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Introduccin
La presente Poltica Agraria constituye una de las 11 polticas sectoriales definidas en el
Plan para activar y adecuar la Poltica Nacional de Desarrollo Rural Integral (PNDRI),
en el marco de la conceptualizacin de desarrollo rural en dos ejes: inversiones privadas
en territorios rurales e impulso de la economa campesina. En ese sentido, esta Poltica
tiene como sujeto priorizado la economa campesina y, por tanto, a la poblacin en
condicin de pobreza, pobreza extrema y con altos ndices de desnutricin, que en su
mayora es poblacin rural e indgena.
En la misma orientacin que la PNDRI, esta Poltica, a travs de sus dos ejes de acceso
a la tierra y acceso a otros activos productivos, busca contribuir a halar a los
campesinos de infra subsitencia y subsistencia a ser excedentarios, as como a que los
campesinos excedentarios se incorporen a los mercados y prosperen hasta donde sus
capacidades y anhelos lo permitan.
El presente documento expone en forma integral y ordenada la Poltica Agraria de
Guatemala, con el fn de lograr su rpida comprensin. Se ha dividido en secciones que
contienen sus componentes medulares.
La primera seccin hace un diagnstico de la situacin agraria prevaleciente y, adems,
presenta el marco jurdico institucional agrario. El contraste es que mientras la
institucionalidad responde a lo prescrito en teora en los acuerdos de paz, la situacin
prevaleciente en el agro guatemalteco es muy similar y en algunos casos peor que la que
dio origen al conflicto armado interno. Esta situacin obliga al Gobierno y a la sociedad
en general a revisar el tema de manera seria y abordar la problemtica agraria desde una
perspectiva ms amplia, como lo es la Poltica de Desarrollo Rural Integral.
La segunda seccin corresponde al marco general; ste se compone de una sinttica
conceptualizacin de lo que se entiende por poltica agraria y cmo se propone aclarar
una serie de visiones anacrnicas que se tienen al respecto, seguida por una justificacin
de la poltica, cuya finalidad es la superacin de la situacin agraria actual en el marco
constitucional vigente. A continuacin se encuentra un apartado que plantea la
orientacin de la poltica agraria, la cual expresa argumentos esenciales de las acciones
operativas a desarrollarse. En esta parte se argumenta sobre la necesaria relacin e
interdependencia entre lo agrario y lo rural, el rol del Estado como promotor del
desarrollo, el rol fundamental del mercado como espacio de asignacin y distribucin de
recursos y activos, la visin de cambio y superacin de las economas de infra y
subsistencia a excedentarias, el reconocimiento de la necesidad de la participacin
social, especialmente de la mujer, en la accin pblica a la par de la necesidad de la
equidad en su sentido amplio, con nfasis en el enfoque de gnero. Se finaliza con los
principios y los objetivos que persigue la Poltica.
No. de fincas
Porcentaje
Superficie
Porcentaje
(Mz)
Menores de 1 manzana
De 1 a menos de 2 manzanas
375,708
185,196
45.23
22.29
172,413
242,313
3.24
4.56
De 2 a menos de 5 manzanas
De 5 a menos de 10 manzanas
157,681
46,099
18.98
5.55
449,439
298,039
8.45
5.61
De 10 a menos de 32 manzanas
De 32 a menos de 64 manzanas
39,599
10,929
4.77
1.32
674,601
470,717
12.69
8.85
De 1 caballera a menos de 10
De 10 caballeras a menos de 20
14,593
610
1.76
0.07
1,841,283
513,014
34.64
9.65
De 20 caballeras a menos de 50
222
0.03
403,606
7.59
47
830,684
0.01
100.00
250,412
5,315,838
4.71
100.00
De 50 caballeras y ms
Total
Fuente: IV Censo Nacional Agropecuario 2003 y Encuesta Nacional Agropecuaria 2005 (INE).
El grupo de fincas con extensin menor de 5 manzanas constituye el 86,50% del total de
fincas, las cuales ocupan slo el 16,26% de las tierras (864,165 Mz). Por su parte, el
grupo de 10 caballeras de extensin hasta 50 y ms caballeras constituye el 0,11% de
las fincas pero concentra el 21,95% de las tierras (1,167,032 Mz).
En los extremos, las fincas menores de una manzana constituyen el 45,23% del total de
fincas y abarcan solamente el 3,24% de las tierras; mientras que las de 50 caballeras y
ms son solamente 47 fincas (0,006%) pero concentran el 4,71% de las tierras. Adems,
existe un gran segmento de poblacin campesina sin tierra. Segn algunas estimaciones,
slo en Alta Verapaz la demanda real de tierra es del 28% del total de poblacin
dedicada a la agricultura (Melgar Ceballos, 2006). El 17,86% de la poblacin demanda
tierras en todo el pas, considerando que alrededor de 500 mil familias han solicitado
ese recurso ante el Fondo de Tierras.
De acuerdo con los datos de la Encuesta Nacional Agropecuaria, ENA 2008 (INE), la
distribucin porcentual de la tenencia de la tierra por sexo, segn nmero de
productores, indica que solamente el 18,2% de las mujeres acceden a la tierra en
comparacin con el 81,8% de hombres.
