OLHARES

SOBRE O
DIREITO
ASSISTNCIA
SOCIAL

RepblIca fedeRatIva do bRasIl

mInIstRIo do desenvolvImento socIal e combate fome

olhares sobre o direito

assistncia social
organizadores:

Karoline Aires Ferreira Olivindo

Sandra Mara Campos Alves

Simone Aparecida Albuquerque

Braslia, 2015

Tereza Campello
Ministra de Estado do Desenvolvimento Social
e Combate Fome
Ieda Castro
Secretria Nacional de Assistncia Social
Impresso em
Produzido pela Secretaria Nacional de Assistncia Social do
Ministrio do Desenvolvimento e Combate Fome
Edifcio mega SEPN 515 Bloco B 3 andar Sala 360
CEP 70770-502 Braslia/DF
Telefones: 0800 703 2003
www.mds.gov.br
Reviso: Andra Barbi
Projeto grfico, capa e diagramao: Lucas Fujarra
Ficha Catalogrfica elaborada por Vanessa Luiz Neunzig
Bibliotecria CRB 1/2.175
O45o

Olhares sobre o direito assistncia social /

[Organizado por] Karoline Aires Ferreira Olivindo, Sandra
Mara Campos Alves, Simone Aparecida Albuquerque -Braslia, DF: Fiocruz Braslia: Ministrio do Desenvolvimento
Social e Combate Fome, 2015.
160 p. -- (Srie Direito e Assistncia Social).
ISBN 978-85-60700-85-1
1. Assistncia Social. 2. Constituio. 3. Direito Sade.
4. Regulao e Fiscalizao em Sade. 5. Sistema de
Justia. 6. Sistema nico de Sade. I. Ttulo.
CDD: 360

S u m r i o

captulo 1 o suas no sistema

federativo brasileiro

13

Responsabilidades dos entes federativos na

conduo do Sistema nico da Assistncia
Social e na concretizao da assistncia social
William Anderson Alves Olivindo

15

A Regulao do Sistema nico de Assistncia

Social: um desafio a construir
Simone Aparecida Albuquerque
Karoline Aires Ferreira Olivindo

30

captulo 2 O aspecto jurdico

e institucional do SUAS

43

O aspecto jurdico e institucional do SUAS

Alethele Santos

45

A regulao do Sistema nico de Assistncia

Social (SUAS):um desafio a construir
Luis Eduardo Patrone Regules

73

Mercantilizao do direito fundamental

assistncia social: perspectivas
Igor Ajouz

80

captulo 3 direito assistncia social

105

O reconhecimento do Direito
Assistncia Social
Carolina Gabas Stuch

107

O direito assistncia social no Brasil:

aspectos doutrinrios e constitucionais
Vanessa Mazalli

125

captulo 4 a relao do suas com

o sistema de justia

137

Projeto Pensando o Direito - Relao entre

o Sistema de Justia e o Sistema nico de
Assistncia Social SUAS
Ana Paula Motta Costa

139

O Sistema nico de Assistncia Social (SUAS)

e o sistema de justia
Daniel Pintagueira de Avelino

149

Apresentao
Neste 3 volume da srie Direito e Assistncia Social, apresentamos
os resultados do II Seminrio Direito e Assistncia Social que teve como
tema A Consolidao do SUAS no Ordenamento Jurdico Brasileiro,
realizado nos dias 02 e 03 de dezembro de 2014, em Braslia, e que
representou a culminncia do convnio celebrado entre o Ministrio do
Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS) por meio da Secretaria
Nacional de Assistncia Social - e a Fundao Oswaldo Cruz em Braslia
(Fiocruz Braslia) por meio do Programa de Direito Sanitrio. O evento
contou com aproximadamente 400 participantes, desde operadores do
Direito e da Assistncia Social nos trs nveis do Executivo, como tambm
representantes de instituies jurdico-legais, acadmicos e integrantes de
entidades de seguridade no mbito privado.
Temas como os direitos sociais na Constituio de 1988; o Direito
Assistncia Social no Brasil com destaque para os aspectos doutrinrios e
constitucionais; a regulao do Sistema nico de Assistncia Social (SUAS);
o SUAS no Sistema Federativo Brasileiro; e, o SUAS e o sistema de Justia,
subsidiaram as discusses, a partir das palestras de nomes relevantes na
construo do cenrio socioassistencial brasileiro.
Olhares sobre o Direito e a Assistncia Social um retrospecto
do trabalho desenvolvido pelos dois rgos federais - MDS e Fiocruz
Braslia - ao contemplar, alm das reflexes de alguns dos palestrantes do
evento, o pensamento de pesquisadores que colaboraram nas discusses
tcnicas das Rodas de Debate (um dos produtos desenvolvido na vigncia
do convnio), que contribuiu, de forma relevante, para as discusses da
referida temtica, em nosso pas.
Por fim, gozando da perenidade conferida s publicaes, registramos
agradecimento especial Secretria Nacional de Assistncia Social do
MDS (SNAS), no perodo de fevereiro/2011 a abril/2015, Denise Colin, pela
conduo responsvel e comprometida dos assuntos relacionados quela
Secretaria. Sem o seu apoio incondicional, sempre disposta ao dilogo e
na observncia das necessidades peculiares execuo do projeto, esse
convnio no teria obtido xito alm do esperado.
As Organizadoras

C a p t u l o

1
12

O SUAS no Sistema
Federativo Brasileiro

Responsabilidades dos entes

federativos na conduo do
Sistema nico da Assistncia
Social e na concretizao da
assistncia social
William Anderson Alves Olivindo1

Ementa: Os entes federativos, integrantes do Sistema nico de Assistncia

Social, devem atuar, de forma integrada, na gesto compartilhada do
sistema, assegurando-lhe um nvel satisfatrio de organizao e qualidade,
de forma a garantir a concretizao da assistncia social em todo o territrio
nacional, a partir da oferta de servios, programas, projetos e benefcios
socioassistenciais a quem deles necessitar.
Sumrio: 1.Viso constitucional. 2. Sistemtica legal de distribuio de
responsabilidades entre os entes federativos. Gesto do Sistema nico
da Assistncia Social e execuo da poltica de assistncia social. 2.1.
Responsabilidades compartilhadas. 2.2. Responsabilidades especficas.
2.2.1. Unio. 2.2.2. Estados. 2.2.3. Municpios. 2.2.4. Distrito Federal. 3.
Concluso. Referncias.
1. Viso constitucional
Os entes federativos Unio, Estados, Municpios e Distrito Federal
, de acordo com a Constituio Federal, so responsveis, conjuntamente,
por cuidar da assistncia social, melhor dizendo, por garantir que esta
poltica de seguridade social alcance seus destinatrios, por intermdio da
oferta de servios, programas, projetos e benefcios socioassistenciais.
1 Advogado da Unio e Coordenador-Geral de Atos Normativos e Judiciais da Consultoria
Jurdica do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (CONJUR/MDS).

15

O pblico da assistncia social, constitudo por qualquer pessoa que

dela necessite, por se encontrar em situao de vulnerabilidade social, deve
receber o amparo do Estado. Este dever de proteo comum a todos os
entes, que devem combater as causas das vulnerabilidades, em especial as
causas da pobreza e os fatores de marginalizao, bem como promover a
integrao social dos setores desfavorecidos.
As responsabilidades de garantia da oferta e proteo aos
desamparados decorrem do exerccio pelos entes de competncia
constitucional material (dever de prestao) comum, extrada do art. 23, II
e X, da Carta Magna, cuja teleologia remete concretizao da assistncia
social em todo o territrio nacional.
Tais deveres, fundados, sobretudo, no princpio fundamental da
dignidade da pessoa humana, tem como escopo o pleno acesso s
provises socioassistenciais por quem estiver em situao de desamparo,
na medida suficiente a que lhe seja assegurada uma vida em condies
dignas, protegida das vulnerabilidades. Almeja a proteo social, em
especial, a garantia da vida, a reduo e supresso de danos e a preveno
da incidncia de riscos.
Para o fortalecimento do exerccio das competncias constitucionais
materiais comuns, notadamente a materializao da assistncia social, a
Carta Constitucional prev a fixao, por leis complementares, de normas
destinadas cooperao entre a Unio e os Estados, o Distrito Federal e os
Municpios, tendo em vista o equilbrio do desenvolvimento e do bem-estar
em mbito nacional.
A assistncia social, direito social de prestao positiva pelo Estado
, vista como poltica pblica, deve estar direcionada universalizao
de todos os direitos sociais, a fim de tornar o destinatrio da ao
socioassistencial alcanvel pelas demais polticas, com vistas elevao
do patamar mnimo de atendimento s necessidades bsicas.
Os entes federativos devem, assim, executar a poltica de assistncia
social de forma intersetorial, integrando-a s demais polticas pblicas, que
devem, para tal desiderato, estar bem articuladas.
Nesse diapaso, a oferta de aes socioassistenciais deve contemplar
encaminhamentos para as outras polticas, de modo que s pessoas
vulnerveis seja assegurado o acesso aos direitos sociais consagrados pela
Constituio, com a sua insero nas correspondentes polticas.
16

De acordo com o sistema de distribuio de competncias traado

pela Carta Magna, sob o aspecto formal, compete Unio legislar sobre
seguridade social, ramo que abrange a assistncia social.
Trata-se de competncia exercida de maneira privativa pela Unio,
em que fica ressalvada a possibilidade de lei complementar autorizar os
Estados a legislarem sobre questes especficas.
Por outro lado, compete Unio, Estados e Distrito Federal legislar,
concorrentemente, sobre proteo e integrao social das pessoas com
deficincia e sobre proteo infncia e juventude, matrias intersetoriais
tambm albergadas pela poltica de assistncia social. O exerccio desta
competncia pela Unio limita-se a estabelecer normas gerais, no excluindo
a competncia suplementar dos Estados e do Distrito Federal, que legislam
para atender a suas peculiaridades.
Com a edio da Lei n 8.742, de 7 de dezembro de 1993, a Lei
Orgnica da Assistncia Social (LOAS), foram estabelecidas normas
gerais aplicveis a esta poltica. Referida lei, por ter carter nacional,
deve ser fielmente observada por todos os entes federativos, amparandose nas disposies constitucionais que lhe so aplicveis, seja enquanto
poltica de seguridade social, seja no tocante s disposies especficas
assistncia social.
Em ateno ao primeiro aspecto, os entes devem observar, na oferta
de aes socioassistenciais, a universalidade de cobertura e de atendimento,
respeitando a supremacia do atendimento s necessidades sociais sobre as
exigncias de rentabilidade econmica e zelando pela igualdade de direitos,
sem discriminao, de modo que as pessoas desamparadas tenham pleno
acesso s aes desenvolvidas no mbito da poltica.
O oramento da seguridade social deve ser elaborado, de forma
integrada, pelos rgos responsveis pela sade, previdncia social e
assistncia social, considerando as metas e prioridades estabelecidas
na lei de diretrizes oramentrias e assegurada a cada rea a gesto de
seus recursos.
Por ser a assistncia social direito do cidado, dever do Estado e
poltica de seguridade social no contributiva, necessria ao provimento dos
mnimos sociais, devem os entes federativos prest-la independentemente
de contribuio seguridade social por parte de seus usurios.

17

 certo tambm que a assistncia social realizada atravs de um

conjunto integrado de aes de iniciativa dos Poderes Pblicos e da sociedade.
As aes governamentais nesta rea devem ser realizadas a partir
de duas diretrizes constitucionais maiores. A primeira, a descentralizao
poltico-administrativa, onde cabe esfera federal a edio de normas
gerais e a coordenao das aes, esta em conjunto com as demais esferas
estadual, municipal e distrital , a quem incumbe, ainda, a execuo das
aes socioassistenciais, juntamente com as entidades beneficentes e de
assistncia social.
A segunda, por sua vez, consiste na participao da populao, por
meio de organizaes representativas, na formulao das polticas e no
controle das aes, em todos os nveis. Esta diretriz materializada por
intermdio dos conselhos de assistncia social, instncias de controle social
e composio paritria entre governo e sociedade civil, responsveis pelo
acompanhamento da execuo da poltica de assistncia social, de cuja
formulao participam.
2. Sistemtica legal de distribuio de responsabilidades entre os
entes federativos. Gesto do Sistema nico da Assistncia Social e
execuo da poltica de assistncia social
O ordenamento jurdico sistematiza as competncias dos entes
federativos afetas assistncia social, conferindo-lhes responsabilidades
compartilhadas e especficas (inclusive recprocas).
Por integrarem o Sistema nico da Assistncia Social (SUAS)
sistema descentralizado e participativo que organiza a gesto das aes
na assistncia social , devem os entes atuar, de forma integrada, na
gesto compartilhada do sistema, assegurando-lhe um nvel satisfatrio de
organizao e qualidade, de forma a garantir a oferta, por intermdio da
rede socioassistencial, de aes a quem delas necessitar.
Em respeito ao sistema federativo, de onde se extrai a autonomia dos
entes federativos, cada ente fixa, em seu mbito, a correspondente poltica
de assistncia social.
As polticas de assistncia social aprovadas pelos entes, sob o crivo
dos conselhos de assistncia social, devem se harmonizar e, sobretudo,
observar as normas gerais dispostas na LOAS.
18

A nvel nacional, foi aprovada pelo Conselho Nacional de Assistncia

Social (CNAS), por intermdio da Resoluo n 145, de 15 de outubro de
2004, a Poltica Nacional de Assistncia Social (PNAS). Considerando as
inmeras alteraes na legislao posteriores aprovao desta poltica,
bem como a prpria evoluo das polticas de assistncia social, revela-se
de suma importncia que a PNAS seja devidamente atualizada, atendendo
aos anseios tanto dos gestores da assistncia social como de seus usurios.
2.1 Responsabilidades compartilhadas
Os entes federativos compartilham diversas responsabilidades
relacionadas poltica de assistncia social, algumas, de grande relevo,
s quais j nos reportamos, como a garantia da oferta, a proteo
aos desamparados, a gesto do SUAS, a coordenao das aes
socioassistenciais e a fixao da poltica de assistncia social.
tambm responsabilidade comum Unio, Estados, Distrito Federal
e Municpios o provimento da infraestrutura necessria ao funcionamento
dos respectivos conselhos de assistncia social, com a garantia de recursos
materiais, humanos e financeiros, inclusive despesas referentes a passagens
e dirias de conselheiros, seja do governo ou da sociedade civil, desde que
estejam no exerccio de suas atribuies.
Os entes devem, ainda, de forma compartilhada, realizar, em conjunto
com os conselhos de assistncia social, as conferncias de assistncia
social, instncias de avaliao da poltica e de definio de diretrizes para o
aprimoramento do SUAS.
O atendimento s aes socioassistenciais de carter de emergncia
tambm de responsabilidade de todos os entes federativos, que devem unir
esforos para promover apoio e proteo a indivduos e famlias atingidos
por situaes de emergncia e/ou estado de calamidade pblica, sobretudo
aqueles que se encontram temporria ou definitivamente desabrigados.
Em mbito nacional, o CNAS, na qualidade de rgo responsvel
por normatizar as aes socioassistenciais, tipificou o Servio de Proteo
em Situaes de Calamidades Pblicas e de Emergncias, destinado a
assegurar s pessoas atingidas por tais fatores o acolhimento imediato
em condies dignas e de segurana, atravs da oferta, em especial, de
alojamentos provisrios, atenes e provises materiais, conforme as
necessidades detectadas.
19

O acompanhamento, monitoramento e avaliao da poltica de

assistncia social, por sua vez, constituem responsabilidades vitais ao seu
desenvolvimento, comuns a todos os entes federativos, que as exercem,
cada qual, em seu mbito de atuao.
Com esteio nestas atribuies, a Norma Operacional Bsica do
SUAS (NOB/SUAS) prev como deveres comuns aos entes a implantao
de sistema de informao, acompanhamento, monitoramento e avaliao,
destinado a promover o aprimoramento, a qualificao e a integrao, de
forma contnua, das aes da rede socioassistencial, e a definio, em
cada nvel de competncia, dos indicadores necessrios ao processo de
acompanhamento, monitoramento e avaliao da poltica.
Dos processos de acompanhamento no SUAS advm aes
inclusive proativas e preventivas que objetivam resolver as dificuldades
encontradas, evitar a ocorrncia de situaes inadequadas e aprimorar
o sistema.
Tais processos almejam a verificao do alcance das metas pactuadas
e dos indicadores do SUAS, com vistas ao reordenamento e qualificao
da gesto do sistema e das aes socioassistenciais, desencadeando
atividades de monitoramento, realizaes de visitas tcnicas, anlises
de dados do Censo SUAS, da rede e de outros sistemas e apuraes de
denncias, fiscalizaes e auditorias.
O monitoramento do SUAS, funo inerente gesto e ao controle
social, exercido por intermdio do acompanhamento contnuo e sistemtico
do desenvolvimento das aes socioassistenciais, especialmente em
relao ao cumprimento de seus objetivos e metas, realizando-se por meio
da produo regular de indicadores e da captura de informaes in loco, em
dados provenientes de sistemas de informao e em sistemas que coletam
informaes especficas para os objetivos do monitoramento.
Os entes devem, por fim, estabelecer, com base nas normas vigentes,
padres de referncia para avaliao da qualidade das aes ofertadas no
mbito da rede socioassistencial, monitorando-os por meio dos indicadores.

20

2.2. Responsabilidades especficas

2.2.1. Unio
O provimento dos recursos destinados ao pagamento do benefcio
de prestao continuada (BPC) de responsabilidade da Unio. Por
se tratar de benefcio constitucional, decorrente do exerccio de um
direito subjetivo por quem atende aos seus requisitos, deve o ente
federal responder por sua concesso e manuteno, com o repasse aos
beneficirios de recursos financeiros.
Tais recursos, automaticamente repassados para o Fundo Nacional
de Assistncia Social (FNAS), podem, por expressa autorizao legal, ser
transferidos diretamente ao Instituto Nacional do Seguro Social, rgo
responsvel pela operacionalizao do benefcio.
Alm do financiamento do BPC, incumbe Unio a coordenao,
regulao, monitoramento e avaliao da prestao do beneficio, sem prejuzo
de iniciativas compartilhadas com Estados, Municpios e Distrito Federal.
Como no executora das aes socioassistenciais, cabe Unio
apoiar financeiramente os demais entes em sua execuo e tambm no
aprimoramento de sua gesto.
Os recursos do cofinanciamento federal da assistncia social
so repassados automaticamente ao FNAS, medida que suas receitas
forem se realizando, sendo transferidos deste fundo, de forma direta e
automtica, para os fundos estaduais, do Distrito Federal ou municipais,
independentemente da celebrao de convnio, ajuste, acordo ou contrato.
Referida transferncia, fundo-a-fundo, alm de ser automtica,
legal e obrigatria, pois decorre de obrigao imposta por lei Unio,
consubstanciada no apoio financeiro acima mencionado.
Neste sentido, o jurista Moacir Marques da Silva esclarecedor, ao
enfatizar que:
As transferncias legais so aquelas regulamentadas atravs
de lei especfica. (...)

Transferncias fundo a fundo: So aquelas que se caracterizam

pelo repasse atravs da descentralizao de recurso diretamente de fundo
da esfera federal para fundos da esfera estadual, municipal e do Distrito
Federal sem exigncia de celebrao de convnio.
21

Essas transferncias so utilizadas nas reas de sade e de

assistncia social2.
A natureza obrigatria destes repasses reafirmada pela AdvocaciaGeral da Unio (AGU), nos termos do PARECER N 075/2011/DENOR/
CGU/AGU, de 28 de junho de 2011, aprovado pelo Exmo. Advogado-Geral
da Unio. Os fundamentos expostos neste estudo seguiram a linha de
raciocnio j traada pela AGU3, na defesa da constitucionalidade da Medida
Provisria n 387, de 31 de agosto de 2007, que dispe sobre a transferncia
obrigatria de recursos para a execuo do Programa de Acelerao do
Crescimento (PAC). Das razes ali explanadas, vale destacar as seguintes:
Toda transferncia que no se enquadrar no conceito de
transferncia voluntria ser obrigatoriamente transferncia
obrigatria.

Corrobora-se tal entendimento com os ensinamentos doutrinrios.

Consoante a Prof Maria Sylvia Zanella Di Pietro, ao comentar a Lei de
Responsabilidade Fiscal, in verbis:
(...) O dispositivo exclui expressamente do conceito de
transferncia voluntria as entregas de recursos que decorram
de determinao constitucional, legal ou os destinados ao
SUS. Por isso mesmo que a transferncia denominada
voluntria, o que no seria adequado se decorresse de
imposio da Constituio ou da lei. Assim, fica fora do
conceito, por exemplo, as transferncias efetuadas com
base nas normas constitucionais que tratam da repartio
das receitas tributrias (arts. 157 a 162) e os recursos para a
seguridade social, inclusive os destinados ao Sistema nico
de Sade, bem como qualquer outro recurso cuja transferncia
seja imposta pela Constituio ou por lei.4

Assim, desde que atendidas as exigncias legais, deve a Unio

cofinanciar os demais entes para a fiel execuo e gesto da assistncia
social no pas.

2 SILVA, Moacir Marques da. Lei de responsabilidade fiscal para os Municpios, uma
abordagem prtica. So Paulo: Atlas, 2004, p. 87-88.
3 INFORMAES N AGU/RA-072007.
4 MARTINS, Ives Gandra da Silva; NASCIMENTO, Carlos Valder do. Comentrios Lei de
Responsabilidade Fiscal. So Paulo: Saraiva, 2007, p. 180-181.

22

A obrigatoriedade do cofinanciamento federal abordada, de forma

minuciosa, em artigo de nossa autoria, publicado na revista eletrnica
Jus Navigandi (OLIVINDO, William Anderson Alves. Obrigatoriedade do
cofinanciamento federal das aes socioassistenciais e sua repercusso
na poltica de assistncia social. Disponvel em: http://jus.com.br/
artigos/25401/obrigatoriedade-do-cofinanciamento-federal-das-acoessocioassistenciais-e-sua-repercussao-na-politica-de-assistencia-social.
Acesso em: 20 jan. 2014).
Alm do apoio financeiro, incumbe Unio prestar apoio tcnico
aos demais entes, afora as entidades de assistncia social, para a devida
execuo das aes socioassistenciais. Tal responsabilidade inspira-se
nos princpios da corresponsabilidade e da cooperao, previstos na NOB/
SUAS, que orientem o sistema
O apoio tcnico, destinado ao desenvolvimento das polticas
socioassistenciais, compreende, entre outras aes, a capacitao, a
elaborao de normas e instrumentos, a publicao de materiais informativos
e de orientaes tcnicas, o acompanhamento e o assessoramento.
2.2.2. Estados
de responsabilidade dos Estados a participao no custeio
do pagamento dos benefcios eventuais5 provises suplementares e
provisrias prestadas em virtude de nascimento, morte e situaes de
vulnerabilidade temporria e de calamidade pblica , por intermdio da
destinao de recursos aos Municpios, observados os critrios estabelecidos
pelos conselhos estaduais de assistncia social.
A concesso e o valor de tais benefcios so definidos pelos Estados,
em conjunto com o Distrito Federal e os Municpios, com base em critrios e
prazos definidos pelos respectivos conselhos de assistncia social.
A assistncia social, por ser uma poltica de competncia material
comum, deve ser cofinanciada mediante recursos provenientes dos
oramentos de todos os entes federativos. Nessa esteira, devem os Estados
cofinanciar as aes socioassistenciais e o aprimoramento de sua gesto,
em mbito regional ou local.
5 O termo eventual utilizado na LOAS para qualificar um de seus benefcios, pode ser
considerado sinnimo de contingncia social. (BRASIL, Ministrio do Desenvolvimento
Social e Combate Fome. Benefcios Eventuais da Assistncia Social. Braslia, 2010, p. 15)

23

O repasse de recursos estaduais efetuado sob a modalidade fundoa-fundo, diretamente dos fundos estaduais para os fundos municipais de
assistncia social, sem a necessidade de convnio, contrato ou instrumento
congnere, no se tratando de transferncia voluntria (que depende da
manifestao da vontade do rgo titular da arrecadao6).
Ora, por decorrer o cofinanciamento estadual de uma obrigao
imposta por lei aos Estados, as transferncias dos recursos so legais e
obrigatrias, na mesma lgica do cofinanciamento federal.
Ademais, para receberem os recursos federais destinados
assistncia social, devem os Estados, alm de alocar recursos prprios
a serem aplicados nesta poltica: institur, mediante lei especfica,
conselho de assistncia social, provendo a infraestrutura necessria ao
seu funcionamento; constituir, como unidade oramentria, o fundo de
assistncia social, zelando pelo seu funcionamento; e elaborar plano de
assistncia social, instrumento de planejamento das atividades a serem
desenvolvidas na execuo da poltica socioassistencial.
Os Estados devem atuar como executores, na prestao dos
servios de assistncia social, quando os custos ou a ausncia de demanda
municipal justifiquem uma rede regional de servios, desconcentrada, no
mbito do respectivo Estado.
Vista sob a perspectiva da garantia da integralidade da proteo social
e do convvio familiar e comunitrio, a regionalizao objetiva reconhecer
e resguardar as diversas realidades regionais, socioeconmicas, culturais
e tnicas - e suas expresses -, bem como avaliar e fortalecer a gesto
compartilhada e integrada dos entes federativos.
Representa a regionalizao uma forma de assegurar a cobertura
dos servios socioassistenciais a toda a populao brasileira (inclusive
nos locais em situao de maior dificuldade de acesso e em municpios
de menor porte), com vistas diminuio das desigualdades regionais
e de seus impactos para a populao e garantia da igualdade de
direitos no acesso ao atendimento, sem discriminao, de qualquer
natureza, e preservada a equivalncia s populaes urbanas e rurais e
povos e comunidades tradicionais.

6 OLIVEIRA, Rgis Fernandes de. Curso de Direito Financeiro. So Paulo: Revista dos
Tribunais, 2006, p.440.

24

Por outro lado, caso a demanda do municpio no justifique a oferta,

em seu mbito, de servios continuados nos nveis de proteo social,
possvel o estabelecimento de parcerias entre municpios vizinhos para
o desenvolvimento de servios de referncia regional, inclusive mediante
consrcios pblicos.
Compete aos Estados estimular e apoiar tcnica e financeiramente
as associaes e consrcios municipais na prestao dos servios
socioassistenciais.
A instituio dos consrcios em meno, segundo a PNAS, deve ser
pactuada nas Comisses Intergestores Bipartites instncias de negociao
e pactuao entre gestores quanto a aspectos operacionais do SUAS, em
mbito estadual e deliberada pelos conselhos estaduais de assistncia
social, assumindo os Estados, como responsabilidades de gesto: a
identificao de reas potenciais para sua instalao, com a organizao
de sua rea de abrangncia e referncia; o apoio sua implantao e
coordenao; e o seu cofinanciamento, juntamente com os municpios que
os comporo.
2.2.3. Municpios
Os Municpios tem a obrigao legal de destinar recursos para o
pagamento dos benefcios eventuais, observados os critrios estabelecidos
pelos respectivos conselhos de assistncia social. Tais entes tambm
recebem dos Estados recursos a ttulo de participao no custeio do
pagamento do benefcio, contando, assim, com o apoio financeiro estadual,
que deve observar os critrios estabelecidos pelos conselhos estaduais de
assistncia social.
A concesso e o valor dos benefcios eventuais so definidos pelos
Municpios em conjunto com os Estados e o Distrito Federal, com base
nos critrios e prazos definidos pelos respectivos conselhos de assistncia
social, devendo haver a devida previso nas leis oramentrias anuais.
Os Municpios atuam como executores pblicos das aes
socioassistenciais, sendo responsveis por executar os projetos de
enfrentamento da pobreza, inclusive por meio de parcerias com organizaes
da sociedade civil, os programas e os servios de assistncia social.

25

Podem os Municpios celebrar convnios com entidades e

organizaes de assistncia social, desde que estejam em conformidade
com os planos aprovados pelos conselhos municipais de assistncia social.
Em observncia ao regime de cofinanciamento estatal da poltica
socioassistencial, os Municpios tem o dever legal de cofinanciar os
programas, projetos e servios de assistncia social, assim como o
aprimoramento de sua gesto, em sua esfera, ou seja, em mbito local.
Os recursos do cofinanciamento municipal devem, pois, ser destinados
execuo das aes socioassistenciais e gesto do SUAS.
A comprovao oramentria de recursos prprios, alocados no
correspondente fundo de assistncia social, constitui, inclusive, condio
para o recebimento dos recursos oriundos do cofinanciamento federal,
alm da instituio e regular funcionamento de conselho, fundo e plano de
assistncia social.
2.2.4. Distrito Federal
O Distrito Federal atua, na assistncia social, de forma similar
aos Municpios.
Com efeito, estes entes federativos compartilham inmeras
responsabilidades, sendo, por exemplo, os executores pblicos das
aes socioassistenciais.
Ademais, de responsabilidade do Distrito Federal repassar os
recursos destinados ao pagamento dos benefcios eventuais (a exemplo
dos Municpios), que integram organicamente as garantias do SUAS.
Dentre as espcies de tais benefcios, esto includos os auxlios
natalidade (provises ofertadas em virtude de nascimento) e funeral (ou
por morte).
A destinao dos recursos mencionados deve atender aos critrios
estabelecidos pelos conselhos de assistncia social do Distrito Federal.
A fim de alcanar os objetivos constitucionais de erradicao da
pobreza, integrao social dos setores desfavorecidos e reduo das
desigualdades sociais e regionais, o Distrito Federal responde pela execuo
dos projetos de enfrentamento da pobreza, inclusive por intermdio de
parcerias com organizaes da sociedade civil.
26

Referidos projetos contemplam investimentos econmico-sociais em

grupos populares, que subsidiam, financeira e tecnicamente, iniciativas que
garantam meios e capacidade produtiva e de gesto para a melhoria das
condies gerais de subsistncia, elevao do padro de qualidade de vida,
preservao do meio-ambiente e organizao social do pblico atendido.
Os projetos de enfrentamento da pobreza so desenvolvidos a
partir de mecanismos de articulao e participao de diferentes reas
governamentais, adotando um sistema de cooperao entre organismos
governamentais e no governamentais.
Alm de executar os programas e projetos socioassistenciais,
incumbe ao Distrito Federal prestar os servios de assistncia social,
atividades continuadas que visam melhoria de vida da populao, com o
atendimento das necessidades bsicas das pessoas que se encontram em
situao de vulnerabilidade social.
Considerando o dever constitucional de cada ente federativo de
aplicar recursos para a implementao, desenvolvimento e aperfeioamento
da poltica de assistncia social, obrigao do Distrito Federal cofinanciar
as aes socioassistenciais e o aprimoramento de sua gesto, em sua
esfera de abrangncia.
Por fim, para receberem os recursos do cofinanciamento federal
da assistncia social, constituem deveres do Distrito Federal, alm da
comprovao oramentria dos recursos prprios a serem destinados
execuo das aes e gesto do sistema, a efetiva instituio e o regular
funcionamento de conselho, fundo e plano de assistncia social.
3. Concluso
As responsabilidades dos entes federativos na conduo do SUAS
e na concretizao da assistncia social so extradas do modelo legal
ptrio adotado, o qual, por decorrncia constitucional, atribui aos entes,
conjuntamente, o dever de cuidar desta poltica, garantindo que suas aes
sejam ofertadas aos que necessitam da proteo social estatal.
Esta oferta deve ser garantida a partir de uma gesto compartilhada
do sistema, que assegure a fiel execuo da poltica de assistncia social,
em conformidade com as normas vigentes e respeitadas as pactuaes
e deliberaes.
27

Os entes devem, pois, atuar de forma integrada, mantendo relaes

bem coordenadas e articuladas, inclusive intersetorialmente e com a
sociedade civil, de forma que s pessoas vulnerveis seja assegurado o
pleno acesso a todos os direitos sociais.
Somente com o devido exerccio das responsabilidades - comuns
e especficas - pelos entes federativos, torna-se possvel construir uma
sociedade livre, justa e solidria, erradicar a pobreza e a marginalizao
e promover o bem de todos, objetivos fundamentais da Repblica
Federativa do Brasil.
Referncias
BRASIL. Constituio Federal (1988). Constituio da Repblica Federativa
do Brasil. Braslia: Senado, 1988.
BRASIL. Lei n 8.742, de 7 de dezembro de 1993. Dispe sobre a organizao
da Assistncia Social e d outras providncias.
BRASIL. Lei n 9.604, de 5 de fevereiro de 1998. Dispe sobre a prestao
de contas de aplicao de recursos a que se refere a Lei n 8.742, de 7 de
dezembro de 1993, e d outras providncias.
BRASIL. Lei Complementar n 101, de 4 de maio de 2000. Estabelece
normas de finanas pblicas voltadas para a responsabilidade na gesto
fiscal e d outras providncias.
BRASIL. Decreto n 5.085, de 19 de maio de 2004. Define as aes
continuadas de assistncia social.
SILVA, Moacir Marques da. Lei de responsabilidade fiscal para os Municpios,
uma abordagem prtica. So Paulo: Atlas, 2004.
MARTINS, Ives Gandra da Silva; NASCIMENTO, Carlos Valder do.
Comentrios Lei de Responsabilidade Fiscal. So Paulo: Saraiva, 2007.
OLIVINDO, William Anderson Alves. Obrigatoriedade do cofinanciamento
federal das aes socioassistenciais e sua repercusso na poltica de assistncia
social. Disponvel em: http://jus.com.br/artigos/25401/obrigatoriedade-docofinanciamento-federal-das-acoes-socioassistenciais-e-sua-repercussao-napolitica-de-assistencia-social. Acesso em: 20 jan. 2014.

28

BRASIL, Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome.

Secretaria Nacional de Assistncia Social. Poltica Nacional de Assistncia
Social PNAS/2004. Braslia, 2005.
BRASIL, Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome.
Benefcios Eventuais da Assistncia Social. Braslia, 2010.
BRASIL, Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome.
Secretaria Nacional de Assistncia Social. Norma Operacional Bsica NOB/
SUAS. Braslia, 2012.
OLIVEIRA, Rgis Fernandes de. Curso de Direito Financeiro. So Paulo:
Revista dos Tribunais, 2006.

29

A Regulao do Sistema nico de

Assistncia Social: Um desafio a
construir
Simone Aparecida Albuquerque1
Karoline Aires Ferreira Olivindo2

Neste artigo, trataremos do desafio da regulao da poltica de

assistncia social e seus principais aspectos institucionais. Delimitaremos a
relao conceitual entre regulao e regulamentao, alm de discutirmos
os tipos de regulao existentes na gesto pblica brasileira. Tambm
explanaremos sobre seus objetivos, instrumentos e operaes para auxiliar
na normatizao e efetivao da gesto do Sistema nico de Assistncia
Social- SUAS. Por fim, proporemos uma agenda regulatria da Assistncia
Social com elementos que possam aperfeioar a nossa poltica embasada
em princpios e diretrizes normativos.
1. Introduo
O desafio de tratar da regulao na poltica de assistncia social
equipara-se ao de resguardar a identidade da rea, pois o desenvolvimento
da Regulao se constitui instrumento de preservao da Assistncia Social.
Para elucidar melhor a questo vale trazer a lume as consideraes
de Sposati (2013, p.25) que destacou o seguinte aspecto:
A regulao do SUAS, se de fato entendida e praticada,
a grande arma de luta em defesa do campo da poltica de
1 Diretora da Gesto do SUAS da Secretaria Nacional de Assistncia Social SNAS do
Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS) no perodo de 2004 a 2015,
atualmente Subsecretria Estadual de Assistncia Social da Secretaria de Estado do
Trabalho e Desenvolvimento Social de Minas Gerais.
2 Coordenadora-Geral de Regulao da Coordenao-Geral de Regulao da Gesto do
SUAS do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS).

30

assistncia social, pois orienta e define as condies objetivas

para as quais a poltica conclamada a atuar e a ter definido
oramentariamente o custo e custeio de seus servios a partir
de padres de operao definidos.

