PROCESO DE REGIONALIZACIN

1.- Antecedentes histricos y balance de la experiencia de regionalizacin bajo la

Constitucin de 1979.
Despus de lograda la independencia y establecida la Repblica, a lo largo de la
historia del Per hay una sucesin de propuestas e intentos por descentralizar el pas
estableciendo niveles de gobierno de ubicacin intermedia entre el gobierno nacional y
los gobiernos municipales. Un repaso de esta historia muestra que en la era republicana
son los departamentos la primera forma que toman estas instancias intermedias.
Veamos brevemente sus antecedentes.
La demarcacin departamental en el Per.
El origen de la demarcacin departamental en el Per se sita en la divisin poltica y
administrativa que exista a fines de la colonia. El entonces Virreinato del Per se
encontraba dividido en ocho intendencias: Lima, Trujillo, Cusco, Arequipa, Huamanga,
Huancavelica, Tarma y Puno. Estas intendencias estn en el origen de los primeros
departamentos que se crean al inicio de la Repblica. Del mismo modo, as como las
antiguas intendencias coloniales se dividan en partidos, tambin los nuevos
departamentos de la Repblica se dividen en provincias en base a la demarcacin
proveniente de la Colonia. A continuacin las provincias se dividen en distritos. A
partir de las intendencias heredadas, se lleva a cabo la creacin formal de los
departamentos por medio de leyes que sucesivamente se aprueban desde los primeros
aos de la Repblica, a lo largo del siglo XIX; y los ltimos departamentos son
creados en el siglo XX, como puede apreciarse en el Cuadro 1. Se establece desde el
siglo XIX que los departamentos tienen como autoridades polticas a los prefectos que
a la vez son representantes del Presidente de la Repblica. En esta lnea de autoridades
polticas dependientes de la Presidencia, en las provincias se designan a subprefectos y
en los distritos a gobernadores.
Intentos de integracin regional en la historia nacional.
En la historia del Per la regionalizacin no ha constituido un esfuerzo permanente y
un objetivo constante de las capas dirigentes del pas. Mientras que en algunos
perodos se intent consolidar niveles regionales (o por lo menos departamentales) de
gobierno, en otros momentos de la Repblica la regionalizacin ha sido vista ms

bien como un esfuerzo por constituir entidades artificiales regiones- sin capacidad de
aportar nada al desarrollo de los pueblos del interior, y ms bien destinadas a disputar y
entrar en conflicto con las verdaderas instancias de la descentralizacin, las
municipalidades.
Ello explica la debilidad y el carcter episdico y finalmente frustrado que tuvieron
algunas iniciativas emprendidas por algunos gobiernos desde inicios de la Repblica
para regionalizar el pas. Un resumen de estos intentos se anota a continuacin:
La Constitucin de 1823 establece Juntas Departamentales trasladando al pas el
modelo vigente entonces en Europa que buscaba dotar a los rganos regionales
y locales de poderes capaces de contrarrestar el poder absoluto de las
monarquas.

La Constitucin de 1828 busc reforzar el sistema de las Juntas

Departamentales otorgndoles atribuciones de tipo poltico y
administrativo con la idea de convertirlas ms adelante en
parlamentos regionales o federales, que hagan frente al enorme poder
que ya concentraba Lima como la capital del pas. La inestabilidad
poltica y la debilidad econmica de la naciente Repblica frustraron
este proyecto regionalizador de base departamental.

Cinco dcadas despus, en el ao 1873 se restablecieron por ley los

concejos departamentales (tambin los concejos municipales) con el
objetivo de encargarles alguna forma de administracin econmica de
los departamentos. La crisis econmica desatada en esta dcada y
posteriormente la guerra con Chile impidi consolidar este esfuerzo
de descentralizacin.

En 1896, como parte del esfuerzo de reconstruccin del pas despus

de la guerra, se intent por ley una forma de descentralizacin fiscal
de modo que los impuestos recaudados en cada regin o
departamento fueran administrados y aplicados en su propio
beneficio.

La Constitucin de 1919 introdujo en el pas el funcionamiento de

congresos regionales para dar lugar a regiones de carcter transversal,

es decir procurando combinar espacios de costa, sierra y selva, como

una forma de promover el desarrollo de esos mbitos. Su impacto fue
prcticamente nulo por que dichos congresos no tuvieron posibilidad
de actuar.

La Constitucin de 1933 nuevamente crea concejos departamentales,

en un contexto poltico en el que las ideas y programas
descentralistas haban logrado avanzar en importantes sectores de la
sociedad, sobre todo en los departamentos del sur del pas. Estas
instancias dotadas de algn nivel de competencias como rganos de
gobierno descentralizado, no llegaron a funcionar efectivamente. Los
gobiernos de tipo autoritario que luego se sucedieron en el pas
(Benavides, Prado, Odra) tornaron mucho ms difcil la emergencia
de proyectos de regionalizacin.
La Constitucin de 1979 1 dio lugar al proceso ms avanzado de
regionalizacin con la creacin, a fines de los ochenta, de gobiernos
regionales, cuyo funcionamiento en condiciones muy difciles fue
rpidamente truncado por el golpe de Estado de Fujimori en 1992. En
la seccin siguiente se presenta una evaluacin de esta importante
experiencia en el pas.

Por la falta de consistencia y estos altibajos respecto de las propuestas de formacin de

regiones, durante la historia republicana ha quedado sin solucin la tarea de la
regionalizacin en el pas. Este desafo cobra su verdadera magnitud si se tiene en

1 Fue la carta magna de la Repblica del Per que fue redactada en las
postrimeras del Gobierno Revolucionario de las Fuerzas Armadas por
la Asamblea Constituyente de 1978, convocada por el mismo con el fin de
facilitar el retorno de la democracia, tras una dcada de gobierno militar. Dicha
Asamblea fue presidida por Vctor Ral Haya de la Torre, lder histrico
del partido aprista. El texto constitucional fue sancionado el 12 de
julio de 1979 y entr en vigencia a partir del 28 de julio de 1980, con la
inauguracin del segundo gobierno constitucional del arquitecto Fernando
Belaunde Terry. Estuvo vigente hasta 1992, cuando fue suspendida por el
gobierno de Alberto Fujimori en cuya gestin entr en vigor la Constitucin de
1993.

cuenta que el Per es esencialmente un pas de territorios regionales, cuya presencia

est determinada tanto por la geografa como por los procesos histricos y sociales.
Sin embargo, estos territorios no han tenido a lo largo de la vida republicana (salvo en
momentos excepcionales) una expresin poltica. No hemos completado la funcin
histrica de convertir a nuestras regiones o territorios econmicos en regiones
polticas.

Un balance de la regionalizacin del perodo 1989-1992.