La desigualdad extrema e histrica en la distribucin de la tierra se ha visto agravada en
la ltima dcada por la reconcentracin de la tierra, proceso alentado por la expansin
de los monocultivos de palma africana y caa de azcar en regiones donde a finales del
siglo pasado no se conocan. En los ltimos 10 aos la expansin del cultivo de palma
Aos
2008
2009
2010
2011
295,871.50
307,552.30
331,870.50
365,112.10
32,991.10
35,925.00
40,211.20
45,758.90
11,13
11,68
12,12
12,53
La Encuesta Nacional Agropecuaria 2008 (INE) reporta un total de 776 mil 489
productores agrcolas; de stos el 0,8% son entidades colectivas y el 99,2%
corresponden a productores individuales. De estos ltimos, 81,8% son hombres y 18,2%
son mujeres. Del total de productores slo el 2,91% reporta la encuesta como sujetos
con asistencia tcnica en el periodo de cosecha 2007-2008. De este porcentaje, un tercio
recibi asistencia tcnica gubernamental y el resto a travs de entidades no
gubernamentales. La encuesta reporta que slo el 3,23% recibi crdito para la
produccin agropecuaria. Es evidente el poco respaldo desde el Estado a esta actividad
econmica.
El tipo de produccin y clase de productores estn asociados a la extensin de las
unidades productivas y acceso a otros recursos productivos. El MAGA clasifica a los
productores en cuatro grupos: infrasubsistencia, subsistencia, excedentarios y
comerciales.
Los productores de infrasubsistencia, que viven en condiciones de pobreza extrema y se
caracterizan por el escaso acceso que tienen a recursos productivos, entre stos la tierra,
1
Plan para activar y adecuar la Poltica Nacional de Desarrollo Rural Integral. Comisin Presidencial para
el Desarrollo Rural Integral. Febrero 2012.
2
MAGA. Poltica Agropecuaria 2008-2012.
Fue creada mediante el Acuerdo Gubernativo 136-2002. El Acuerdo Gubernativo 1812002 contiene su Reglamento Orgnico Interno, reformado a travs del Acuerdo
Gubernativo 304-2005. Este ltimo determina que la SAA es la institucin rectora de la
poltica agraria y temas agrarios.
Son atribuciones de la SAA facilitar la formulacin e implementacin de polticas en
materia agraria; facilitar y apoyar, a peticin de parte interesada, la solucin de los
conflictos relativos a la tierra mediante mtodos alternos tales como la negociacin y
conciliacin, el arbitraje agrario, entre otros; gestionar el mejoramiento del
ordenamiento jurdico e institucional agrario; contribuir con el rgano rector en la
definicin de la poltica de desarrollo rural, entre otras funciones.
Para cumplir con sus funciones, la SAA tiene esta estructura: Despacho Superior y
subsecretaras de Poltica Agraria y de Resolucin de Conflictos.
Fondo de Tierras, FONTIERRAS
Fue creado a travs del Decreto Legislativo 24-99, en cumplimiento de uno de los
compromisos del Acuerdo sobre aspectos socioeconmicos y situacin agraria;
reformado a travs del Decreto Legislativo 7-2010. El Reglamento de la Ley del Fondo
de Tierras fue aprobado por el Acuerdo Gubernativo 199-2000.
Sus principales funciones son generar condiciones institucionales, tcnicas, financieras
y organizativas que faciliten dar respuesta, en forma integral, a la problemtica de
acceso de los campesinos a la tierra; impulsar un mercado de tierras activo y
transparente; facilitar el acceso a la adquisicin de tierra y servicios de asistencia
tcnica y jurdica a los beneficiarios calificados; gestionar recursos financieros, que
destinar a la constitucin de fideicomisos y otros instrumentos financieros en
instituciones del sistema bancario nacional, para que stas realicen las operaciones de
financiamiento y subsidios a los beneficiarios previamente calificados; administrar las
tierras de las que puede disponer por donacin o asignacin del Estado; facilitar a los
beneficiarios calificados que as lo requieran, acceso al financiamiento para
arrendamiento de tierras con o sin opcin de compra, entre otras.
El Fondo de Tierras opera dos grandes programas: acceso mediante adjudicacin y
arrendamiento, y regularizacin. A travs del Programa de acceso a la tierra se ejecutan
actividades inherentes al otorgamiento de crditos para la compra de tierras. El
Programa especial de arrendamiento de tierras otorga crditos y subsidios individuales
para el acceso temporal al uso de tierra en arrendamiento.
La regularizacin de tierras a cargo del Fondo se define como el proceso de anlisis,
revisin y actualizacin de los expedientes en los que consta la adjudicacin y tenencia
de tierras entregadas y en proceso de entrega por parte del Estado, para determinar el
cumplimiento de los Decretos Legislativos 1551, 60-70 y 38-71 y sus reformas.
Fue creado a travs del Decreto Legislativo 41-2005, Ley del Registro de Informacin
Catastral; su Reglamento fue aprobado mediante el Acuerdo Gubernativo162-2009.
Sus principales funciones son: Establecer, mantener y actualizar el catastro nacional de
acuerdo a lo preceptuado en la Ley y sus reglamentos; definir polticas, estrategias y
planes de trabajo en materia catastral; registrar y actualizar la informacin catastral
como responsabilidad exclusiva del Estado; proveer al Registro General de la Propiedad
(RGP) la informacin que en los anlisis realizados en el proceso catastral se determine
que es susceptible de saneamiento, coordinando las actividades para tal efecto;
coordinar con el Registro General de la Propiedad la informacin bsica registrocatastro; coordinar con el Instituto Geogrfico Nacional para la elaboracin de la base
cartogrfica y la obtencin de informacin de lmites municipales y departamentales;
promover y divulgar el proceso catastral en coordinacin con las municipalidades, las
autoridades comunitarias y las organizaciones de la sociedad civil, entre otras.
Para el cumplimiento de sus funciones, el RIC tiene los siguientes ejes estratgicos:
establecimiento catastral, regularizacin en el marco del proceso catastral y estudios
catastrales, sistema y mantenimiento de informacin catastral, generacin y promocin
del uso de productos y servicios catastrales, y polticas en materia catastral.
