EL MUNICIPIO A TRAVS DE LA HISTORIA

ANTECEDENTES HISTRICOS.
Los estudiosos de la sociologa, al ocuparse de la familia, base del agregado social que hoy
fundamenta al municipio, reconoce tres etapas: la prehistrica, al antigua y la actual. La
prehistoria estudia a la familia en los tiempos ms remotos. En esta etapa, carece de datos
precisos y tan slo se conocen hiptesis y teoras. La familia antigua es la del periodo
conocido con el nombre del mundo antiguo, en la cual hay datos basados en documentos
escritos desde el ao 476, D.C. Aos que sealan convencionalmente como el fin del mundo
antiguo. La familia actual es aqulla conforme a la cual vivimos en estos das 1
EL MUNDO ANTIGUO.
Ahora bien, las especulaciones sociolgicas, principalmente las aportadas por el marxismo
nos explican, para la primera etapa, que la incipiente forma de producir de los primeros
grupos humanos, debi congregarlos en torno al jefe de familia, independientemente de que
se haya tratado de un patriarcado o matriarcado; que el crecimiento de la familia propici la
gene, posteriormente el clan, despus de la tribu; y ms adelante, la unin tribal que diera
origen a la ciudad-estado, para pasar de ah a la del imperio.
Esta hiptesis planteada por el marxismo, es lgica, si tomamos en cuenta que las
necesidades del hombre constituyen el centro en torno al cual giran sus actos e imperativos
de supervivencia. Con estas ideas en mente, los socilogos dicen que las primeras
formaciones sociolgicas. O sea en los primeros grupos comunitarios, el hombre gozaba de
libertad, por la sencilla razn de que sta estaba dada. Pero cuando aparece la divisin del
trabajo y con ello la lucha de clases, fue menester buscar otros medios para el logro de su
bienestar social, que esta luchas no fueron de la noche a la maana, sino que duraron
cientos de aos, tal vez milenio, pero que al fin alcanzaron otras formas de organizacin que
pudieron mejorar su bienestar.
a) EN LA PREHISTORIA
Si por prehistoria entendemos aquella etapa de la humanidad que carece de
documentos escritos que nos permitan conocer el pensamiento de los hombres que nos
precedieron, la Arqueologa y otras ciencias, nos permiten formular hiptesis consistentes de
esos grupos, exista la cooperacin mutua y que el principio de su largo recorrido, esa
cooperacin debi ser inconsciente, instintiva, pero de cuyas reiteras prcticas el hombre
deba cobrar conciencia y enriquecer los confortables lazos de susodicha cooperacin mutua.
Esta hiptesis se fortalece cuando, de nuestro mundo circundante encontramos las causas
de los fenmenos sociales, estudiados stas, podemos inferir sus efectos. Tal es el caso del
maravilloso mundo de la herencia, la cual, sin perder el rumbo de su evolucin, es decir, una
1

Lopz Rosado Felipe. Introduccin al estudio de la Sociologa, p.63 y 64 Edit. 1978

vez incubada, se transmite a travs de sus mensajeros: los genes. Por eso debemos estar
conscientes de que nuestras instituciones, y dentro de ellas, el municipio, no son una ddiva
del cielo, sino que significa el resultado de un proceso de duracin de milenio, en el cul, al
no dudarlo, estn presentes las aportaciones, positivas o negativas, de quienes nos
precedieron. En fin, veces silenciosas que nos hablan de un pasado remoto, ciertamente,
pero a no dudarlo, formas parte de nuestros edificios institucionales.
b) LOS SUMERIOS
Hacia los tres mil aos antes de nuestra era, en la Mesopotamia, tena lugar el
renacimiento de la extraordinaria civilizacin sumeria, pese a las luchas intensivas entre los
reinos de URUK, UR y LAGASH y a las continuas invasiones de las horas semitas, lograron
conciliar las diferencias de culto sincretismo necesario para el logro de un cosmogona
nica, base fundamental para el desarrollo de las relaciones, tanto polticas como
econmicas, entre dichas ciudades.
Alteraciones geogrficas en su territorio, trajo consigo su decadencia y absorcin por
Babilonia, en cuyo esplendor, con Hamurabi, recoge los avances polticos y jurdicos de las
ciudades sumerias. Ciertamente, gracias la la invencin de la escritura y al Cdigo de
Costumbres de Hamurabi, se conocen las relaciones esenciales de la poltica monrquica
de Hamurabi. En efecto, dotaba con l a todos sus estados de un mismo derecho contractual
que pronto habra de llegar a ser costumbre internacional en el comercio de toda Asia Menor.
Con l, el derecho babilnico, llevado por los mercaderes, penetr hasta Siria, alcanzndolo,
en aquellos momentos, un nivel tan alto que ya no habra de ser superado hasta mediados
del siglo VII antes de Jesucristo 2
Este documento jurdico contempla ya, desde aquella poca, instituciones de Derecho
Civil y Mercantil que, perfeccionadas por otros pueblos, ha llegado hasta nuestros das.
Sobre el particular Moiss Ochoa Campos seala: La cronologa sita a Hamurabi y su
Cdigo en el siglo XX a. de J.C. y si se le estima contemporneo del patriarca Abraham, no
faltando (sic) quien observe que, mediante los contactos sumerio-semitas, la leyes de
Hamurabi, o mejor dicho, sus preceptos, influyeron en el declogo de Moiss partiendo de
esta suposicin, podra llegarse al extremo de decirse que los diez mandamiento de
Mosasmo son fruto de una cultura urbana primitiva, engendrada en el municipio natural, o
sea que los principios morales cristianos que an rigen, emanan de normas incubadas en el
municipio natural 3
LAS APORTACIONES DE GRECIA.
Difcilmente podramos hablar de la cultura de Occidente, y por ende, del municipio,
sin referirnos a las aportaciones de los griegos, cuya civilizacin se ha proyectado en todos
los pases civilizados del mundo. A Grecia se le atribuye por primera vez la participacin del
pueblo en las cosas del Estado, en la cosas de la ciudad, y no solamente inventaron la
2
3