La formacin de regiones y el funcionamiento de gobiernos regionales dentro del
marco de la anterior Constitucin de 1979 suponen lecciones de importancia
estratgica con vistas al actual perodo de regionalizacin en nuestro pas.
Un resumido balance de esta experiencia pone la atencin en los aspectos siguientes:
Una regionalizacin con un modelo de desarrollo agotado.
Sobre las concepciones de desarrollo que se manejaron en este proceso de
regionalizacin, los gobiernos regionales y sus dirigentes intentaron aplicar y
prolongar un modelo de crecimiento y desarrollo basado en la industrializacin para el
mercado interno, la alta proteccin y el intervencionismo estatal. Creyeron responder
as a las aspiraciones de los pueblos del interior, precisamente cuando este modelo de
desarrollo hacia adentro mostraba su agotamiento y declive final.
Este fue el desfase fundamental en el que incurri la regionalizacin anterior, lo cual
tuvo implicancias para la marcha y el desenlace final del proceso. En general, los
gobiernos regionales mostraron descuido por los aspectos econmicos y productivos de
la descentralizacin. Puede afirmarse por ello que economa y poltica quedaron
divorciados en el mbito de la regionalizacin.
El modelo poltico-administrativo.
La imprecisin con que fueron definidas las competencias de los distintos niveles de
gobierno produjo una verdadera invasin de los fueros regionales por parte del poder
central; as como de los gobiernos municipales, que aparecan ms consolidados y
estables que los gobiernos de las regiones.

Dos rasgos del rgimen poltico de la regionalizacin anterior resultaron especialmente

conflictivos:
(i) La eleccin del presidente regional, no por voto universal y directo, sino por
la asamblea regional, con lo cual la primera autoridad regional quedaba
prisionera de las precarias alianzas de los grupos presentes en la asamblea, y
careca de la legitimidad y estabilidad imprescindibles para una eficiente
gestin.
(ii) La combinacin de democracia representativa y funcional en la composicin
de las asambleas regionales, lo que dio lugar a tres estamentos: miembros
elegidos, representantes de organizaciones sociales y alcaldes. Los problemas
derivados de este distinto origen y los intereses contrapuestos de los
representantes, trabaron seriamente el funcionamiento de las asambleas.
Un contexto adverso.
Los gobiernos regionales se instalaron en medio de la ms grande crisis que haya
padecido el pas: hiperinflacin, terrorismo y deterioro de las instituciones. La
respuesta del nuevo gobierno a la crisis form parte del difcil contexto que afect a las
regiones.
La disciplina fiscal y monetaria impuestas por el programa econmico (el shock) a
partir del ao 1990, significaron una centralizacin de las decisiones de gasto y el
recorte de los presupuestos regionales y municipales. La privatizacin y la necesidad
de promover la inversin extranjera redujeron las atribuciones y mrgenes de accin de
las instancias descentralizadas. Finalmente se lleg a dejar en suspenso el proceso de
transferencia de instituciones, empresas y proyectos al mbito de los gobiernos
regionales. En este clima de franca hostilidad por parte del gobierno central, la accin
de los gobiernos regionales y cualquier iniciativa descentralista se vio seriamente
entorpecida. El ajuste econmico abri paso a una recentralizacin forzada en el pas
Deficiencias en la gestin.
De otro lado estn los propios errores en la gestin de los gobiernos regionales. Unos
se originaron en las propias concepciones de desarrollo que aplicaron y que dieron
lugar a estilos de planificacin convencional, a un intento de intervencionismo estatal

extremo y a ineficiencias en el manejo de empresas y proyectos transferidos. Hay que

agregar los conflictos internos, el partidarismo exacerbado y la carencia de equipos
tcnicos calificados. Todo ello gener desconfianza en los sectores sociales llamados a
apoyar el proceso y a deteriorar definitivamente la imagen de los gobiernos regionales
y del proceso mismo de regionalizacin.

Ms all de los errores, un paso histrico.

No obstante los errores de concepcin y modelo, los problemas de gestin y el
contexto adverso, la regionalizacin iniciada con la Constitucin de 1979 debe ser
evaluada en toda su importancia como uno de los momentos ms altos en la lucha
descentralista emprendida por las provincias del Per. En efecto, en la historia
republicana hasta ese momento no se haba intentado realizado un intento ms
completo de descentralizacin poltica a travs de la creacin de entidades regionales
con atribuciones de gobierno.
Por la magnitud de los objetivos que se propuso, y por la pesada herencia centralista
que deba remover, la regionalizacin necesitaba, no solamente una gran voluntad
poltica, sino tambin un horizonte de largo plazo para madurar propuestas y
resultados. Su liquidacin por cuenta del autogolpe de Estado en 1992, impidi a los
gobiernos regionales desplegar todas sus potencialidades, corregir sus propios errores y
demostrar la factibilidad del proyecto histrico de la descentralizacin y el desarrollo
regional en el Per.
2.- La dinmica actual de formacin de regiones en el Per.
El Per y las macrotendencias territoriales.
Las distintas formas de organizar la sociedad y la economa que se adoptaron a lo largo
de la historia del Per han dejado sus huellas en la organizacin y en las tendencias del
territorio. Este proceso se vio sometido a grandes transformaciones, sobre todo a partir
de la segunda mitad del pasado siglo veinte, cuando se acelera la migracin hacia las

grandes ciudades de la costa, principalmente Lima. En las dcadas recientes se

perciben cambios profundos inducidos por la apertura de la economa peruana y su
insercin en los mercados globalizados.
La combinacin de los factores geogrficos, socioeconmicos y demogrficos ha dado
lugar, en el suelo peruano, al desenvolvimiento de dos grandes dinmicas territoriales:
(i) Una dinmica longitudinal, fuertemente sometida a la influencia de la
Cordillera de los Andes y que ha significado partir en cuatro grandes regiones
naturales el espacio peruano: costa, sierra, ceja de selva y selva. Hay que
agregar que en estas regiones de carcter longitudinal se configuran a su vez
zonas y espacios muy heterogneos.
(ii) Una dinmica transversal, que conecta los espacios de costa, sierra y selva a
travs de ejes determinados. Esta dinmica responde a los impulsos
provenientes del proceso econmico y social, donde la accin del Estado ha sido
determinante en distintos perodos. La construccin de carreteras y ferrocarriles
de penetracin para explotar nuevos recursos en la sierra y selva es un claro
ejemplo de impulso transversal de origen econmico apoyado en decisiones
polticas de los gobiernos.
La dinmica territorial longitudinal conecta principalmente las ciudades del eje de la
costa dando lugar a la formacin de regiones relativamente homogneas. En cambio, la
articulacin transversal enlaza pisos ecolgicos, climas y paisajes distintos de costa,
sierra y selva; y ha sido y contina siendo el factor determinante para la formacin de
las grandes reas o macroregiones en el espacio peruano.
As, podemos concluir que:
En el Per la dinmica transversal representa el factor principal generador de
macroregiones. Hasta el presente, y seguramente tambin en el futuro, la ocupacin del
espacio y la estrategia de desarrollo territorial depende en muchos sentidos, de
estrategias y polticas de incorporacin de nuevos espacios desarrollando ejes de
penetracin desde la costa hacia la sierra y la selva para facilitar el asentamiento de
poblacin y el aprovechamiento de los recursos que all se localizan.