Ministerio de Agricultura, Ganadera y Alimentacin, MAGA
Con antecedentes que datan de 1871, el marco legal del Ministerio de Agricultura,
Ganadera y Alimentacin se encuentra en el Decreto Legislativo 51-81 de diciembre de
1981 y en el Decreto No. 114-97 Ley del Organismo Ejecutivo. Le corresponde al
MAGA atender los asuntos concernientes al rgimen jurdico que rige la produccin
agropecuaria, forestal e hidrobiolgica, as como aquellas que tienen por objeto mejorar
las condiciones alimenticias de la poblacin, la sanidad agropecuaria y el desarrollo
productivo nacional.
A travs de los acuerdos gubernativos 278-98, 746-99, 90-2003 y 271-2004, se
establece entre sus funciones: formular y ejecutar la poltica agropecuaria; definir la
poltica de ordenamiento territorial; formular la poltica de servicios pblicos agrcolas,
pecuarios, fitozoosanitarios y de los recursos hidrobiolgicos; poltica de educacin
agropecuaria; polticas de comercio exterior; impulsar el desarrollo empresarial de las
organizaciones agrcolas, pecuarias e hidrobiolgicas; polticas de seguridad
alimentaria, y ejercer control, supervisin y vigilancia en la calidad y seguridad de la
produccin, importacin, exportacin, transporte, registro, disposicin y uso de
productos plaguicidas y fertilizantes.
El MAGA tiene participacin directa en la institucionalidad agraria del pas a travs de
las presidencias del Consejo Directivo del RIC y el Fondo de Tierras. Tiene a su cargo
el impulso del programa de Promocin de las economas campesinas, que es prioridad
y programa insignia en la presente administracin, el cual se presenta como garante de
la sostenibilidad de los procesos de transformacin en el agro al garantizar acceso a
activos productivos como el crdito, la generacin y apropiacin de tecnologa y la
asistencia tcnica.
Registro General de la Propiedad, RGP
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Justificacin
La persistente presencia del fenmento histrico de conflictividad agraria obliga al
diseo de una Poltica Agraria, por medio de la cual se institucionalicen las acciones
que contribuyan con la gobernabilidad. La Poltica parte de la consideracin que la
actual situacin agraria del pas no genera condiciones para el desarrollo humano
integral.
Atender la conflictividad agraria, con miras a resolverla, coadyuva a potencializar el
desarrollo humano como fin supremo y, por ende, a alcanzar mayores niveles
econmicos, sociales y polticos para el pas.
Sin embargo, la transformacin de la situacin agraria del pas para lograr desarrollo en
las reas rurales es insufuciente, por lo que se requieren acciones encaminadas hacia la
implementacin de la Poltica de Desarrollo Rural Integral, a travs de: i) elevar la
economa campesina de infra y subsistencia a excedentaria, y ii) promover una mayor
igualdad social, equidad de oportunidades para hombres y mujeres y fortalecer la
participacin ciudadana de las poblaciones rurales.
Diferentes sectores de la sociedad guatemalteca, recogiendo el espritu de los Acuerdos
de Paz, entienden que la ampliacin del acceso a los diversos activos productivos, entre
ellos la tierra, es un factor necesario, mas no el nico, de una poltica de desarrollo rural.
Por ello, como se mencion con anterioridad, la presente Poltica Agraria es un
elemento de la Poltica Nacional de Desarrollo Rural Integral.
En el pas se ha desarrollado una serie de instrumentos institucionales con calidades
para contribuir a la solucin de la problemtica agraria, sin contar previamente con el
marco de poltica correspondiente para su adecuada comprensin y, sobre todo, su
adecuado arreglo institucional que lo consolide como un proceso intertemporal.
La Poltica Agraria contenida en el presente documento busca lograr la movilidad social
del sujeto priorizado de la poltica de desarrollo rural integral, de la infra y subsistencia
hacia posiciones excendatarias en su economa.
Identifica los instrumentos y las estrategias concretas de poltica que, desde una
perspectiva de gobierno, son posibles de aplicar en el actual contexto econmico, social
y poltico, apuntando a la modernizacin del actual modelo econmico.
Orientaciones de la Poltica
El propsito general de la Poltica es transformar la situacin agraria de Guatemala para
que, junto con el acceso a otros activos productivos, se promueva el desarrollo rural
integral. Es central en la Poltica lograr que el acceso a la tierra se d en condiciones de
transparencia, de sostenibilidad y equidad de gnero, para que se mejoren las
condiciones de vida de la poblacin del rea rural con la inter-temporalidad que estos
procesos requieren.
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Acuerdo Sobre Aspectos Socioeconmicos y Situacin Agraria, numeral II. Desarrollo social, numeral
14.
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De igual forma, debe reconocerse que los instrumentos de poltica que utilizan
mecanismos de mercado para la obtencin de objetivos de acceso a la tierra tienen,
potencialidades que deben rescatarse.
Los Acuerdos de Paz basan el instrumental de poltica agraria en mecanismos de
mercado. Hasta ahora, se han definido dos asuntos principales en el tema agrario, en
funcin del mercado: el dficit en la disponibilidad de tierras aptas para cultivo y la
inseguridad jurdica de la propiedad, posesin y tenencia del activo tierra.
D. De la economa de subsistencia a la economa excedentaria
La economa campesina constituye un sistema especfico de produccin. En ella
converge una inmensa cantidad de actividades productivas, a lo que se le llama la poli
actividad de la economa campesina, que tiene un cierto nivel de intercambio en
mercados locales, pero no llega a tener el impacto deseado debido a que su calidad no
adquiere los niveles de competitividad requeridos.
