Ciudadana y calidad de la democracia

Secundino Gonzlez

El resurgimiento del concepto de ciudadana y de todos los valores normativos

asociados a l se vincula con la crisis de los autoritarismos y el dilema de las
democracias a solas consigo mismas, expuestas a sus debilidades y deficits, ahora
mas visibles sin el referente negativo del autoritarismo, que cumpla un papel de
justificacin de las carencias de los regmenes democrticos. El artculo se
pregunta sobre la posibilidad de usar las mediciones sobre la calidad de la
democracia como referente para el anlisis del grado de ciudadana alcanzado en
las democracias realmente existentes. Asimismo, hace notar que tanto en los
anlisis de la ciudadana como en los indicadores existentes sobre calidad de la
democracia, se pone el acento en la responsabilidad de los regmenes y de las
elites y se soslayan las responsabilidades que deben asumir los ciudadanos en
cuanto que tales.

Palabras clave: ciudadana, estado del bienestar, democracia, indices de calidad de

la democracia

En las pginas que siguen se sealan las causas posibles del renacer
del concepto de ciudadana, y se exploran algunas posibilidades de
cuantificacin, usando indicadores existentes y sealando algunas
carencias. Dicho renacimiento puede ser ilustrado con tres ejemplos
de diferente calado y consecuencias: la lucha por el empoderamiento
de las mujeres o por la desaparicin del empricamente contrastable
dficit de la ciudadana femenina en trminos de, por ejemplo,
salarios, poder e influencia - el debate sobre la democracia en
Amrica Latina, articulado en torno al informe elaborado por el PNUD
y la incorporacin en varios pases de la Educacin para la Ciudadana
como materia curricular en diferentes niveles de las enseanzas
primaria y secundaria

Si la ciudadana es, simplemente una forma de identidad

sociopoltica (Heater, 2007:11) podemos rastrear su origen y as lo
hace el autor recin citado hasta el sur de la pennsula del
Peloponeso, alrededor del ao 700 a.C. cuando un sector de los
habitantes de Esparta obtenan, no sin todo tipo de privaciones que
asociamos a la idea de espartano, un estatus similar de derechos y

obligaciones. En su acepcin ms moderna, y tras un largo parntesis

desde los escritos de Juan Jacobo Rousseau el concepto de ciudadana
irrumpi con enorme fuerza en las ciencias sociales a raz, como es
sabido, de las conferencias impartidas por Thomas H. Marshall en
1949 y publicadas poco despus con el ttulo Ciudadana y clase
social. Hay dos elementos centrales en lo expuesto por Marshall. Uno,
en el que no vamos a detenernos, es el de que la ciudadana es
compatible con la desigualdad social: existe una desigualdad
humana bsica asociada al concepto de la pertenencia plena a una
comunidad yo dira, a la ciudadana que no entra en contradiccin
con las desigualdades que distinguen los niveles econmicos de la
sociedad1

El segundo aspecto relevante de la aportacin de Marshall, del que se

tratar aqu, es la concepcin integral de una ciudadana que debe
articularse en tres mbitos. En el primero, el civil, se adquieren los
derechos a la autonoma personal, a la propiedad y el acceso a la
justicia; en el mbito poltico, se obtiene la capacidad para el
ejercicio de la participacin poltica; finalmente, en el social, se
disponen de los mnimos materiales para una vida digna, el derecho
al trabajo y la proteccin en circunstancias de riesgo o penuria.
Siguiendo la experiencia inglesa, Marshall subray el acceso
secuencial a los tres mbitos: primero se adquiriran los derechos
civiles, mas adelante los polticos y por ltimo y como consecuencia
de los dos anteriores, los sociales.

El modelo secuencial propuesto por Marshall ha suscitado algunas

crticas por su fundamento histrico, basado en exclusiva en la
experiencia britnica. Pinsese, por ejemplo, en el caso mexicano,
donde la temprana constitucionalizacin de los derechos sociales en
la Constitucin de 1917 fue un anticipo de lo que ocurrira en los
aos posteriores: primero los derechos sociales y, mucho ms tarde,
los plenos derechos polticos. Por cierto, tal secuencia fue muy comn
en los regmenes autoritarios y sigue sindolo all donde subsisten necesitados de una forma de legitimidad que no poda proceder, por
su propia naturaleza, del disfrute sin restricciones de los derechos
polticos.
1

Es ms, seala, junto a Tom Bottomore, que la propia ciudadana se haba

convertido en ciertos aspectos en el arquitecto de una desigualdad social
legitimada (Marshall y Bottomore, 1988: 20 22)

Pero ms all de las reticencias a la secuencia propuesta por Marshall,

lo interesante es que plante que la plenitud de la ciudadana solo se
alcanza cuando los tres mbitos el civil, el poltico y el social se
formalizan en normas y se convierten en derechos ejercidos en la
realidad. Y no es casual que en las fechas en las que Marshall
pronunciara sus conferencias se estuvieran creando los fundamentos
del Estado del Bienestar, tpico de los estados europeo occidentales
de la segunda posguerra mundial 2. En realidad, si bien se mira, lo que
hizo Marshall fue argumentar en el plano histrico social lo que se
estaba incorporando a las nuevas constituciones posblicas: en el
prembulo de la Constitucin francesa de 1946, en la Constitucin
italiana de 1947 y en la Ley Fundamental de Alemania Federal de
1949.

