RESPONSABILIDADECIVILDOESTADO

odeverdereparaodosdanoscausadospelacondutaestatal,comissivaouomissiva.
RESPONSABILIDADECIVILESACRIFCIODEDIREITOS
A responsabilidade civil do Estado pressupe violao a direitos, normalmente mediante conduta
contrria ao ordenamento jurdico, gerando o dever de ressarcimento dos prejuzos causados (osacrifciode
direitos reflexo), enquanto o sacrifcio de direitosenvolve situaesemqueaprpriaordemjurdicaconfere
ao Estado a prerrogativa de restringir ou suprimir direitos patrimoniais de terceiros, mediante o devido
processolegaleopagamentodeindenizao(osacrifciodedireitosefeitodireto).
EVOLUODARESPONSABILIDADECIVILDOESTADO
FasedairresponsabilidadecivildoEstado
A irresponsabilidadecivildoEstadoremontaaosEstadosAbsolutistasqueatuavamcomsem qualquer
limitao, quando o poder estatal era encarado como poder divino e justificava a impossibilidade de atribuir
falhas aos governantes. A eroso da ideia de irresponsabilidade estatal se iniciacomasRevoluesLiberais
eosurgimentodoEstadodeDireito.
Fasedaresponsabilidadesubjetiva
EtapaderesponsabilizaodoEstadocomfundamentonaculpadosagentespblicos.
Teoriadaculpaindividual(atosdeimprioxatosdegesto)
Todavia,aresponsabilidadedoEstadodependeriadadistinoentreatosdeimprioeatosdegesto.
No primeiro caso (atos de imprio), o Estado em posio de supremacia em relao ao particular, em razo
de sua soberania, no seria responsabilizado por eventuais danos. No segundo caso (atos de gesto), o
Estado se despe do poder de autoridade e atua em igualdade com o particular, possibilitando sua
responsabilidade com fundamento no Direito Civil. Nesse caso, a responsabilidade dependeria da
identificao do agente pblico e da demonstrao da sua culpa, o que dificultava a reparao dos danos
suportadospelasvtimas.
Teoriadaculpaannima(culpadoservio)
A partir desta teoria, a responsabilidade civil do Estado dependeria tosomentedacomprovao,por
parte da vtima, de que o servio pblico nofuncionoudemaneiraadequada.Emvezdeidentificaroagente
pblicoculpado(culpaindividual),avtimadeveriacomprovarafalhadoservio(culpaannima)..
A teoria da culpa annima pode ser caracterizada por uma das seguintes situaes: a) servio no
funcionoub)serviofuncionoumalec)serviofuncionoucomatraso.
Fasedaresponsabilidadecivilobjetiva
Atualmente,oordenamentojurdicoptrioconsagraateoriadaresponsabilidadeobjetiva,dispensando
avtimadecomprovaraculpaparareceberareparaopelosprejuzossofridos.
AresponsabilidadecivildoEstadonoordenamentojurdicobrasileiro
A teoria da irresponsabilidade civil do Estado jamais vigorou no Brasil. O Cdigo Civil de 1916
consagrou a responsabilidade subjetiva e solidria entre o Estado e seus agentes pblicos. Apenas com o

advento da Constituio de 1946, o ordenamento jurdico consagra a teoria da responsabilidadeobjetivadas

pessoasjurdicasdedireitopblico.
O art. 37, 6., da Constituio de 1988 consolida, definitivamente, a responsabilidade civil objetiva
das pessoas de direito pblico e alarga a suaincidnciaparaenglobaraspessoasjurdicasdedireitoprivado
prestadoras deserviospblicos,assegurandoodireitoderegressoemfacedeseusrespectivosagentesque
respondemdeformasubjetiva.
RESPONSABILIDADECIVILEXTRACONTRATUALECONTRATUAL
Na responsabilidade civil contratual, o dever de ressarcimento pressupe a existncia de vnculo
negocial especial vlido e a inexecuo contratual pelo Estado. Por outro lado, a responsabilidade civil
extracontratualrelacionasecomosdanoscausadosporatuaesestataisvoltadasaoscidadosemgeral.
A responsabilidade civil objetiva do Estado e das pessoas jurdicas prestadoras de servios pblicos,
prevista no art. 37, 6., da CRFB, de ndole extracontratual, uma vez que a referida norma menciona
danos causados aterceiros,ouseja,pessoasquenopossuemvnculo especfico comocausadordodano.
Dessa forma, a regra no se aplica aos danos causados s pessoas que possuem vnculo jurdico especial,
contratual ou institucional, com a Administrao Pblica. Registrese a possibilidade de configurao da
responsabilidadeprcontratualdoEstado,comfundamentonosprincpiosdaboafedaconfianalegtima.
RESPONSABILIDADECIVILOBJETIVA:ATOLCITOEILCITO
Em regra, a responsabilidade civil est relacionadaviolaodeumdeverjurdico,motivopeloqualo
ato ilcito a fonte geradora da responsabilidade. Todavia, o ordenamento jurdico prev a responsabilidade
por atos lcitos em situaes excepcionais. Isso porque, no campo da responsabilidade objetivadoEstado,a
ilicitudedeslocasedacondutaestatalparaoresultado.
TemseadmitidoaresponsabilidadecivildoEstadoporatolcitoemduassituaes:
a)expressaprevisolegale
b) sacrifcio desproporcional ao particular (ex.: ato jurdico que determina o fechamento permanente de rua
para trfego de veculos, inviabilizando a continuidade de atividades econmicas prestadas por proprietrios
depostosdegasolina).
FUNDAMENTOS DA RESPONSABILIDADE OBJETIVA: TEORIA DO RISCO ADMINISTRATIVO E
REPARTIODOSENCARGOSSOCIAIS
A responsabilidade civil do Estado apoiase em dois fundamentos importantes: teoria do risco
administrativoerepartiodosencargossociais.
A teoria do risco administrativo pressupe que o Estado assume prerrogativas especiais e tarefas
diversasemrelaoaoscidadosquepossuemriscosdedanosinerentes.
Em razo dos benefcios gerados coletividade pelo desenvolvimento das atividadesadministrativas,
os eventuais danos suportados por determinados indivduos devem ser suportados, igualmente, pela
coletividade. Dessa forma, a coletividade, que se beneficia com a atividade administrativa, tem o nus de
ressarcir aqueles que sofreram danosemrazodessamesmaatividade(princpiodarepartiodosencargos
sociais),viarecursospblicos.

