relaes com os parlamentares responsveis pela elaborao do oramento e com os
funcionrios dos altos escales do Poder Executivo que decidem pela liberao dos recursos
orados. Em razo de se tratarem de decises, como observado, totalmente discricionrias
referimo-nos aqui tanto deciso de incluir os recursos no oramento quanto a de liberar o
recurso orado improvvel supor que a incluso dos recursos no oramento e que sua liberao
no se faam em troca de pagamento de altssimas propinas, ou, em linguagem parlamentar, do
compromisso da empresa de financiar a campanha de determinados grupos polticos.
A identificao desses aspectos vulnerveis na legislao administrativa e oramentria
brasileira, e sua pronta correo, constituiriam o ponto de partida para o efetivo combate
corrupo no Brasil.

VI. Impunidade e papel da imprensa

O exame dos casos de corrupo realizado no Captulo IV indica nvel absurdo de
impunidade no Brasil. Ressalvadas rarssimas e pontuais hipteses (como o caso do TRT de So
Paulo, em que o juiz Nicolau dos Santos Neto foi preso, e o caso do desvio de recursos do
Instituto da Previdncia Social, em que a advogada Jorgina de Freitas teve que restituir parte do
que desviou, alm de ter sido presa), no se obtm o ressarcimento dos recursos desviados e no
h condenao criminal dos envolvidos nos escndalos.

O papel da imprensa na apurao e na divulgao dos escndalos constitui outra

constatao inequvoca. As investigaes oficiais somente tiveram incio, em diversos casos
estudados, aps a divulgao de matrias jornalsticas e, no fosse a presso social decorrente do
acompanhamento realizado pela imprensa, certamente importantes investigaes realizadas
pelas Comisses Parlamentares de Inqurito instauradas no Congresso Nacional no teria tido o
incentivo necessrio realizao de inestigaes e obteno de provas.
Meno especial deve ser conferida atuao da Revista Veja e dos jornais O Globo, Folha
de So Paulo, Estado de So Paulo e Correio Brasiliense na divulgao de escndalos de
corrupo.
Como resultado desse imenso quadro, temos o crescente sentimento de impunidade, que
cria a idia de que desviar recursos pblicos um bom negcio, de que fraudar o Estado envolve
muito poucos riscos. No Brasil, portanto, ao contrrio do que deveria ocorrer, nenhum efeito a
coercibilidade que na tcnica jurdica deveria funcionar como freio prtica do ato ilcito na
medida em que deveria criar o temor ou receio de punio pelo cometimento da infrao exerce
sobre o infrator, pois o sentimento que mais prospera o da impunidade.
A crise tica causada por este sentimento s no atinge ndices mais alarmantes porque a
imprensa, conforme demonstrado no Captulo IV, de um modo geral, exerce ativo controle
social. Constata-se que nos dias atuais a maior punio aplicvel ao corrupto, ou instituio
envolvida em escndalos, o dano imagem, e que o juiz desses processos, que no se
submetem a qualquer princpio ou regra de contraditrio ou de ampla defesa, a imprensa.
A possibilidade de serem cometidas injustias e de que os danos provocados se tornem
irreparveis imensa, o que torna esse sistema informal de coero e sano sujeito a duras
crticas.
A liberdade de imprensa constitui inestimvel instrumento democrtico e, em muitos casos,
conforme o exame empreendido no Captulo IV demonstrou, a nica possibilidade de serem
denunciados escndalos e seus infratores, no obstante envolva srios riscos de pessoas
inocentes serem atingidas.
Abusos cometidos pela imprensa certamente sempre ocorrero. O fato, no entanto, que a
incapacidade de o aparato institucional brasileiro de controle da Administrao Pblica,
especialmente em razo da baixssima efetividade dos mecanismos judicirios, de punir

culpados ou ressarcir os cofres pblicos acaba por legitimar plenamente a atuao da imprensa
como nico mecanismo de controle social e de combate corrupo.

VII. Poder Judicirio

Modificaes na legislao processual penal e nas estruturas do Poder Judicirio, que
poderia criar juizados especializados em questes relacionadas corrupo, certamente
contribuiriam para a maior efetividade na aplicao de punies aos responsveis pela prtica de
crimes contra a Administrao Pblica e de atos de improbidade administrativa, reduzindo a
sensao de impunidade que hoje impera no Brasil e contribuindo para ressarcir os cofres
pblicos dos recursos desviados.
As dificuldades apresentadas ao longo dos captulos que compem esta tese e a falta de
efetividade do Poder Judicirio, desaguadouro de qualquer medida de represso prtica de atos
corruptos ameaam a instituio de qualquer o sistema de preveno e de combate corrupo.
A sensao generalizada de que o Poder Judicirio incapaz de combater adequadamente a
corrupo pode ser atribuda aos seguintes fatores:
-

deficincia e demora na investigao criminal;

impunidade de crimes submetidos ao foro privilegiado;

deficincia e demora da investigao criminal e impunidade de crimes mais graves;

prescrio (retroativa), impunidade e desaparecimento dos bens;

ausncia de transparncia da atuao do Poder Judicirio no combate corrupo, o

que desestimula os demais operadores do sistema;

paralisao do andamento dos processos, gerando a prescrio;

no conteno da continuidade da prtica delitiva;

dificuldade na coleta de provas;

perecimento e desvalorizao do bem apreendido;

prejuzo ao errio tanto no caso de perda em favor da Unio, quanto no caso de

restituio ao proprietrio;

paralisao do andamento processual por conta da no localizao do ru, seus

endereos e de seus bens;

dificuldade de quebra de sigilo telefnico dos investigados em decorrncia da demora

decorrente da dificuldade em expedir ofcios.

Alm da criao de juizados especializados no combate corrupo, poder-se-ia agilizar a

atuao do Poder Judicirio pela adoo das seguintes medidas:
-

ampliao de recursos humanos e materiais do Departamento de Polcia Federal para

agilizar inquritos e colheita de provas que tornasse mais fcil e gil a condenao dos
infratores denunciados pelo Ministrio Pblico;

ampliao de recursos humanos das varas especializadas em lavagem de dinheiro e a

criao de juizados especializados em crimes contra a Administrao Pblica e na
prtica de atos de improbidade administrativa;

criao ou definio de rgo administrativo responsvel pela administrao e

conservao de bens seqestrados e arrestados, mveis e imveis, em processo
criminal;

aproximao do Departamento de Polcia Federal com o Ministrio Pblico Federal,

para que trabalhem mais prximos e harmonicamente, sugerindo-se inclusive o
compartilhamento, em alguns casos, das dependncias fsicas.

VIII. Consideraes finais

Definir a forma de combater a corrupo em um Pas de dimenses continentais e
diversidade social, econmica, cultural e educacional como o Brasil no desafio simples.
Para que seja efetivo e eficaz, o projeto de combate fraude e ao desvio de recursos
pblicos deve ir muito alm das normas e buscar, na essncia das instituies, as causas e os
efeitos da corrupo, para s ento propor abordagem integrada que considere a estruturao das
instituies e a adequao das normas.

Para combater a corrupo essencial obter e manter a confiana dos cidados no Estado
como instituio. preciso acreditar e fazer crer que possvel combater e reduzir a corrupo a
nveis mnimos. Com isto poderemos obter o apoio e a participao de uma sociedade civil ativa
e independente.
necessrio reconhecer que reformas polticas especialmente as voltadas ao sistema de
financiamento de campanhas eleitorais e reformulaes no sistema de ensino constituem
medidas necessrias ao enfrentamento da corrupo haja vista o baixo nvel de educao da
populao brasileira certamente dificultarem o combate corrupo355. O foco deste trabalho se
restringe, no entanto, ao exame das falhas na legislao e nas estruturas da Administrao
Pblica que propiciam a prtica de atos corruptos, e no ao exame sociolgico ou poltico das
razes para a manuteno de baixos nveis de escolaridade e da relao entre baixo nvel de
escolaridade, falhas no sistema poltico e a corrupo.
Definidos esses parmetros, procuramos conhecer a corrupo no Brasil por meio do
exame de casos concretos, buscando a forma de enfrent-la desde a preveno at a punio.
O poder pblico deve reavaliar os mecanismos existentes e estabelecer novos padres de
controle e transparncia. Deve ser promovido o acesso do pblico s informaes de forma mais
ampla, fcil e rpida. O Poder Judicirio e o Ministrio Pblico precisam ser fortalecidos,
priorizando-se sua independncia e integridade. O Executivo deve ser transparente e voltado
para resultados. O Poder Legislativo, na qualidade de representante do povo, deve incrementar
uma de suas atribuies institucionais mais importantes: fiscalizar e controlar os atos do Poder
Executivo, especialmente por meio da instaurao de Comisses Parlamentares de Inqurito. A
sociedade, a mdia e o setor privado devem ser chamados e estimulados a participar como
mecanismos de controle social. S assim, com a concorrncia de todos, construiremos um
verdadeiro sistema de integridade nacional.
Dizer que a corrupo no Brasil trao cultural outra lenda que no passa de desculpa
para no enfrentar o problema. A corrupo no cultural, mas, a continuar como estamos,
corremos o risco de estabelecer uma cultura de impunidade cujo resultado o aumento da
corrupo.
355

Pesquisas divulgadas pelos jornais O Estado de S. Paulo (edio de 25.09.2006) e Folha de S. Paulo (edio de
08.10.2006) apontam a relao entre nvel de escolaridade e corrupo, no sentido de que, quanto menor o nvel
social e de escolaridade, maior a possibilidade de o indivduo aceitar como normais atos corruptos.

 preciso que implantemos, de imediato, um sistema de combate corrupo, para que as

prximas geraes no tenham que pagar o alto preo que ns hoje pagamos pelas dcadas de
omisso e desmando.
O propsito desta tese foi a identificao de pontos vulnerveis no Estado brasileiro que
propiciam a ocorrncia da corrupo, bem como a apresentao de algumas propostas que
poderiam, caso implantadas, reduzir o nvel de corrupo verificado na Administrao Pblica
brasileira.
Que o esforo aqui empreendido possa contribuir para a formao de um Brasil mais justo,
mais tico, bem como para a valorizao da democracia e dos interesses do povo brasileiro.

Traduccin n: 3056/07

Libro n: 31

Hoja n: 077

Yo, Jos Carlos Calvo Villar, abajo firmado, traductor pblico e intrprete
comercial, matriculado bajo el nmero 34 en la Junta Comercial del Distrito Federal,
en la forma de la ley, declaro que en esta fecha, me fue presentado para ser
traducido, del idioma Portugus para el Espaol, un
documento que bien y fielmente traduzco en la forma abajo:
TESIS DOCTORAL.---------------------------------------------------------------------------Ttulo:
LAS RAICES DE LA CORRUPCIN EN BRASIL: ESTUDIO DE CASOS Y
LECIONES PARA EL FUTURO.---------------------------------------------Resumen.---------------------------------------------------------------------------------------- I Presentacin de la
tesis-----------------------------------------------------------------Con la descubierta del Brasil por Portugal, en el ao del 1500, se estableci la
relacin de dependencia entre a colonia y el conquistador, relacin que ira durar
ms de trescientos aos, en que la funcin del Brasil sera fornecer fondos para la
monarqua, para la aristocracia y para los proyectos expansionistas portugueses.- En
los primeros aos que se siguieron al descubrimiento, la fraude ms comn en la
joven colonia estaba relacionada al contrabando de mercaderas. El contrabando del
oro, que era practicado inclusive por los clrigos (El contrabando del oro por parte de
la Iglesia creo en el Brasil la expresin santo del palo hueco. La expresin, an en
uso en los das actuales, es utilizada para hacer referencia a personas que se
presentan como distintas del que realmente son. Ella surgi en razn de tener sido
comn, durante el periodo colonial, la fabricacin de estatuas de santos huecos,
vacos. El propsito de esos santos sera esconder el oro a ser contrabandeado,
cuyo comercio era severamente tajado por la Corona de Portugal.), ocurra en
grande escala.- Al longo de tres siglos en que se mantuvo la relacin de
dependencia del Brasil, se multiplicaron los casos de corrupcin, que no ms se
resuman al contrabando, tal era la avidez con que las personas aqu llegaban para
enriquecer, atradas por la fama de abundancia de la nueva colonia (HABIB, Srgio.
Obra citada. P. 3).- El cierto es que para la poblacin de la nueva colonia, que era
inmensa, Portugal que contaba con poblacin inferior a un milln y medio de
habitantes deportaba todo tipo de gente, conforme relata Jos Maria dos Santos
(SANTOS, Jos Maria dos. A poltica geral do Brasil. Editora da Universidade de So
Paulo. So Paulo: 1989, p. 132): degradados, incorregibles, fallidos de cualquier
suerte. Todava segundo el actor, no haba dignidades preestablecidas ni valores
de principio. En la bagaje de perdidos y desgarrados de los primeros que llegaron de
la Europa, no podan tener lugar, tales objetos de convencin. Cada un vala por si
mismo, segundo su mayor o menor capacidad en vencer la tierra bruta y de ella
ltimamente se apropiar.- El nuevo pas fue construido, se ve, sin cualquier
compromiso moral o ideolgico de formar una nacin. Al contrario, venan aportar en
el Brasil solamente aventureros cuyo nico inters era tirar continua en la hoja 078
de esta misma traduccin.----------------------------------- Traduccin n: 3056/07.- Libro
n: 31.- Hoja n: 078.---------------------------------continuacin de la hoja 077 de esta

misma traduccin.------------------------------provecho de las riquezas (En este sentido,

vale mencionar la expresin de D. Juan VI, rey de Portugal en el periodo de ??,
citada por Vicente Barreto y Antnio Paim (in Evoluo do Pensamento Poltico
Brasileiro. Editora da Universidade de So Paulo. So Paulo: 1989) segundo quien
el Brasil era vaca de leche de Portugal.) locales y retornar a Portugal, fugando, el
ms rpidamente posible, de las enfermedades, intemperies, ataques de indios
canbales que en la poca de la descubierta ultrapasaban la casa de los millones y
que, en los das actuales, no llegan a los millares en todo el territorio brasileo (Vide:
htts://www.funai.gov.br/) y de toda suerte de dificultades que asolaban la joven
colonia.- Acerca de la forma como se dio la colonizacin brasilea y la formacin
cultural del pueblo brasileo, son frecuentes comparaciones (Conforme relato de
Vianna Moog. Bandeirantes e Pioneiros, 17 edio. Ed. Civilizao Brasileira. Rio
de Janeiro: 1989. P. 88.) con la colonizacin de los Estados Unidos de la Amrica
en que los puritanos del Mayflower, acosados por la persecucin religiosa, vieran,
en grupos familiares, se establecer con animus de se quedar en las plagas del
Nuevo Mondo, para leer la Biblia, se ayudaren unos a los otros, trabajar y construir
una nacin que les faltaba.- La manera como se dio la colonizacin brasilea
sucintamente descripta en las lneas anteriores es normalmente apuntada como la
causa determinante de todas las dificultades enfrentadas para el desarrollo
econmico y social y la denominada heredad portuguesa es mencionada como la
razn para los elevados ndices de corrupcin vigentes en el Brasil.- Defenderemos,
en este trabajo, que esa visin es acerca del brasileo que en nuestro sentir es
equivocada no es determinante para la ocurrencia de elevados niveles de
corrupcin en el Brasil actual.- La presente tesis no es trabajo de cuo histrico o
sociolgico. No se busc, de eses modo, por medio de pesquisas o argumentos
histricos o sociolgicos, refutar la imagen de que caractersticas del denominado
brasileo seran el factor determinante para la prctica de actos corruptos en el
Brasil.- Las races de la corrupcin brasilea conforme se demostr al longo de la
tesis no ms se encuentran en nuestro pasado colonial, o en caractersticas de la
personalidad del brasileo. Discordaremos, por tanto, de la visin dominante de que
los elevados ndices de corrupcin practicados en el Brasil, que en acuerdo con la
Transparencia Internacional ocupa de la septuagsima colocacin en el ranking de
los pases ms corruptos, con ndice de 3,3 de percepcin de corrupcin (Fuente:
http://www.transparency.org/policy_research/surveys_indices/cpi/2006),
estn
vinculados al pasado o a la identidad del brasileo y que no pueden, por lo tanto, ser
superados (Al lado del Brasil, con el mismo ndice de Percepcin de Corrupcin
elaborado por la Transparencia Internacional (3,3), estn China e India. Cuando se
examina otro ndice elaborado por la Transparencia Internacional, el ndice de
Pagadores de Propina BPI, en ingls se verifica que los empresarios brasileos
al realizaren negocios en el exterior se comportan de modo menos corrupto que sus
colegas chinos e indianos. El Brasil, en la lista de pases pagadores e propina, que
comprende los 30 (treinta) pases, ocupa la 23 posicin con el ndice de 5,65; China
e India ocupan la 29 y 30 posicin con los ndices de BPI de 4,94 y 4,62,
respectivamente

fuente
:
http://www.transparency.org/policy_research/surveys_indices/bpi/bpi_2006 . A partir
de esos datos, se podra hacer la siguiente indagacin: lo que lleva continua en la
hoja 079 de esta misma traduccin.----------------------------------- Traduccin n:

3056/07.- Libro n: 31.- Hoja n: 079.---------------------------------continuacin de la hoja

078 de esta misma traduccin.------------------------------el brasileo a ser, en acuerdo
con los criterios utilizados por la Transparenta Internacional, tan corrupto cuanto
chinos e indianos en sus respectivos pases y, en contraposicin, a tener
comportamiento menos corrupto que los mismos chinos e indianos en las relaciones
mantenidas en el exterior? La respuesta no reside en el hecho del brasileo ser ms
o menos corrupto que indianos y chinos. La razn para la prctica de actos
corruptos, conforme se procurar demostrar en este trabajo de tesis, reside en la
existencia de oportunidades para la prctica de eses actos de corrupcin y en la
impunidad. O sea, el comportamiento corrupto del brasileo, del chino, indiano o
suizo, en su pas o en el exterior, est directamente relacionado a la existencia de
oportunidades o vulnerabilidad a la corrupcin y es inversamente proporcional a la
certeza de la impunidad. Esa tesis es confirmada por el examen de los casos
concretos a ser realizado en el Captulo IV.).- Atribuir, an en los das actuales, a la
heredad portuguesa la culpa por las deficiencias en nuestra formacin cultural y
considerarla la principal causa de la corrupcin brasilea interesa apenas a aquellos
que se benefician de las fraudes y de los desvos de los fondos pblicos de entre
los cuales ciertamente no ms se incluyen la monarqua o la aristocracia
portuguesas.- Defenderemos, en el trabajo, la tesis de que la principal causa para
los elevados niveles de corrupcin identificados en el Brasil corrupcin que
constituye, al mismo tiempo, causa y efecto de las innumeras fragilidades
econmicas, sociales y polticas nacionales reside, en primero lugar, en nuestro
sistema jurdico administrativo y que, por lo tanto, la superacin de esas deficiencias
dependera tan-solamente de voluntad poltica para identificar las vulnerabilidades
en la legislacin brasilea, especialmente en el campo del Derecho Administrativo, y
de corregir las fallas en las estructuras de los diversos rganos y entidades de la
organizacin administrativa brasilea.- El segundo aspecto que contribuye para la
manutencin de los elevados niveles de corrupcin en el Brasil reside, ciertamente,
conforme igualmente ser demostrado al longo de ese trabajo, en la certeza de la
impunidad de los que practican actos fraudulentos, dado que son raros os casos de
punicin de aquellos que se hicieron ricos con fondos pblicos.- El exceso de
oportunidades para desviar recursos pblico y la certeza de la impunidad, y no la
formacin moral o cultural del pueblo brasileo, constituyen las reales causas para la
manutencin de la corrupcin en elevados patatares.- Para emprender la tarea a que
nos propusimos y confirmar los argumentos de la tesis, dividiremos el presente
trabajo en diferentes partes.- En la primera parte de este trabajo ( Captulo I), que
cuida de temas conceptuales acerca de la corrupcin, sern examinadas cuestiones
genricas acerca del tema. Buscaremos, en este Captulo I, apuntar las dificultades
para la presentacin de un concepto de corrupcin. Examinaremos an las causas
de la corrupcin apuntadas por la doctrina internacional, sus efectos bajo la
economa, la desigualdad social y en vista de la actividad administrativa del Estado,
bien como de las propuestas presentadas para combatirla. nfasis especial ser
dada en este captulo a los efectos de la corrupcin sobre la actividad administrativa
del Estado, bien como a la importancia que el tema asumi en los ltimos aos en el
mbito de importantes organizaciones multilaterales, de que son ejemplo las
Naciones Unidas, el Banco Mundial y la Organizacin para Desarrollo Econmico y
Social OCDE.- El Captulo II se destina al estudio de las estructuras