Jacques Pirenne. Historia Universal, T. I p.34 18a. Edicin 1976

Ochoa Campos, Moiss. La Reforma Municipal. p.53

democracia, sino que de ella hicieron, durante mucho tiempo la praxis de su bienestar social.
Se dice que el historiador Polibio, citado por Ochoa Campos, se les imputa el siguiente
pensamiento: un estadista que ignora la forma en que se originaron los acontecimientos es
como el mdico que no conoce las causas de las enfermedades que se propone curar. 4
Atinado parangn para objetividad, en ambos casos, la responsabilidad del sujeto que cura,
que alivia, dando el remedio adecuado, aunque tal vez sea ms trascendente la
responsabilidad del primero, del estadista. Esta concepcin de los helenos nos permite
vislumbrar la formacin poltica que les exijan a quienes los hacan depositarios del poder
pblico.
Alrededor de los mil quinientos aos antes de nuestra Era, empezaron a llegar en
sucesivas migraciones, los jonios, los dorios y los eolios, a la Pennsula de los Balcanes,
donde se establecieron para constituir, despus de varios siglos de integracin, el pueblo
heleno. Ellos fueron los herederos de los sumerios y constneos de otra Gran Civilizacin:
los egipcios. Pero a Gracia cabe el orgullo de haber desarrollado, extraordinariamente, la
participacin ciudadana en la asamblea deliberante de las ciudades, mediante las cuales se
resolvan los asuntos de las ciudades-estados antecedente genuino de nuestros municipios.
La emancipacin de las clases populares tendra que pasar por un largo proceso entre
los siglos VII al XV a. de J.C. Y donde las ciudades jnicas ubicadas en el Asia Menor, al
contacto con la civilizacin egipcia, inician una labor legislativa ante el reclamo de las clases
populares que ya, desde entonces, se organizan frente al amago constante de una oligarqua
desptica compuesta por la nobleza. Subyace en todo movimiento popular, la enorme brecha
entre ricos y pobres, signos inequvocos de una enfermedad social que, en su proceso
crtico, arrolla multitudes y transforma a las sociedades. En efecto, En Grecia donde la
aristocracia jnica haba mantenido hasta el siglo VII un sistema seorial en contraposicin
con el desarrollo urbano, un movimiento popular lleva al poder a tiranos que destruyen las
grandes propiedades y derrocan al gobierno de la nobleza. En un
recorrido
cronolgicamente histrico, podemos mencionar 670, en Sicione, Ortgoras excluye a la
aristocracia de la ciudad, emancipa a los terrazgueros y suprime la distincin de clases. En
Corintio, Cipselos, en 567, expropia las fincas de los nobles, que transforma en pueblos
dotados de una organizacin municipal, inicia una poltica comercial y democrtica y
promulga leyes contra la ociosidad. Periandro emprende, 627, importantes obras pblicas,
dota a la ciudad de agua potable y construye las grandes propiedades y las distribuye al
pueblo. 5
Largo es el proceso para alcanzar un estado de derecho emanado del pueblo, en las
sociedades nuevas, donde no existe la nobleza, las ciudades encomiendan a los legisladores
la preparacin de constituciones. 6 Pero, en Atenas, la ciudad luz de su tiempo, existen
convulsiones por los intereses creados. El Cdigo de Dracn, en el ao de 1621, termina con
los privilegios de la nobleza, y Soln, en 594 instaura la democracia moderada y la igualdad
civil; suprime la prisin por concepto de deudas; libera a los sometidos de la servidumbre;
4
5
6

Ibidem. p-53
Jacque Pirenne, op. Cit. p.106
Jacque Pirenne, op. Cit. p. 106

devuelve las tierras a sus antiguos propietarios que haban sido confiscadas por sus
acreedores y acaba con el rgimen aristocrtico.
En este cambio de la sociedad, la base de la Jerarqua social ya no es el nacimiento
de la persona, sino de la riqueza. La direccin de los asuntos pblicos pasa a la oligarqua
de ricos, nicos que pueden ocupar el puesto de arconte y tesorero. Pero todos los
atenienses participan en el gobierno, eligiendo en la asamblea del pueblo a cien candidatos
entre los cuales son seleccionados los nuevos arcontes, constituyendo los tribunales
populares y escogiendo los miembros del consejo de los cuatrocientos que, en el Aerpago
formado por arcontes ejerce el poder soberano 7
De esta manera aparece el principio de representacin popular por asambleas
elegidas, que constituye una innovacin esencial en la historia del derecho pblico..
Asimismo, aparecen, por primera vez, los partidos polticos, dividido en dos: el partido
popular compuesto por el pueblo; y el partido aristocrtico, compuesto por la nobleza, pero
con la participacin de todos, por eso, al decir de Ochoa Campos, los griegos fueron los
herederos municipales de la prehistoria y dieron ms tarde el asombroso espectculo de su
rgimen municipal, es decir, una sociedad en que la seguridad de cada uno estaba
garantizada por la comunidad 8 La concepcin de la democracia de los atenienses encuentra
su mximo esplendor en el siglo V a. de J.C., en la poca de Pericles, connotado poltico y
orador brillante ateniense. Con l las ciudades-estados se desarrollan en la poltica, sostn,
cuando sta es bien encaminada, del desarrollo socio econmico. Ahora bien, la magnitud
poblacional de las llamadas ciudad-estado, equivalen al tamao de las ciudades medias de
nuestra poca.
LAS APORTACIONES DE ROMA
Herederos de los griegos, los romanos tuvieron la gran visin de rescatar lo valioso
del pasado para encontrar, por esos misteriosos caminos de la inconsistencia gentica, la
permanente y perpetua voluntad de dar a cada quien lo que le corresponde, como definiera
Ulpiano a la justicia. Su genio los llevara, para la concepcin de las normas jurdicas, a
abrevar en las fuentes histricas, en las fuentes jurdicas, pero sobre todo, en las fuentes
reales, o sea el ente o entelequia (lo que existe), para crear y desarrollar esas instituciones
jurdicas que prevalecen hasta nuestros das, principalmente en los pases latinoamericanos.
En este orden de ideas, el legislar acerca de las personas colectivas (estado,
municipio), desde muy pronto los juristas romanos comprendieron que el estado tena en su
poder bienes que no podan considerarse como propiedad de todos los ciudadanos, sino que
correspondan a un titular distinto el estado o el municipio 9
Por otra parte, segn Cicern, el Municipio era en Roma una ciudad que se
gobernaba por sus leyes y costumbres y gozaba de fuero y vecindad romana. 10 Su
implicacin jurdico-poltica, como puede advertirse, no coincide cabalmente con la acepcin
7
8
9
10

Ibidem, op. 107

Ochoa Campos, Moiss, op. Cit p.54
Margaran, Gillermo F., Derecho Romano. p.114
Burgos, Ignacio. Derecho Constitucional Mexicano p.870