Outra teoria que procura justificar a responsabilidade civil do Estado a teoria do risco integral,
segundo a qual o Estado assumiria integralmente o risco de potenciais danos oriundos de atividades
desenvolvidasoufiscalizadasporele.
Enquanto ateoriadoriscoadministrativoadmiteaalegaodecausasexcludentesdonexocausalpor
parte do Estado, a teoria do risco integral afasta tal possibilidade. O ordenamento jurdico brasileiro adotou,
como regra, a teoriadoriscoadministrativo,masparceladadoutrinaedajurisprudnciadefendea adoodo
risco integral em situaes excepcionais (ex.: danos ambientais ou ecolgicos, responsabilidade por danos
nucleares).
PRESSUPOSTOSDARESPONSABILIDADECIVILDOESTADO
AconfiguraodaresponsabilidadeobjetivadoEstadopressupetrselementos:
a)fatoadministrativo(condutacomissivaouomissivaatribudaaoPoderPblico)
b)danoe
c)nexocausal.
Condutaadministrativaoufatoadministrativo
O Estado somente pode ser responsabilizado pela atuao ou omisso de seus agentes pblicos.
preciso, portanto, demonstrar que o dano tem relao direta com o exerccio dafunopblicaouaomisso
relevantedosagentespblicos.
Dano
alesoadeterminadobemjurdicodavtima.Odanopodeserdivididoemduascategorias:
a) material ou patrimonial: leso ao patrimnio da vtima, avaliado pecuniariamente. O dano material, por
suavez,divideseemduasespcies:
a.1)danoemergente:
representaadiminuioefetivaeimediatadopatrimniodavtima
a.2)lucrocessante:
adiminuiopotencialdopatrimnio
b) moral ou extrapatrimonial: leso aos direitos da personalidade. As indenizaes por danos materiais e
morais, oriundos do mesmo fato, so passveis de cumulao (STJ). Ainda, admitida a cumulao das
indenizaes por danos estticos e morais desde que os valores possam ser apurados e quantificados de
maneiraautnoma.
O dano moral podesersuportadonoapenaspor pessoasfsicas,mastambmpor pessoasjurdicas,
tendoemvista,nesteltimocaso,alesosuahonraobjetiva.
Nexodecausalidade
arelaodecausaeefeitoentreacondutaestataleodanosuportadopelavtima.
Diversas teorias procuram explicar o nexo causal, especialmente nas hipteses de causalidades
mltiplasouconcausas,cabendodestacarasseguintes:

a) Teoria da equivalncia das condies (equivalncia dos antecedentes ou conditio sine qua
non): considera que todos os antecedentes que contriburem de alguma forma para o resultado so
equivalentes e considerados causas do dano. A eliminao hipottica de uma dessas condies afastaria a
ocorrncia do resultado. A principal crtica teoria o regresso infinito do nexo de causalidade, acarretando
inseguranajurdicaeinjustia.
b) Teoria da causalidade adequada: considera como causa do evento danoso aquela que, em
abstrato,sejaamaisadequadapara aproduododano.valedizer, devendoserconsideradocomocausado
dano apenas o antecedente que tiver maior probabilidade hipottica, apartirdaquiloquenormalmenteocorre
na vida em sociedade. O problema dessa teoria imputar o dano a algum a partir de mero juzo de
probabilidade(enodecerteza).
c) Teoria da causalidade direta e imediata (ou teoria da interrupo do nexo causal): os
antecedentes do resultado nose equivalemeapenasoeventoquesevinculardiretaeimediatamentecomo
dano ser considerado como causa. Apesar de sofrer crticas, notadamente por restringir o nexo causal,
dificultando a responsabilizao nos casos de danos indiretos ou remotos, a teoria da causalidade direta e
imediatafoiconsagradanaLeiCivil.
CAUSASEXCLUDENTESDONEXODECAUSALIDADE
De acordo com a teoria do risco administrativo, o Estado pode se defender nas aes indenizatrias
por meio do rompimento do nexo de causalidade, demonstrando que o dano suportado pela vtima no foi
causado pela ao ou omisso administrativa. So causas excludentes do nexo causal: fato exclusivo da
vtima,fatodeterceiroecasofortuitoouforamaior.
A caracterizao da responsabilidade do Estado est atrelada previsibilidade e evitabilidade do
evento danoso. O Estado no pode ser responsabilizado por eventos imprevisveis ou previsveis, mas de
consequnciasinevitveis.
Fatoexclusivodavtima
Referese hiptese em que o dano causado por fato exclusivo da prpria vtima (autoleso).
Todavia, nos casos em que oEstadocontribuir,dealgumaforma,poraoouomisso,restar configuradaa
sua responsabilidade, tal como j decidiu o STJ em relao ao suicdio do preso no interior de uma
penitenciria quando demonstrada a omisso do Estado no seu dever especfico de garantir a integridade
fsicaeavidadospresos.
Fatodeterceiro
Ocorre quando o dano causado por terceiro que no possui vnculo com o Estado (e.g. roubo a
nibus).
Casofortuitoeforamaior
Por fim, os eventos naturais ou humanos imprevisveis que, por si ss, causam danos s pessoas
caracterizamcasofortuitoouforamaioreexcluemonexocausal.
A caracterizao do caso fortuito como causa excludente do nexo causal tem sido relativizada pela
doutrina e jurisprudncia.Apartirdadistinoentrefortuitoexterno(riscoestranhoatividadedesenvolvida)