Tomando en cuenta que la empresarialidad, la competitividad y los mercados son
aspectos importantes para el desarrollo rural, debe considerarse que la economa
campesina tiene potencial en temas de seguridad alimentaria, la articulacin de redes
sociales y como multiplicador del crecimiento econmico, sobre todo como generadora
de empleo local cuando se alcanzan niveles de excedentariedad en la produccin y por
la creciente demanda de servicios no agrarios que este crecimiento provoca.
En esencia, la economa campesina excedentaria, al hacer un uso ms intensivo de mano
de obra e insumos productivos, multiplica sus efectos en la economa a travs de fungir
como demandante de bienes y servicios adems de proveer bienes a la economa. Por
ejemplo, el productor excedentario al producir para el mercado genera ingresos que le
permiten aumentar su nivel de consumo, lo cual mueve la maquinaria econmica. Si los
bienes que produce son exportables, el impacto en la economa ser mayor. Por ello,
pasar de una economa de subsistencia a una excedentaria es un paso intermedio para
lograr productores vinculados a los mercados y una mayor empresarialidad en el agro
nacional.
E. Participacin social y equidad de gnero
La Poltica Agraria plantea la participacin de los diferentes actores y sectores
involucrados en el tema agrario. La participacin social y la construccin de redes
sociales, principalmente desde el mbito comunitario, como base para el desarrollo.
La participacin social, adems de ser un factor fundamental del proceso democrtico,
es un factor necesario en el fomento de la productividad y el crecimiento econmico.
Dicha participacin contribuye a generar equidad en la distribucin de la riqueza,
asegura la transparencia en la implementacin de las polticas pblicas, ejerce
orientacin hacia el bien comn, eficientiza la prestacin de servicios y promueve el
desarrollo integral.
De la misma manera, promover la equidad de gnero es un elemento fundamental para
la construccin del desarrollo humano. La dimensin de gnero conlleva reconocer tres
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Acceso a la tierra
Este eje debe visualizarse como una garanta que materialice el acceso a la tierra.
Actualmente, esta funcin la ejecuta el Fondo de Tierras, de acuerdo a su ley
constitutiva, Decreto 24-99. Sin embargo, despus de 11 aos de vigencia el modelo de
acceso a la tierra va mercado no ha sido el ms idneo ni el ms efectivo y funcional
para garantizar el acceso a ese recurso y producir cambios en la desigual estructura de
tenencia de la tierra que provoca los conflictos de tierras.
Nuevo modelo de acceso a la tierra
Es necesario adoptar un nuevo modelo de acceso a la tierra dentro del cual la
intermediacin financiera y el mercado son slo una va. Ese modelo debe posibilitar la
conformacin de un banco de tierras, su adjudicacin gratuita o atendiendo a la
capacidad de pago de la poblacin carente de ellas y garantizar el pleno acceso de las
mujeres a la propiedad, copropiedad, tenencia, uso y usufructo de la tierra.
Ese modelo contempla el desarrollo y fortalecimiento de programas que, sin ser
estrictamente de acceso, permiten dotar de tierras a la poblacin necesitada, tales como
el que desarrolla la Secretara de Asuntos Agrarios, a travs de un convenio con
FONAPAZ, para resolver conflictos de tierras cuando la resolucin depende
exclusivamente de la adjudicacin de este recurso.
El gobierno de la Repblica adopta este modelo de acceso a la tierra que combina
acciones propias del mercado (la compra-venta y arrendamiento) con la intervencin
directa del Estado en la dotacin gratuita de este recurso. Lo primero es posible
nicamente a travs de un mercado de tierras dinmico, fuerte y consolidado que
permita la fijacin y mantenimiento de precios de acuerdo a la calidad de la tierra y a la
condicin socioeconmica de la poblacin demandante; el Estado intervendr para
evitar que la especulacin y la demanda inflen los precios reales. Por su parte, la
intervencin directa del Estado para la adjudicacin gratuita (en propiedad o usufructo)
estar determinada por la carencia de recursos de la poblacin demandante para acudir
al mercado.
Tutelaridad del Estado
Para garantizar la utilizacin de la tierra en las actividades para las cuales fue
adjudicada y evitar su enajenacin, el Estado ejercer la accin de tutelaridad y de
reserva de dominio. Las tierras adjudicadas a precios sociales o gratuitamente en
propiedad o usufructo, a excepcin de la herencia familiar, no podrn ser objeto de
transacciones comerciales en un tiempo establecido. stas sern adjudicadas bajo la
figura de patrimonio familiar, patrimonio colectivo u otras formas culturalmente
pertinentes cuando exista la cohesin sociocultural del grupo adjudicatario.
El nuevo modelo de acceso a la tierra contempla las siguientes estrategias:
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i) Compra-venta de tierra
Es una de las vas de acceso utilizada hasta ahora por el Fondo de Tierras. Se desarrolla
a travs de la intermediacin financiera. Los beneficiarios gozan de un subsidio y un
crdito, de acuerdo a lo establecido en el Reglamento General de Crdito del Fondo de
Tierras. Para el buen desempeo y cumplimiento de esta estrategia, es necesario que se
promueva la conformacin y fortalecimiento de un mercado de tierras dinmico, fuerte
y consolidado, con precios reales en concordancia con la calidad de la tierra y la
condicin socioeconmica de la poblacin demandante; la intervencin del Estado ser
para evitar que los precios sean artificialmente inflados como consecuencia de la
especulacin y la demanda. El Estado a travs de la institucin correspondiente
proporcionar asistencia tcnica y otros servicios para garantizar la sostenibilidad
productiva en las tierras adjudicadas y velar por que se cumpla el principio de equidad
de gnero.