etimolgica de la palabra, que poco tienen de la voz latina manus = oficio, y capere = tomar.
Conforme al concepto romano de municipio, este calificativo se adjudicaba a las ciudades
conquistadas que haban sido incorporadas al estado, y cuyos habitantes, por este motivo, se
convertan en ciudadanos de Roma, conservando, sin embargo, una cierta libertad interior, el
derecho de elegir a sus magistrados y la administracin de los negocios generales dentro de
los lmites jurdicos fijados por las leyes estatales. Bajo el Gobierno de Julios Csar, en el
ao 45 a. de J.C. Se expidi la lex municipales que uniform las bases segn las cuales
deban administrarse y estructurarse polticamente las ciudades a las que se haba
concedido el carcter de municipio por el Estado Romano, y una de las primeras que
conforme a dicha ley se organiza dentro del rgimen municipal fue Cdiz en Espaa cuando
este pas era provincia de Roma. Los habitantes de las ciudades municipales reciban el
nombre de municipios, a diferencia de los que no haban sido erigidos en municipios, y que
se llamaban simplemente incolae-moradores. 11
Como se observa, aqu ya se encuentran los antecedentes formales de la vida jurdica
de los Municipios de acuerdo con la visin que los juristas contemporneos tienen. Los
romanos lograron, adems, notables avances en la participacin ciudadana de su tiempo,
creando con ello, un alma colectiva.
LAS APORTACIONES DE ESPAA
Como es sabido, a travs de la conquista la cultura europea penetr a tierras
latinoamericanas. Como era de esperarse, la forma violenta que toda conquista implica,
impondra una concepcin nueva del mundo y de la vida. Los dolos autctonos fueron
derribados y mediante un programa religioso, los llamados encomenderos se encargaron de
cristalizar las tierras conquistadas.
El nuevo peninsular del siglo XVI d. de J.C., fue el heredero de culturas milenarias,
dentro de las cuales destaca la de los helenos y la de los romanos que, a su vez, lo haban
sido de otras que los haban precedido. La cada del imperio de occidente en el ao 476 de
nuestra era inicia la Edad Media. En este periodo se rezaga la cultura grecoromana durante
un milenio, por que hay pocos avances acerca del municipio.
Durante esta poca de extravos culturales, los derechos ciudadanos sufren los
embates derivados de las luchas violentas por la conquista y reconquista del poder. La
pennsula Espaola es el escenario. Desfilar ante la historia lo mismo las guerras fraticidas
que los hechos heroicos. Las guerras son productivas, dan lugar a riquezas incalculables y al
poder sobre los grupos de vencidos. Los reinos de suceden. Pero la fuerza no es el nico
medio para conquistarlos, sino tambin los maridajes entre las clases opulentas o de real
alcurnia.
Es importante mencionar, que ya en otra poca, existan los municipios, slo que su
organizacin haba venido a menos, pues, ciertamente, se administraban, segn las
mercedes que el monarca tuviera la gentileza de otorgar en este sentido, podemos decir que
la formacin sociolgica es de tipo esclavista, con claros visos de cambio hacia una sociedad
de tipo feudalista. Los textos latinos de los compiladores romanos de la ciencia del derecho,
apenas si encuentran aplicacin en las controversias surgidas. La aparicin de los derechos
11

Burgoa, Ignacio, op. Cit. p.870

locales en la Edad Media, hecho comn en toda la Europa Occidental, fue la consecuencia
jurdica del desarrollo social y econmico de las ciudades. Cabe aclarar que los llamados
fueros eran los derechos o privilegios que la Corono conceda a un territorio, ciudad o
persona, mediante los cuales se resolvan diversos problema, solicitudes, controversias y
hasta litigios, llegar el caso. Su fuente inmediata era la costumbre, as como el derecho
romano-cannico. Su redaccin podra ser en latn o en romano. Su mbito de aplicacin
podra ser un municipio, una ciudad o un territorio. Podran contener, adems, privilegios,
ordenanzas de carcter administrativo, procesal y penal. Pero la obra legislativa ms
importante de la baja edad se inicia en el siglo XIII con Alfonso X, llamado Alfonso el Sabio,
con la expedicin de las Siete Partidas, las que en redacciones sucesivas durante los siglos
XIV y XV, alcanzaron un alto nivel jurdico, en forma tal, que desde el siglo XIV se le llam
Cdigo de las Siete Partidas, extendiendo su mbito de aplicacin en todo el territorio. En las
redacciones consecutivas intervinieron juristas annimos, filosficos y conocedores del
derecho romano-cannico. El cdigo de las Siete Partidas fue traducido a varios idiomas y ha
sido fuente de inspiracin de otros cdigos.
LA INFLUENCIA DE LOS AZTECAS
Nuestras races precortesianas se pierden en el polvo de los tiempos, ciertamente,
pero a partir de datos histricos cientficamente, pero a partir de datos histricos
cientficamente tratados, es posible explicarlos, aunque haya hechos que todava nos
confunden. Tal es el caso de la organizacin mexica. Al respecto dice don Vicente Riva
Palacio: no es poco ardua la empresa de deshacer equivocaciones que ya han pasado en
autoridad de cosa juzgada pero la emprenderemos siguiendo lo que nos indican las pinturas
jeroglficas y lo que lgicamente corresponde a la informacin poltica de aquellos pueblos, a
la tendencia natural e histrica de aquellas razas y a las tradiciones que haban recibido de
naciones anteriores, cuyas ideas ya eran suyas propias por virtud de la facultad de
asimilacin bien reconocida de los mexica.12
A manera de resumen, en palabras de Orozco y Berre, citado por Mendieta y Nez.
Los indios no llegaron a formarse un criterio abstracto sobre cada uno de los gneros de
propiedad antes descritos; valindose para diferenciarlos de vocablos que se referan a la
calidad de los poseedores y no al gnero de propiedad, a manera de ejemplo:

12
13

Tlatocalalli

Tierra de Rey

Pillalli

Tierra de los nobles

Altepetlalli

Tierra del pueblo

Calpullalli

Tierra de los barrios

Mitichimalli

Tierra para la guerra

Teotlalpan

Tierra de los dioses13

Riva Palacio, Vicente, Mxico a travs de los Siglos, t. II, p. 637

Mendieta y Nuez, Lucio, op. Cit. p.19

Tambin, dentro de la divisin del trabajo, hay que distinguir a las mercaderes o
comerciantes, quienes, en el esplendor del imperio, desempearon funciones de capital
importancia, por cuanto que eran los espas del gobernante para preparar la guerra.
El municipio tonochca, encuentra su germen en esta divisin de la tierra. La divisin
de la isla de Tenochtitln en veinte calpulli, debi producir desde un principio una
organizacin determinada para cada uno de ellos; ms contrariaba el que se organizarn con
cierta independencia, su pequea extensin; el que estaban unidos en una isla corta y
aislada, y el que en la misma isla resida el gobierno supremo de aquel pueblo. La autoridad,
pues que cada calpulli se eligiese, deba tener ms bien un carcter familiar o de jefe de tribu
sin significacin poltica, y que cuidase implemente de los intereses privados del calpulli. 14
A este respecto, dice Riva Palacio, que segn Orozco, Vetancourt y otros
historiadores, afirmaban que para cada calpulli se nombraba un tecutli, y se le daban
atribuciones importantes en su gobierno, suponindole de eleccin anual y concedindosele,
adems, ciertas atribuciones judiciales. Por el contrario, otros autores como Zurita, dicen que
no se trata de los calpulli, sino de pequeos seoros anexos al territorio. 15
En realidad, es increble esto ltimo si se toma en cuenta que el primer asiento de los
mexica fue una isla de escasas dimensiones. No obstante, sigue diciendo Riva Palacio: si
fue calpulli de Mxico no tenan tecutla, cada uno de ellos elega un chinancalli para su
gobierno especial, chinancalli propiamente quiere decir cerco o agrupamiento de casas, o
sea un espacio determinado de la ciudad. Se adquira ese cargo por eleccin del calpulli,
pero este elemento domstico estaba limitado de dos maneras; la eleccin no podr recaer
en cualquier persona, sino en el candidato, a ms de ser vecino del mismo calpulli, tena que
escogerse entre los principales, es decir, entre las clases privilegiadas, y era adems el cargo
vitalicio e indirectamente hereditario, supuesto que a su muerte elegan a su hijo si era apto,
y solamente que no tuviera parientes nombraban a un extrao. 16
Se corrige de lo anterior que los vecinos, pese al autoritarismo del rey, contaban con la
posibilidad de nombrar a un funcionario de su comunidad que les pudiera atender las
cuestiones administrativas, esbozo incipiente de nuestro municipio.
APORTACIONES DE LA COLONIA
Como en toda conquista, violenta por naturaleza, los conquistadores peninsulares,
vidos de poder y riqueza, impusieron condiciones infrahumanas a los habitantes autctonos
de la Nueva Espaa. Derribaron a sus dioses, se apropiaron de sus calpulli y redujeron a sus
habitantes a meros siervos de la tierra, cuando no a esclavos. Slo sirvi de paliativo, en
cierta forma, la labor de los encomendadores, los sacerdotes y frailes que vendran a hacer
la otra conquista: la religiosa.
En los albores de la Colonia, la organizacin social de los pueblos autctonos dej de
14
15