administrativas de control de la continua en la hoja 080 de esta misma traduccin.---------------------------------- Traduccin n: 3056/07.- Libro n: 31.- Hoja n: 080.--------------------------------continuacin de la hoja 079 de esta misma traduccin.-----------------------------actividad administrativa brasilea. El principal foco, en este punto de la tesis,
ser el estudio de los mecanismos de control utilizados por los principales rganos
de controle de la Administracin Pblica previstos por la Constitucin Federal
brasilea del 1988: el Tribunal de Cuentas de la Unin, rgano de control externo de
la ejecucin presupuestaria vinculado al Poder Legislativo, e el Poder Judiciario.
Sern an examinados los instrumentos y los principales rganos utilizados por el
propio Poder Ejecutivo federal para combatir a corrupcin.- El captulo III se dedica
al examen de la legislacin brasilea y de los mecanismos en ella previstos para la
prevencin y el combate a la corrupcin. Para mejor comprensin de ese aspecto del
trabajo, la presentacin del modelo legislativo brasileo ser hecha a partir de su
cotejo con algunas convenciones internacionales sobre corrupcin, siendo dedicada
atencin especial a la Convencin de las Naciones Unidas sobre Corrupcin, firmada
en la ciudad de Mrida (Mxico), en el 2003. Sern igualmente examinados aspectos
de la legislacin brasilea penal y administrativa y su adecuacin a otros convenios,
de entre ellos el firmado en el mbito de la Organizacin para el Desarrollo
Econmico y Social OCDE sobre el pago de soborno a funcionarios extranjeros.El captulo IV se propone a examinar importantes casos o escndalos de corrupcin
ocurridos en el Brasil al longo de los ltimos quince aos y que envuelven la
actuacin de la Administracin Pblica en el Brasil. Ese esfuerzo se destina a testar
la efectividad de los mecanismos de control (presentados en el Captulo II), y de
presentar que, no obstante la legislacin brasilea, conforme ser verificado en el
estudio emprendido en el Captulo III, sea aparentemente adecuada y atienda a los
parmetros fijados en convenciones internacionales sobre corrupcin, son
innumeras las fallas en el sistema jurdico y en las estructuras administrativas del
Estado brasileo que propician, o, de cierto modo, hasta incentivan, la ocurrencia de
fraudes y de desvos con recursos pblicos en la medida en que cran ambiente a la
corrupcin. Al longo del Captulo IV ser igualmente confirmada, por el examen de
los casos seleccionados, la impunidad de los que se envolvieron en escndalos de
repercusin de mbito nacional.- El foco de la tesis ser el examen de los grandes
escndalos de corrupcin ocurridos en el Brasil en los ltimos quince anos. El
propsito especfico de este trabajo consiste en la identificacin: 1. de las causas o
puntos vulnerables existentes en la legislacin, en las estructuras administrativas y
en los rganos de control que propiciaron la ocurrencia de las fraudes y desvos; 2.
de las medidas administrativas y judiciales eventualmente adoptadas por las
autoridades pblicas para corregir las fallas en el sistema, punir los responsables y
recuperar los fondos pblicos desviados; y 3. de la efectividad de la adopcin de las
medidas indicadas en el tem anterior.- Se buscar, por medio del examen de
escndalos noticiados en los ms importantes medios de comunicacin del Brasil,
hacer el acompaamiento paso a paso de la divulgacin de cada una de las
medidas adoptadas para concluirse, al final, que la punicin de los culpados y el
adecuado funcionamiento de las estructuras administrativas constituyen la nica
forma de se combatir efectivamente la corrupcin pblica.- El foco del presente
estudio se restringe a la corrupcin en el mbito de la Administracin Pblica federal
brasilea. Importantes aspectos del estudio de la corrupcin, de que serian ejemplos

la corrupcin judicial, policial o poltica, en que se examinaran, no son objeto de

estudio. Tambin no sern objeto de examen medidas locales, continua en la hoja
081 de esta misma traduccin.----------------------------------- Traduccin n: 3056/07.Libro n: 31.- Hoja n: 081.---------------------------------continuacin de la hoja 080 de
esta misma traduccin.------------------------------adoptadas en el mbito de los
Estados-federados o de los Municipios brasileos.- Antes de se examinar las
medidas adoptadas por el Brasil para combatir la corrupcin, en el Captulo I
presentamos el escenario internacional y la postura adoptada por entidades como
las Naciones Unidas ONU, Banco Mundial BIRD, Organizacin para Cooperacin
y Desarrollo Econmico OCDE para el enfrentamiento de la cuestin.-----------------------II Escenario Internacional------------------------------------------------------------------ A
la excepcin de la edicin de la Foreing Corrupt Practices Act aprobado por el
gobierno norte-americano en el 1977, hasta el inicio de la dcada del 1990 pocos
pases y ningn organismo internacional se preocuparon en adoptar medidas
efectivas de combate a la corrupcin. El desinters de la comunidad internacional en
relacin al tema se deba al hecho de que la corrupcin era tenida como cuestin a
ser enfrentada por cada pas como materia de poltica interna.- La sensacin
generalizada era de que la corrupcin no posea cualquier relevancia para la
economa nacional o internacional y que, en relacin a esta ltima, podra ser
considerada benfica para la obtencin de negocios por parte de las grandes
empresas en pases menos desarrollados, siendo el pago de soborno en
operaciones comerciales internacionales considerado instrumento natural de
negociacin, acepto y estimulado por los gobiernos de los pases desarrollados que
admitan su deduccin para fines tributarios.- Los ltimos aos fueron testigos de
movimientos contradictorios en relacin a la corrupcin. Los procesos de
privatizacin que se iniciaron en la Europa al longo de la dcada de 80 y que se
esparcieron por el resto del mondo en la dcada siguiente, el ingreso de los pases
del antiguo bloco socialista sovitico en el comercio internacional, en los cuales
imperaban y todava imperan elevados niveles de corrupcin, los avances
tecnolgicos en materia de comunicacin y procesamiento de datos y, sobretodo, la
globalizacin econmica pueden ser apuntados como importantes factores que
contribuyeron para aumentar las oportunidades para la prctica de actos corruptos.
Eses mismos fenmenos, todava, contribuyeron para tomar ms evidentes los
efectos sociales, polticos, administrativos y econmicos de la corrupcin y para
justificar la adopcin de medidas para enfrentarla.- Relativamente a los efectos
econmicos de la corrupcin, se verific que su alcance ultrapasaba las fronteras del
pas donde el acto es practicado, creando grande distorsin para el comercio y para
las financias internacionales. La globalizacin de la corrupcin llev la comunidad
internacional a buscar nuevas abordajes para su combate y la cuestin pas a ser
un de los ms importantes tems de la agenda de los organismos internacionales.Instituciones como el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional, que
siempre defendieron la liberalizacin econmica como la solucin para la reduccin
de los niveles de corrupcin, constaron que esa medida disociada de otras de
carcter estructural no sera suficiente para combatir la corrupcin.- Esas
instituciones pasaron a adoptar como condicin para liberacin emprstitos o de
ayudas a adopcin por parte de los pases beneficiarios de medidas que evitasen la
ocurrencia de fraude o de cualquier otra malversacin. Pasaron, as, a disponer

programas de ayuda tcnica y financiera para la adecuacin de las legislaciones y

de las estructuras administrativas orientadas para la prevencin y la represin de la
corrupcin.- En el plano multilateral, la celebracin de la Convencin de las Naciones
Unidas sobre Corrupcin, firmada en la ciudad de Mrida, en el continua en la hoja
082 de esta misma traduccin.----------------------------------- Traduccin n: 3056/07.Libro n: 31.- Hoja n: 082.---------------------------------continuacin de la hoja 081 de
esta misma traduccin.------------------------------Mxico, en el 2003, puede ser
considerada un marco. Siendo el primero texto de mbito mundial sobre el tema, la
Convencin busca tratar diversos aspectos del combate a la corrupcin: medidas
preventivas, cooperacin internacional, criminalizacin de determinadas conductas,
inclusive el encuadramiento de la corrupcin privada, la convocacin de la sociedad
civil para participar en el proceso de combate a la corrupcin y el fortalecimiento de
mecanismos contra la lavaje de activos, entre otros.- Esos ejemplos, aliados a otras
iniciativas adoptadas en el mbito de la Unin Europea y del Consejo de la Europa,
de la OCDE y de la Transparencia Internacional, indican que, se ese fenmeno que
acompaa la humanidad desde sus primordios est lejos de ser debelado, mucho
tiene sido hecho en los ltimos aos. El ofrecimiento de presentes (regalos) a
funcionarios pblico o el pago de sobornos como instrumento de negociacin
internacional, prcticas consideradas normales en la mayora de los pases hasta
mucho reciente, hoy son tratadas como crmenes punibles con elevadas penas.- El
volumen de recursos que mueve el poder poltico envuelto hacen creer que estamos
lejos de considerar la corrupcin como tema de inters apenas de los historiadores.
Es necesario que los gobernantes, los organismos internacionales, la sociedad civil
organizada, los empresarios, en fin, que todos tengamos conciencia de que la lucha
contra la corrupcin debe ser hecha en el da a da y que siempre surgirn nuevas
formas de corromper y fradar.- Las medidas adoptadas en el plan internacional de
combate a la corrupcin propiciaron la creacin de nuevo escenario en que el
enfrentamiento del tema pasa a ser un de los ms importantes tems de la agenda
de discusin poltica mundial. Ese nuevo escenario internacional tiene producido
reflejos importantsimos en los ordenamientos jurdicos de innmeros pases,
inclusive en el Brasil.-------------------------------------------------III Vulnerabilidades
identificadas en el Brasil que propician la prctica de actos corruptos--------------------------------------------------------------------------------1. Consideraciones Generales: El propsito de esta tesis de doctorado fue el de
discutir fallas en las estructuras de control de la Administracin Pblica (Captulo II) y
en la legislacin brasilea (Captulo III) que propiciaron la prctica de actos corruptos
y que impiden la punicin de los responsables por la ocurrencia de innmeros
escndalos relacionados a la fraude y al desvo de recursos pblicos (conforme se
observ en el examen de casos realizado en el Captulo IV).- Escogemos para
examen en esta tesis de doctorado casos que, en nuestro sentir, mantienen
pertinencia con la corrupcin en la actividad administrativa del Estado brasileo, y
que tuvieron grande repercusin en los medios de comunicacin. Los casos fueron
escogidos no apenas en razn de la repercusin junto a los medios de comunicacin
y la opinin pblica, pero igualmente en funcin del rea en que se verificaran.
Fueron seleccionados casos de corrupcin ocurridos en diferentes reas de
actuacin de la Administracin Pblica brasilea: 1. concesin de beneficios de la
previdencia (Jorgina de Freitas); 2. fraudes en la elaboracin y en la ejecucin del

presupuesto (el escndalo de los anes do oramento); 3. escndalo de las

ambulancias (o mafia de las sanguijuelas), que puede ser considerado una
repeticin del caso anterior, con nuevos ingredientes relacionados a la fraude en
licitaciones; 4. fraudes en la utilizacin de mecanismos de fomento al desarrollo de la
Regin Amaznica brasilea concedidos por la Superintendencia para el Desarrollo
de la Amazonia (conocida como fraude en la SUDAM); 5. fraudes en el continua en
la hoja 083 de esta misma traduccin.----------------------------------- Traduccin n:
3056/07.- Libro n: 31.- Hoja n: 083.---------------------------------continuacin de la hoja
082 de esta misma traduccin.------------------------------financiamiento de la campaa
poltica y fraudes administrativas que resultaron en el proceso de impeachment del
ex Presidente brasileo Fernando Collor de Mello (denominado caso Collor). En esa
misma cuestin fue hecho el estudio del denominado escndalo del mensalo (El
trmino mensalo mensualn en espaol fue hecho para indicar pagos
mensuales hechos a parlamentares para votaren en proyectos de inters del
Gobierno) que indican la imposibilidad de separacin de la corrupcin poltica o
electoral de la corrupcin administrativa; 6. corrupcin en la actividad de polica
administrativa del Estado Brasileo en rea especialmente sensible, la preservacin
del medio ambiente, en que examina la operacin denominada curupira (Curupira,
en acuerdo con las lentas brasileas, es una criatura mitolgica que protege las
florestas. Se trata de un nio que anda con los pies vueltos para tras, cuyos
calcaares se quedan, por lo tanto, en la parte de la frente de sus pis, y que protege
las florestas contra cazadores) conducida por la Polica Federal en el Instituto
Brasileo del Medio Ambiente; 7. irregularidades en el reracionamiento entre
agencias gubernamentales y el sector privado regulado son examinadas en el
denominado escndalo de los Bancos Marka y FonteCindan; 8. Corrupcin en la
conduccin de licitaciones y en la ejecucin de contractos administrativos, cuyo
examen es hecho por medio del estudio del denominado escndalo de la
construccin del forum de trabajo de So Paulo, ciertamente uno de los casos de
corrupcin que ms divulgacin mereci por parte de la prensa.- La escoja de los
casos no se dio, como afirmado, al acaso. Se busc con el examen de esos casos
alcanzar las principales reas de actuacin de la actividad administrativa del Estado
brasileo, comprendiendo las actividades de fomento y de concesin de beneficios
de la previdencia, de fraudes presupuestarias y en licitaciones y contratos pblicos,
bien como en la relacin entre agencias y el sector privado.- La identificacin de las
fallas que propiciaron la prctica de actos corruptos en los casos escogidos para
examen en el Captulo IV nos permiti elaborar el cuadro a continuacin indicado en
que son presentadas importantes conclusiones acerca de la divulgacin, de la
apuracin y de las medidas punitivas y de correccin de las fallas identificadas:
Siguen, respectivamente, Escndalo; Como se torn conocido; Razones que
propiciaron la ocurrencia de la fraude; Instauracin de CPI; Acciones Propuestas;
Condenaciones; Recuperacin de los recursos desviados; Cumplimiento de la
Sentencia Penal; Cambio en la Legislacin.------------------Caso Jorgina de Freitas:
Prensa; Fallas en las estructuras administrativas y en los sistemas de informtica; Si;
Civiles y Penales; Si; Insignificante*; Si; Si.--------------------------------------------------------------------------------------------------Escndalo de los Anes do Oramento: Prensa;
Fallas en las estructuras administrativas y en la legislacin; Si; Civiles y Penales; No;
No; No; Si.-------Escndalo de las Ambulancias: Prensa / Polica Federal; Fallas en

las estructuras administrativas y en la legislacin; Si; Civiles y penales; No*; No; No;
No.--------------------------------------------------------------------------------------------Corrupcin
en la SUDAM: Prensa; Fallas en las estructuras administrativas y en la legislacin;
Si; Civiles y penales; No; No; No; Si.-------------------------------Caso Collor: Prensa;
Fallas en las estructuras administrativas y en la legislacin; Si; Civiles y Penales; Si;
No; Si; Si.----------------------------------------Operacin Curupira: Prensa; Fallas en las
estructuras administrativas y en la legislacin; Si; Civiles y Penales; Si; No; No; Si.-------------------------------------- continua en la hoja 084 de esta misma traduccin.---------------------------------- Traduccin n: 3056/07.- Libro n: 31.- Hoja n: 084.--------------------------------continuacin de la hoja 083 de esta misma traduccin.-----------------------------Escndalo de los bancos Marka y FonteCindam: Prensa; Fallas en las
estructuras administrativas y en la legislacin; Si; Civiles y Penales; Si; No; No; Si.--------------------------------------------------------------------------------------------Escndalo de los
Exhortos: Prensa; Fallas en las estructuras y en la legislacin; Si; Civiles y penales;
Si; No; No; Si.---------------------------------------Escndalo de la Construccin del Forum
del Trabajo de So Paulo: Prensa / Tribunal de Cuentas de la Unin; Fallas en las
estructuras administrativas y en la legislacin; Si; Civiles y penales; Si;
Insignificante*; Si; Si.------------------Escndalo del Mensualn: Prensa; Fallas en las
estructuras administrativas y en la legislacin; Si; Civiles y penales; No**; No; No;
No***.---------------------(*) El resarcimiento, en el caso de Jorgina de Freitas, fue de
aproximadamente US$ 30 millones, teniendo el desvo sido estimado en US$ 600
millones. En el caso del TRT/SP, teniendo sido desviados aproximadamente US$ 77
millones, hubo resarcimiento de aproximadamente US$ 3,8 millones, conforme
materia publicada en el Peridico Folha de So Paulo, bajo el ttulo Pas repatra
menos de 10% del dinero de la corrupcin (edicin del 5/7/2006).---------------------------------------(**) En razn de se tratar de escndalos recientes, conforme examinado
al longo de este Captulo, el poco tiempo decorrido puede ser apuntado como razn
para la inexistencia de cualquier decisin condenatoria, civil o penal.(***) La CPMI
de los correo, que examin diversos aspectos relacionados al escndalo del
mensualn present longa lista de propuestas de medidas de combate a la
corrupcin, de entre ellas la presentacin de varios proyectos de ley y de propuestas
de enmienda a la Constitucin Federal. Ninguna de las propuestas fue, hasta el
momento, aprobada.---------------------2. Impresiones resultantes de la divulgacin de
los diversos escndalos y anlisis de las medidas adoptadas: El examen del cuadro
arriba nos permite extraer algunas conclusiones: 1. Papel de la Prensa: La prensa
con destaque especial para la Revista Veja, que tom la iniciativa en la descubierta
de siete de los diez escndalos examinados tuvo papel decisivo en el combate a la
corrupcin por medio de la divulgacin de los escndalos ocurridos en los ltimos
aos en el Brasil y en el acompaamiento de las medidas adoptadas por los rganos
pblicos. Destaque especial en el acompaamiento de materias relacionadas a la
corrupcin debe ser dada a la actuacin de los Peridicos O Globo, Hoja de So
Paulo, Estado de So Paulo y Correo Braziliense. En casos en que no hubo
condenacin judicial, de que son ejemplos los escndalos de los anes do
oramento, de los exhortos, de la SUDAM y del mensualn, hubo consecuencias
polticas, como la casacin de mandato de parlamentares o la renuncia al mandato
para huir de la casacin. Innegable que esas consecuencias de naturaleza polticas
se deben al acompaamiento que la prensa ejerce sobre las Casas Legislativas,

fenmeno que no se repite con la misma intensidad cuando se examina actuacin

del Poder Judiciario.- 2. Fallas que propiciaron la ocurrencia del escndalo: En
prcticamente todos los casos examinados, fallas graves en las estructuras
administrativas, relacionadas sobretodo a la falta de personal calificado, pueden ser
apuntadas como causa determinante de la ocurrencia de las fraudes. En la mayora
de los casos, la existencia de pequeas deficiencias en la legislacin puede
igualmente tener contribuido para la ocurrencia del escndalo.- 3. Actuacin de las
Comisiones Parlamentares de Inquisicin CPI: A la excepcin del escndalo de las
ambulancias, en que continua en la hoja 085 de esta misma traduccin.---------------------------------- Traduccin n: 3056/07.- Libro n: 31.- Hoja n: 085.--------------------------------continuacin de la hoja 084 de esta misma traduccin.------------------------------el
factor determinante para la ocurrencia del desvo de los recursos puede ser atribuida
a los mecanismos para la elaboracin del presupuesto, bien como a la propia
legislacin presupuestaria, en todas las situaciones en que hubo la instauracin de
CPI, hubo la mejora en la legislacin. El caso del escndalo de las ambulancias
talvez no tenga provocado cambio en la legislacin en razn de que los mayores
beneficiarios de los mecanismos deficitarios identificados son los propios
parlamentares responsables por la aprobacin del presupuesto. Es decir, no
obstante tener sido instaurada CPI, ella no fue capaz de promover mejoras en la
legislacin apuntada como causa del escndalo por motivos corporativistas, dado
que la mejora en la sistemtica de elaboracin y ejecucin presupuestaria no
interesa a la mayora de los miembros del Congreso Nacional.- 4. Acciones
propuestas: En todos los casos examinados, fueron propuestas acciones civiles y/o
penales. Esta constatacin lleva a la conclusin de que el Ministerio Pblico,
responsable por la prepositura de las acciones, es actuante. En diversos casos, el
Ministerio Pblico se vali de informaciones levantadas por la Polica Federal, por el
Tribunal de Cuentas de la Unin o por las CPI, el que demuestra la importancia de
esos mecanismos para la apuracin de elementos que irn permitir la prepositura de
las acciones; 5. Condenaciones: El examen de casos emprendido en este Captulo
requiere algn cuidado en el que dice respecto a la existencia de decisiones
judiciales condenatorias. En primero lugar, cumple observar que no hubo
condenacin en ningn caso en que hubiese reo con foro privilegiado. En el caso
Collor, el Sr. PC Farias fue condenado y cumpli pena, todava no en razn de
motivos relacionados al escndalo que result en el proceso de impeachment y en la
renuncia del Presidente Collor. En el caso especfico del escndalo del mensualn,
en que diversos envueltos tienen foro privilegiado, fue propuesta accin por el
Ministerio Pblico y la denuncia fue recibida por el Supremo Tribunal Federal STF
en juzgamiento que se encerr en el da 27.8.2007 (STF decide abrir acciones
contra os 40 acusados en escndalo, Folha de So Paulo, 29/8/2007.), hecho que
gener grande repercusin en la prensa (Una organizacin criminosa de 40 ros, O
Globo, 29/8/2007, p. 3: En decisin histrica, STF abre processo contra todos los
denunciados y considera Dirceu el jefe da quadrilha del mensualn.) y en los
medios polticos brasileos en razn de envolver Ministros de Estado y
Parlamentares ligados al Gobierno. La Decisin del STF de recibir la denuncia del
escndalo del mensualn es relevante porque abre la perspectiva de, decorridos
ms de 40 (cuarenta) aos, ocurrir condenacin de personas con foro privilegiado.
En todos los dems casos, en que no haba agentes pblicos con foro privilegiado

(escndalos Jorgina de Freitas, curupira, Tribunal Regional del Trabajo, Exhortos y