Para efectos de esta Poltica Agraria, se entiende por mercado de tierras dinmico,
fuerte y consolidado la libre interaccin entre sujetos econmicos en la compra-venta de
tierras y el acceso a otros activos productivos. El mercado como una construccin social
e institucionalidad humana, es el espacio en el que se materializa el intercambio de la
tierra como activo productivo sujeto a reglas que, no obstante las conocidas de oferta y
demanda que regulan los precios, eliminen la especulacin e inflen artificialmente los
precios. La certeza y seguridad jurdica juega un papel vital.
ii)
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Las tierras que se adjudiquen gratuitamente no podrn ser enajenadas, y los derechos de
propiedad, a excepcin de la herencia familiar, no podrn ser traspasados bajo ninguna
otra forma. El Estado ejercer la tutela y tendr la reserva de dominio sobre las mismas.
iv)
El INE define como finca toda extensin de terreno propio o ajeno, aprovechado total o parcialmente por
el productor para la produccin agropecuaria. Puede estar formada por uno o ms terrenos, lotes o
parcelas contiguas o separadas, siempre que estn ubicados en un mismo municipio, operadas por una
misma persona natural o jurdica y que en conjunto utilicen los mismos medios de produccin.
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La historia del pas registra muchos casos en los que los conflictos devienen de
reclamos de derechos histricos sobre tierras perdidas por causas que no son imputables
a las propias comunidades, grupos campesinos o particulares. Cuando as sea y se
demuestre mediante estudios histricos y tcnicos de naturaleza legal, registral y
catastral, sern restituidos los derechos de propiedad, posesin o tenencia de la tierra de
comunidades, grupos campesinos o personas individuales, especialmente a
comunidades que las hubiesen perdido por circunstancias polticas, sociales y
econmicas. Para ello, el Estado emprender las acciones polticas y legales necesarias,
asumiendo los costos que conlleve. Cuando no sea posible restituir los derechos sobre
las tierras reclamadas, se proceder a la compensacin con tierras ubicadas en un lugar
diferente, previa aceptacin de los reclamantes, o compensacin econmica en los casos
que la compensacin con tierra no sea posible.
vii)
El fundamento bsico para que haya certeza jurdica y sea predecible la aplicacin de
la ley radica en que la poblacin tenga la seguridad de que la norma se har cumplir y
conozca los criterios bsicos bajo los cuales se aplicar.
La seguridad jurdica es la certeza del derecho que tiene el individuo de modo que su
situacin jurdica no ser modificada ms que por procedimientos regulares y
conductos legales establecidos, previa y debidamente publicados.
Por ello, la accin coordinada del Registro de Informacin Catastral con el Registro
General de la Propiedad, es clave para reducir el grado de incertidumbre actual sobre
las condiciones de propiedad, posesin y tenencia de la tierra en gran parte del
territorio guatemalteco, factor con mltiples consecuencias en lo agrario que van
desde la debilidad del mercado de tierras a la generacin de conflictos puntuales.
viii)
Estrategia de toda poltica agraria que apunta al tratamiento de los conflictos que surgen
sobre la tierra, bajo metodologas de trasformacin y resolucin alterna de controversias
mediante la intervencin institucional. Al respecto, es necesario tener presente la
distincin que se formula entre conflictividad (como fenmeno complejo que engloba
aspectos econmicos, culturales, histricos, laborales, sociales, entre muchos otros,
generando una dinmica agraria impulsora de tensiones internas entre grupos sociales) y
los conflictos agrarios puntualmente hablando, como acumulado cuantitativo de casos
que requieren actuacin estatal. En concreto, la conflictividad agraria no es la suma de
los conflictos agrarios. En este sentido, el Estado orienta sus esfuerzos en las siguientes
direcciones: la mediacin y conciliacin, el arbitraje agrario con pertinencia cultural, la
asistencia legal gratuita, el mecanismo de adquisicin de tierras para resolucin de
conflictos, la prevencin y otras que considere pertinentes y necesarias.
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a) Mediacin y conciliacin
La negociacin asistida o mediacin es la intervencin de un tercero, en este caso del
Estado a travs de la institucin competente, imparcial y neutral que no decide sobre el
fondo del asunto que provoca el conflicto, sino que promueve que las partes en disputa
alcancen voluntariamente la conciliacin mediante su propio arreglo aceptable
mutuamente. ste ser el mtodo privilegiado mediante el cual se promover la
resolucin de conflictos relativos a la propiedad, tenencia y posesin de la tierra.
b) Arbitraje agrario con pertinencia cultural
El arbitraje es un mtodo alterno de resolucin de conflictos. Generalmente se utiliza
cuando en la resolucin de un conflicto no se desea optar por la va judicial. La Ley de
Arbitraje (Decreto 67-95 del Congreso de la Repblica) constituye un marco legal
adecuado y consistente para la aplicacin de este mtodo.
La creacin del Centro de Arbitraje Agrario en 2007 fortalece y ampla la utilizacin de
los mtodos alternos de resolucin de conflictos, permitiendo, al mismo tiempo, la
utilizacin de mecanismos contemplados en el sistema legal del pas y vincularlos al
recurso del derecho consuetudinario, enfatizando salidas conciliatorias que pueden
incorporar el contexto cultural.
El arbitraje agrario con pertinencia cultural tiene la ventaja de hacer viable la utilizacin
de las prcticas y los mecanismos comunitarios para la resolucin de conflictos. Esto, a
su vez, permite el fortalecimiento de las instituciones y del derecho consuetudinario y,
por lo tanto, contribuye al desarrollo democrtico. Asimismo, propicia que la resolucin
tenga una mayor sostenibilidad en el tiempo.
c) Asistencia legal gratuita
El propsito de sta es asistir sin costo a grupos de campesinos y comunidades que
carezcan de recursos econmicos o que lo soliciten, en procesos judiciales derivados de
conflictos de tierras. Esta asistencia ser mediante el acompaamiento legal o la
representacin legal.