16

Riva Palacio, Vicente, op. Cit. p. 537

Ser tecutli implicaba haberse distinguido en la guerra y cumplido con los requisitos exigidos por el monarca y
sacerdotes. Eran investidos en ceremonias cargadas de simbolismos.
Riva Palacio, Vicente, op. Cit. p.638

existir para los espaoles. Estos se organizaran de acuerdo a los principios de las leyes de
Castilla, es decir, la base de la organizacin sera el municipio.
EL PRIMER AYUNTAMIENTO: LA VILLA RICA DE LA VERACRUZ
La fundacin del primer ayuntamiento, dicen los historiadores, ocurri en tierras
veracruzanas, en el lugar conocido como: Villa Rica de la Veracruz. Su creacin, poco
ortodoxa por cierto, obedece a circunstancias del momento donde, por un lado, se hace
patente la ambicin y habilidad de Hernn Corts, y, por el otro, la necesidad de justificar, de
alguna manera, los actos desleales que en esta empresa (la conquista), eran inminentes.
Haban transcurrido 25 aos a partir de la fecha en que Cristbal Coln descubriera el
nuevo mundo. Cuba, a la sazn, era la cabeza de playa con que contaban los peninsulares
para la realizacin de sus exploraciones. Diego de Velzquez era el gobernador nombrado
por la Corona. De modo que de l partira cualquier accin trascendente que se acometera,
la exploracin y en su caso, la conquista lo era, por lo que Corts estaba necesariamente
supeditado a su autoridad.
No obstante, Corts nunca neg la autoridad de Velsquez, pese a las indecisiones
del primero y a las controversias surgidas entre ambos; pues ya en marcha los once navos
(estos partieron de Cuba), no hubo poder humano que detuviera al de Extremadura, hasta
lograr el xito de su empresa. Saba, por otra parte, que la misin que le haba sido otorgada
por su compadre y gobernador Diego Velsquez, era slo la de exploracin y rescate de oro.
Sin embargo, al percatase de la riquezas de los pueblos indgenas, decidi que era
indispensable abandonar la miseria propiciada por el empleo de mercader de rescates y
convertirse en poderoso conquistador. Sin duda que el aguijoneaba su vanidad y la
inclinacin a la grandeza ya desde su partida de Cuba se haba formado una servidumbre
especial como si fuera un magnate.
Sin duda alguna, mucha tinta ha recorrido a partir de la fundacin del primer
ayuntamiento. Mucha, tambin, acerca de su legalidad: primer municipio en tierra firme del
Continente Americano. Podemos resumir que:
a) Corts se arrog un derecho que no tena;
b) En el supuesto que actuara en nombre del Rey y por mandato de ste, no contaba con el
mandato escrito de su poderdante;
c) Fue el producto de una maquinacin necesaria ideada por el conquistador para invertirse,
por caminos tortuosos, de un poder que no tena y, de esta manera, justificar sus ansias de
riqueza y de conquista.
Sobre el particular, comenta Ochoa Campos que el primer Ayuntamiento establecido
en tierras mexicanas, hace recordar el papel del municipio peninsular de la Reconquista.
Uno como otro llenan necesidades militares y polticas, a las que se ajustaban los vnculos
de vecindad. Muchos municipios espaoles y ms tarde una gran cantidad de municipios
coloniales, surgieron de la manera anteriormente descrita, es decir, a la inversa de cmo
normalmente se forma y conforma la vida local.17
17

Ochoa Campos, op. Cit. p.96 (21) ib idem p.98

OTROS AYUNTAMIENTOS
Debemos saber, que la causa eficiente, de los primeros municipios en la Colonia,
obedeca a estrategias militares y polticas del momento, y no a la voluntad espontnea de
los vecinos para organizarse, pues se llegaba al caso de que primero se constituan los
ayuntamientos y despus se avecinaba a la poblacin mediante ordenanzas. En este
sentido, no se debe de pasar por alto que Corts intentaba legalizar sus actos a travs de las
ordenanzas del cabildo, de ah la necesidad de que, al triunfo de la toma de Tenochtitln,
funda el primer ayuntamiento en Coyoacn, cuya fecha se ignora por haberse perdido los
primeros libros de cabildo, que slo se conservan a partir del 8 de marzo de 1524 en que el
propio ayuntamiento funga ay en la ciudad de Mxico. 18
Agrega Ochoa Campos, Fue por disposicin de Corts, que se instal el primer
ayuntamiento metropolitano en el mismo edificio que ocupaba su cuartel general en
Coyoacn. Ah sesion de Agosto de 1521 a marzo de 1524, en que fue trasladado a Mxico,
luego que la ciudad qued nuevamente en condiciones de ser poblada. 19
Por otra parte, existen discrepancias acerca de la fecha exacta y lugar preciso en que
comenz a sesionar el Ayuntamiento de la ciudad de Mxico; pero queda claro que las cosas
de la ciudad, las que ataan directamente a su comunidad, eran tratadas, desde esos
tiempos, por el cuerpo colegiado llamado ayuntamiento.
Las caractersticas que encontramos en los primeros municipios a raz de la
conquista , las encontramos en los distintos municipios que a la postre se fueron creando, de
acuerdo con el enfoque legislativo que el conquistador le iba dando.
EL MUNICIPIO DURANTE LA INDEPENDENCIA
Desde la Colonia, a partir de la conquista, la llamada Nueva Espaa, fue gobernada, al
principio, a travs de ordenanzas (normas jurdicas) inicialmente expedidas por Corts,
investido con el nombramiento de gobernador y Capitn General de la Nueva Espaa;
despus por un conjunto de disposiciones legales (provisiones, reales cdulas, ordenanza,
instrucciones, etc.) dadas por los reyes de Espaa o por autoridades delegadas (Consejo de
Indias, Casa de Contratacin, Secretaras de despacho, virreyes, audiencias, gobernadores,
corregidores y alcaldes mayores, cabildos, etc.) para ser aplicadas de manera exclusiva en el
Nuevo Mundo. Su aparicin desarrollo y especiales caractersticas estuvieron condicionadas
por las particulares circunstancias de las Indias Espaolas, que hicieron imposible en
muchos casos la aplicacin estricta de las leyes de Castilla. Hay que hacer notar, sin
embargo, que estas se mantuvieron vigentes, aunque con carcter supletorio, al igual que
ciertas normas y costumbres indgenas.20
En efecto, a raz de la independencia, el pas no contaba con una legislacin tal, que
pudiera resolver todas las cuestiones de derecho sometidas a la jurisdiccin de las
autoridades debidamente constituidas, esto es por un lado, por el otro, en la mayora de los
casos la ley no puede contemplar o regular de manera absoluta todos los casos de la
18
19
20