Em busca dessa defesa e demarcao do campo que, a partir de

2004, ocorreu um aumento na produo de normas gerais, atribuio esta
da Unio, compartilhada entre a instncia coordenadora da Poltica Nacional
de Assistncia Social - o Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate
Fome (MDS) - e o Conselho Nacional de Assistncia Social (CNAS).
Nesse percurso, destaca-se a Lei n 12.435, de 06 de julho de 2011,
que promoveu alteraes Lei n 8.742, de 07 de dezembro de 1993
Lei Orgnica da Assistncia Social (LOAS), incorporando em seu texto boa
parte dos avanos contidos apenas nos atos normativos infralegais.
Observa-se que a regulao do SUAS avanou bastante no
aspecto regulamentar, ou seja, na produo normativa. Nesse sentido,
importante destacar que regulao um ato complexo que abrange tanto
o ato regulamentar quanto aes que asseguram o cumprimento das
regulamentaes, diferena esta que ser aprofundada no prximo tpico.
O que se quer aclarar que para institucionalizarmos a regulao
no SUAS h necessidade de buscarmos a efetividade e eficincia no
cumprimento das normas gerais que visam garantir unidade nacional na
execuo da poltica de assistncia social.
Para tanto a Regulao do SUAS no meramente um resultado
mas um processo com o objetivo central de garantir o acesso aos servios,
programas, projetos e benefcios socioassistenciais de qualidade e com
equidade na oferta em todo o territrio nacional.
Nesse sentido, observa-se que a Regulao do SUAS uma tarefa
do Estado, de maneira a garantir os interesses da populao e melhorar o
desempenho e acesso as ofertas socioassistenciais.
2. A Regulao da Poltica de Assistncia Social
Primeiramente, torna-se importante pontuarmos a diferena conceitual
entre regulao e regulamentao em sentido lato - para que no haja
31

confuso terminolgica no decorrer do artigo. Sobre regulao podemos

inferir que o ato de normatizar e coordenar as aes que asseguram o
cumprimento da regulamentao. A regulao abrange tanto a elaborao
de leis, regras, normas, instrues, quanto as aes que assegurem o
cumprimento das prprias regulamentaes. A regulao para o SUAS3
seria uma espcie de direo guiada, reger ou dirigir de acordo com uma
regra estabelecida, tanto pelo Estado quanto pela sociedade, enquanto a
regulamentao seria reduzir a ordem poltica ou normativa a um mtodo
ou uniformidade.
A assistncia social nos faz reconhecer um patamar civilizatrio para
a sociedade brasileira a partir do momento em que ns estabelecemos
que nenhuma famlia brasileira deve receber menos de R$ 77 (setenta e
sete reais) per capita, e esse reconhecimento ento deve ser normatizado,
balizado, mas tambm acompanhado. Ento ns afirmamos que a regulao
uma ferramenta ou de acesso ou de restrio de direitos. A regulao
estatal se faz necessria quando o Estado exercita um conjunto de diferentes
funes para direcionar e universalizar a oferta dos servios e benefcios
socioassistenciais com enfoque no cumprimento de objetivos da poltica de
assistncia social.
Dessa forma, o Estado assume - com o efetivo exerccio da
regulao - o papel de interventor social, proativo, um Estado que garante
a convivncia familiar e comunitria, o acesso proteo s situaes de
violncia e violao de direitos, um Estado de Bem-Estar Social.
O Estado deve defender os direitos do cidado em seu domiclio
ou nos nossos servios de acolhimento, abrigos e instituies de longa
permanncia. Recebemos vrias denncias de que os usurios que utilizam
das nossas ofertas so vtimas de violncia e violao de direitos. Por isso,
essa dimenso da defesa e garantia de direitos uma dimenso muito
importante a ser observada na poltica de regulao do SUAS, alm de ser
uma funo crucial de nosso sistema.
Retornando ao tema da regulao em sentido mais amplo, destacamos
trs tipos atuantes no modelo da gesto pblica brasileira, dois de vis mais
3 O Sistema nico de Assistncia Social (Suas) um sistema pblico que organiza, de
forma descentralizada, os servios socioassistenciais no Brasil. Com um modelo de gesto
participativa, ele articula os esforos e recursos dos trs nveis de governo para a execuo e
o financiamento da Poltica Nacional de Assistncia Social (PNAS), envolvendo diretamente
as estruturas e marcos regulatrios nacionais, estaduais, municipais e do Distrito Federal.

32

tradicional, como a regulao econmica e administrativa e um de novo tipo,

a regulao social, especfica de nossa anlise.
A regulao, tal qual conceitua o Direito Econmico, seria uma
das formas de atuao pblica na economia, alternativa da interveno
propriamente dita: a regulao visa correo das insuficincias do mercado,
por meio de edio de regras de direito ou pela instituio de autoridades de
fiscalizao, segundo Moreira e Marques (2003).
J, segundo o Direito Administrativo, a regulao no mbito jurdico
seria o conjunto de regras de conduta e de controle da atividade econmica
pblica e privada e das atividades sociais no exclusivas do Estado, com a
finalidade de proteger o interesse pblico, segundo Di Pietro (2003).
O nosso objeto de estudo, a regulao da poltica de assistncia
social, atinente ao Direito Assistncia Social, deve ter um conceito
mais amplo, em que estejam presentes caractersticas j assinaladas na
Regulao Econmica e Administrativa acima, tais como fixao de regras
de conduta e controle, mas que se amplie a finalidade da regulao, que
a de proteger o interesse pblico ou, mais precisamente, o interesse
do usurio dos servios pblicos, no nosso caso especfico, o usurio da
poltica de assistncia social.
Portanto, a Regulao da Poltica de Assistncia Social seria uma
regulao de novo tipo, mais incisiva na defesa social de melhoria de
acesso aos servios, com gesto compartilhada e democracia participativa,
ratificando a supremacia do atendimento s necessidades sociais sobre as
exigncias de rentabilidade econmica (de acordo com o princpio do art.
4, inciso I, da LOAS4).
A assistncia social um tema marcante no debate da regulao at
hoje feito no Brasil, tanto na rea econmica, quanto nas demais polticas
pblicas. Pois, toda a poltica de assistncia social uma regulao pblica,
mesmo a regulao que feita para as entidades e organizaes de
assistncia social deve ser uma regulao que exige das entidades que elas
ajam como se pblicas fossem, pois, na rea da assistncia social no existe
contraprestao de servios pelos usurios, isso faz uma diferena enorme,
tanto que as entidades de assistncia social - o denominado campo privado
4 LOAS Lei Orgnica da Assistncia Social Lei n 8.742, de 7 de dezembro de 1993.
Em 2011, foi atualizada pela Lei n 12. 435, que disps normativamente sobre o SUAS.

33

na rea da assistncia - tm caractersticas complementares bastante

diferentes das regulaes das ofertas no caso da sade ou da educao.
Dessa forma, a regulao da poltica de assistncia social deve primar
pela regulamentao e fiscalizao com base principalmente no acesso aos
servios e benefcios, tendo como parmetros os princpios da universalidade e
integralidade, lastreada em uma poltica social no contributiva.
O acesso s polticas pblicas deve se basear na universalidade
para quem delas necessitar, de forma igualitria em todas as polticas, como
na rea da educao em que se encontra universal dentro de uma faixa
etria, na rea da sade em que universal dentro de um patamar que
decidido internacionalmente pela Organizao Mundial da Sade (OMS).
Um exemplo: pelo Sistema nico de Sade (SUS) as mulheres com 50 anos
tm o direito de ir ao ginecologista uma vez por ano.
Mesmo a universalidade na sade tem uma dimenso da necessidade,
no caso da assistncia social estamos confundindo necessidade com
necessitado, isso uma diferena importante que ns devemos avanar.
Ento os nossos servios devem estar disponveis para quando houver
a necessidade da sua oferta. Outro aspecto importante na regulao a
uniformidade, o respeito s diferenas dos nossos territrios e dos nossos
usurios devem ser por ela balizados.
A integralidade da oferta, pela sua importncia, tambm deve ser
princpio da regulao, pois muitas vezes os usurios, para ter proteo,
precisam de servios, de benefcios, programas, projetos, ou seja, precisam
da integralidade da oferta. Portanto, regulao da poltica de assistncia
social seria uma regulao com nfase na defesa social de melhoria, de
acesso aos servios e benefcios com gesto compartilhada.
Destarte, a elaborao da regulao na poltica de assistncia social
compreende dois aspectos fundamentais:
1 - regulao do sistema: o SUAS um sistema composto por vrias
instncias que se realiza de forma integrada a demais polticas setoriais e
sistemas. Faz-se necessrio, portanto, a instituio de protocolos que tratem
dessa integrao com as demais polticas e sistemas.
2 - regulao do acesso: o Estado deve intervir na oferta de servios
para garantir a equidade alterando ou orientando sua execuo, ento
deve ficar claro quais so as condies de acesso. Exemplo de regulaes

34

estatais para as unidades pblicas e privadas: a tipificao5, vlida para

ofertas estatais e privadas; protocolo de gesto integrada entre servios e
benefcios e as regras da regionalizao dos servios socioassistenciais de
proteo social especial 6.
3. Competncias de Regulao nas Normativas do SUAS.
Sobre a regulao do SUAS em suas prprias normativas importante
ressaltar a diviso de competncias entre as instncias do SUAS no mbito
da Unio, formadas pela Comisso Intergestores Tripartite (CIT), Conselho
Nacional de Assistncia Social (CNAS) e Ministrio do Desenvolvimento
Social e Combate Fome (MDS).
Como explanado logo no incio deste artigo a produo das normas
gerais atribuio compartilhada entre o Ministrio do Desenvolvimento
Social e Combate Fome MDS e o Conselho Nacional de Assistncia
Social que, por meio do Captulo X da Norma Operacional Bsica do
SUAS NOBSUAS, aprovada pela Resoluo n 33 de 12 de Dezembro
de 2012, delegou a CIT competncias normativas quanto aos aspectos
operacionais do SUAS.
A seguir elencaremos as competncias normativas previstas na
LOAS e na NOBSUAS.
Sobre os entes federados, primeiramente, em relao organizao
e gesto, o inciso III do art. 6 da Lei n 8.742 (LOAS) elenca que um
dos objetivos do SUAS estabelecer as responsabilidades dos entes
federativos na organizao, regulao, manuteno e expanso das aes
de assistncia social.
Complementando, o art. 11 da LOAS relata que as aes das trs
esferas de governo na rea de assistncia social realizam-se de forma
articulada, cabendo a coordenao e as normas gerais esfera federal e a
coordenao e execuo dos programas, em suas respectivas esferas, aos
estados, ao Distrito Federal e aos municpios.
5 Trata-se da Tipificao Nacional de Servios Socioassistenciais, aprovada pela Resoluo
n 109, de 11 de novembro de 2009, do Conselho Nacional de Assistncia Social (CNAS).
6 Trata-se do Protocolo de Gesto Integrada de Servios, Benefcios e Transferncias de
Renda no mbito do Sistema nico de Assistncia Social SUAS, aprovado pela Resoluo
n 7, de 10 de setembro de 2009, da Comisso Intergestores Tripartite (CIT).

35

O art. 12 da LOAS tambm explana sobre a competncia da

Unio, a saber: realizar o monitoramento e a avaliao da poltica de
assistncia social e assessorar estados, Distrito Federal e municpios
para seu desenvolvimento.
Especificamente sobre a Poltica de Regulao da Assistncia Social,
o Conselho Nacional de Assistncia Social (CNAS) tem a competncia,
pelos incisos I e II do art. 18 da LOAS, de aprovar a Poltica Nacional de
Assistncia Social PNAS e normatizar as aes e regular a prestao de
servios de natureza pblica e privada no campo da assistncia social
Em relao aos estados, o art. 13, inciso VI da LOAS indica sua
competncia regulatria: realizar o monitoramento e a avaliao da poltica
de assistncia social e assessorar os municpios para seu desenvolvimento.
E, em relao aos municpios, sua competncia regulatria est
determinada pelo inciso VII, do art. 15 da LOAS: realizar o monitoramento e
a avaliao da poltica de assistncia social em seu mbito.
De acordo com o art. 12, inciso III da NOB SUAS (Resoluo n
33, de 12 de dezembro de 2012), dentre as responsabilidades comuns da
Unio, estados, Distrito Federal e municpios est a de normatizar e regular
a poltica de assistncia social em cada esfera de governo, em consonncia
com as normas gerais da Unio.
A NOB SUAS delimita tambm, entre as responsabilidades da Unio,
em seu art. 13, inciso VI regular o acesso s seguranas de proteo social,
conforme estabelecem a Poltica Nacional de Assistncia Social PNAS e
esta NOB SUAS.
No art. 15, inciso XII, h responsabilidade regulatria do estado:
organizar, coordenar, articular, acompanhar e monitorar a rede
socioassistencial nos mbitos estadual e regional.
E, por fim, tanto as responsabilidades regulatrias do Distrito Federal
quanto as do municpio so semelhantes, apresentadas pelos incisos VII
e X dos artigos 16 e 17, respectivamente: realizar o monitoramento e a
avaliao da poltica de assistncia social em seu mbito e organizar,
coordenar, articular, acompanhar e monitorar a rede de servios da proteo
social bsica e especial.

36

Para elucidar as competncias normativas colacionamos a seguir

organograma que trata da diviso de competncia entre as instncias do
SUAS e o que cabe aos entes federados.
LOAS

Unio/MDS

Portarias
Normas Gerais

NOBSUAS
Unio/CNAS

CIT

NOBRH
Tipificao Nacional

Unio
Estado

Poltica de Assistncia Social

Municpio
Distrito Federal

Fonte: elaborao prpria a partir dos normativos da assistncia social.

4. Perspectivas para a Regulao do SUAS: Dimenses.

Depois de tratarmos das competncias normativas das instncias
do SUAS e dos entes federados, faremos um exerccio de pontuar as
principais dimenses da regulao no SUAS, observados os princpios e
diretrizes da LOAS e o papel regulador do Estado.
Nesse sentido, vale lembrar que a funo regulatria do Estado pode
ter vrias formas, tais como: definio de arcabouo legal, regulao de
acesso, parmetros mnimos e de excelncia e, em particular, as vrias
formas de incentivo financeiro.

37

Observa-se que a regulao ocorre quando o Estado controla,

acompanha ou deliberadamente influencia as ofertas pela manipulao de
variveis. Para tanto, se faz necessrio que essas variveis sejam balizadas
por dimenses garantidoras e potencializadoras da proteo social nos
termos da LOAS, quais sejam:

Eficincia e qualidade dos servios expanso da oferta com

estratgias de universalizao da Proteo Social Bsica (PSB) e
Proteo Social Especial (PSE), consolidando a universalizao
e regionalizao;

Qualificao (definio de patamares de desenvolvimento);

Articulao e integrao das aes de contratao, controle,

regulao e avaliao da Assistncia Social pacto de
compromissos entidades privadas, gestores e usurios;

Colaborao nas atividades de controle e avaliao de aes

e servios no mbito da Assistncia Social atualizao e
qualificao das informaes, padronizao de solicitaes e
normas e avaliao sistemtica e contnua.

5. Aes que asseguram o cumprimento das regulamentaes:

instrumentos e ferramentas de acompanhamento.
Como j tratamos nos tpicos anteriores a regulao abrange
tanto o ato regulamentar (elaborao de leis, regras, normas etc.) quanto
as aes e tcnicas que asseguram o seu cumprimento e que consiste
em atividades de fiscalizao, controle, avaliao, acompanhamento,
auditoria, sano e premiao.
Enfatiza-se que avaliar e monitorar o desempenho da politica pblica
uma das funes essenciais do Estado moderno, no s como prestao
de contas mas sobretudo para buscar a excelncia na oferta e a eficincia e
eficcia na aplicao dos recursos pblicos.
Dentre as atividades que asseguram o cumprimento das normativas
nos focaremos na utilizao de ferramentas para o acompanhamento das
aes executadas como instrumentos de regulao, a exemplo da poltica
de sade que possui o ndice de Desempenho do SUS.
38

O ndice de Desempenho do SUS - IDSUS foi lanado em maro

de 2012, como uma sntese de 24 indicadores que avaliam o desempenho
do SUS, atribuindo uma nota (grau) para cada Municpio, Estado e para o
Brasil. A nota varia de zero a dez, onde os menores escores representariam
as piores posies na classificao relativa ao desempenho do SUS no
Estado ou Municpio considerado.
Nessa mesma linha a NOBSUAS 2012 previu a instituio de
indicadores a fim de orientar o processo de planejamento para o alcance
de metas de aprimoramento do SUAS, e dentre estes indicadores previu o
ndice de Desenvolvimento do SUAS ID SUAS que mensurar o estgio
de organizao do SUAS em mbito local, estadual e distrital.
Destacamos como fundamental a operacionalizao do ID-SUAS
para a institucionalizao da Regulao do SUAS, pois este instrumento
possibilitar o acompanhamento do estgio de desenvolvimento dos
municpios brasileiros nas diversas dimenses que balizam a regulao.
Alm do ID-SUAS destacamos o ndice de Gesto Descentralizada
do SUAS IGD-SUAS como importantes instrumentos com funo
regulatria para a poltica de assistncia social, pois avalia o
desenvolvimento da gesto dos municpios e estados e os premia
conforme o estgio de desenvolvimento.
Acreditamos que o futuro do IGD-SUAS incorporar variveis que
representem as principais demandas para o desenvolvimento do SUAS com
o intuito de induzir financeiramente o aprimoramento.
Por fim, reconhecemos, ainda, a importncia de construir uma agenda
regulatria para o SUAS. A exemplo da Agncia Nacional de Vigilncia
Sanitria (ANVISA), que criou em 2009 sua prpria agenda regulatria
conferindo maior transparncia e eficincia, alm da participao de toda
a sociedade interessada no processo regulatrio especfico, com debates
de temas estratgicos e prioritrios para a vigilncia sanitria via edital e
demarcao de perodo.
Destacamos, na agenda regulatria da ANVISA, o instrumentos das
consultas e audincias pblicas. Tais figuras so essenciais na agenda
regulatria da assistncia social diante da especificidade da gesto
compartilhada no mbito do SUA

39

Observa-se que a consulta pblica poder organizar e fomentar a lista

de prioridades a serem regulamentadas enquanto as audincias pblicas
so fundamentais na avaliao do impacto da regulamentao com seu
carter consultivo e informativo.
6. Concluso
Conclumos que o processo de institucionalizao da Regulao
do SUAS j foi iniciado em 2004 quando se deu incio ao processo
intensificado de produo normativa a fim de delimitar a atuao da
poltica de assistncia social.
Em 2012, com a aprovao da NOBSUAS, por meio da Resoluo
n 33 de 12 de Dezembro de 2012, foram institudos diversos instrumentos
essenciais ao processo de acompanhamento preconizado pela regulao
estatal, a exemplo da previso dos indicadores e o processo de
acompanhamento do SUAS.
Nesse sentido, o desafio a construir reside em dar organicidade
a todas essas aes que acontecem de forma independente a fim de se
conformar um processo com objetivo central de garantir o acesso aos
servios, programas, projetos e benefcios socioassistenciais de qualidade
e com equidade na oferta em todo o territrio nacional.
importante frisar que regulao estatal acontecer quando o
Estado exercitar de forma orgnica um conjunto de diferentes funes
para direcionar o SUAS no cumprimento de seus objetivos e para definir,
implementar, acompanhar e avaliar as regras e patamares de eficincia
deste Sistema, de forma a regular a aes dos integrantes do Sistema com
o intuito de satisfazer e atender as demandas daqueles que necessitam dos
servios, programas, projetos e benefcios de assistncia social.
Referncias
Brasil. Constituio (1988). Constituio da Repblica Federativa do Brasil.
Braslia, DF: 1988
____. Lei Federal 8.742, de 07 de dezembro de 1993. Lei Orgnica da
Assistncia Social. Braslia, DF: 1993

40

____. Lei Federal 12.435, de 06 de julho de 2011. Altera a Lei 8.742, de

07 de dezembro de 1993 Lei Orgnica da Assistncia Social. Braslia,
DF: 2011.
____. Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome. Secretaria
Nacional de Assistncia Social. Norma Operacional Bsica NOB/SUAS.
Braslia, DF: 2005.
____. Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome. Secretaria
Nacional de Assistncia Social. Norma Operacional Bsica NOB/SUAS.
Braslia, DF: 2012.
____. Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome. Censo
SUAS. Braslia, DF: 2013.
____. Ministerio do Desenvolvimento Social e Combate Fome. Coletnea
de Artigos Comemorativos dos 20 anos da Lei Orgnica de Assistncia
Social. Braslia, DF: 2013.
____. Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome. Secretaria
Nacional de Assistncia Social. Conselho Nacional de Assistncia Social.
Poltica Nacional de Assistncia
DI PIETRO, M. S. Z. Direito Regulatrio: Temas Polmicos. Belo Horizonte:
Forum, 2003.
MOREIRA, V.; MARQUES, M. M. L. A Mo Visvel Mercado e Regulao.
Coimbra: Almedina, 2003.
SPOSATI, A. Os 20 Anos de LOAS: a ruptura com o modelo assistencialista.
In COLIN, D. R. A. et al. (Org). 20 Anos da Lei Orgnica de Assistncia
Social. Braslia: MDS, 2013.

41

C a p t u l o

2
42

O aspecto jurdico e
institucional do SUAS

O ASPECTO JURDICO E INSTITUCIONAL

DO SUAS
Alethele Santos
Graduada em Direito - Faculdades Integradas do Oeste de Minas
(FADOM), Especialista em Processo Civil (FADOM), Gesto de
Polticas Pblicas (FIOCRUZ) e Direito Sanitrio (FIOCRUZ). Mestre
em Sade Coletiva (UNB). Atualmente assessora jurdica do
Conselho Nacional de Secretrios de Sade.

1. Introduo
O Sistema nico de Assistncia Social (SUAS) materializa o artigo
204 da Constituio Federal (CF), na medida em que confere ao indivduo, a
garantia de seu direito constitucional assistncia social. Pretendido a partir
da IV Conferncia Nacional de Assistncia Social, ocorrida em dezembro de
2003, passou-se sua implantao a partir de normativas infralegais, dando
vazo organizao de uma rede assistencial pautada em: estruturao
fsica, recursos pedaggicos, materiais e humanos e a continuidade do
direito prestacional.
Assumida a assistncia social como poltica estatal estruturadora da
nao brasileira, fez-se necessria a alterao legislativa, de modo a conferir
ao SUAS, adequadas formas de gesto, financiamento, controle social,
monitoramento, avaliao, estruturao de rede prpria, adequao das
relaes estabelecidas com a rede privada e ajustes quanto aos benefcios
eventuais e de prestao continuada.
O artigo pretende apresentar, obviamente sem a pretenso de esgotar
o assunto, uma anlise acerca do SUAS, em seus aspectos institucionais e
jurdicos, ps constituio de 1988 at 2013. Reconhece-se que por tratar
de tema complexo, sero considerados apenas os principais fatos e atos
jurdicos sob o ponto de vista da autora - que culminaram no atual desenho
da poltica pblica de assistncia social do pas.

45

1.1 Desenvolvimento
Interessa ao presente artigo, a anlise do sistema de proteo social
ps-redemocratizao, simbolizada pela Constituio Federal de 1988, que
tratou diferenciadamente a Ordem Social, trazendo para Seguridade Social
uma composio articulada e integrada de aes de iniciativa dos Poderes
Pblicos e da sociedade, destinadas a assegurar os direitos quanto a Sade,
Previdncia e Assistncia Social.
bem sabido que a perspectiva minimalista das polticas pblicas
tem foco preciso, em geral, em favor dos estratos mais pobres da populao.
J a poltica pblica universalista responde pela formao da cidadania,
de forma a abranger qualquer dos estratos sociais. A redemocratizao
prometeu, via documento constitucional, a universalidade das polticas de
seguridade dentre as quais a assistncia social. Todavia, a prioridade
estatal na ocasio era a estabilizao econmica e consequentemente, os
direitos sociais assistenciais enveredaram-se por um caminho de menor
visibilidade e reduo oramentria.
Nos idos de 1980, o Brasil, pressionado por movimentos sociais,
j respondia acerca de sua poltica econmica, com maior autonomia que
aquela desejada pela comunidade financeira internacional. Observada a
setorial da Assistncia Social, havia articulao inconteste da Frente Social
dos Estados e Municpios, Associao Nacional dos Empregados da Legio
Brasileira de Assistncia (ANASSELBA), Conselho Federal de Servio Social
(CFESS), Conselhos Regionais de Servio Social (CRESS), sindicatos,
Organizaes No-Governamentais (ONG) e outros.
Em 1989, foi criado o Ministrio do Bem Estar Social, que reiterou
as metodologias e prticas, executadas em tempo anterior constituio
cidad, pela Legio Brasileira de Assistncia (LBA).
J em 1990, foi apresentada a primeira redao destinada ao
que seria a Lei Orgnica da Assistncia Social (LOAS), posteriormente
aprovada, em 1993. A transio e a institucionalizao da LOAS priorizaram
alguns movimentos: a implementao dos Conselhos, Fundos e Planos
de Assistncia Social; o ordenamento legal e operacional do Benefcio
de Prestao Continuada BPC e estudos para a formulao da Poltica
Nacional de Assistncia Social. Na ocasio, a estrutura dedicada a essa
poltica reduziu-se consideravelmente, dada alteraes nos quadros de
recursos humanos.

46

Ainda assim, a LOAS representou avanos a partir do momento que

tomou para si os conceitos da descentralizao a da institucionalizao
de programas assistenciais, deixando para o passado as aes pouco
orgnicas e no estruturais. Todavia, h que se considerar o descompasso
entre o que a lei contemplou e o que o Governo ofereceu na dcada de
1990, cujo comprometimento e fora motriz eram a ordem econmica, por
meio do arrocho fiscal e do enxugamento da mquina estatal.
Em conformidade com a Constituio Federal, a LOAS definiu que
a assistncia social direito do cidado e dever do Estado, caracterizada
como poltica estatal destinada ao provimento dos mnimos sociais de modo
a garantir as necessidades bsicas do cidado. Definiu que as polticas
de assistncia social seriam viabilizadas setorialmente, tendo como foco
o enfrentamento da pobreza, a garantia dos mnimos, provimento das
contingncias e a universalizao dos direitos sociais: polticas de proteo
famlia, maternidade, infncia e adolescncia, portadores de deficincia
e proteo velhice.
A perspectiva traada admitiu que o sistema da assistncia social
fosse tambm constitudo pelas entidades e organizaes de assistncia,
pelo conjunto de instncias deliberativas compostas pelos diversos setores
envolvidos nessa rea.
Seguindo os parmetros das demais polticas sociais, a coordenao
geral coube instncia federal como indutora de polticas pblicas e s
outras instncias a fixao de suas respectivas polticas, em consonncia
com as diretrizes nacionais devidamente aprovadas pelos conselhos de
assistncia social. A liberdade de fixao de polticas pela esfera municipal
foi determinada a partir da compreenso de que dada a proximidade e o
reconhecimento da realidade local, a possibilidade de respostas efetivas e
eficazes s necessidades locais seriam mais cleres.
Em 1994, com a implantao do Plano Real, demonstrou-se
a vontade estatal de chegar ao equilbrio econmico, estabilizao
dos gastos pblicos e o conseguinte reposicionamento do pas no
cenrio global. Aos poucos o pas assistiu centralizao tributria, a
autonomia do Banco Central em relao aos poderes polticos, reforma
administrativa, privatizaes, liberao do comrcio exterior e abertura de
mercado interno, e, a implantao de polticas assistenciais focalizadas a
determinados grupos.

47

Importa ressaltar que alguns programas mesmo focalizados

alteraram a cena da assistncia social no Brasil: Bolsa Escola, Erradicao
do Trabalho Infantil, Assistncia ao Idoso, Assistncia s pessoas portadoras
de deficincias, e outros, derivados da LOAS, (aprovada em dezembro de
1993), que mesmo tendo previsto relaes entre os entes federados e a
criao de fundos manteve, majoritariamente, a estratgia de pagamentos
diretos aos beneficirios ou celebrao de convnios.
O Plano Real, sucessor de outros tantos, na busca por ajustes fiscais
e estabilidade da poltica de macroeconomia, pode ter acarretado, um
refrear das polticas de assistncia social que como outras polticas de
seguridade, so consideradas pouco atrativas ao cenrio internacional.
Em 1995, no contexto da reforma institucional do estado brasileiro,
o executivo Federal editou a Medida Provisria 813/951 que reordenou os
rgos federais extinguiu a LBA e o Ministrio do Bem Estar Social e as
competncias relativas assistncia social foram assumidas pelo Ministrio
da Previdncia e Assistncia Social.
Importante mencionar a exceo das competncias relativas defesa
dos direitos da pessoa com deficincia e da criana e do adolescente,
assumidas na poca pelo Ministrio da Justia e o Programa Comunidade
Solitria. O ltimo tinha por funo a coordenao das aes governamentais
voltadas ao atendimento da parcela da populao que no dispunha de
meios para o provimento de suas necessidades bsicas, em especial
combate fome e pobreza.
A estabilidade econmica, a integrao do pas ao modelo
desenvolvimentista e globalizado, a focalizao de determinados grupos
sociais como beneficirio de polticas pblicas de assistncia social, no
se mostraram suficientes como resposta dvida social. Esperava-se que
este conjunto de fatores levasse a uma reestruturao que no ocorreu,

1 http://legislacao.planalto.gov.br/legisla/legislacao.nsf/b110756561cd26fd03256
ff500612662/b654720f0909aa58032569fa00691d88?OpenDocument.

48

conforme se percebe das lies de Castro e Cardoso (2005)2, Costa (2002)3

e Fagnani (2005)4.
Com o advento de polticas de seguridade financiadas pelos:
Fundo de Desenvolvimento do Ensino Fundamental e Valorizao do
Magistrio (FUNDEF), Fundo de Combate Pobreza e Fundo Nacional
de Sade foi reconhecida a necessidade da descentralizao de recursos
federais quer por pisos, quer por incentivos aos Estados e Municpios
para a execuo de programas e aes estatais. A relao entre os
entes federativos passou a exigir estratgias de gesto e gerenciamento
diversas daquelas at ento adotadas.
A descentralizao de recursos e de aes foi vista como alternativa
prtica centralizadora at ento imposta pelo Estado. A inteno era a
busca de equilbrio e fortalecimento do pacto federativo cominado com
2 A estratgia de estabilizao monetria adotada a partir de 1994 representou constrangimentos expanso do gasto federal social. Este, embora tenha crescido em relao ao
PIB no perodo 1995-2002, cresceu bem menos que proporcionalmente o crescimento observado em outras esferas do gasto pblico. A mudana de composio da despesa
pblica se deu em detrimento relativo da despesa no-financeira, sobretudo a de carter
social, e em favorecimento relativo da despesa financeira total, inclusive juros e encargos. CASTRO, J. A. de & CARDOSO JR, J. C. Polticas Sociais no Brasil: Gasto Social
do Governo Federal de 1988 a 2002 In: A Questo Social e as Polticas Sociais no Brasil
Contemporneo, Braslia, IPEA, 2005. Acesso em 17.01.2014. http://www.ipea.gov.br/portal/
index.php?option=com_content&view=article&id=5491.
3 Diante desses limites, a construo de uma abrangente estrutura institucional de proteo
foi considerada uma opo desejada para o desenvolvimento social frente evidncia de
que o simples crescimento econmico no tinha gerado redistribuio nem incluso social
nas dcadas anteriores. O desenvolvimento econmico observado nas dcadas 50, 60 e
70 produziu significativa mobilidade social pelo crescimento do emprego industrial e urbano, porm no ofereceu respostas consistentes para a questo social. COSTA, N.R. A
proteo social no Brasil: universalismo e focalizao nos governos FHC e Lula. Cincia e
Sade Coletiva, Rio de Janeiro, 2009. Acesso em 21.01.2014. http://www.scielo.br/scielo.
php?script=sci_arttext&pid=S1413-81232009000300002.
4 O ambiente que se formou nos anos 90 era absolutamente hostil para a cidadania recm
conquistada. O embrio de Estado Social, universal e eqitativo, esboado pela Constituio
de 1988, emergiu praticamente sem chances de sobrevida. Neste contexto adverso, na contramo dos processos estruturais mais amplos nos planos interno e externo, assiste-se, a
partir de 1990, derrocada definitiva do projeto reformista . No campo social, o foco privilegiado dessa contra-reforma foi a desmontagem dos direitos assegurados pela Constituio
de 1988. FAGNANI, E.. Poltica Social no Brasil (1964-2002): Entre a Cidadania e a Caridade.
Tese de Doutorado, Unicamp, Instituto de Economia, 2005. Acesso em 19.01.2014. http://www.
neppos.unb.br/publicacoes/Politica%20Social%20no%20Brasil%20%281964-2002%29.pdf.