e fortuito interno (risco inerente ao exerccio da prpria atividade),afirmasequeapenasoprimeiro rompeo

nexocausal.
Causasexcludenteseatenuantes
Comprovada a contribuio da ao ou omisso estatal para consumao do dano, ainda que haja
participao da vtima, do terceiro ou de evento natural, o Estado ser responsabilizado. Nessa hiptese,
existem causas concorrentes para o evento lesivo, devendo o Estado responder na medida da sua
contribuio para o dano. Logo, as causas atenuantes (concorrncia de causas) diminuem o valor da
indenizao,queserarcadopeloEstado.
PESSOASRESPONSVEISLUZDOART.37,6.,DACRFB
Pessoasjurdicasdedireitopblico
As pessoas jurdicas de direitopblico,querespondemdeforma objetivasoasentidadesintegrantes
da Administrao Direta (Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios) ou Indireta (autarquias e fundaes
autrquicas).
Pessoasjurdicasdedireitoprivadoprestadorasdeserviospblicos
Inseremse nessa categoria as entidades de direito privado da Administrao Indireta (empresas
pblicas, sociedades de economia mista e fundaes estatais de direito privado) e as concessionrias e
permissionriasdeserviospblicos.
Responsabilidadedasestatais:serviospblicoseatividadeeconmica
A distino quanto ao objeto da estatal importanteparafinsderesponsabilidade:noprimeiro
caso (estatais que prestam servios pblicos), a responsabilidade objetiva no segundo caso
(estataiseconmicas), aresponsabilidade,emregra,sersubjetiva,pois deveserobservadoomesmo
regime jurdico aplicvels empresasprivadasemgeraleo noenquadramentonoart.37, 6CRFB.
Eventualmente, as estatais econmicas podero responder de maneira objetiva com fundamento na
legislaoinfraconstitucional.
Caso as estatais no possuam bens suficientes para arcar com as suas dvidas, surgir a
responsabilidade subsidiria do respectivo Ente federado. Alguns autores sustentam que a
responsabilidade subsidiria do Estadosexisteemrelaosestataisdeserviospblicos,masno
se aplicaria s estatais econmicas. Entendemos, contudo,queexisteresponsabilidadesubsidiria do
Estado pordanoscausadosporestataiseconmicase deserviospblicos,poisambassoentidades
integrantesdaAdministraoIndiretaesujeitasaocontroleestatal.
Responsabilidadedasconcessionriasepermissionriasdeserviospblicos
Quanto s concessionrias e permissionrias de servios pblicos, a responsabilidade ser
objetiva,independentementedavtima(usurioouterceiro).
Entendemos, no entanto,queofundamentonormativodaresponsabilidadeobjetivapodevariar
emfunodavtima:

a) usurio do servio pblico: em virtude da relao contratual, a responsabilidade seria