Banco Marka y Fontecidam), hubo decisin de primero grado condenatoria. Fue
posible constatar el cumplimiento de algunas penas privativas de libertad; no fue
posible, an, confirmar el trnsito en juzgado de los procesos penales relacionados a
eses casos en que no haba agentes con foro privilegiado en razn de dificultades de
acceso a los datos del proceso por el Poder Judiciario; 6. Cumplimiento de las
sentencias: En todos los casos examinados en que agentes pblicos con foro
privilegiado no estaban envueltos, hubo decisin judicial que conden los envueltos
a resarcir los cofres pblicos y a cumplir penas privativas de libertad. El
cumplimiento de las penas privativas de libertad, vale decir, de las sentencias
penales continua en la hoja 086 de esta misma traduccin.----------------------------------Traduccin n: 3056/07.- Libro n: 31.- Hoja n: 086.--------------------------------continuacin de la hoja 085 de esta misma traduccin.-----------------------------condenatorias, solamente se verific en tres casos (caso Jorgina de Freitas, caso
Collor y escndalo de la construccin del TRT/SP). En esas tres hiptesis, hubo el
decreto de la prisin no obstante an hubiese recursos pendientes de juzgamiento
por parte de Tribunales Superiores. En esas tres situaciones, la prisin fue decretada
en razn de los reos se tuvieren evadido del pas. Vale decir, solamente los
denunciados que, temiendo el decreto de prisin, se evadieron del Brasil, tuvieron
que cumplir pena restrictiva de libertad. Se ve que en esta idntica situacin se
encontraba el Sr. Salvatore Cacciola, principal envuelto en el escndalo de los
Banco Marka y Fontecidam, que se encontraba en el momento en que
encerrbamos la redaccin de esta tesis preso en el Principado de Mnaco
aguardando pedido de extradicin a ser formulado por el Gobierno del Brasil
(Justia de Mnaco decide manter Cacciola preso, Folha de So Paulo,
19/9/2007). No obstante tenga habido condenacin de diversos otros envueltos en
este mismo escndalo de los referidos bancos, todos los condenados responden a
los procesos penales en libertad.- 7. Resarcimiento de los recursos desviados: Es
cierto que la dificultad para rever recursos pblicos desviados es problema de inters
de toda la comunidad internacional. Solamente en dos de los casos examinados
escndalo Jorgina de Freitas y TRT/SP hubo recuperacin parcial de los recursos
desviados. En todos los dems, los rganos de control no lograron obtener el
resarcimiento, hasta el momento en que encerramos la redaccin de esta tesis, de
cuantas mnimas significativas. El examen de los escndalos con recursos pblicos
ocurridos lleva a la siguiente conclusin: desviar recursos pblicos en el Brasil es
negocio que envuelve mucho poco riesgo. Esta constatacin recurre de la
inexpresiva recuperacin de las cuantas desviadas, mismo que tengan sido
propuestas acciones civiles tendentes al resarcimiento a los cofres pblicos en todos
los casos examinados.- 8. Efectividad de los mecanismos represivos: Las
constataciones apuntadas en los tres pargrafos anteriores deben constituir motivo
para fuerte inquietud: son raros los casos de condenacin penal (El peridico Correio
Braziliense (edicin del 12/8/2007), bajo el ttulo Mucho Trabajo por casi nada, es
presentado el cuadro general de impunidad en Brasil. En acuerdo con la materia
(p.2), Un levantamiento hecho por el Correio sobre 20 hechos que vienen desde el
periodo del Presidente Joo Figueiredo muestra que de 62 personas de
envolvimiento comprobado en escndalos, apenas 38 sufrieron algn tipo de
penalidad. An en acuerdo con la materia, el mayor problema continua siendo la

propia legislacin, que permite al acusado recorrer en libertad hasta que el proceso
llegue en instancias superiores, ultimo grado de recurso. Eso hace con que los
crmenes sean prescritos o que no haya condenaciones.); son ms raros an los
casos de cumplimiento de sentencias penales; y es inexpresiva recuperacin de los
recursos pblicos desviados. Es decir, se la efectividad del sistema de combate a la
corrupcin, en el Brasil, es medido por el examen de los mecanismos represivos, se
debe concluir por la falencia total del sistema.- 9. Correccin de las fallas: Hubiese,
en el Brasil, la intencin de combatir la corrupcin de modo efectivo, el enfoque
debera ser dado a la correccin de las fallas que propiciaron la ocurrencia de las
fraudes (Pesquisa realizada por el instituto IBOPE da noticia de que 69% de los
electores brasileos ya trasgredieron alguna ley o descumplieron alguna regla
contractual para obtener beneficios materiales, de forma intencional, y 75%
acreditan que cometeran por lo continua en la hoja 087 de esta misma
traduccin.----------------------------------- Traduccin n: 3056/07.- Libro n: 31.- Hoja n:
087.---------------------------------continuacin de la hoja 086 de esta misma traduccin.-----------------------------menos uno de los 13 actos de corrupcin evaluados por el
estudio,
caso
tuviesen
oportunidad.
(destacamos).
Fuente:
http://reinehr.org/index2.php?option=com_content&do_pdf=1&id=229). O sea, la
correccin de fallas en la legislacin y la mejora en las estructuras administrativas
especialmente aquellas relacionadas a la calificacin de los agentes pblicos
responsables por la gestin pblica deberan constituir las principales medidas
para el efectivo combate a la corrupcin en el Brasil.- 10. Prevencin: en razn del
que se demostr al longo de esta tesis, es de concluir que la nica forma de se
combatir de forma efectiva la corrupcin es por medio de medidas de carcter
preventivo, a ser mejor examinadas en las conclusiones, a seguir presentadas.----------------------------------------------------IV Medidas para la mejora del sistema de combate a la corrupcin en el Brasil----------------------------------------------------------------------------------------------Identificadas las
fallas que se relacionan, como regla, a la carencia de personal especializado, a los
aspectos vulnerables en leyes administrativas, presupuestarias, penales y
procesales, y a la ausencia de efectividad del Poder Judiciario en el combate a la
corrupcin buscaremos, en estas conclusiones, presentar algunas propuestas que
puedan reducir en el nivel de la corrupcin en el ejercicio de la Actividad de la
Administracin Pblica Brasilea.- En el inicio de esta tesis mencionamos la
existencia de la visin segundo la cual la corrupcin, en el Brasil, sera endmica,
gentica, cultural.- El examen de la legislacin brasilea, de las estructuras de los
rganos de control de la Administracin Pblica y, sobretodo, el estudio realizado en
el Captulo IV de esta tesis, en que fueron examinados casos concretos de
corrupcin ocurridos en el Brasil al longo de los ltimos aos, demuestran el
contrario.- El problema de la corrupcin, en el Brasil, recurre ms de las vacunas
legales, excesivamente permisivas, de la estructura de control deficitaria y carente
de mayor organizacin sobretodo en el que concierne al control interno y de la
impunidad de los responsables por la prctica de actos de corrupcin del que de
cualquier razn histrica o cultural. Es decir, las oportunidades propiciadas por el
Estado Brasileo para la prctica de actos corruptos son incontables y la sensacin
generalizada que se transmite a la poblacin sensacin que es confirmada por el
examen de los diversos escndalos presentados es de impunidad. Ese contexto,

aliado a la increble creatividad de aquellos que buscan aspectos vulnerables en la

actuacin del Estado para fradar y desviar recursos pblicos vale en ese punto
mencionar la creatividad utilizada para desviar recursos utilizada en el denominado
escndalo de los exhortos, conforme presentado en el Captulo IV incentivan la
corrupcin en el Brasil.- Razones histricas, culturales y, sobretodo, polticas talvez
puedan explicar porque no se promueve el efectivo y necesario cambio en el
escenario brasileo de modo a mejor aparejar el Estado para combatir la corrupcin,
tanto en el que dice respecto al aspecto preventivo, de identificacin y correccin de
las fallas del sistema, cuanto en relacin a la punicin de los responsables por los
desvos de recursos pblicos.- De cualquier manera, se construirse en el escenario
poltico brasileo cuadro que propicie la realizacin de los cambios aqu
propugnadas, ciertamente cualquier trazo o caracterstica cultural o moral
desempeara papel poco relevante para impedir el combate ms efectivo a la
corrupcin.- El contexto descrito al longo de la tesis nos lleva a la conclusin de que
solamente por medio de la participacin del Congreso Nacional especialmente por
medio de la continua en la hoja 088 de esta misma traduccin.---------------------------------- Traduccin n: 3056/07.- Libro n: 31.- Hoja n: 088.--------------------------------continuacin de la hoja 087 de esta misma traduccin.-----------------------------actuacin de Comisiones Parlamentares de Inquisicin es posible imaginar la
superacin de las deficiencias en nuestra legislacin y la correccin de las diversas
vulnerabilidades identificadas en las estructuras administrativas y judiciales
brasileas.- En trminos bastante simple se puede afirmar que el combate ms
efectivo a la corrupcin depende de voluntad poltica y que, al menos hasta el
momento, esa voluntad jams de mostr suficientemente fuerte para superar el
poder de manipulacin de los grupos econmicos y polticos que se benefician de las
fallas en el ordenamiento jurdico brasileo.- En el Brasil, por lo tanto, el diagnstico
de la corrupcin y de las medidas necesarias a su superacin se debe atener ms al
examen de elementos estructurales y normativos del que culturales o morales.------------1. Estructuras de control de la Administracin Pblica brasilea: En relacin a los
rganos de control sobresee, con destaque, la ausencia de una estructura unificada
con vocacin para el combate a la corrupcin. Cada rgano de la Administracin
Pblica ejecuta su tarea de control y combate a la corrupcin o a la lavaje de dinero,
sin cualquier correlacin, organizacin o centralizacin de datos.- No hay, por decir,
ninguna estructura profesional de inteligencia destinada al combate organizado a la
corrupcin en el Brasil, no obstante haya, al menos en el mbito del Poder Ejecutivo,
iniciativas muy buenas destinadas a esa interaccin de los rganos de control, del
que es ejemplo la institucin de la Estrategia Nacional de Combate a la Corrupcin y
a la Lavaje de Dinero ENCCLA, creada en el 2003 (Captulo II).- Se hay mucho a
trabajar para mejorar el sistema de control, por otro lado se torna necesario
reconocer que avances importantes ocurrieran en diversos sectores, de que son
ejemplos las acciones de combate a la lavaje de dinero en el Brasil conducidas por
el COAF, el fortalecimiento del Tribunal de Cuentas de la Unin y de la ContraloraGeneral de la Unin y el engallamiento del Departamento de Polica Federal en el
combate a la corrupcin.- En el que dice respecto al combate a la lavaje de dinero, la
implementacin de un rgano de inteligencia financiera fue importante avance
institucional brasileo, an que fueron verificadas innumeras dificultades en la
ejecucin de su actividad resultante de la inadecuacin de su cuadro de personal y

de su estructura administrativa el rgano de inteligencia financiera brasileo, el

COAF, cuenta, conforme indicado en el Captulo II, con poco ms de tres decenas
de funcionarios para efectuar, en cada mes, cruzamientos complejos de millones de
informaciones. De ese modo, en que pese existir un sistema de control de la lavaje
de dinero, algunas fallas en la legislacin (apuntadas en el Captulo III) y, sobretodo,
en su estructura administrativa impiden el rgano de inteligencia de actuar de modo
efectivo.- El examen del que se verifica en el mbito del COAF sirve de ejemplo del
que ocurre en la realidad de la Administracin Pblica Brasilea, especialmente en
los rganos que integran la estructura del Poder Ejecutivo federal, en que la tnica
es la carencia de personal calificado para desempear la funcin pblica,
especialmente en las estructuras del control interno de la Administracin Pblica.Mismo el Tribunal de Cuentas de la Unin y el Ministerio Pblico teniendo
atribuciones adecuadas y estando bien aparejados, dado que sus cuerpos tcnicos
son bien calificados y bien remunerados, esos rganos de control externo de la
actividad administrativa brasilea no son capaces de suplir graves deficiencias
verificadas en las estructuras de la propia Administracin Pblica. Es decir, la
actuacin razonablemente adecuada de los rganos de continua en la hoja 089 de
esta misma traduccin.----------------------------------- Traduccin n: 3056/07.- Libro n:
31.- Hoja n: 089.---------------------------------continuacin de la hoja 088 de esta misma
traduccin.------------------------------control externos no es capaz de compensar fallas
graves en las estructuras de control de la propia Administracin Pblica,
especialmente se considerarse que el resultado de la actuacin de esos rganos se
hace, muchas veces, por medio de acciones judiciales que, en el Brasil, se
caracterizan por la lentitud e ineficiencia. Como admitir, por ejemplo, que la
actuacin de los rganos de control externo sea capaz de impedir o de punir
fraudes como la verificada en el escndalo de la SUDAM (vide captulo IV), en que
se constata que el nico exclusivo propsito de la entidad era desviar recursos
pblicos que se destinaran al desarrollo de la Amazonia?- Acerca de la actuacin
del Poder Judiciario en el Brasil en el combate a la corrupcin, se puede concluir
que, salvo rara excepciones, tienen sido pifia.- No obstante en diversos escndalo
examinados en el Captulo IV tengan sido identificados casos de condenacin penal
o por acto de improbidad de los envueltos por los jueces de primero grado, se
constata que la regla es la impunidad en razn del cabimiento de sucesivos recursos
en que los reos, condenados en primero grado, responden al proceso en libertad
hasta que sea proferida la decisin definitiva, que, en muchos casos, en razn de la
demora en el juzgamiento del recurso, ir simplemente reconocer la ocurrencia de
prescripcin.- Una de las raciones para la ineficiencia del Poder Judiciario brasileo
fue mucho bien sintetizada ppr Cludio Weber Abramo, Director-Ejecutivo de la
Transparencia
Brasil
(http://www.transparencia.org.br/docs/just-Brasil.pdf):
Racionalidad es la ltima cosa que se detecta en los cdigos brasileos. No es de
admirar, pues ellos fueron escritos por abogados de defensa. Para conducir un
proceso de forma entrecortada y llena de las frulas perfectamente kafkianas que
testigazos, es necesario pagar abogados. Cuanto ms detalles recnditos el
abogado es capaz de explorar, ms tiempo l conseguir ganar para su cliente.
Abogados as cuestan mucho. Quien puede pagarlos es la clase dominante. En
particular, corruptos que son llevados a la Justicia (el que ya es raro) acostumbran
tener bastante dinero para eso. En procesos penales, la idea es procrastinar hasta

que el crimen prescriba. En procesos civiles, hasta que la parte contraria sesgote. Es
por eso que procesos llegan a se arrastrar por dcadas.- An en relacin a la
actuacin del Poder Judiciario brasileo, en el combate a la corrupcin, llama la
atencin la falta de informacin sobre cualesquier procesos.- Es posible afirmar que
las acciones penales o de improbidad son lentas, que son ilimitados los recursos
previstos en la legislacin, o que es prcticamente imposible mantener una
condenacin penal de juicio de primero grado en razn del cabimiento de
sistemticos y sucesivos recursos por el examen de casos concretos, y no en razn
de ser divulgados datos estadsticos sobre la actuacin judiciaria. Esa ausencia de
informaciones fornecidas por el Poder Judiciario sobre la actuacin judiciaria,
inclusive, fue uno de los motivos que nos llev a realizar la pesquisa para la
presentacin de los escndalos de corrupcin tratados en el Captulo IV a partir de
informaciones colectadas por la prensa.- Cuando se buscan datos acerca de la
actuacin del Poder Judiciario, como saber si el sistema de combate a la corrupcin
funciona sin que haya informaciones sobre los procesos judiciales de corrupcin?
Cuantos procesos administrativos terminaron por generar procesos judiciales?
Fueron propuestas acciones civiles o acciones penales a partir de los datos
obtenidos en los procesos administrativos? Propuesta la accin civil o penal, hubo
condenacin? Fueron interpuestos recursos? Cunto tiempo continua en la hoja
090 de esta misma traduccin.----------------------------------- Traduccin n: 3056/07.Libro n: 31.- Hoja n: 090.---------------------------------continuacin de la hoja 089 de
esta misma traduccin.------------------------------el Tribunal superior llev para juzgar el
recurso? Hubo recuperacin de los recursos pblicos desviados?- Esas cuestiones
precisan ser respondidas para que la sociedad pueda saber si los recursos
investidos en control y combate a la corrupcin generan resultados.------------------------------------------2. Anlisis del escenario estructural de los rganos de control de la
prevencin a la punicin: Para la presentacin de conclusiones acerca del combate a
la corrupcin en el Brasil y para la elaboracin e propuestas de mejora de los
mecanismos existentes, es necesario analizar el escenario institucional brasileo en
diferentes etapas, desde la prevencin hasta la punicin de los actos corruptos.- A
rigor, la nfasis en el combate a la corrupcin se debe referir justamente a la
prevencin. El mejor control siempre ser el de prevenir la ocurrencia del ilcito, es
decir, impedir que el foco de corrupcin ocurra lo que puede ser constatado con el
examen del escndalo del TRT de So Paulo (Captulo IV) en que, no obstante el
TCU tenga constatado la existencia de fuertes indicios de fraudes desde el inicio de
la ejecucin de la obra, an en el ao del 1992, solamente en el ao del 1998 fueron
adoptadas medidas correctivas.- En el plano preventivo, tres son las medidas a ser
adoptadas: el compartir informaciones, el planeamiento y la transparencia.- Cuanto
mayor sea la transparencia en las operaciones realizadas por la Administracin
Pblica, y cuanto ms el acto administrativo est vinculado a un resultado planeado
y conocido, mayor ser la posibilidad para el ejercicio del control social. Y donde el
control social es ejercido no hay sentimiento de impunidad, a ejemplo del que ocurri
en relacin al caso Collor presentado en el Captulo IV.- Acerca de la importancia de
la actuacin preventiva en el control de la actividad administrativa del Estado, y, por
lo tanto, como efectivo mecanismo de combate a la corrupcin, nos podemos
reportar a algunas situaciones que envuelven la actuacin del Tribunal de Cuentas
de la Unin referida en el Captulo II.- En aquel Captulo, fue mencionado que las

decisiones del TCU que imputen dbito o imputen multa tienen naturaleza de ttulo
ejecutivo y que propician la proposicin de la accin judicial con vista al
resarcimiento de los cofres pblicos. En aquel captulo fue, an, mencionado que
menos de 1% (un por ciento) de lo que es enviado a la justicia para acciones civiles
es efectivamente resarcido a los cofres pblicos.- No obstante no haya datos acerca
del resarcimiento decurrente de otras medidas o acciones judiciales, de que seria
ejemplo la accin de improbidad, no es de se suponer que el resultado sea distinto,
es decir, que haya resarcimiento de los recursos pblicos desviados.- El examen de
todos los casos presentados en el Captulo IV de esta tesis confirman la incapacidad
del Estado Brasileo, que se utiliza de la va judicial, para rever fondos pblicos
desviados. De todos los casos pesquisados, solamente en el denominado escndalo
Jorgina de Freitas hubo resarcimiento de pequea parte de las cuantas
desviadas.- Las raciones para esa total y completa no efectividad judicial en la
recuperacin del dinero pblico son, de un lado, la facilidad con que se puede
esconder esos recursos y, de otro lado, la lentitud con que acta el Poder Judiciario
en la tramitacin de los procesos civiles de reparacin de daos.- Para confirmar la
necesidad de ser dada primaca a la prevencin como mecanismo de combate a la
corrupcin, pueden ser presentados como ejemplo dos procesos de auditoria
conducidos por el Tribunal de Cuentas de la Unin TCU (Estos y otros ejemplos de
actuacin preventiva en el combate a la corrupcin y al desperdicio pueden ser
buscados en las continua en la hoja 091 de esta misma traduccin.---------------------------------- Traduccin n: 3056/07.- Libro n: 31.- Hoja n: 091.--------------------------------continuacin de la hoja 090 de esta misma traduccin.-----------------------------relaciones de actividades divulgados por el TCU en su sitio: htts://www.tcu.gov.br).
En el primero de ellos, fue realizada auditoria en el ao del 2005 en licitacin de
obras de estradas con presupuesto de R$ 1,6 billn) (un billn seiscientos millones
de reales). La actuacin del Tribunal result por identificar sobreprecio en los valores
del presupuesto e import en la reduccin el precio de la obra en R$ 300 millones
(trescientos millones de reales). En el segundo procesos, fue realizada auditoria en
la empresa estatal brasilea encargada de la manutencin de construccin de
aeropuertos (Infraero). Para la ampliacin y modernizacin del Aeropuerto de
Congonhas, en So Paulo, haba sido hecho el presupuesto en R$ 1 billn (un billn
de reales). Hecha la auditoria, fueron identificados errores en el presupuesto, que
corregidos, resultaron en la reduccin del precio de la obra en ms de R$ 100
millones (cien millones de reales). Es decir, en dos procesos de auditoria, procesos
que se insieren en el mbito del control preventivo, fue posible evitar el pago de
valores sper facturados de la orden de centenas de millones de reales,
independientemente de cualquier otra providencia o accin judicial.- La nfasis del
control debe ser, por lo tanto, la prevencin, y una vez definido ese foco de combate
a la corrupcin, se torna necesario identificar las situaciones o escenarios que
propician la ocurrencia de la fraude.- La identificacin constituye, por lo tanto, la
segunda fase del rito procesal de control de la corrupcin y para que ella ocurra se
torna necesaria e imprescindible la existencia de un eficiente sistema integrado de
inteligencia.- El examen emprendido en el Captulo II sobre los rganos de control de
la Administracin Pblica existentes en el Brasil (Tribunal de Cuentas, Ministerio
Pblico, Controladora-General de la Unin, Polica Federal, COAF, Banco Central)
nos permite considerar que todos los datos e informaciones necesarios al

reconocimiento de cualquier foco de corrupcin en el Brasil estn a la disposicin de