Cabe sealar que sobre todo a partir del siglo veinte, la articulacin transversal del
territorio peruano ha significado consolidar el dominio de las grandes ciudades de la
costa (Lima, en primer lugar) sobre los espacios y ciudades de la sierra y la selva del
pas. El reto del perodo presente es revertir esa tendencia y hacer de la dinmica
transversal del territorio un factor de integracin de los territorios postergados, andinos
y amaznicos.
Los factores principales en la formacin de territorios econmicos en el espacio
peruano.
Uno de los resultados ms importantes de la dinmica territorial es la formacin de
zonas o territorios econmicos 2. En esta seccin examinaremos los tipos de territorios
econmicos existentes en el espacio peruano y los factores principales que los
originan.
En el Per existen dos tipos bsicos de territorios econmicos que se diferencian entre
s por los principales factores que les dan origen. Estos tipos son:
(i) Territorios que se sostienen principalmente en el dinamismo de las
economas urbanas formadas a partir de grandes ciudades-regin o ciudadespolo.
(ii) Territorios en donde la fuerza econmica predominante es la explotacin de
recursos naturales de gran volumen y calidad.
En la realidad del pas hay que considerar adems la posibilidad de conformar
territorios econmicos que combinen en distinto grado la existencia de grandes
ciudades (sistemas urbanos) y el aprovechamiento de recursos naturales.
De todos modos, la constitucin de sistemas urbanos en rpido crecimiento en el Per
durante estas dcadas ha pasado a ser el primer factor a tener en cuenta en la formacin
de territorios econmicos. En la actualidad, el crecimiento urbano ya no responde
solamente a la dinmica desarrollada con fuerza durante la segunda mitad del siglo
veinte, fundamentalmente hacia Lima y las otras grandes ciudades de la costa, sino
tambin a las nuevas fuerzas migratorias y de urbanizacin, dirigidas a las ciudades
2 Es una unidad en donde la dinmica y relaciones de mercado pueden transitar o
dar paso a formas polticas de gobierno.

mayores e intermedias de la sierra y la selva. Se trata del auge exportador

principalmente en la agricultura, de los nuevos ncleos de produccin minera y de
hidrocarburos, y de los proyectos de carreteras interocenicas. Detrs de ello estn los
nuevos procesos de complementacin econmica con los pases vecinos.
Una proyeccin de la estructura urbana del Per al ao 2015 nos muestra que para ese
ao tendremos unas tres grandes ciudades (metrpolis) con ms de un milln de
habitantes, 10 ciudades con ms de 500.000, y 31 ciudades con ms de 100.000
habitantes.
Veamos la situacin de los recursos naturales como origen de territorios econmicos:
i. En primer lugar resalta el auge de la minera como actividad de exportacin
de materias primas. Ello plantea la urgencia de definir condiciones para la gran
inversin minera, que busquen conciliarse con el cuidado y la preservacin
ambiental, as como con las necesidades y expectativas legtimas de las
comunidades campesinas y nativas, propietarias y ocupantes de las tierras con
potencial minero.
ii. En segundo lugar hay que considerar las tierras con aptitud agrcola,
ganadera y de bosques que mostrarn su enorme capacidad potencial para
conformar territorios econmicos, basados en formas innovadoras y modernas
de producir y exportar. En este caso la ventaja de las actividades
agroexportadoras competitivas son sus posibilidades de generar mayor valor
agregado, lo cual permite desarrollar nuevas caractersticas econmicas en los
territorios, distintas de las formas tradicionales basadas en la simple explotacin
primaria de materias primas.
iii. Otro gran potencial est dado por la regin amaznica y la inmensa
biodiversidad asociada a ella. Esto representa otra plataforma de recursos
naturales cuya puesta en valor puede empujar la formacin de nuevos territorios
econmicos en la franja oriental del pas. Hay adems nuevas posibilidades de
desarrollo territorial del gran espacio de la Amazona vinculadas a la produccin
de

servicios

modalidades.

ambientales

mediante

convenios,

internacionales

y otras

iv. El turismo en sus diversas modalidades (arqueolgico, ecolgico,

paisajstico, de aventura, vivencial) es otra fuente importante de dinamismo y
formacin de territorios econmicos. La condicin privilegiada de nuestro pas
respecto de recursos tursticos comporta una inmensa capacidad articular vastos
territorios, siempre que se concreten los llamados circuitos tursticos de
alcance macroregional y las condiciones de inversin privada y promocin
estatal que stos requieren.
Las nuevas tendencias territoriales y la globalizacin.
La insercin del Per en las corrientes de la globalizacin da lugar a nuevas tendencias
reales y potenciales para configurar territorios econmicos, las mismas que se pueden
resumir de esta manera:
Surge una nueva dinmica transversal en el territorio peruano, esta vez
estimulada y acelerada por los procesos y compromisos inducidos por la
globalizacin. Particularmente hay que mencionar las relaciones de integracin
con Brasil y su inters de conectarse con la Cuenca del Pacfico.
En esta nueva transversalidad destacan ntidamente y con dinamismo propio
los tres ejes del pas: Norte, Centro y Sur. En el caso del Norte y el Sur, la
consolidacin de los ejes pasa por los proyectos de las carreteras interocenicas.
Estos proyectos, cuya posibilidad fue planteada desde dcadas atrs, cobran
ahora nueva vigencia en el presente perodo por el impulso de los acuerdos con
la comunidad sudamericana y con Brasil, existiendo en los ltimos gobiernos
una definida voluntad para hacerlos realidad.
El eje del Centro pasa por el rediseo de la carretera Central (mediante la
construccin de un tnel transandino) y la repotenciacin del ferrocarril como
medio eficiente y modernizado para el transporte de minerales. Si bien en este
caso no es clara la articulacin con Brasil, el polo dinamizador del eje central
viene a ser la regin de Lima Metropolitana.
El dinamismo de los tres ejes transversales Norte, Centro y Sur, puede dar
lugar a variadas combinaciones con los distintos sistemas urbanos, y la
diversidad de recursos naturales y recursos tursticos existentes en el pas. Estas

combinaciones a su vez pueden originar distintos territorios econmicos que

mezclen en diverso grado la fuerza de las ciudades y sus economas urbanas con
la localizacin y peso de la explotacin de recursos naturales.
3.- El proceso poltico e institucional de la regionalizacin: balance del
referndum del 2005.
El marco poltico y normativo de la regionalizacin.
Respecto del marco normativo del actual proceso de descentralizacin, una de las
primeras medidas (marzo del 2002) fue reformar el Captulo XIV, Ttulo IV de la
Constitucin de 1993. En el texto reformado se dispone que el territorio de la
Repblica est integrado por regiones, departamentos, provincias y distritos,
precisndose que el mbito del nivel regional de gobierno son las regiones y
departamentos.
El nuevo texto de la Constitucin de 1993 seala que las regiones se crean teniendo
como base de reas contiguas integradas histrica, cultural, administrativa y
econmicamente, conformando unidades geoeconmicas sostenibles. Ms adelante
establece que el proceso de regionalizacin se inicia eligiendo gobiernos regionales en
los actuales departamentos, indicando que mediante referndum podrn integrarse dos
o ms circunscripciones departamentales contiguas para constituir una regin
Definido as el marco general de creacin de regiones, la Constitucin traslada a la
formulacin de Leyes, la definicin de los procedimientos y plazos para el proceso
especfico de formacin de regiones por integracin de departamentos. La secuencia
normativa es la siguiente:
La Ley de Bases de Regionalizacin (julio del 2002) considera a la
conformacin de regiones como la segunda etapa del proceso de
descentralizacin.
La Ley Orgnica de Gobiernos Regionales (noviembre del 2002) norma el
establecimiento de Juntas de Coordinacin Interregional como espacios de
coordinacin de proyectos, planes y acciones conjuntas, procurando la
consolidacin de corredores econmicos y ejes de integracin y desarrollo a fin
de consolidar los futuros espacios macroregionales.