objetiva, em virtude do disposto no art. 25 da Lei 8.987/1995, que menciona o usurio e o terceiro, e
noart.14doCDC(noseaplicaoart.37,6CRFB)
b)terceiro:aresponsabilidadeobjetiva,naformadoart.37,6.,daCRFB.
Nas Parcerias PblicoPrivadas (PPPs), a responsabilidade civil extracontratual deve levar em
considerao as modalidades de parcerias e os seus respectivos objetos. As PPPs patrocinadas tm
por objetoaprestaodeserviospblicos, razopelaqualaresponsabilidadeserobjetiva,naforma
do art. 37, 6., da CRFB. Quanto s PPPs administrativas, podem envolver a prestaodeservios
pblicos, quando a responsabilidade ser objetiva, ou a prestao de servios administrativos,
hipteseemquearesponsabilidade,emregra,sersubjetiva.
ResponsabilidadedoTerceiroSetor
NotocantesentidadesintegrantesdoTerceiroSetor,nohconsensodoutrinrio.
Primeira posio: responsabilidade objetiva, uma vez que tais entidades possuem vnculos
jurdicos com o Poder Pblico e as atividades que elas desempenham se enquadram no conceito
amplodeserviopblico.
Segunda posio: a responsabilidade dos Servios Sociais Autnomos objetiva, em razo
dos mesmos argumentos apontados pela primeira corrente. Em relao s OS e OSCIPs, apesar da
existncia de vnculos jurdicos (contrato de gesto e termo de parceria) e da natureza social da
atividade,aresponsabilidadeseriasubjetivaemvirtudedaparceriadesinteressada.
Terceira posio: responsabilidade subjetiva das entidades do Terceiro Setorquenoprestam
serviospblicospropriamenteditos.
Entendemos que a responsabilidade das entidades do Terceiro Setor subjetiva, pois as
atividades sociais por elas prestadas no so caracterizadas como servios pblicos,mas,sim,como
atividades privadas socialmente relevantes prestadas em nome prprio, sem a necessidade de
delegaoformaldoEstado.
Responsabilidadeprimriaesubsidiria
As pessoas jurdicas de direito pblico e as de direito privado prestadoras de servios pblicos
possuemresponsabilidadeobjetivaeprimria.
Outrossim, as empresas contratadas pelo Poder Pblico respondem primariamente pelos danos
causados por seus prepostos. Nesse caso, a responsabilidade ser, em regra, subjetiva, salvo na hiptese
dasconcessionriasepermissionriasdeserviospblicos,quepossuemresponsabilidadeobjetiva.
Em consequncia, no h solidariedade entre o Poder Pblico e as entidades da Administrao
Indireta ou empresas por ele contratadas. A responsabilidade do Estado, nesses casos, eventual e
subsidiria.
RESPONSABILIDADECIVILDOESTADOPOROMISSO
Adoutrinaeajurisprudnciadivergem.Sobreotemaexistemtrsentendimentos:

Primeira posio: responsabilidade objetiva, pois o art. 37, 6., da CRFB no faz distino entre
condutascomissivasouomissivas(HelyLopesMeirelles)
Segunda posio: responsabilidade subjetiva, com presuno de culpa do Poder Pblico (presuno
juris tantum ou relativa), tendo em vista que o Estado, na omisso, no o causador do dano, mas atua de
forma ilcita (com culpa) quando descumpre o dever legal de impedir a ocorrncia do dano (Celso Antnio
BandeiradeMelloeMariaSylviaZanellaDiPietro).
Terceira posio: nos casos deomissogenrica,relacionadas aodescumprimentododevergenrico
de ao, a responsabilidade subjetiva. Por outro lado, nas hipteses de omisso especfica, quando o
Estado descumpre o dever jurdico especfico, a responsabilidade objetiva. (Guilherme Couto de Castro e
SergioCavalieriFilho).
Entendemos ser objetiva a responsabilidade civil do Estado em virtude de suas omisses
juridicamente relevantes, pois o art. 37, 6., da CRFB e o art. 43 do CC, que consagram a teoria do risco
administrativo, no fazem distino entre ao e omisso estatal. Todavia, somente ser possvel
responsabilizar o Estado nos casos de omisso especfica, quando demonstradas a previsibilidade e a
evitabilidade do dano, notadamente pela aplicao da teoria dacausalidadediretaeimediataquantoaonexo
decausalidade.
AGENTESPBLICOSEARESPONSABILIDADECIVILDOESTADO
Dualidade deregimesderesponsabilidadecivil noart.37,6.,da CRFB:responsabilidadeobjetivado
Estadoeresponsabilidadesubjetivadoagentepblico
Oart.37,6.,daCRFBconsagradoisregimesjurdicosdistintosderesponsabilidade:
1) responsabilidade objetiva das pessoas jurdicas de direito pblicoedaspessoasjurdicasdedireito
privadoprestadorasdeserviospblicose
2)responsabilidadepessoalesubjetivadosagentespblicos.
Ovocbuloagenteseseualcance
O vocbulo agentes tem contedo abrangente e engloba toda pessoa fsica no exerccio da funo
pblica: agentes pblicos de direito (agentes polticos servidores pblicos estatutrios, celetistas e
temporrioseparticularesemcolaborao)edefato(putativosenecessrios).
O Estado somente ser responsabilizado se o dano for causado por agente pblico nessa qualidade,
ou seja,
deve haver uma ligao direta entre o dano e o exerccio da funo publica
, ainda que o servidor
estejaforadesuajornadadetrabalho..
LitisconsrciofacultativoxTeoriadaduplagarantia
No h dvida de que o Estado possui legitimidade para responder pelos danos causados por seus
agentes. Todavia, h divergncia doutrinria sobre a possibilidade de ser proposta ao indenizatria,
diretamente,emfacedoagentepblico.Existemdoisentendimentos:
Primeira posio: a ao somente pode ser proposta em face do Estado, no sendo lcito acionar
diretamenteoagentepblico(teoriadaduplagarantia)PrimeiraTurmadoSTF:

a)primeiragarantia:avtimadeveserressarcidapelosdanoscausadospeloEstadoe
b) segunda garantia: os agentes pblicos somente podem ser responsabilizados perante o prprio
Estado,nosendolcitoadmitirqueavtimadepersaltumacionediretamenteoagente.
Segunda posio: a ao pode ser proposta em face do Estado, do agente pblico ou de ambos, em
litisconsrciopassivo.(CarvalhoFilhoeCelsoAntnioBandeiradeMello).
Entendemos que a segunda orientao deve prevalecer, uma vez que o art. 37, 6., da CRFB tem
por objetivo a proteo da vtima, e no do agente pblico, abrindose trs possibilidades nopolopassivoda
aoindenizatria:
a) pessoa de direito pblico ou de direito privado prestadora de servios pblicos (responsabilidade
objetiva)
b)agentepblico(responsabilidadesubjetiva)e
c)Estadoeagentepblico(responsabilidadesolidria).
Reparaododanoeaoregressivaemfacedoagentepblico
Areparaododanopodeserinstrumentalizada navia administrativa(acordoadministrativo)ouna via
judicial.Dequalquerforma,oEstado,apsindenizaravtima,temodeverdecobrar,regressivamente,ovalor
desembolsadoperanteorespectivoagentepblico,causadorefetivododano,queagiucomdoloouculpa.
O direito de regresso do Estado em face do agente pblico surge com o efetivo pagamento da
indenizao vtima. No basta, portanto, o trnsito em julgado da sentena que condena oEstadonaao
indenizatria, pois o interesse jurdico na propositura da ao regressiva depende do efetivo desfalque nos
cofrespblicos.
A cobrana regressivaemfacedoagentepblicodeveocorrer,inicialmente,naesferaadministrativae
ilegal impor o desconto em folha de pagamento dos agentes pblicos dovalorrelativoaoressarcimentoao
errio, salvo se houver prvia autorizao do agente ou procedimento administrativo com ampla defesa e
contraditrio.
Denunciaodalide
A denunciao da lide pode ser definida como uma ao regressiva proposta por uma das partes da
ao principal em face de terceiro. H profunda controvrsia sobre a viabilidadedeoEstadodenunciaralide
ao seu agente, causador do dano, com fundamento no art. 125, II, do CPC, que prev a obrigatoriedade da
denunciao da lide quelequeestiverobrigado,pelaleiou pelocontrato,aindenizar,emaoregressiva,o
prejuzodoqueperderademanda.Sobreotemaexistemosseguintesentendimentos:
Primeira posio: a denunciao da lide uma faculdadedoEstado.A ausnciade denunciaoouo
seu indeferimento no acarreta a nulidade do processo, nem impede a propositura de ao regressiva em
casodecondenaodoPoderPblico(STJ).
Segunda posio: impossibilidade de denunciao da lide quandoaaopropostaemfacedoEstado
tem por fundamento a responsabilidade objetiva ou a culpa annima, sem a individualizao do agente
causador do dano, pois, nesse caso, o Estado estaria incluindo na lide novo fundamento no levantado pelo
autor:aculpaouodolodoagentepblico(MariaSylviaZanellaDiPietro).

Terceira posio: impossibilidade de denunciao da lide pelo Estado, pois a responsabilidade do

Estado objetiva e a do agente pblico, subjetiva, razo pela qual a denunciao acarretaria a incluso da
discusso da culpa na demanda, prejudicando a celeridade processual e frustrando o carter protetivo da
vtima(JosdosSantosCarvalhoFilho,CelsoAntnioBandeiradeMelloeTJRJ).
Em nossa opinio, adenunciaodalidepelo Estadodeveserobstada, emregra,conformeasrazes
expostas pelaterceiraposio.Todavia,adenunciaodalidedeveseradmitidapessoajurdicaquepossui
responsabilidade objetiva, uma vez que no haveria a incluso da culpa na discusso, inexistindo prejuzo
vtima.
PRESCRIO
Tradicionalmente, oordenamentojurdicoconsagra oprazodecincoanosparaaprescriodasaes
pessoais propostas em face das pessoas de direito pblico e das pessoas de direito privado prestadoras de
serviospblicos.
No entanto, com a vigncia do Cdigo Civil de 2002, que estabeleceu o prazo prescricional de trs
anosparatodaequalquerpretensodereparaocivil,surgiramdoisentendimentossobreotema:
Primeira posio: prescrio quinquenal das pretenses de ressarcimento em face do Estado, tendo
emvistaaaplicaodocritriodaespecialidade.(DiPietro)
Segundaposio:prescriotrienal,emrazodedoisargumentos:
a) a partir da interpretao sistemtica e histrica, verificase que a inteno do legislador ao fixar o
quinquenal era proteger a segurana jurdica dacoletividadeebeneficiaroEstado.Com oadventodoCdigo
Civil de 2002 e a reduodoprazoprescricionaldasaesderessarcimentopara trsanos,haveriainverso
no sistema que passaria a proteger com maior nfase a segurana jurdica de pretenses individuais doque
aquelasformuladasemfacedoEstado
b) o prprio Decreto 20.910/1932 estabelece que o prazo quinquenal no altera as prescries de menor
prazo, constantesdasleiseregulamentos,oquerevelaanecessidadede aplicaodoprazoreduzidodetrs
anos,previstonoCdigoCivilde2002.
A 1. Seo do STJ, aps decises divergentes da 1. e da 2. Turmas, definiu que a prescrio das
pretensesdereparaocivilemfacedaFazendaPblicaquinquenal.
Entendemos, contudo, que o prazo prescricional de trs anos deve ser aplicado s pretenses
formuladasemfacedaFazendaPblica.
Quanto s aes propostas pelo Estado que objetivam o ressarcimento ao errio, tem prevalecido a
tesedaimprescritibilidade,combasenapartefinaldoart.37,5.,CRFB.
RESPONSABILIDADECIVILPORATOSLEGISLATIVOS
Em regra, a atuao legislativa no acarreta responsabilidade civildoEstado,especialmentepelofato
de que a prpria existncia do Estado pressupe o exerccio dafunolegislativa comacriaodedireitose
obrigaes para os indivduos. O carter genricoeabstratodasnormasjurdicas,que afasta, emprincpio,a
configuraodeefeitos(danos)individualizados,oprincipalbiceresponsabilidadeestatal.
AresponsabilidadedoEstadolegisladorpodesurgiremtrssituaesexcepcionais:

a)leisdeefeitosconcretosedanosdesproporcionais
b)leisinconstitucionaise
c)omissolegislativa.
Leisdeefeitosconcretosedanosdesproporcionais
A lei de efeitos concretos uma lei em sentido formal, uma vez que a sua produo pelo Poder
Legislativo observa o processo de criao de normas jurdicas, mas um ato administrativo em sentido
material. Assim como ocorre com os atos administrativosindividuais,aleideefeitosconcretospodeacarretar
prejuzos s pessoas determinadas, gerando, com isso, responsabilidade civil do Estado. Em verdade,ainda
que a lei possua carter geral, a responsabilidade poder ser configurada se houver dano desproporcional e
concreto adeterminadoindivduo.TratasederesponsabilidadedoEstadoporatolegislativolcito,fundadano
princpiodarepartiodosencargossociais(e.g.ruainterditadaedonodeestacionamento).
Leisinconstitucionais
Nesse caso, a atuao legislativa extrapola os limites formais e/ou materiais fixados pelo texto
constitucional,configurandoatoilcito.
imprescindvel a comprovao do dano concreto oriundo da aplicao da norma inconstitucional.
Comprovado o prejuzo individualizado pela incidncia da lei inconstitucional, o ente federado respectivo
dever ser responsabilizado. Vale dizer: a legitimidade passiva na ao indenizatria ser do Ente
responsvel pela lei inconstitucional, e no da Casa Legislativa,umavezqueestargoestataldespidode
personalidadejurdica.
Em razo da presuno de constitucionalidade das leis, a responsabilidade somente poder ser
suscitada quando a lei for declarada inconstitucional pelo Poder Judicirio. No basta a declarao de
inconstitucionalidade para configurao da responsabilidade, sendo imprescindvel a comprovao do dano
concretopelaincidnciadaleiinconstitucional.
Em nossa opinio, em caso de atribuio de efeitos ex nunc (no retroativos) ou prospectivos
declarao de inconstitucionalidade, inexistiria responsabilidade do Estado, pois os efeitos gerados pela
respectivaleiforamconsideradoslcitos(constitucionais)peloJudicirio.
Omissolegislativa
Ocorrequandoconfiguradaamoralegislativadesproporcional.
Em relao aos casos em que a prpria Constituio estabelece prazo para o exerccio do dever de
legislar, o descumprimento do referido prazo, independentemente de deciso judicial anterior, j suficiente
paracaracterizaodamoralegislativainconstitucionaleconsequenteresponsabilidadeestatal.
Nos demais casos, a inexistncia de prazo para o exerccio do dever de legislar por parte do Poder
Legislativo impe a necessidade de configurao da mora legislativa por deciso proferida em sede de
mandado de injuno ou ao direta de inconstitucionalidade por omisso. Com a deciso judicial que
reconhece a omisso legislativa, o Estado formalmente constitudo em mora, abrindose caminho para
respectivaresponsabilidade.
RESPONSABILIDADECIVILPORATOSJUDICIAIS

Tradicionalmente, afirmase que a atividade jurisdicional no implica responsabilidade civil doEstado,

salvoashiptesesexpressamenteprevistasnoordenamentojurdico.
Em sntese, trs argumentos so tradicionalmenteapontados(e,atualmente,criticados)paraafastara
responsabilidadedoEstadopelaprestaojurisdicional:
a) recorribilidade das decises judiciais e a coisa julgada: o ordenamento jurdico consagra
mecanismos especficos para correo de equvocos cometidos na prestao jurisdicional, notadamente os
recursos e as aes autnomas de impugnao. Apenas na hiptese de desconstituio da coisa julgada,
comademonstraodoerrojudicirio,seriapossvelresponsabilizaroEstado
b) soberania: a atuao jurisdicional seria emanao da soberania estatal. No h que falar em
soberania na atuao jurisdicional, pois tal atributo reconhecido apenas Repblica Federativa do Brasil,
emsuaunidade
c) independncia do magistrado: a potencial responsabilidade estatal poderia abalar a independncia
do magistrado, gerando receio funo judicante. O argumento tambm no convence, uma vez que a
funopblica,qualquerquesejaela,acarretaresponsabilidades.
possvel perceber, portanto, queosfundamentostradicionaisparairresponsabilidadedoEstadoJuiz
no podem ser considerados bices absolutos. Atualmente, a responsabilidade do Estado por atos judiciais
pode ocorrer em trs hipteses: erro judicirio, priso alm do tempo fixado na sentena e demora na
prestaojurisdicional.
Por outro lado, no tocante aos atos administrativos editados no exerccio da funo atpica do Poder
Judicirio,ofundamentodaresponsabilidadeciviloart.37,6.,daCRFB.
Errojudicirio
Ensejadordaresponsabilidadeestataloerrosubstancialeinescusvel.
Primeiro entendimento: a responsabilidade restringeseaoerrooriundodajurisdiopenal,inexistindo
responsabilidadeporeventuaiserroscometidosnacvel(CarvalhoFilho).
Segundoentendimento:aresponsabilidadeestatalabrangeajurisdiopenaleacivil.
Entendemos que a responsabilidade do Estado pelo exerccio da funo jurisdicional aplicase s
esferaspenalecivil,semdistino,tendoemvistaosseguintesargumentos:
a)oart.5.,LXXV, daCRFBencontraseinseridonocatlogodedireitosfundamentais,quedevemser
interpretados de maneira extensiva e no restritiva, com o intuito de garantir maior efetividade na
responsabilizao do Estado e na proteo dos indivduos. oportuno registrar que a norma constitucional
nofezqualquerdistinoentreasjurisdies,sendovedadoaointrpreterestringiroseualcance
b) o fato de abarcar a previso contida no art. 630 do CPP no pode gerar a concluso de que a
referida norma constitucional deve ser interpretada em conformidadecomalegislaoprocessualpenal,uma
vez que a lgica inversa: a interpretao da legislao infraconstitucional deve ser feita em conformidade
comaConstituio.