esas autoridades pblicas. Su utilizacin, todava, depende de procesamiento
tcnico, de gerencia adecuada y de compartir, lo que no ocurre en el Brasil.- De un
modo general, existen en el Brasil institutos jurdicos en todas las reas de inters al
combate a la corrupcin e instituciones de control dotadas de atribuciones y de
instrumentos jurdicos adecuados vale, en este punto, mencionar la existencia de
los instrumentos de control judicial de la Administracin Pblica examinados en el
Captulo II. En el Banco Central, por ejemplo, existe rea de fiscalizacin con
condiciones tcnicas y humanas para identificar fallas y focos crticos de corrupcin
y lavaje de dinero rgano que se perfeccion significantemente despus del
escndalo que envolvi los Bancos Marka y FonteCidam.- Ni todas las operaciones
que tienen focos de corrupcin ostentan, todava, trazos e ilegitimidad. Viene de eso
que una operacin bancaria, por ejemplo, puede ser perfectamente legtima, bajo el
prisma de determinado rgano, y an mascarar foco importante de corrupcin que
solamente otro rgano tendra condiciones tcnicas de detectar.- El caso del
Mensualn es ejemplo adecuado para demostrar ese elemento. En que pese los
contractos bancarios firmados entre los envueltos en el esquema fraudulento ser
sabiamente ilegtimos y tener grande esquema de corrupcin, en el plano formal,
puramente financiero, ninguna sospecha causaran a los rganos de control de
movimiento financiero.- De forma semejante, no obstante patente que las empresas
envueltas en el referido caso del mensualn contactaban con innmeros rganos del
gobierno federal, algunas de ellas ya previamente apuntadas por gravsimas
continua en la hoja 092 de esta misma traduccin.----------------------------------Traduccin n: 3056/07.- Libro n: 31.- Hoja n: 092.--------------------------------continuacin de la hoja 091 de esta misma traduccin.-----------------------------irregularidades, ningn rgano de control administrativo tuvo la iniciativa de procurar
las instituciones financieras y con ellas compartir informaciones para investigar se en
aquellos contractos bancarios, aparentemente legtimos, exista irregularidad.- La
tarea de actuar en el control de la corrupcin presupone la identificacin tempestiva
de los focos de corrupcin, y para tanto es necesario obtener, organizar y
administrar las informaciones disponibles en los ms diversos sistemas de control
administrativo existentes en el Brasil, dentro de sistema de priorizacin, en que
seran monitoreados todos los sectores histricamente relacionados a focos de
corrupcin.- El carcter preventivo en el combate a la corrupcin presupone la
valorizacin de los mecanismos administrativos de control, en detrimento, que deben
ser capaces de contener la fraude y de punir los infractores.- La primera medida
administrativa, de contencin, importa en dotar referidos rganos de control de
atribuciones capaces de impedir que el foco de corrupcin y de desvo se mantenga
abierto. Esta atribucin presupone la existencia de mecanismos aptos a la adopcin
de medidas cautelares, a ejemplo de la competencia reconocida al Tribunal de
Cuentas de la Unin por el Supremo Tribunal Federal, conforme indicado en el
Captulo II.- En relacin a la segunda medida, relacionada a aplicacin de sanciones
administrativas, cuanto ms rigorosa ella sea, tericamente, menor ser la
necesidad de adopcin de medidas judiciales. As, se delante de informaciones
calificadas del COAF o del Banco Central, si se tuviese procedido la investigacin
tcnica en los contractos de las empresas envueltas en los diversos escndalos
examinados nos reportamos, aqu, una vez ms especficamente al denominado

escndalo del mensualn ciertamente tendra sido posible identificar el foco de

corrupcin y tendra sido posible adoptar medidas preventivas de contencin de la
fraude.- Se as ocurriese, poca importancia tendra el proceso judicial en la ejecucin
de medidas coercitivas y punitivas, se reservando a la Polica Federal y al Ministerio
Pblico la tarea precipua de recuperar los recursos financieros desviados y de
promover la punicin penal de los culpados.- Acerca de la aplicacin de medidas de
carcter administrativo, serio problema reside en la posibilidad de todo y cualquier
acto practicado por la Administracin Pblica, inclusive en las medidas de
contencin y de sancin adoptadas por los rganos de control, poder ser llevado a la
apreciacin judicial. Ese escenario de mucho poca racionalidad acaba por reservar
al Poder Judiciario el monopolio integral de cualquier iniciativa en el plano de la
punicin.- La morosidad judiciaria, todava, acaba por soterrar cualquier expectativa
de punicin inmediata y a contento de los responsables por el desvo de recursos
pblicos.- En este punto, se concluye que una posible solucin para el problema de
la lentitud del Poder Judiciario podra surgir como ya apuntado con la
implementacin de varas especializadas en el control de la corrupcin y de la lavaje
de dinero.- La actuacin preventiva en el combate a la corrupcin presupone,
adems, el examen de tres aspectos: la informacin, el control y la transparencia.No es posible pensar un efectivo combate a la corrupcin sin el ingreso inmediato y
efectivo en la era de la informacin. Cuanto mayor sea el acceso a la informacin por
parte de los rganos de control y de la sociedad, mayor ser el control interno,
externo y social ejercido sobre los rganos pblicos, impidiendo el establecimiento
del foco de corrupcin o tornndolo tan arriscado que no valla la pena ni la tentativa.La importancia de la transparencia an se destaca, en el punto de vista poltico, en
razn de su continua en la hoja 093 de esta misma traduccin.---------------------------------- Traduccin n: 3056/07.- Libro n: 31.- Hoja n: 093.--------------------------------continuacin de la hoja 092 de esta misma traduccin.-----------------------------inmensa capacidad de mejora democrtica de los regimenes modernos,
promoviendo la insercin de la sociedad en la actividad de control de las acciones
pblicas. La transparencia es, por lo tanto, imprescindible en las actividades de los
rganos y agentes pblicos, pues previne, combate y controla la prctica de
corrupcin y garante mayor eficiencia y publicidad a los actos de la administracin
pblica.- La nocin de transparencia aqu propugnada muchas veces se choca con
la proteccin que el ordenamiento jurdico brasileo confiere a las informaciones
sigilosas, relacionadas al derecho a la privacidad reconocido por la Constitucin
Federal brasilea del 1988 (art. 5, X y XII). La interpretacin corriente del texto
constitucional importa en que los rganos de control solamente puedan acceder
informaciones sigilosas detenidas por otros rganos pblicos se obtuvieren
autorizacin judicial, que presupone la existencia de proceso penal en curso. As, no
obstante el Banco Central o la Recepta Federal puedan detener informaciones
relevantes para el andamiento de procesos bajo la responsabilidad del Ministerio
Pblico, este solamente podr tener acceso a aquellas informaciones se existir
proceso penal y expresa autorizacin judicial de compartir informaciones.- La
relatividad de la proteccin a las informaciones sigilosas tema constante cuando se
buscan apuntar las causas para la morosidad e ineficacia del sistema de control
constituye paso fundamental en el sentido de conferir mayor transparencia al trato de
los recursos pblicos y de favorecer la transparencia, a la cual todo aquel que

negocia con el Estado se debe sujetar.--------------------------------------------3. Estructuracin de las Instituciones: Para proponer una estructura capaz de lidiar
con la corrupcin en el Brasil fue necesario, primeramente, que tomsemos
conocimiento del funcionamiento del aparato existente. En este punto, las pesquisas
realizadas se tornaron esenciales para percibir la necesidad de expansin de los
cuadros funcionales y de los recursos materiales de diversos rganos y entidades
gubernamentales, bien como la agregacin de tecnologa y de conocimientos,
ofreciendo entrenamiento a los servidores para habilitarlos a identificar, apurar y
recuperar los valores desviados debido a la corrupcin. El punto principal consiste,
de esa forma, en dotar las instituciones pblicas, y no apenas aquellas de control, de
la infra-estructura necesaria para hacer frente a la corrupcin, la combatiendo con la
utilizacin de los mejores medios disponibles.- La ausencia de estructura para la
fiscalizacin de los recursos pblicos repasados a las Organizaciones NoGubernamentales mencionada al final del Captulo III conforme apurado en
auditoria realizada por el Tribunal de Cuentas de la Unin (Vide Resolucin TCU
277/2007 Plenario; Fuente: http://contas.tcu.gov.br), es ejemplo del escenario
identificado en la Administracin Pblica brasilea sobre la falta de estructura de
personal para la fiscalizacin en la aplicacin de los recursos pblicos: h) otros
problemas fueron destacados en el referido proceso sobre convenios con ONGs:
anlisis tcnicas superficiales e insuficientes de las proposiciones y de las
condiciones de las participantes del convenio para consecucin de los objetos
propuestos; aprobacin de planos de trabajo vagos, con metas insuficientemente
descriptas, que son delegados a entidades sin condiciones para ejecutarlos;
ausencia de criterios objetivos y de evaluacin tcnica de las condiciones de la
participante del convenio para consecucin de los objetivos pactados; negligencia en
la fase preliminar de evaluacin tcnica de las propuestas y de las condiciones de
las participantes del convenio para continua en la hoja 094 de esta misma
traduccin.----------------------------------- Traduccin n: 3056/07.- Libro n: 31.- Hoja n:
094.---------------------------------continuacin de la hoja 093 de esta misma traduccin.-----------------------------ejecutarlas, asociadas a la ausencia de acompaamiento,
fiscalizacin y transparencia en la ejecucin, el que hace multiplicar las
irregularidades en los procesos de licitacin y contratacin y en la ejecucin fsica y
financiera de los convenios; procedimientos de adquisicin adoptados por las
entidades mucho distantes de constituirse licitaciones o en procedimientos anlogos
que atiendan a los principios de la igualdad, moralidad, publicidad y eficiencia
administrativa; desvo de finalidad en la aplicacin de los recursos transferidos;
utilizacin de recursos de los convenios para pago de despensas de manutencin de
las ONGs; anlisis superficiales y deficientes de las prestaciones de cuentas en
disonancia con las informaciones y elementos presentes en el proceso, denotando
que los pareceres son meramente pro forma, para cumplir ritos establecidos en las
normas legales; i) se concluy por la necesidad de, entre otras medidas, tomar los
datos de los convenios accesibles a cualquier interesado, para as incentivar el
control social.- As, sin dejar de reconocer la necesidad de fortalecimiento de las
instituciones e control ya existentes y actuante en la prevencin y combate a la
corrupcin, es preciso ir ms adelante, creando todo un sistema nacional de
combate a la corrupcin, de carcter continuo y que tenga, los rganos e
instituciones gubernamentales, y tambin el apoyo e inestimable ayuda de la

sociedad civil, de los medios de comunicacin y del sector privado.- An dentro de

este enfoque estructural, otra medida que se revela extremamente necesaria dice
respecto al fortalecimiento del Consejo de Control de Actividades Financieras
COAF, para que pueda actuar de forma ms eficaz y autnoma.- Es de se resaltar
que algunas otras acciones debern ser adoptadas para enfrentar las causas de la
corrupcin en el Brasil.- La necesidad de creacin de carreras especficas de gestin
y fiscalizacin de contratos y de auditoria en toda la Administracin Pblica que,
conforme examinado en el estudio de casos expuesto en el Captulo IV, constituye
aspecto extremamente vulnerable a la corrupcin, constituye ejemplo de medida
administrativa a ser implementada y que tomara el sector de contratos y convenios
pblicos menos vulnerable.- Otro punto decisivo para el suceso de cualquier
proyecto de combate a la corrupcin de carcter nacional es envolver todos los
rganos y entidades gubernamentales de control, que deben actuar de forma
integrada.- En el que se refiere a la lavaje de dinero, conforme observado,
innmeros avances estructurales y normativos fueron implementados en el Brasil en
estas dos ltimas dcadas. A rigor, desde la convencin de Viena, firmada en el
1988, de la cual el Brasil es signatario, el combate a la lavaje de dinero pas a ser
preocupacin en nuestro ordenamiento.- A pesar de su estructuracin completa, el
hecho es que el sistema de control de lavaje de dinero no tuvo el objetivo de
descubrir las actividades fsicas ilcitas decurrentes de los innmeros focos de
corrupcin ocurridos en el Brasil. Se crea, de esa forma, una burocracia con
apariencia de modernidad administrativa, ms que por dentro sufre de deficiencias
estructurales que impiden su efectivo y adecuado funcionamiento.------------------------------------------------------------------4. Cambios Legislativos: En el campo legislativo, son
innmeros los aspectos de nuestra legislacin que necesitan de urgente atencin.La legislacin presupuestaria, la que cuida de las licitaciones y de los contractos
administrativos y la legislacin sobre repase de recursos a Organizaciones NoGubernamentales son ejemplos de reas en que se hacen necesarias profundas e
inmediatas modificaciones.- En relacin a las licitaciones y continua en la hoja 095
de esta misma traduccin.----------------------------------- Traduccin n: 3056/07.- Libro
n: 31.- Hoja n: 095.---------------------------------continuacin de la hoja 094 de esta
misma
traduccin.------------------------------compras
gubernamentales,
merece
destaque la implementacin del sistema de compras electrnico creado por la Ley n
10.520, del 17 de julio del 2002, que instituye el llamado pregn, modalidad de
licitacin realizada por medio de instrumentos electrnicos de interaccin. Se trata
de un de los mayores avances en nuestra legislacin y demuestra que, por medio de
medidas legislativas adecuadas, es posible tornar la Administracin Pblica ms gil
e impedir o por lo menos dificultar la colusin entre los proveedores del Poder
Pblico.- En el pregn electrnico, la competicin es realizada por medio de la
Internet, por medio de catastro de los interesados, que reciben llave de acceso y la
sea privativa para pudieren realizar los lances. En este punto, es importante hacer
mencin al hecho de que el Brasil es el mayor comprador por subasta reversa con el
uso de medios electrnicos del mundo y que en el ao del 2006, el Gobierno Federal
adquiri R$ 11,1 billones por medio de esta modalidad electrnica, el que hace 57%
del total contratado por la administracin pblica federal. La economa decurrente del
uso de esa modalidad de licitacin fue de R$ 1,8 billones en el 2006. Cerca de 260
mil proveedores estn catastrados para fornecer al Gobierno Federal (Datos

obtenidos en el sitio electrnico del Ministerio del Planeamiento

http://www.planejamento.gov.br). Debe ser hecho el registro, todava, que la
modalidad electrnica de contratacin solamente es admitida para la contratacin de
bienes y servicios considerados comunes (Ley n 10.520/2002, art. 1) y que tienen
enfrentado fuerte resistencia las tentativas del Gobierno Federal de modificar
mencionada legislacin de modo a poder utilizar la modalidad electrnica de
licitacin para otros contractos, de que son ejemplos las obras pblicas.- De este
modo, la legislacin y el sistema electrnico de pregn brasileo son un de los ms
avanzados del mondo. Entretanto, necesita tener su campo de aplicacin ampliado,
bien como carece que algunas mejoras le sean acrecidas, limitando los espacios
para corrupcin que se encuentran hoy abiertos justamente en virtud del estrecho rol
de aplicacin del pregn electrnico.- Otros problemas pueden ser identificados en la
prctica de la Administracin Pblica relacionada a las constataciones. Son
frecuentes, por ejemplo, situaciones en que el administrador insiere en el edicto
clusulas que restringen la competitividad del certamen, (el que pide anulacin por el
Judiciario, causando la lentitud del proceso y por veces la responsabilidad del
administrador), o el fraccionamiento de los contratos de modo a se permitir la
compra directa o dirigida por medio de modalidades de licitacin menos
transparentes de que es ejemplo el convite -, o todava, la dispensa de la licitacin
bajo el argumento de urgencia.- Reiteramos, todava, que el mayor problema en el
rea de contratacin pblica no reside en la legislacin. No obstante modificaciones
sean necesarias, en esta rea, la ausencia de personal calificado para fiscalizar y
acompaar la ejecucin de contratos y convenios pblicos puede ser ciertamente
listada como un de los principales problemas en el combate a la fraude y a los
desvos de recursos pblicos.- El sistema presupuestario brasileo constituye otro
importante tem de las normas que no apenas propician, pero de cierto modo
incentivan la prctica de actos corruptos. Modificar la aplicabilidad del presupuesto
brasileo, que dejara de ser autorizable para se tornar impositivo, constituye, por lo
tanto, importante aspecto de la pauta de modificaciones normativas orientadas para
el combate a la corrupcin.- Apenas para se tener idea de la necesidad de modificar
el sistema presupuestario, se puede mencionar que en el Brasil, continua en la hoja
096 de esta misma traduccin.----------------------------------- Traduccin n: 3056/07.Libro n: 31.- Hoja n: 096.---------------------------------continuacin de la hoja 095 de
esta misma traduccin.------------------------------se determinada empresa vence
licitacin de obra pblica cuya ejecucin est prevista para ser realizada en cinco
aos, por ejemplo, la empresa deber actuar junto al Congreso Nacional, en primero
lugar, para garantir que el presupuesto pblico del rgano o entidad responsable por
la contratacin, en todos y en cada ao de la ejecucin del contrato, contemple
recursos para aquella obra. Con ciencia de los elevados intereses de aquella
empresa en que haya previsin presupuestaria para poder mantener el contrato en
andamiento, es cierto que los agentes pblicos envueltos en el proceso de
elaboracin del presupuesto sabrn hacer valer la mxima de que vale la pena
crear dificultades para pudieren vender facilidades. Es decir, se no hubiere el
necesario acierto entre la empresa contratada y los agentes pblicos responsables
por la elaboracin del presupuesto, el contrato vencido por la empresa tendr su
ejecucin suspensa por ausencia de recursos presupuestarios. Las dificultades
enfrentadas por la referida empresa no paran, todava, por ah. An que los recursos

tengan sido previstos en el presupuesto, dado que se trata de presupuesto

autorizable, es necesario que los rganos centrales ligados a los Ministerio de la
Hacienda y del Planeamiento liberen los recursos para la obra, lo que se hace pode
medio de procesos totalmente discrecional. Ese escenario lleva las empresas
vencedoras de las licitaciones para los grandes contratos, que no raramente
ultrapasan la cifra de billones de reales, a tener que mantener buenas relaciones
con los parlamentares responsables por la elaboracin del presupuesto y con los
funcionarios de los altos escalones del Poder Ejecutivo que deciden por la
liberacin de los recursos del presupuesto. En razn de se trataren de decisiones,
como observado, totalmente discrecionales nos referimos aqu tanto a la decisin
de incluir los recursos en el presupuesto cuanto a de liberar el recurso del
presupuesto improbable pensar que la inclusin de los recursos en el presupuesto
y que su liberacin no se hagan en cambio de pago de altsimas propinas, o, en
lenguaje parlamentar, del compromiso de la empresa de financiar la campaa de
determinados grupos polticos.- La identificacin de esos aspectos vulnerables en la
legislacin administrativa y presupuestaria brasilea, y su pronta correccin,
constituiran el punto de partida para el efectivo combate a la corrupcin en el Brasil.-----------------------------------------V Impunidad y papel de la prensa-------------------------------------------------------El
examen de los casos de corrupcin realizado en el Captulo IV indica nivel absurdo
de impunidad en el Brasil. Salvo rarsimas y puntuales hiptesis (como el caso del
TRT de So Paulo, en que el juez Nicolau dos Santos Neto fue preso, y el caso del
desvo de recursos del Instituto de la Previdencia Social, en que la abogada Jorgina
de Freitas tuvo que restituir parte del que desvi, y tener sido presa), no se obtiene
el resarcimiento de los recursos desviados y no hay condenacin penal de los
envueltos en los escndalos.- El papel de la prensa en la apuracin y en la
divulgacin de los escndalos constituye otra constatacin inequvoca. Las
investigaciones oficiales solamente tuvieron inicio, en diversos casos estudiados,
despus de la divulgacin de materias periodsticas y, no existiese la presin social
decurrente del acompaamiento realizado por la prensa, ciertamente importantes
investigaciones realizadas por las Comisiones Parlamentares de Inquisicin
instauradas en el Congreso Nacional no tendra tenido el incentivo necesario a la
realizacin de investigaciones y a la obtencin de pruebas.- Mencin especial debe
ser conferida a la actuacin de la Revista continua en la hoja 097 de esta misma
traduccin.----------------------------------- Traduccin n: 3056/07.- Libro n: 31.- Hoja n:
097.---------------------------------continuacin de la hoja 096 de esta misma traduccin.-----------------------------Veja y de los Peridicos O Globo, Hoja de So Paulo, Estado
de So Paulo y Correio Braziliense en la divulgacin de escndalos de corrupcin.Como resultado de ese inmenso cuadro, tenemos el creciente sentimiento de
impunidad, que crea la idea de que desviar recursos pblicos es un bueno negocio,
de que fradar el Estado envuelve mucho pocos riesgos. En el Brasil, por lo tanto, al
contrario del que debera ocurrir, ningn efecto la coercibilidad que en la tcnica
jurdica debera funcionar como freno a la prctica del acto ilcito en la medida en
que debera crear el temor o recelo de punicin por el cometer la infraccin ejerce
sobre el infractor, pues el sentimiento que ms prospera es el de la impunidad.- La
crisis tica causada por este sentimiento solo no atinge ndices ms alarmante
porque la prensa, conforme demostrado en el captulo IV, de un modo general,