49

um esperado equilbrio fiscal, isto dada crescente reduo do poder

econmico estatal e de gasto pblico. A burocratizao seria combatida
pela responsabilizao das instncias, que por sua vez assumiriam o poder
poltico anteriormente concentrado pelo Executivo Federal5.
A poltica pblica de assistncia social, veio ao longo de seu curso,
utilizando-se de instrumentos orientadores denominados Plano Nacional e
Norma Operacional Bsica (NOB), que indicam os princpios e diretrizes
da poltica assistencial, os parmetros para a descentralizao da gesto e
execuo dos servios, programas, projetos e benefcios inerentes Poltica
de Assistncia Social e organizam a poltica setorial em todo o territrio
nacional, uma vez que definem, em graus diferentes de especificidade, o
papel dos entes federados, orientaes ao desempenho e indicaes quanto
s responsabilidades das instncias de deliberao do sistema.
A utilizao das NOB iniciou-se em 1997, pela Resoluo do Conselho
Nacional de Assistncia Social (CNAS) n. 2046, de 04/12/1994 e indicava
procedimentos de descentralizao Poltico-Administrativo nas esferas de
Governo e a Sistemtica Operacional para seu financiamento. Em 1998,
pela Resoluo CNAS n. 2077, de 16/12/1998, a NOB passou a indicar por
um Sistema Descentralizado e Participativo de Assistncia Social, detalhou
formas de financiamento e critrios de distribuio, valorizou a participao
social e o modelo de governana cooperativa.
A NOB/97 deu conceito ao sistema descentralizado e participativo,
trazendo condies que permitissem a eficcia e eficincia ao sistema com
a ampliao das competncias de gerncia e de execuo nos diferentes
5 A descentralizao aplicada na gesto estatal brasileira se apresenta de trs formas distintas: da administrao direta para a indireta, entre as esferas de governo e do Estado para
a sociedade civil.
6 Acesso em 16.01.2014. http://www.google.com.br/url?sa=t&rct=j&q=&esrc=s&source=web
&cd=1&ved=0CCgQFjAA&url=http%3A%2F%2Fwww.mds.gov.br%2Fassistencias
ocial%2Flegislacao-2011%2Fresolucoes%2F1997%2FResolucao%2520CNAS%2
520no%2520204-%2520de%252004%2520de%2520dezembro%2520de%25201997.pdf%2Fview%3Fsearchterm%3Dn%25C2%25BA&ei=HILiUo_FNomikQeoqYHoDA&usg
=AFQjCNG2NNGTJV6W0-K7hKMJtF2C5Ifv5Q.
7 Acesso em 16.01.2014. http://www.google.com.br/url?sa=t&rct=j&q=&esrc=s&source=web&
cd=1&ved=0CCgQFjAA&url=http%3A%2F%2Fwww.mds.gov.br%2Facesso-a-informacao%2Flegislacao%2Fassistenciasocial%2Fresolucoes%2F1998%2FResolucao%2520CNAS
%2520no%2520207-%2520de%252016%2520de%2520dezembro%2520de%25201998.
pdf%2Fview&ei=IIPiUtmEFYaOkAfsh4CABA&usg=AFQjCNFeOtQ2Xxy_i9Ej7RT-H0_qCMaWIA

50

nveis de governo, sem delimit-los. Foram propostos dois nveis de gesto,

onde os procedimentos de financiamento foram discriminados em um
documento denominado Sistemtica de Financiamento da Assistncia Social
e atos administrativos8 que apresentaram o regramento do financiamento e
repasses financeiros.
Props a criao da Comisso Intergestores Tripartite - CIT,
de carter consultivo. As caractersticas das regras de financiamento
e repasse financeiro estavam substanciadas nas IN STN 03/939 de
servios assistenciais e IN STN 01/9710 para convnios celebrados com
a Unio o que representou grande contradio entre os princpios da
poltica e seu modo de operacionalizao. A falta de critrios de partilha
mantinha a relao de subordinao entre as esferas de gesto, vez
que a negociao entre apresentao de planejamento das aes de
assistncia e a consequente liberao financeira dava-se de modo
poltico e administrativamente dependente.
Da o comeo da alterao das formas dos repasses financeiros
feitos pelo ente federal aos outros entes federativos para a execuo das
polticas de assistncia. Algumas das modalidades de repasse financeiro
foram institudas, merecendo destaque a observao de que as polticas
de assistncia social, ainda que contempladas em lei diversa, por vezes
confundia-se com o que era conceitualmente compreendido como previdncia
social. Tal compreenso foi estendida para alm do senso comum, tanto o
assim, que o ministrio executor das aes assistenciais era o Ministrio da
Previdncia e Assistncia Social.
Assim como o Sistema nico de Sade (Leis 8080 e 8142/90), a
Assistncia Social, via lei orgnica, trouxe consigo a articulao e organizao
das aes em um sistema descentralizado, que envolve as trs esferas de
gesto. Trouxe o Estado como responsvel pela superviso da poltica, o
comando nico em cada esfera de governo e a participao popular tanto
para a formulao quanto para o controle.
Em 1997, a Secretaria de Assistncia Social orientou que todos
8 Portarias Ministeriais GM 26/97 e GM 27/97.
9 https://www.tesouro.fazenda.gov.br/legislacao/download/estados/IN_STN_1_1997_Conve
ios/anexos/IN3_2003.pdf. Acesso em 08.01.2014
10 http://www3.tesouro.fazenda.gov.br/legislacao/download/estados/IN_STN_1_1997_Conv
enios/IN_stn_01_15jan1997_convenios.htm. Acesso em 08.01.2014

51

os estados deveriam apresentar a relao dos municpios que j haviam

cumprido o artigo 30 da LOAS11 e recebiam recursos dos servios sociais
de ao continuada. E os que atenderam aos critrios foram considerados
aptos a assumirem a gesto municipal conforme preconizava a NOB /97.
A Resoluo n. 297 do Conselho Nacional de Assistncia Social,
de 16.16.1998, aprovou a Poltica Nacional de Assistncia Social. A Medida
Provisria 1795/99 transformou a Secretaria de Assistncia Social em
Secretaria de Estado de Assistncia Social, vinculada ao MPAS.
A NOB/98 j em maior harmonia com a LOAS deu acreditao s
relaes intergovernamentais para o financiamento das aes de forma que
fossem feitas regular e automaticamente, admitindo-se relativa autonomia
para a gesto dos recursos. Assim, para os chamados servios assistenciais,
o recurso financeiro seria repassado de maneira regular e automtica, a
partir da transferncia do fundo nacional para os fundos estaduais e dos
municpios, todavia seguindo-se o mesmo critrio de quantificao at ento
adotado - a srie histrica.
Tal opo encontrou fundamento na prtica estabelecida pela antiga
LBA, que chamava de servios de ao continuada os que eram prestados
pelas instituies sociais e prefeituras no atendimento a crianas, deficientes,
idosos, etc. A manuteno da regra de clculo do financiamento acreditou
que as esferas estadual e municipal de gesto deveriam proceder avaliao
das entidades prestadoras de servio, com a devida anuncia dos conselhos
contudo, mantendo os recursos nas reas programticas definidas. Os
programas deveriam estar submetidos condio de disponibilidade
financeira do Fundo Nacional de Assistncia Social condio que prpria
dos convnios. Deveriam mostrar compatibilidade com a PNAS, deveriam
ser includos nos planos de assistncia social e consolidados pelos gestores
que s a partir da demonstrao de todos esses passos, formalizariam
a demanda ao rgo responsvel pelas polticas de assistncia social
11 Art. 30. condio para os repasses, aos Municpios, aos Estados e ao Distrito Federal,
dos recursos de que trata esta lei, a efetiva instituio e funcionamento de: I - Conselho
de Assistncia Social, de composio paritria entre governo e sociedade civil; II - Fundo
de Assistncia Social, com orientao e controle dos respectivos Conselhos de Assistncia
Social; III - Plano de Assistncia Social. Pargrafo nico., ainda, condio para transferncia
de recursos do FNAS aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municpios a comprovao
oramentria dos recursos prprios destinados Assistncia Social, alocados em seus
respectivos Fundos de Assistncia Social, a partir do exerccio de 1999. (Includo pela Lei n
9.720, de 30.11.1998)

52

 poca Secretaria de Estado da Assistncia Social / SAS. Ou seja,

na verdade, a regra de financiamento manteve a lgica dos convnios:
o governo federal definia o programa e sua disponibilidade oramentria
e financeira, submetia os projetos avaliao de pertinncia e depois
autorizava o repasse financeiro.
A NOB/98 ampliou o leque de atribuies dos conselhos de assistncia
social, conferiu a Comisso Intergestores Tripartite (CIT) atribuies para
negociao e pactuao e poder deliberativo no mbito operacional, alm
de criar a instncia intermediria Comisso Intergestores Bipartite (CIB).
Assim, h de crer ento, que a assistncia social mesmo
dotada de normativas indicativas da adoo de novas estratgias de
gerenciamento, gesto e governana, permanecia atida aos programas
focalizados, com transferncias financeiras diretas aos beneficirios
e mediante convnios, enquanto as polticas sociais de educao e
sade alcanavam um patamar universal para o qual, as transferncias
financeiras da Unio passaram efetivamente a ocorrer de forma regular
e automtica aos Estados e Municpios propiciando a estabilidade das
polticas, qualificao das estratgias de planejamento, monitoramento,
avaliao e participao social.
Neste contexto, h que se pensar que, as polticas sociais e
universais de sade e educao talvez tenham propiciado arranjos entre
os poderes legislativo e executivo, e em decorrncia das estratgias de
coalizao, tenham influenciado diretamente no poder poltico. Sob este
mesmo prisma avaliativo, mesmo que relacionadas s polticas distributivas,
as aes relacionadas assistncia social at ento no gozavam de
aumento proporcional de destinao oramentria, importncia na estrutura
burocrtica e influncia nos jogos de poder.
Portanto, at ento, a assistncia social ainda que com
desenvolvimento institucional nas polticas focalizadas era o resultado da
busca de recursos (com pouca fora poltica, institucional e jurdica) face
disciplina fiscal e outras prioridades setoriais. Contudo, no se quer dizer que
educao, sade, previdncia social detiveram o status que lhes devido,
menos ainda que tenha havido o financiamento que lhes necessrio dizse, somente, que as foras e interesses que sustentaram tais setores foram
mais visveis no cenrio poltico.
Em 2003, o Programa Fome Zero deu voz agenda poltica. Tratava
da segurana alimentar e nutricional, a partir de funo estatal, centrada
53

na regulao da distribuio. Manteve-se os programas de transferncia de

renda. Com a realizao da IV Conferncia Nacional de Assistncia Social,
sob a marca de LOAS-10, realizada em comemorao aos 10 anos da lei
8.742/93, deu-se andamento, primeiramente a partir de normativa infra legal,
aos avanos pretendidos assistncia social no pas expressos na Poltica
Nacional da Assistncia Social (PNAS) expressa pela Resoluo CNAS 145
de 28/10/200412.
Em 2004, a criao do Ministrio do Desenvolvimento Social e
Combate Fome, pela lei 10.869/200413, alavancou a orientao estatal
pelo desenvolvimento social, que estabeleceu o comando nico para as
aes de assistncia social e assumiu o Programa (criado no fim de 2003)
Bolsa Famlia regido pela lei 10.836/2004.14
A transferncia de renda para pblico focalizado continuou em voga,
todavia, com a conscincia de no ser suficiente ao necessrio resgate
da dvida social. A importncia da setorial Assistncia Social foi alterada
no cenrio poltico, o que pode ter importado, inclusive, em decrscimo
financeiro destinado s outras setoriais em seu favor. Na ocasio, a poltica
estatal federal foi reconhecida pela elevao de gastos com a previdncia
social, o processo de transferncia de renda e a austeridade fiscal.
Em 2005, houve a edio da NOB/SUAS, aprovada pela Resoluo
CNAS 130 de 15/07/200515, j sob as luzes de uma construo sistmica
com a identificao de competncias e responsabilidades entre as esferas
de governo, as esferas de gesto, controles, relao com entidades
e organizaes governamentais ou no, instrumentos de gesto e

12 http://www.mds.gov.br/assistenciasocial/arquivo/Politica%20Nacional%20de%20Assisten
cia%20Social%202013%20PNAS%202004%20e%202013%20NOBSUAS-sem%20marca.
pdf. Acesso em 18.01.2014.
13 http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2004-2006/2004/lei/l10.869.htm. Acesso em
19.01.2014.
14 http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2004-2006/2004/lei/l10.836.htm. Acesso em
19.01.2014.
15 http://www.google.com.br/url?sa=t&rct=j&q=&esrc=s&source=web&cd=1&ved=0CCgQFjAA&url=http%3A%2F%2Fwww.mds.gov.br%2Facesso-a-informacao%2Flegislacao%2Fmds%2Fresolucoes%2F2005%2FResolucao%2520no%2520130-%2520de
%252015%2520de%2520julho%2520de%25202005.pdf&ei=JI_iUqPmFYbTkQeekYHIBw&usg=AFQjCNF43DMBVpFtysDJFwrE-g86V2RaOQ. Acesso em 19.01.2014.

54

aprimoramento da gesto financeira e participao social16. Interessa

destacar que tambm foram editadas NOB especificamente destinada
gesto de pessoas NOB-RH/SUAS, regularmente atualizadas desde o
ano 200617.
16 Para a formatao da poltica pblica de assistncia social, enquanto sistema nico foram apropriados os seguintes conceitos: I) Proteo Social: A proteo social de assistncia
social consiste no conjunto de aes, cuidados, atenes, benefcios e auxlios ofertados
pelo SUAS para reduo e preveno do impacto das vicissitudes sociais e naturais ao
ciclo da vida, dignidade humana e famlia como ncleo bsico de sustentao afetiva,
biolgica e relacional; II) Defesa Social e Institucional: A insero da assistncia social no
sistema de bem estar social brasileiro concebido como campo da Seguridade configurando
o trip juntamente com a sade e a previdncia aponta para a sua articulao com outras
polticas do campo social, voltadas garantia de direitos e de condies dignas de vida; e, III)
Vigilncia Socioassistencial: A vigilncia scio-assistencial consiste no desenvolvimento da
capacidade e de meios de gesto assumidos pelo rgo pblico gestor da assistncia social
para conhecer a presena das formas de vulnerabilidade social da populao e do territrio
pelo qual responsvel.
Os princpios aplicados poltica nacional de assistncia social foram: I) Supremacia do
atendimento s necessidades sociais sobre as exigncias de rentabilidade econmica;
II) universalizao dos direitos sociais, a fim de tornar o destinatrio da ao assistencial
alcanvel pelas demais polticas pblicas;III) respeito dignidade do cidado, sua
autonomia e ao seu direito a benefcios e servios de qualidade, bem como convivncia
familiar e comunitria, vedando-se qualquer comprovao vexatria de necessidade; IV)
igualdade de direitos no acesso ao atendimento, sem discriminao de qualquer natureza,
garantindo-se equivalncia s populaes urbanas e rurais; V) divulgao ampla dos
benefcios, servios, programas e projetos assistncias, bem como dos recursos oferecidos
pelo Poder Pblico e dos critrios para sua concesso.
As diretrizes da poltica de assistncia social seguiram o padro destinado s polticas de
seguridade: I) descentralizao poltico - administrativa para os Estados, o Distrito Federal
e os Municpios e comando nico das aes em cada esfera de governo, respeitando-se
as diferenas e caractersticas scio-territoriais locais; II) participao da populao, por
meio de organizaes representativas, na formulao das polticas e no controle das aes
em todos os nveis; III) primazia da responsabilidade do Estado na conduo da poltica de
assistncia social em cada esfera de governo; IV) centralidade na famlia para concepo e
implementao dos benefcios, servios, programas e projetos.
Observados os princpios e as diretrizes, o foco dos benefcios, servios, programas e projetos da
assistncia social tinham por objetivos: a) Prover servios, programas, projetos e benefcios de
proteo social bsica e, ou, especial para famlias, indivduos e grupos que deles necessitarem;
b) Contribuir com a incluso e a eqidade dos usurios e grupos especficos, ampliando o acesso
aos bens e servios socioassistenciais bsicos e especiais, em reas: urbana e rural; c) Assegurar
que as aes no mbito da assistncia social tenham centralidade na famlia, e que garantam
a convivncia familiar e comunitria e como destinatrio/usurio os cidados e grupos que se
encontram em situaes de vulnerabilidade e riscos.
17 http://www.google.com.br/url?sa=t&rct=j&q=&esrc=s&source=web&cd=1&ved=0CCgQFjAA&

55

Para dar cabo s pretenses da PNAS 2004, alguns atos infralegais

podem ser considerados essenciais ao exerccio da poltica assistencial
no pas: I) Decreto n 5.003/04, que restituiu autonomia sociedade civil
no processo de escolha de seus representantes CNAS18; II) Decreto n
5.074/04, que conformou a Secretaria Nacional de Assistncia Social
(SNAS) aos ditames da IV Conferncia Nacional de Assistncia Social; III)
Lei 10.954/2004 que autorizou a no exigncia de certido negativa para
os repasses de recursos federais a estados e municpios19; IV) Decreto
5.085/2004 indicou que as aes socioassistenciais so de carter contnuo20;
V) Decreto 6.308/2007 definiu e tipificou entidades e organizaes de
assistncia social21. Os processos regulatrios da assistncia social tambm
tipificaram22 os servios socioassistenciais e executaram o Protocolo de
Gesto Integrada de Servios, Benefcios e Transferncias de Renda no
mbito do SUAS23; e, VI) Decreto 7.334/2010 que instituiu o Censo SUAS
para a coleta de informaes essenciais gesto24.
url=http%3A%2F%2Fwww.mds.gov.br%2Fassistenciasocial%2Flegislacao-2011%2Fresolucoes%2F2006%2FResolucao%2520CNAS%2520no%2520269-%2520de%252013
%2520de%2520dezembro%2520de%25202006.pdf%2Fview%3Fsearchterm%3DCentro%2520de%2520REfer%25C3%258Ancia%2520Especializado%2520em%2520Assist%25C3%25AAncia%2520Social&ei=YpHiUq6pFIXMkAe85oBY&usg=AFQjCNE3enNWMr1jI
Vfbxn2XfeUj-v-6FA&bvm=bv.59930103,d.cWc. Acesso em 18.01.2014
18 http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2004-2006/2004/decreto/d5003.htm. Acesso em
18.01.2014.
19 http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2004-2006/2004/lei/l10.954.htm. Acesso em
18.01.2014.
20 http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2004-2006/2004/decreto/d5085.htm. Acesso em
18.01.2014.
21 http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2007-2010/2007/Decreto/D6308.htm. Acesso
em 18.01.2014.
22 A tipificao mencionada, exposta na Resoluo CNAS 109/2009, define quais so os
servios e como devem ser oferecidos pela poltica pblica de assistncia social, os padres
de referenciamento para a estrutura logstica dos equipamentos pblicos, recursos materiais
necessrios, protocolos de atendimento integrado com os Programas Bolsa Famlia,
Erradicao do Trabalho Infantil, Servio de Proteo e Atendimento Integral Famlia e
Servio de Proteo e Atendimento Especializado Famlia e Indivduos.
23 Para tanto, importa ressaltar a importncia da Resoluo CNAS 146 de 15/10/2004 e da
Portaria MDS 736 de 15/12/2004 que implantaram o sistema de informaes (banco de
dados nacional) reconhecido como SUASWEB.
24 http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2007-2010/2010/Decreto/D7334.htm. Acesso
em 18.01.2014.

56

Tais alteraes tornaram premente a necessidade de que a lei de

assistncia social fosse atualizada e aperfeioada de modo a espelhar a
poltica pblica que se desenhava e cujos princpios e objetivos tratavam de
direito universal, sem, contudo, deixar de admitir a focalizao25.
Enquanto vrios atos infra legais foram editados, os trmites
legislativos atinentes ao Projeto de Lei 3.077/2008 e Projeto de Lei da Cmara
(PLC) de codinome PL SUAS, corriam no Congresso Nacional. A inovao
apresentada, pelo at ento PL SUAS, para a poltica de assistncia social
dizia respeito ao reconhecimento de que as transferncias da Unio aos
Estados e Municpios, a ttulo de cofinancimento, deveriam ter reconhecido
seu carter obrigatrio, e, portanto, serem regularmente executadas pelo
Fundo Nacional de Assistncia Social. Mesmo que, em primeira vista,
tal pauta trate da gesto oramentria e financeira da assistncia social,
tal prtica propiciaria de forma indubitvel o carter continuado da
poltica assistencial, retirando dos governos a discricionariedade quanto ao
repasse financeiro. A proposio, verdadeiramente, indicava que a relao
entre gestores deixaria de ser discricionria financiada por transferncia
voluntria de recursos passando a ser caracterizada como despesa
no oramento da seguridade social, conforme as determinaes da lei
complementar 101/2000 lei de responsabilidade fiscal.
As inovaes proposta no PL SUAS notoriamente reconheceram uma
governana cooperativa entre os entes e a necessria qualificao da gesto.
Apresentou a instituio do ndice de Gesto Descentraliza IGD SUAS,
que utilizou-se de metodologia j existente no Programa Bolsa Famlia26,
25 Segundo stio da Controladoria Geral da Unio: Os recursos investidos em tal poltica
aumentaram nominalmente 132,6% no perodo 2004-2009 e em relao ao PIB evoluram de
0,95% em 2004 para 1,36% em 2009 [...] A ampliao de recursos demonstrada ilustra a opo
por uma poltica social de estado concebida com foco nos mais pobres e uma clara prioridade
de atuao e interveno comprometida com a agenda social. (Fonte: http://www.cgu.gov.br/
publicacoes/prestacaocontaspresidente/2010/Arquivos/5.1.23.pdf) Acesso em 19.01.2014.
26 Lei 10.386/2004 - 2o Fica institudo o ndice de Gesto Descentralizada do Programa
Bolsa Famlia - IGD, para utilizao em mbito estadual, distrital e municipal, cujos parmetros
sero regulamentados pelo Poder Executivo, e destinado a:(Includo pela Lei n 12.058, de
2009). I - medir os resultados da gesto descentralizada, com base na atuao do gestor
estadual, distrital ou municipal na execuo dos procedimentos de cadastramento, na gesto
de benefcios e de condicionalidades, na articulao intersetorial, na implementao das
aes de desenvolvimento das famlias beneficirias e no acompanhamento e execuo de
procedimentos de controle;(Includo pela Lei n 12.058, de 2009); II - incentivar a obteno
de resultados qualitativos na gesto estadual, distrital e municipal do Programa; e(Includo
pela Lei n 12.058, de 2009); III - calcular o montante de recursos a ser transferido aos entes

57

a ser pago pelo ente federal ttulo de apoio financeiro qualificao da

gesto, mediante o alcance de padres estabelecidos.
Em 2011, a LOAS foi alterada conforme o teor da lei 12.435/201127.
Passou admisso jurdico-legal, toda a evoluo da poltica de assistncia
social j existente na prtica poltico-administrativa e seus arranjos infra
legais. Merece destaque que a lei alterou os parmetros das relaes
havidas entre os entes estatais responsveis pela poltica de assistncia
social e as entidades parceiras (terceiro setor). Os parmetros para inscrio
e processo de certificao das entidades de assistncia social j haviam
sido previstos, respectivamente, na Resoluo CNAS 16/201028 e Decretos
7.237/201029, 7.300/201030 que passaram a pertencer a 3 tipos: atendimento,
assessoramento e defesa e garantia de direitos. A tipificao permitiu
conferir preciso ao elenco de entidades de atuao social que passaram a
ser certificadas conforme sua rea de atuao (sade, assistncia social e
educao), tambm obedecidos os padres da lei 12.101/0931 alterada pela
lei 12.868/201332.
A partir das alteraes implantadas entre os anos 2005 e 2012
foi reconhecida a necessria alterao da NOB/SUAS/2005 com vistas
incorporao dos avanos alcanados e as novas iniciativas de
gesto. A NOB/SUAS/2012 foi contextualizada a partir de premissas de
priorizao de polticas sociais, desenvolvimento econmico atrelado ao
federados a ttulo de apoio financeiro.(Includo pela Lei n 12.058, de 2009). 3o A Unio
transferir, obrigatoriamente, aos entes federados que aderirem ao Programa Bolsa Famlia
recursos para apoio financeiro s aes de gesto e execuo descentralizada do Programa,
desde que alcancem ndices mnimos no IGD.(Includo pela Lei n 12.058, de 2009).
27 Acesso em 18.01.2014. http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l8742.htm.
28 http://www.mds.gov.br/acesso-a-informacao/legislacao/assistenciasocial/resolucoes/2010
/Resolucao%20no16-2010/view. Acesso em 23.01.2014
29 http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2007-2010/2010/Decreto/D7237.htm. Acesso em
23.01.2014.
30 http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2007-2010/2010/Decreto/D7300.htm. Acesso em
23.01.2014.
31 http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2007-2010/2009/lei/l12101.htm. Acesso em
23.01.2014.
32 http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2011-2014/2013/Lei/L12868.htm. Acesso em
23.01.2014.

58

desenvolvimento social e ateno populao em situao de pobreza,

vulnerabilidade, risco pessoal e social. Considerou que o SUAS j
era realidade na maioria dos municpios brasileiros, institucionalizado
poltica e juridicamente e que passava fase de aprimoramento, a partir
da adoo de novas estratgias com alteraes quanto identificao de
metas, indicadores e transferncias financeiras.
Para alm da transferncia de renda para pblico focalizado, a
poltica de assistncia social tomou contornos sistemticos. Configurou-se,
a partir do ano 2004 (ps IV Conferncia Nacional de Assistncia Social)
como um modelo de gesto pblica compartilhada entre os entes federados
num modelo de governana cooperativa - capaz de gerir cerca de
200.000 trabalhadores em aproximadamente 8.300 equipamentos pblicos
que articulam, coordenam, ofertam e acompanham servios, programas,
projetos, benefcios e agem em interface com outras polticas pblicas,
conforme indicou o ltimo censo SUAS.
A atuao da poltica pblica de assistncia social possibilitou que 54
milhes de brasileiros alterassem seu status na pirmide social, considerando
os que saem da pobreza absoluta e os que emergem a classe mdia. Ainda
assim, at 2010, permaneciam na estratificao de menor poder aquisitivo
da pirmide social, cerca de 16 milhes de pessoas que por vrias razes
no eram abrangidas pelas polticas estatais j estabelecidas. Com vistas ao
alcance desta populao por poltica pblica de assistncia social, portanto
alcance focalizado, foi editado o Decreto 7.492, de 02/06/201133 que lanou
o Programa Brasil Sem Misria (PBSM).34
33 http://www.mds.gov.br/brasilsemmiseria/legislacao-2/decreto-no-7492.pdf.
34 Em junho de 2011, o Governo Federal lanou o Plano Brasil Sem Misria (PBSM) com
o objetivo de superar a pobreza extrema em todo o territrio nacional. O PBSM define a
pobreza extrema pela tica da insuficincia de renda e a delimitou por uma linha oficial
de R$ 70 per capita mensais. No entanto, o reconhecimento da multidimensionalidade da
pobreza extrema, e o desejo de promover sua erradicao de forma sustentvel fizeram
o conjunto de programas e aes governamentais novos e pr-existentes do PBSM
abranger outras dimenses alm da renda. A Garantia de Renda, portanto, apenas
um dos eixos organizadores dos programas e aes do PBSM, no qual se alinham as
transferncias focalizadas de renda do Programa Bolsa Famlia. Os outros dois eixos
so o da Incluso Produtiva que visa superao da pobreza pela integrao das
famlias ao mercado de trabalho, seja por meio do emprego, do empreendedorismo, ou
pelo cooperativismo; e o da Garantia de Direitos e de Acesso a Servios. (http://www.
ipea.gov.br/redeipea/images/pdfs/termo_referencia/Termo_de_Referencia_Erradicacao_
da_pobreza_extrema.pdf - Acesso em 19.01. 2014

59

O PBSM dividiu suas estratgias em rurais e urbanas, para tanto

promoveu alteraes legislativas significativas: I) Lei 12.512, de 14 de
outubro de 201135 que instituiu o Fomento s Atividades Produtivas Rurais
devidamente regulamentada pelo Decreto n 7.644, de 19 de dezembro de
201136; II) Decreto 7.520, de 8 de julho de 2011queinstituiu o Programa
Nacional de Universalizao do Acesso e Uso da Energia Eltrica Luz para todos37; III) Decreto7.535 de 26 de julho de 2011, que instituiu
o Programa Nacional de Universalizao do Acesso e Uso da gua - gua
para Todos38; iv) Lei 12.512/11, de 14 de outubro de 2011 que instituiu
Programa de Apoio Conservao Ambiental - Programa Bolsa Verde39;
V) Lei 12.305, de 2 de agosto de 201040, Poltica de gesto integrada e
ao gerenciamento ambientalmente adequado do lixo rene princpios,
objetivos, instrumentos, diretrizes, metas e aes a serem adotados pela
Unio, isoladamente, ou em parceria com estados, o Distrito Federal,
municpios e particulares; VI) A Lei n 12.513, de 26 de outubro de 2011
institui o Programa Nacional de Acesso ao Ensino Tcnico e Emprego
(Pronatec)41; VII) Portaria n 1.015, de 21 de julho de 201142 programa
em parceria com o Ministrio da Educao para promoo de aes de
escolarizao e formao profissional de mulheres em situao de
vulnerabilidade social, mediante cursos ofertados pela Rede Federal
de Ensino Profissionalizante e Tecnolgico; VIII) Altera a Lei 11.110,
35 www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2011.../2011/Lei/L12512.htm Acesso em 19.01.2014.
36 http://www.mds.gov.br/brasilsemmiseria/legislacao-2/legislacao/arquivos/decreto-7644-fo
mento-atividades-rurais.pdf. Acesso em 19.01.2014.
37 www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2011.../2011/Lei/L12512.htm. Acesso em 19.01.2014
38 http://www.mds.gov.br/brasilsemmiseria/legislacao-2/legislacao/arquivos/decreto-7644-fo
mento-atividades-rurais.pdf. Acesso em 19.01.2014
39 www.planalto.gov.br/ccivil.../_Ato2011.../2011/Decreto/D7520.htm. http://www.mds.gov.br/
brasilsemmiseria/legislacao-2/legislacao/arquivos/decreto-7572-bolsa-verde.pdf . Acesso em
19.01.2014.
40 http://legislacao.planalto.gov.br/legisla/legislacao.nsf/Viw_Identificacao/DEC%207.535-20
11?OpenDocument. www.planalto.gov.br/ccivil_03/_...2010/2010/lei/l12305.htm. Acesso em
19.01.2014.
41 http://www.mds.gov.br/brasilsemmiseria/legislacao-2/legislacao/arquivos/lei-12.513-2011pronatec.pdf. Acesso em 19.01.2014.
42 http://www.mds.gov.br/brasilsemmiseria/legislacao-2/legislacao/arquivos/portaria-mulhere
s-mil-n-1015.pdf. Acesso em 19.01.2014.

60

de 25 de abril de 2005, para autorizar a Unio a conceder a instituies

financeiras subveno econmica sob a forma de equalizao de parte
dos custos a que esto sujeitas, para contratao e acompanhamento
de operaes de microcrdito produtivo orientado43; IX) Decreto 7.493,
de 2 de junho de 2011definiu a reestruturao do MDS44; X) Decreto
7.494, de 2 de junho de 2011 que alterouo decreto que regulamenta o
Bolsa Famlia45.
A atuao do PBSM, ao longo do tempo, tende a alterar o
PBF e ensejar incremento nas aes e programas do SUAS. A partir
desta premissa de considerar adequada a ao do SUAS que busca
incrementar o acesso da populao a qualquer dos servios pblicos:
sade, educao, habitao; assim como, a promoo da integrao
ao mercado de trabalho que no campo da assistncia social deve ser
compreendido como resultado da ao intersetorial de diversas polticas
pblicas - Resoluo CNAS n 33/201146.
1.3 Discusso
O Estado, a partir da CF/88, foi conformado por um novo conjunto de
direitos e deveres, aos brasileiros quer seja individual ou coletivamente.
Ainda que o pas tenha pouco tempo de histria democrtica contnua,
indubitvel que o Estado, dentro em breve estar se relacionando com
cidados mais livres em sentido Kantiano e dotados de cidadania,
diferentemente de geraes em que a submisso era prtica comum e que
as tecnologias e a informao no eram to acessveis.
O Estado, a partir da II Grande Guerra, j deixou de ser visto como
mero contentor da ditadura e ganhou caractersticas de mantenedor de uma
ordem social e fator de equilbrio para a distribuio de bens47.
43 http://www2.camara.leg.br/legin/fed/lei/2005/lei-11110-25-abril-2005-536683-normaatual
izada-pl.html. Acesso em 19.01.2014.
44 www.planalto.gov.br/ccivil.../_Ato2011.../2011/Decreto/D7493.htm. Acesso em 19.01.2014.
45 www.planalto.gov.br/ccivil.../_Ato2011.../2011/Decreto/D7494.htm. Acesso em 19.01.2014.
46 http://www.normaslegais.com.br/legislacao/resolucao-cnas-33-2011.htm. Acesso em
19.01.2014.
47 O Estado Social de Direito correspondia a essa necessidade, opondo-se anarquia

61

Todavia, na qualidade de expresso da vontade social deve ser

revisto, debatido e rearticulado incessantemente, at porque, conforme
leciona Leal (2003)48:
Esta leitura do Estado Democrtico de Direito como condies
e possibilidades de governos regidos pelos termos da Lei no
suficiente quando se pretende enfrentar os contedos reais
da existncia de sociedades dominadas pelas contradies
econmicas e culturais e de cidadanias esfaceladas em sua
conscincia poltica.

Articular um modelo de Estado de Direito a uma vinculao legalista

faz perceber que o processo legislativo um foro de enfrentamento entre
foras, com vistas determinao de contedo e lgica de funcionamento
daquelas dominantes. Trata-se da demarcao de espaos e instrumentos
polticos e de valor jurdico-legal. Mas a lei no pode ser apenas uma
abstrao tcnica49, ela precisa sim, dar significao aos ensejos sociais,
precisa ser prxima da realidade.
Ainda que se observe no sistema estatal vigente, a tendncia de
valer-se de normas genricas, indeterminadas, que formalizam uma ordem
burocrtica j institucionalizada, a lei 8.742/93 alterada pela 12.435/11,
representou a evoluo da articulao, negociao e interesses da poltica
pblica de assistncia social no pas. A alterao legislativa pode vir a
indicar que no se trata de mera instituio de formalismo legal, mas sim
de efetivar, num Estado Democrtico, o reconhecimento da capacidade
econmica e ditadura para resguardar os valores da civilizao. Estado de Direito. Pedro
Vidal Neto, ed. LTr, So Paulo, 1979, p.165.
48 Leal, Rogrio Gesta. Poder Poltico, Estado e Sociedade. 2003. www.mundojuridico.org.
br. http://www.google.com.br/url?sa=t&rct=j&q=&esrc=s&source=web&cd=1&ved=0CCgQFjAA&url=http%3A%2F%2Fwww.mundojuridico.adv.br%2Fcgi-bin%2Fupload%2Ftexto307.
rtf&ei=VafmUunuBYTXkQeZ1oFA&usg=AFQjCNHmW5Gk96eJ11nBCpHzej0pqXXh4g&bvm=bv.59930103,d.eW0. Acesso em 16.01.2014.
49 Ao regular as relaes e os conflitos sociais num plano de elevada abstrao
conceitual, sob a forma de um sistema normativo coerentemente articulado do ponto de
vista lgico-formal, a lei nada mais do que uma fico a cumprir uma funo pragmtica
precisa: fixar os limites das reaes sociais, programando comportamentos, calibrando
expectativas e induzindo obedincia no sentido de uma vigorosa prontido generalizada
de todos os cidados, para a aceitao passiva das normas gerais e impessoais, ou
seja, das prescries ainda indeterminadas quanto ao seu contedo concreto. Jos
Eduardo Faria. O Direito e a Justia. http://opj.ces.uc.pt/portugues/novidds/comunica/
JoseEduarFaria.pdf. Acesso em 14.01.2014.

62

estatal de intervir, efetivar, concretizar os princpios constitucionais ligados

assistncia social.
Este o aspecto jurdico que interessa quer na assistncia social ou
em qualquer outra setorial - o da efetividade, da concretizao da norma, da
representao da vontade social, do caminho a ser seguido para a alterao
do status quo.
Pois bem. Para dar efetividade norma e fazer dela a aprovao
estatal para a alterao do status quo e a consecuo da vontade social,
observa-se uma tendncia cada vez mais burocratizadora das aes e das
decises. A burocracia afasta a sociedade da oportunidade de participao
e de debate sobre os temas que lhe dizem respeito. A burocracia refora,
falsamente, os poderes da representao democrtica. Todavia, ao repelir
a frequente participao social, a representao deixa de ser assim vista
passa a no reconhecer a vontade social. A norma no pode ser simplesmente
veiculada pelo Estado e imposta sociedade, o que reforaria uma teoria de
dominao j incompatvel com a sociedade brasileira.
Ferrajolli50, em estudos elaborados no fim do sculo XX, indicou a
existncia de crises da relao entre o Direito e o Estado. Seus estudos
indicaram uma crise de legalidade na qual o valor vinculativo da lei exigiria
controles, que por serem ausentes ou ineficientes, acarretam o desprestgio
do Poder Pblico e sua imposio de regras e limites. Indicou tambm a
crise da inadequao estrutural dos formatos do Estado de Direito, para qual
a incerteza, a inflao legislativa, a inoperabilidade, a incoerncia do ditame
legal acarretaria um terreno prprio para o arbtrio e para a corrupo. E
ainda, a crise do Estado Social, que para manter-se, deslocaria o lugar da
soberania (parlamento) para outras fontes, acarretando inclusive, a alterao
do sistema de fontes jurdicas. Juntas, estas crises acarretariam a crise do
Poder Democrtico.
Portanto, nem a norma pode ser imposta sociedade, nem a
sociedade democrtica pode viver sem a norma verdadeiramente veiculada
por seu poder legiferante. Aplicada a teoria exposta ao SUAS, tratou-se de
alterao legislativa dotada de vontade social, efetividade, de execuo
e controles, devidamente exarada pelo poder legiferante competente
mantendo-se assim, o veio do equilbrio democrtico.
50 O Direito como sistema de garantias. Luigi Ferrajoli. in O Novo em Direito e Poltica, p.89.
Liv. Advogado,1997.