Alm dacomprovaodoerrojudicirio,exigeseadesconstituio dacoisajulgada,pormeiodaao

rescisria ou da reviso criminal, como condio para responsabilizao do Estado,poissehcoisajulgada,
noherrodoJudicirio.
J os danos causados por atividade administrativa atpica, exercida pelo Poder Judicirio,
fundamentasenoart.37,6.,daCRFB.70
Prisoalmdotempofixadonasentena
preciso, no entanto, esclarecer que odescumprimentodoprazoprisionalpodedecorrerdaatividade
jurisdicional ou da atividade prestada pelo Executivo no tocante administrao penitenciria.71 Naprimeira
hiptese, a responsabilidade advm da m prestao jurisdicional e a priso alm do tempo fixado na
sentena configura, em ltima anlise, uma espcie de erro judicirio objetivo ou qualificado, aplicandose o
art. 5., LXXV, da CRFB. No segundo caso, o erro foi cometido pela administrao penitenciria a cargo do
PoderExecutivo,earesponsabilidadeseriafundamentadatambmpeloart.37,6.,daCRFB.
Conforme mencionado anteriormente, a responsabilidade do Estado pela prestao jurisdicional pode
ocorrer tanto na jurisdio penal quantonajurisdiocvel.evidente queamaioriadoscasos,envolvendoa
priso alm do tempo fixado na sentena, proveniente da esfera penal, em que a sano privativa de
liberdade admitida como regra. No entanto, emhiptesesexcepcionais deprisocivil(ex.:prisopordvida
alimentcia)72 ou administrativa (ex.: priso na esfera militar),73 a eventual priso alm do tempo fixado na
sentenatambmacarretararesponsabilidadeestatal.
Demoranaprestaojurisdicional
Por fim, a demora na prestao jurisdicional pode ensejar a responsabilidade do Estado, tendo em
vista a violao do direito fundamental razovel durao do processo consagrado no art. 5., LXXVIII, da
CRFB,alteradopelaEC45/2004.74
A demora injustificada no processo judicial configura omisso desproporcional e, em ltima anlise,
negativa da prestao jurisdicional. Tratase, em sntese, de erro judicirio praticado por omisso. Nesse
caso,emrazodafaltadoservioouculpaannima,oEstadodeverserresponsabilizado.75
preciso, contudo, cautela na responsabilidade estatal por demora na prestao jurisdicional. O
simplesdescumprimentodedeterminadoprazoprocessualpelomagistrado nopossuio condodegerar,por
si s, a responsabilidade do Estado. Nesse ponto, alm da violao do prazo processual ou da demora
desproporcional, fundamental a comprovao de dano desproporcional ao jurisdicionado, o que deve ser
analisadoeponderadoemcadacasoconcreto.76
Prisocautelareposteriorabsolvio
A privao da liberdade do indivduo medida excepcional que deve ser adotada nos estritos termos
da lei. Evidentemente, no caso de priso ilegal, restaro caracterizadas a atuao ilcita do Estado e a sua
responsabilidade.
H controvrsias sobre a configurao da responsabilidade do Estado na hiptese deprisocautelar,
decretadanaformadalegislaoemvigor,composteriorabsolviodoacusado.
Primeiro entendimento: possibilidadederesponsabilizaodoEstado,com fundamentonoprincpioda
dignidadehumana.

Segundo entendimento: ausncia de responsabilidade do Estado, tendo em vista que a priso