ejerce activo control social. Se constata que en los das actuales la mayor punicin
aplicable al corrupto, o a la institucin envuelta en escndalos, es el dao a la
imagen, y que el juez de estos procesos, que no se sujetan a cualquier principio o
regla de contradictorio o amplia defensa, es la prensa.- La posibilidad de ser
cometidas injusticia y de que los daos provocados se tornen irreparables es
inmensa, el que torna ese sistema informal de coercin y sancin sujeto a duras
crticas.- La libertad de prensa constituye inestimable instrumento democrtico y, en
muchos casos, conforme el examen emprendido en el Captulo IV demostr, la nica
posibilidad de ser denunciados escndalos y sus infractores, no obstante envuelva
serios riesgos de personas inocentes ser atingidas.- Abusos cometidos por la prensa
ciertamente siempre ocurrirn. El hecho, entretanto, es que la incapacidad del
aparato institucional brasileo de control de la Administracin Pblica, especialmente
en razn de la bajsima efectividad de los mecanismos judiciarios, de punir culpados
o resarcir los cofres pblicos acaba por legitimar plenamente la actuacin de la
prensa como nico mecanismo de control social y de combate a la corrupcin.----------------------VI Poder Judiciario-------------------------------------------------------------------------- Modificaciones en la legislacin procesal, penal y en las estructuras del Poder
Judiciario, que podran crear juzgados especializados en cuestiones relacionadas a
la corrupcin, ciertamente contribuiran para la mayor efectividad en la aplicacin de
puniciones a los responsables por la prctica de crmenes contra la Administracin
Pblica y de actos de improbidad administrativa, reduciendo la sensacin de
impunidad que hoy impera en el Brasil y contribuyendo para resarcir los cofres
pblicos de los recursos desviados.- Las dificultades presentadas al longo de los
captulos que componen esta tesis y la ausencia de efectividad del Poder Judiciario,
desaguadero de cualquier medida de represin a la prctica de actos corruptos
amenazan la institucin de cualquier sistema de prevencin y de combate a la
corrupcin.- La sensacin generalizada de que el Poder Judiciario es incapaz de
combatir adecuadamente la corrupcin puede ser atribuida a los siguientes factores:
deficiencia y demora en la investigacin penal; impunidad de crmenes sometidos al
foro privilegiado; deficiencia y demora de la investigacin penal e impunidad de
crmenes ms graves; prescripcin (retroactiva), impunidad y desaparecimiento de
los bienes; ausencia de transparencia de la actuacin del Poder Judiciario en el
combate a la corrupcin, lo que no estimula los dems operadores del sistema;
paralizacin del andamiento de los procesos, generando la prescripcin; no
contencin de la continuidad de la prctica delictiva; continua en la hoja 098 de esta
misma traduccin.----------------------------------- Traduccin n: 3056/07.- Libro n: 31.Hoja n: 098.---------------------------------continuacin de la hoja 097 de esta misma
traduccin.------------------------------dificultad en la colecta de pruebas; perecimiento y
desvalorizacin del bien aprendido; prejuicio al erario tanto en el caso de prdida a
favor de la Unin, cuanto en el caso de restitucin al propietario; paralizacin del
andamiento procesal por cuenta de la no localizacin del reo, sus direcciones y de
sus bienes; dificultad de quiebre de sigilo telefnico de los investigados decurrente
de la demora consecuente de la dificultad en expedir oficios.- Juntamente con la
creacin de Juicios especializados en el combate a la corrupcin, se podra agilizar
la actuacin del Poder Judiciario por la adopcin de las siguientes medidas:
ampliacin de recursos humanos y materiales del Departamento de Polica Federal
para agilizar inquisiciones y coleta de pruebas que tornase ms fcil y gil la

condenacin de los infractores denunciados por el Ministerio Pblico; Ampliacin de

recursos humanos de las varas especializadas en lavaje de dinero y la creacin de
juicios especializados en crmenes contra la Administracin Pblica y en la Prctica
de actos de improbidad administrativa; creacin o definicin de rgano administrativo
responsable por la administracin y conservacin de bienes secuestrados y
arrestados, muebles y inmuebles, en proceso penal; aproximacin del Departamento
de Polica Federal con el Ministerio Pblico Federal, para que trabajen ms prximos
y harmnicamente, sugestionndose inclusive el compartir, en algunos casos, de las
dependencias fsicas.--------------------------------------------------------------------------VII
Consideraciones Finales--------------------------------------------------------------Definir la
forma de combatir la corrupcin en un Pas de dimensiones continentales y
diversidad social, econmica, cultural y educacional como el Brasil no es desafo
simples.- Para que sea efectivo y eficaz, el proyecto de combate a la fraude y al
desvo de recursos pblicos debe ir mucho ms all de las normas y buscar, en la
esencia de las instituciones, las causas y los efectos de la corrupcin, para
solamente entonces proponer abordaje integrada que considere la estructuracin de
las instituciones y la adecuacin de las normas.- Para combatir la corrupcin es
esencial obtener y mantener la confianza de los ciudadanos en el Estado como
institucin. Es preciso acreditar y hacer creer que es posible combatir y reducir la
corrupcin a niveles mnimos. Con esto podremos obtener el apoyo y la participacin
de una sociedad civil activa e independiente.- Es necesario reconocer que reforma
polticas especialmente las del sistema de financiamiento de campaas electorales
y reformulaciones en el sistema de enseanza constituyen medidas necesarias
para enfrentar la corrupcin, visto el bajo nivel de educacin de la poblacin
brasilea que ciertamente dificultan el combate a la corrupcin (Pesquisas
divulgadas por los peridicos O Estado de S. Paulo (edicin de 25.09.2006) y Hoja
de S. Paulo (edicin de 08.10.2006) apuntan la relacin entre nivel de escolaridad y
corrupcin, en el sentido de que, cuanto menor el nivel social y de escolaridad,
mayor la posibilidad de un individuo aceptar como normales actos corruptos.). El
foco de este trabajo se restringe, entretanto, al examen de las fallas en la legislacin
y en las estructuras de la Administracin Pblica que propician la prctica de actos
corruptos, y no al examen sociolgico o poltico de las razones para la manutencin
de bajos niveles de escolaridad y de la relacin entre bajo nivel de escolaridad, fallas
en el sistema poltico y la corrupcin.- Definidos eses parmetros, procuramos
conocer la corrupcin en el Brasil por medio del examen de casos concretos,
buscando la forma de enfrentarla desde la prevencin hasta la punicin.- El continua
en la hoja 099 de esta misma traduccin.----------------------------------- Traduccin n:
3056/07.- Libro n: 31.- Hoja n: 099.---------------------------------continuacin de la hoja
098 de esta misma traduccin.------------------------------poder pblico debe reevaluar
los mecanismos existentes y establecer nuevos padrones de control y transparencia
Debe ser promovido el acceso del pblico a las informaciones de forma ms amplia,
fcil y rpida. El Poder Judiciario y el Ministerio Pblico precisan ser fortalecidos,
priorizando su independencia e integridad. El Ejecutivo debe ser transparente y
apuntado para resultados. El Poder Legislativo, en la calidad de representante del
pueblo, debe incrementar una de sus atribuciones institucionales ms importantes:
fiscalizar y controlar los actos del Poder Ejecutivo, especialmente por medio de
instauracin de Comisiones Parlamentares de Inquisicin. La sociedad, los medios

de comunicacin y el sector privado deben ser llamados y estimulados a participar

como mecanismos de control social. Solamente as, con la concurrencia de todos,
construiremos un verdadero sistema de integridad nacional.- Decir que la corrupcin
en el Brasil es trazo cultural es otra leyenda que no pasa de disculpa para no
enfrentar el problema. La corrupcin no es cultural, pero, a continuar como estamos,
corremos el riesgo de establecer una cultura de impunidad cuyo resultado es el
aumento de la corrupcin.- Es preciso que implantemos, de inmediato, un sistema de
combate a la corrupcin, para que las prximas generaciones no tengan que pagar
el alto precio que nosotros hoy pagamos por las dcadas de omisin y desmando.El propsito de esta tesis fue la identificacin de puntos vulnerables en el Estado
brasileo que propician la ocurrencia de la corrupcin, bien como la presentacin de
algunas propuestas que podran, caso implantadas, reducir el nivel de corrupcin
verificado en la Administracin Pblica Brasilea.- Que el esfuerzo aqu emprendido
pueda contribuir para la formacin de un Brasil ms justo, ms tico, bien como para
la valorizacin de la democracia y de los intereses del pueblo brasileo.------------------------------------------------------------------------------Y nada ms habiendo para ser traducido en el referido documento, fue dado por
bien y fielmente traducido, DOY FE y firmo en la ciudad de Braslia, capital de la
Repblica Federativa del Brasil, a los tres das del mes de diciembre del dos mil
siete (2007).----------------------------------------------------

TESIS DOCTORAL
LUCAS ROCHA FURTADO

Ttulo: LAS RAICES DE LA CORRUPCIN EN BRASIL: ESTUDIO DE CASOS Y

LECIONES PARA EL FUTURO

Resumen

I Presentacin de la tesis
Con la descubierta del Brasil por Portugal, en el ao del 1500, se estableci la
relacin de dependencia entre a colonia y el conquistador, relacin que ira durar ms de
trescientos aos, en que la funcin del Brasil sera fornecer fondos para la monarqua,
para la aristocracia y para los proyectos expansionistas portugueses.
En los primeros aos que se siguieron al descubrimiento, la fraude ms comn en
la joven colonia estaba relacionada al contrabando de mercaderas. El contrabando del
oro, que era practicado inclusive por los clrigos356, ocurra en grande escala.
Al longo de tres siglos en que se mantuvo la relacin de dependencia del Brasil, se
multiplicaron los casos de corrupcin, que no ms se resuman al contrabando, tal era la
avidez con que las personas aqu llegaban para enriquecer, atradas por la fama de
abundancia de la nueva colonia (HABIB, Srgio: Quinhentos anos de corrupo
Enforque scio-histrico-jurdico-penal. Sergio Antonio Fabris Editor. Porto Alegre. 1994.
P. 3).
356

El contrabando del oro por parte de la Iglesia creo en el Brasil la expresin santo del palo hueco. La
expresin, an en uso en los das actuales, es utilizada para hacer referencia a personas que se presentan
como distintas del que realmente son. Ella surgi en razn de tener sido comn, durante el periodo colonial,
la fabricacin de estatuas de santos huecos, vacos. El propsito de esos santos sera esconder el oro a ser
contrabandeado, cuyo comercio era severamente tajado por la Corona de Portugal.

El cierto es que para la poblacin de la nueva colonia, que era inmensa, Portugal
que contaba con poblacin inferior a un milln y medio de habitantes deportaba todo tipo
de gente, conforme relata Jos Maria dos Santos (SANTOS, Jos Maria dos. A poltica
geral do Brasil. Editora da Universidade de So Paulo. So Paulo: 1989, p. 132):
degradados, incorregibles, fallidos de cualquier suerte. Todava segundo el actor, no
haba dignidades preestablecidas ni valores de principio. En la bagaje de perdidos y
desgarrados de los primeros que llegaron de la Europa, no podan tener lugar, tales
objetos de convencin. Cada un vala por si mismo, segundo su mayor o menor
capacidad en vencer la tierra bruta y de ella ltimamente se apropiar.
El nuevo pas fue construido, se ve, sin cualquier compromiso moral o ideolgico
de formar una nacin. Al contrario, venan aportar en el Brasil solamente aventureros
cuyo nico inters era tirar provecho de las riquezas 357 locales y retornar a Portugal,
fugando, el ms rpidamente posible, de las enfermedades, intemperies, ataques de
indios canbales que en la poca de la descubierta ultrapasaban la casa de los millones
y que, en los das actuales, no llegan a los millares en todo el territorio brasileo (Vide:
htts://www.funai.gov.br/) y de toda suerte de dificultades que asolaban la joven colonia.
Acerca de la forma como se dio la colonizacin brasilea y la formacin cultural del
pueblo brasileo, son frecuentes comparaciones (Conforme relato de Vianna Moog.
Bandeirantes e Pioneiros, 17 edio. Ed. Civilizao Brasileira. Rio de Janeiro: 1989. P.
88.) con la colonizacin de los Estados Unidos de la Amrica en que los puritanos del
Mayflower, acosados por la persecucin religiosa, vieran, en grupos familiares, se
establecer con animus de se quedar en las plagas del Nuevo Mondo, para leer la Biblia,
se ayudaren unos a los otros, trabajar y construir una nacin que les faltaba.
La manera como se dio la colonizacin brasilea sucintamente descripta en las
lneas anteriores es normalmente apuntada como la causa determinante de todas las
dificultades enfrentadas para el desarrollo econmico y social y la denominada heredad
portuguesa es mencionada como la razn para los elevados ndices de corrupcin
vigentes en el Brasil.
357

En este sentido, vale mencionar la expresin de D. Juan VI, rey de Portugal en el periodo, citada por
Vicente Barreto y Antnio Paim (in Evoluo do Pensamento Poltico Brasileiro. Editora da Universidade de
So Paulo. So Paulo: 1989) segundo quien el Brasil era la vaca de leche de Portugal.

Defenderemos, en este trabajo, que esa visin es acerca del brasileo que en
nuestro sentir es equivocada no es determinante para la ocurrencia de elevados niveles
de corrupcin en el Brasil actual.
La presente tesis no es trabajo de cuo histrico o sociolgico. No se busc, de
eses modo, por medio de pesquisas o argumentos histricos o sociolgicos, refutar la
imagen de que caractersticas del denominado brasileo seran el factor determinante
para la prctica de actos corruptos en el Brasil.
Las races de la corrupcin brasilea conforme se demostr al longo de la tesis
no ms se encuentran en nuestro pasado colonial, o en caractersticas de la personalidad
del brasileo. Discordaremos, por tanto, de la visin dominante de que los elevados
ndices de corrupcin practicados en el Brasil, que en acuerdo con la Transparencia
Internacional ocupa de la septuagsima colocacin en el ranking de los pases ms
corruptos, con ndice de 3,3 de percepcin de corrupcin 358, estn vinculados al pasado o
a la identidad del brasileo y que no pueden, por lo tanto, ser superados359.
Atribuir, an en los das actuales, a la heredad portuguesa la culpa por las
deficiencias en nuestra formacin cultural y considerarla la principal causa de la
corrupcin brasilea interesa apenas a aquellos que se benefician de las fraudes y de los
desvos de los fondos pblicos de entre los cuales ciertamente no ms se incluyen la
monarqua o la aristocracia portuguesas.
358

Fuente: http://www.transparency.org/policy_research/surveys_indices/cpi/2006
Al lado del Brasil, con el mismo ndice de Percepcin de Corrupcin elaborado por la Transparencia
Internacional (3,3), estn China e India. Cuando se examina otro ndice elaborado por la Transparencia
Internacional, el ndice de Pagadores de Propina BPI, en ingls se verifica que los empresarios
brasileos al realizaren negocios en el exterior se comportan de modo menos corrupto que sus colegas
chinos e indianos. El Brasil, en la lista de pases pagadores e propina, que comprende los 30 (treinta)
pases, ocupa la 23 posicin con el ndice de 5,65; China e India ocupan la 29 y 30 posicin con los
ndices
de
BPI
de
4,94
y
4,62,
respectivamente

fuente
:
http://www.transparency.org/policy_research/surveys_indices/bpi/bpi_2006 . A partir de esos datos, se
podra hacer la siguiente indagacin: lo que lleva el brasileo a ser, en acuerdo con los criterios utilizados
por la Transparenta Internacional, tan corrupto cuanto chinos e indianos en sus respectivos pases y, en
contraposicin, a tener comportamiento menos corrupto que los mismos chinos e indianos en las relaciones
mantenidas en el exterior? La respuesta no reside en el hecho del brasileo ser ms o menos corrupto que
indianos y chinos. La razn para la prctica de actos corruptos, conforme se procurar demostrar en este
trabajo de tesis, reside en la existencia de oportunidades para la prctica de eses actos de corrupcin y en
la impunidad. O sea, el comportamiento corrupto del brasileo, del chino, indiano o suizo, en su pas o en el
exterior, est directamente relacionado a la existencia de oportunidades o vulnerabilidad a la corrupcin y
es inversamente proporcional a la certeza de la impunidad. Esa tesis es confirmada por el examen de los
casos concretos a ser realizado en el Captulo IV.
359

Defenderemos, en el trabajo, la tesis de que la principal causa para los elevados

niveles de corrupcin identificados en el Brasil corrupcin que constituye, al mismo
tiempo, causa y efecto de las innumeras fragilidades econmicas, sociales y polticas
nacionales reside, en primero lugar, en nuestro sistema jurdico administrativo y que, por
lo tanto, la superacin de esas deficiencias dependera tan-solamente de voluntad poltica
para identificar las vulnerabilidades en la legislacin brasilea, especialmente en el
campo del Derecho Administrativo, y de corregir las fallas en las estructuras de los
diversos rganos y entidades de la organizacin administrativa brasilea.
El segundo aspecto que contribuye para la manutencin de los elevados niveles de
corrupcin en el Brasil reside, ciertamente, conforme igualmente ser demostrado al
longo de ese trabajo, en la certeza de la impunidad de los que practican actos
fraudulentos, dado que son raros os casos de punicin de aquellos que se hicieron ricos
con fondos pblicos.
El exceso de oportunidades para desviar recursos pblico y la certeza de la
impunidad, y no la formacin moral o cultural del pueblo brasileo, constituyen las reales
causas para la manutencin de la corrupcin en elevados patatares.
Para emprender la tarea a que nos propusimos y confirmar los argumentos de la
tesis, dividimos el presente trabajo en diferentes partes.
En la primera parte de este trabajo (Captulo I), que cuida de temas conceptuales
acerca de la corrupcin, sern examinadas cuestiones genricas acerca del tema.
Buscaremos, en este Captulo I, apuntar las dificultades para la presentacin de un
concepto de corrupcin. Examinaremos an las causas de la corrupcin apuntadas por la
doctrina internacional, sus efectos bajo la economa, la desigualdad social y en vista de la
actividad administrativa del Estado, bien como de las propuestas presentadas para
combatirla. nfasis especial ser dada en este captulo a los efectos de la corrupcin
sobre la actividad administrativa del Estado, bien como a la importancia que el tema
asumi en los ltimos aos en el mbito de importantes organizaciones multilaterales, de
que son ejemplo las Naciones Unidas, el Banco Mundial y la Organizacin para
Desarrollo Econmico y Social OCDE.

El Captulo II se destina al estudio de las estructuras administrativas de control de

la actividad administrativa brasilea. El principal foco, en este punto de la tesis, ser el
estudio de los mecanismos de control utilizados por los principales rganos de controle
de la Administracin Pblica previstos por la Constitucin Federal brasilea del 1988: el
Tribunal de Cuentas de la Unin, rgano de control externo de la ejecucin
presupuestaria vinculado al Poder Legislativo, e el Poder Judiciario. Sern an
examinados los instrumentos y los principales rganos utilizados por el propio Poder
Ejecutivo federal para combatir a corrupcin.
El captulo III se dedica al examen de la legislacin brasilea y de los mecanismos
en ella previstos para la prevencin y el combate a la corrupcin. Para mejor comprensin
de ese aspecto del trabajo, la presentacin del modelo legislativo brasileo ser hecha a
partir de su cotejo con algunas convenciones internacionales sobre corrupcin, siendo
dedicada atencin especial a la Convencin de las Naciones Unidas sobre Corrupcin,
firmada en la ciudad de Mrida (Mxico), en el 2003. Son igualmente examinados
aspectos de la legislacin brasilea penal y administrativa y su adecuacin a otros
convenios, de entre ellos el firmado en el mbito de la Organizacin para el Desarrollo
Econmico y Social OCDE sobre el pago de soborno a funcionarios extranjeros.
El captulo IV se propone a examinar importantes casos o escndalos de
corrupcin ocurridos en el Brasil al longo de los ltimos quince aos y que envuelven la
actuacin de la Administracin Pblica en el Brasil. Ese esfuerzo se destina a testar la
efectividad de los mecanismos de control (presentados en el Captulo II), y de presentar
que, no obstante la legislacin brasilea, conforme ser verificado en el estudio
emprendido en el Captulo III, sea aparentemente adecuada y atienda a los parmetros
fijados en convenciones internacionales sobre corrupcin, son innumeras las fallas en el
sistema jurdico y en las estructuras administrativas del Estado brasileo que propician, o,
de cierto modo, hasta incentivan, la ocurrencia de fraudes y de desvos con recursos
pblicos en la medida en que cran ambiente a la corrupcin. Al longo del Captulo IV ser
igualmente confirmada, por el examen de los casos seleccionados, la impunidad de los
que se envolvieron en escndalos de repercusin de mbito nacional.

El foco de la tesis ser el examen de los grandes escndalos de corrupcin

ocurridos en el Brasil en los ltimos quince anos. El propsito especfico de este trabajo
consiste en la identificacin:
1. de las causas o puntos vulnerables existentes en la legislacin, en las
estructuras administrativas y en los rganos de control que propiciaron la
ocurrencia de las fraudes y desvos;
2. de las medidas administrativas y judiciales eventualmente adoptadas por las
autoridades pblicas para corregir las fallas en el sistema, punir los
responsables y recuperar los fondos pblicos desviados; y
3. de la efectividad de la adopcin de las medidas indicadas en el tem anterior.

Se buscar, por medio del examen de escndalos noticiados en los ms

importantes medios de comunicacin del Brasil, hacer el acompaamiento paso a paso
de la divulgacin de cada una de las medidas adoptadas para concluirse, al final, que la
punicin de los culpados y el adecuado funcionamiento de las estructuras administrativas
constituyen la nica forma de se combatir efectivamente la corrupcin pblica.
El foco del presente estudio se restringe a la corrupcin en el mbito de la
Administracin Pblica federal brasilea. Importantes aspectos del estudio de la
corrupcin, de que serian ejemplos la corrupcin judicial, policial o poltica, en que se
examinaran, no son objeto de estudio. Tambin no sern objeto de examen medidas
locales, adoptadas en el mbito de los Estados-federados o de los Municipios brasileos.
Antes de se examinar las medidas adoptadas por el Brasil para combatir la
corrupcin, en el Captulo I presentamos el escenario internacional y la postura adoptada
por entidades como las Naciones Unidas ONU, Banco Mundial BIRD, Organizacin
para Cooperacin y Desarrollo Econmico OCDE para el enfrentamiento de la cuestin.