Ib. Idem p.99

Ib. Idem p.99
Riva Palacio, Vicente, op. Cit. T. III, p. 779-25

conducta humana.
LA CONSTITUCIN DE APATZINGAN
Esta constitucin, no logr entrar en vigor, data del 24 de octubre de 1814, nada dice
de los ayuntamientos municipales; sin embargo, en su articulado establece el derecho de
darse el gobierno que deseen, ya que, como el gobierno no se constituye para honra o
inters particular de ninguna familia, de ningn hombre o clase de hombres, sino por
seguridad y proteccin general de todos los ciudadanos unidos voluntariamente en sociedad,
stos tienen derecho incuestionable a establecer el gobierno que ms le convenga, alterarlo,
modificarlo y abolirlo totalmente, cuando su felicidad lo requiera. 21 Esta transcripcin
corresponde al artculo 40, del Captulo II De la Soberana de dicho ordenamiento jurdico.
Dicha constitucin fue publicada el da 24 de octubre de 1814. Consta de 242 artculos
distribuidos en 22 captulos, y fue publicada el da de la fecha en Apatzingn 22, por el
Congreso de Chilpancingo, con el nombre de DECRETO CONSTITUCIONAL PARA LA
LIBERTAD DE AMERICA MEXICANA. En el penltimo prrafo se lee: Palacio Nacional del
Supremo Congreso Mexicano de Apatzingn, veintids de octubre de mil ochocientos
catorce, ao quinto de la independencia mexicana. Jos Mari Liceaga, Diputado por
Guanajuato, presidente. Jos Sixto Berdusco, Diputado por Michoacn. Jos Mara Morelos,
Diputado por el Nuevo Rino de Len. Lic. Jos Manuel Herrera, Diputado por Tcpan. Dr.
Jos Mara Cos, Diputado por Zacatecas. Antonio Jos Moctezuma, Diputado por Coahuila.
Lic. Jos Maria Ponce de Len. Diputado por Sonora. Dr. Francisco Argndar. Diputado por
San Luis Potos. Regimio de Yarza, Secretario. Pedro Jos Bermeo, Secretario. 23
Tal como se observa, quienes participan en la redaccin de este valioso documento
fueron hombres de letras, y es pstumo a la vida de don Miguel Hidalgo, padre de la patria,
no obstante, fueron plasmadas sus ideas libertarias.
Por otra parte, citando una vez a Riva Palacio. La constitucin de Apatzingn, es
preciso repetirlo, no debe considerarse como un conjunto de principios prcticos de gobierno;
es ms bien una condensacin de declaraciones generales; es la teora de la revolucin
colocndose frente a frente del hecho; el despotismo arraigado en al colonia durante el
transcurso de tres siglos. Pero figura en ella el espritu moderno con toda la majestad del
derecho y de la justicia. Y como ningn ser puede manifestarse sino por los elementos que
en s contiene y que constituye su naturaleza, atentos a esa verdad los legisladores de 1814,
al pronunciar la gran palabra que vena a confirmar la existencia del pueblo, proclamaban los
derechos del hombre como base y objeto de las instituciones sociales. Hay en las pginas
de la Constitucin de Apatzingn la vertebracin de un ideal de fraternidad, de justicia y de
paz, y puede decirse que sus autores no tenan la presin de los peligros sino que dictaban
tranquilos, en medio de la clama ms profunda, las instituciones de un pueblo nuevo que
abra sus brazos a los otros de la tierra impulsado por el sentimiento de la igualdad y de la
concordancia universal.24
21
22

23
24

Ibidem p. 779
Apatzingn, trmino perteneciente al Estado de Michoacn, cuenta con 101,173 habitantes.-XI Censo General de
Poblacin y Vivienda, Resultados Preliminares, 1990. INEGI.
Riva Palacio, Vicente, op. Cit. p.787
Riva Palacio, Vicente, op. Cit. p. 450 y 451

La constitucin de Apatzingn no entro en vigor, sin embargo su contenido ilumin a

los legisladores de otro tiempo y de otras circunstancias y, an en la actualidad sigue siendo
faro de luz al cul volvemos para abreviar su contenido. Por ejemplo, en el artculo 64 del
captulo Quinto dice: Las juntas electorales de parroquia se compondrn de los ciudadanos
con derecho a sufragio, que estn domiciliados en territorio de la respectiva feligresa 25 Esta
alusin domiciliaria, se esta refiriendo a la circunscripcin municipal que, guardando todas las
proporciones, la esta equiparando a la feligresa parroquial, si tomamos en cuenta que casi la
totalidad de habitantes de aquella poca eran catlicos. Pero, adems si la concepcin de
parroquia a que se refera el Legislador implica un algo de espiritualidad, cosa intangible,
as tambin el concepto de municipio implica ese querer hacer algo en beneficio de la
comunidad domiciliaria. Pero, todava ms, el concepto parroquia seala un mbito de
territorio, como lo hace tambin el municipio, de donde se desprende que el legislador lo tuvo
en cuenta, y no aludi con su nombre en virtud de que las alcaldas de ese tiempo estaban
en manos del mejor postor, y no por prcticas democrticas.

LA CONSTITUCIN FEDERAL DE 1824

La adhesin al Plan de Iguala de todas las fuerzas revolucionarias, del 24 de febrero
de 1821, sancionado, en su mayor parte, por los Tratados de Crdoba firmados el 24 de
agosto del mismo ao, dada la situacin ms viable para la susodicha consumacin. Ambos
documentos son omisos, como es de considerarse, en las cuestiones municipales. Sin
embargo, la clusula XII de los Tratados aludidos dice: Instalada la Junta Provisional
gobernar interinamente conforme a las leyes vigentes en todo lo que no se oponga al Plan
de Iguala, y mientras las Cortes formen la Constitucin del Estado 26
Las leyes vigentes no eran otras que las ordenanzas de todo tipo y las provenientes
de la Constitucin de Cdiz de 1812, en la que, ciertamente, haban participado distinguidos
personajes de la Nueva Espaa en calidad de diputados. La decisin era lgica, si tomamos
en cuenta que las leyes no se inventan, ni se hacen de la noche a la maana. Dejar a una
sociedad sin el mnimo de normas jurdicas, es provocar el caos. La libertad sin normas
conduce al libertinaje.
Establecida la Repblica y pese a las arduas deliberaciones del constituyente de 1824,
dejaron en el tintero a la Institucin Municipal. Tal vez pensaron que era ms urgente la forma
de gobierno. El establecimiento de las bases fundamentales, tanto en lo poltico como en lo
administrativo. Sus aportaciones, nos encauzan definitivamente a la vida constitucional. Esta
constitucin, raz de liberalismo, adopta el federalismo imperante de la poca. Postura
estralgica si tomamos en cuenta que se parta de un Estado unitario como lo era la Colonia.
A este respecto, el Constitucionalista Tena Ramrez, dice: fue el Acta Constitutiva la
del 31 de enero de 1824 el documento que consigui la primera decisin genuinamente
constituyente del pueblo mexicano y en ella aparecieron por primera vez, de hecho y de
25