 La Ley de Incentivos para la Integracin y Conformacin de Regiones (julio

del
2004) representa un esfuerzo en realidad tardo por normar de modo especfico
el proceso de formacin de regiones. Establece los requisitos, procedimientos y
plazos para la realizacin de las consultas (referndum) a la poblacin de los
departamentos, sealando que dichas consultas se inician en el ao 2005 y se
deben repetir en el 2009 y 2013. Dispone incentivos para las Juntas de
Coordinacin Interregional y para las regiones conformadas mediante el
referndum.
En estas condiciones se convoc al primer referndum en octubre del ao 2005. Se
consult a la poblacin de 16 departamentos la propuesta de formacin de cinco
regiones. En el referndum no particip la tercera parte de los departamentos del pas
24
(Cajamarca, La Libertad, Moquegua y todos los amaznicos: Loreto, Amazonas, San
Martn, Ucayali y Madre de Dios).
Este dato de por s indicaba las limitaciones con las que se realiz ese proceso.
En todos los departamentos consultados (con excepcin de Arequipa) el rechazo a la
formacin de regiones obtuvo una clara mayora. En promedio, el 69% de la poblacin
se pronunci por el No y ninguna regin pudo formarse. La frustracin de este
primer intento de regionalizacin muestra la influencia de diversos factores y proyecta
hacia delante importantes consecuencias que es necesario evaluar. A ello se dedica la
siguiente seccin.
El referndum del 2005: Lecciones y correcciones necesarias.
La primera consecuencia del fracaso del referndum del 2005 es plantear un conjunto
de interrogantes sobre el modelo de regionalizacin puesto en marcha en el Per. La
formacin de regiones integrando departamentos es factible en el pas? Es adecuado
este modelo a la realidad del Per, organizado en departamentos desde el inicio de su
historia? Es realista intentar repetir esta misma experiencia el ao 2009?

3 Este artculo fue publicado en el Suplemento Jurdica del Diario Oficial El

Peruano.

Aunque todava las distintas fuerzas sociales y polticas no le otorgan una atencin
preferente de a este tema, en algunos sectores e instituciones se procesa un debate que
busca extraer lecciones y producir las rectificaciones necesarias en el proceso. El
propio Congreso de la Repblica se encuentra tratando el tema a travs de la
presentacin de proyectos de ley dirigidos a modificar el actual marco normativo de la
regionalizacin. La importancia de este debate y su extensin a los ms amplios
sectores de la ciudadana debiera servir, adems, para generar en la ciudadana una
definida conciencia acerca de la necesidad de formar regiones para impulsar la
descentralizacin y el desarrollo del pas.
Los problemas que hay que superar a fin de introducir rectificaciones de fondo en el
modelo y en la puesta en prctica de la regionalizacin son:
a. La visin de corto plazo y puramente administrativa planteada para la
integracin de regiones.
Debe reconocerse que el error esencial en que incurri la Ley de Bases de la
Regionalizacin fue pretender convertir a la formacin de regiones en un punto
de partida de la descentralizacin peruana, en una de las primeras fases del
proceso, casi como si fuera una etapa administrativa.

Al asumirla como un paso administrativo y formal capaz de concretarse de

inmediato, se ha perdido de vista el carcter estratgico, complejo y de largo
plazo del proceso de regionalizacin.
b. La ausencia de una concepcin estratgica respecto de las relaciones entre
economa y poltica en la formacin de regiones.
Con ocasin del referndum los conductores del proceso mostraron no contar
con ninguna concepcin sobre las relaciones de largo plazo entre la dinmica
econmica de los territorios y los procesos polticos en la integracin de
regiones.

4 La Segunda Disposicin Transitoria de la Ley de Bases de la Descentralizacin

formalmente considera la integracin de regiones como una segunda etapa, a
cumplirse luego de la fase
preparatoria y de la instalacin y organizacin de los gobiernos regionales y locales.

Por eso su error de concebir a la formacin de regiones como un punto de

partida en el proceso, en lugar de concebirla como un punto de llegada, que
requiere un prolongado perodo de maduracin en el que la articulacin
econmica es la condicin para una constitucin poltica sostenible de las
regiones.
c. La falta de perspectiva sobre los procesos especficamente territoriales en la
constitucin de regiones.
La pretendida formacin de regiones como aplicacin inmediata de una
norma, ha significado tambin ignorar los procesos territoriales que ocurren
en el pas y la necesidad de hacerlos compatibles con la descentralizacin y la
regionalizacin. El modelo no ha tomado en cuenta la necesidad de que la
integracin de regiones forme parte de una propuesta de polticas integrales para
organizar (o mejor, reorganizar) la estructura territorial del pas. Se trata de
superar la catica situacin actual, en donde desde hace dcadas se ha venido
aumentando el nmero de provincias, distritos y centros poblados, sin orden ni
propuesta racional alguna. En ausencia de una propuesta de organizacin
territorial estratgica, existe inclusive el riesgo de que la formacin de regiones
pueda eventualmente agravar el desorden y los desequilibrios territoriales del
pas.
d. El divorcio entre departamentos y provincias respecto del tema de la
integracin regional.
La disociacin entre estas instancias departamental y local no solo afecta a la
integracin sino al desarrollo mismo. La escasa o nula participacin de los
gobiernos locales y los alcaldes en los procesos previos de identificacin de
opciones de integracin y de formulacin de expedientes tcnicos, consolida en
la poblacin la idea de que la regionalizacin y la descentralizacin son dos
procesos no solo paralelos sino inclusive opuestos. En general, las formas y
mecanismos de la consulta han sido vistos como impuestos desde arriba, con
escasa participacin de la poblacin y de sus organizaciones. Superar esta
distancia e incorporar efectivamente a la poblacin y las autoridades locales en

la regionalizacin brindar una base social y una articulacin territorial

indispensable para construir regiones sostenibles en el pas.
e. No se han tomado en consideracin las realidades y procesos sociales y
culturales asociados a las identidades departamentales.
Estas han actuado como un factor de resistencia, sobre todo cuando asumen
formas radicales y de un localismo opuesto a toda forma de asociacin con
departamentos vecinos. No obstante la diversidad de situaciones, las identidades
departamentales parecen tener todava la suficiente fuerza para inclinar las
voluntades y preferencias de la poblacin. La resistencia al cambio y la
incertidumbre frente a procesos nuevos tiende a reforzar la permanencia de los
departamentos en la conciencia de la poblacin.
f. Inters de los grupos y lites locales de no perder las posiciones de poder
logradas en los departamentos.
Este es otro factor directamente poltico y estrechamente relacionado con las
identidades departamentales. Las capas dirigentes regionales han expresado una
inercia dirigida a conservar los departamentos como espacios de actuacin, con
capacidad de producir representacin y legitimidad. El funcionamiento de los
actuales gobiernos regionales sobre base departamental acenta esa inercia.
Previsiblemente no ser fcil lograr que en estos grupos dirigentes de los
departamentos haya disposicin a compartir el poder y a redefinirlo en un
espacio mayor de regiones integradas.
g. Percepcin de la poblacin de que la regionalizacin es opuesta a la
descentralizacin.
Adicionalmente la idea de una regin ms grande proyecta en amplios sectores
de la poblacin la imagen de que el centro del poder regional, que en el
departamento lo tienen cercano, se aleja innecesariamente. Por ello la idea de
que la regionalizacin implica un retroceso en la descentralizacin est bastante
extendida.
De los puntos arriba anotados, cabe desprender que, por su importancia y por la
posibilidad de contribuir a replantear toda la estrategia de integracin de regiones, debe
darse atencin preferente a la recuperacin de una perspectiva de largo plazo, a la