II Escenario Internacional

A la excepcin de la edicin de la Foreing Corrupt Practices Act aprobado por el

gobierno norte-americano en el 1977, hasta el inicio de la dcada del 1990 pocos pases
y ningn organismo internacional se preocuparon en adoptar medidas efectivas de
combate a la corrupcin. El desinters de la comunidad internacional en relacin al tema
se deba al hecho de que la corrupcin era tenida como cuestin a ser enfrentada por
cada pas como materia de poltica interna.
La sensacin generalizada era de que la corrupcin no posea cualquier relevancia
para la economa nacional o internacional y que, en relacin a esta ltima, podra ser
considerada benfica para la obtencin de negocios por parte de las grandes empresas
en pases menos desarrollados, siendo el pago de soborno en operaciones comerciales
internacionales considerado instrumento natural de negociacin, acepto y estimulado por
los gobiernos de los pases desarrollados que admitan su deduccin para fines
tributarios.
Los ltimos aos fueron testigos de movimientos contradictorios en relacin a la
corrupcin. Los procesos de privatizacin que se iniciaron en la Europa al longo de la
dcada de 80 y que se esparcieron por el resto del mondo en la dcada siguiente, el
ingreso de los pases del antiguo bloco socialista sovitico en el comercio internacional,
en los cuales imperaban y todava imperan elevados niveles de corrupcin, los
avances tecnolgicos en materia de comunicacin y procesamiento de datos y,
sobretodo, la globalizacin econmica pueden ser apuntados como importantes factores
que contribuyeron para aumentar las oportunidades para la prctica de actos corruptos.
Eses mismos fenmenos, todava, contribuyeron para tomar ms evidentes los efectos
sociales, polticos, administrativos y econmicos de la corrupcin y para justificar la
adopcin de medidas para enfrentarla.
Relativamente a los efectos econmicos de la corrupcin, se verific que su
alcance ultrapasaba las fronteras del pas donde el acto es practicado, creando grande
distorsin para el comercio y para las financias internacionales. La globalizacin de la
corrupcin llev la comunidad internacional a buscar nuevas abordajes para su combate y
la cuestin pas a ser un de los ms importantes tems de la agenda de los organismos
internacionales.

Instituciones como el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional, que

siempre defendieron la liberalizacin econmica como la solucin para la reduccin de los
niveles de corrupcin, constaron que esa medida disociada de otras de carcter
estructural no sera suficiente para combatir la corrupcin.
Esas instituciones pasaron a adoptar como condicin para liberacin emprstitos o
de ayudas a adopcin por parte de los pases beneficiarios de medidas que evitasen la
ocurrencia de fraude o de cualquier otra malversacin. Pasaron, as, a disponer
programas de ayuda tcnica y financiera para la adecuacin de las legislaciones y de las
estructuras administrativas orientadas para la prevencin y la represin de la corrupcin.
En el plano multilateral, la celebracin de la Convencin de las Naciones Unidas
sobre Corrupcin, firmada en la ciudad de Mrida, en el Mxico, en el 2003, puede ser
considerada un marco. Siendo el primero texto de mbito mundial sobre el tema, la
Convencin busca tratar diversos aspectos del combate a la corrupcin: medidas
preventivas, cooperacin internacional, criminalizacin de determinadas conductas,
inclusive el encuadramiento de la corrupcin privada, la convocacin de la sociedad civil
para participar en el proceso de combate a la corrupcin y el fortalecimiento de
mecanismos contra la lavaje de activos, entre otros.
Esos ejemplos, aliados a otras iniciativas adoptadas en el mbito de la Unin
Europea y del Consejo de la Europa, de la OCDE y de la Transparencia Internacional,
indican que, se ese fenmeno que acompaa la humanidad desde sus primordios est
lejos de ser debelado, mucho tiene sido hecho en los ltimos aos. El ofrecimiento de
presentes (regalos) a funcionarios pblico o el pago de sobornos como instrumento de
negociacin internacional, prcticas consideradas normales en la mayora de los pases
hasta mucho reciente, hoy son tratadas como crmenes punibles con elevadas penas.
El volumen de recursos que mueve el poder poltico envuelto hacen creer que
estamos lejos de considerar la corrupcin como tema de inters apenas de los
historiadores. Es necesario que los gobernantes, los organismos internacionales, la
sociedad civil organizada, los empresarios, en fin, que todos tengamos conciencia de que
la lucha contra la corrupcin debe ser hecha en el da a da y que siempre surgirn
nuevas formas de corromper y fradar.

Las medidas adoptadas en el plan internacional de combate a la corrupcin

propiciaron la creacin de nuevo escenario en que el enfrentamiento del tema pasa a ser
un de los ms importantes tems de la agenda de discusin poltica mundial. Ese nuevo
escenario internacional tiene producido reflejos importantsimos en los ordenamientos
jurdicos de innmeros pases, inclusive en el Brasil.

III Vulnerabilidades identificadas en el Brasil que propician la prctica de actos

corruptos
1. Consideraciones Generales
El propsito de esta tesis de doctorado fue el de discutir fallas en las estructuras de
control de la Administracin Pblica (Captulo II) y en la legislacin brasilea (Captulo III)
que propiciaron la prctica de actos corruptos y que impiden la punicin de los
responsables por la ocurrencia de innmeros escndalos relacionados a la fraude y al
desvo de recursos pblicos (conforme se observ en el examen de casos realizado en el
Captulo IV).
Escogemos para examen en esta tesis de doctorado casos que, en nuestro sentir,
mantienen pertinencia con la corrupcin en la actividad administrativa del Estado
brasileo, y que tuvieron grande repercusin en los medios de comunicacin. Los casos
fueron escogidos no apenas en razn de la repercusin junto a los medios de
comunicacin y la opinin pblica, pero igualmente en funcin del rea en que se
verificaran. Fueron seleccionados casos de corrupcin ocurridos en diferentes reas de
actuacin de la Administracin Pblica brasilea:
1. concesin de beneficios de la previdencia (Jorgina de Freitas);
2. fraudes en la elaboracin y en la ejecucin del presupuesto (el escndalo de los
anes do oramento);
3. escndalo de las ambulancias (o mafia de las sanguijuelas), que puede ser
considerado una repeticin del caso anterior, con nuevos ingredientes
relacionados a la fraude en licitaciones;

4. fraudes en la utilizacin de mecanismos de fomento al desarrollo de la Regin

Amaznica brasilea concedidos por la Superintendencia para el Desarrollo de
la Amazonia (conocida como fraude en la SUDAM);
5. fraudes en el financiamiento de la campaa poltica y fraudes administrativas
que resultaron en el proceso de impeachment del ex Presidente brasileo
Fernando Collor de Mello (denominado caso Collor). En esa misma cuestin fue
hecho el estudio del denominado escndalo del mensalo360 que indican la
imposibilidad de separacin de la corrupcin poltica o electoral de la corrupcin
administrativa;
6. corrupcin en la actividad de polica administrativa del Estado Brasileo en rea
especialmente sensible, la preservacin del medio ambiente, en que examina la
operacin denominada curupira361

conducida por la Polica Federal en el

Instituto Brasileo del Medio Ambiente;

7. irregularidades en el reracionamiento entre agencias gubernamentales y el
sector privado regulado son examinadas en el denominado escndalo de los
Bancos Marka y FonteCindan;
8. Corrupcin en la conduccin de licitaciones y en la ejecucin de contractos
administrativos, cuyo examen es hecho por medio del estudio del denominado
escndalo de la construccin del forum de trabajo de So Paulo, ciertamente
uno de los casos de corrupcin que ms divulgacin mereci por parte de la
prensa.

La escoja de los casos no se dio, como afirmado, al acaso. Se busc con el

examen de esos casos alcanzar las principales reas de actuacin de la actividad
administrativa del Estado brasileo, comprendiendo las actividades de fomento y de

360

El trmino mensalo mensualn en espaol fue hecho para indicar pagos mensuales hechos a
parlamentares para votaren en proyectos de inters del Gobierno
361
Curupira, en acuerdo con las lentas brasileas, es una criatura mitolgica que protege las florestas. Se
trata de un nio que anda con los pies vueltos para tras, cuyos calcaares se quedan, por lo tanto, en la
parte de la frente de sus pis, y que protege las florestas contra cazadores

concesin de beneficios de la previdencia, de fraudes presupuestarias y en licitaciones y

contratos pblicos, bien como en la relacin entre agencias y el sector privado.
La identificacin de las fallas que propiciaron la prctica de actos corruptos en los
casos escogidos para examen en el Captulo IV nos permiti elaborar el cuadro a
continuacin indicado en que son presentadas importantes conclusiones acerca de la
divulgacin, de la apuracin y de las medidas punitivas y de correccin de las fallas
identificadas:
Cuadro presentado en el Captulo IV

Escndalo

Como se
torn
conocido

Caso Jorgina
de Freitas

Prensa

Escndalo de
los Anes do
Oramento

Prensa

Escndalo de
las
Ambulancias

Prensa/
Polica
Federal

Corrupcin en Prensa
la SUDAM

Caso Collor

Operacin
Curupira

Escndalo de
los bancos
Marka y
FonteCindam

Prensa

Prensa

Prensa

Razones que
Instaura
propiciaran la
cion de
ocurrencia de la CPI
fraude
Fallas en las
estructuras
administrativas
Si
y en los
sistemas de
informtica
Fallas en las
estructuras
administrativas
Si
y en la
legislacin
Fallas en las
estructuras
administrativas
Si
y en la
legislao
Fallas en las
estructuras
administrativas
Si
y en la e na
legislacin
Fallas en las
estructuras
administrativas
Si
y en la e na
legislacin
Fallas en las
estructuras
administrativas
Si
y en la e na
legislacin
Fallas en las
estructuras
administrativas
Si
y en la e na
legislacin

Acciones
propuesta
s

Conde Recuperacin
nacion de los recursos
es
desviados

Cumplimiento
da sentencia
penal

Cambio
em la
legislao

Civiles y
penales

Si

Si

Si

Civiles y
penales

No

No

No

Si

Civiles y
penales

No*

No

No

No

Civiles y
penales

No

No

No

Si

Civiles y
penales

Si

No

Si

Si

Civiles y
penales

Si

No

No

Si

Civiles y
penales

Si

No

No

Si

Insignificante*

Escndalo de
los Exhortos

Prensa

Escndalo de
la
construccin
del frum del
trabajo de So
Paulo
Escndalo del
mensualn

Prensa /
Tribunal de
Cuentas de
la Unin
Prensa

Fallas en las
estructuras
administrativas
y en la e na
legislacin
Fallas en las
estructuras
administrativas
y em la e na
legislacin
Fallas en las
estructuras
administrativas
y en la e na
legislacin

Si

Civiles y
penales

Si

Si

Civiles y
penales

Si

Si

Civiles y
penales

No**

No

Insignificante*

No

No

Si

Si

Si

No

No***

(*) El resarcimiento, en el caso de Jorgina de Freitas, fue de aproximadamente US$ 30 millones, teniendo el
desvo sido estimado en US$ 600 millones. En el caso del TRT/SP, teniendo sido desviados
aproximadamente US$ 77 millones, hubo resarcimiento de aproximadamente US$ 3,8 millones, conforme
materia publicada en el Peridico Folha de So Paulo, bajo el ttulo Pas repatra menos de 10% del dinero
de la corrupcin (edicin del 5/7/2006).
(**) En razn de se tratar de escndalos recientes, conforme examinado al longo de este Captulo, el poco
tiempo decorrido puede ser apuntado como razn para la inexistencia de cualquier decisin condenatoria,
civil o penal.
(***) La CPMI de los correo, que examin diversos aspectos relacionados al escndalo del mensualn
present longa lista de propuestas de medidas de combate a la corrupcin, de entre ellas la presentacin
de varios proyectos de ley y de propuestas de enmienda a la Constitucin Federal. Ninguna de las
propuestas fue, hasta el momento, aprobada.

2. Impresiones resultantes de la divulgacin de los diversos escndalos y anlisis

de las medidas adoptadas
El examen del cuadro arriba nos permite extraer algunas conclusiones:
1. Papel de la Prensa: La prensa con destaque especial para la Revista Veja,
que tom la iniciativa en la descubierta de siete de los diez escndalos
examinados tuvo papel decisivo en el combate a la corrupcin por medio de
la divulgacin de los escndalos ocurridos en los ltimos aos en el Brasil y en
el acompaamiento de las medidas adoptadas por los rganos pblicos.
Destaque especial en el acompaamiento de materias relacionadas a la

corrupcin debe ser dada a la actuacin de los Peridicos O Globo, Hoja de

So Paulo, Estado de So Paulo y Correo Braziliense. En casos en que no
hubo condenacin judicial, de que son ejemplos los escndalos de los anes
do oramento, de los exhortos, de la SUDAM y del mensualn, hubo
consecuencias polticas, como la casacin de mandato de parlamentares o la
renuncia al mandato para huir de la casacin. Innegable que esas
consecuencias de naturaleza polticas se deben al acompaamiento que la
prensa ejerce sobre las Casas Legislativas, fenmeno que no se repite con la
misma intensidad cuando se examina actuacin del Poder Judiciario.
2. Fallas que propiciaron la ocurrencia del escndalo: En prcticamente todos los
casos

examinados,

fallas

graves

en

las

estructuras

administrativas,

relacionadas sobretodo a la falta de personal calificado, pueden ser apuntadas

como causa determinante de la ocurrencia de las fraudes. En la mayora de los
casos, la existencia de pequeas deficiencias en la legislacin puede
igualmente tener contribuido para la ocurrencia del escndalo.
3. Actuacin de las Comisiones Parlamentares de Inquisicin CPI: A la
excepcin del escndalo de las ambulancias, en que el factor determinante
para la ocurrencia del desvo de los recursos puede ser atribuida a los
mecanismos para la elaboracin del presupuesto, bien como a la propia
legislacin presupuestaria, en todas las situaciones en que hubo la instauracin
de CPI, hubo la mejora en la legislacin. El caso del escndalo de las
ambulancias talvez no tenga provocado cambio en la legislacin en razn de
que los mayores beneficiarios de los mecanismos deficitarios identificados son
los propios parlamentares responsables por la aprobacin del presupuesto. Es
decir, no obstante tener sido instaurada CPI, ella no fue capaz de promover
mejoras en la legislacin apuntada como causa del escndalo por motivos
corporativistas, dado que la mejora en la sistemtica de elaboracin y
ejecucin presupuestaria no interesa a la mayora de los miembros del
Congreso Nacional.

4. Acciones propuestas: En todos los casos examinados, fueron propuestas

acciones civiles y/o penales. Esta constatacin lleva a la conclusin de que el
Ministerio Pblico, responsable por la prepositura de las acciones, es actuante.
En diversos casos, el Ministerio Pblico se vali de informaciones levantadas
por la Polica Federal, por el Tribunal de Cuentas de la Unin o por las CPI, el
que demuestra la importancia de esos mecanismos para la apuracin de
elementos que irn permitir la prepositura de las acciones;
5. Condenaciones: El examen de casos emprendido en este Captulo requiere
algn cuidado en el que dice respecto a la existencia de decisiones judiciales
condenatorias. En primero lugar, cumple observar que no hubo condenacin en
ningn caso en que hubiese reo con foro privilegiado. En el caso Collor, el Sr.
PC Farias fue condenado y cumpli pena, todava no en razn de motivos
relacionados al escndalo que result en el proceso de impeachment y en la
renuncia del Presidente Collor. En el caso especfico del escndalo del
mensualn, en que diversos envueltos tienen foro privilegiado, fue propuesta
accin por el Ministerio Pblico y la denuncia fue recibida por el Supremo
Tribunal Federal STF en juzgamiento que se encerr en el da 27.8.2007362,
hecho que gener grande repercusin en la prensa363 y en los medios polticos
brasileos en razn de envolver Ministros de Estado y Parlamentares ligados al
Gobierno. La Decisin del STF de recibir la denuncia del escndalo del
mensualn es relevante porque abre la perspectiva de, decorridos ms de 40
(cuarenta) aos, ocurrir condenacin de personas con foro privilegiado. En
todos los dems casos, en que no haba agentes pblicos con foro privilegiado
(escndalos Jorgina de Freitas, curupira, Tribunal Regional del Trabajo,
Exhortos y Banco Marka y Fontecidam), hubo decisin de primero grado
condenatoria. Fue posible constatar el cumplimiento de algunas penas
privativas de libertad; no fue posible, an, confirmar el trnsito en juzgado de
los procesos penales relacionados a eses casos en que no haba agentes con

362

STF decide abrir acciones contra os 40 acusados en escndalo, Folha de So Paulo, 29/8/2007.
Una organizacin criminosa de 40 ros, O Globo, 29/8/2007, p. 3: En decisin histrica, STF abre
processo contra todos los denunciados y considera Dirceu el jefe da quadrilha del mensualn.

363

foro privilegiado en razn de dificultades de acceso a los datos del proceso por
el Poder Judiciario;
6. Cumplimiento de las sentencias: En todos los casos examinados en que
agentes pblicos con foro privilegiado no estaban envueltos, hubo decisin
judicial que conden los envueltos a resarcir los cofres pblicos y a cumplir
penas privativas de libertad. El cumplimiento de las penas privativas de libertad,
vale decir, de las sentencias penales condenatorias, solamente se verific en
tres casos (caso Jorgina de Freitas, caso Collor y escndalo de la construccin
del TRT/SP). En esas tres hiptesis, hubo el decreto de la prisin no obstante
an hubiese recursos pendientes de juzgamiento por parte de Tribunales
Superiores. En esas tres situaciones, la prisin fue decretada en razn de los
reos se tuvieren evadido del pas. Vale decir, solamente los denunciados que,
temiendo el decreto de prisin, se evadieron del Brasil, tuvieron que cumplir
pena restrictiva de libertad. Se ve que en esta idntica situacin se encontraba
el Sr. Salvatore Cacciola, principal envuelto en el escndalo de los Banco
Marka y Fontecidam, que se encontraba en el momento en que
encerrbamos la redaccin de esta tesis preso en el Principado de Mnaco
aguardando pedido de extradicin a ser formulado por el Gobierno del Brasil364.
No obstante tenga habido condenacin de diversos otros envueltos en este
mismo escndalo de los referidos bancos, todos los condenados responden a
los procesos penales en libertad.
7. Resarcimiento de los recursos desviados: Es cierto que la dificultad para rever
recursos pblicos desviados es problema de inters de toda la comunidad
internacional. Solamente en dos de los casos examinados escndalo Jorgina
de Freitas y TRT/SP hubo recuperacin parcial de los recursos desviados. En
todos los dems, los rganos de control no lograron obtener el resarcimiento,
hasta el momento en que encerramos la redaccin de esta tesis, de cuantas
mnimas significativas. El examen de los escndalos con recursos pblicos
ocurridos lleva a la siguiente conclusin: desviar recursos pblicos en el Brasil
es negocio que envuelve mucho poco riesgo. Esta constatacin recurre de la
364

Justia de Mnaco decide manter Cacciola preso, Folha de So Paulo, 19/9/2007

inexpresiva recuperacin de las cuantas desviadas, mismo que tengan sido

propuestas acciones civiles tendentes al resarcimiento a los cofres pblicos en
todos los casos examinados.
8. Efectividad de los mecanismos represivos: Las constataciones apuntadas en
los tres pargrafos anteriores deben constituir motivo para fuerte inquietud: son
raros los casos de condenacin penal365; son ms raros an los casos de
cumplimiento de sentencias penales; y es inexpresiva recuperacin de los
recursos pblicos desviados. Es decir, se la efectividad del sistema de combate
a la corrupcin, en el Brasil, es medido por el examen de los mecanismos
represivos, se debe concluir por la falencia total del sistema.
9. Correccin de las fallas: Hubiese, en el Brasil, la intencin de combatir la
corrupcin de modo efectivo, el enfoque debera ser dado a la correccin de las
fallas que propiciaron la ocurrencia de las fraudes366. O sea, la correccin de
fallas en la legislacin y la mejora en las estructuras administrativas
especialmente aquellas relacionadas a la calificacin de los agentes pblicos
responsables por la gestin pblica deberan constituir las principales medidas
para el efectivo combate a la corrupcin en el Brasil.
10. Prevencin: en razn del que se demostr al longo de esta tesis, es de concluir
que la nica forma de se combatir de forma efectiva la corrupcin es por medio
de medidas de carcter preventivo, mejor examinadas en las conclusiones de la
tesis.