Ib. p. 779

26

Ib. p. 740

derecho, los Estados. Con anterioridad no existan de derecho, tampoco existan de hecho,
porque los amagos de secesin por parte de algunas provincias (principalmente Oaxaca,
Jalisco y Zacatecas)... 27
En consecuencia, el modelo de Constitucin que adopt el Constituyente de 1824
como queda dicho, fue el federalismo como el de Estados Unidos de Norte Amrica, cuestin
que ms tarde, e incluso actualmente, ha sido manifestacin de debate.
LA CONSTITUCIN DE 1836: LAS 7 LEYES
Sin embargo, la omisin cometida por el multicitado constituyente de 1824, acerca del
municipio, es salvada en la Constitucin centralista de 1836, en cuyo articulado de 22 al 26
establece: los organiza minuciosamente. El 25, por ejemplo, establece, como objetivos de
los ayuntamientos: cuidar de las crceles, hospitales y casas de beneficencia que no sean de
fundacin particular; de las escuelas de primera enseanza que se paguen del comn, de la
construccin; reparacin de puentes; calzadas y caminos y de la recaudacin e inversin de
los propios arbitrios; promover el adelantamiento de la agricultura, industria y comercio y
auxiliar a los alcaldes en la conservacin de la tranquilidad y orden pblico del vecindario. 28
Todas estas tareas y otras funciones ms, por supuesto, deben ser de la injerencia de
los ayuntamientos, dirase que simplemente son de sentido comn, no obstante, siempre es
mejor que se encuentren en cuerpo de normas jurdicas.
Por lo que hace a la base jurdica de los ayuntamientos, la Sexta Ley Constitucional de
1836 (las siete leyes) les da la vigencia ya que dispone que los ayuntamientos deben ser de
eleccin popular; y que estos deben existir en todas las capitales departamentales, en los
lugares que haba en 1808, en los puertos cuya poblacin llegue a cuatro mil habitantes y en
los pueblos que tengan ocho mil. 29 Adems, el nmero de alcaldes, regidores y sndicos, se
fijara por las juntas departamentales y por los gobernadores.
Sin embargo, lo anterior que ha sido estudiado por los tratadistas del derecho, nos
llevan a los siguiente: en primer lugar, la regulacin normativa haba sido reservada a los
estados, los cuales, como es sabido, son soberanos en su rgimen interior, en segundo
lugar, si la omisin fue inconsciente, se debi probablemente al momento de transicin en la
vida poltica de nuestro pas, pues debemos recordar que la constitucin de 1824 es la
primera que empieza a regir los destinos de Mxico como repblica independiente.
LAS REFORMAS DE 1842 A 1847
Las constantes luchas que ensangrentaron al territorio nacional, a partir de la
independencia, hasta la dcada de los setenta, e inclusive dos intervenciones extranjeras,
del siglo XIX, en donde mucho tenan que ver los constantes enfrentamientos entre liberales
y conservadores, o entre federalistas y centralistas , debera traer toda una serie de intrigas,
contubernios, motines, golpes de estado y, por supuesto guerras intestinas que haran variar,
27
28
29

Tena Ramrez, Felipe, Derecho Constitucional Mexicano p. 110

Ib. 149
Ochos Campos, Moiss,, op.cit. p. 244

segn el caso, el fondo constitucional de nuestro orden jurdico.

De modo que, a partir de constitucin de 1824, ocurren modificaciones a la Carta
Magna, siendo las ms importantes: la de 1836 que merced a las siete leyes
constitucionales, transforma el sistema federalista en centralista. Por otra parte, la
adecuacin de la idiosincrasia de la poblacin de Mxico, como pas independiente, con el
nuevo orden de cosas, debera traer conflictos ocasionados, por el excesivo control ejercido
desde el centro.
En este contexto del centralismo, se expiden en 1834, Las Bases Orgnicas, en las
cuales se sealan, como facultades departamentales establecer corporaciones y nombrar a
los funcionarios municipales, expedir sus ordenanzas respectivas y reglamentar la polica
municipal, as como aprobar los planes de arbitrios municipales y los presupuestos anuales
de los gastos de las municipalidades (art. 134, fracs. X y XIII). 30
Por otro lado, los departamentos que se aluden en el prrafo anterior, no eran
otra cosa que las entidades federativas o, mejor dicho, los mismos estados que se
mencionan en el acta constitutiva de 1824. Tal pareca que el sistema federalista no era el
adecuado para la Repblica Mexicana, ya que el centralista intentaba llegar hasta la
organizacin municipal, menoscabando su autonoma. Como corolario del abandono en que
se tenan a los ayuntamientos, al decir de Tena Ramrez, es el hecho de que el principal
ayuntamiento del pas, o sea el de la cuidad de Mxico, al principio de este siglo todava se
rega por las Ordenanzas de 1840 y 1841. 31
Los continuos enfrentamientos entre las facciones polticas y los movimientos
separatistas de algunas entidades, entre otras causas dieron ocasin de volver al
federalismo. El restablecimiento del federalismo, reinstala, a su vez, con carcter de
transitorio, la vigilancia de la Constitucin Mariano Salas, Jefe del Ejrcito Libertador
Republicano.32
Emanado del Plan de la Ciudadela, el 4 de agosto de 1846, el nuevo rgimen federal
se rige por la Carta Constitucional del 24, en tanto convoca al sexto constituyente, instalado
en diciembre del propio ao de 1846 que voto el Acta Constitutiva y de reformas del 21 de
mayo de 1847, que contena la ratificacin en su vigencia, del Acta Constitutiva del 31 de
enero de 1824 y de la Constitucin del 24 octubre del propio ao. 33
Como efecto inmediato de este nuevo orden jurdico, los estados de la federacin
sustituyeron a los Departamentos. Lgicamente las constituciones locales cobraron vigencia
las de 1824, los ayuntamientos volvieron a funcionar de acuerdo con el nuevo estado de
cosas, sin embargo, las prefecturas centralistas continuaron funcionando. Sobre este punto,
remarca Ochoa Campos, en su investigacin de lo que ocurra en el Distrito Federal, que
durante esa poca se observaba una intensa labor legislativa.