63

Todavia, de saber que no se h de esperar do poder legislativo

exarar todas as normas necessrias ao desempenho do Estado Social. Neste
nterim, cabe lio de Genro51 h que se admitir a instituio de processo
combinado de democracia representativa e de carter participativo direto.
de se admitir que o exerccio da democracia far-se- tanto
representativamente, quanto diretamente. A adoo de apenas um dos
modelos tende a no satisfazer um povo soberano portanto, h que
se lanar mo de institutos que permitam a conjugao na poltica de
assistncia social: tanto pelos representantes dos governos eleitos, quanto
por instrumentos de participao direta.
Para Leal (2003)52 o exerccio da soberania pressupe participao
efetiva do indivduo no processo de deciso poltica dos temas que lhe
digam respeito e que as alteraes sociais so precedidas de movimentos
emancipatrios. Tanto existem a modernizao e a industrializao
imperadas pela maioria, quanto a necessidade de afirmao e permanncia
das culturas locais e direitos das minorias e ambos carecem de estmulos
democracia participativa.
Ao considerar que os conselhos de assistncia social, cujas atribuies
so definidas em legislaes especficas, so vinculados ao poder executivo
- que responde por sua estrutura e apoio administrativo assegurando dotao
oramentria para seu funcionamento - apresentam composio paritria e
carter permanente e juntamente com as conferncias, constituem espaos
privilegiados de participao e controle Social, poderia parecer suficiente
participao social. Todavia, os Conselhos, as Conferncias e tambm os
Fruns de Assistncia Social, agem a partir da representao.
O SUAS precisa, para alm dos conselhos e conferncias cujo
desempenho demonstra notrio valor - estabelecer regras para a participao
social direta. Utilizando-se da lio de Bobbio53, h que se estabelecer
51 O novo espao pblico. Tarso Genro. Artigo publicado na Folha de So Paulo, 09/06/96.
Suplemento Mais:p.03.
52 Leal, Rogrio Gesta. Poder Poltico, Estado e Sociedade. 2003. www.mundojuridico.org.
br. http://www.google.com.br/url?sa=t&rct=j&q=&esrc=s&source=web&cd=1&ved=0CCgQFjAA&url=http%3A%2F%2Fwww.mundojuridico.adv.br%2Fcgi-bin%2Fupload%2Ftexto307.
rtf&ei=VafmUunuBYTXkQeZ1oFA&usg=AFQjCNHmW5Gk96eJ11nBCpHzej0pqXXh4g&bvm=bv.59930103,d.eW0. Acesso em 16.01.2014.
53 Afirmo preliminarmente que o nico modo de se chegar a um acordo quando se fala

64

relaes de poder bem demarcadas, com procedimentos explcitos, que

assegurem de forma cada vez mais efetiva e frequente a participao social,
com vistas consolidao dos direitos assistenciais inviolveis.
Para dar corpo vontade social, a poltica pblica de assistncia
social, descentralizou-se. A explicitao da vontade social impeliu alteraes
em seu formato institucional, antes mesmo da alterao legislativa e optouse pela descentralizao das polticas pblicas.
de considerar que razes de ordem poltica, impulsionaram a
descentralizao no Brasil: I) o autoritarismo passou democracia; II)
a assuno das agncias reguladoras; III) autonomia do banco central e
outras entidades administrativas independentes de qualquer relao com o
parlamento e a burocracia; IV) o fortalecimento e acessibilidade dos meios
de comunicao de massa e as telecomunicaes; V) as consequncias do
desmantelamento do modelo socialista do leste europeu; e, VI) permanentes
desequilbrios sociais e econmicos - ocorreram em curto lapso temporal
dentro do territrio nacional.
As discusses sobre federalismo vo para alm do pretendido no
artigo ora apresentado, todavia no podem ser ignoradas. Para Souza
(1998)54 os estudos sobre federalismo tm sido normativos e incompletos.
O esforo dos estudiosos para que as relaes entre governo central/
unidades perifricas sejam enquadrados em trs modelos: dual, cooperativo
e competitivo, todavia, tais processos permanecem dinmicos. Portanto, por
ora fundamental que o texto distinga federao e federalismo, sendo o
primeiro regido pelos princpios atidos ao territrio e o segundo regido pela
dinmica da interveno pblica.
Segundo Viana, Lima e Oliveira (2002)55 a implantao de polticas
pblicas num Estado Federalista caracterizada pela flexibilidade
de democracia, entendida como contraposta a todas as formas de governo autocrtico,
o de consider-la caracterizada por um conjunto de regras (primrias ou fundamentais)
que estabelecem quem est autorizado a tomar as decises coletivas e com quais
procedimentos. O Futuro da Democracia. So Paulo (SP). Paz e Terra. 1997. Pg.18. http://
www.libertarianismo.org/livros/nbofdd.pdf. Acesso em 13.01.2014.
54 Souza C 1998. Intermediao de interesses regionais no Brasil: o impacto do federalismo
e da descentralizao. Dados-Revista de Cincias Sociais 42(2):593-634.
55 Viana, Ana Luiza Dvila; Lima, Luciana Dias e Oliveira, Roberta Gondim. Descentralizao
e federalismo: a poltica de sade em novo contexto - lies do caso brasileiro. http://www.
scielo.br/pdf/csc/v7n3/13027.pdf. Acesso em 09.01.2014.

65

institucional, acompanhada pela emergncia de estruturas dedicadas

construo da relao centro/periferia (redes), pela pluralidade de centros
de deciso autnomos e interdependentes, pelo reforo de burocracias
eficientes e profissionais nos diferentes nveis de governo e, finalmente,
pela figura dos gerentes intergovernamentais.
No Brasil, o federalismo apresenta-se como uma instituio
supostamente capaz de moderar as diferenas regionais. Suas caractersticas
atuais conformam uma federao que constrange o centro e redireciona o
papel dos governos estaduais e municipais na proviso dos servios sociais,
o que admite diferentes respostas nas estruturas organizativas.
Couto e Silva (1998), num estudo sobre o processo de mudana nas
relaes intergovernamentais, considerados os aspectos fiscais e financeiros,
revela que a tendncia descentralizao, presente na Constituio de
1988 - autonomia dos governos estaduais no campo fiscal; discriminao
das receitas tributrias de cada nvel de governo; aumento da participao
dos governos dos estados na carga tributria e constituio da seguridade
social -, foi revertida na dcada de 1990, em virtude da apropriao, pelo
Oramento Geral da Unio, dos recursos previstos para o financiamento
da Seguridade e dos desequilbrios financeiros dos governos estaduais. O
padro das relaes intergovernamentais se estabeleceu com fundamento
em transferncias tributrias; das transferncias no-tributrias; e dos
emprstimos e financiamentos.
Couto e Silva (1998) afirma que a incapacidade de manuteno
do processo de descentralizao decorre da fragilidade da base de
sustentao fiscal dos estados. No Brasil, este processo se dar tanto
pela recentralizao fiscal propiciada pelo crescimento da participao
das contribuies sociais na receita federal - e a decorrente frustrao das
polticas sociais descentralizadoras, como sade e educao -, quanto
pelas solues encaminhadas para a superao da crise financeira dos
governos subnacionais.
Observados fatores como: os processos de territorializao das
polticas pblicas, as mudanas no perfil scio-demogrfico brasileiro,
o incremento de recursos para as instncias estaduais e municipais e a
redemocratizao de fcil assimilao o contexto do ciclo descentralizador
da dcada de 80, todavia, nos anos 90, sob o ponto de vista fiscal e poltico,
tambm de fcil apreenso a tendncia recentralizadora e de induo de
polticas econmicas pelo fator financeiro o que acarreta transio para
um novo formato federativo.
66

Anlises acerca do processo de descentralizao, tomados exemplos

setoriais, demonstram a ausncia de avaliaes das diferentes capacidades
financeira e administrativa dos estados e tambm dos municpios para
suportar e absorver novas atribuies gestoras.
Assim de se afirmar que no h modelo nico de descentralizao,
assim como que persistem inmeras desigualdades regionais, acarretando
resultados muito diferenciados para polticas setoriais. H uma
descentralizao das aes executivas das polticas pblicas, todavia, com
uma centralizao da arrecadao tributria concentrada na Unio, que por
transferncias financeiras, alcana Estados e Municpios, permanecendo
no poder central, modos de influenciar as polticas sociais por induo
econmica. Por no ser diferente na assistncia social, h que se pensar
nos riscos da estratgia de uma descentralizao que no envolva,
verdadeiramente, uma reforma tributria.
Ao considerar que a exigncia social - havida pela participao
direta e pela representao (vontade do governo), teve por modus operandi
a descentralizao, de se pensar em como se daro as decises de
gesto e gerenciamento, vez que, como dito anteriormente nem todas as
normativas so alvo do parlamento.
A flexibilidade institucional buscou a cooperao intergovernamental
para fins comuns. Este modelo caracterizado como cooperativo e segundo
estudos de Viana, Lima e Oliveira (2002)56 prev que instrumentos legislativos
e reguladores se deem em todas as esferas (nveis) de governo, vinculados
uma mesma estrutura constitucional e que, com normativas ajustadas e
cleres, se d tanto a concepo, quanto a execuo das polticas pblicas.
O Brasil, desde 1988, vive um processo de redefinio de seu
perfil de administrao pblica para as reas que compem a seguridade
social e admite arranjos e instrumentos diferenciados como as comisses
intergestores e seus entes representativos, especialmente presentes nas
reas de sade e assistncia social.
A evoluo das comisses intergestores traz consigo as caractersticas
prprias dos sistemas complexos: seus representantes tm a misso de
representar interesses universais, todavia, tais problemas so vistos por
56 Viana, Ana Luiza Dvila; Lima, Luciana Dias e Oliveira, Roberta Gondim. Descentralizao
e federalismo: a poltica de sade em novo contexto - lies do caso brasileiro. http://www.
scielo.br/pdf/csc/v7n3/13027.pdf. Acesso em 09.01.2014.

67

observadores dotados de interesses prprios, o que revela a possibilidade

de querer dotar determinada opo gerencial de poder e importncia maiores
do que ela de fato possa ter.
O entendimento da atuao das instncias intergestores compreende
vrias tipificaes: teorias de mdio alcance que tm primeiramente funo
normativa, teorias de rpido alcance quando as decises alcanam produo
de respostas em termos da eficcia e efetividade e as teorias de estabilidade
que compreendem os comportamentos associativos entre gestores que
refletem alianas em funes de interesses comuns. A existncia de tais
espaos de latncia de conflitos e constante busca de equilbrio pode ter
ajudado sobremaneira na formatao dos sistemas descentralizados de
polticas pblicas.
As comisses intergestores podem ser definidas normativamente
como espaos de negociao e acordo sobre a regulamentao de aspectos
operacionais do processo de descentralizao de polticas sociais, para os
quais so emitidos atos administrativos sob o formato de Resoluo.
A organizao administrativa das comisses intergestores na
assistncia social compreendida pela Comisso Intergestores Tripartite
composta por representantes da esfera federal, representantes da esfera
estadual e representantes da esfera municipal. A representao dos
gestores estaduais dada pelo Frum Nacional de Secretrios Estaduais
de Assistncia Social (FONSEAS) e o Conselho Nacional de Gestores
Municipais de Assistncia Social (CONGEMAS). Em cada estado da
federao existe ainda a Comisso Intergestores Bipartite que possui
paridade entre representantes de gestores municipais e estadual.
A lei orgnica da assistncia social no contemplou a descrio
do modelo de governana por comisses intergestores, relegando tal
item aos atos administrativos. H que se pensar que a admisso legal
do modelo de governana dotaria os entes de poder para a funo que
exercem, assim como, permitiria financiamento adequado aos conselhos
representativos de gestores.
H de observar neste contexto, que o mrito trazido pelas resolues
no apresente inconsistncias sob o ponto de vista do rigor legalista. No
h justitificativa que permita a afronta ou a superao da lei. As comisses
intergestores, quer tripartite ou bipartite, nem sempre so dotadas de
assessoramento jurdico, condio esta, que lhes agregaria valor e
celeridade em processos negociais com rgos controladores: sociais,
internos e externos.
68

Ainda sobre o modelo de governana h que se estabelecer

critrios que denotem o equilbrio necessrio para que a esfera federal no
mantenha ou assuma postura de tutela sobre os outros entes federativos
com fito de manter o controle poltico e operacional dos recursos utilizados
mantendo assim seu poder de influncia (induo financeira de poltica
pblica). Equilbrio necessrio tambm para que estados e municpios, mais
desenvolvidos, mais organizados e com maior poder poltico, no negociem
em melhores condies.
Ao considerar que os atos administrativos expedidos pelas
comisses intergestores refletem o aspecto formal da cooperao
gerenciada entre as esferas de governo, admite-se que elas so capazes
de funcionar como estratgias de compensao de diferenas locais e o
desenvolvimento de um processo descentralizador menos hegemnico, a
partir da conformao de foros permanentes de explicitao de conflitos,
negociao, planejamento e deciso intergovernamental ajustados aos
seus respectivos mbitos de atuao.
imprescindvel considerar as dinmicas de interveno pblica
nos modelos flexveis (federalista) em que se exige a formatao de modos
de integrao e cooperao intergovernamentais para o alcance de fins
comuns, sejam econmicos ou sociais. A implantao ou implementao
das polticas pblicas demandam flexibilidade institucional e estruturas que
sejam capazes de promover a relao centro/periferia, comits de deciso
com interdependncia e autonomia relativa, o reforo de burocracias
eficientes, eficazes e efetivas nas distintas esferas de governo.
Outro fenmeno associado ao funcionamento das comisses
intergestores a inflao legislativa que pode tornar tais instncias estruturas
lentas, complexas e burocratizadoras. No direito administrativo existem
consensos estabelecidos sobre a importncia das leis e normas como
fatores determinantes para a negociao e a diviso das responsabilidades
governamentais entre os nveis federativos. Um bom exemplo do que uma
formalizao pode ter como efeitos nas polticas pblicas a permisso
legal para as transferncias fundo a fundo: institucionaliza, organiza e gera
efeitos duradouros, sempre com o cuidado de no incorrer na j mencionada
inflao legislativa. Todavia, o excesso normativo pode levar crise
mencionada por Ferrajolli.
Um quesito de importante anlise a contingncia do tempo em
relao a anlise estratgica das interaes sociais quer seja para a
69

adoo de estratgia de participao popular, quer seja para as disputas

da arena decisria. O primeiro consenso das interaes compartilhadas diz
respeito escassez do tempo. Ningum se apropria do tempo de outro,
um recurso escasso, no renovvel e distribudo de forma desigual. Trata-se
de estratgia importante o manejo eficaz e eficiente do tempo, de modo a
promover economia, uso racional e produtivo. Portanto, faz-se necessria,
a pactuao de uma agenda de atividades, assuntos, prazos diante de
calendrio prvio para aumentar as possibilidades de concretude das aes
o que por bvio, deriva de planejamento. Da concretude das aes deriva
a institucionalizao do direito social assistncia.
Outro quesito essencial anlise da poltica de assistncia social
o financiamento de suas aes. Como em qualquer outra poltica pblica, o
planejamento longo prazo previsto em Plano Plurianual deve ser anualizado
tanto na lei oramentria anual quanto no plano de assistncia social dever
ser desdobrado em plano de ao anual, cujas informaes so lanadas
e validadas pelo rgo gestor (Estado, Distrito Federal ou Municpio) no
Sistema de Informao do Sistema nico de Assistncia Social - SUAS-Web
/ e seus sistemas auxiliares com a finalidade de promover a apresentao
de contas e respectiva aprovao pelo conselho de assistncia social do
respectivo territrio.
Ao considerar que o gasto pblico em assistncia social historicamente
disperso, um sistema de informaes de base de dados nacional, pode
em muito contribuir em anlises econmicas. Contribuies da economia
para a assistncia social podem apresentar grande relevncia nos aspectos
negociais quer para custeio, ou investimento dos setores pblico e privado
por apresentarem caractersticas como a interveno estatal e a presena
de terceiro agente (prestadores, parceiros). H ainda que analisar que o
deslocamento de assistidos em programas especficos da assistncia
social (PBF, PBSM) podem provocar variaes nos valores destinados
setorial. Uma anlise do binmio necessidade de prestar assistncia
e possibilidade de financiar em muito alteraria as condies sociais da
populao, contribuindo fortemente para as decises de gesto.
O que pode parecer assustador, na verdade essencial: sistemas
complexos exigem solues complexas. A intersetorialidade a fora motriz
da assistncia social, que tanto promove a vinculao entre programas
focalizados e a assistncia disponvel universalidade, quanto a pratica
para alm de seus domnios propiciando a construo de um sistema de
proteo amplo, com a maior abrangncia possvel para a seguridade social.
70

Cabe Assistncia Social contribuir para a criao prtica de condies de

acesso a bens e servios sociais seja para os segmentos mais pobres e
vulnerveis da populao seja para aqueles que desses bens e servios
necessitarem. Isto inclui os entes federados, entidades com vinculadas ao
SUAS, rgos controladores, terceiro setor. Somente esta prtica, e cada
vez mais aperfeioada, ser capaz de combater desigualdades sociais e
efetivar um sistema de garantia de direitos. Portanto, o desenvolvimento
social pleno ser alcanado com o incremento e qualificao do acesso
sade, educao, saneamento.
Do que se pode depreender h uma orientao por uma concepo
mais ampla de sistema de proteo social dentro do qual h opes
focalizadas. H uma combinao para usar o termo de Costa (2009)57
entre os programas de enfrentamento pobreza e os programas universais
bsicos - quer da assistncia, quer admitida a articulao intersetorial
necessria ao desenvolvimento social:
O atual sistema de proteo social brasileiro resultado
direto desta singular combinao de polticas tradicionais
universalistas com programas de transferncia de renda para
grupos considerados pobres e vulnerveis.

Num pas de desigualdades to expressas e to historicamente

enraizadas, a interpretao dos fatos e do direito leva a crer pelo
reconhecimento da atuao da assistncia social na aquisio e
manuteno de direitos. A assistncia social prerrogativa constitucional
indisponvel, deferida a quem dela necessitar, imposta ao Estado que
deve criar condies objetivas ao seu acesso, sob pena de ser omisso no
dever prestacional que lhe imposto. No se trata de discricionariedade
administrativa, pois vinculativo conforme o ditame do artigo 204 da CF,
no podendo o prprio Estado levar a CF ao descrdito seria tal omisso
a crise do Poder Democrtico, conforme j exposto.
A destinao de recursos pblicos - naturalmente escassos, conforme
j exposto neste texto vrias vezes, alvo de duelos e escolhas trgicas,
todavia, a deciso governamental deve fundar-se na dignidade da pessoa
humana, na intangibilidade do mnimo existencial, na efetividade de norma
programtica constitucionalmente positivada.
57 COSTA, N.R. A proteo social no Brasil: universalismo e focalizao nos governos
FHC e Lula. Cincia e Sade Coletiva, Rio de Janeiro, 2009. http://www.scielo.br/scielo.
php?script=sci_arttext&pid=S1413-81232009000300002. Acesso em 21.01.2014.

71

A Assistncia Social deve pautar-se, sobretudo, na luta pela

irretroatividade dos direitos sociais. O princpio da proibio do retrocesso
impede a desconstituio de conquistas alcanadas pelo cidado e veda o
retrocesso dos direitos s prestaes positivas do Estado entre as quais a
Assistncia Social. Notadamente, nos casos em que houver omisso estatal,
cabe, face aos desgnios da lei, ao Poder Judicirio neutralizar qualquer
leso ou ofensa.
Daqui no se recua. Avana!

72

A REGULAO DO SISTEMA NICO

DE ASSISTNCIA SOCIAL (SUAS):
UM DESAFIO A CONSTRUIR
Luis Eduardo Patrone Regules
Mestre em Direito do Estado pela PUC/SP. Atualmente Chefe de
Gabinete da Secretaria Municipal de Governo (So Paulo). Consultor
na rea de Direito Pblico, Seguridade Social e Terceiro Setor.
Professor em Direito Constitucional (Especializao) da PUC/SP.

Parece-nos que o sistema nico de assistncia social (SUAS) um

desafio a construir. O legislador e os rgos colegiados responsveis pela
poltica de assistncia social tm caminhado no sentido de fortalecer a
regulao do SUAS, lembrando que considerveis avanos nesta matria
so verificados pelo menos desde a ltima dcada.
Em termos regulatrios devemos destacar a Constituio Federal
(artigos 203 e 204 especialmente), a Lei Orgnica da Assistncia Social
(Lei n 8.742/1993), as leis esparsas e as resolues dos rgos colegiados
responsveis pela aprovao das polticas de assistncia social, como o
Conselho Nacional de Assistncia Social (CNAS).
Cumpre salientar que a LOAS a partir da redao conferida ao artigo
6 pela Lei n 12.435/2011 trouxe o SUAS como importante inovao no
plano legislativo, inspirado em enunciados normativos oriundos do CNAS:
Art. 6 A gesto das aes na rea de assistncia social fica organizada sob
a forma de sistema descentralizado e participativo, denominado Sistema
nico de Assistncia Social (Suas) (...).
A regulao da assistncia social para ns consiste no conjunto de
regras fundamentais estabelecidas a partir da Constituio Federal que
regem a poltica de assistncia social, as aes de iniciativa dos Poderes
Pblicos e da sociedade, bem como o reconhecimento e os instrumentos de
concretizao dos direitos relativa assistncia social.

73

Mas para qu serve a regulao na assistncia social?

Fundamentalmente para (I) detalhar melhor o que a assistncia
social, portanto conceber qual o lcus prprio da assistncia social evitar
a fragmentao, o enfraquecimento ou a diluio desta poltica pblica.
Exemplo disto: evitar confuses com o campo da sade, educao, at
mesmo habitao, etc., (II) fixar parmetros de uniformizao/padronizao
aos servios pblicos e atender bem ao cidado, dar concretude a seus
direitos, atender em ltima instncia ao interesse pblico1.
Sobre o primeiro aspecto, observe-se que por vezes constata-se
verdadeira confuso entre a assistncia social e a educao. J houve
manifestaes de agentes pblicos no sentido de considerar os servios
de creche quando prestados o ano todo como assistenciais. A premissa
seria que os servios de creche prestados ininterruptamente no se
atrelam ao ano letivo do sistema escolar, acoplado ao entendimento de
que os mesmos so gratuitos, assim o resultado final dessa desastrosa
adio de que o campo da assistncia social deveria responder por
essas atividades. Nada mais equivocado, pois parte da premissa (irreal)
que qualquer servio pblico gratuito seria assistencial (pior o
emprego do termo assistencialista a demonstrar uma vez mais a falta
de clareza acerca do que seja assistncia social).
Alm disto, a Constituio Federal bastante eloquente aos encartar
os servios de creche na esfera da educao (art. 208)2, portanto o substrato
material que envolve esta atividade especfica (atendimento em creche) se
1 O servio pblico deve seguir parmetros de uniformizao para a prestao das
utilidades aos cidados (seja naquilo que ele contempla de geral\genrico, seja naquilo
em que deva estabelecer protees especiais para caso especficos). Exemplos tpicos
so os servios de transportes coletivos, de fornecimento de gua, de fornecimento de
energia, servios de telefonia, todos regulados por meio da Constituio Federal, de
normais legais e, ainda, de atos normativos emanados dos respectivos rgos pblicos
ou agncias reguladoras competentes.
2 Art. 208. O dever do Estado com a educao ser efetivado mediante a garantia de:
I - educao bsica obrigatria e gratuita dos 4 (quatro) aos 17 (dezessete) anos de
idade, assegurada inclusive sua oferta gratuita para todos os que a ela no tiveram
acesso na idade prpria;(Redao dada pela Emenda Constitucional n 59, de 2009)
(...)
IV - educao infantil, em creche e pr-escola, s crianas at 5 (cinco) anos de idade
(Redao dada pela Emenda Constitucional n 53, de 2006);

74

revela patente, no havendo espao para a sua transferncia da educao

a outra rea, sob pena de flagrante inconstitucionalidade.
No tocante aos direitos socioassistenciais a regulao do SUAS tem
plena serventia, conforme aduzido. Como o Estado tem a incumbncia de
proteger os direitos socioassistenciais, os servios e benefcios que decorrem
do SUAS devem receber tratamento normativo prprio, a exemplo do que
ocorre em outros servios pblicos. Lembre-se que o Estado brasileiro se
ocupa de estabelecer regulao para as concesses de transporte coletivo
que asseguram aos cidados o direito ao transporte, o direito locomoo
e em ltima instncia o direito de ir e vir.
Pois bem: a assistncia social igualmente emerge como servio
pblico cuja titularidade pelo Estado no passvel de alienao ou
renncia, da uma vez mais o significado da regulao da assistncia
social que estabelea o servio pblico estruturado e padronizado.
Sem essas caractersticas bsicas careceria de sentido a denominao
sistema nico. A assistncia social, portanto, visa atender, entre outros
valores superiores, a dignidade da pessoa humana e a igualdade entre os
cidados (artigos 1, inciso III, e 5 caput - CF/88), concebida esta ultima
no apenas no sentido formal, mas tambm no material, abrangidos o
aspecto espiritual e a disponibilizao de meios efetivos para a realizao
e a satisfao integrais do indivduo.
A regulao tardia dos direitos sociais na Amrica Latina, assim
como o avano tambm tardio do arcabouo regulatrio da assistncia
social em nosso pas (se comparado com o sistema nico de sade - SUS)3
certamente indicam a existncia de perspectivas bastante frteis para a
evoluo do SUAS.
Isto no implica que a assistncia social seja menos avanada que a
sade, apenas indica que a assistncia social tem demandado certo tempo
de maturao na busca de seu eixo de centralidade e dos instrumentos
normativos, de gesto e financeiros necessrios implantao dessa
poltica pblica. O detalhamento desses instrumentos fortalece o SUAS.
Neste contexto, os servios socioassistenciais emergem
primeiramente das mobilizaes sociais e reivindicaes dos setores menos
favorecidos, a exemplo dos servios reconhecidos no Municpio de So Paulo
pela Lei n 12.316, de 16 de abril de 1997 (dispe sobre a obrigatoriedade
3 O SUS foi edificado a partir de normas expressas da CF/88 arts. 198 e 200.

75

do poder pblico municipal a prestar atendimento populao de rua na

Cidade de So Paulo)4. Estes servios de ateno s pessoas que vivem
nas ruas foram expressamente incorporados mais adiante pela LOAS (art.
23, pargrafo nico, inciso II), por fora da Lei n 11.258/2005 e, em seguida,
pela Lei n 12.435/2011 (art. 23, pargrafo 2, inciso II).
Nesta linha, outras normas que a estes textos superiores devem
observncia ganham relevo no plano infralegal, como os atos produzidos
pelos Conselhos de Polticas Pblicas, instncias deliberativas do SUAS,
de carter permanente e composio paritria entre governo e sociedade
civil (art. 16 da LOAS, redao conferida pela Lei n 12.435 de 2001), mais
precisamente o Conselho Nacional de Assistncia Social, os Conselhos
Estaduais de Assistncia Social, o Conselho de Assistncia Social do Distrito
Federal e os Conselhos Municipais de Assistncia Social (incisos I a IV).
A lei geralmente no esgota o contedo da matria objeto de
regulao, portanto h uma impossibilidade inata da mesma em prever
todos os casos particulares (Carlos Maximiliano)5.
Evidente que a regulao se faz imprescindvel especialmente com
a atuao integral do sistema, portanto a partir da Constituio Federal,
da LOAS e da legislao especfica , sem esquecer naturalmente o papel
exercido pelas instncias de deliberativa do SUAS, os Conselhos de
Polticas Pblicas a que se refere a LOAS.
Este panorama vital para a assistncia social, pois a LOAS assegura
em seu artigo 4, entre os princpios, o da universalizao dos direitos
sociais (inciso II), assim como o do respeito dignidade do cidado, sua
autonomia e ao seu direito a beneficirios e servios de qualidade (...) (inciso
III). Pois bem, no h como se falar em universalizao dos direitos sociais,
nem direitos a benefcios e servios de qualidade sem o aprofundamento do
marco regulatrio da assistncia social por meio do SUAS naquilo que se
demonstrar necessrio e adequado.
4 Projeto de Lei n 207/94, da Vereadora Aldaza Sposati.
5 Ante a impossibilidade de prever todos os casos particulares, o legislador prefere pairar nas
alturas, fixar princpios gerais, de largo alcance, embora precisos e claros. Deixa ao aplicador
do Direito (juiz, autoridade administrativa, ou homem particular) a tarefa de enquadrar o fato
humano em uma norma jurdica, para o que indispensvel compreend-la bem, determinarlhe o contedo. Ao passar do terreno das abstraes para o das realidades, pululam os
embaraos; por isso a necessidade da Interpretao permanente, por mais bem formuladas
que sejam as prescries legais (Hermenutica e Aplicao do Direito, p. 13).

76

As regras advindas dos Conselhos de Polticas Pblicas so

importantes, por exemplo, na definio em determinado momento histrico
daquilo que a lei denominou servios de qualidade. Afinal: o que so
servios de qualidade?
Os servios de qualidade pertencem a uma categoria que
dificilmente ser previamente definida em lei, na linha do pensamento de
Carlos Maximiliano, vez que dependem de avaliaes, estudos, elementos
tcnicos e justificativas condizentes com o interesse pblico e que se
expressam de maneira mais concreta e tangvel por meio de diretrizes
e balizas emanadas das instncias de regulao, especificamente os
Conselhos de Polticas Pblicas.
Em sntese, percebe-se claramente que a edio de resolues
como a NOB (Norma Operacional Bsica) n 109/09, pelo CNAS, relativa
Tipificao Nacional dos Servios de Assistncia Social possuem
relevncia inegvel para a organizao dos servios socioassistenciais e,
por bvio, a padronizao desses servios e a indicao de patamares de
qualidade aos mesmos. No caso da NOB 109/09 a tipificao foi divindade
em: I Servios de Proteo Social Bsica; II Servios de Proteo Social
Especial de Mdia Complexidade; III Servios de Proteo Social Especial
de Alta Complexidade.
Com efeito, a prpria NOB/SUAS de julho de 2005 que estabeleceu a
Base do Sistema nico de Assistncia Social, aprovado pelo CNAS, estruturou
o SUAS em funes da poltica pblica de assistncia social: Proteo
Social6, Defesa Social e Institucional, e Vigilncia Socioassistencial.
Frise-se que estas funes elementares da poltica de assistncia social
foram incorporadas pela LOAS adquirindo assim fora legal.
Sem o aprofundamento da regulao do SUAS, observada a necessidade e a adequao dos instrumentos a serem adotados com inspirao
na Lei Maior e na legislao em vigor, no h direitos socioassistenciais.
Do mesmo modo, parece-nos que o sistema de defesa de direitos
se faz primordial para que a regulao do SUAS alcance elevado
patamar de utilidade e eficcia. Sem regulao do SUAS no h direitos
socioassistenciais, entretanto essa regulao para se tornar efetiva h de
inspirar modelos de garantia de direitos.
6 Destaque-se que o Plano Nacional de Assistncia Social (PNAS/2004), anterior, portanto,
NOB/SUAS 2005, fazia meno s funes bsicas da assistncia social.

77

Entendemos que sem o sistema de defesa de direitos a regulao

do SUAS se fragmenta, se dilui sem alcanar o objetivos que lhe so
inerentes. Muito se fala do direito de liberdade (direito de ir e vir) consagrado
na Constituio Federal (art. 5 caput) para o qual se prev instrumento
indispensvel para a sua efetivao que o instituto do habeas corpus (art.
5, inciso LXVIII).
Ora, no existem direitos sem as garantias para a tutela desses
direitos. Para alm do habeas corpus que salvaguarda o direito liberdade,
outros instrumentos se prestam a proteger direitos sociais e coletivos, como
aes especiais, a exemplo da ao civil pblica, ou ainda a garantia de
acesso ao Judicirio, previso de audincias pblicas e ajustes, os demais
instrumentos de mediao entre segmentos sociais, poderes pblicos e
rgos integrantes do sistema de justia, as ouvidorias.
A equao direito sem garantia seria o mesmo que negar a
primeira categoria (direito), portanto um contrassenso. Neste sentido,
o sistema de garantia de direitos abrange um conjunto de medidas e
instrumentos que objetivam a efetivao de direitos socioassistenciais
reconhecidos pelo SUAS. A adoo da ideia que o direito como sistema
teria somente cunho retrico, e no funcional, sem carter de ordenao
da vida em sociedade, no merece prevalecer. Os limites do direito podem
e devem ser aprofundados como forma de potencializ-lo e instaurar
novas perspectivas de efetivao dos direitos fundamentais como um
todo, jamais como mecanismo para a negao da eficcia dos direitos
fundamentais, inclusive os coletivos e sociais.
Neste aspecto, consideramos que algumas observaes finais
merecem destaque no propsito de se enfrentar o desafio de fortalecer a
regulao do SUAS:
1. a construo de novos instrumentos de gesto e efetivao das
normas da assistncia social, assim como o fortalecimento e
modernizao dos existentes (princpio da jurisdio), primordiais
para a efetivao dos direitos socioassistenciais;
2. a instituio de mecanismos de mediao para a consolidao
dos direitos socioassistenciais, inclusive como alternativa mera
judicializao dos pleitos na assistncia social;
3. a interao do SUAS com o sistema de justia, cada um
responsvel por parcelas especficas das funes estatais,
78

sem deslocamento ou sobreposio de atribuies, de modo a

estabelecer padro de maior eficincia nas polticas de assistncia
social e de atendimento ao cidado;
4. a interao com o Ministrio Pblico e a Defensoria Pblica
de modo que a divulgao de resolues e atos normativos
sobre regras e padres fundamentais de servios e benefcios
socioassistencias seja ampla e alcance as instituies como
um todo;
5. o avano e o fortalecimento daquilo que denominamos trip
regulatrio do SUAS: a consolidao de normas e procedimentos
sobre financiamento, de normas sobre a definio clara e
objetiva dos servios e benefcios socioassistencias e de normas
inovadoras sobre a defesa dos direitos socioassistenciais.
Referncias
BRASIL, CapacitaSUAS Caderno 1. Assistncia Social: Poltica de Direitos
Seguridade Social/ Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate
Fome, Centro de Estudos e Desenvolvimento de Projetos Especiais da
Pontifcia Univeridade Catlica de So Paulo 1 ed. Braslia 2013.
MAXIMILIANO, Carlos. Hermenutica e Aplicao do Direito. 16a edio,
Rio de Janeiro, Editora Forense, 1997.

79

MERCANTILIZAO DO DIREITO
FUNDAMENTAL ASSISTNCIA SOCIAL:
PERSPECTIVAS
Igor Ajouz1

Sumrio: 1. Introduo: o fenmeno da mercantilizao dos direitos

fundamentais e a sua incidncia sobre os direitos sociais; 2. Caractersticas
especficas do direito fundamental assistncia social; 3. A mercantilizao
do direito assistncia sob duas perspectivas: infidelidade teleolgica e
fragilizao sistmica; 4. Concluses
1. Introduo
O fenmeno da mercantilizao dos direitos fundamentais e a sua
incidncia sobre os direitos sociais
O reconhecimento dos direitos fundamentais, seja em perspectiva
internacional, seja no mbito domstico, tem sido objeto de contnua
consolidao a despeito dos remanescentes e incandescentes debates
relacionados sua extenso e, em especial, sua efetivao2.
Parafraseando Bobbio, possvel reconhecer na Declarao
Universal de Direitos do Homem um ponto de partida para uma meta
progressiva, inspirando as naes tutela dos valores elementares ao viver
e ao conviver dos seres humanos. A Declarao de 1948 inaugura uma
1 * Mestre em Direito pela UNESA-RJ. Ps-graduado em Direito Pblico pela UnB. Professor
da Universidade Veiga de Almeida e do AMBRA College. Procurador Federal (AdvocaciaGeral da Unio).
2 FERRAJOLI, Luigi. Sobre los derechos fundamentales. Cuestiones Constitucionales, n. 15,
2006, p. 113-136.

80

etapa em que a afirmao dos direitos humanos passa a ser, a um s tempo,

universal e positiva:
universal no sentido de que os destinatrios dos princpios
nela contidos no so mais apenas os cidados deste
ou daquele Estado, mas todos os homens; positiva no
sentido de que pe em movimento um processo em cujo
final os direitos do homem devero ser no mais apenas
proclamados ou apenas idealmente reconhecidos, porm
efetivamente protegidos at mesmo contra o prprio Estado
que os tenha violado 3.