incorporacin de los gobiernos locales al proceso y a la movilizacin desde debajo de

la poblacin y de las organizaciones sociales.
4.- El proceso de regionalizacin peruano a fines de 2005 5
Adolfo Cspedes Zavaleta 6
El ao que nos deja ha representado un hito en la historia de la regionalizacin
peruana. Tanto para sus impulsores como para sus detractores, los resultados del
referndum del 31 de octubre han significado un motivo serio de reflexin. Muchos
comentarios, teoras y explicaciones se han emitido por parte de diversos especialistas
quienes han tratado ms de identificar a responsables que tratar de buscar propuestas o
soluciones constructivas. Los responsables del mayoritario porcentaje que obtuvo el
no a la integracin de departamentos son bastante conocidos por los peruanos, y no
requerimos sealarlos, ya que al parecer en muchos de los casos han cumplido ya su
ciclo poltico
y/o de gestin, siendo tiempo que cedan sus posiciones a las nuevas ideas y propuestas
tcnicas coherentes que se esgriman al respecto. Justamente, desde el plano jurdico,
existen graves observaciones que se pueden realizar respecto del presente proceso de
regionalizacin, las mismas que podemos cotejar con procesos similares acontecidos en
otros pases del orbe, mostrndonos que la conformacin de unidades geo-econmicas
no es un acto sencillo o de corta duracin y que pueda decidirse nicamente por
voluntad popular.
Es ms, el ejercicio electoral realizado este ao es, quizs, la nica experiencia a nivel
mundial con la que se cuente referida a una forma de descentralizacin poltica y
conformacin de regiones va referndum. Lstima que los organismos competentes no
le hayan otorgado la importancia que requera la misma en el momento oportuno.
Dentro de esas observaciones legales que podemos formular, en torno a un mejor
5 Este artculo fue publicado en el Suplemento Jurdica del Diario Oficial El
Peruano.
6 Master en Derecho Internacional, University of Pittsburgh. Autor de la obra Derecho
Regional: Normatividad Esencial del Proceso de Descentralizacin, Vol. I. Actualmente
se desempea como Director Ejecutivo del IDD.

planteamiento de las futuras acciones a tomarse en materia de descentralizacin,

considero imprescindible enfatizar el hecho de la forma en la cual nacieron los actuales
Gobiernos Regionales. Desde un punto de vista estrictamente lgico-legal, los
Gobiernos Regionales no debieron existir hasta que el pas cuente efectivamente con
regiones cuya creacin sea aprobada va ley emitida por el Congreso. Debido a una
curiosa disposicin contenida en el artculo 190 de la Constitucin Poltica del Per se
determin que el proceso de regionalizacin se iniciaba con la eleccin de Gobiernos
Regionales en los actuales departamentos (a los cuales se sumaban las jurisdicciones
de Lima Metropolitana y el Callao).
El error matriz, por as decirlo, fue constituir 26 Gobiernos Regionales, que
propiamente debieron haber sido denominados como Gobiernos Departamentales, ya
que la jurisdiccin sobre la que ejercen sus competencias es efectivamente
departamental y no regional. Esto ha llevado a un sin nmero de confusiones en
diversos mbitos no slo jurdicos, sino principalmente polticos, y hasta en los medios
de comunicacin social quienes se refieren a los actuales Gobiernos Regionales como
regiones siendo ello inconstitucional, no ajustado a Ley, adems de tericamente
incorrecto.
El proceso de regionalizacin, es decir, de constitucin de regiones, y no de
macroregiones como se expresa la mayora, est en marcha. Si bien la experiencia
del 31 de octubre no logr efectivamente constituir ninguna regin (que por definicin
constitucional implica la unin de dos o ms de los 24 departamentos, los cuales, en la
actualidad siguen siendo departamentos y no regiones) ello no quiere decir que el
proceso haya finalizado. Por el contrario, existen diversas propuestas interesantes de
conformacin de regiones, como la de Efran Gonzles de Olarte, que deben ser
estudiadas y analizadas con cuidado, en orden a determinar cul puede ser la ms
adecuada para la futura realidad cultural y econmica del pas. De este modo, en caso
de mantenerse los plazos consignados en el artculo 15 de la Ley de Incentivos para la
Integracin y Conformacin de Regiones, Ley No 28274, el prximo referndum
nacional para determinar qu regiones conformaran el nuevo mapa poltico del Per se
celebrara en el 2009, a menos que esta fecha se cambie, o se modifique el
procedimiento de conformacin de regiones. Es por ello, que seguiremos contando con

26 Gobiernos Regionales, con todo su aparato burocrtico y legislativo, realizando sus

funciones en 24 departamentos y en dos provincias del pas, hasta que la verdadera
regionalizacin se consolide y podamos definir un nmero preciso y reducido de los
mismos, en base a las regiones que se conformen. Siguiendo con la lgica anterior, lo
ms acertado hubiera sido primero conformar las regiones ms adecuadas para el pas,
mientras tanto establecer gobiernos departamentales provisorios, que sean algo ms
que los extintos CTARS, pero con menores atribuciones o competencias que los
actuales Gobiernos
Regionales, por cuanto se ha creado ya en muchas jurisdicciones la conviccin en sus
autoridades polticas que el unirse con otro departamento va a terminar debilitando sus
poderes o su estructura administrativa, as como que presuntamente ello no va a
convenir a los intereses de la poblacin, intereses que no sabemos exactamente cmo
han llegado a conocer con tanta precisin.
Ello no hubiese ocurrido de enfatizarse primero el hecho de constituir regiones
debidamente y luego de esto proceder a la convocatoria de elecciones para Gobiernos
Regionales, que una vez implementados puedan cumplir mejor con sus funciones, darle
un sentido ms preciso a lo que se espera con la regionalizacin, y utilizar de una
manera ms efectiva y programada los recursos de inversin con los que cuentan, sin
tener que devolverlos al Tesoro Pblico. Es decir, se empez por el final, debido a
ciertas presiones polticas, que de no ser escuchadas tambin ponan en riesgo todo el
proceso de descentralizacin, el cual, de repente, ni siquiera se hubiera iniciado.
Lo consecuente en la actualidad, ya que no podemos corregir el pasado, sino aprender
de l, es que las autoridades regionales sean conscientes de la trascendencia que el
proceso de regionalizacin representa para el desarrollo de las diversas provincias del
pas y que de esa manera evalen con cuidado y con preocupacin las ventajas y
beneficios que un departamento puede obtener al unirse con otro, dejando de lado
intereses econmicos o partidarios que tan slo debilitan los impulsos autonmicos de
las distintas zonas del pas.
Slo de esta forma, y en la medida que la poblacin pueda darse cuenta efectivamente
de cules son sus reales intereses, que las organizaciones de la sociedad civil puedan
anteponer beneficios propios a los de la colectividad y que los futuros candidatos a la