30
31
32
33

Tena Ramrez, op. Cit. p. 149

Ib. p. 150
Ocho Campos, Moiss, op. Cit. p. 244
Ib. p. 244

Asimismo, dice Ochoa Campos que durante ese lapso el Ayuntamiento de la Ciudad
de Mxico expidi numerosos bandos, que de manera solemne se dan a conocer al pueblo
para su exacta observancia, aclarando que esa actividad de reglamentacin se debi al
funcionamiento de una comisin especialmente encargada de la revisin de las Ordenanzas
municipales de la ciudad de Mxico, segn consta en la memoria correspondiente el ao de
1846.
LA CONSTITUCIN DE 1857
Los avances logrados por los liberales que hicieron retornar al pas al federalismo, se
vieron combatidos por los conservadores, quienes por ensima vez tratan al General don
Antonio Lpez de Santa Anna ofrecindole la Presidencia de la Repblica con esto inici la
dictadura que lleva su nombre, y despus el imperio.
El nuevo estado de cosas propici el Plan de Ayutla, antecedentes de la revolucin de
1857, que a su vez produjo la Constitucin Federalista del mismo ao. Dicho ordenamiento
constitucional organiza a la nacin como una repblica democrtica, representativa y federal.
No se ocupo de los municipios, salvo el Distrito Federal y de los territorios. En efecto, en la
fraccin sexta del artculo 72 de la Carta Fundamental aludida dice: VI.-Para el arreglo
interior del Distrito Federal y Territorios, teniendo por base el que los ciudadanos elijan
popularmente a las autoridades polticas, municipales y judiciales, designndoles rentas para
cubrir sus atenciones locales. 34 El artculo 72 aqu invocado, con sus treinta fracciones,
establece las facultades del Congreso.
En las deliberaciones del Constituyente del 56, que dieron origen a la Constitucin de
1857, al deliberarse las partes de la Federacin, el diputado del Distrito Federal J. M. Castillo
Velasco, propuso adiciones sobre las municipalidades en el sentido de que deberan ser
tomadas en cuenta.
Al respecto deca lo siguiente:
1. As como se reconoce la libertad de las partes, de la Federacin que son los
Estados, para su administracin
interior, debe reconocerse a las partes
constitutivas de los Estados que son los municipios.
2. En consecuencia, siguiendo el principio de la soberana popular, propona como un
artculo de la Constitucin: Que toda municipalidad con acuerdo a su consejo
electoral, pueda decretar las medidas que crea convenientes al municipios y votar y
recaudarlos impuestos que estime necesarios para las obras que acuerde, siempre
que con ellas no perjudique a otra municipalidad o al Estado. 35
Ms adelante esta proposicin debera calar hondo en el seno del constituyente de
1917. y si no cay en terreno frtil, fue por el ambiente literal que se respirado, pues dicha
Constitucin, expresamente, otorgada la soberana a los Estados (art. 40) por una parte y,
por la otra, en su artculo 117 dice que las facultades que no estn expresamente
concedidas por esta Constitucin a los funcionarios federales, se entienden reservadas a los
Estados. 36
34

35
36

De la Torre, Juan, La Constitucin Federal de 1857, sus adiciones, reformas y leyes orgnicas anotadas y concordantes,
1891.
Ochos Campos, Moiss, op. Cit. p. 253
De la Torre, Juan, op. cit. p. 16 y 46

Lo anterior quiero decir que dicha Constitucin, al no mencionar como deberan

organizarse las entidades federativas, confera facultades a los estados de organizarse
libremente e incluir en las constituciones locales a los municipios. En este sentido, es
importante comentar que el artculo 40 de la Carta Fundamental de 1840, paso integro a la
de 1914; de igual manera, el artculo 117 invocado, con la misma redaccin pas a ser 124
de la Constitucin actual.
Restablecido el federalismo, la reaccin no se hizo esperar, a grado tal que los
conservadores invitaron a un prncipe extranjero que viniera a gobernar al pas. Durante ese
lapso, finales de la dcada de los cincuenta el siglo diecinueve, huno inercia en cuanto a la
legislacin municipal pues el gobierno estaba preocupado por resolver la paz social.
En la dcada de los 60, del siglo en cuestin, las huestes napolenicas son totalmente
derrotadas, el imperio cae estrepitosamente y por consiguiente, se vuelve a la legalidad con
la Constitucin de 1957, de la que Jurez sera su primordial defensor. En cuanto a las
normas imperiales, como es obvio, quedaron sin efecto.
Sin embargo, pocos aos despus, la dictadura porfiriana, si bien es cierto que
gobierna con la Constitucin, tambin lo que es durante el mandato del dictador, son
vulnerables los derechos del pueblo. Para acentuar la centralizacin y borrar toda autonoma
municipal, el gobierno del General Daz agrup a los ayuntamientos en divisiones
administrativas superiores que recibieron los nombres de partido, prefectura, distrito o
cantn. Los prefectos, de origen centralista, pues fueron instituidas por la Constitucin de
1836 (art. 17 de la Ley IV), eran los agentes del gobierno central cerca de la poblacin de los
distritos; no obedecan otras ordenes que las del gobernador y los medios que empleaban
para conservar la paz y el orden eran con frecuencias crueles e ilegales; su actuacin se
hacia incompatible con cualquier asomo a la libertad municipal.
El odio que despertaron tales funcionarios fue uno de los motivos inmediatos a la
revolucin la cual se consagro entre sus principales postulados la implantacin del municipio
libre.
LA CONSTITUCIN DE 1917
En esta Constitucin, el olvido de otras constituciones ideolgicamente similares, es
salvado. El proyecto constitucional del Primer Jefe, apareca ya. Como una respuesta a las
aspiraciones Populares, la proposicin de que los Estados tendran como base de su
divisin territorial y de su organizacin poltica, el municipio libre, administrado cada uno por
un ayuntamiento municipal de eleccin discreta y sin que no haya autoridades intermedias
entre ste y el gobierno del estado.37
Esta aportacin novedosa, para la vida institucional del pas, quedara definitivamente
plasmada en el artculo 115 de nuestra actual Carta Magna. Si es importante resaltar que
antes de la promulgacin de este documento poltico, la existencia de los municipios
quedaba al arbitrio de los gobernadores de los estados, porque no haba un mandato
constitucional de carcter federal que los uniformara. Los municipios, como primera
37