A Constituio brasileira, que veio a lume em 1988, discrimina uma

srie de direitos fundamentais, a gravitar em derredor de um valor basilar: a
dignidade humana. Este o mais essencial fator de legitimao dos direitos
fundamentais, tanto na ordem jurdica nacional, como na observao
constitucional comparada4. Para alm da instituio de limites ao soberano
poder do Estado5, estatuem um ncleo mnimo de direitos e garantias
coercveis, nas relaes travadas entre a entidade estatal e os cidados6.
Conquanto os fatores de justificao dos direitos fundamentais
estejam solidificados, o percurso destinado sua materializao ainda
encontra percalos de diferentes perfis, como sejam os referentes s
tcnicas jurdico-hermenuticas, s restries oramentrias do Estado e
s dificuldades estruturais e culturais.
Sob o contexto de variadas intempries inibitrias da efetivao
dos direitos fundamentais, uma vexata quaestio tem sido alvo de
frequente discusso nos meios acadmicos e no seio da opinio pblica: a
mercantilizao dos direitos fundamentais.

3 BOBBIO, Norberto. A era dos direitos. Trad. Carlos Nelson Coutinho. Rio de Janeiro:
Elsevier, 2004, p. 19.
4 SARLET, Ingo Wolfgang. Dignidade da pessoa humana e direitos fundamentais na
Constituio Federal de 1988. 8. ed. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2010, p. 72-72.
5 ROIG, Rafael de Ass. Las paradojas de los derechos fundamentales como limites al poder.
Madrid: Dykinson, 2000, p. 26-27.
6 GOYARD-FABRE, Simone. Por los derechos del hombre con obligacion y sancion. Derechos
y Libertades, vol. 1, n. 1, 1993,p. 136-137.

81

 preciso, destarte, identificar com menor abstrao o contedo e as

verses do referido fenmeno a viabilizar, para os limites deste trabalho,
como ele se manifesta no mbito da assistncia social.
A mercantilizao dos direitos fundamentais , sob o aspecto
semntico, uma expresso polivalente. Por ser polissmica, a sua
significao varia conforme o cenrio e o thelos aplicativo.
de se ver, por exemplo, que na esfera dos estudos vinculados
s cincias sociais e polticas, a aluso mercantilizao de direitos
fundamentais usualmente descreve uma determinada tendncia, reportada
na literatura, sujeio de suas prticas ao mercado: uma experincia
receptiva ou aberta explorao comercial de bens ou servios relacionados
a direitos cuja garantia, em alguma medida, incumbiria ao Estado7.
Nesta linha, a expanso empresarial do ensino privado, da
previdncia complementar facultativa, da sade suplementar e do comrcio
de medicamentos exemplificaria o fenmeno, sob o ngulo mercadolgico
proposto. Assumir-se-ia, a reboque, a generalizao dos deveres de
empreender e negociar, indutores lgica segundo a qual o acesso s
vantagens relacionadas educao, previdncia e sade, em especial,
dependeria da desenvoltura financeira individual8.
Na interseo com o Direito, a mercantilizao dos direitos
fundamentais tem sido associada anlise econmica das instituies
jurdicas, como resultante de uma inclinao subordinao do seu
alcance e da sua exequibilidade mensurao contbil e pragmtica de
seus impactos e repercusses financeiras. Sob tal viso, Faro de Castro
preleciona dois conceitos:
Mercantilizar e financeirizar, do ponto de vista jurdico, significam:
a) Mercantilizar: transformar um tipo de bem especfico por
exemplo, um antibitico, a gua potvel, servios de educao,
7 LOURENO, Sandra. Estado e polticas pblicas: uma anlise sobre o processo de
mercantilizao dos direitos sociais na atual conjuntura. Servio Social & Realidade, vol. 16,
n. 1, 2007, p. 237.
8 ALMEIDA, rica Terezinha Vieira de. Assistncia Social e Trabalho: algumas reflexes para
a interveno profissional. In: Anais do XIX Seminrio latinoamericano de Escolas de Servio
Social, Guayaquil, 2009, p. 10-11.

82

uma inovao tecnolgica, um tratamento dentrio, uma obra de

arte, um imvel residencial em mercadoria, ou seja, emuma
prestao de utilidade a que corresponda uma prestao
pecuniria, estabelecidas contratualmente mediante negociao
privada, de maneira mais ou menos isenta da operao do devido
processo legal e seu ancoramento democrtico (permanecendo,
assim, os contratos sem incidncia do principal mecanismo de
constituio da fidcia poltica); e
b) Financeirizar: subordinar, sobretudo por meio da
interconectividade contratual, a determinao das prestaes
pecunirias da economia real especulao praticada em
mercados financeiros, incluindo (no caso da financeirizao
aberta, resultante do cancelamento dos controles cambiais a
partir da dcada de 1970) os mercados internacionais (bolsas de
valores e de mercadorias ou mercados financeiros privados, no
adequadamente alcanados pela regulamentao pblica)9.

O contrrio do que se possa aodadamente supor, o problema da
mercantilizao dos direitos fundamentais no se coloca exclusivamente
no campo das prestaes jurdicas quantificveis, ou que impliquem na
identificao de obrigaes de dar ou de fazer objetivamente delineadas.
Mesmo os direitos fundamentais convencionalmente qualificados
como direitos de primeira gerao, adstritos s liberdades individuais e
aos bloqueios contra a interveno do poder pblico10, tambm ensejam
dificuldades crnicas, quando se esteja a discutir a sua disponibilidade:
a agitada controvrsia sobre a inviolabilidade dos direitos fundamentais
assume um grau ainda mais expressivo de sensibilidade quando se cogita a
atribuio de carter negocial a determinada renncia ou disposio sobre a
vida, o corpo, a intimidade, a privacidade ou as liberdades em geral a incluir
seus desdobramentos polticos, religiosos, filosficos e de expresso11.

9 CASTRO, Marcus Faro de. Direitos sociais, econmicos e culturais: uma abordagem psneo-clssica. Revista Jurdica da Presidncia da Repblica, vol. 7, n. 74, 2005, p. 16.
10 WOLKMER, Antnio Carlos. Direitos humanos: novas dimenses e novas fundamentaes.
Direito em Debate, vol. 16/17, 2002, p. 13-14. FONTE, Felipe de Melo. Polticas pblicas e
direitos fundamentais. So Paulo: Saraiva, 2013, p. 84-86.
11 MARTEL, Letcia de Campos Velho. Indisponibilidade de direitos fundamentais: conceito
lacnico, consequncias duvidosas. Espao Jurdico, vol. 11,n. 2, 2010, p. 334-373.

83

Os exemplos j no so escassos: os reality shows, a reproduo

humana assistida, o comrcio de rgos humanos, a gestao de aluguel e
a venda de lotes no paraso celestial so verses, legtimas ou clandestinas,
de fragilizao de direitos fundamentais em prol de interesses comerciais12.
No entanto, h um nicho em que o problema da mercantilizao dos
direitos fundamentais tem se apresentado de uma maneira mais drstica,
porque continuada, sistemtica e esvaziadora: isso se passa com os direitos
sociais, posicionados na segunda gerao de direitos fundamentais13.
H uma justificativa plausvel para que o fenmeno ocorra:
recorrente a afirmao, na doutrina, de que os direitos fundamentais sociais
tm como objeto prestaes materiais passveis de delimitao, exigveis
prima facie contra o Estado. Como salienta Leivas, a primeira caracterstica
dos direitos fundamentais sociais que vem tona a de serem direitos a
aes positivas14.
Diante da sinalizao constitucional veiculada no art. 5, 1, da
Carta de 1988 de que os direitos fundamentais ostentam aplicabilidade
imediata, vulgarizou-se a assero da sindicabilidade dos direitos
sociais, multiplicando-se, de forma paradigmtica, as demandas judiciais
cuja pretenso se resume obteno de prestaes sanitrias, seara em
que a tutela dignidade humana se conecta com a proteo vida e
integridade fsica15.
Ocorre que nem sempre a promoo dos direitos sociais se revela
compreensvel, quanto sua extenso, ou vivel, quanto sua execuo
material. de sua ndole uma elevada complexidade, a reclamar a
conjuno de mltiplas variveis hermenuticas, polticas, econmicas,
12 Para consulta a um variado repertrio de casos e provocaes: MARMELSTEIN, George.
Curso de Direitos Fundamentais. 4. ed. So Paulo: Atlas, 2013.
13 SAMPAIO, Jos Adrcio Leite. Teoria da Constituio e dos Direitos Fundamentais. Belo
Horizonte: Del Rey, 2013, p. 570-571.
14 LEIVAS, Paulo Gilberto Cogo. Teoria dos direitos fundamentais sociais. Porto Alegre:
Livraria do Advogado, 2006, p. 87.
15 LOPES, Maurcio Caldas. Judicializao da sade. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2010,
p. 70-87.

84

culturais, oramentrias e internacionais, verbi gratia para que abra

espao sua implementao16.
O esforo de otimizao da efetividade dos direitos fundamentais
sociais tem provocado notvel engajamento doutrinrio17 e jurisprudencial
para o estabelecimento de balizas para a sua concretizao, sobretudo
quando se coloque sob o risco o mnimo existencial18. Em algumas hipteses,
como a que se relaciona com os benefcios previdencirios, a tarefa
enfrenta menores percalos, dada a natureza pecuniria das prestaes
(conceitualmente substitutivas de renda) e a prvia definio das hipteses
de cobertura em lei regente do sistema previdencirio. Outros direitos sociais,
porm, no apresentam tamanha praticidade, como se percebe quanto
moradia, alimentao, ao trabalho, cultura e assistncia social.
As dificuldades conceituais e operacionais de diversos direitos
sociais tm incentivado a reproduo do fenmeno da mercantilizao, nos
moldes em que se o cogita no presente trabalho: mngua de parmetros
claros de como efetivar as promessas constitucionais proclamadas no art.
6, da Magna Carta, tem-se tolerado e banalizado a entrega, em carter
compensatrio, de valores em pecnia aos demandantes, destinatrios
finais que so das promessas constitucionais.
Alguns casos tm sido sintomticos do problema. Faltando
clareza ao contedo do direito moradia e mostrando-se insuficientes os
programas de assentamento, urbanizao e financiamento habitacional,
diversos entes da federao tm adotado medidas como o aluguel social,
em que a providncia estatal se resume entrega mensal de quantia
em dinheiro, em carter temporrio19. Diante da volatilidade do direito
cultura, implantou-se o vale-cultura, correspondente disponibilizao
de crditos mensais de R$ 50,00 por usurio20. Ante a dificuldade de
planejamento estratgico para o tratamento de dependentes qumicos, se
16 LEAL, Rogrio Gesta. Condies e limites eficaciais dos direitos fundamentais sociais.
Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2009, p. 9.
17 Descrevendo um panorama crtico sobre a produo doutrinria brasileira: ACCA, Thiago
dos Santos. Teoria brasileira dos direitos sociais. So Paulo: Saraiva, 2013.
18 Sobre as diferentes concepes e repercusses sobre o que seja o mnimo existencial:
TORRES, Ricardo Lobo. O direito ao mnimo existencial. Rio de Janeiro: Renovar, 2009.
19 So exemplos a Lei Municipal de Niteri-RJ n. 2.425/07 e o Decreto Estadual-RJ n. 41.395/08.
20 Lei Federal n. 12.761/13.

85

instituiu o carto-recomeo ironicamente apelidado de bolsa-crack

tambm atributivo de crditos individuais21.
A mercantilizao dos direitos fundamentais, para o que se prope
neste estudo, pode ser conceituado com a dinmica compensatria em
que, diante da ausncia de parmetros construtivos, da falncia de meios
operativos ou da inviabilidade de especfico atendimento individual, o bice
ao exerccio efetivo dos direitos fundamentais remunerado, retribudo ou
supostamente neutralizado com a entrega de quantia nica ou continuada
em dinheiro.
Sob esta mesma perspectiva, cabe salientar a lio de Valle:
Esse o objeto portanto das presentes consideraes;
evidenciar a presena de uma estratgia de enfrentamento
dos conflitos envolvendo direitos fundamentais, em que as
dificuldades inerentes sua garantia in natura tm conduzido
a um trade off do bem ou servio em si que traduz a
materializao do referido direito, por prestaes pecunirias
mensais, ou em uma nica parcela resultante da aplicao
de uma matriz de composio de litgios que prpria do
conflito individual. A isso se denomina mercantilizao dos
direitos fundamentais, posto que a estratgia desconsidera a
importncia da busca da efetiva oferta de programas de ao
estatal, traduzido em poltica pblica consistente e compatvel
com a moldura constitucional22.

de se admitir, por evidente, que em determinadas situaes, a tutela

especfica ao direito fundamental ser, por diferentes razes, impossvel.
Uma vez tenha ocorrido, por exemplo, a devastao de uma floresta nativa,
a proteo ambiental da rea ter sido frustrada, com a consumao do
dano. Restar, decerto, alm do dever de reparao da rea degradada (no
sentido de uma tentativa de restaurao futura do ecossistema violado), a
imposio de um dever de indenizar a incluir o dano moral coletivo23.
21 Decreto Estadual-SP n. 59.684/13.
22 VALLE, Vanice Regina Lrio do. Mercantilizao dos direitos fundamentais e o potencial
regressivo das decises judiciais. Mimeografado. 2014.
23 Neste sentido: SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIA. Recurso Especial n. 1.198.727-MG.
Rel. Min. Herman Benjamin. Dirio da Justia, 09/05/2013.

86

Contudo, a substituio da proteo especfica ao direito

fundamental por uma expresso monetria pode provocar, para alm da
frustrao do seu escopo constitucional, um nefasto quadro de incoerncia
sistmica considerando-se os propsitos jurdicos e materiais de cada
um dos direitos fundamentais.
A hiptese explorada no presente trabalho de perquirir como o
fenmeno da mercantilizao, nos termos apresentados, tem impactado
a operao do sistema de assistncia social projetado pela Constituio
Federal de 1988.
Partindo-se da premissa de que uma significativa parcela das
dotaes oramentrias destinadas atuao pblica no mbito assistencial
tem sido consumida com o pagamento direto de prestaes pecunirias
aos beneficirios o que se passa, a ttulo exemplificativo, com o benefcio
de prestao continuada, o bolsa-famlia e o PETI afigura-se importante
checar os efeitos deste perfil de atuao estatal segundo os escopos da
poltica pblica em questo.
Os nmeros so expressivos: em 2010, mais de 52 milhes de
brasileiros foram contemplados por programas assistenciais de transferncia
de renda24. Cerca de 91,97% dos recursos pblicos federais destinados
assistncia social, depositados no Funda Nacional de Assistncia Social,
foram empregados exclusivamente para o pagamento dos benefcios de
prestao continuada em manuteno25.
Imperioso, portanto, conhecer as caractersticas do direito
fundamental assistncia social, para que se possa verificar se a lgica de
mercantilizao das prestaes assistenciais se coaduna com os desafios
transformativos realados pelo texto constitucional, designadamente quanto
aos objetivos dispostos no art. 3 da Carta-Cidad26.
24 GRUPO DE DIRIOS AMRICA. Na Amrica Latina, benefcio social cresce. O Globo,
12/05/2013, p. 31.
25 AJOUZ, Igor. O direito fundamental assistncia social e a distribuio de deveres entre
o Estado e a famlia. Florianpolis: Conceito Editorial, 2012, p. 17.
26 Art. 3 Constituem objetivos fundamentais da Repblica Federativa do Brasil:
I - construir uma sociedade livre, justa e solidria;
II - garantir o desenvolvimento nacional;
III - erradicar a pobreza e a marginalizao e reduzir as desigualdades sociais e regionais;
IV - promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raa, sexo, cor, idade e quaisquer
outras formas de discriminao.

87

2. Caractersticas especficas do direito fundamental assistncia socialt

Diversamente do que se passa com outros direitos fundamentais, o
direito assistncia social no se revela autossuficiente, porque no se esgota em si mesmo. Seu vis instrumental. Sua vocao , a partir do diagnstico de contingncias que induzam os indivduos ou grupos a risco social,
orientar a aplicao de intervenes, com mtodos e tcnicas de cientificidade reconhecida, destinadas superao do quadro de vulnerabilidade27.
Nota-se, no entanto, um certo estranhamento entre a concepo
jurdica que se tem atribudo ao direito assistncia e os traos essenciais
do servio social. A despeito da elevao, na ordem constitucional, do direito
assistncia ao status de direito fundamental, ao lado dos demais direitos
relacionados seguridade social, a experincia decorrente da normatizao
inaugurada pela Carta de 1988 ainda no incorpora plenamente as
conquistas evolutivas do conceito e da funo da assistncia social28.
A assistncia social, nos necessrios moldes da interdisciplinaridade,
h de ser compreendida como expresso tcnica, a cargo do Estado e
da sociedade, ordenada por meio de polticas pblicas que contemplem
benefcios e servios inseridos, segundo a ordem constitucional brasileira,
em um sistema integrado de seguridade social como se extrai do disposto
no art. 194 da Constituio Federal.
A conectividade, pois, deve ser um componente presente na
moldagem das polticas pblicas socioassistenciais, seja para viabilizar a
comunicao com os sistemas de sade e previdncia social, seja para o
estabelecimento dos necessrios contatos com os programas e instituies,
do Estado e da sociedade civil, receptivos absoro e ao atendimento
dos indivduos vulnerveis. A viso da assistncia como componente e
propulsora de uma rede social compraz, sob um ngulo macroscpico, com
melhor justeza aos seus propsitos.
A assistncia social, sob o aspecto teleolgico, encontra na
emancipao o seu desiderato. A promoo da incluso social e a garantia
27 SANTOS, Cludia Mnica dos; NORONHA, Karine. O estado da arte sobre os instrumentos
e tcnicas na interveno profissional do assistente social uma perspectiva crtica. In:
FORTI, Valeria; GUERRA, Yolanda (org.). Servio social: temas, textos e contextos. Rio de
Janeiro: Lumen Juris, 2010, p. 48.
28 AJOUZ, Igor. O direito fundamental assistncia social e a distribuio de deveres entre
o Estado e a famlia. Florianpolis: Conceito Editorial, 2012, p. 26.

88

de sua permanncia, instrumentais afirmao do pertencimento29 e ao

desenvolvimento autnomo da personalidade, reclamam integrao com os
meios disponveis para a satisfao das necessidades de cada indivduo
ou grupo: acesso ao mercado de trabalho, promoo da educao bsica
e profissionalizante, inibio da evaso escolar, terapia contra alcoolismo e
drogadio, preveno e combate violncia domstica, etc.
Diante de um cenrio em que as necessidades se mostram
heterogneas, o amadurecimento da assistncia social sob uma viso
comparada teve sua linha evolutiva marcada pela pulverizao de
benefcios e servios, como se infere da cadeia histrica narrada por Tavares:
1a) fase inicial da origem a 1918, caracterizada pela
criao organizada da assistncia em pases europeus; 2a)
fase intermediria 1919 a 1945, a expanso geogrfica pelo
mundo, com sua instituio em diversos pases da Amrica
Latina, sia e Oceania; 3a) fase contempornea 1946 at
os dias atuais, marcada pela diversificao das prestaes 30.

A sofisticao das tcnicas interventivas multifocais ensejou a

emergncia, em larga escala de programas assistenciais, notadamente
em pases perifricos31. A combinao entre o desenvolvimento tcnicocientfico das cincias sociais aplicadas ao servio social e o incessante
incremento das demandas assistenciais deu mpeto criativo a diferentes
verses de atuao socioassistencial.
No mbito brasileiro, o servio social passa a integrar, como
se registrou expressamente no art. 2 do Decreto-Lei n. 525/38, uma
modalidade especfica do servio pblico, predicado que conserva at os
tempos atuais32.
29 PEREIRA, Potyara Amazoneida Pereira. Centralizao e excluso social: duplo entrave
poltica de assistncia social. Ser Social, n.3, 1998, p. 125.
30 TAVARES, Marcelo Leonardo. Assistncia Social. In SARMENTO, Daniel; SOUZA NETO,
Cludio Pereira (coord.). Direitos Sociais. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2008, p. 1125.
31 BARRIENTOS, Armando; SANTIBAEZ, Claudio. New forms of social assistance and
the evolution of social protection in Latin America. Journal of Latin American Studies, vol.
41, part I, 2009, p. 2-3.
32 A conceituao legal da assistncia social, desde ento, gira em torno do atendimento
das necessidades humanas bsicas, sejam individuais, sejam aquelas que defluem da vida
em sociedade. O cotejo entre o art.1 do Decreto-Lei n. 525/38 e o art. 4 da Lei

8212/91, atualmente em vigor, se afigura elucidativo: Decreto-Lei n. 525/38, art.

89

A incorporao do direito fundamental assistncia social na

Constituio Federal de 1988, sedimentou, em carter definitivo, a imposio
da regulao socioassistencial no campo programtico, compelindo o Estado
elaborao de polticas pblicas, a partir da formulao de enunciados
atributivos de direitos subjetivos33.
Uma vez promulgada a Lei Orgnica da Assistncia Social LOAS
(Lei 8742/93), projetaram-se parmetros normativos para a efetivao do
direito assistncia em carter universal e sob a pretenso de contemplar
um catlogo diversificado de projetos, programas, servios, e benefcios, de
carter eventual ou continuado.
A estratgia poltica encampada nas ltimas dcadas, entretanto,
prestigiou programas nacionais de largo alcance, como o Programa
Bolsa-Famlia e o Programa de Erradicao do Trabalho Infantil, cujas
caractersticas comuns so o carter condicionado da transferncia de renda
e a sua moldagem uniformizada com valores prefixados de benefcios e
contrapartidas objetivamente preestabelecidas.
A tendncia padronizao das prestaes assistenciais parece
contrastar, prima facie, com o carter localizado e individualizado da
1: O servio social tem por objetivo a utilizao das obras mantidas quer pelos
poderes pblicos quer pelas entidades privadas para o fim de diminuir ou suprimir
as deficincias ou sofrimentos causados pela pobreza ou pela misria ou oriundas
de qualquer outra forma do desajustamento social e de reconduzir tanto o indivduo
como a famlia, na medida do possvel, a um nvel satisfatrio de existncia no
meio em que habitam; Lei 8212/91, art. 4: A Assistncia Social a poltica social
que prov o atendimento das necessidades bsicas, traduzidas em proteo
famlia, maternidade, infncia, adolescncia, velhice e pessoa portadora
de deficincia, independentemente de contribuio Seguridade Social.
33 Foi neste contexto que a Constituio de 1988 deu um passo inovador, reconhecendo a
assistncia social como direito do cidado e resgatando a responsabilidade do Estado no
atendimento s populaes vulnerveis tradicionalmente pblico-alvo da assistncia. A
Constituio estende direitos aos idosos e portadores de deficincia pobres por meio da instituio
de um benefcio mensal no valor de um salrio mnimo, alargando assim a cobertura propiciada
at ento pela Renda Mensal Vitalcia (RMV), agora garantido como direito assistencial sem
exigncia de contrapartida contributiva. Reconhece ainda direitos assistncia da parte de outros
grupos vulnerveis como a infncia, a adolescncia e a maternidade, e destaca a necessidade de
proteo de crianas e adolescentes carentes. Afirma, porm, que a assistncia ser prestada a
quem dela necessitar, incluindo, entre o pblico-alvo, a famlia (CARDOSO JUNIOR, Jos Celso;
JACCOUD, Luciana. Polticas sociais no Brasil: organizao, abrangncia e tenses da ao
estatal. In: JACCOUD, Luciana (org.). Questo social e polticas sociais no Brasil contemporneo.
Braslia: IPEA, 2005, p. 221).

90

hipossuficincia da clientela do servio social, cujas tcnicas interventivas,

desde as suas exordiais manifestaes tericas, propugnam que, embora
universais, devem focalizar a preservao da famlia, o fomento ao
trabalho e a superao das vulnerabilidade como instncias essenciais
existncia humana e ao desenvolvimento da personalidade34. Uma atuao
assistencial uniforme (generalizada), afastada e estanque dificilmente logra
verdadeiramente o xito emancipatrio.
No se deve, toda evidncia, ignorar que o fator conjuntural
influencia, de modo severo, as contingncias sociais: boa parte das
mazelas dos assistidos tem fonte primria ou remota na desigualdade da
distribuio de renda e do acesso a bens e servios - fenmenos inerentes
e indissociveis do processo de acumulao de capital tpico do modelo
econmico capitalista35. Esta premissa fundamental para a compreenso
das possibilidades funcionais da assistncia social: de se enfrentar com
reserva e crtica o mito da assistncia social, reconhecendo sua inpcia
como elemento cientfico e prtico isolado reparao de toda sorte de
desajustes sociais.36.
Isso no significa que se esteja a esvaziar a funo protetiva da
assistncia social. As polticas pblicas socioassistenciais consubstanciam
instrumento privilegiado do Estado para enfrentar a questo social, sob
a aparncia de ao compensatria das desigualdades sociais37. A ao
assistencial ostenta a vocao de instrumento tpico, qui principal, de
promoo da incluso social.

34 GUEDES, Olegna de Souza. A compreenso da pessoa humana na gnese do servio social

no Brasil: uma influncia neotomista. Servio Social em Revista, vol. 4, n. 1, 2001, p. 14 e 16.
35 A indicao do nexo de causalidade entre o esquema econmico capitalista e as assim
chamadas questes sociais consensual na literatura especializada. Citamos, por todas, a
referncia de Alves (ALVES, Adriana Amaral Ferreira. Assistncia social histria, anlise
crtica e avaliao. Curitiba, Juru, 2009, p. 27).
36 Atribuir assistncia social a incumbncia de enfrentar e solucionar, por si mesma, as
manifestaes de desigualdades sociais tpicas do capitalismo aderir a um irresponsvel
fetiche social. (MOTA, Ana Elizabete. Questo social e servio social: um debate necessrio.
In: ____. O mito da assistncia social. 3. ed. So Paulo: Cortez, 2009, p. 133-134).
37 SPOZATI, Adailza. BONETI, Dilsea Adeodata; YASBEK, Maria Carmelita; FALCO, Maria
do Carmo. Assistncia na trajetria das polticas sociais brasileiras: uma questo em anlise.
11. ed. So Paulo: Cortez, 2010, p. 28.

91

O desafio sob conjectura est na definio objetiva da atuao

assistencial do estado. Em outras palavras, de se perquirir como a
mercantilizao do direito assistncia social frustra a projeo finalstica e
fragiliza o sistema socioassistencial programado pela Constituio Federal
de 1988, esvaziando o seu potencial.
3. A mercantilizao do direito assistncia sob duas perspectivas:
infidelidade teleolgica e fragilizao sistmica
O estranhamento que se pe prova diz respeito incidncia
especfica do fenmeno da mercantilizao sobre a efetivao do direito
fundamental assistncia social.
Numa primeira viso, no custoso perceber que, uma vez resumidas
a obrigaes monetrias, as prestaes assistenciais negligenciam todo
o ferramental tpico da interveno profissional do servio social. Esse
instrumental, identificado pelo conjunto integrado de elementos e tcnicas
aplicativas material cientfico que deve inspirar a elaborao de programas
e as rotinas de sua implementao acaba sendo descartado pelos
programas e prticas assistenciais que reduzem, distorcidamente, a ao
pblica entrega imediata de valores em pecnia.
A mercantilizao do direito assistncia, portanto, ignora boa parte
dos instrumentos de diagnose social, interveno e eficcia emancipatria:
ignora-se, por exemplo, a entrevista, que aproxima e viabiliza o conhecimento
recproco entre o usurio e o assistente social; a visita domiciliar, que se
destina verificao in loco dos fatores de risco social sob apurao; a sesso
de grupo, que possibilita uma viso dinmica e coletiva das contingncias
enfrentadas pelos membros; o parecer tcnico, que se destina reportagem
e anlise tcnica de determinado fato para fim especfico, nos campos
judicial e administrativo. No sendo focalizada nas necessidades individuais
ou familiares, a proteo prestada assume um carter padronizado.
Nisso se percebe uma perda irreparvel: a mercantilizao
menospreza a essncia e a vocao da assistncia social como provedora
de um servio. O objeto da assistncia se torna quantificvel em moeda, em
cujo valor se exaure mensalmente.

92

A lgica da mercantilizao distancia a atuao estatal das diretrizes

delineadas na Poltica Nacional de Assistncia Social38, documento em que
so enumerados estrategicamente os alvos de atuao do Sistema nico
de Assistncia Social, nos seguintes termos:

Prover servios, programas, projetos e benefcios de proteo

social bsica e, ou, especial para famlias, indivduos e grupos
que deles necessitarem;

Contribuir com a incluso e a eqidade dos usurios e

grupos especficos, ampliando o acesso aos bens e servios
socioassistenciais bsicos e especiais, em reas urbana e rural;

Assegurar que as aes no mbito da assistncia social tenham

centralidade na famlia, e que garantam a convivncia familiar e
comunitria39.

A Poltica Nacional de Assistncia Social sinaliza expressamente

uma preocupao nuclear com a famlia, estipulando que a situao atual
para a construo da poltica pblica de assistncia social precisa levar em
conta trs vertentes de proteo social: as pessoas, as suas circunstncias
e dentre elas seu ncleo de apoio primeiro, isto , a famlia40. Prestigiamse, assim, mtodos e tcnicas de proteo social que alcancem a maior
aproximao possvel com o cotidiano das pessoas assistidas, pois nele
que os riscos e vulnerabilidades afloram.
de se registrar, ainda, a Norma Operacional Bsica da Assistncia
Social NOB/SUAS41, regulamentando as aes e a prestao de
servios de natureza pblica e privada no campo da assistncia social, em
cumprimento ao disposto no art. 18, II, da LOAS. Dela se extrai a disciplina
38 Resoluo n. 145/2004, do Conselho Nacional de Assistncia Social, aprovada no
exerccio da atribuio estipulada no art. 18, I, da LOAS.
39 Item n. 2.3 da PNAS/2004.
40 BRASIL. Poltica Nacional de Assistncia Social PNAS/2004. Braslia: MDS, 2005, p. 15.
41 Resoluo n. 130/2005, do Conselho Nacional de Assistncia Social, aprovada no
exerccio da atribuio estipulada no art. 18, II, da LOAS

93

da operacionalizao da agenda poltica de assistncia social, norteada pelo

reconhecimento da famlia como ncleo social bsico de acolhida, convvio,
autonomia, sustentabilidade e protagonismo social, destacando-se que
a famlia deve ser apoiada e ter acesso a condies para
responder ao seu papel no sustento, na guarda e na educao
de suas crianas e adolescentes, bem como na proteo de
seus idoso e portadores de deficincia42.

Em alguma medida, vislumbra-se coerncia nas iniciativas

assistenciais pblicas que projetam investir na autonomia, a longo prazo, dos
grupos familiares. Assim, por exemplo, o Programa Bolsa-Famlia, regulado
pela Lei 10.836/2004, condiciona manuteno da transferncia de renda ao
cumprimento de compromissos familiares, como a matrcula e a verificao
da freqncia escolar dos filhos43. A reduo da evaso escolar favorece a
erradicao do trabalho infantil e, a mdio prazo, viabiliza a insero dos
jovens no mercado de trabalho.
H, decerto, um efeito paliativo imediato dos programas de
transferncia condicionada de renda sobre a misria, logrando um bnus
aos assistidos e comunidade que integram sendo de se cogitar efeitos
colaterais positivos sobre as famlias que, mesmo inelegveis, integram
o grupo social dos indivduos atendidos, sob aspectos educacionais,
nutricionais e sanitrios44.
42 BRASIL. Norma Operacional Bsica NOB/SUAS. Braslia: MDS, 2005, p. 86.
43 Programas de transferncias condicionadas de renda, conforme a notcia de Draibe, j
foram implantados em mais de uma vintena de pases, na Amrica do Sul, Caribe, frica
e sia, sinalizando uma tendncia padronizada de adoo estratgica, por Estados em
desenvolvimento, para o enfrentamento da pobreza. As caractersticas comuns dos programas
observados so a outorga de benefcios pecunirios, a expectativa de incentivo demanda,
a destinao preferencial a famlias situadas nas mais crticas situaes de pobreza, a
eleio preferencial da mulher como gestora dos proventos e a fixao de deveres laterais,
de cujo cumprimento depende a manuteno dos benefcios (DRAIBE, Snia. Programas
de transferncias condicionadas de renda. In CARDOSO, Fernando Henrique; FOXLEY,
Alejandro (eds.). Amrica Latina, desafios da democracia e do desenvolvimento: polticas
sociais para alm da crise. Vol. 2. Rio de Janeiro: Campus, 2009, p. 103-110.
44 LEHMANN, Christian. Beneficiando-se sem receber dinheiro? Externalidades dos
programas de tranferncia condicionada de renda na escolaridade, sade na economia

94

Por outro lado, aceitar que as prestaes assistenciais sejam

reduzidas s prestaes pecunirias, ainda que sob regime condicionado,
significa incorrer em grave infidelidade teleolgica.
Se o escopo da atuao assistencial dirigido identificao
do quadro de vulnerabilidade e mobilizao das providncias
indispensveis sua superao, no se afigura adequada, sob o prisma
finalstico, a ablao da assistncia social como servio, cuja prestao
h de ser cumprida de maneira tpica e modelada segundo as variveis
necessidades de cada beneficirio.
A mercantilizao das prestaes assistenciais, por resumir a
interveno entrega padronizada de montante pecunirio, desserve ao
propsito emancipatrio a que se presta a atividade assistencial.
A lgica de mercantilizao, sob a gide da qual as prestaes
assistenciais se resumem entrega de quantia em dinheiro, induz uma
improfcua fragilizao sistmica, sobretudo no cenrio em que, nas
demandas judiciais, se observa uma inclinao jurisprudencial expanso
da cobertura, no bojo de postulaes individuais.
No varejo judicial, a mercantilizao do direito assistencial social
fruto da conjugao de alguns fatores: presso instaurada por um
nmero expressivo de aes judiciais, sobretudo nos Juizados Especiais
Federais45, se soma o distanciamento dos operadores do Direito em relao
s concepes essenciais e teleolgicas do servio social. O resultado,
nefasto, a simplificao46.
Na esfera do Supremo Tribunal Federal, a orientao sinalizada no
julgamento do Recurso Extraordinrio n. 567.98547, flexibiliza a anlise de
comunitria. International Policy Research Brief, n. 13, 2010, p. 1-4.
45 ARAUJO, Tatiana Sada Jordo. O acesso ao benefcio de prestao continuada pela via
judiciria. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2013, p. 15-16.
46 So sintomticas de um discurso simplificador a correlao entre o direito assistncia e
o princpio constitucional da dignidade humana, do qual se extrai o dever de tutela ao mnimo
existencial. A partir dela, uma srie de argumentos se prestam imputao de um dever
assistencial ao Estado, ainda que ao arrepio dos parmetros normativos institudos pelo
legislador. Sobre o tema, inclusive sob os aspectos procedimentais: ARAUJO, Tatiana Sada
Jordo. O acesso ao benefcio de prestao continuada pela via judiciria. Rio de Janeiro:
Lumen Juris, 2013, p. 71-102.
47 Em sentido diverso ao fixado no julgamento da Ao Direta de Inconstitucionalidade n. 1232-DF

95

hipossuficincia econmica, viabilizando que, no julgamento de cada caso

concreto, possam os magistrados descartar o critrio objetivo estatudo
no art. 20, 3, da LOAS, deferindo a concesso do benefcio assistencial
previsto no art. 203, V, da Constituio Federal luz de sua convico
subjetiva sobre o estado de necessidade do demandante.
O tratamento que o direito assistncia social tem recebido do Poder
Judicirio enseja danos colaterais, sob o aspecto sistmico: mngua de um
critrio objetivo de acesso aos benefcios assistenciais pecunirios, a gesto
programtica dos recursos pblicos resta comprometida; comprometida
a gesto poltica, resta inibida a injeo de recursos em programas de
atendimento assistencial com perfil extrapecunirio. Perpetua-se, assim,
uma conjuntura em que a prtica assistencial se resume entrega de
dinheiro aos beneficirios.
Embora seja de se reconhecer a dificuldade de enfrentamento de
uma temtica to complexa, qualificada pela sua expresso quantitativa, a
constatao a que se chega a de que, pela lgica de mercantilizao das
prestaes assistenciais, nos atuais termos em que o Poder Judicirio tem
manejado a matria, para alm dos riscos segurana jurdica, negligencia
o gerenciamento, a programao e os aspectos operacionais mais caros ao
servio social.
Forma-se, pois, um crculo vicioso: como o alcance dos benefcios
assistenciais pecunirios tem sido alargado, de modo forado, por obra das
decises judiciais, a compreenso e a aplicao da assistncia social como
servio vai se tornando cada vez mais rarefeita. O consumo dos recursos
oramentrios se concentra nos benefcios assistenciais de prestao
continuada e nos benefcios de transferncia condicionada de renda.
Sob essa lgica, tm sido desconsideradas quaisquer manifestaes
assistenciais que no operem sob a dinmica de pagamento em dinheiro
provido pelo poder pblico. No se cogita sequer quais seriam os espaos
de atuao assistenciais cometidos ao Estado e famlia48. O servio social,
enquanto sistema de ateno e vigilncia sociofamiliar, resta subaproveitado
o que frustra, em ltima anlise, a implementao do projeto republicano
apresentado pelo art. 3 da Carta de 1988.