presidencia otorguen el lugar que corresponde a este delicado tema, siendo ya tiempo
que aparezca en sus discursos, se podr regionalizar efectivamente el territorio con
propuestas satisfactorias que no nicamente provengan del Ejecutivo sino de la misma
comunidad peruana que es, a final de cuentas, la ms interesada en el desarrollo
igualitario de sus potencialidades econmicas.
5.- El proceso reciente: problemas, necesidades e iniciativas en Curso
Limitaciones del marco normativo vigente.
Luego de seis aos de iniciado este nuevo ciclo de descentralizacin en el pas,
se han hecho evidentes algunas limitaciones y vacos existentes en el diseo
normativo del proceso. En esta seccin se mencionan aquellos aspectos relativos
a la regionalizacin en los que, desde diversos sectores, se formula la necesidad
de introducir nuevos dispositivos o modificaciones a los existentes:
El primer problema aparece en la Ley de Bases de la Descentralizacin que
considera (en su Segunda Disposicin Transitoria) a la formacin de regiones
como una de las etapas iniciales del proceso. Hay que tener en cuenta no
solamente el sentido poco realista de esta disposicin (por los argumentos
sealados en la seccin anterior), sino tambin el hecho de que se ha incumplido
casi toda la secuencia de etapas prevista en la LBD.
En la Ley de Incentivos para la Integracin y Conformacin de Regiones, el
Ttulo III, Captulo I establece procedimientos y plazos para la conformacin de
regiones que debieran ser revisados a la luz de la experiencia fracasada del
referndum del 2005. Esta misma Ley en su Primera disposicin Modificatoria
corrige a la LBD en el sentido de fijar un calendario para la realizacin los aos
2005, 2009 y 2013 de las consultas conducentes a la formacin de regiones. El
carcter rgido de esta norma y la imposibilidad de llevarla a cabo, visto el
resultado del ao 2006, de dar lugar a una radical correccin.
La Ley de Descentralizacin Fiscal (en sus artculos 15 y 16) condiciona la
segunda etapa consistente en la de percepcin del 50% de los recursos
recaudados en las circunscripciones regionales, al proceso de conformacin de
regiones que se realice segn lo establecido en la Ley de Incentivos arriba
mencionada. Dada la necesidad de modificar los plazos y mecanismos de

conformacin de regiones, se desprende tambin la conveniencia de revisar este

dispositivo, modificando y flexibilizando las formas de vincular los incentivos y
las etapas de la descentralizacin fiscal con la integracin y formacin de
regiones.
En la Ley Orgnica de Gobiernos Regionales (LOGR) 7, la estructura y
organizacin que se establece para el funcionamiento de los gobiernos
regionales ha demostrado que es la fuente de diversos problemas. En primer
lugar genera paralelismo, superposicin de funciones y falta de articulacin
entre las Gerencias y las Direcciones Regionales Sectoriales. Por otro lado,
norma de manera insuficiente las atribuciones, recursos e instrumentos con los
que debiera contar la Gerencia General, propiciando su debilidad como nivel
conductor de la gestin regional. Asimismo da lugar a que la funcin de
planeamiento estratgico tenga un papel nulo o sumamente dbil, debido a ayer
la Gerencia de Planificacin y Presupuesto es considerado como rgano de
lnea. Aqu sera conveniente mantener las funciones de presupuesto, OPI y
cooperacin tcnica como tareas de lnea, mientras la funcin propiamente de
planeamiento estratgico debiera ascender a la condicin de rgano principal de
asesoramiento (ncleo de pensamiento estratgico) de la presidencia regional.
Por ltimo la LOGR no asume la necesidad de los gobiernos regionales de
contar con una unidad ejecutora altamente especializada para hacerse cargo del
programa de inversiones.
La Ley del Sistema de Acreditacin aparece excesivamente centrada en
normar los procedimientos y requisitos formales y no en la evaluacin de las
reales capacidades de gestin y desempeo de los gobiernos regionales que
sern los receptores de nuevas competencias y funciones. La revisin de esta
Ley debe apuntar a dotar de contenido concreto a la estrategia de gradualidad en
funcin a transferencias de capacidades de gestin asistencia tcnica y

7 Establece y norma la estructura, organizacin, competencias y funciones de

los gobiernos regionales. Define la organizacin democrtica, descentralizada y
desconcentrada del Gobierno Regional conforme a la Constitucin y a la Ley de
Bases de la Descentralizacin.

acompaamiento del gobierno nacional a los gobiernos regionales (y locales)

para el ejercicio de las funciones transferidas.
Otras normas referidas a mecanismos de coordinacin intergubernamental y horizontal
que se encuentran pendientes de formulacin y aprobacin, y que tendran un
apreciable impacto en la marcha del proceso de regionalizacin.
Estas son:
El Reglamento del Consejo de Coordinacin Intergubernamental (CCI) cuya
creacin ha sido establecida por la nueva Ley Orgnica del Poder ejecutivo
promulgada en diciembre del 2007. En la prctica este CCI vendra a
reemplazar al anterior Consejo nacional de Descentralizacin (CND), existiendo
la posibilidad de que la actual Secretara de Descentralizacin de la PCM pase a
ser la Secretara Tcnica del CCI.
La definicin del rgimen jurdico o personera de la Asamblea nacional de
gobiernos Regionales (ANGR), constituida a raz de la desaparicin del CND,
como un espacio de coordinacin y accin conjunta de los gobiernos regionales
para una eficiente interlocucin con el Gobierno Nacional.
El otorgamiento a las Juntas de Coordinacin Interregional (JCI) de
autorizacin para operar con mecanismos de gestin presupuestal conjunta,
similar a los existentes en el caso de las Mancomunidades Municipales.
De otro lado existen leyes y sistemas cuya vigencia y operacin revisten especial
importancia en el proceso de regionalizacin por que inciden en las posibilidades,
atribuciones y recursos de los gobiernos regionales para actuar como rganos del
desarrollo regional. Las anotamos a continuacin.
La Ley del Canon cuya orientacin y disposiciones actuales ha generado una
acentuada inequidad entre departamentos, provincias y distritos. Se requiere
aplicar modificaciones a los criterios de distribucin de los recursos del canon
para revertir o por lo menos reducir y compensar estas inequidades territoriales.
La Ley del Sistema Nacional de Planeamiento Estratgico y del CEPLAN,
recientemente aprobada mediante el Decreto Legislativo 1088, emitido por el
gobierno nacional en el marco de las competencias legislativas delegadas por el

Congreso de la Repblica. Esta nueva Ley reduce las competencias funciones y

peso poltico del CEPLAN e impide convertirlo en un efectivo instrumento
orientador de las estrategias y polticas de desarrollo en los tres niveles de
gobierno. Hay que subrayar que el proceso de descentralizacin y
regionalizacin requiere de un sistema de planificacin eficiente y con poder
efectivo.
La ley del Sistema Nacional de Inversin Pblica (SNIP), su reglamento y
directivas requieren ajustarse a fin de incorporar estndares y parmetros
tcnicos para proyectos de formacin de capital humano y la consideracin de
los riesgos del cambio climtico sobre los proyectos de inversin pblica.
Finalmente, los gobiernos regionales han planteado la urgencia de derogar el
Decreto Supremo de reciente promulgacin y que otorga atribuciones a los
gobernadores, que invaden las competencias de los gobiernos regionales (y
municipales) y desconocen la autoridad legtima y democrtica de los presidente
regionales (y alcaldes) elegidos por el pueblo.
Las Juntas de Coordinacin Interregional 8.
A diferencia del proceso anterior de regionalizacin desarrollado en el marco de la
Constitucin de 1979, el actual proceso tiene como novedad el funcionamiento de
Juntas de Coordinacin Interregional (JCI). Su creacin formal se encuentra en la Ley
Orgnica de Gobiernos Regionales (Art. 91), donde las JCI, formadas por dos o ms
gobiernos regionales, se conciben como espacios de coordinacin de proyectos, planes
y acciones conjuntas con vistas a consolidar corredores econmicos y ejes de
integracin de los futuros espacios macroregionales. Esta restringida concepcin inicial
es ampliada en la Ley de Incentivos a la Integracin y Conformacin de Regiones. En
esta norma (Artculo 3) se las define como integradas por dos o ms gobiernos
regionales, con el objetivo de la gestin estratgica de integracin para la
conformacin de regiones sostenidas y para materializar acuerdos de articulacin
macroregional. Cuentan para estos propsitos con una presidencia colegiada y una
secretara tcnica.
8 Instancias que agrupan a gobiernos regionales que comparten un mismo
espacio geoeconmico, manteniendo su anatoma poltica y administrativa.