Tena Ramrez, op. cit. p. 151

demarcacin oficial con la que se encuentran los ciudadanos, constituyen, ciertamente, la

comunidad ms importante de sus voluntades crea una voluntad distinta, la comunitaria; la
que, investida de un nombre, establece relaciones con los dems de su especie en lo
econmico y en lo social.
El constituyente del 17, como genuino representante del pueblo, supo reconocer esta
realidad social como reconocera tambin otras formas de agrupamientos, en las cuales
afloran intereses comunes para el mejoramiento de estatus socioeconmico de sus
miembros (art. 123). pero las demarcaciones polticas llamadas municipios libres, tienen una
naturaleza especfica: se equiparan al estado en cuanto a que tienen los siguientes
elementos: territorio, habitantes y gobierno; pero se diferencian de l por virtud de que el
orden jurdico les es impuesto por el estado. Por ello decimos que se, admiti que la
autonoma municipal que postulaba el proyecto careca de un elemento que le era
indispensable, segn debe ser la autonoma financiera. Pero como asegurar al municipio
recursos propios y suficientes, fue problema que dividi y desorient al Constituyente. El
primer dictamen relativo al artculo 115 propona como fraccin II la recaudacin de todos los
impuestos (estatales y municipales) por el municipio, la contribucin del municipio a los
gastos del Estado en la porcin sealaba por la legislatura, el nombramiento de inspectores
por el ejecutivo para percibir la parte correspondiente al Estado y vigilar la contabilidad del
municipio, la resolucin por la Suprema Corte de los conflictos hacendarios entre el Estado y
los municipios.
El sistema propuesto era evidentemente inadecuad, pues al dejar en manos de los
municipios la recaudacin de toda clase de impuestos, incluyendo lo que por corresponder al
estad les son ajenos, se subordinaba la administracin del Estado a la recaudacin
independiente del municipio. Esta confusin agravada con la intervencin de inspectores y
con la inusitada competencia que se atribua a la Suprema Corte, suscit una de las vivas
oposiciones registradas en el seno del Congreso.
Reiterado el dictamen, la Comisin se dividi a su vez. Los diputados Machorro
Narvez y Arturo Mndez ofrecieron la solucin ms sensata, entre las muchas que se
presentaron durante los interminables debates, al clasificar concretamente los ingresos que
deban corresponder a los municipios; en caso de conflicto, si apareciera entre el ejecutivo y
el municipio decidira legislatura, y si surga entre sta y el municipio, resolvera el tribunal
superior. Los diputados Medina y Jara formularon un voto particular donde en trminos
demasiado generales se propona que la hacienda de los municipios se formara con las
contribuciones municipales necesarias para tender sus diversos ramos y del tanto que asigne
el Estado a cada municipio, las controversias entre los poderes del Estado y los municipios
seran resueltos por el Tribunal Superior.
En la sesin permanente que puso fin a los debates del Congreso, efectuados los
das 29, 30 y 31 de enero de 1917, se trat por tercera y ltima vez el tema del municipio
libre. Las prolongadas sesiones y los numerosos asuntos tratados a travs de enconados
debates haban acabado por agotar la resistencia fsica de los representantes. Cuando lleg
su turno a la fraccin II del artculo 115, ltimo de los asuntos tratados en la histrica jornada
en que tambin se aprob la reforma agraria, la desorientacin de la asamblea pareca
conducir al caos. Retirado el voto particular de Medina y Jara, nadie refiri al dictamen de
Machorro Narvez y Mndez. Alguien propuso que se tomara como base para la discusin el

proyecto del Primer Jefe. De pronto el diputado Ugarte present una nueva formula de la
fraccin II que la asamblea, vencida por el cansancio, acepto en el acto por 88 votos contra
62: Los municipios administrarn libremente su hacienda, la cual se formar de las
contribuciones que sealen las legislaturas de los estados y que, en todo caso sern
suficientes para atender las necesidades. 38
Al final de cuentas, as quedaba el artculo 115, el cual entr en vigor el da 5 de
febrero de 1917, fecha en que fue expedida la Constitucin que an la tenemos vigente, la
cual fue el producto de una revolucin y de intensas jornadas de trabajo del Constituyente de
Quertaro. Sobre el particular, y como dato curioso, Tena Ramrez al pie de pgina dice; Sed
discuta la cuestin agraria cuando el secretario expres: La presidencia suplica a los C.C.
Diputados se sirvan permanecer despiertos, puesto que, al aceptar la sesin permanente, se
han impuesto la obligacin de votar por ley; como algunos diputados estn durmiendo, no se
sabe cmo irn a dar conscientemente su voto (t. II p- 807), todava se desarrollaron largos
debates antes de iniciar la discusin de la fraccin II del artculo 115, la cual fue votada a las
3:30 de la madrugada del 30 de enero. 39
As las cosas, se le olvido a la asamblea la otra parte que comprendan los dictmenes
propuestos en el primer debate, o sea la forma cmo se resolveran los conflictos entre
municipios y el Estado en materia de la captacin de los ingresos municipales, por lo que, al
no mencionarlo quedaron formalmente indicadas para determinar las contribuciones
municipales y, por la otra, los conflictos entre ambos quedaron al garete -no hay quien los
resuelva-, supuestamente es el gobierno estatal, en cuyo caso sera juez y parte.
De este modo (a decir de Tena Ramrez), el municipio libre ingreso a la
Constitucin con los dos defectos substanciales que acabamos de seala, ellos han sido
aprovechados por las Constituciones de algunos Estados para socavar la libertad municipal y
han colaborado sin duda hasta el ahora escaso xito de la democracia del municipio, la cual
adolece por lo dems del vicio comn de toda nuestra democracia por cuanto se falsea y
suplanta en los comicios una voluntad popular inepta para expresarte e impotente para
defenderse.
Las medidas protectoras de democracia, que en forma negativa instituye el artculo
115 a vetar la reeleccin inmediata de los integrantes propietarios del ayuntamiento, no
alcanza a purgar los vicios radicales de la institucin. 40
los juicios emitidos por el maestro Tena Ramrez en el prrafo transcrito, parecen
certeros en cuanto ala indefensin en que quedan los municipios frente al estado, y a la
intromisin de ste para socavar la libertad del municipio libre.
Sin embargo, no hay que pasar por alto que an con las reformas al artculo 115 que
tutela al municipio libre, ste se encuentra a expensas de voluntades extraas, no slo en el
aspecto administrativo, sino tambin en el poltico. De este dan testimonio lo que de alguna
manera han ocupado puestos de eleccin popular en los ayuntamientos: abusos de
funcionarios estatales, controles rgidos y detestables en las participaciones por el estado,
38
39
4

Tena Ramrez, op. cit. p. 151 y 152

Ib. p. 152
0Tena Ramrez, op. cit. p. 153 y 154

incompatibles con la comunidad, suspensin de los ediles, desaparicin de los

ayuntamientos, etc.
Ahora, promulgada la Constitucin del 17, los estados integrantes de la federacin, al
tenor del artculo 41 de dicho ordenamiento constitucional, se aprestaron a expedir la suya
propia. Fue all donde el espritu del municipio libre del Primer Jefe sufriera su segundo
descalabro. Tal vez como una reminiscencia del tiempo de la conquista, o de las
constituciones centralistas ataron ms al municipio pues all donde el constituyente fue omiso
salt la norma estatal, pero para vulnerar, si se quiere, el espritu susodicho. Tal vez se tuvo
en mente el contenido del artculo 124 de la Constitucin vigente-17 de la del 57-, el cual, a la
letra dice: Art. 124.- Las facultades, que no estn expresamente concedidas por esta
Constitucin a los funcionarios federales se entienden reservadas a los Estados.