48 Temtica desenvolvida em: AJOUZ, Igor. O direito fundamental assistncia social e a

distribuio de deveres entre o Estado e a famlia. Florianpolis: Conceito Editorial, 2012.

96

4. Concluso
O quadro de resignao com a configurao da poltica pblica
socioassistencial desenvolvida pelo Brasil tem contado com a anuncia,
ainda que tcita, da doutrina jurdica nacional. Pouco se tem discutido qual
seria a configurao e o teor juridicamente adequados efetivao do direito
fundamental assistncia social, especialmente sob o ngulo coletivo,
enquanto poltica pblica finalisticamente vocacionada emancipao dos
indivduos e famlias vulnerveis.
Embora, sejam relevantes os debates jurdicos em torno da
exigibilidade de direitos relacionados assistncia social, os mesmos
ainda tm sido travados a partir de uma perspectiva que reduz o tema da
modulao do direito assistncia social s prestaes que caibam, ao
talante do intrprete, na esfera de proteo ao mnimo existencial, como
mecanismos de garantia ao princpio da dignidade humana, consagrado no
art. 1o, III, da Constituio Federal49. O jurista, em geral, se resigna com
tal exerccio hermenutico, como, de resto, confia em uma suposta magia
verbal extrada do art. 5, 1, da Carta de 1988, para dar como feito seu
contributo para a efetivao dos direitos sociais50.
O descuido da doutrina e dos operadores do direito com a configurao
do direito fundamental assistncia social tem provocado uma tendncia
de resto comum, respeitadas as particularidades, aos demais direitos
fundamentais de simplificao, por fora do qual o objeto disponvel se
reduz oferta de prestaes pecunirias.
Neste cenrio que se constata, sob uma srie de crticas, o
fenmeno da mercantilizao do direito fundamental assistncia social,
provocador, a um s tempo, de um desvio finalstico nocivo sua efetividade
e de uma fragilizao sistmica da construo e execuo das polticas
pblicas socioassistenciais.

49 Sob tal perspectiva: SOUSA, Oziel Francisco de. O benefcio assistencial como elemento
nuclear do mnimo existencial: uma anlise na perspectiva dos direitos fundamentais sociais.
In LAZZARI, Joo Batista; LUGON, Luiz Carlos de Castro (coords.). Curso modular de direito
previdencirio. Florianpolis: Conceito Editorial, 2007, p. 499-525.
50 VALLE, Vanice Regina Lrio do. Direitos sociais e jurisdio: riscos do viver jurisdicional de
um modelo terico inacabado. In KLEVENHUSEN, Renata Braga (coord.). Direito Pblico e
Evoluo Social. 2a srie. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2008, p. 310-311.

97

Da leitura instrumental da assistncia social, conectada compreenso

epistmica do servio social, se pode inferir o equvoco, verificado na
experincia nacional, de reduzir o contedo do direito fundamental delineado
no art. 203 da Constituio Federal a prestaes atributivas de renda.
possvel divisar um potencial regressivo prtica de mercantilizao
do direito fundamental assistncia social, nos termos como se a qualificou
no presente trabalho: os principais riscos correspondem perpetuao
de uma dinmica operacional que reste por descartar todo o acervo de
tcnicas e instrumentos ofertados pelo servio social, cuja operao h
de ser necessariamente prxima e analtica diante da realidade de cada
famlia fragilizada, em prol de uma atuao estatal padronizada, generalista
e distante, limitada oferta financeira.
A mercantilizao do direito assistncia esvazia o atributo do
pertencimento social e familiar, por cujo resgate militam as aes sociais.
Negligenciado o cuidado endofamiliar, frustra-se o engajamento assistencial
que deve permear as relaes sociais. Minimiza-se, por derradeiro, o
potencial emancipatrio que justifica e anima a atuao assistencial, seja
em sua verso pblica, seja no bojo da rede cvica.
bem de se ver que, mercantilizado o direito assistncia,
arrefecida a vocao e o desiderato instrumental do servio social.
Para a conteno do fenmeno, impe-se recusar autossuficincia
s proclamaes rasas e evasivas usualmente empregadas pelos
operadores do Direito, valorizando-se a compreenso do objeto do
direito fundamental assistncia social sob um vis necessariamente
interdisciplinar e verdadeiramente comprometido com o fito transformativo
do projeto constitucional institudo em 05 de outubro de 1988.
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102

C a p t u l o

3
104

Direito Assistncia
Social

O reconhecimento do Direito
Assistncia Social
Carolina Gabas Stuchi
Bacharel em Direito pela USP. Doutora em Direito do Estado pela
USP. Especialista em Polticas Pblicas e Gesto Governamental
(EPPGG). Foi Coordenadora-Geral de Regulao Pblico-Privado do
Departamento de Gesto do SUAS da Secretaria Nacional
de Assistncia Social (MDS). Atualmente Diretora do Departamento
da Rede Socioassistencial Privada do SUAS da Secretaria Nacional
de Assistncia Social (MDS).

1. Introduo
Anteriormente reconhecida como aes de benemerncia ou de
filantropia das instituies religiosas e do prprio Estado, a assistncia social
foi consagrada pelo constituinte originrio como direito subjetivo pblico e
poltica integrante da seguridade social brasileira, passando a ser elemento
fundamental na luta pela realizao dos objetivos de justia e igualdade
preceituados na Constituio Federal de 1988.
Por essa razo, antes de falar sobre o reconhecimento do direito
assistncia social no Brasil1, necessrio lembrar que houve um longo perodo
na histria do pas em que esse direito no existia. A expresso assistncia
social que se utilizava antes do seu reconhecimento como direito tinha outra
acepo e, por isso, no pode mais ser utilizada sem a observncia de toda
a legislao que se seguiu desde a sua constitucionalizao.
Nosso objetivo, neste breve estudo, analisar no apenas o
reconhecimento da assistncia social como direito, ou seja, os elementos
que marcam a passagem da assistncia social da categoria de benemerncia
1 A poltica de assistncia social no uma particularidade brasileira. Enquanto poltica social
est presente em vrios outros pases. Todavia, nosso modo de articulao da assistncia
social no campo da Seguridade Social, ao lado da Previdncia e da Sade, organizada por
meio de um sistema nico que define responsabilidades desde o nvel local at o nacional
parece ser original. (BRASIL, 2013, p. 42)

107

(filantropia, caridade ou ajuda) para a categoria de direito, mas tambm os

elementos essenciais para a efetiva concretizao do direito assistncia
social, como um direito social de natureza prestacional que exige do Estado
a estruturao de uma poltica pblica especfica.
2. A concretizao constitucional e os papis do direito para a anlise
de polticas pblicas
Antes de percorrer brevemente o histrico da assistncia social no
Brasil e analisar o significado de sua constitucionalizao e das normas
do SUAS, importante fixar alguns conceitos e concepes jurdicas que
orientaro nossa anlise2.
O primeiro conceito com o qual trabalharemos o de constituio
como instrumento poltico-jurdico de legitimao e de concretizao dos
objetivos do Estado. A Constituio de um pas, como afirma Konrad Hesse
(1991), expressa as relaes de poder nele dominantes. Esses fatores
reais do poder formam a Constituio real do pas. Para ele, o documento
chamado Constituio a Constituio jurdica no passa de um pedao
de papel cuja capacidade de motivar est limitada sua compatibilidade
com a Constituio real.
Desse modo, a afirmao da assistncia social como direito e como
poltica pblica tem que ser estudada de uma perspectiva do direito que
incorpore o conflito da sociedade, pois a pretenso de eficcia da norma
jurdica no pode ser separada das condies histricas de sua realizao
(condies naturais, tcnicas, econmicas e sociais). Se o direito e a
Constituio tm sua eficcia condicionada pelos fatos concretos da vida,
no possvel que a interpretao faa deles tabula rasa. A interpretao
adequada aquela que consegue concretizar, de forma excelente, o sentido
da proposio normativa dentro das condies reais dominantes numa
determinada situao (HESSE, 1991, p. 14-5 e 22-3).
Esse tipo de anlise jurdica remete ao sentido da noo de
reenvio constitucional, empregada por Canotilho (1994, p. 408), que diz
respeito a normas de textura aberta da Constituio que carecem de uma
2 Alguns desses conceitos e concepes foram aprofundados no artigo A concretizao
constitucional da assistncia social e sua afirmao como direito e poltica pblica (STUCHI;
PAULA; PAZ, 2012, p. 157-192).

108

concretizao legiferante. Esses reenvios para a lei tambm podem ser

remisses abertas para um preenchimento das normas constitucionais pelo
direito infraconstitucional, de modo que a correta aplicao do comando
constitucional se corporifica num conjunto de regras processuais, leis,
decretos e portarias, que dependem, numa via de mo dupla, de uma ligao
viva com o sentido constitucional (BUCCI, 2008a, p. 786).
Para compreender a legitimidade da interpretao constitucional
proposta pelo SUAS, importante resgatar tambm a ideia de concretizao
constitucional de Mller (2005, p. 124-5 e 130). Para ele, uma norma jurdica
mais do que o seu texto de norma e a concretizao prtica da norma
mais do que a interpretao do texto (2005, p. 2). Contrariamente ao
paradigma positivista, a constituio e a sua concretizao esto vinculadas
integrativamente. Nenhuma prescrio estaria subtrada ao debate da
poltica, pois ela pode ser revista, anulada, modificada com vistas atividade
concretizadora. Ele no compreende a normatividade como qualidade
esttica de textos de normas, mas como um processo baseado no trabalho
comprometido com o Estado de Direito e a democracia, como o efeito da
norma jurdica que influi na realidade que lhe deve ser atribuda e que
influenciada por essa mesma realidade.
Para Mller (2005, p. 131), concretizar no significa, maneira do
positivismo antigo, interpretar, aplicar, subsumir silogisticamente e inferir.
Tambm no significa individualizar uma norma jurdica genrica codificada
na direo do caso individual mais restrito, como no positivismo. Ao contrrio,
concretizar significa produzir, diante da provocao pelo caso de conflito
social, que exige uma soluo jurdica, a norma jurdica defensvel para
esse caso no quadro de uma democracia e de um Estado de Direito.
Para essa concepo de direito constitucional, a agenda de pesquisa
sobre interpretao e aplicao da Constituio no pode se confinar ao
estudo do processo judicializado e seus atores - juzes, Ministrio Pblico e
advogados, j que a realizao dos direito sociais est condicionada a um
papel ativo do Poder Executivo na realizao das prestaes encarregadas
de realizar o trnsito para um cenrio de dignidade humana para o conjunto
da populao. Segundo Bucci (2008a, p. 787 e 789), a implementao dos
direitos costuma ser vista apenas pela tica da sua garantia, mas pouco
explorada a perspectiva de um Estado provedor de prestaes ou regulador
da atuao de agentes privados com delegao pblica para faz-lo numa
ordem jurdica democrtica.

109

Nesse mesmo sentido, a ideia do constitucionalista alemo

Hberle, de uma sociedade aberta dos intrpretes da Constituio,
entendendo-se interpretao como concretizao do seu texto, merece
nossa ateno, pela possibilidade de conciliar, no debate constitucional,
a ampliao de direitos sociais e polticos prprios da democracia e a
possibilidade de governabilidade da Constituio. Para ele, o processo
poltico, representa um elemento importante mais importante do que
se supe geralmente da interpretao constitucional (poltica como
interpretao constitucional). Esse processo poltico no eliminado da
Constituio, configurando-se, antes, um elemento vital ou central no
mais puro sentido da palavra: ele deve ser comparado a um motor que
impulsiona esse processo (HBERLE, 1997, p. 26).
Ainda na viso do autor, ampliar o crculo de intrpretes da
Constituio consequncia da necessidade de integrao da realidade no
processo de interpretao, j que os intrpretes em sentido amplo compem
a realidade pluralista. Afinal, uma Constituio, que estrutura no apenas o
Estado em sentido estrito, mas tambm a esfera pblica, dispondo sobre
a organizao da prpria sociedade e diretamente sobre setores da vida
privada, no pode tratar as foras sociais e privadas como meros objetos,
devendo integr-las ativamente enquanto sujeitos3. Por essa razo, a
teoria constitucional no deve ser simplificada e (mal) entendida como
concepo simplesmente harmonizadora. Consenso resulta de conflitos
e compromissos entre participantes que sustentam diferentes opinies
e defendem seus prprios interesses. Direito Constitucional , assim, um
direito de conflito e compromisso. (Hberle, 1997, p. 30, 33 e 51).
Com a incorporao da dimenso do conflito e do compromisso
na teoria constitucional, torna-se claro que a afirmao da assistncia
social como direito na Constituio Federal, embora essencial,
insuficiente para a institucionalizao de uma poltica pblica que lhe d
concretude. Tambm fica claro que a interpretao constitucional cabe a
todos os atores envolvidos com a sua aplicao, como gestores do Poder
Executivo, os usurios, os trabalhadores e as entidades de assistncia
social, e no apenas ao Poder Judicirio.
3 Importante registrar que, para Hberle, Povo no apenas um referencial quantitativo
que se manifesta no dia da eleio e que, enquanto tal, confere legitimidade democrtica
ao processo de deciso. Povo tambm um elemento pluralista para a interpretao que se
faz presente de forma legitimadora no processo constitucional: como partido poltico, como
opinio cientfica, como grupo de interesse, como cidado (1997, p. 37).

110

Por essa razo, pretendemos analisar a poltica pblica de assistncia

social sob a perspectiva jurdica, compreendendo polticas pblicas como
arranjos institucionais complexos, expressos em estratgias ou programas
de ao governamental que resultam de processos juridicamente regulados,
visando adequar meios e fins. (BUCCI, 2008a, p. 251)
Nesse sentido, Coutinho (2013, p. 193) afirma que o campo do
direito, observado em sua interao com as polticas pblicas, abrange
uma extensa gama de normas e processos. So leis em sentido formal (isto
, promulgadas pelo Legislativo) e em sentido material (atos normativos
regulamentares produzidos pelo Executivo, como decretos, regulamentos,
portarias, circulares, instrues normativas, instrues operacionais, entre
outros). Por conta disso, seja de forma instrumental, como medium, seja
para definir os pontos de chegada ou objetivos das polticas e situ-las
no ordenamento, seja para prover arranjos institucionais ou para construir
canais de accountability e participao, o direito permeia intensamente as
polticas pblicas em todas as suas fases ou ciclos: na identificao do
problema (que pode ser ele prprio um gargalo jurdico), na definio da
agenda para enfrenta-lo, na concepo de propostas, na implementao
das aes e na anlise e avaliao dos programas.
O autor apresenta um modelo para se analisar as polticas pblicas
da ptica do direito, no qual ele prope e descreve os papis e tarefas que
o direito pode ter: a) o direito como objetivo, que d poltica pblica seu
carter oficial, revestindo-a de formalidade e cristalizando objetivo; b) direito
como arranjo institucional, que supe normas jurdicas que estruturam o
funcionamento das polticas pblicas, regulam seus procedimentos e se
encarregam de viabilizar sua articulao entre atores; c) direito como caixa
de ferramentas, que seriam o conjunto de meios pelos quais os objetivos
das polticas so alcanados e tambm as regras internas que permitem a
calibragem e a autocorreo operacional dessas polticas; d) direito como
vocalizador de demandas, que teria o papel de assegurar mecanismos
de participao, mobilizao e controle, visando uma poltica pblica
mais democrtica. A cada um desses papis do direito corresponde uma
dimenso: substantiva, estruturante, instrumental e legitimadora, conforme
tabela a seguir.

111

Tabela 1 (COUTINHO, 2013, p. 198)

Ideia-chave

Pergunta-chave

Dimenso

Direito como
vocalizador de
demandas

Direito como
objetivo

Direito como
arranjo institucional

Direito como caixa

de ferramentas

Direito positivo,
cristaliza opes
polticas e as
formaliza como
normas cogentes,
determinando
o que deve ser.

Direito define
tarefas, divide
competncias,
articula, orquestra
e coordena
relaes
intersetoriais no
setor pblico
e entre este e
o setor privado.

Como caixa de
ferramentas,
direito oferece
distintos
instrumentos
e veculos para
implementao
dos fins da poltica
pblica.

Direito assegura
participao,
accountability
e mobilizao.

Quais os objetivos
a serem
perseguidos por
polticas pblicas?
Que ordem de
prioridades h
entre eles?

Quem faz o qu?

Com que
competncias?
Como articular a
poltica pblica em
questo com
outras em curso?

Quais so os
meios jurdicos
adequados
considerando os
objetivos?

Quem so
os atores
potencialmente
interessados?
Como
assegurar-lhes voz
e garantir o
controle social da
poltica pblica?

Substantiva

Estruturante

Instrumental

Legitimadora

Esses conceitos e concepes serviro como referenciais para nossa

anlise do reconhecimento do direito assistncia social.
3. A constitucionalizao da assistncia social e sua transio da
benemerncia para o campo do direito e da poltica pblica
At a Constituio Federal de 1988 a assistncia social no tinha
tratamento jurdico sistemtico. Seu conceito era amplo e inespecfico
quanto ao contedo de suas atividades, confundindo-se com outras polticas
como educao, sade e cultura. Sua caracterizao quase sempre se
dava pelo seu pblico, geralmente definido pela renda, segmento social,
cor, gnero ou deficincia e quase sempre estigmatizado. Nesse perodo
pr-constitucional, a legislao privilegiava o modelo da filantropia e da
benemerncia4, caracterizado por iniciativas fragmentadas, eventuais,
4 Entendidas como expresses de altrusmo, solidariedade e ajuda ao outro, envolvem
desde atitudes ocasionais at formas institucionais praticadas por organizaes sem fins
lucrativos; ou no campo poltico, formas da regulao do favor o toma l da c quer

112

voluntaristas, personalistas, improvisadas e descontinuadas, alm da

ausncia de responsabilizao estatal, de planejamento ou fundos pblicos
que orientassem e garantissem as aes.
O cerne da concepo pr-constitucional de assistncia social a
atuao privada, e pode ser resumida na ideia de um indivduo altrusta que
pratica o bem e ajuda o seu prximo. Essa concepo muito presente at
1930 em que o Estado no tinha qualquer atuao direta nessa rea.
A partir da Constituio Federal de 1934, passando pela Constituio
de 1937, pela criao do Conselho Nacional de Servio Social (CNSS) em
19385, pela lei de criao da Legio Brasileira de Assistncia (LBA) em
19426 e pela Constituio de 1946, o Estado passa a atuar subsidiaria e
pontualmente para suprir a atuao benevolente da sociedade ou por
meio de mecanismos de incentivo dessa postura altrusta dos indivduos,
principalmente mediante a concesso de benefcios tributrios7. A
assistncia social deixa de ser simplesmente filantrpica, mas a criao
de novas estruturas administrativas segue a lgica do retalhamento social,
com a criao de servios, programas e projetos para cada necessidade,
problema ou faixa etria, compondo uma prtica setorizada, fragmentada e
descontnua (MESTRINER, 2011, p. 170-1).
Mesmo com alguma presena estatal, ainda no se pode falar
em dever de proteo social universal pelo Estado, nem em servios
socioassistenciais como um direito exigvel pela populao. Em resumo, a
assistncia social ainda no pode ser entendida como um dever do Estado,
muito menos como um direito do cidado.
Somente a partir da Constituio Federal de 1988, especialmente
com o disposto no seu art. 203, o direito incorpora uma mudana de conceito
em relao ao modelo assistencial anterior, pois transforma a assistncia em
direito, lhe atribui carter universal, sem exigir do seu destinatrio qualquer
contribuio pecuniria ou contraprestao. Contudo, esse reconhecimento
pelo primeiro-damismo, quer pelas concesses de benesses por representantes polticos
(MESTRINER, 2011, p. 13).
5 Decreto-Lei n. 525, de 1 de julho de 1938.
6 Decreto-Lei n. 4.830, de 15 de outubro de 1942.
7 Sobre esse perodo, ver, entre outros, COLIN; FOWLER, 1999, COUTO, 2006, MESTRINER,
2011 e Sposati, 1991 e 1992.

113

da assistncia social como direito no suficiente para lhe dar concretude,

para produzir efeitos imediatos na realidade, pois trata-se da definio de um
direito social de natureza prestacional8, cuja interpretao e concretizao
dependem de normas de processo e de gesto governamental que lhe
imprimam sentido real, ou seja, dependem de sua aplicao. Mais do
que isso, um direito que precisa desconstituir uma srie de relaes e
interpretaes jurdicas estabelecidas durante o modelo pr-constitucional.
Como afirma Sposati (2006, p. 219), o modelo constitucional de
1988 no nasceu de um movimento especfico de expanso e consolidao
da gesto republicana da assistncia social, rompendo com a cultura do
favor, da benesse e da caridade. A predominncia de modos e costumes
patrimoniais, moralistas e pr-republicanos no decodificaram as diretrizes
constitucionais. O artigo 204 da Constituio, cujo contedo orienta a adoo
do modo de gesto democrtico e participativo da poltica de assistncia
social, foi secundado, no sendo geradas a granel de mudanas que a
inteno e as palavras dos constituintes revelavam.
A presena obrigatria do Estado o Estado Democrtico de Direito
na assistncia social a grande mudana trazida pela Constituio para sua
caracterizao como direito e poltica pblica. Ainda que a constitucionalizao
no tenha sido suficiente para a estruturao de uma poltica pblica que
rompesse com o carter pontual, emergencial, fragmentado e descontnuo
que marcava a assistncia social sua positivao foi decisiva para que ela
entrasse na agenda, ou seja, adquirisse status de problema pblico.
A publicao da LOAS Lei n 8.742, de 1993 - traz inmeros
avanos para a consolidao do direito assistncia social, mais uma
vez a afirmando como dever do Estado e direito do cidado e trazendo
normas sobre a sua organizao e gesto. No entanto, a concretizao
do direito assistncia social somente comea a ser percebida pelos
cidados com as normas infralegais do Sistema nico de Assistncia
Social - SUAS e sua consolidao na prpria alterao legislativa da
LOAS pela Lei n 12.435, de 2011.
8 De acordo com Ingo Wolfgang Sarlet (2009, p. 282), os direitos sociais prestacionais tm
por objeto precpuo conduta positiva do Estado (ou particulares destinatrios da norma),
consistente numa prestao de natureza ftica. (...) os direitos sociais (como direitos a
prestaes) reclamam uma crescente posio ativa do Estado na esfera econmica e social.
(...) pressupem seja criada ou colocada disposio a prestao que constitui seu objeto,
j que objetivam a realizao da igualdade material, no sentido de garantirem a participao
do povo na distribuio pblica de bens materiais e imateriais.

114

As ideias-chave do SUAS, como operacionalizador do direito

assistncia social, foram deliberadas na IV Conferncia Nacional de
Assistncia Social, em 2003. Depois disso, a Poltica Nacional de Assistncia
Social de 20049 (PNAS) e a Norma Operacional Bsica do SUAS de 200510
(NOB-SUAS) foram aprovadas pelo Conselho Nacional de Assistncia Social
(CNAS), como resultado de um amplo debate democrtico com gestores,
trabalhadores, entidades e usurios.
O SUAS se organiza de modo a valorizar a adeso e a capacidade
de gesto dos Estados e Municpios. Os conselhos de assistncia social,
obrigatoriamente deliberativos e paritrios entre governo e sociedade
civil, ganham centralidade na aprovao do financiamento e dos critrios
de partilha dos recursos da rea. Dentro do processo da poltica pblica,
a assistncia social passa a ter claramente definidos seus objetivos, seu
marco jurdico e seu campo de atuao. Tambm passa a explicitar seu
planejamento e o modo de organizao do aparelho administrativo e dos
recursos humanos, financeiros, materiais e tecnolgicos necessrios
sua execuo.
possvel afirmar que somente a partir da implementao do SUAS
e de seu espaos democrticos ocorre mudana das foras polticas que
orientam as aes governamentais e a assistncia social passa a ser
concebida como direito e no mais como benemerncia11. Essa afirmao
somente possvel dentro da ideia de concretizao constitucional tratada
anteriormente e exige que se admita que o rol de interpretes da Constituio
no se resume ao meio jurdico, mas a toda a sociedade, inclusive aos
usurios, trabalhadores, gestores e entidades de assistncia social12.
9 Resoluo CNAS n. 145, de 15/10/2004.
10 Resoluo CNAS n. 130, de 15/07/2005.
11 Isso no significa o fim da disputa pela intepretao do sentido e alcance da assistncia
social na Constituio Federal. A doutrina jurdica sobre Seguridade Social, baseada numa
viso positivista do direito, ainda no conseguiu incorporar os avanos do SUAS nos seus
conceitos (ver MARTINEZ, 1992, p. 83, MARTINS, 2007, p. 480, MIRANDA, 2005, p. 11 e
TAVARES, 2003, p. 15). O mesmo pode ser dito sobre a prpria interpretao do Supremo
Tribunal Federal em algumas Aes Diretas de Inconstitucionalidade, como na deciso da
Medida Cautelar da ADI 2028.
12 O formato institucional da assistncia social, presente em nossa Constituio, refletiu
lutas por reconhecimento, de maneira que sua constitucionalizao pode sim ser vista como
um processo de aprendizagem da prpria sociedade, que passa a se enxergar coautora do
direito e das polticas de assistncia social. (CHAVES, 2013, p. 87)

115

4. O SUAS e a fruio do direito assistncia social pelos cidados:

a oferta de servios e benefcios socioassistenciais com qualidade e
controle social
A assistncia social tem por objetivos, conforme o art. 2 da LOAS,
a proteo social, que visa garantia da vida, reduo de danos e
preveno da incidncia de riscos, especialmente: a) a proteo famlia,
maternidade, infncia, adolescncia e velhice; b) o amparo s crianas
e aos adolescentes carentes; c) a promoo da integrao ao mercado
de trabalho; d) a habilitao e reabilitao das pessoas com deficincia
e a promoo de sua integrao vida comunitria; e e) a garantia de 1
(um) salrio-mnimo de benefcio mensal pessoa com deficincia e ao
idoso que comprovem no possuir meios de prover a prpria manuteno
ou de t-la provida por sua famlia. Tambm tem por objetivos a vigilncia
socioassistencial, que visa a analisar territorialmente a capacidade protetiva
das famlias e nela a ocorrncia de vulnerabilidades, de ameaas, de
vitimizaes e danos; e a defesa de direitos, que visa a garantir o pleno
acesso aos direitos no conjunto das provises socioassistenciais. Alm
disso, no seu objetivo de enfrentamento da pobreza, a assistncia social
realiza-se de forma integrada s polticas setoriais, garantindo mnimos
sociais e provimento de condies para atender contingncias sociais e
promovendo a universalizao dos direitos sociais.
De acordo com o art. 4 da LOAS, a assistncia social rege-se pelos
princpios: da supremacia do atendimento s necessidades sociais sobre
as exigncias de rentabilidade econmica; da universalizao dos direitos
sociais, a fim de tornar o destinatrio da ao assistencial alcanvel
pelas demais polticas pblicas; do respeito dignidade do cidado, sua
autonomia e ao seu direito a benefcios e servios de qualidade, bem como
convivncia familiar e comunitria, vedando-se qualquer comprovao
vexatria de necessidade; da igualdade de direitos no acesso ao atendimento,
sem discriminao de qualquer natureza, garantindo-se equivalncia s
populaes urbanas e rurais; da divulgao ampla dos benefcios, servios,
programas e projetos assistenciais, bem como dos recursos oferecidos pelo
Poder Pblico e dos critrios para sua concesso.
A organizao da assistncia social, de acordo com a Constituio
Federal e a LOAS tem como base as seguintes diretrizes: descentralizao
poltico-administrativa para os Estados, o Distrito Federal e os Municpios,
e comando nico das aes em cada esfera de governo; participao da
populao, por meio de organizaes representativas, na formulao
116

das polticas e no controle das aes em todos os nveis; e primazia da

responsabilidade do Estado na conduo da poltica de assistncia social
em cada esfera de governo.
Os objetivos da assistncia social previstos na LOAS so tambm
tratados como funes da poltica nacional de assistncia social, conforme a
PNAS e a NOB-SUAS 2005. De acordo com Bruno (2011, p. 13), os servios
de assistncia social operam integralmente as funes de proteo social,
de defesa de direitos e de vigilncia socioassistencial. Para ela, os direitos
socioassistenciais so os prprios benefcios e servios de assistncia
social reclamveis ao Estado, estabelecidos, ou, s vezes, em processo de
consolidao, consubstanciados em iniciativas concentradas na proteo
social, vigilncia social e defesa desses direitos, sempre derivados da
Constituio Federal de 1988 (art. 203) e da LOAS (especialmente nos art.
1 ao 5), com fundamento na dignidade da pessoa humana.
De acordo com a LOAS, entendem-se por servios socioassistenciais
as atividades continuadas que visem melhoria de vida da populao cujas
aes, voltadas para as necessidades bsicas observem os objetivos,
princpios e diretrizes daquela lei. A lei institui os dois principais servios de
responsabilidade estatal que estruturam o SUAS, o Servio de Proteo e
Atendimento Integral Famlia (Paif) e o Servio de Proteo e Atendimento
Especializado a Famlias e Indivduos (Paefi). Os demais servios foram
tipificados por deliberao do CNAS Tipificao Nacional dos Servios
Socioassistenciais (Resoluo 109/2009), em ateno ao disposto no art.
18, II da LOAS que lhe atribui competncia para normatizar as aes e
regular a prestao dos servios de natureza pblica e privada no campo da
assistncia social.
Na sua funo de proteo social, conforme a PNAS e a NOB
SUAS 2005, a assistncia social deve garantir as seguranas de
acolhida, de renda, de convvio ou vivncia familiar, comunitrias e
social; de desenvolvimento da autonomia individual, familiar e social e de
sobrevivncia a riscos circunstanciais.
A construo de seguranas sociais no mbito da assistncia social
tem por perspectiva identificar a particularidade e a especificidade do
campo dessa poltica social (Brasil 2013, p. 53). A assistncia social tem
que dar conta de trs grandes seguranas sociais, que agrupam as acima
mencionadas: a de acolhida, a de convvio e a de sobrevivncia (e renda).

117

A segurana de acolhida implica em que a assistncia social crie

condies para que nenhum ser humano fique ao abandono ou ao relento,
por ausncia de acolhida, sobretudo em momentos climticos ou de
catstrofes que atingem a condio humana. Um exemplo de segurana de
acolhida o servio de abrigo institucional para crianas e adolescentes em
situao de abandono, previsto na Tipificao Nacional.
A segurana de convvio significa que se deve atuar para impedir
o isolamento e o abandono, ou seja, gerar condies para que o convvio
social entre membros de uma famlia conte com o apoio na relao pais
e filhos; estimular atividades de convvio como exerccio de sociabilidade,
afirmao da identidade e do reconhecimento social individual e coletivo em
diversos ciclos de vida nos territrios de vivncia. Um exemplo de poltica
de assistncia social que garante a segurana de acolhida o servio de
convivncia e fortalecimento de vnculos, previsto na Tipificao Nacional.
A segurana de sobrevivncia (e de renda) uma das mais tpicas
e disseminadas formas de presena da poltica de assistncia social.
Ela implica em afianar condies bsicas de renda, meios materiais
e cuidados enquanto elementos que possibilitam a sobrevivncia em
diferentes situaes limiares vividas em uma sociedade que mercantiliza
o acesso a bens e a condies de sobrevivncia. Enquanto as demais
seguranas geralmente operam por meio de servios, a segurana
de sobrevivncia opera por meio de benefcios, como o Benefcio de
Prestao Continuadas (BPC) e o Programa Bolsa Famlia (PBF), entre
outros. (BRASIL, dez. 2013, p.68 a 71)
Todos esses princpios, objetivos, diretrizes, funes e seguranas
deixam claro que a prestao materializada pelo direito assistncia
social tem a sua especificidade, no se confundindo com outras polticas
sociais. Para que seja possvel reconhecer um direito, preciso que ele
se desdobre em entregas claras e reivindicveis pelos cidados, inclusive
judicialmente. No caso do direito assistncia social, no se pode falar no
seu reconhecimento sem a oferta de seus servios e benefcios. E a oferta
de seus servios significa a presena estatal na coordenao e prestao,
diretamente ou mediante a parceria com entidades de assistncia social.
Destaque-se ainda que a LOAS, ao tratar da garantia do direito
do cidado a benefcios e servios, prescreve que esses devem ser de
qualidade (art. 4, inciso III). A garantia de qualidade dos servios e
benefcios depende diretamente da institucionalidade da poltica pblica, da
118

forma com a qual se articula com outras polticas, do seu financiamento,

da infraestrutura dos seus equipamentos, dos seus recursos humanos
e, especialmente, da forma como estrutura e garante a participao e
mobilizao dos cidados.
Como se observa, a assistncia social no se define pelo seu pblico,
embora ainda se observe na doutrina jurdica quem faa um recorte a priori
da sociedade, dividindo-a entre os cidados ricos, amparados, suficientes
e o pblico da assistncia social (pobre, desamparado, hipossuficiente),
sem considerar que as vulnerabilidades e riscos podem ser circunstanciais
e no permanentes, contrariando o princpio da universalidade. Se o Estado
brasileiro tem como fundamento a cidadania (art. 1 da CF) e como objetivo
erradicar a pobreza e a marginalizao, reduzir as desigualdades sociais
e promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raa, sexo, cor,
idade e quaisquer outras formas de discriminao (art. 2 da CF), e os direitos
sociais devem ter carter de incluso e emancipao social, no se pode
definir previamente os cidados brasileiros que, em alguma circunstncia
da vida, venham a necessitar de servios ou benefcios socioassistenciais.
Nesse sentido, a PNAS define o pblico usurio da assistncia social
como cidados e grupos que se encontram em situao de vulnerabilidade
e riscos. A vulnerabilidade pode se dar em decorrncia da pobreza, privao
(ausncia de renda, precrio ou nulo acesso aos servios pblicos, dentre
outros) e, ou fragilizao de vnculos afetivos relacionais e de pertencimento
social (discriminaes etrias, tnicas, de gnero ou por deficincia, dentre
outras). Os riscos sociais se caracterizam pela situao de direitos violados
ou ameaados ou, ainda pelo rompimento dos vnculos familiares ou
comunitrios. Geralmente decorrem de situaes de abandono, maus tratos,
abuso sexual, trabalho infantil, cumprimento de medidas socioedutativas
previstas no Estatuto da Criana e do Adolescente, entre outras.
Assim, um aspecto relevante para se falar em reconhecimento
do direito assistncia social o rompimento com o estigma do cidado
usurio-beneficirio deste direito. Mesmo que os servios e benefcios
socioassistenciais tenham natureza pblica e se diferenciem do favor, da
benesse e da ajuda que caracterizavam a benemerncia do modelo prconstitucional, a relao com aqueles que so os destinatrios das ofertas
da assistncia social o cidado, e no o pobre, carente, assistido,

119

necessitado ou hipossuficiente -, no pode ser de subalternidade, sob

pena de no podermos afirmar que o direito foi realmente reconhecido13.
Para romper com essa concepo preciso no apenas perceber
que o usurio da assistncia social no pr-definido (o necessitado), mas
que qualquer um de ns, em alguma circunstncia da vida (vulnerabilidade
ou risco), pode necessitar de servios dessa poltica. preciso, ainda,
modificar a forma de conceber o usurio, que no um mero objeto do
direito, mas sim protagonista desse direito que s tem significado, que s se
efetiva plenamente, se apropriado pelo cidado que o reivindica. Em outras
palavras: se o direito assistncia social visa garantir ao usurio ofertas
que lhe permitam enfrentar ou superar situaes de vulnerabilidade ou risco,
essencial que os servios se estruturem de modo a permitir que esse
usurio possa fazer escolhas, sendo parte do diagnstico de seus problemas
e da construo de caminhos de superao da situao de vulnerabilidade
ou risco, sempre que isso for possvel. Embora caiba ao Estado garantir o
direito, no cabe ao Estado tutelar ou definir o que melhor para a vida dos
seus cidados. No basta reconhecer o carter universal do direito, mas
tambm a essencialidade do protagonismo do cidado.
A responsabilizao estatal e a existncia de um sistema nico deve
afirmar a dimenso relacional da cidadania. Nesse sentido, incompatvel
com o sentido de cidadania a designao de usurios desse sistema como
destinatrios, isto , aquele que recebe algo, e no um cidado que tem
direito a ter acesso a um bem ou servio. incompatvel ainda que no
modelo de gesto adotado, no lhe seja garantido espao de escuta, de
manifestao, de participao no processo de gesto da poltica, alm de
outras instncias recursais. (Brasil, dez. 2013, p. 21).
Para Chaves (2013, p. 36), a compreenso do direito constitucional
assistncia social como um instrumento de reconhecimento intersubjetivo
da cidadania insere-se no pano de fundo em que a poltica social deve
fortalecer a autonomia dos indivduos e, por conseguinte, contribuir para
o fortalecimento democrtico das deliberaes pblicas. Nesse sentido, as
garantias procedimentais de participao e controle social presentes na
13 A entrada do Estado em substituio caridade privada que existia antes da afirmao
do direito assistncia social no rompe com os vcios da dependncia: complacncia,
passividade, e humilhao dos usurios. O carter permanente, constante e impessoal
de uma oferta mediada pelo Estado no produz, por si s, independncia, pois os pobres
continuam condescendentes e os servidores pblicos assumem a arrogncia dos seus
antecessores (WALZER apud GONALVES, 2011, p. 109).