Podemos entonces afirmar que:

En la Ley de Incentivos la orientacin especfica y el objetivo declarado de las Juntas
de Coordinacin Interregional es lograr la integracin de regiones sostenibles. Por ello
su tarea fundamental es producir y aplicar una estrategia y plan de integracin. En
funcin a ese propsito gestionan proyectos productivos y de infraestructura, adems
de planes de competitividad y promueven la inversin privada.
Las funciones asignadas por la Ley a las juntas se refieren pues a generar propuestas
estratgicas de desarrollo en los territorios de los departamentos asociados, gestionar
proyectos conjuntos, formular planes de competitividad y promocin de la inversin,
vigilar el cumplimiento de los planes de ordenamiento territorial y, en general, preparar
condiciones y definir planes conducentes a una futura integracin de los departamentos
en una misma regin.
En particular, se espera que la gestin conjunta de proyectos estratgicos, refuerce las
tendencias de formacin de espacios econmicos y la complementacin de dinmicas
productivas, y que todo ello contribuya, en el mediano o largo plazo, a madurar la
confianza, las voluntades y las decisiones de integracin por parte de las poblaciones
de los departamentos y de los gobiernos regionales que conforman las JCI.
La Ley seala 9 tambin los incentivos previstos para las JCI, y que se refieren a la
autorizacin para actuar con un presupuesto interregional, a obtener un mejor puntaje
en el FIDE, financiamiento preferencial de
COFIDE, la posibilidad de proponer incentivos a la inversin privada, y recurrir a otras
fuentes de financiamiento va endeudamiento para proyectos compartidos e
integradores. Se establece asimismo la obligacin del Gobierno Nacional de brindarles
capacitacin y asesora tcnica.
Todos estos incentivos inicialmente se canalizaban a travs del Conejo nacional de
Descentralizacin. Habiendo sido suprimido este organismo, ahora sern provistos por
la Secretara de Descentralizacin de la Presidencia del Consejo de Ministros.
Etapas de las Juntas de Coordinacin Interregional.
9 Captulo II, artculos 8 al 14

De acuerdo a las leyes de origen, es posible distinguir las siguientes etapas en la

formacin y funcionamiento de las JCI:
En un primer momento, y con lo dispuesto por la Ley Orgnica de Gobiernos
Regionales, en el ao 2003 se crearon dos JCI con la finalidad de desarrollar
proyectos especficos de inversin: la Junta del Corredor Biocenico Centro
Sur, incorporando a Madre de Dios, Cusco, Apurmac, Ayacucho, Huancavelica,
Ica y Junn; y la Junta del Anteproyecto Hidroenergtico y de Irrigacin Pampas
Verdes, con Arequipa, Ayacucho e Ica.
En una segunda etapa, el objetivo principal pas a ser la conformacin de
regiones. En el marco de la Ley de Incentivos se formaron durante el ao 2004
seis JCI con ese objetivo declarado: (i) Nororiente, con Tumbes, Piura,
Lambayeque, Cajamarca, Amazonas y San Martn; (ii) MacroSur, con Arequipa,
Moquegua, Tacna, Puno y Madre de Dios; (iii) Amaznica, con Loreto y San
Martn; (iv) Apurmac-Cusco; (v) Ayacucho-Huancavelica-Ica; y (vi) Norcentro
Oriente, con ncash, Lima Provincias, Hunuco, Pasco y Junn. Estas seis JCI
abarcan un mbito territorial igual o mayor que el de las regiones para las que se
elaboraron expedientes tcnicos y fueron sometidas a referndum.
En una tercera etapa se retorn nuevamente a JCI dedicadas solamente a la
gestin conjunta de proyectos comunes. Durante el ao 2005 se formaron dos
JCI: La Libertad-Cajamarca y San Martn-La Libertad.
El carcter y proyecciones de las actuales JCI.
En el momento presente, luego del referndum y tras la eleccin de nuevos presidentes
de los gobiernos regionales, hay una clara orientacin a replantear el mbito y las
proyecciones de las Juntas de Coordinacin Interregional. Es interesante hacer notar
que el proceso de creacin de las actuales JCI coincide con la tendencia de
conformacin de las grandes macroregiones en el pas. Ya hemos mencionado en
secciones anteriores, a propsito de los territorios econmicos en el Per, que existe
una nueva dinmica transversal del territorio peruano, estimulada por el actual
escenario de la globalizacin. Esta ha desembocado en la articulacin creciente de los
grandes espacios Norte, Centro y Sur del pas. Las nuevas JCI formadas tienden a
converger convergen con estos macroterritorios econmicos. Veamos:

 La Junta de Coordinacin Interregional del Norte (la llamada INTERNOR)

agrupa a
Tumbes, Piura, Lambayeque, La Libertad, ncash, Cajamarca y Amazonas, y
ocupa el espacio correspondiente a la gran macroregin norte. Se anota que,
luego de la fallida experiencia del referndum, en la que se quedaron solamente
Tumbes, Piura y Lambayeque debido al retiro de Cajamarca y Amazonas, se han
recompuesto ahora las relaciones entre estos dos bloques de departamentos,
habindose restablecido la INTERNOR, incluyendo a San Martn. Pero ahora el
proceso ha ido ms all con la inclusin de La Libertad y Ancash. Una tarea
importante que se ha propuesto INTERNOR es la constitucin de una agencia
de promocin de la inversin en el mbito macroregional.
La Junta de Coordinacin Interregional Centro-Sur (CENSUR), que convoca a
Lima provincias, Pasco, Hunuco, Junn, Huancavelica, Ayacucho e Ica, y a la
que han pedido sumarse Apurmac y Ucayali, coincide con la gran macroregin
central del pas. En este caso se advierte la convergencia de dos bloques
definidos: el primero, propiamente de la regin central del pas con Lima
Provincias, Pasco, Hunuco y Junn; y el otro ubicado en el espacio centro-sur
con Ica, Huancavelica, Ayacucho y Apurmac.
La Junta de Coordinacin Interregional Amaznica (CIAM), formada por
Amazonas, Loreto, San Martn, Ucayali y Madre de Dios, congrega a todos los
departamentos

propiamente

amaznicos.

Aunque

departamentos

como

Amazonas, San Martn y Ucayali, a su vez forman parte de otras Juntas, la

formacin de CIAM reviste especial significacin por los problemas que
comparten estos departamentos, especialmente en relacin a la explotacin de la
biodiversidad amaznica y la presencia de las comunidades nativas en sus
territorios. Un dato importante es la participacin del Consejo Nacional del
Ambiente (CONAM, ahora integrado al nuevo Ministerio del Ambiente) y el
Instituto de Investigacin de la Amazona Peruana (IIAP) en la fundacin y en
las instancias directivas de CIAM.