La asistencia legal gratuita se concreta en la direccin y procuracin ante rganos
jurisdiccionales, prestacin de servicios notariales y asesora en cuestiones
administrativas.
d) Prevencin de conflictos
Guatemala es un pas en el que los conflictos relativos a la tierra son incuantificables.
No hay certeza sobre la cantidad real de conflictos que existen. Por ello, la prevencin
de conflictos es una lnea prioritaria y necesaria. sta se har identificando los casos en
riesgo de entrar en la escalada violenta para reconducir su resolucin por mtodos
alternos, as como identificando conflictos en sus manifestaciones ms tempranas para
atender las causas especficas, concretas y primigenias.
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ix)
Las mltiples causas que generan los conflictos agrarios tienen carcter histrico, social,
econmico y cultural. Con el proceso catastral llevado adelante por el Registro de
Informacin Catastral, surgen a la luz pblica conflictos por problemas de
superposicin, excesos y otras irregularidades. Esta complejidad en los casos de
conflictos que llegan a instancias judiciales, no puede resolverse por la va penal o civil
pues stas carecen de instrumentacin y procedimientos jurdicos adecuados. El derecho
agrario es la va especfica e idnea para la resolucin de estos casos y la reduccin real
de la conflictividad agraria. En este sentido es necesario proponer al Congreso de la
Repblica la aprobacin de legislacin agraria, tal como lo plantea originalmente la ley
del RIC en relacin a la necesidad de establecer legislacin sustantiva y adjetiva agraria,
la creacin de tribunales agrarios y el establecimiento de la fiscala agraria.
B.
El gobierno de Guatemala define el desarrollo rural integral bajo dos grandes apuestas
estratgicas: la inversin privada en territorios rurales y el impulso y dinamizacin de la
economa campesina. Este segundo aspecto toma como sujeto priorizado de la
intervencin estatal a la economa campesina, la cual desarrolla un conjunto de
estrategias y actividades para generar ingresos econmicos, pero tambin bienes y
servicios no monetarizados que, en conjunto, le permiten a la unidad campesina (familia
y/o comunidad) su reproduccin en la bsqueda de una vida digna.
La economa campesina es poliactiva, vinculada a otras actividades, ms all de la
produccin de alimentos, tales como otro tipo de agricultura, comercio, cuidado
ambiental, cuidado familiar y comunitario, construccin, turismo, confeccin textil,
artesana, movilidad, participacin social, servicios en territorios urbanos, etc.
El componente cultural vinculado a la lgica econmica campesina es central: no hay
un sentido de acumulacin por la acumulacin misma. Hay una lgica que asegura, en
primera instancia, la alimentacin; por ello es imprescindible la produccin alimentaria.
Luego aparecen las estrategias de diversificacin productiva para garantizar ingresos
monetarios en funcin de cubrir el resto de necesidades vitales y las estrategias de vida
comunitaria para la proteccin de la comunidad, el ambiente y el territorio.
En las lgicas de accin de la poblacin indgena y campesina se busca el bienestar
material y espiritual protegiendo el ambiente y en adecuada interaccin con la
comunidad. Tanto en el marco familiar como comunitario, la poltica pblica debe
lograr el empoderamiento econmico de las mujeres como el sujeto clave para darle
continuidad y fortaleza a la intervencin pblica.
El fin de la poltica pblica debe ser apoyar el dinamismo y la poliactividad de la
economa campesina para hacer viable su anhelo de vivir bien y con dignidad. Al
comprender y reconocer esa lgica de vida, sta se apoya y potencia desde el Estado.
En este sentido el acceso a otros activos productivos, adems de la tierra, es
fundamental y debe partir de conocer las lgicas campesinas regionales y comunitarias.
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IV.
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Objetivo General
Objetivos Especficos
Ejes
Estrategias
Lneas de accin
Instrumentos
Subsidios y crditos
Subsidios
Subsidios y crditos
Ley especfica de acceso a tierra para mujeres: fondo de garanta crediticia y mecanismo de adjudicacin gratuita.
Subsidios
Ley de regularizacin e institucionalidad correspondiente: elaborar y promover la Ley que contemple un captulo especfico
sobre tierras en posesin o tenencia de comunidades indgenas y campesinas, as como un captulo especfico que trate de las
tierras ejidales y uno relativo a la reanudacin del tracto sucesivo
Cdigo municipal: Impulso e incidencia en la regularizacin de las tierras en posesin de comunidades indgenas y ejidos
municipales
Catastro
Registro
Registro General de la Propiedad modernizado atendiendo lo que estipula la Ley del RIC
Mecanismos para la reduccin de costos de transaccin
Compra-venta de tierra
Acceso a la tierra
Fortalecer la atencin y
resolucin de conflictos
agrarios, a travs de mtodos
alternos y por la va
jurisdiccional pertinente.
Promover la sostenibilidad en
los procesos de transformacin
agraria, a travs del acceso y
valorizacin de otros activos
productivos, que incentiven
actividades sostenibles y
competitivas, principalmente
agricultura familiar,
vinculndolas al mercado.