120

Constituio Federal passam a ser elementos essenciais para a legitimidade

de polticas pblicas que buscam efetivar direitos, como a poltica de
assistncia social.
Outrossim, necessrio que se rompa com a compreenso da
desigualdade como um problema somente econmico e com a viso
economicista liberal que considera que todos possuem as mesmas
capacidades e disposies de comportamento do indivduo de classe
mdia14. preciso enxergar a assistncia social no apenas como
distribuio de bens, ou seja, no apenas pela sua faceta mais conhecida,
a dos benefcios de renda, mas tambm como proteo social s pessoas.
Nesse sentido, possvel interpretar a assistncia social como um aspecto
relevante do reconhecimento da cidadania, uma vez que a carncia material
no consegue espelhar a faceta poltica da excluso.
A participao social deveria ser considerada, assim, indispensvel
do ponto de vista da dogmtica jurdica (operao interna do sistema do
direito). Da a necessidade de uma compreenso constitucionalmente
adequada (CANOTILHO, 1994, p. 27) do direito assistncia social no
Estado Democrtico de Direito brasileiro que supere a dicotomia entre
forma e matria, entendendo-as, no caso concreto, como elementos
complementares necessrios garantia de autonomia individual, pblica e
privada. Isso, em nossa tradio constitucional, exige um repensar os limites
e as possibilidades do modelo de Estado Social, ainda reivindicado por boa
parte de nossos constitucionalistas como a nica alternativa para a garantia
e implementao dos direitos sociais. (CHAVES, 2013, p. 40)
5. Concluso
A poltica pblica de assistncia social no se confunde nem se
reduz s disposies constitucionais e legais nas quais se fundamenta15. No
entanto, quando se adota uma viso do direito constitucional que incorpora
a dimenso do conflito, considerando toda a sociedade como interprete
14 O miservel e sua misria so sempre percebidos como contingentes e fortuitos, um
mero acaso do destino, sendo a sua situao de absoluta privao facilmente reversvel,
bastando para isso uma ajuda passageira e tpica do Estado para que ele possa andar com
as prprias pernas. (SOUZA, 2009 apud CHAVES, 2013, p. 27)
15 Um equvoco frequente tomas como sinnimos os direitos sociais de base constitucional
e as polticas pblicas destinadas a implement-los(BUCCI, 2008b, p. 254)

121

legtima da Constituio e considerando que a concretizao do direito

depende das condies reais nas quais o direito se efetiva, essencial que
se aproprie das dimenses da poltica pblica destinada a implement-lo
para analisar a efetividade do prprio direito.
Assim, do ponto de vista jurdico, o direito assistncia social est
prescrito em texto constitucional e em texto de lei (dimenso substantiva).
Essa formalizao como norma cogente insuficiente para que se possa
falar na sua concretizao, embora a determinao do dever ser seja
essencial para a superao da lgica da benemerncia.
Alm da sua dimenso substantiva, a poltica de assistncia social,
que materializa o direito, possui um arranjo institucional que a organiza, o
SUAS, com a definio das competncias dos entes, rgos correspondentes
nas estruturas da administrao pblica e interface com outras polticas.
Trata-se da sua dimenso estruturante.
Para garantir a entrega daquilo que especfico do direito assistncia
social, estabeleceram-se regras sobre os servios e benefcios que so
ofertados e de todos os insumos necessrios sua efetivao (recursos
humanos, financeiros, conhecimento tcnico, infraestrutura fsica, etc.).
Esses mecanismos de operacionalizao do direito, de implementao das
prestaes concretas que devem chegar aos cidados, constituem a sua
dimenso instrumental.
Apesar dos enormes avanos em sua dimenso instrumental, o
grande diferencial do modelo pr-constitucional da poltica de assistncia
social, para que realmente se possa falar em reconhecimento do direito
assistncia social a estruturao de sua dimenso legitimadora.
Assegurar voz e protagonismo aos usurios da poltica de assistncia social
e garantir mecanismos de controle das ofertas e da qualidade das prestaes
essencial para que esse direito atinja seu objetivo constitucional. Sem isso,
no se rompe verdadeiramente com o modelo parternalista e assistencialista.
Portanto, possvel afirmar que, com a estruturao da poltica
pblica de assistncia social promovida pelo SUAS, o direito assistncia
social est se concretizando. No entanto, o reconhecimento do direito
assistncia social um processo de luta poltica que s se encerra com a
total apropriao desse direito pelos prprios cidados.

122

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124

A CONSOLIDAO DO SUAS NO
ORDENAMENTO JURDICO BRASILEIRO.
O DIREITO ASSISTNCIA SOCIAL NO
BRASIL. ASPECTOS DOUTRINRIOS
E CONSTITUCIONAIS
Vanessa Mazalli

1. Introduo
O presente trabalho originou-se da realizao do II Seminrio Direito
e Assistncia Social A consolidao do SUAS no ordenamento jurdico
brasileiro, cuja mesa 1 tive a honra de coordenar, com a presena dos
brilhantes palestrantes Jos Geraldo de Sousa Junior, Carolina Gabas
Stuchi e Berenice Rojas Couto.
Pretende-se, neste estudo, compilar o contedo tratado na referida
mesa, com a perspectiva de sua coordenao e respectivas consideraes,
com a finalidade de contribuir com a disseminao do conhecimento jurdico
na rea de assistncia social, que to carente de trabalhos doutrinrios.
Inicio o presente trabalho reproduzindo os dizeres do professor Jos
Geraldo de Sousa Junior, que, em sua palestra, asseverou, com propriedade,
que direito no lei.
Direito no pode de fato ser a norma isolada da realidade social, como
pretendiam os positivistas formalistas, mas tambm no se pode negar fora
norma constitucionalmente prevista, alando-a mera condio de pedao
de papel, de modo que a norma jurdica em confronto com a realidade social
deve encontrar a sua plena efetividade.
Neste contexto, vale ressaltar o estudo de Hesse (1991, p. 13), que
constitui o referencial do presente trabalho, ao perquirir a existncia da fora

125

normativa constitucional ao lado do poder determinante das relaes fticas,

enfatizadas pelas escolas de positivismo sociolgico:
O significado da ordenao jurdica na realidade e em face
dela somente pode ser apreciado se ambas ordenao
e realidade forem consideradas em sua relao, em seu
inseparvel contexto, e no seu condicionamento recproco.
Uma anlise isolada, unilateral, que leve em conta apenas
um ou outro aspecto, no se afigura em condies de
fornecer resposta adequada questo. Para aquele que
contempla apenas a ordenao jurdica, a norma est em
vigor ou est derrogada; No h outra possibilidade. Por
outro lado, quem considera, exclusivamente, a realidade
poltica e social ou no consegue perceber o problema na
sua totalidade, ou ser levado a ignorar, simplesmente, o
significado da ordenao jurdica.

importante partirmos deste pressuposto, principalmente no que

tange ao direito assistncia social, em especial no contexto atual de
consolidao de um sistema concretizador desse direito, a fim de que
possamos avaliar a eficcia normativa dos preceitos constitucionais
garantidores do direito.
Ainda, buscar-se- refletir acerca de questionamento levantado
pela professora Berenice Rojas Couto no Seminrio que deu origem a este
estudo, quanto possibilidade de eventual retrocesso no campo do direito
assistncia social, em um quadro de mudana de pensamento de parte da
sociedade brasileira.
Para tanto, mostra-se necessrio que possamos entender a origem
do direito assistncia social, especialmente no que tange s foras
polticas e sociais determinantes das relaes fticas, bem como as normas
constitucionais afetas a esse direito.
2. Constituio real e Constituio jurdica
Conforme afirma Lassalle (2007, p. 17), a Constituio de um pas ,
em essncia, a soma dos fatores reais do poder que regem uma nao. Na
concepo deste autor, a incorporao desses fatores reais de poder a uma
folha de papel escrita torna-os instituies jurdicas.
126

Para ele, os fatores reais do poder que atuam no seio de cada

sociedade so essa fora ativa e eficaz que informa todas as leis e instituies
jurdicas vigentes, determinando que no possam ser, em substncia, a no
ser tal como elas so. (Lassale, 2007, p. 10).
Lassale elencou a monarquia, a aristocracia, a grande burguesia,
os banqueiros, a pequena burguesia e a classe operria como partes
integrantes da Constituio.
Para este autor, a Constituio jurdica mero pedao de papel,
porquanto apenas revela os interesses dos chamados fatores reais de
poder, de modo que as questes constitucionais no seriam, para ele,
questes jurdicas, mas apenas questes polticas. Por isso, a realidade
ftica baseada nos fatores reais de poder denominada Constituio real.
Nesta concepo, eventual alterao da realidade ftica implicaria de
imediato a perda da vigncia da norma constitucional.
Hesse (1991, p. 11), no entanto, critica esta concepo
constitucional, ao concluir que a idia de um efeito determinante
exclusivo da Constituio real no significa outra coisa seno a prpria
negao da Constituio jurdica.
Complementa, ainda, que assim, o Direito Constitucional no
estaria a servio de uma ordem estatal justa, cumprindo-lhe to-somente a
miservel funo indigna de qualquer cincia de justificar as relaes de
poder dominantes.
Para Hesse (1991, p. 15), a Constituio real e a Constituio jurdica
podem ser diferenadas, no podendo ser separadas nem confundidas. Elas
esto em relao de coordenao, condicionando-se mutuamente, mas no
dependendo uma da outra.
A Constituio jurdica dotada de significado prprio, cuja pretenso
de eficcia afigura-se como elemento autnomo no campo das foras da
realidade. Sobre a pretenso de eficcia, assevera Hesse (1991, p.15):
A Constituio no configura, portanto, apenas expresso de
um ser, mas tambm de um dever ser; ela significa mais do
que o simples reflexo das condies fticas de sua vigncia,
particularmente as foras sociais e polticas. Graas
pretenso de eficcia, a Constituio procura imprimir ordem
127

e conformao realidade poltica e social. Determinada

pela realidade social e, ao mesmo tempo, determinante em
relao a ela, no se pode definir como fundamental nem a
pura normatividade, nem a simples eficcia das condies
scio-polticas e econmicas.

Nessa concepo constitucional, a fora normativa da Constituio

encontra relevo na sua fora ativa de impor tarefas, orientando a conduta
dos responsveis pela ordem constitucional, consubstanciando-se em
verdadeira vontade de Constituio, da decorrendo os seus limites e
pressupostos de desenvolvimento.
Para Hesse (1991, p. 20), para que a Constituio desenvolva de
forma tima a sua fora normativa, preciso que se atenda a pressupostos
de contedo e de prtica constitucional.
No que tange ao contedo, entende Hesse que ele deve adequarse aos elementos sociais, polticos e econmicos dominantes e o estado
espiritual de seu tempo, alm de contemplar a ponderao entre estruturas
contrrias e o estabelecimento de princpios fundamentais.
No que tange prxis, Hesse (1991, p. 21) ressalta a necessidade de
que os partcipes da vida constitucional partilhem da concepo de vontade
da Constituio, no sentido de se evitar a alterao constitucional em vista de
interesses momentneos e, principalmente, que a interpretao constitucional
esteja submetida ao princpio da tima concretizao da norma.
No que tange interpretao, vale destacar que esta no pode se
descolar das situaes concretas da vida, naturalmente mutveis. Por outro
lado, a interpretao tambm no pode se dar ao alvedrio das alteraes
poltico-sociais ao ponto de arrancar o sentido ou a vontade da Constituio,
sob pena de tornar a Constituio jurdica em mero pedao de papel.
A interpretao adequada deve dar a mxima concretude ao comando
constitucional dentro das condies reais dominantes numa determinada
situao, sem alterar-lhe o seu sentido, posto que este o seu limite.
Neste sentido, Hesse (1991, p. 23) arremata:
Em outras palavras, uma mudana das relaes fticas
pode ou deve provocar mudanas na interpretao da
Constituio. Ao mesmo tempo, o sentido da proposio
128

jurdica estabelece o limite da interpretao e, por conseguinte,

o limite de qualquer mutao normativa. A finalidade (Telos) de
uma proposio constitucional e sua ntida vontade normativa
no devem ser sacrificadas em virtude de uma mudana da
situao. Se o sentido de uma proposio normativa no
pode mais ser realizado, a reviso constitucional afigura-se
inevitvel. Do contrrio, ter-se-ia a supresso da tenso entre
norma e realidade com a supresso do prprio direito. Uma
interpretao construtiva sempre possvel e necessria
dentre desses limites. A dinmica existente na interpretao
construtiva constitui condio fundamental da fora normativa
da Constituio e, por conseguinte, de sua estabilidade. Caso
ela venha a faltar, tornar-se- inevitvel, cedo ou tarde, a
ruptura da situao jurdica vigente.

3. As foras reais de poder e o reconhecimento da assistncia social

como poltica pblica na Constituio de 1988
Na linha da concepo de Direito Constitucional ora adotada, a fim
de verificar o sentido constitucional no que tange assistncia social, vale
destacar as foras de poder e a realidade ftica vigente no contexto da
elaborao da Constituio de 1988.
Segundo Couto (2010, p. 141), o perodo ps 1985, que antecedeu a
Constituio de 1988, foi marcado pelo processo de reorganizao poltica
orientado pela democracia, porm ampliando-se as desigualdades sociais.
Para a referida autora, expandiu-se o estoque de pobreza, resultante dos
perodos anteriores.
O processo de democratizao associado aos problemas sociais
enfrentados fez erigir os movimentos sociais como expoentes na disputa de
foras na construo da Constituio de 1988.
Lonardoni, Gimene s e Santos (2015) destacam os movimentos
sociais da Igreja Catlica, que, com a Teologia da Libertao, buscava
romper com a dominao a que a populao pauperizada e os setores
excludos sofriam.
As autoras destacam, ainda, os movimentos sociais na rea da Sade,
Educao, e outros, bem como as Associaes Nacionais dos Servidores da
LBA ASSELBAS e ANASSELBAS, que teriam se articulado por meio da
promoo de debates, documentos, posicionamentos e proposies para a
129

efetiva insero da Assistncia Social na Constituio Federal como poltica

social, direito do cidado e dever do Estado.
Segundo as referidas autoras, em meio a essa efervescncia e
poder de presso dos movimentos sociais, as polticas sociais encontram
campo frtil para desenvolverem-se e auxiliarem a efetivao dos direitos
sociais na Constituio de 1988.
Diante desse cenrio, pode-se dizer que os movimentos sociais, aliados
a setores de trabalhadores da rea de assistncia social, constituram-se
nos fatores reais de poder determinantes do reconhecimento da assistncia
social como direito do cidado e dever do Estado pela Constituio de 1988.
Sobre a fora dos movimentos sociais, destaca-se o trabalho do
professor Jos Geraldo de Sousa Jnior (2008, p. 146), que ressalta a
importncia dos movimentos sociais como fonte material de Direito:
A partir da constatao derivada dos estudos acerca
dos chamados novos movimentos sociais, desenvolveuse a percepo, primeiramente elaborada pela literatura
sociolgica, de que o conjunto das formas de mobilizao
e organizao das classes populares e das configuraes
de classes constitudas nesses movimentos instaurava,
efetivamente, prticas polticas novas em condies de abrir
espaos sociais inditos e de revelar novos atores na cena
poltica capazes de criar direitos.

4. A assistncia social na Constituio de 1988 e o SUAS como

concretizador da vontade da Constituio
A Constituio Federal de 1988, conforme cenrio abordado no tpico
anterior, previu, pela primeira vez em uma carta constitucional brasileira, o
direito assistncia social.
O art. 194 da Constituio inclui a assistncia social no rol dos direitos
que devem ser assegurados por meio da seguridade social.
Dentre os objetivos da organizao da seguridade social, a
Constituio de 1988 estabeleceu o carter democrtico e descentralizado
da administrao, com gesto quadripartite, com participao da sociedade
e governo em rgos colegiados (art. 194, pargrafo nico, VII).
130

Nos termos do art. 195, a seguridade social financiada por

toda a sociedade, de forma direta e indireta, mediante recursos dos
oramentos da Unio, dos Estados, do Distrito Federal, dos Municpios e
de contribuies sociais.
Ainda, a Constituio conferiu lei (art. 195, 10) a tarefa de definir
critrios de transferncia de recursos para as aes de assistncia social.
Na seo especfica relativa assistncia social, a Constituio
estabeleceu, em seu art. 203, que esta prestada a quem dela necessitar,
independente de contribuio, conferindo o carter universal e no
contributivo da poltica ento estabelecida, estabelecendo-se, ainda,
seus objetivos.
Sobre esta nova disposio constitucional, vale destacar os
apontamentos de Stuchi (2012, p. 170), que ressalta a necessidade de
imprimir eficcia norma constitucional:
A concepo de assistncia social prevista no artigo 203 da
Constituio no deixa dvida de que houve uma mudana
de conceito em relao ao modelo assistencial anterior,
pois transforma a assistncia em direito, atribui-lhe carter
universal, sem exigir do seu destinatrio qualquer contribuio
pecuniria ou contraprestao. Contudo, esse reconhecimento
da assistncia social como direito no suficiente para darlhe concretude, para produzir efeitos imediatos na realidade,
pois trata-se da definio de um direito social de natureza
prestacional, cuja interpretao e concretizao dependem
de normas de processo e de gesto governamental que lhe
imprimam sentido real, ou seja, dependem de sua aplicao.
Mais do que isso, um direito que precisa desconstituir uma
srie de relaes e interpretaes jurdicas estabelecidas
durante o modelo pr-constitucional.

Em seu papel de orientar a atuao do Estado e da sociedade, o

art. 204 da Constituio definiu que as aes de assistncia social sero
realizadas com recursos da seguridade social, dentre outras fontes,
tendo como diretriz a descentralizao poltico-administrativa, cabendo a
coordenao esfera federal e a execuo s esferas estadual e municipal,
bem como s entidades beneficentes e de assistncia social.
131

Da leitura dos dispositivos constantes de nossa Constituio

jurdica, pode-se extrair o seu sentido fundamental, ou seja, a vontade da
Constituio no que tange ao direito assistncia social.
Extrai-se de fundamental que a assistncia social direito do cidado,
prestada universalmente a quem dela necessite, com financiamento e
participao de toda a sociedade, sob coordenao estatal e descentralizao
poltico-administrativa.
Ainda que, em um primeiro momento, a vontade da Constituio no
estivesse adequada realidade ftica da nao, tem-se claramente no campo
da assistncia social a fora normativa da Constituio como elemento de
transformao da realidade, orientadora do dever ser da sociedade.
Cumprindo o comando constitucional e em busca de conferir-lhe
eficcia, foi institudo o Sistema nico de Assistncia Social-SUAS, previsto,
inicialmente no art. 6 da Lei Orgnica da Assistncia Social, que, em sua
redao original, j estabelecia a organizao das aes de assistncia
social por meio de sistema descentralizado e participativo.
Aps, outras normas vieram a ser editadas aprimorando o texto e
dando maior concretude ao comando constitucional, especialmente pelos
atores envolvidos na sua implementao.
Vale destacar a deliberao da IV Conferncia Nacional de Assistncia
Social , realizada em dezembro de 2003, a Poltica Nacional de Assistncia
Social, aprovada pela Resoluo/CNAS n 145, de 15 de outubro de 20042,
a Resoluo/CNAS n 146, de 15 de outubro de 20043, e a Portaria/MDS n
736, de 15 de dezembro de 20044, por sua vez, que implantaram o sistema
online SUASWEB.
1

1 Art. 18. Compete ao Conselho Nacional de Assistncia Social:

[...]
VI - a partir da realizao da II Conferncia Nacional de Assistncia Social em 1997,
convocar ordinariamente a cada quatro anos a Conferncia Nacional de Assistncia Social,
que ter a atribuio de avaliar a situao da assistncia social e propor diretrizes para o
aperfeioamento do sistema; (Redao dada pela Lei n 9.720, de 26.4.1991)
2 Conforme competncia prevista no art. 18, I, da Lei n 8.742, de 1993.
3 Conforme competncia prevista no art. 18, V, da Lei n 8.742, de 1993.
4 Conforme competncia prevista no art. 19, XIII, da Lei n 8.742, de 1993.

132

Ressalta-se, tambm, a Resoluo/CNAS n 130, de 15 de julho

de 2005, que aprovou a Norma Operacional Bsica da Assistncia Social
- NOB-SUAS, disciplinou a gesto pblica da Poltica de Assistncia
Social e estabeleceu o carter do SUAS, seus nveis de gesto, instncias
de articulao, pactuao e deliberao, bem como o seu respectivo
financiamento e, ainda, a Lei n 12.435, de 2011, que, dentre outras
alteraes promovidas na LOAS, previu expressamente que a gesto das
aes na rea de assistncia social fica organizada por meio do SUAS.
No se pode olvidar tambm a nova NOB-SUAS, aprovada pela
Resoluo/CNAS n 33, de 12 de dezembro de 2012, que descreve
minuciosamente as aes do SUAS, seu funcionamento, financiamento e
controle social.
Tais dispositivos legais e regulamentares, de instituio e
implementao do SUAS, tiveram o condo de conferir aplicabilidade prtica
ao sentido j consolidado na Constituio. Neste sentido, Stuchi (2012, p.
178), ao asseverar que:
[...]o Suas no uma inovao em termos normativos.
Seu aparato regulatrio, que se inicia com as deliberaes
da IV Conferncia e chega s portarias mais recentes de
ampliao dos repasses de recursos fundo a fundo para a
expanso dos servios socioassistenciais, apenas conecta
os dispositivos constitucionais e legais da rea realidade
e, com isso, possibilita uma interpretao que aproxima
a Constituio formal da Constituio real, em busca de
sua concretizao. O desenho institucional necessrio
para o Suas princpios e diretrizes da assistncia social;
organizao de sua gesto e competncia dos entes, formas
e contedos de suas prestaes e, o mais importante, sua
fonte oramentria e a forma de financiamento j estava
concretizado pelo legislador.

5. As eventuais alteraes fticas na sociedade brasileira e o limite

interpretao constitucional
Conforme ressaltado no presente estudo, a Constituio jurdica est
condicionada pela realidade histrica, de modo que no pode ser separada
da realidade concreta de seu tempo, mas no configura apenas a expresso
133

dessa realidade, uma vez que seu elemento normativo ordena e conforma a
realidade poltica e social (Hesse, 1991, p. 24).
Neste sentido, a alterao da realidade ftica pode influir na
interpretao da norma constitucional, porm ela encontra limites na
vontade da Constituio.
No campo da assistncia social, identificou-se o sentido constitucional
constante dos dispositivos que fundamentam o SUAS.
Portanto, volvendo-nos reflexo inicialmente lanada sobre a
hiptese de alterao ftica dos fatores reais de poder, haveria risco de
retrocesso quanto consolidao do SUAS?
Penso que, admitida a fora normativa da Constituio, conforme
defendido no presente estudo e, considerando a poltica de assistncia
social prevista na Constituio de 1988 e seu sentido reproduzido no item
anterior, qualquer ao, sob a ordem constitucional atual, tendente a suprimir
ou abolir o SUAS deve ser considerado inconstitucional.
Conforme asseverou Hesse (1991, p. 25), no , portanto, em
tempos tranquilos e felizes que a Constituio normativa v-se submetida
sua prova de fora, de modo que se espera que a assistncia social no
precise ser submetida a essa dura prova, cujo tensionamento deve fazer
prevalecer a fora normativa da Constituio.
6. Concluso
A concretizao do Direito Constitucional assistncia social constitui
meta dos intrpretes da cincia jurdica.
Conforme ressalta Hesse (1991, p. 27), o Direito Constitucional
cumpre seu mister de forma adequada no quando procura demostrar que
as questes constitucionais so questes do poder, mas quando envida
esforos para evitar que elas se convertam em questes de poder.
Reconhecida a fora normativa da Constituio, no que tange
em especial ao direito assistncia social, eventual alterao ftica na
sociedade que influencie a interpretao da norma constitucional encontra
limite no sentido da proposio jurdica, no podendo ser alterado, seno
por alterao da prpria ordem constitucional.

134

A consolidao do SUAS, portanto, mostra-se como a forma concreta

de realizao da vontade da Constituio, no cabendo interpretao no
sentido de suprimi-lo, ainda que se alterem as relaes fticas da sociedade
brasileira, diante do limite imposto sua interpretao.
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Paulo: Veras Editora, 2012.

135

C a p t u l o

4
136

A relao do SUAS com

o sistema de justia

Projeto Pensando o Direito

- Relao entre o Sistema de
Justia e o Sistema nico de
Assistncia Social SUAS
Ana Paula Motta Costa1

Este artigo contm as principais reflexes realizadas no mbito da

Pesquisa As relaes entre o Sistema nico de Assistncia Social (SUAS)
e o Sistema de Justia, selecionada pela chamada pblica n. 132/2013IPEA e desenvolvida durante o ano de 2014. Trata-se da sntese de palestra
realizada durante o II Seminrio de Direito e Assistncia Social, realizado
em Braslia em dezembro de 2014.
A Pesquisa aqui apresentada teve como ponto de partido a
necessidade de compreenso acerca dos problemas que circundam
a relao entre o Sistema de Justia e o SUAS. Problemtica
contextualizada a partir da constatao de que, nos ltimos anos,
cresceu no Brasil a presena do Estado na vida das pessoas, seja como
forma de interveno, por meio de estratgias de controle, ou com o
propsito da prestao de polticas pblicas para a efetivao de direitos.
Nesse quadro, nunca foi to importante a atuao conjunta dos rgos
ligados ao Sistema de Justia, sejam juzes, promotores, funcionrios ou
defensores pblicos, e os operadores de polticas sociais, notadamente
no campo da Assistncia Social.
Em razo do contedo novo que representa tal interlocuo, pouco
se conhece e est sistematizado no campo da compreenso de tal processo.
1 Advogada, Sociloga, Doutora em Direito, Professora da Universidade Federal do
RS e coordenadora da Pesquisa desenvolvida durante o ano de 2014, cujos resultados
esto sintetizados no presente artigo. A equipe de pesquisa foi composta pelas seguintes
pessoas, alm da coordenadora: Bruna Fernandes Marcondes, Gabriela Fischer Armani
e Luiza Cabistani.

139

Em consequncia, identificou-se - desde o incio - que necessria melhor

regulao das relaes existentes, de modo a que as intervenes estatais
sejam complementares e na direo de efetivao e direitos.
A interveno judicial, em regra, impacta sobre as pessoas,
potencializando as situaes de vulnerabilidade, ou possibilitando a produo
de projetos de vida. Isso ocorre por meio de sentenas condenatrias,
decises pelo cumprimento de medida socioeducativa ou de segurana,
internao compulsria de dependentes qumicos, interdio de incapazes,
aplicao de medidas protetivas a mulheres em situao de violncia
domstica, atendimento a populaes em situao de rua, processos
que resolvam disputas de guarda dos filhos, bem como de concesso de
liminares em processos de reintegrao de posse, entre outros. Em tais
ocasies, o Sistema de Justia nem sempre compreende a importncia de
desenvolver um trabalho conjunto com outros setores de polticas pblicas
para reduzir os impactos dessas decises, seja encaminhando os indivduos
e famlias afetados ao SUAS, ou integrando a Assistncia Social prestao
jurisdicional como forma de qualific-la.
De outra parte, tambm se observa a tendncia de ampliao da
judicializao de direitos socioassitenciais, tal como j ocorre no campo
dos direitos da sade e da educao. Em muitas situaes o poder pblico,
notadamente os rgos do Poder Executivo, tem sido alvo de requisies de
servios, motivadas por diversas circunstncias. As relaes contenciosas,
processuais e extraprocessuais, muitas vezes geradas por dificuldades de
interlocuo, acarretam em custos ao Estado e nem sempre produzem
ganhos aos cidados.
Tal contexto e problemtica delimitada para a pesquisa fez parte do
desafio enfrentado durante o ano de 2014, na coleta de dados e produo
de conhecimento acerca de uma realidade que nem sempre encontra
visibilidade e organicidade. A pesquisa realizada dividiu-se em trs etapas:
a primeira e a segunda voltadas para a pesquisa normativa e de anlise de
jurisprudncia (bibliogrfica e documental). Na terceira etapa utilizou-se o
referencial terico da metodologia participante (BRANDO, 1985), em que
os envolvidos na produo dos dados sistematizados e analisados foram
tambm protagonistas na construo de um conhecimento coletivo. Tevese como objetivo que o contedo produzido pudesse servir diretamente ao
avano na qualificao da interveno concreta na realidade, na medida
em que contribusse com a reflexo sobre a prtica cotidiana dos prprios
agentes participantes da pesquisa.
140