 En el Sur, se encuentra paralizado el proceso de construccin de la respectiva

junta, aunque en los meses recientes hubo algunas reuniones preliminares
dirigidas

formar

la

Junta

de

Coordinacin

Interregional

del

Sur

(MACROSUR) con participacin de Arequipa, Moquegua, Tacna, Cusco y

Puno. Un factor que ha afectado seriamente el proceso de convergencia de los
departamentos del sur es el conflicto que ha enfrentado seriamente a Tacan y
Moquegua por la distribucin del canon.
Se aprecia as que las iniciativas orientadas a poner en funcionamiento las actuales
Juntas de Coordinacin Interregional tienden a coincidir con el principal proceso de
carcter territorial de articulacin de las grandes macroregiones existente en el pas.
Por eso, en lo que respecta a las dems JCI, creadas en los aos anteriores (del 2003 al
2005), aunque formalmente no han desaparecido, su 31funcionamiento ha quedado en
la prctica en suspenso, por el mayor impulso que ostentan las nuevas juntas
macroregionales.

FUNCIONES DE LA REGIONALIZACIN

Descentralizar el poder del capital econmico y poltico del Estado, lo que posibilita un
mayor desarrollo de las provincias del interior del Pas.
Proveer de manera eficiente los servicios a la comunidad: Una de las oportunidades
de acercar a los gobernantes a la poblacin, es que la provisin de los servicios pblicos
incorpore las preferencias de los ciudadanos de una determinada circunscripcin. De
esta manera, se promueve la eficiencia y eficacia en la provisin de dichos servicios. El
desafo consiste en que los recursos que recibirn las regiones sean utilizados
precisamente en promover proyectos y servicios que hayan considerado las preferencias
de los miembros de estos nuevos espacios geogrficos (en los presupuestos
participativos).
Promover la inversin privada nacional o extranjera: Para lograr el desarrollo
regional a partir de la conformacin de regiones, las mismas tendrn que tomar
acciones, reconociendo sus entornos competitivos y globalizados, dirigidas a promover
la inversin privada nacional o extranjera. Con lo cual se propicie un entorno atractivo
y estable que contribuya al crecimiento regional sostenido y generador de empleo
permanente, brindando as mayores oportunidades a los ciudadanos. En este sentido la
inversin pblica regional debe motivar a la privada, generando las condiciones

favorables para la inversin, promoviendo asociaciones pblico-privados para la

ejecucin de proyectos de gran envergadura, entre otras acciones.

Expandir las bases tributarias regionales: Las futuras regiones que se conformen
tendrn la potestad de recibir los incentivos fiscales sealados, lo cual genera el desafo
de poder implementar en cada regin acciones que tiendan a incrementar sus
respectivas bases tributarias y as la recaudacin. Entre las acciones que podran realizar
las regiones estaran la reduccin de la evasin y elusin tributaria. Con lo cual, por este
esfuerzo fiscal obtendran mayores recursos propios para llevar a cabo obras de
inversin que fomenten el desarrollo econmico de la Regin.

Fortalecimiento de las capacidades institucionales: Uno de los problemas que

dificulta la implementacin de la descentralizacin, de manera exitosa, lo constituye las
capacidades institucionales de los gobiernos subnacionales. El desafo consiste en
fortalecer dichas capacidades en las regiones, de modo tal que, la transferencia de
competencias y recursos del gobierno nacional a las regiones conformadas permita
mantener o mejorar la calidad en la provisin de los bienes y/o servicios transferidos.

Hacer que un pas se desarrolle a la par en todas sus ciudades y que los centros urbanos
logren autonoma entre s, lo anterior implica mayor equidad en las rentas de los
habitantes, impulso a la economa, mayor acceso a educacin y sistemas de salud de
calidad.

Hacer que se ocupe el territorio con racionalidad.

Procurar una sociedad regional y nacional digna, unida, libre, soberana y justa.

Compatibilizar la competitividad con la cohesin social priorizando la lucha contra la

exclusin social, consolidar sistemas pblicos solventes, universalizar derechos,
promover polticas de igualdad e integracin social y de participacin.

El objetivo final de la Regionalizacin es contribuir al desarrollo nacional, a partir de

una organizacin del territorio que sea funcional a la provisin de servicios y a la
competitividad, en un nivel intermedio de gobierno.

Es importante tener en cuenta que al objetivo de contribuir al desarrollo nacional

tambin apuntan otros esfuerzos como Modernizacin del Estado, Descentralizacin y
ms recientemente el Ceplan.10
La Regionalizacin presenta beneficios y oportunidades, y algunos costos y riesgos.
Los beneficios y oportunidades estn principalmente asociados a lograr una escala
mayor de gobierno y territorio. Ello para hacer contrapeso poltico a Lima y al gobierno
nacional, gestionar mejor los intereses del nivel regional, proveer de manera ms
eficiente los servicios pblicos, promover ms eficientemente actividades econmicas y
la integracin comercial. Estn tambin los beneficios referidos a lograr una
delimitacin ms racional del territorio, que incluye a la gestin integral de recursos
naturales y la especializacin del gobierno regional en determinado espacio
geoeconmico.

TEORA

Transversal: Propuesto Pulgar Vidal, con el fin de que cada regin pueda contar con
recursos naturales de las tres regiones (Costa, Sierra y Selva). Bajo a propuesta surgen
un total de nueve regiones poltico-administrativas. Posteriormente, en 1987, Pulgar
Vidal present un nuevo proyecto de regionalizacin transversal, pero esta vez
consider la existencia de solo cinco regiones.
Geopoltica: Planteado por Edgardo Mercado Jarrn, quien considera la conformacin
de cinco ncleos de cohesin, bajo los criterios geoeconmicos, geohistricos y
geoestratgicos. Los cinco ncleos propuestos, son las reas ms desarrolladas en lo
amplio del territorio nacional, permitiendo que estos ncleos generen influencias hacia
el resto del territorio
10 El Plan Estratgico de Desarrollo Nacional Per 2021 (Plan Bicentenario) formulado
por el CEPLAN contiene una seccin de diagnstico y otra con objetivos, lineamientos
de poltica, metas y acciones. Ambos son plenamente compatibles con las Bases del
Plan Nacional de Regionalizacin. Especficamente, el eje estratgico 5 trata los temas
de Desarrollo Regional e Infraestructura. Entre los puntos de coincidencia con el
estudio para formular una propuesta orientada a la efectivizacin del Plan Nacional de
Regionalizacin por ejemplo, destaca el reconocimiento por parte del Plan Bicentenario
acerca de la importancia de potenciar otros ejes de desarrollo econmico para
hacerlos tan competitivos como Lima y que sean capaces de atraer la inversin privada
productiva y generadora de empleo. Ello guarda coherencia con la propuesta que se
presenta en estas Bases del Plan Nacional de Regionalizacin acerca del fomento y
promocin de polos de desarrollo y economas regionales.

 Administrativa: A partir de 1990 se restaur el sistema departamental - creando las

CTAR (Consejo Transitorio de Administracin Regional), que administran los 24
departamentos. Las CTAR terminaron sus funciones el 1 de enero del 2003.Terminaron
sus funciones el 1 de enero del 2003. En esta fecha el Per se dividi polticamente en
25

regiones

administrativa.

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descentralizacin y la gestin territorial.

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