Mtodos alternos
jurisdiccionales
administrativos
Administrativa
Jurisdiccionales
Prevencin de conflictos
Investigacin agraria
Aplicacin de los mecanismos de consulta, en el espritu original del Convenio 169 de la OIT
Cdigo agrario
Tribunales agrarios
Fiscala agraria
Procuradura agraria
Fortalecimiento de los sistemas de abastecimiento alimentario local (revisin de mecanismos, como INDECA) y manejo post
cosecha (MAGA)
Alianzas pblico-privadas: Promover cadenas de valor rural para la generacin de condiciones de acceso al mercado nacional
e internacional (MAGA)
Crear y fortalecer las capacidades comunitarias en las etapas de prevencin, mitigacin y respuesta a los desastres
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V. INSTRUMENTOS DE LA POLTICA
La propuesta de Poltica Agraria se hace operativa en la matriz, donde se plantea
concretamente qu se espera de cada uno de sus ejes, estrategias, lneas de accin e
instrumentos.
Se parte de la necesidad de coordinacin interinstitucional al momento de la
implementacin de la presente poltica pblica, por lo que las medidas que contiene
sern materializadas por un conjunto de diversas instituciones responsables. Este tema
se aborda ms adelante en la seccin sobre la adecuacin institucional necesaria.
ACCESO A LA TIERRA, COMPRA VENTA, Subsidios, crditos e incentivos
INSTRUMENTOS
1. Fondo de Tierras reestructurado en el espritu de los Acuerdos de Paz
El Fondo de Tierras, FONTIERRAS, es la institucin responsable de facilitar el acceso
a la tierra y, con ello, contribuir a la generacin de condiciones de desarrollo rural
integral sostenible. Uno de sus objetivos es definir y ejecutar la poltica pblica
relacionada con el acceso a la tierra, en coordinacin con la Poltica Nacional de
Desarrollo Rural Integral (Acuerdo Gubernativo 196-2009).
Se trata de cumplir uno de los compromisos centrales con relacin a la situacin agraria
contenidos en los Acuerdos de Paz, particularmente en el Acuerdo sobre aspectos
socioeconmicos y situacin agraria, ASESA, inciso 35 c): Iniciar a ms tardar en
1997 las operaciones del Fondo de Tierras y promover simultneamente las
condiciones que permitan a los pequeos y medianos campesinos acceder a recursos de
crdito, de forma individual o colectiva y de una manera financieramente sostenible.
Por ello, el compromiso y la voluntad es reestructurar el FONTIERRAS retomando el
espritu y los compromisos de los Acuerdos de Paz, reorientando tanto su estructura y
funcionamiento como sus atribuciones al impulso de los nuevos mecanismos de acceso
a la tierra definidos en la presente Poltica Agraria, en el marco de un nuevo modelo de
acceso que combina los mecanismos del mercado con los que devienen de la
intervencin directa del Estado, lo que permitir emprender el camino de la
democratizacin de la distribucin de la tierra. En la reestructuracin del
FONTIERRAS se tomarn las lecciones aprendidas y las mejores prcticas
desarrolladas en sus doce aos de historia.
2. Fondo de garanta crediticia para compra de tierras, subsidios e incentivos
Los mecanismos del mercado establecidos en los Acuerdos de Paz como va de acceso a
la tierra (a los que se anan los de la intervencin directa del Estado), mediante la
propia dinmica de oferta y demanda, requieren del funcionamiento de mecanismos de
crdito.
Es necesario que a la par de la institucionalidad estatal responsable del acceso a la tierra,
se desarrollen acciones privadas que generen tambin condiciones de acceso a la tierra,
siendo su camino la dinmica de intercambio en el mercado.
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los derechos sobre la tierra adjudicada a los beneficiarios, debido a que pesa sobre la
misma una garanta hipotecaria.
Asimismo, debe tomarse en cuenta que la mayora de beneficiarios centra sus
actividades productivas en la siembra de cultivos de subsistencia, siendo economas que
difcilmente logran excedentes para amortizar su deuda.
Se trata, entonces, de buscar alternativas innovadoras que permitan capitalizar el
FONTIERRAS, dar sostenibilidad productiva a los grupos de beneficiarios a travs de
mecanismos de revisin que incluyan, entre otros, programas de reconversin
productiva y hacer producir la tierra de acuerdo al uso potencial de la misma. La
Poltica de reestructuracin social de la deuda, del Programa de acceso a la tierra del
Fondo de Tierras busca resolver el problema de la deuda; sin embargo, sus resultados
han sido medianamente exitosos.
En ese sentido, para atender integralmente el problema de la deuda agraria, se propone:
Evaluar a profundidad los resultados alcanzados mediante la Poltica de
reestructuracin social de la deuda, del Programa de acceso a la tierra del Fondo
de Tierras, y reformularla adecundola a las condiciones socioeconmicas y
productivas de la poblacin en situacin de mora.
Hacer un anlisis y clasificacin de la cartera morosa del FONTIERRAS, INTA,
FYDEP, deuda Chorti y otros programas agrarios.
Establecer de forma diferenciada mecanismos de amortizacin de la deuda,
evaluando incluso la posibilidad de subsidiar su pago a partir de un anlisis de
caso por caso.
Impulsar el programa de reconversin productiva, conducido por el MAGA, en
las unidades productivas en donde la tierra tiene un uso potencial agropecuario,
forestal (nfasis en maderas tropicales para su comercializacin), u otros. El
mismo debe conllevar un paquete integral de servicios financieros y tcnicos
para hombres y mujeres, equitativamente.
Establecer e impulsar como formas de pago los servicios ambientales, como los
ecotursticos, la produccin de agua, y otros, en las unidades en donde su uso
potencial no sea agropecuario.
Establecer mecanismos de coordinacin entre FONTIERRAS, MAGA e INAB,
para lograr el acceso a la tierra y de forma conjunta se capacite a mujeres y
hombres, priorizando a las primeras, tanto en el acceso a la tierra como en
aquellos temas del ciclo productivo en que su participacin es fundamental para
fortalecer la economa campesina.