IV Medidas para la mejora del sistema de combate a la corrupcin en el Brasil

365

El peridico Correio Braziliense (edicin del 12/8/2007), bajo el ttulo Mucho Trabajo por casi nada, es
presentado el cuadro general de impunidad en Brasil. En acuerdo con la materia (p.2), Un levantamiento
hecho por el Correio sobre 20 hechos que vienen desde el periodo del Presidente Joo Figueiredo muestra
que de 62 personas de envolvimiento comprobado en escndalos, apenas 38 sufrieron algn tipo de
penalidad. An en acuerdo con la materia, el mayor problema continua siendo la propia legislacin, que
permite al acusado recorrer en libertad hasta que el proceso llegue en instancias superiores, ultimo grado
de recurso. Eso hace con que los crmenes sean prescritos o que no haya condenaciones.
366
Pesquisa realizada por el instituto IBOPE da noticia de que 69% de los electores brasileos ya
trasgredieron alguna ley o descumplieron alguna regla contractual para obtener beneficios materiales, de
forma intencional, y 75% acreditan que cometeran por lo menos uno de los 13 actos de corrupcin
evaluados
por
el
estudio,
caso
tuviesen
oportunidad.
(destacamos).
Fuente:
http://reinehr.org/index2.php?option=com_content&do_pdf=1&id=229

Identificadas las fallas que se relacionan, como regla, a la carencia de personal

especializado, a los aspectos vulnerables en leyes administrativas, presupuestarias,
penales y procesales, y a la ausencia de efectividad del Poder Judiciario en el combate a
la corrupcin buscaremos, en estas conclusiones, presentar algunas propuestas que
puedan reducir en el nivel de la corrupcin en el ejercicio de la Actividad de la
Administracin Pblica Brasilea.
En el inicio de esta tesis mencionamos la existencia de la visin segundo la cual la
corrupcin, en el Brasil, sera endmica, gentica, cultural.
El examen de la legislacin brasilea, de las estructuras de los rganos de control
de la Administracin Pblica y, sobretodo, el estudio realizado en el Captulo IV de esta
tesis, en que fueron examinados casos concretos de corrupcin ocurridos en el Brasil al
longo de los ltimos aos, demuestran el contrario.
El problema de la corrupcin, en el Brasil, recurre ms de las vacunas legales,
excesivamente permisivas, de la estructura de control deficitaria y carente de mayor
organizacin sobretodo en el que concierne al control interno y de la impunidad de los
responsables por la prctica de actos de corrupcin del que de cualquier razn histrica o
cultural. Es decir, las oportunidades propiciadas por el Estado Brasileo para la prctica
de actos corruptos son incontables y la sensacin generalizada que se transmite a la
poblacin sensacin que es confirmada por el examen de los diversos escndalos
presentados es de impunidad. Ese contexto, aliado a la increble creatividad de aquellos
que buscan aspectos vulnerables en la actuacin del Estado para fradar y desviar
recursos pblicos vale en ese punto mencionar la creatividad utilizada para desviar
recursos utilizada en el denominado escndalo de los exhortos, conforme presentado en
el Captulo IV incentivan la corrupcin en el Brasil.
Razones histricas, culturales y, sobretodo, polticas talvez puedan explicar porque
no se promueve el efectivo y necesario cambio en el escenario brasileo de modo a
mejor aparejar el Estado para combatir la corrupcin, tanto en el que dice respecto al
aspecto preventivo, de identificacin y correccin de las fallas del sistema, cuanto en
relacin a la punicin de los responsables por los desvos de recursos pblicos.

De cualquier manera, se construirse en el escenario poltico brasileo cuadro que

propicie la realizacin de los cambios aqu propugnadas, ciertamente cualquier trazo o
caracterstica cultural o moral desempeara papel poco relevante para impedir el
combate ms efectivo a la corrupcin.
El contexto descrito al longo de la tesis nos lleva a la conclusin de que solamente
por medio de la participacin del Congreso Nacional especialmente por medio de la
actuacin de Comisiones Parlamentares de Inquisicin es posible imaginar la
superacin de las deficiencias en nuestra legislacin y la correccin de las diversas
vulnerabilidades identificadas en las estructuras administrativas y judiciales brasileas.
En trminos bastante simples se puede afirmar que el combate ms efectivo a la
corrupcin depende de voluntad poltica y que, al menos hasta el momento, esa voluntad
jams de mostr suficientemente fuerte para superar el poder de manipulacin de los
grupos econmicos y polticos que se benefician de las fallas en el ordenamiento jurdico
brasileo.
En el Brasil, por lo tanto, el diagnstico de la corrupcin y de las medidas
necesarias a su superacin se debe atener ms al examen de elementos estructurales y
normativos del que culturales o morales

1. Estructuras de control de la Administracin Pblica brasilea

En relacin a los rganos de control sobresee, con destaque, la ausencia de una
estructura unificada con vocacin para el combate a la corrupcin. Cada rgano de la
Administracin Pblica ejecuta su tarea de control y combate a la corrupcin o a la lavaje
de dinero, sin cualquier correlacin, organizacin o centralizacin de datos.
No hay, por decir, ninguna estructura profesional de inteligencia destinada al
combate organizado a la corrupcin en el Brasil, no obstante haya, al menos en el mbito
del Poder Ejecutivo, iniciativas muy buenas destinadas a esa interaccin de los rganos
de control, del que es ejemplo la institucin de la Estrategia Nacional de Combate a la
Corrupcin y a la Lavaje de Dinero ENCCLA, creada en el 2003 (Captulo II).

Se hay mucho a trabajar para mejorar el sistema de control, por otro lado se torna
necesario reconocer que avances importantes ocurrieran en diversos sectores, de que
son ejemplos las acciones de combate a la lavaje de dinero en el Brasil conducidas por el
COAF, el fortalecimiento del Tribunal de Cuentas de la Unin y de la Contralora-General
de la Unin y el engallamiento del Departamento de Polica Federal en el combate a la
corrupcin.
En el que dice respecto al combate a la lavaje de dinero, la implementacin de un
rgano de inteligencia financiera fue importante avance institucional brasileo, an que
fueron verificadas innumeras dificultades en la ejecucin de su actividad resultante de la
inadecuacin de su cuadro de personal y de su estructura administrativa el rgano de
inteligencia financiera brasileo, el COAF, cuenta, conforme indicado en el Captulo II,
con poco ms de tres decenas de funcionarios para efectuar, en cada mes, cruzamientos
complejos de millones de informaciones. De ese modo, en que pese existir un sistema de
control de la lavaje de dinero, algunas fallas en la legislacin (apuntadas en el Captulo
III) y, sobretodo, en su estructura administrativa impiden el rgano de inteligencia de
actuar de modo efectivo.
El examen del que se verifica en el mbito del COAF sirve de ejemplo del que
ocurre en la realidad de la Administracin Pblica Brasilea, especialmente en los
rganos que integran la estructura del Poder Ejecutivo federal, en que la tnica es la
carencia de personal calificado para desempear la funcin pblica, especialmente en las
estructuras del control interno de la Administracin Pblica.
Mismo el Tribunal de Cuentas de la Unin y el Ministerio Pblico teniendo
atribuciones adecuadas y estando bien aparejados, dado que sus cuerpos tcnicos son
bien calificados y bien remunerados, esos rganos de control externo de la actividad
administrativa brasilea no son capaces de suplir graves deficiencias verificadas en las
estructuras de la propia Administracin Pblica. Es decir, la actuacin razonablemente
adecuada de los rganos de control externos no es capaz de compensar fallas graves en
las estructuras de control de la propia Administracin Pblica, especialmente se
considerarse que el resultado de la actuacin de esos rganos se hace, muchas veces,
por medio de acciones judiciales que, en el Brasil, se caracterizan por la lentitud e

ineficiencia. Como admitir, por ejemplo, que la actuacin de los rganos de control
externo sea capaz de impedir o de punir fraudes como la verificada en el escndalo de
la SUDAM (vide captulo IV), en que se constata que el nico exclusivo propsito de la
entidad era desviar recursos pblicos que se destinaran al desarrollo de la Amazonia?
Acerca de la actuacin del Poder Judiciario en el Brasil en el combate a la
corrupcin, se puede concluir que, salvo rara excepciones, tienen sido pifia.
No obstante en diversos escndalo examinados en el Captulo IV tengan sido
identificados casos de condenacin penal o por acto de improbidad de los envueltos por
los jueces de primero grado, se constata que la regla es la impunidad en razn del
cabimiento de sucesivos recursos en que los reos, condenados en primero grado,
responden al proceso en libertad hasta que sea proferida la decisin definitiva, que, en
muchos casos, en razn de la demora en el juzgamiento del recurso, ir simplemente
reconocer la ocurrencia de prescripcin.
Una de las raciones para la ineficiencia del Poder Judiciario brasileo fue mucho
bien sintetizada ppr Cludio Weber Abramo, Director-Ejecutivo de la Transparencia
Brasil367:

Racionalidad es la ltima cosa que se detecta en los cdigos brasileos. No es de

admirar, pues ellos fueron escritos por abogados de defensa. Para conducir un
proceso de forma entrecortada y llena de las frulas perfectamente kafkianas que
testigazos, es necesario pagar abogados. Cuanto ms detalles recnditos el
abogado es capaz de explorar, ms tiempo l conseguir ganar para su cliente.
Abogados as cuestan mucho. Quien puede pagarlos es la clase dominante. En
particular, corruptos que son llevados a la Justicia (el que ya es raro) acostumbran
tener bastante dinero para eso. En procesos penales, la idea es procrastinar hasta
que el crimen prescriba. En procesos civiles, hasta que la parte contraria sesgote.
Es por eso que procesos llegan a se arrastrar por dcadas.

367

http://www.transparencia.org.br/docs/just-Brasil.pdf

An en relacin a la actuacin del Poder Judiciario brasileo, en el combate a la

corrupcin, llama la atencin la falta de informacin sobre cualesquier procesos.
Es posible afirmar que las acciones penales o de improbidad son lentas, que son
ilimitados los recursos previstos en la legislacin, o que es prcticamente imposible
mantener una condenacin penal de juicio de primero grado en razn del cabimiento de
sistemticos y sucesivos recursos por el examen de casos concretos, y no en razn de
ser divulgados datos estadsticos sobre la actuacin judiciaria. Esa ausencia de
informaciones fornecidas por el Poder Judiciario sobre la actuacin judiciaria, inclusive,
fue uno de los motivos que nos llev a realizar la pesquisa para la presentacin de los
escndalos de corrupcin tratados en el Captulo IV a partir de informaciones colectadas
por la prensa.
Cuando se buscan datos acerca de la actuacin del Poder Judiciario, como saber
si el sistema de combate a la corrupcin funciona sin que haya informaciones sobre los
procesos judiciales de corrupcin? Cuantos procesos administrativos terminaron por
generar procesos judiciales? Fueron propuestas acciones civiles o acciones penales a
partir de los datos obtenidos en los procesos administrativos? Propuesta la accin civil o
penal, hubo condenacin? Fueron interpuestos recursos? Cunto tiempo el Tribunal
superior llev para juzgar el recurso? Hubo recuperacin de los recursos pblicos
desviados?
Esas cuestiones precisan ser respondidas para que la sociedad pueda saber si los
recursos investidos en control y combate a la corrupcin generan resultados.

2. Anlisis del escenario estructural de los rganos de control de la

prevencin a la punicin
Para la presentacin de conclusiones acerca del combate a la corrupcin en el
Brasil y para la elaboracin e propuestas de mejora de los mecanismos existentes, es
necesario analizar el escenario institucional brasileo en diferentes etapas, desde la
prevencin hasta la punicin de los actos corruptos.

A rigor, la nfasis en el combate a la corrupcin se debe referir justamente a la

prevencin. El mejor control siempre ser el de prevenir la ocurrencia del ilcito, es decir,
impedir que el foco de corrupcin ocurra lo que puede ser constatado con el examen del
escndalo del TRT de So Paulo (Captulo IV) en que, no obstante el TCU tenga
constatado la existencia de fuertes indicios de fraudes desde el inicio de la ejecucin de
la obra, an en el ao del 1992, solamente en el ao del 1998 fueron adoptadas medidas
correctivas.
En el plano preventivo, tres son las medidas a ser adoptadas: el compartir
informaciones, el planeamiento y la transparencia.
Cuanto mayor sea la transparencia en las operaciones realizadas por la
Administracin Pblica, y cuanto ms el acto administrativo est vinculado a un resultado
planeado y conocido, mayor ser la posibilidad para el ejercicio del control social. Y
donde el control social es ejercido no hay sentimiento de impunidad, a ejemplo del que
ocurri en relacin al caso Collor presentado en el Captulo IV.
Acerca de la importancia de la actuacin preventiva en el control de la actividad
administrativa del Estado, y, por lo tanto, como efectivo mecanismo de combate a la
corrupcin, nos podemos reportar a algunas situaciones que envuelven la actuacin del
Tribunal de Cuentas de la Unin referida en el Captulo II.
En aquel Captulo, fue mencionado que las decisiones del TCU que imputen dbito
o imputen multa tienen naturaleza de ttulo ejecutivo y que propician la proposicin de la
accin judicial con vista al resarcimiento de los cofres pblicos. En aquel captulo fue,
an, mencionado que menos de 1% (un por ciento) de lo que es enviado a la justicia para
acciones civiles es efectivamente resarcido a los cofres pblicos.
No obstante no haya datos acerca del resarcimiento decurrente de otras medidas o
acciones judiciales, de que seria ejemplo la accin de improbidad, no es de se suponer
que el resultado sea distinto, es decir, que haya resarcimiento de los recursos pblicos
desviados.
El examen de todos los casos presentados en el Captulo IV de esta tesis
confirman la incapacidad del Estado Brasileo, que se utiliza de la va judicial, para rever
fondos pblicos desviados. De todos los casos pesquisados, solamente en el

denominado escndalo Jorgina de Freitas hubo resarcimiento de pequea parte de las

cuantas desviadas.
Las raciones para esa total y completa no efectividad judicial en la recuperacin del
dinero pblico son, de un lado, la facilidad con que se puede esconder esos recursos y,
de otro lado, la lentitud con que acta el Poder Judiciario en la tramitacin de los
procesos civiles de reparacin de daos.
Para confirmar la necesidad de ser dada primaca a la prevencin como
mecanismo de combate a la corrupcin, pueden ser presentados como ejemplo dos
procesos de auditoria conducidos por el Tribunal de Cuentas de la Unin TCU (Estos y
otros ejemplos de actuacin preventiva en el combate a la corrupcin y al desperdicio
pueden ser buscados en las relaciones de actividades divulgados por el TCU en su sitio:
htts://www.tcu.gov.br). En el primero de ellos, fue realizada auditoria en el ao del 2005
en licitacin de obras de estradas con presupuesto de R$ 1,6 billn) (un billn seiscientos
millones de reales). La actuacin del Tribunal result por identificar sobreprecio en los
valores del presupuesto e import en la reduccin el precio de la obra en R$ 300 millones
(trescientos millones de reales). En el segundo procesos, fue realizada auditoria en la
empresa estatal brasilea encargada de la manutencin de construccin de aeropuertos
(Infraero). Para la ampliacin y modernizacin del Aeropuerto de Congonhas, en So
Paulo, haba sido hecho el presupuesto en R$ 1 billn (un billn de reales). Hecha la
auditoria, fueron identificados errores en el presupuesto, que corregidos, resultaron en
la reduccin del precio de la obra en ms de R$ 100 millones (cien millones de reales). Es
decir, en dos procesos de auditoria, procesos que se insieren en el mbito del control
preventivo, fue posible evitar el pago de valores sper facturados de la orden de centenas
de millones de reales, independientemente de cualquier otra providencia o accin judicial.
La nfasis del control debe ser, por lo tanto, la prevencin, y una vez definido ese
foco de combate a la corrupcin, se torna necesario identificar las situaciones o
escenarios que propician la ocurrencia de la fraude.
La identificacin constituye, por lo tanto, la segunda fase del rito procesal de
control de la corrupcin y para que ella ocurra se torna necesaria e imprescindible la
existencia de un eficiente sistema integrado de inteligencia.

El examen emprendido en el Captulo II sobre los rganos de control de la

Administracin Pblica existentes en el Brasil (Tribunal de Cuentas, Ministerio Pblico,
Controladora-General de la Unin, Polica Federal, COAF, Banco Central) nos permite
considerar que todos los datos e informaciones necesarios al reconocimiento de cualquier
foco de corrupcin en el Brasil estn a la disposicin de esas autoridades pblicas. Su
utilizacin, todava, depende de procesamiento tcnico, de gerencia adecuada y de
compartir, lo que no ocurre en el Brasil.
De un modo general, existen en el Brasil institutos jurdicos en todas las reas de
inters al combate a la corrupcin e instituciones de control dotadas de atribuciones y de
instrumentos jurdicos adecuados vale, en este punto, mencionar la existencia de los
instrumentos de control judicial de la Administracin Pblica examinados en el Captulo II.
En el Banco Central, por ejemplo, existe rea de fiscalizacin con condiciones tcnicas y
humanas para identificar fallas y focos crticos de corrupcin y lavaje de dinero rgano
que se perfeccion significantemente despus del escndalo que envolvi los Bancos
Marka y FonteCidam.
Ni todas las operaciones que tienen focos de corrupcin ostentan, todava, trazos e
ilegitimidad. Viene de eso que una operacin bancaria, por ejemplo, puede ser
perfectamente legtima, bajo el prisma de determinado rgano, y an mascarar foco
importante de corrupcin que solamente otro rgano tendra condiciones tcnicas de
detectar.
El caso del Mensualn es ejemplo adecuado para demostrar ese elemento. En
que pese los contractos bancarios firmados entre los envueltos en el esquema
fraudulento ser sabiamente ilegtimos y tener grande esquema de corrupcin, en el plano
formal, puramente financiero, ninguna sospecha causaran a los rganos de control de
movimiento financiero.
De forma semejante, no obstante patente que las empresas envueltas en el
referido caso del mensualn contactaban con innmeros rganos del gobierno federal,
algunas de ellas

ya

previamente apuntadas por gravsimas irregularidades, ningn

rgano de control administrativo tuvo la iniciativa de procurar las instituciones financieras

y con ellas compartir informaciones para investigar se en aquellos contractos bancarios,

aparentemente legtimos, exista irregularidad.
La tarea de actuar en el control de la corrupcin presupone la identificacin
tempestiva de los focos de corrupcin, y para tanto es necesario obtener, organizar y
administrar las informaciones disponibles en los ms diversos sistemas de control
administrativo existentes en el Brasil, dentro de sistema de priorizacin, en que seran
monitoreados todos los sectores histricamente relacionados a focos de corrupcin.
El carcter preventivo en el combate a la corrupcin presupone la valorizacin de
los mecanismos administrativos de control, en detrimento, que deben ser capaces de
contener la fraude y de punir los infractores.
La primera medida administrativa, de contencin, importa en dotar referidos
rganos de control de atribuciones capaces de impedir que el foco de corrupcin y de
desvo se mantenga abierto. Esta atribucin presupone la existencia de mecanismos
aptos a la adopcin de medidas cautelares, a ejemplo de la competencia reconocida al
Tribunal de Cuentas de la Unin por el Supremo Tribunal Federal, conforme indicado en
el Captulo II.
En relacin a la segunda medida, relacionada a aplicacin de sanciones
administrativas, cuanto ms rigorosa ella sea, tericamente, menor ser la necesidad de
adopcin de medidas judiciales. As, se delante de informaciones calificadas del COAF o
del Banco Central, si se tuviese procedido la investigacin tcnica en los contractos de
las empresas envueltas en los diversos escndalos examinados nos reportamos, aqu,
una vez ms especficamente al denominado escndalo del mensualn ciertamente
tendra sido posible identificar el foco de corrupcin y tendra sido posible adoptar
medidas preventivas de contencin de la fraude.
Se as ocurriese, poca importancia tendra el proceso judicial en la ejecucin de
medidas coercitivas y punitivas, se reservando a la Polica Federal y al Ministerio Pblico
la tarea precipua de recuperar los recursos financieros desviados y de promover la
punicin penal de los culpados.
Acerca de la aplicacin de medidas de carcter administrativo, serio problema
reside en la posibilidad de todo y cualquier acto practicado por la Administracin Pblica,

inclusive en las medidas de contencin y de sancin adoptadas por los rganos de

control, poder ser llevado a la apreciacin judicial. Ese escenario de mucho poca
racionalidad acaba por reservar al Poder Judiciario el monopolio integral de cualquier
iniciativa en el plano de la punicin.
La morosidad judiciaria, todava, acaba por soterrar cualquier expectativa de
punicin inmediata y a contento de los responsables por el desvo de recursos pblicos.
En este punto, se concluye que una posible solucin para el problema de la lentitud
del Poder Judiciario podra surgir como ya apuntado con la implementacin de varas
especializadas en el control de la corrupcin y de la lavaje de dinero.
La actuacin preventiva en el combate a la corrupcin presupone, adems, el
examen de tres aspectos: la informacin, el control y la transparencia.
No es posible pensar un efectivo combate a la corrupcin sin el ingreso inmediato y
efectivo en la era de la informacin. Cuanto mayor sea el acceso a la informacin por
parte de los rganos de control y de la sociedad, mayor ser el control interno, externo y
social ejercido sobre los rganos pblicos, impidiendo el establecimiento del foco de
corrupcin o tornndolo tan arriscado que no valla la pena ni la tentativa.
La importancia de la transparencia an se destaca, en el punto de vista poltico, en
razn de su inmensa capacidad de mejora democrtica de los regimenes modernos,
promoviendo la insercin de la sociedad en la actividad de control de las acciones
pblicas. La transparencia es, por lo tanto, imprescindible en las actividades de los
rganos y agentes pblicos, pues previne, combate y controla la prctica de corrupcin y
garante mayor eficiencia y publicidad a los actos de la administracin pblica.
La nocin de transparencia aqu propugnada muchas veces se choca con la
proteccin que el ordenamiento jurdico brasileo confiere a las informaciones sigilosas,
relacionadas al derecho a la privacidad reconocido por la Constitucin Federal brasilea
del 1988 (art. 5, X y XII). La interpretacin corriente del texto constitucional importa en
que los rganos de control solamente puedan acceder informaciones sigilosas detenidas
por otros rganos pblicos se obtuvieren autorizacin judicial, que presupone la
existencia de proceso penal en curso. As, no obstante el Banco Central o la Recepta
Federal puedan detener informaciones relevantes para el andamiento de procesos bajo la

responsabilidad del Ministerio Pblico, este solamente podr tener acceso a aquellas
informaciones se existir proceso penal y expresa autorizacin judicial de compartir
informaciones.
La relatividad de la proteccin a las informaciones sigilosas tema constante
cuando se buscan apuntar las causas para la morosidad e ineficacia del sistema de
control constituye paso fundamental en el sentido de conferir mayor transparencia al
trato de los recursos pblicos y de favorecer la transparencia, a la cual todo aquel que
negocia con el Estado se debe sujetar.