Para concretizar tal proposta, contou-se com a realizao de eventos

de discusso sobre o problema de pesquisa, nos quais participaram
operadores do Sistema de Assistncia Social e do Sistema de Justia,
sob a coordenao das pesquisadoras. Foram realizadas reunies em
cinco capitais brasileiras, uma em cada regio do Brasil Manaus, Porto
Alegre, Cuiab, Vitria e Salvador - com durao de dois turnos (manh e
tarde), para as quais foram convidados como interlocutores os operadores
do Sistema de Justia (juzes, promotores, defensores) e os operadores
do Sistema de Assistncia Social SUAS, especificamente gestores de
Assistncia Social dos Estados e dos Municpios da Regio, trabalhadores
do SUAS e representantes das categorias profissionais.
Aps concluda a presente pesquisa, tendo-se cumprido o
cronograma previsto quanto realizao da primeira, segunda e terceira
etapas propostas na metodologia integrante do projeto, apresentam-se as
principais reflexes sistematizadas pelo grupo de trabalho.
Constatou-se certa obscuridade das informaes sobre o tratamento
dos direitos socioassistenciais por parte do Sistema de Justia, na
medida em que h dificuldade significativa na identificao do tema da
Assistncia Social junto aos dados publicados pelos Tribunais de Justia
dos estados, Tribunais Regionais Federais e Tribunais Superiores. Os
dados de jurisprudncia no se encontram disponveis, em grande medida,
pois as nomenclaturas utilizadas nos diferentes Tribunais do Pas so
vrias, os critrios adotados para a tomada de decises so diversos e as
informaes obtidas (com dificuldade durante a pesquisa) permitem poucas
generalizaes. Compreende-se que esta obscuridade constatada um
dado de pesquisa significativo.
A invisibilidade dos direitos socioassitenciais revela o quanto
incipiente o conhecimento acerca da temtica da Assistncia Social por parte
o Sistema de Justia e expressa um tratamento secundarizado, ou, de certa
forma, inferiorizante em relao forma como so abordados outros direitos
mais tradicionais. Revela, em alguma medida, o no reconhecimento de um
efetivo direito fundamental das pessoas. Considera-se, portanto, que isso
revelador da concepo que ainda nutre o Sistema de Justia acerca do que
seja a Assistncia Social: um no direito, um direito ainda invisibilizado, sem
uma importncia maior.
Por outro lado, constata-se uma ausncia de concepo coletiva e
sistmica do que seja o Direito Assistncia Social por parte dos operadores
141

dos dois Sistemas, SUAS e o Sistema de Justia. Embora tanto a execuo,

por parte do SUAS, quanto o julgamento e fiscalizao, por parte do Sistema
de Justia, digam respeito a um mesmo campo dos Direitos Fundamentais
estabelecidos na Carta Magna brasileira o Direito Assistncia Social
(artigos 203 e 204 da Constituio da Repblica Federativa do Brasil) , a
atuao e concepo desses Sistemas no reflete a perspectiva de unidade.
A partir de tal constatao, foi necessrio compreender quais fatores
levam ao distanciamento e conflito entre os Sistemas. O Sistema de Justia
tem sua estrutura basilar Poder Judicirio oriunda da Revoluo Francesa,
no sculo XVIII. Resultado de reivindicao da classe social emergente
poca, a burguesia, o Poder Judicirio estabeleceu-se na histria enquanto
elemento da tripartio de poderes e assim legitima-se at os dias atuais.
Compreendido enquanto instituio elementar estrutura republicana e
democrtica, o rgo pode ser encontrado em quase todos os pases e
continentes, a depender das peculiaridades regionais. A legitimidade do
Sistema de Justia, nesse sentido, caracteriza-se pela atemporalidade e
neutralidade. Sistema responsvel por impactos considerveis na histria
mundial e nacional, como o julgamento de Nuremberg na Segunda Guerra
Mundial e o julgamento do Mensalo em nvel nacional (2007 em diante), o
reconhecimento da justificabilidade de tal entidade socialmente evidente.
Assim como o Poder Judicirio, o SUAS representa a conquista
de uma luta popular. A conquista atrelada ao SUAS, por sua vez,
refere-se constituio de uma poltica estatal de Assistncia Social.
Tradicionalmente apresentada enquanto poltica de governo e/ou de
caridade, a Assistncia Social foi pautada no Brasil, por dcadas, pelo
assistencialismo (SPOSATI, 2007, p. 435). A estruturao do Sistema
nico de Assistncia Social, todavia, estampa uma nova era de direitos
socioassistenciais. A mudana caracteriza-se pela sistematizao de
servios e benefcios cuja prestao dever do Estado e direito da
populao. Previstos em legislao, os instrumentos do SUAS e sua
composio pertencem Seguridade Social brasileira e tendem a tornarse elementos perenes da estrutura republicana do Pas.
Boaventura de Sousa Santos disserta acerca das dificuldades e das
sensibilidades presentes nas trocas interculturais. Para tanto, o autor utiliza o
conceito de topoi, enquanto premissas de argumentao ditas evidentes em
determinados contextos culturais e que, por serem socialmente evidentes,
no so discutidas. Os topoi(s) so responsveis por tornar possvel a troca
de argumentos e debates construtivos dentro de determinado contexto
142

cultural, pois, a partir desse lugar-comum, h a legitimao de pertencimento

cultural. (SOUSA SANTOS, 2001, p. 20).
No que se refere s dificuldades de relacionamento vivenciadas entre
o SUAS e o Sistema de Justia, infere-se que seus princpios basilares
assemelham-se a topoi(s). A partir de historicidades diversas e assentadas
em tradies contrapostas, as concepes de Direito Assistncia Social e
as crenas nos mtodos de sua efetivao protagonizadas pelos Sistemas
caminham em paralelo, sem, primeira vista, parecerem dialogar. A partir
de seu topoi, a estrutura basilar de cada Sistema problematiza, critica e
defende pontos de vista relacionados pauta desde sua perspectiva singular.
Durante o trabalho de pesquisa, foi desafiante construir, em conjunto com os
envolvidos, pontos de encontro e sociabilizao entre eles.
De outra parte, constatou-se que existe um amplo leque normativo
vigente voltado regulao do SUAS e afirmao da Assistncia Social
enquanto poltica pblica. Alm disso, entram em contato com esse Sistema
outras normas utilizadas pelas demais instituies que com ele relacionamse. O problema observado no se restringe quantidade de normas, nem
mesmo a necessidade de revogao expressa de algumas, para que a
compreenso e interpretao fossem mais facilitadas. A questo central
observada que o excesso de normativas acaba por constituir-se em um
dos pontos de conflito entre o SUAS e o Sistema de Justia, objeto central
da Pesquisa. Diferentes normas foram produzidas ao longo do tempo,
definindo competncias e atribuies, sem o devido dilogo interinstitucional.
Unilaterais, portanto.
As normativas de origem diversa caracterizam-se por linguagens
diferentes, lgicas normativas diversas e resultados esperados tambm
distintos. Os operadores de cada um dos Sistemas - ainda com a
heterogeneidade que os caracteriza aplicam tais normas a partir de suas
respectivas culturas hermenuticas, interpretam as normas, portanto, desde
o seu lugar institucional e cultural, sem considerar os efeitos produzidos
junto s outras instituies que tm interface com a mesma problemtica,
nas quais a aplicao da norma incide. Embora sem dilogo, tais prticas
produzem efeitos recprocos em cada um dos Sistemas, e, em consequncia,
configuram conflitos de natureza variada.
As manifestaes dos vrios interlocutores da pesquisa, em muitos
momentos, diziam respeito ao que se chamou de judicializao do SUAS,
como uma forma de referir-se ao problema de pesquisa em questo. Viu-se,
143

com o tempo, que existiam tambm conceitos diversos sobre o que seria
Judicalizao. Para operadores do SUAS, em regra, ao utilizarem tal
expresso referem-se ao processo de tratamento pelo Sistema de Justia
de assuntos relacionados Assistncia Social e seus usurios, no,
necessariamente, a processos judiciais propriamente ditos. Os operadores
do Sistema de Justia, quando se referem ao termo judicializao, esto
a tratar de processos judiciais, cuja tradio histrica litigiosa, nos quais
existem partes com interesses opostos em conflito e que se espera do juiz
uma deciso.
A temtica que responde pela maior judicializao no sentido de
processos judiciais - em todo o Pas, no campo dos direitos socioassistenciais,
a busca por concesso do Benefcio de Prestao Continuada (BPC), seja
para idosos, ou para pessoas portadoras de deficincia. Os outros direitos
socioassistenciais, correspondentes a prestaes do Estado relacionadas
a servios ou a benefcios com menor volume de usurios, dificilmente so
demandados ao Poder Judicirio por parte de seus titulares.
Porm, a judicializao do BPC no apenas porque este benefcio,
de natureza constitucional, regulamentado pela LOAS, mais visvel e
concreto para uma parcela importante da populao. A busca da Justia
ocorre porque existe clara, e cada vez mais explcita, diferena de critrios
para a concesso do benefcio por parte do rgo administrativo INSS e
o Poder Judicirio, cuja posio jurisprudencial encontra-se em processo
de consolidao nos Tribunais Regionais Federais. Ou seja, os benefcios
pleiteados administrativamente, quando negados - por no atender aos
critrios administrativos -, em parte so buscados junto ao Poder Judicirio,
que utiliza outros critrios para sua concesso. Tal diferena de posio gera
falta de isonomia na concesso do benefcio, na medida em que h negao
de uma parte de pedidos na via administrativa e uma parcela dos usurios
destes benefcios negados busca o acesso Justia, alcanando, ou no,
seu pleito. Outra parcela de pessoas no faz este caminho, provavelmente
os usurios com maior dificuldade de acesso Justia. urgente que
sejam tomadas providncias no sentido de unificar critrios, a fim de evitar
no apenas a judicializao desnecessria, mas tambm permitir o efetivo
acesso ao direito de forma mais isonmica e equitativa.
Nesse campo referido, da busca judicial de concesso do BPC,
compreende-se que o contedo principal da divergncia situa-se no
conceito de pobreza, ou de vulnerabilidade dos usurios, titulares ou
no do direito, embora o volume maior de judicializao seja no caso
144

das pessoas portadoras de deficincia, em que a negativa administrativa

pode ser em razo da avaliao da situao de pobreza, ou em face da
percia mdica negativa. Porm, fica claro, a partir da anlise qualitativa
das decises judicias, que os critrios objetivos antes expressos na Lei
(art. 20 da LOAS), ainda utilizados pelo INSS, no so mais aplicados pelo
Judicirio, que entende que a realidade social do Pas mudou, novas Leis
passaram a definir tal critrio de vulnerabilidade e deve-se buscar novos
parmetros, sejam objetivos, ainda no positivados em nova Lei, ou a partir
da avaliao dos casos concretos. A tal ponto est consolidada a divergncia
de entendimento sobre o tema, que o Supremo Tribunal Federal posicionouse no sentido da inconstitucionalidade do art. 20 da LOAS (Reclamao n
4.374/13), e essa jurisprudncia vem sendo seguida pela Justia Federal de
forma hegemnica.
A divergncia de concepo sobre a pobreza, a vulnerabilidade ou a
misria, revela muitas elementos no campo das concepes em disputa, como
preconceitos, estgios diversos de entendimento sobre as necessidades da
populao, compreenses maiores ou mais tmidas acerca de qual o papel
que deve assumir a Seguridade Social em um Pas como o Brasil. Situao
que no de fcil soluo, porm entende-se que a unificao de critrios,
por meio do Poder Legislativo um dos meios de minimizar o problema.
No incio da execuo da presente pesquisa contava-se com a
hiptese de haver um grande contingente de processos judiciais buscando
efetivar direitos, notadamente por meio de aes civis pblicas, com pleitos
de direitos coletivos ou difusos. Este tipo de contingente existe, porm embora tambm com dados obscuros e no generalizveis - pode-se dizer
que no no volume que se imaginava inicialmente, enquanto um processo
em curso de judicializao da Assistncia Social.
De outra parte, a efetiva compreenso do contedo do conflito
identificado entre o Sistema de Justia e o SUAS diz respeito ao que se
denominou requisies individuais por demandas. Neste campo est a
principal fonte de conflito entre os dois Sistemas, conforme observou-se
durante a terceira etapa de pesquisa. O acesso aos servios do SUAS d-se,
em regra, pela busca espontnea dos usurios, ou por encaminhamentos de
outros servios da rede de polticas pblicas de atendimento populao,
nas diferentes realidades, com diferentes possibilidades efetivas de acesso
e atendimento. Porm, crescente a busca pelo Sistema de Justia para
atender a tais direitos e o meio operado, em especial pelo Ministrio Pblico,
mas tambm Juzes e Defensorias Pblicas, a requisio de servios
145

de forma individualizada. No que se refere s requisies de servios ao

SUAS, observou-se na pesquisa quatro tipos de requisies: a) requisies
de percias, na busca de subsidiar decises que sero tomadas no mbito
judicial sobre a vida dos sujeitos; b) requisies tipo averiguao de
denncias, com o objetivo de esclarecer o que possa estar acontecendo no
local denunciado, como no caso das denuncias por meio do Disque 100;
c) requisies de atendimentos diretos em servios respectivos, como vaga
em instituies de acolhimento, em programas de apoio a famlia, entre
outros; e d) requisies de informaes sobre atendimentos que vem sendo
realizados pelo respectivo equipamento do SUAS. Muitas vezes estas
requisies no seguem fluxos institucionais e so voltadas diretamente
para o profissional que presta atendimento na ponta, no servio do SUAS,
o que faz com que a demanda direcionada acabe por intervir diretamente
na organizao de seu trabalho. Ou seja, deixa-se de fazer os trabalhos
que so de sua atribuio no respectivo servio, para atender demandas de
relatrios externos.
Verificou-se ao longo da reflexo sobre os dados coletados que
uma das formas de incidir nessa problemtica a delimitao mais clara
de quais so as competncias2 do SUAS. A relao entre o Sistema de
Justia e o SUAS ser mais tranquila se as respectivas competncias
estiverem mais claras para (e entre) as vrias instituies. E, certamente,
as tenses sero menores se existirem mais espaos para dilogo e
menos uso do poder requisitrio.
Enquanto contedo a ser definido como competncia do SUAS,
constata-se que no pode ser considerada sua atribuio a realizao de
tarefas que colidam com a competncia precpua de atender e acolher
s famlias e usurios, na perspectiva de garantir seus direitos. Assim,
demandas de percias e de verificao e denuncias no so compatveis com
as atribuies do SUAS. De outra parte, podem ser atribuio do SUAS o
atendimento a requisies de atendimentos diretos em servios respectivos
e requisies de informaes sobre atendimentos que vem sendo realizados
pelo respectivo equipamento social.
2 A competncia apresenta-se, portanto, como um poder-fazer da atuao jurisdicional,
que afeta, igualmente, os demais rgos do Sistema de Justia, tendo cada distribuio
da competncia o condo de autorizar o agir das pessoas investidas em suas funes e,
igualmente, as atribuir responsabilidades. Mas tambm, de outra parte, a competncia
impe uma limitao atuao, no apenas para cada pessoa investida de um pedao da
jurisdio, seno a todo o Sistema de Justia, segundo o princpio da separao dos poderes.
(THEODORO JUNIOR, 2010)

146

Considerando tal contexto, faz-se necessrio instituir polticas

pblicas capazes de induo ao dilogo entre os dois Sistemas, de
modo continuado e permanente, com a instituio de instncias formais
de interlocuo, cuja coordenao e representao no sejam facultativas
aos operadores dos Sistemas. Nessa linha, duas possibilidades so
vislumbradas: instituio por norma conjunta comisses gestoras de
direitos entre Sistemas, institudas nos trs nveis (nacional, estaduais e
municipais), com competncias especfica de diagnosticar os respectivos
territrios, planejar etapas de ampliao dos servios a serem prestados,
definir fluxos e redimir dificuldades. Por outro lado, de modo alternativo ou
complementar, o estabelecimento de normativa que determine a realizao
de audincias concentradas sobre o SUAS nas comarcas do Pas.
Seguindo-se a orientao contempornea de tratamento de
direitos sociais - que embora tenham uma dimenso individual, de direitos
fundamentais, so tambm, ou em primeiro lugar, direitos coletivos, ou
difusos na ausncia de atendimento aos direitos por parte das polticas
pblicas, a legislao oferece mecanismos para que as instituies
legitimadas busquem judicializar demandas para viabilizar a expanso de tal
acesso. Esta lgica ocorre em alguma medida, mais em alguns Estados do
que em outros, como demonstraram os dados coletados. Porm ocorre em
muito menor volume do que poderia esperar-se. Nessa direo, entende-se
que oportuna a instituio de polticas de incentivo a atuao em direitos
coletivos, especialmente no caso do Ministrio Pblico, com a criao de
Promotorias especializadas em direitos coletivos socioassistenciais, ou,
quanto ao Poder Judicirio, a criao de varas especializadas.
Em ltima instncia, pode-se concluir que no campo da relao
entre o Sistema de Justia e o SUAS trata-se de um encontro no tempo
contemporneo de duas tradies culturais, normativas e operacionais,
que partem de linguagens, concepes, pressupostos diversos e, algumas
vezes, opostos. A busca da superao das dificuldades inerentes deste
processo no se resume a presente pesquisa realizada, no entanto, seus
resultados apontam a necessidade de que sejam feitos esforos institucionais
significativos na direo de unificao de linguagem. Isso pode ser feito por
meio da incidncia em espaos institucionais de capacitao e formao,
ou por meio de outras polticas de valorizao institucional de prticas
diferenciadas na soluo dos problemas aqui referidos.
O Estado Democrtico de Direito, no qual est fundada a Repblica
Federativa do Brasil, tem em seus fundamentos a garantia da Dignidade da
147

Pessoa Humana, princpio do qual derivam os direitos fundamentais, entre os

quais, o direito Assistncia Social. De outra parte, um Estado Democrtico
de Direito pressupe limitao de poder, diviso de competncias, definies
de atribuies e de fluxos. Nosso esforo est em apontar caminhos para a
construo conjunta de tais parmetros de convivncia.
Referncias
BRANDO, Carlos Rodrigues. Pesquisa Participante. So Paulo:
Brasiliense, 1985.
THEODORO JUNIOR, Humberto. Curso de direito processual civil. 1 v,
52 ed. Ed. Forense. Rio de Janeiro, 2011.
SANTOS, Boaventura de Sousa. Para uma Concepo Multicultural de
Direitos Humanos. Contexto Internacional. Rio de Janeiro, vol. 23, n1,
janeiro/junho 2001. pp. 7-34.
SPOSATI, Aldaza. Assistncia Social: de Ao Individual a Direito
Social. Revista Brasileira de Direito Constitucional RBDC n. 10 jul./
dez. 2007.

148

O SISTEMA NICO DE ASSISTNCIA

SOCIAL (SUAS) E O SISTEMA
DE JUSTIA
Daniel Pitangueira de Avelino

Ementa: Objetiva debater e aprofundar as interfaces do Sistema nico

de Assistncia Social (SUAS) com os rgos integrantes do Sistema de
Garantia de Direitos, em especial o Sistema de Justia, com o intuito de
aperfeioar os fluxos de atribuio, refletindo sobre a relao entre os
profissionais das equipes de referncia dos equipamentos pblicos de
Assistncia Social (CRAS e CREAS) no mbito do SUAS e os profissionais
no mbito dos rgos de defesa de direitos (Poder Judicirio, Ministrio
Pblico, Defensoria, entre outros).
1. O Sistema de Justia brasileiro
A expresso Sistema de Justia no unvoca e faz referncia
ao conjunto de rgos e funes responsveis pela administrao da
prestao jurisdicional do Estado. No um termo definido explicitamente
na estrutura constitucional brasileira, o que o torna carente de preciso,
mas se tornou expresso comum nas anlises sobre a perspectiva
estatal de promoo da Justia1. primeira vista, isso corresponde aos
diversos ramos do Poder Judicirio, no exerccio da apreciao de leses
ou ameaas a direitos mencionadas no art. 5, XXXV, da Constituio
Federal2. Seria, ento, o Poder Judicirio o grande centro de gravidade
do que se denomina Sistema de Justia:
1 In the law, the idea of justice is virtually all-embracing. Although we may distinguish the
letter of the law from the spirit of justice that underlies it, the language of justice is used of the
system of law as a whole. We speak of courts of justice, and judges are often given the title
of Justice (Mr Justice, Lord Justice, Chief Justice). RAPHAEL, David Daiches. Concepts of
justice. Repr. New York: Oxford University Press, 2004. p.1.
2 Art. 5. (...) XXXV - a lei no excluir da apreciao do Poder Judicirio leso ou ameaa
a direito;

149

Esse sistema composto por diversas instituies, mas

apresenta em seu centro o Poder Judicirio. Em torno
dele, gravitam o Ministrio Pblico, a Defensoria Pblica,
a advocacia pblica e a advocacia privada. Essas so
as principais instituies responsveis pela produo e
pela distribuio da Justia cada qual atuando com suas
especificidades, mas todas com a perspectiva de viabilizar o
acesso da populao Justia no pas.3

Assim, alm do Judicirio, mas em torno dele, outros rgos e funes

tambm fariam parte do conceito de Sistema de Justia, que adquire um
sentido mais amplo que apenas aquele Poder. Seriam consideradas tambm,
dessa forma, as funes essenciais Justia, previstas no Captulo IV do
Ttulo IV da Constituio Federal: Ministrio Pblico, advocacia pblica,
advocacia e defensoria pblica. Mais ainda, costumam ser mencionados os
rgos e funes responsveis pelo cumprimento, efetivao e administrao
das prestaes jurisdicionais ou das obrigaes delas decorrentes, ainda
que no vinculados diretamente ao Poder Judicirio, como o caso das
foras policiais e do sistema carcerrio e cartorial.
Funo Jurisdicional

Base Normativa

Outras Funes

Base Normativa

Poder Judicirio

Art. 2, CF

Foras Policiais

Art. 144, CF

Funes Essenciais

Base Normativa

Sistema Penitencirio

Lei 7.210, de 1984

Ministrio Pblico

Arts. 127 e ss., CF

Sistema de Atendimento

Lei 8.069, de 1990

Advocacia Pblica

Art. 131, CF

Socioeducativo

Lei 12.594, de 2012

Advocacia

Art. 133, CF

Sistema Notarial

Art. 236, CF

Defensoria Pblica

Art. 134, CF

e de Registro

Nenhuma listagem dos elementos de um sistema de justia pode

se pretender exaustiva ou definitiva, por isso outros rgos e funes que
se relacionam com a prestao jurisdicional poderiam ser includos. o
caso, por exemplo, dos cursos jurdicos e suas respectivas reas de prtica
jurdica; da pesquisa e doutrina jurdicas; dos peritos policiais e judiciais e
tradutores juramentados; dos rgos administrativos com poder de polcia;
da mediao e arbitragem; dos tribunais e instncias internacionais; da
3 CAMPOS, Andr Gambier. Sistema de justia no Brasil: problemas de equidade e
efetividade. Braslia: IPEA, 2008 (Texto para Discusso n 1328, fevereiro de 2008).

150

justia no estatal (como a desportiva); da advocacia popular, dos juzes e

conciliadores leigos e justia comunitria.
No Atlas do Acesso Justia, so mencionados, inclusive, como
entes extrajudiciais do Sistema de Justia os Ncleos de Atendimento
Especializado Mulher, conselhos tutelares, Procons, Tribunais de Contas
e Controladoria-Geral da Unio. Em resumo, uma tentativa de definio
do Sistema de Justia por seus elementos componentes tende a ser
inevitavelmente incompleta. Nesse limite aberto e no exaustivo, tratamos
o Sistema de Justia como o conjunto de rgos e funes essenciais
responsveis pela prestao jurisdicional e pela administrao e efetivao
das decises dela decorrentes.
2. A Assistncia Social e o Sistema de Justia
O percurso da afirmao e do fortalecimento do sistema de justia no
Brasil ocorreu de maneira muito semelhante e simultnea com o caminho
do desenvolvimento do Sistema nico de Assistncia Social SUAS. Em
ambos os casos houve uma mobilizao de agentes sociais em defesa de
uma funo estatal e do aprimoramento dos rgos pblicos a ela dedicados.
Tambm nas duas situaes o acmulo histrico de propostas e discusses
resultou na elaborao de documentos normativos que hoje so referncias
nos respectivos temas.
O Sistema de Justia brasileiro foi formado, nas suas bases atuais,
com os impulsos de redemocratizao e com a Constituio Federal, que
promoveu uma reestruturao do Poder Judicirio e explicitou o Ministrio
Pblico, advocacia e defensoria pblica como funes essenciais Justia.
O fortalecimento de outras reas de atuao estatal, na forma de sistemas
de polticas pblicas, tambm alcanou os rgos envolvidos com a
prestao jurisdicional. A reformulao do Sistema Nacional de Atendimento
Socioeducativo (SINASE) talvez seja o exemplo mais visvel. Com base
no Estatuto da Criana e do Adolescente (Lei 8.069, de 1990) e mais
recentemente na Lei 12.594, de 2012, o SINASE revela diversos pontos
de interao entre Poder Executivo, responsvel pelas polticas pblicas, e
Poder Judicirio, responsvel pela deciso jurisdicional.
Momentos importantes de convergncia poltica na direo do Sistema
de Justia foram os pactos republicanos. O primeiro deles foi firmado em
2004 por representantes dos trs Poderes e, ainda com a ideia de um Pacto
151

pelo Judicirio, recebeu a denominao de Pacto de estado em favor de um

judicirio mais rpido e republicano. Seu texto j afirmava compromissos que
em seguida viriam a ser confirmados pela Emenda Constitucional n 45, de
30 de dezembro de 2004, conhecida como reforma do Judicirio, que pode
ser considerada o grande momento de reflexo poltica sobre o sistema de
justia depois de 1988. O segundo Pacto, assinado em 2009, j apresentou
a denominao de Pacto Republicano de Estado por um Sistema de Justia
mais acessvel, gil e efetivo, consolidando a viso de que o desafio de
uma prestao jurisdicional adequada vai alm do Poder Judicirio. Muito
embora haja notcias4 sobre a elaborao de uma terceira edio, o II
Pacto que permanece ainda hoje como orientao para aperfeioamento
da prestao jurisdicional e como documento oficial que de maneira mais
explcita reconhece o sistema de justia como uma questo poltica afeta a
todos os Poderes.
No texto do II Pacto Republicano so visveis vrios elementos
de convergncia (e algumas lacunas) com os contedos da Poltica de
Assistncia Social:
Elemento

II Pacto Republicano

Assistncia Social

Assistncia aos necessitados

Objetivo I

LOAS, Arts. 1 e 4, I

Universalizao

Objetivo I

LOAS, Art. 4, II

Aprimoramento da prestao

Objetivo II Compromisso k

LOAS, Art. 12-A

Agilidade

Objetivo II Compromisso k

Fortalecimento do Estado

Objetivo III

LOAS, Art. 5, III

Colegiado Intergestores

Compromisso a

NOB/SUAS 2012, art. 128

Prioridade legislativa

Compromisso b

Reconhecimento de direitos

Compromisso c

LOAS, Art. 2, III

Benefcios assistenciais

Compromisso c

LOAS, Captulo IV

Mediao e conciliao

Compromisso d

Smulas administrativas e
Cmaras de Conciliao
Termos de cooperao
entre Poderes

Compromisso e

LOAS, Art. 18

Compromisso f

4 BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Ministro da Justia discute III Pacto Republicano com
Presidente do STF. Notcias STF. 8 jan 2013. Disponvel em: < http://www.stf.jus.br/portal/
cms/verNoticiaDetalhe.asp?idConteudo=228086 >. Acesso em: 15 jan 2014.

152

Elemento

II Pacto Republicano

Assistncia aos presos

Compromisso f

Penas alternativas

Compromisso g

Proteo s crianas
e adolescentes

Compromisso h

Proteo vtima e testemunha

Compromisso i

Controle interno

Compromisso j

LOAS, Art. 30-B

Ouvidorias

Compromisso j

NOB/SUAS 2012, art. 12, XXXIII

Transparncia

Compromisso j

NOB/SUAS 2012, art. 96, IV

Participao social

Compromisso j

CF88, art. 204, II

Acesso

Compromisso k

LOAS, Art. 2 III

Informatizao

Compromisso k

NOB/SUAS 2012, art. 95

Qualificao

Compromisso k

LOAS, Art. 19, IX

Ampla defesa e advocacia

Compromisso l

Recursos oramentrios

Compromisso m

Assistncia Social

LOAS, Art. 2, I, a e b

LOAS, Captulo V

O quadro comparativo (que evidentemente no exaustivo) ressalta

as vrias convergncias existentes ente objetivos e compromissos do
II Pacto Republicano e as normas da Poltica de Assistncia Social. Isso
indica que h um largo espectro de possibilidades de atuao comum
entre os dois sistemas, igualmente voltados para a garantia de direitos e o
apoio aos necessitados. So as lacunas (os elementos tratados no Pacto
sem correspondncia na Assistncia Social) que chamam a ateno,
no entanto. Por um lado, podem ser interpretadas como especificidades
do Sistema de Justia (como direito defesa e advocacia) que no
encontram correspondncia na Assistncia Social. Por outro lado, podem
ser considerados como valores importantes que j foram assumidos pelas
instncias jurisdicionais (como a razovel durao do processo) e que ainda
precisam ser fortalecidos nos espaos socioassistenciais.
3. Acesso Assistncia Social e Justia
A Poltica de Assistncia Social conta com um longo histrico de
promoo de aes voltadas aos segmentos mais vulnerveis da populao.
Reconhecida pela Constituio Federal como parte da seguridade social, a

153

Assistncia Social foi direcionada a quem dela necessitar, sem necessidade

de contribuio prvia (art. 203). O conjunto de aes e equipamentos,
posteriormente detalhados na Lei Orgnica da Assistncia Social (LOAS),
na Norma Operacional Bsica (NOB/SUAS) e nos diversos Planos, esto,
portanto, disposio da populao em geral, em especial do seu segmento
mais necessitado. Exatamente por se voltarem s pessoas em situao
de vulnerabilidade, as polticas de Assistncia Social devem levar em
considerao os casos em que a prestao no alcana de modo suficiente
os seus destinatrios ou quando a prpria condio de necessidade impede
o aproveitamento dos servios colocados disposio da sociedade. Isso
traz tona a questo do acesso, desafio que afeta tanto o SUAS quanto o
Sistema de Justia.
No caso da Assistncia Social, o cenrio de dificuldade de acesso
estimulou a adoo de medidas de interveno ativa junto sociedade,
hoje conceituadas como vigilncia socioassistencial que visa a analisar
territorialmente a capacidade protetiva das famlias e nela a ocorrncia de
vulnerabilidades, de ameaas, de vitimizaes e danos (art. 2, II, LOAS).
Uma das aes mais conhecidas a Busca Ativa, relacionada ao Cadastro
nico e ao Plano Brasil sem Misria, que envolve a identificao de famlias
no cadastradas e atualizao dos dados, especialmente daquelas em reas
remotas, regies conflagradas por violncia e outras condies que dificultem
o acesso s provises socioassistenciais. Merece destaque o cadastramento
diferenciado de grupos populacionais tradicionais e especficos, previsto na
Portaria n 177, de 16 de junho de 2011, do Ministrio do Desenvolvimento
Social e Combate Fome.
No caso do acesso Justia, o tema integra a agenda pblica e
fez parte de ambos os Pactos Republicanos. Recentemente, o Ministrio
da Justia publicou o Atlas de Acesso Justia5, mensurando de forma
regionalizada como a populao dispe das prestaes relativas ao Sistema
de Justia, no territrio nacional. Entre as iniciativas de ampliao do acesso
destacadas na publicao esto a justia itinerante, processo eletrnico,
mediao e conciliao, foras-tarefa, atendimento comunitrio, ouvidorias,
advocacia pro bono e assistncia judiciria. Alm de evidenciar a relao
quantitativa entre os elementos do Sistema e a populao, o Atlas compara6 os
5 BRASIL. Ministrio da Justia. Atlas de acesso justia: indicadores nacionais de acesso
justia. Braslia: Secretaria de Reforma do Judicirio, 2013.
6 O comportamento esperado era de relao direta entre o IDH e o ndice de acesso,

154

ndices de acesso com o IDH e desagrega as informaes pelas unidades da

federao, evidenciando a desigualdade existente dentro do territrio nacional:
Sistema de Justia - Judicial e Essencial

0,38

0,5

0,29

0,4

DF

0,2

0,23
SP
RJ

0,16

RS

PR

ES

0,16

GO

0,16

MT

SC

AC

0,15

0,13

TO

MS

0,12

0,14

0,1

0,11

0,14

0,1
AP

0,08
PE

RO

0,08
PB

0,09

0,08
PI

0,09

0,07
AL

RR

0,07
CE

0,08

0,07
BA

SE

0,06
AM

RN

0,06

0,04
MA

0,1

PA

0,2

MG

0,3

Fonte: Atlas do Acesso Justia7, 2013

Com essas breves consideraes possvel perceber como os

sistemas enfrentam o desafio da promoo do acesso a suas prestaes.
Em ambos os casos h uma preocupao com a incluso da parcela
mais vulnervel da populao, muito embora sejam adotadas estratgias
diferenciadas para alcanar esse objetivo comum. A atuao conjunta
uma via recomendvel, sob a perspectiva de que a deficincia de acesso
pressupondo-se que melhorias educacionais e de renda ampliariam as chances de acesso.
A primeira por permitir melhor conhecimento sobre direitos; o segundo, por diminuir o custo
marginal do recurso justia e o custo de oportunidade, em relao alocao de tempo
para o trabalho. Os principais achados foram: 1. A relao entre ndice direta, tendo
ocorrido queda nos nveis de estados de menor IDH; 2. A variao absoluta foi modesta, mas
notavelmente acentuou as posies anteriores, para mais e para menos; 3. H desiguldade
no acesso mesmo considerando-se o IDH como fator de variao. (BRASIL, 2013, p.29-30)
7 Esta acepo do indicador de acesso Justia relaciona os elementos do sistema de
Justia (operadores e unidades de atendimento) a populao e o ndice de desenvolvimento
humano de cada estado brasileiro e do distrito federal. A amplitude do sistema de justia
considerada foi, contudo, restrita aos atores tradicionais: Judiciais (justias federal, estadual,
trabalho, eleitoral, militar) e Essenciais (Ministrios pblicos estaduais, federal, trabalho e
militar; defensorias pblicas estaduais e da Unio; advocacia). A suposio foi de que quanto
maior o ndice, melhor o acesso.

155

 Justia e de acesso Assistncia Social podem ser consideradas como

sintomas de uma mesma realidade de excluso social.
4. Indicadores e qualidade de gesto
A gesto das unidades vinculadas aos sistemas tambm objeto de
mensurao. No caso da Assistncia Social, a NOB/SUAS 2012 prev o
Pacto de Aprimoramento do Sistema nico de Sade (art. 23), com metas
orientadas para o ciclo de vigncia do PPA, com apoio de indicadores de
gesto. Vale mencionar a utilizao de ndices como o IDCRAS, IDCREAS
e IGDSUAS (baseado no IGDPBF e previsto no art. 12-A da LOAS) para a
mensurao dos resultados da gesto de equipamentos e entes federados
vinculados ao SUAS. Os resultados positivos no IGDSUAS servem como
base8 para a transferncia de recursos adicionais para os entes federados,
via fundos de Assistncia Social.
No caso do Sistema de Justia, o Conselho Nacional de Justia fixa
metas nacionais para os rgos do Poder Judicirio desde 2009, quando
as primeiras metas foram definidas no 2 Encontro Nacional do Judicirio.
Para o ano de 2013 estavam previstas 18 metas a serem observadas
pelos diferentes ramos judicirios. Tambm merece destaque a Estratgia
Nacional de Justia e Segurana Pblica (ENASP), que desde 2010 envolve
o CNJ, o CNMP e o MJ no fortalecimento do Sistema de Justia e diminuio
da violncia, com fixao de metas e ferramentas de medio (como o
inqueritmetro). Uma outra iniciativa de mensurao da gesto no Sistema
de Justia o IDJus, indicador sinttico criado pelo IDP para comparar
diferenas de produtividade e eficincia no Poder Judicirio.
Tanto em um caso como em outro h uma tendncia adoo
de estratgias de aperfeioamento da gesto por meio da fixao de
metas, com apoio de indicadores de desempenho. Como destaques, a
Assistncia Social consegue manter uma relao muito prxima entre a
definio de metas e o contedo do PPA, com a utilizao do IGDSUAS
como um incentivo positivo de integrao federativa, enquanto o Sistema
de Justia consegue desenvolver uma mensurao mais precisa do
atendimento aos cidados e durao dos processos, com algum avano
na articulao entre Poderes.
8 BRASIL. Ministrio do Desenvolvimento Social. Caderno de orientaes sobre o ndice
de gesto descentralizada do Sistema nico de Assistncia Social IGDSUAS. Braslia:
Secretaria Nacional de Assistncia Social, 2012.

156

5. A atuao profissional no Sistema de Justia e na Assistncia Social

Com o compartilhamento de objetivos comuns entre os dois sistemas,
razovel esperar que haja uma grande probabilidade de atuao simultnea
e integrao entre os profissionais. De incio, preciso reconhecer que
no h uma delimitao exata e excludente de quais profisses e funes
cabem a cada sistema. Isso se deve aos fatos de que os campos da Justia
e da Assistncia Social esto parcialmente sobrepostos e que as atribuies
profissionais, em geral, so mais amplas que os limites restritos de pertinncia
de cada sistema, inclusive com a possibilidade de atuao extrassistmica.
Nesse cenrio de convivncia profissional, merecem ser destacadas, para
um breve comeo, duas categorias: as profisses regulamentadas e os
cargos pblicos.
As profisses regulamentadas fazem parte do Sistema de Assistncia
Social e do Sistema de Justia, algumas de maneira bastante tpica. o
caso dos assistentes sociais, no primeiro, e da advocacia, no segundo. Em
ambos os casos h a previso legal de atribuies e campos de atuao,
inclusive com determinao de funes privativas. Tambm so institudos
rgos de classe com a competncia para exercer a regulamentao
profissional e o controle disciplinar sobre seus registrados. Nesse cenrio de
profisses regulamentadas por lei, qualquer proposta de aperfeioamento
da atuao dos profissionais somente deve ser levada a efeito de forma
coletiva e poltica, de forma pactuada com os conselhos profissionais. Alm
de eventual processo legislativo, a deliberao conjunta desses rgos
surge como uma possibilidade de aperfeioamento da integrao desses
profissionais quando atuarem nas mesmas reas.
Do mesmo modo, ambos os sistemas tambm esto solidamente
firmados sobre um conjunto de cargos e carreiras pblicas, dada a
prevalncia da prestao estatal dos servios a eles vinculados. No Sistema
de Justia, evidenciada a marca das funes pblicas, disciplinadas nas
respectivas Leis Orgnicas (Magistratura, Ministrio Pblico, AdvocaciaGeral da Unio, Defensoria Pblica), e o quadro de funcionrios pblicos,
em geral organizados em carreiras, que atuam nos rgos ligados a essas
funes. Na Assistncia Social, o quadro de funcionrios marcado pela
interdisciplinaridade e pela descentralizao da prestao dos servios a
estados e municpios, o que gera uma grande heterogeneidade de regimes
jurdicos. Enquanto no Poder Judicirio a progresso pela carreira a
principal porta de acesso s instncias e cargos superiores, nos rgos
implementadores da poltica socioassistencial ainda perceptvel um hiato
157

profissional entre as instncias de execuo e de gesto, o que abre espao

para nomeao de gestores sem vnculo profissional prvio com o sistema,
em uma persistncia de fenmenos histricos como o damismo.
6. Concluso
As relaes entre o Sistema nico de Assistncia Social e o Sistema de
Justia so mltiplas e alcanas dimenses diversas. Aqui foram destacados
alguns poucos e breves elementos, como os documentos normativos
de referncia, o desfio do acesso, as estratgias de aperfeioamento da
gesto e a integrao entre profissionais, para ressaltar as convergncias
observadas e mostrar como cada campo pode ser beneficiado com as
experincias do outro. Com base nessas informaes, algumas questes
podem ser colocadas como provocaes para estudos posteriores:
a. Quem compe o Sistema de Justia?
b. possvel um Sistema nico de Justia nos moldes do SUAS?
c. Poder Judicirio e Ministrio Pblico podem fazer parte do SUAS?
d. A quem compete a anlise da integrao entre Sistema de
Justia e SUAS?
e. Cabe um Pacto Republicano entre os Poderes em prol do SUAS?
f. vivel tratar de valores como celeridade processual no SUAS?
g. Acesso Justia e acesso Assistncia Social podem
compartilhar estratgias?
h. H convergncia entre os indicadores de gesto do SUAS e
da Justia?
i. Quais os limites para atuao profissional nos dois sistemas?
j. Existe espao para regulamentao profissional conjunta?
k. O sistema de carreiras do Poder Judicirio replicvel no SUAS?

158

Essas so apenas algumas reflexes que surgem como contribuies

iniciais aos debates. As possibilidades de integrao entre Sistema de
Justia e SUAS vo muito alm disso, mas no prescindem dessas anlises
mais fundamentais.
So essas as consideraes, submetidas crtica superior.

159