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locales. Esto es importante, por un lado, para equilibrar los efectos de la tendencia
econmica mundial que prioriza la inversin en la produccin de monocultivos
agroindustriales, agrocombustibles y actividades extractivas. Por otro lado y ms
importante, lograr la reconversin de aquellos sistemas de explotacin extensiva como
ganaderas y plantaciones con pocos beneficios locales.
Para ello se requiere de la adaptacin a las nuevas condiciones de un entorno (precios,
oferta, demanda, etc.) cambiante, para alcanzar una produccin campesina que compita
exitosamente en la defensa del mercado local y logre una incursin eficiente en los
mercados externos y que, asimismo, desestimule aquellas actividades agropecuarias
extensivas de bajo impacto econmico y social.
Este proceso debe llevar a alcanzar dos cosas: por un lado, una produccin agropecuaria
sostenible, equitativa, entendida como un sector ampliado que trasciende la produccin
primaria, capaz de mantenerse como sector dinamizador de la economa; por otro, un
mercado de tierras dinmico, fuerte y consolidado con precios que reflejen fielmente la
calidad y productividad de la tierra.
En el proceso de reconversin se distinguen tres acciones bsicas:
1.
2.
3.
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aspectos socioeconmicos y situacin agraria: Seccin III, Literal E, numeral 37, inciso
h.i) Asesorar y dar asistencia legal a los campesinos y trabajadores agrcolas y/o a sus
organizaciones cuando as lo soliciten; h.iii) En el caso de litigios judiciales, otorgar
asesora y asistencia legal gratuita a los campesinos y/o sus organizaciones que lo
soliciten.
Frente a la necesidad de tratamiento de los conflictos agrarios, y tambin en respuesta
de los Acuerdos, se cre el Departamento de Asistencia Legal de la Subsecretara de
Resolucin de Conflictos de la Secretara de Asuntos Agrarios, con el fin de prestar
asesora jurdica y asistencia legal gratuita a las partes que no estuvieran en condiciones
econmicas de afrontar una asesora legal. Ante el hecho de la agudizacin de la
conflictividad y los conflictos agrarios, se fortalecer tcnicamente y con recurso
humano la asistencia legal gratuita y la asesora jurdica que proporciona la SAA a
partes en conflicto sin recursos econmicos.
22. Articulacin con Organismo Judicial y Ministerio Pblico
Para dar un tratamiento efectivo a los conflictos agrarios, debe existir una adecuada
coordinacin interinstitucional. Partiendo de sus mandatos constitucionales, es
sumamente necesaria la articulacin de funciones entre el Organismo Judicial y el
Ministerio Publico.
Al primero le corresponde la potestad de juzgar y promover la ejecucin de lo juzgado.
Al segundo, promover la persecucin penal y dirigir la investigacin de los delitos de
accin pblica. A ambos les corresponde velar por el estricto cumplimiento de las leyes
del pas, teniendo como fin primordial la realizacin de la justicia, actuando de forma
objetiva e imparcial con apego al principio de legalidad.
23. Mecanismo de adquisicin de tierras para la resolucin de conflictos de tierras
El Departamento de Atencin a Crisis de la Secretara de Asuntos Agrarios, tiene como
objetivo apoyar la resolucin de conflictos de tierra en comunidades en situacin de
vulnerabilidad, respetando la equidad de gnero y la proteccin al medio ambiente, a
travs de una facilitacin de procedimientos para la adquisicin de tierra basada en
estudios tcnicos y jurdicos, otorgando certeza y seguridad jurdica.
Su eje articulador es la prevencin, tanto en el sentido de evitar que las demandas
sociales adquieran las caractersticas de conflicto y que los conflictos existentes lleguen
a niveles de crisis desembocando en focos de ingobernabilidad.
24. Aplicacin de otros mtodos de transformacin de conflictos: arbitraje agrario
El arbitraje es un mtodo alterno de resolucin de conflictos relativos a la tierra.
Generalmente se utiliza cuando en la resolucin de un conflicto la conciliacin y la
mediacin han sido agotadas y no se desea optar por la va judicial. Sin embargo, las
partes en conflicto pueden optar por el arbitraje sin que necesariamente el caso haya
sido tratado a travs de la mediacin y conciliacin.
La Ley de Arbitraje (Decreto 67-95 del Congreso de la Repblica) constituye un marco
legal adecuado y consistente para la aplicacin de este mtodo, el cual utiliza
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inscripciones y de los instrumentos que sirvieron de base para realizar las operaciones
registrales. Debe practicar todas las diligencias y peritajes pertinentes y tiles para el
esclarecimiento de casos agrarios, considerando todas las circunstancias de importancia
para la efectiva aplicacin de la ley. Debe combatir y vencer la impunidad
proporcionando las bases que permitan la efectiva administracin de justicia y, con ello,
fortalecer la credibilidad del sistema democrtico.
31. Procuradura Agraria
La Procuradura Agraria ser una institucin pblica autnoma, de servicio social,
dedicada a la defensa de los derechos de los sujetos agrarios. Esta instancia tomar su
estructura definitiva una vez se cuente con la promulgacin de legislacin agraria y la
jurisdiccin correspondiente. Defender conforme a la ley correspondiente, los intereses
y derechos de los sujetos agraviados por terceros o por el Estado en materia agraria.
Brindar servicios de asesora jurdica, arbitraje agrario y representacin legal.
Promover la conciliacin de intereses y el fortalecimiento de la seguridad jurdica en el
campo. Monitorear la correcta aplicacin de las polticas y normas agrarias en el pas.
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