cautelar, decretada em conformidade com o ordenamento jurdico, configura ato lcito e no pode ser
consideradacomoerrojudicirio.
Em nossa opinio, no deve haver responsabilidade do Estado na hiptese de priso cautelar
decretadaemconformidadecomoordenamentojurdico,pelosseguintesargumentos:
a) a decretao da priso cautelar fundamentase na necessidade de garantir a instruo criminal e
noporobjetivoformularjuzodefinitivoquantoculpabilidadedoacusado
c) caso se admita a responsabilidade na hiptese em comento, seria possvel cogitar da
responsabilidade estatal em todos os casos em que o indivduo fosse processado, pois a meraexistnciado
processoacarretaaborrecimentoecustos,oqueinviabilizariaaindependnciadaatividadejurisdicional.
Responsabilidadepessoaldojuiz
Os magistrados submetemse ao tratamento especial conferido pelo art.133doCPCe peloart.49da
LC 75/1993 (Lei Orgnica da Magistratura Nacional LOMAN), queadmitemaresponsabilidadepessoaldos
juzesapenasemduashipteses:
a)dolooufraudee
b) recusa, omisso ou retardamento, sem justo motivo, de providncia que deva ordenar de ofcio, ou a
requerimentodaparte.
No caso da alnea b somente ser configurada quando a parte, porintermdiodoescrivo,requerer
ao juiz que determine a providncia e este no atender o pedido em 10 dias. De forma semelhante, a
responsabilidadepessoaldomembrodoMinistrioPblicodependededolooufraude.
A responsabilidade pessoal do magistrado ou do membro do parquet no afasta a possibilidade de
responsabilizaodiretadoEstado.
RESPONSABILIDADEDOESTADO,DOSNOTRIOSEREGISTRADORES
Os servios notariais e de registro so exercidos em carter privado por delegao legal do Poder
Pblico.Oingressonaatividadenotarialederegistrodependedeconcursopblico.
H controvrsia e se justifica pela dificuldade no enquadramento dos notrios e registradores
(serventias extrajudiciais) e narespectiva caracterizaocomoagentespblicosoudelegatriosdeatividades
pblicas(pessoasdedireitoprivadoqueprestamserviospblicos).
Primeiro entendimento: responsabilidade direta e objetiva do Estado, uma vez que os notrios e
registradores exercem funo pblica, mediante aprovao em concurso pblico, razo pela qual se
enquadramnoconceitodeagentepblico.Haveria,ainda,responsabilidadepessoal esubjetiva dosnotriose
registradores.
Segundo entendimento: responsabilidade pessoal eobjetivadosnotrioseregistradores,emrazoda
prestaodeserviopblicodelegadoesubsidiriadoEstado(HelyLopes)
Terceiro:responsabilidadesolidriaeobjetivadenotrios,registradoreseEstado.

A jurisprudncia do STF tem reconhecido a responsabilidade direta e objetiva do Estado pelos danos
causados pelos notrios e registradores. O STJ, por sua vez,possuidecisesconflitantes,ora reconhecendo
a responsabilidade direta e objetiva do Estado, ora afirmando a responsabilidade pessoal e objetiva dos
notrioseregistradoresesubsidiriadoEstado.

RESPONSABILIDADECIVILPORDANOSCAUSADOSPOROBRASPBLICAS
Asobraspblicas podemserexecutadasdiretamenteporagentespblicosdoEstado(execuodireta
da obra) ou por empresa contratada, normalmente, mediante licitao (execuo indireta da obra). No
primeiro caso, o Estado responde objetivamente pelos danos causados aterceiros,na formadoart.37,6.,
da CRFB. Em relao segunda hiptese, contudo, a doutrina diverge sobre a responsabilidade civil do
Estado:
Primeiro entendimento: o Estado responde diretamente pelos danos causados por empresas por ele
contratadas, uma vez que a obra pblica, em ltima anlise, de suaresponsabilidadeeaempresaprivada,
nocaso,seriaconsideradaagentepblico.
Segundo entendimento: deve ser feita a distino entre dano causado pelo simples fato da obra e
danos oriundos da m execuo da obra. Na primeirahiptese,oEstadorespondediretamenteedemaneira
objetiva, inexistindo responsabilidade da empreiteira. Na segunda situao, a empreiteira responde
primariamente e de maneira subjetiva, havendo, no entanto, responsabilidade subsidiria do Estado.
(CarvalhoFilho).
RESPONSABILIDADECIVILPORATOSDEMULTIDES(ATOSMULTITUDINRIOS)
Emregra,osdanoscausadosporatosdemultidesnogeramresponsabilidadecivildoEstado,tendo
em vista a inexistncia do nexo de causalidade, pois tais eventos so praticados por terceiros (fato de
terceiro)edemaneiraimprevisvelouinevitvel(casofortuito/foramaior).
Excepcionalmente, o Estado ser responsvel quando comprovadas a cinciaprviadamanifestao
(previsibilidade)eapossibilidadedeevitaraocorrnciadedanos(evitabilidade).
RESPONSABILIDADECIVILPORDANOSAMBIENTAIS
As condutas, comissivas ou omissivas, e as atividades lesivas ao meio ambiente sujeitam os
infratores, pessoas fsicas ou jurdicas, a sanes cveis, penais e administrativas. A lei estabelece que o
poluidor obrigado, independentemente da existnciadeculpa,aindenizar ourepararos danoscausadosao
meioambienteeaterceiros,afetadosporsuaatividade.
No tocante ao Poder Pblico poluidor, comprovada a ao causadora do dano ambiental ou dano
ecolgico ou a omisso na fiscalizao de atividades potencialmente nocivas ao meio ambiente, restar
caracterizada a respectiva responsabilidade civil objetiva e solidria entre os poluidores diretos e indiretos.
Discutese,noentanto,ofundamentodessaresponsabilidade:
Primeiro entendimento: a responsabilidade objetiva ambiental fundase na teoria do risco
administrativo.
Segundo entendimento: a teoria do risco integral fundamenta a responsabilidade objetiva ambiental
quesercaracterizadapelamerademonstraododanoambiental.