3. Estructuracin de las Instituciones

Para proponer una estructura capaz de lidiar con la corrupcin en el Brasil fue
necesario, primeramente, que tomsemos conocimiento del funcionamiento del aparato
existente. En este punto, las pesquisas realizadas se tornaron esenciales para percibir la
necesidad de expansin de los cuadros funcionales y de los recursos materiales de
diversos rganos y entidades gubernamentales, bien como la agregacin de tecnologa y
de conocimientos, ofreciendo entrenamiento a los servidores para habilitarlos a identificar,
apurar y recuperar los valores desviados debido a la corrupcin. El punto principal
consiste, de esa forma, en dotar las instituciones pblicas, y no apenas aquellas de
control, de la infra-estructura necesaria para hacer frente a la corrupcin, la combatiendo
con la utilizacin de los mejores medios disponibles.
La ausencia de estructura para la fiscalizacin de los recursos pblicos repasados
a las Organizaciones No-Gubernamentales mencionada al final del Captulo III
conforme apurado en auditoria realizada por el Tribunal de Cuentas de la Unin (Vide
Resolucin TCU 277/2007 Plenario; Fuente: http://contas.tcu.gov.br), es ejemplo del
escenario identificado en la Administracin Pblica brasilea sobre la falta de estructura
de personal para la fiscalizacin en la aplicacin de los recursos pblicos:

h) otros problemas fueron destacados en el referido proceso sobre convenios con

ONGs: anlisis tcnicas superficiales e insuficientes de las proposiciones y de las

condiciones de las participantes del convenio para consecucin de los objetos

propuestos; aprobacin de planos de trabajo vagos, con metas insuficientemente
descriptas, que son delegados a entidades sin condiciones para ejecutarlos;
ausencia de criterios objetivos y de evaluacin tcnica de las condiciones de la
participante del convenio para consecucin de los objetivos pactados; negligencia
en la fase preliminar de evaluacin tcnica de las propuestas y de las condiciones
de las participantes del convenio para ejecutarlas, asociadas a la ausencia de
acompaamiento, fiscalizacin y transparencia en la ejecucin, el que hace
multiplicar las irregularidades en los procesos de licitacin y contratacin y en la
ejecucin fsica y financiera de los convenios; procedimientos de adquisicin
adoptados por las entidades mucho distantes de constituirse

licitaciones o en

procedimientos anlogos que atiendan a los principios de la igualdad, moralidad,

publicidad y eficiencia administrativa; desvo de finalidad en la aplicacin de los
recursos transferidos; utilizacin de recursos de los convenios para pago de
despensas de manutencin de las ONGs; anlisis superficiales y deficientes de las
prestaciones de cuentas en disonancia con las informaciones y elementos
presentes en el proceso, denotando que los pareceres son meramente pro forma,
para cumplir ritos establecidos en las normas legales; i) se concluy por la
necesidad de, entre otras medidas, tomar los datos de los convenios accesibles a
cualquier interesado, para as incentivar el control social.

As, sin dejar de reconocer la necesidad de fortalecimiento de las instituciones e

control ya existentes y actuante en la prevencin y combate a la corrupcin, es preciso ir
ms adelante, creando todo un sistema nacional de combate a la corrupcin, de carcter
continuo y que tenga, los rganos e instituciones gubernamentales, y tambin el apoyo e
inestimable ayuda de la sociedad civil, de los medios de comunicacin y del sector
privado.
An dentro de este enfoque estructural, otra medida que se revela extremamente
necesaria dice respecto al fortalecimiento del Consejo de Control de Actividades
Financieras COAF, para que pueda actuar de forma ms eficaz y autnoma.

Es de se resaltar que algunas otras acciones debern ser adoptadas para

enfrentar las causas de la corrupcin en el Brasil.
La necesidad de creacin de carreras especficas de gestin y fiscalizacin de
contratos y de auditoria en toda la Administracin Pblica que, conforme examinado en el
estudio de casos expuesto en el Captulo IV, constituye aspecto extremamente vulnerable
a la corrupcin, constituye ejemplo de medida administrativa a ser implementada y que
tomara el sector de contratos y convenios pblicos menos vulnerable.
Otro punto decisivo para el suceso de cualquier proyecto de combate a la
corrupcin de carcter nacional es envolver todos los rganos y entidades
gubernamentales de control, que deben actuar de forma integrada.
En el que se refiere a la lavaje de dinero, conforme observado, innmeros avances
estructurales y normativos fueron implementados en el Brasil en estas dos ltimas
dcadas. A rigor, desde la convencin de Viena, firmada en el 1988, de la cual el Brasil
es signatario, el combate a la lavaje de dinero pas a ser preocupacin en nuestro
ordenamiento.
A pesar de su estructuracin completa, el hecho es que el sistema de control de
lavaje de dinero no tuvo el objetivo de descubrir las actividades fsicas ilcitas decurrentes
de los innmeros focos de corrupcin ocurridos en el Brasil. Se crea, de esa forma, una
burocracia con apariencia de modernidad administrativa, ms que por dentro sufre de
deficiencias estructurales que impiden su efectivo y adecuado funcionamiento.

4. Cambios Legislativos
En el campo legislativo, son innmeros los aspectos de nuestra legislacin que
necesitan de urgente atencin.
La legislacin presupuestaria, la que cuida de las licitaciones y de los contractos
administrativos y la legislacin sobre repase de recursos a Organizaciones NoGubernamentales son ejemplos de reas en que se hacen necesarias profundas e
inmediatas modificaciones.

En relacin a las licitaciones y compras gubernamentales, merece destaque la

implementacin del sistema de compras electrnico creado por la Ley n 10.520, del 17
de julio del 2002, que instituye el llamado pregn, modalidad de licitacin realizada por
medio de instrumentos electrnicos de interaccin. Se trata de un de los mayores
avances en nuestra legislacin y demuestra que, por medio de medidas legislativas
adecuadas, es posible tornar la Administracin Pblica ms gil e impedir o por lo
menos dificultar la colusin entre los proveedores del Poder Pblico.
En el pregn electrnico, la competicin es realizada por medio de la Internet, por
medio de catastro de los interesados, que reciben llave de acceso y la sea privativa para
pudieren realizar los lances. En este punto, es importante hacer mencin al hecho de que
el Brasil es el mayor comprador por subasta reversa con el uso de medios electrnicos
del mundo y que en el ao del 2006, el Gobierno Federal adquiri R$ 11,1 billones por
medio de esta modalidad electrnica, el que hace 57% del total contratado por la
administracin pblica federal. La economa decurrente del uso de esa modalidad de
licitacin fue de R$ 1,8 billones en el 2006. Cerca de 260 mil proveedores estn
catastrados para fornecer al Gobierno Federal368. Debe ser hecho el registro, todava, que
la modalidad electrnica de contratacin solamente es admitida para la contratacin de
bienes y servicios considerados comunes (Ley n 10.520/2002, art. 1) y que tienen
enfrentado fuerte resistencia las tentativas del Gobierno Federal de modificar mencionada
legislacin de modo a poder utilizar la modalidad electrnica de licitacin para otros
contractos, de que son ejemplos las obras pblicas.
De este modo, la legislacin y el sistema electrnico de pregn brasileo son un de
los ms avanzados del mondo. Entretanto, necesita tener su campo de aplicacin
ampliado, bien como carece que algunas mejoras le sean acrecidas, limitando los
espacios para corrupcin que se encuentran hoy abiertos justamente en virtud del
estrecho rol de aplicacin del pregn electrnico.
Otros problemas pueden ser identificados en la prctica de la Administracin
Pblica relacionada a las constataciones. Son frecuentes, por ejemplo, situaciones en
que el administrador insiere en el edicto clusulas que restringen la competitividad del
368

Datos obtenidos en el sitio electrnico del Ministerio del Planeamiento http://www.planejamento.gov.br

certamen, (el que pide anulacin por el Judiciario, causando la lentitud del proceso y por
veces la responsabilidad del administrador), o el fraccionamiento de los contratos de
modo a se permitir la compra directa o dirigida por medio de modalidades de licitacin
menos transparentes de que es ejemplo el convite, o todava, la dispensa de la
licitacin bajo el argumento de urgencia.
Reiteramos, todava, que el mayor problema en el rea de contratacin pblica no
reside en la legislacin. No obstante modificaciones sean necesarias, en esta rea, la
ausencia de personal calificado para fiscalizar y acompaar la ejecucin de contratos y
convenios pblicos puede ser ciertamente listada como un de los principales problemas
en el combate a la fraude y a los desvos de recursos pblicos.
El sistema presupuestario brasileo constituye otro importante tem de las normas
que no apenas propician, pero de cierto modo incentivan la prctica de actos corruptos.
Modificar la aplicabilidad del presupuesto brasileo, que dejara de ser autorizable para
se tornar impositivo, constituye, por lo tanto, importante aspecto de la pauta de
modificaciones normativas orientadas para el combate a la corrupcin.
Apenas para se tener idea de la necesidad de modificar el sistema presupuestario,
se puede mencionar que en el Brasil, se determinada empresa vence licitacin de obra
pblica cuya ejecucin est prevista para ser realizada en cinco aos, por ejemplo, la
empresa deber actuar junto al Congreso Nacional, en primero lugar, para garantir que el
presupuesto pblico del rgano o entidad responsable por la contratacin, en todos y en
cada ao de la ejecucin del contrato, contemple recursos para aquella obra. Con ciencia
de los elevados intereses de aquella empresa en que haya previsin presupuestaria para
poder mantener el contrato en andamiento, es cierto que los agentes pblicos envueltos
en el proceso de elaboracin del presupuesto sabrn hacer valer la mxima de que vale
la pena crear dificultades para pudieren vender facilidades. Es decir, se no hubiere el
necesario acierto entre la empresa contratada y los agentes pblicos responsables por la
elaboracin del presupuesto, el contrato vencido por la empresa tendr su ejecucin
suspensa por ausencia de recursos presupuestarios. Las dificultades enfrentadas por la
referida empresa no paran, todava, por ah. An que los recursos tengan sido previstos
en el presupuesto, dado que se trata de presupuesto autorizable, es necesario que los

rganos centrales ligados a los Ministerio de la Hacienda y del Planeamiento liberen los
recursos para la obra, lo que se hace pode medio de procesos totalmente discrecional.
Ese escenario lleva las empresas vencedoras de las licitaciones para los grandes
contratos, que no raramente ultrapasan la cifra de billones de reales, a tener que
mantener buenas relaciones con los parlamentares responsables por la elaboracin
del presupuesto y con los funcionarios de los altos escalones del Poder Ejecutivo que
deciden por la liberacin de los recursos del presupuesto. En razn de se trataren de
decisiones, como observado, totalmente discrecionales nos referimos aqu tanto a la
decisin de incluir los recursos en el presupuesto cuanto a de liberar el recurso del
presupuesto improbable pensar que la inclusin de los recursos en el presupuesto y que
su liberacin no se hagan en cambio de pago de altsimas propinas, o, en lenguaje
parlamentar, del compromiso de la empresa de financiar la campaa de determinados
grupos polticos.
La identificacin de esos aspectos vulnerables en la legislacin administrativa y
presupuestaria brasilea, y su pronta correccin, constituiran el punto de partida para el
efectivo combate a la corrupcin en el Brasil.

V Impunidad y papel de la prensa

El examen de los casos de corrupcin realizado en el Captulo IV indica
nivel absurdo de impunidad en el Brasil. Salvo rarsimas y puntuales hiptesis (como el
caso del TRT de So Paulo, en que el juez Nicolau dos Santos Neto fue preso, y el caso
del desvo de recursos del Instituto de la Previdencia Social, en que la abogada Jorgina
de Freitas tuvo que restituir parte del que desvi, y tener sido presa), no se obtiene el
resarcimiento de los recursos desviados y no hay condenacin penal de los envueltos en
los escndalos.
El papel de la prensa en la apuracin y en la divulgacin de los escndalos constituye otra
constatacin inequvoca. Las investigaciones oficiales solamente tuvieron inicio, en diversos casos
estudiados, despus de la divulgacin de materias periodsticas y, no existiese la presin social decurrente
del acompaamiento realizado por la prensa, ciertamente importantes investigaciones realizadas por las

Comisiones Parlamentares de Inquisicin instauradas en el Congreso Nacional no tendra tenido el

incentivo necesario a la realizacin de investigaciones y a la obtencin de pruebas.
Mencin especial debe ser conferida a la actuacin de la Revista Veja y de los Peridicos O Globo,
Hoja de So Paulo, Estado de So Paulo y Correio Braziliense en la divulgacin de escndalos de
corrupcin.
Como resultado de ese inmenso cuadro, tenemos el creciente sentimiento de impunidad, que crea
la idea de que desviar recursos pblicos es un bueno negocio, de que fradar el Estado envuelve mucho
pocos riesgos. En el Brasil, por lo tanto, al contrario del que debera ocurrir, ningn efecto la coercibilidad
que en la tcnica jurdica debera funcionar como freno a la prctica del acto ilcito en la medida en que
debera crear el temor o recelo de punicin por el cometer la infraccin ejerce sobre el infractor, pues el
sentimiento que ms prospera es el de la impunidad.
La crisis tica causada por este sentimiento solo no atinge ndices ms alarmante porque la prensa,
conforme demostrado en el captulo IV, de un modo general, ejerce activo control social. Se constata que
en los das actuales la mayor punicin aplicable al corrupto, o a la institucin envuelta en escndalos, es el
dao a la imagen, y que el juez de estos procesos, que no se sujetan a cualquier principio o regla de
contradictorio o amplia defensa, es la prensa.
La posibilidad de ser cometidas injusticia y de que los daos provocados se tornen irreparables es
inmensa, el que torna ese sistema informal de coercin y sancin sujeto a duras crticas.
La libertad de prensa constituye inestimable instrumento democrtico y, en muchos casos,
conforme el examen emprendido en el Captulo IV demostr, la nica posibilidad de ser denunciados
escndalos y sus infractores, no obstante envuelva serios riesgos de personas inocentes ser atingidas.
Abusos cometidos por la prensa ciertamente siempre ocurrirn. El hecho, entretanto, es que la
incapacidad del aparato institucional brasileo de control de la Administracin Pblica, especialmente en
razn de la bajsima efectividad de los mecanismos judiciarios, de punir culpados o resarcir los cofres
pblicos acaba por legitimar plenamente la actuacin de la prensa como nico mecanismo de control social
y de combate a la corrupcin.

VI Poder Judiciario
Modificaciones en la legislacin procesal, penal y en las estructuras del Poder Judiciario, que
podran crear juzgados especializados en cuestiones relacionadas a la corrupcin, ciertamente contribuiran
para la mayor efectividad en la aplicacin de puniciones a los responsables por la prctica de crmenes
contra la Administracin Pblica y de actos de improbidad administrativa, reduciendo la sensacin de
impunidad que hoy impera en el Brasil y contribuyendo para resarcir los cofres pblicos de los recursos
desviados.

Las dificultades presentadas al longo de los captulos que componen esta tesis y la ausencia de
efectividad del Poder Judiciario, desaguadero de cualquier medida de represin a la prctica de actos
corruptos amenazan la institucin de cualquier sistema de prevencin y de combate a la corrupcin.
La sensacin generalizada de que el Poder Judiciario es incapaz de combatir adecuadamente la
corrupcin puede ser atribuida a los siguientes factores: deficiencia y demora en la investigacin penal;
impunidad de crmenes sometidos al foro privilegiado; deficiencia y demora de la investigacin penal e
impunidad de crmenes ms graves; prescripcin (retroactiva), impunidad y desaparecimiento de los bienes;
ausencia de transparencia de la actuacin del Poder Judiciario en el combate a la corrupcin, lo que no
estimula los dems operadores del sistema; paralizacin del andamiento de los procesos, generando la
prescripcin; no contencin de la continuidad de la prctica delictiva; dificultad en la colecta de pruebas;
perecimiento y desvalorizacin del bien aprendido; prejuicio al erario tanto en el caso de prdida a favor de
la Unin, cuanto en el caso de restitucin al propietario; paralizacin del andamiento procesal por cuenta de
la no localizacin del reo, sus direcciones y de sus bienes; dificultad de quiebre de sigilo telefnico de los
investigados decurrente de la demora consecuente de la dificultad en expedir oficios.
Juntamente con la creacin de Juicios especializados en el combate a la corrupcin, se podra
agilizar la actuacin del Poder Judiciario por la adopcin de las siguientes medidas: ampliacin de recursos
humanos y materiales del Departamento de Polica Federal para agilizar inquisiciones y coleta de pruebas
que tornase ms fcil y gil la condenacin de los infractores denunciados por el Ministerio Pblico;
Ampliacin de recursos humanos de las varas especializadas en lavaje de dinero y la creacin de juicios
especializados en crmenes contra la Administracin Pblica y en la Prctica de actos de improbidad
administrativa; creacin o definicin de rgano administrativo responsable por la administracin y
conservacin de bienes secuestrados y arrestados, muebles y inmuebles, en proceso penal; aproximacin
del Departamento de Polica Federal con el Ministerio Pblico Federal, para que trabajen ms prximos y
harmnicamente, sugestionndose inclusive el compartir, en algunos casos, de las dependencias fsicas.

VII Consideraciones Finales

Definir la forma de combatir la corrupcin en un Pas de dimensiones continentales y diversidad
social, econmica, cultural y educacional como el Brasil no es desafo simples.
Para que sea efectivo y eficaz, el proyecto de combate a la fraude y al desvo de recursos pblicos
debe ir mucho ms all de las normas y buscar, en la esencia de las instituciones, las causas y los efectos
de la corrupcin, para solamente entonces proponer abordaje integrada que considere la estructuracin de
las instituciones y la adecuacin de las normas.
Para combatir la corrupcin es esencial obtener y mantener la confianza de los ciudadanos en el
Estado como institucin. Es preciso acreditar y hacer creer que es posible combatir y reducir la corrupcin a

niveles mnimos. Con esto podremos obtener el apoyo y la participacin de una sociedad civil activa e
independiente.
Es necesario reconocer que reforma polticas especialmente las del sistema de financiamiento de
campaas electorales y reformulaciones en el sistema de enseanza constituyen medidas necesarias para
enfrentar la corrupcin, visto el bajo nivel de educacin de la poblacin brasilea que ciertamente dificultan
el combate a la corrupcin

369

. El foco de este trabajo se restringe, entretanto, al examen de las fallas en la

legislacin y en las estructuras de la Administracin Pblica que propician la prctica de actos corruptos, y
no al examen sociolgico o poltico de las razones para la manutencin de bajos niveles de escolaridad y
de la relacin entre bajo nivel de escolaridad, fallas en el sistema poltico y la corrupcin.
Definidos eses parmetros, procuramos conocer la corrupcin en el Brasil por medio del examen de
casos concretos, buscando la forma de enfrentarla desde la prevencin hasta la punicin.
El poder pblico debe reevaluar los mecanismos existentes y establecer nuevos padrones de
control y transparencia Debe ser promovido el acceso del pblico a las informaciones de forma ms amplia,
fcil y rpida. El Poder Judiciario y el Ministerio Pblico precisan ser fortalecidos, priorizando su
independencia e integridad. El Ejecutivo debe ser transparente y apuntado para resultados. El Poder
Legislativo, en la calidad de representante del pueblo, debe incrementar una de sus atribuciones
institucionales ms importantes: fiscalizar y controlar los actos del Poder Ejecutivo, especialmente por
medio de instauracin de Comisiones Parlamentares de Inquisicin. La sociedad, los medios de
comunicacin y el sector privado deben ser llamados y estimulados a participar como mecanismos de
control social. Solamente as, con la concurrencia de todos, construiremos un verdadero sistema de
integridad nacional.
Decir que la corrupcin en el Brasil es trazo cultural es otra leyenda que no pasa de disculpa para
no enfrentar el problema. La corrupcin no es cultural, pero, a continuar como estamos, corremos el riesgo
de establecer una cultura de impunidad cuyo resultado es el aumento de la corrupcin.
Es preciso que implantemos, de inmediato, un sistema de combate a la corrupcin, para que las
prximas generaciones no tengan que pagar el alto precio que nosotros hoy pagamos por las dcadas de
omisin y desmando.
El propsito de esta tesis fue la identificacin de puntos vulnerables en el Estado brasileo que
propician la ocurrencia de la corrupcin, bien como la presentacin de algunas propuestas que podran,
caso implantadas, reducir el nivel de corrupcin verificado en la Administracin Pblica Brasilea.
Que el esfuerzo aqu emprendido pueda contribuir para la formacin de un Brasil ms justo, ms
tico, bien como para la valorizacin de la democracia y de los intereses del pueblo brasileo.
369

Pesquisas divulgadas por los peridicos O Estado de S. Paulo (edicin de 25.09.2006) y Hoja de S.
Paulo (edicin de 08.10.2006) apuntan la relacin entre nivel de escolaridad y corrupcin, en el sentido de
que, cuanto menor el nivel social y de escolaridad, mayor la posibilidad de un individuo aceptar como
normales actos corruptos.

Lucas Rocha Furtado