La recuperacin del concepto de ciudadana es simultnea es, en

realidad, otra forma de hablar del mismo asunto a la discusin sobre
la calidad de la democracia y ambas se deben al mismo fenmeno: la
expansin de la democracia en el ltimo tercio del siglo XX. La crisis
de los autoritarismos pese a la persistencia de importantes reas no
democrticas - ha sido facilitada por la consolidacin de la
democracia como forma mayoritariamente deseada para la
organizacin de la vida poltica. Ms all de la estril polmica sobre
el fin de la historia el triunfo de la democracia y el capitalismo
parece innegable que, al menos a medio plazo, la democracia ha
llegado para quedarse, ha adquirido un valor universal, esto es que
la gente en cualquier lugar pueda tener una razn para considerarlo
valioso (Zen, 2001: 12)3. Como dice Larry Diamond (2003: 22) Hoy
la democracia existe en prcticamente todos los tipos de Estado y
est presente de forma significativa en casi todas las regiones del
mundo. Aparece en cada una de las grandes tradiciones religiosas y
filosficas () Es mucho ms comn en los pases desarrollados ()
pero tambin se da entre aquellos pases que son muy pobres. Con
datos de 2002, Diamond seala que el 62,7% del total de los pases
era en ese momento democrticos, frente al 27,3 % que lo era en
1974, justo al comienzo de lo que, a partir del conocido texto de
2

Aunque hay autores que remiten la gnesis del Estado social a la poca del
canciller Bischmark.
3

En los das que est texto est siendo redactado (octubre de 2007), los ciudadanos
de Myanmar/ Birmania se enfrentan a la Junta Militar y Musharraf, en Pakistn, se
encuentra con severas dificultades para su regresin autoritaria.

Samuel Huntington, se ha acabado llamando la tercera ola

democratizadora. Y, por cierto, ltima ola hasta el momento ya que la
tasa de reversin hacia formas autoritarias ha sido, ao tras ao,
consistentemente muy baja.

La universalizacin de la democracia ha generado, de manera

aparentemente paradjica, un intenso debate sobre su calidad.
Desaparecido el enemigo autoritario, elites de diverso tipo,
movimientos sociales de diferente articulacin y proyecto jvenes
que ya se la encontraron hecha, por ejemplo - e incluso ex
autoritarios inconscientemente nostlgicos y an no acabados de
reciclar, formulan ahora de manera ms o menos sistemtica crticas
a la falta de democracia de las democracias realmente existentes.4

En los mbitos acadmicos y en los ms prosaicos de las agencias

gubernamentales se ha reflejado, y en ocasiones lo ha precedido, el
anlisis sobre el estado de las democracias. El primer paso lo dio
Raymond Gastil, cuyo mtodo para medir cuan democrticas eran las
democracias - y cuan autoritarias eran las no democracias acab
siendo la base de lo que a partir de 1978 se convertira en el informe
anual de Freedom House. Dicho informe evala el grado de
democracia a partir de la combinacin de dos indicadores, los
derechos polticos y las libertades civiles, con una gradacin que va
de 1 ms libre a 7 ausencia de libertad. El informe del Freedom
House ha sido de enorme utilidad pues, entre otras cosas, permite
hacer correlaciones entre el grado de libertad y otros ndices (grado
de desarrollo humano, religiones dominantes, etc.). Su carcter
peridico ha permitido, adems, estudiar tendencias generales y
variaciones especficas pas por pas. Sin embargo, tiene al menos un
asunto polmico que le es propio y un problema analtico que le es
heredado.
La cuestin polmica interna deriva de la mayor
importancia relativa que se la da a asuntos como la iniciativa privada
o la libertad de empresa frente al respeto de los derechos humanos.
As, un rgimen carente de propiedad privada y / o libertad de
mercado, pero que no aterroriza a la poblacin, puede quedar peor
4

Por cierto, son crticas que tienen una larga tradicin en el pensamiento poltico, al
menos en lo que se refiere a la componente liberal de las democracias (desde
Rousseau a Peter Bachrach y su Crtica de la teora elitista de la democracia). Desde
el lado opuesto, resultan de inters las reflexiones de Fareed Zakaria (2003) donde
argumenta que quizs lo que hace falta es ms liberalismo y menos democracia,
dados los riesgos que para las libertades individuales han derivado de gobernantes
elegidos democrticamente, como Vladimir Putin o en su momento Alberto Fujimori.

calificado que otro que, por ejemplo, ejecuta condenas de muerte sin
temblarle el pulso o tortura a sus opositores con todo entusiasmo,
pero permite actividades privadas ms o menos libres en el mbito
econmico. En otras palabras, es discutible afirmar que China sea
menos autoritaria que Cuba, tal y como se seala en el ltimo informe
de Freedom House (2007)5.

El segundo problema del informe de Freedom House, el heredado,

tiene que ver con la tradicin dominante en la ciencia poltica
respecto de la democracia. La opcin mayoritaria hacia una
democracia de mnimos, tal y como fuera planteado primero por
Schumpeter y luego y con mayor impacto por Robert Dahl, hace que
la medicin de la democracia se oriente fundamentalmente hacia el
mbito del rgimen poltico. Son las elecciones libres y justas?
Estn las libertades de expresin y asociacin suficientemente
garantizadas? Pueden los ciudadanos votar y ser votados? Se
respeta la libertad de expresin? El objetivo de los informes de
Freedom House es, adaptndolo a lo propuesto por Marshall, la
ciudadana poltica, por lo tanto, nada que objetar que sus indicadores
se limiten al mbito de lo poltico. Sin embargo, insisto, lo medido no
nos dice nada sobre las actitudes, valores y comportamientos de los
ciudadanos: nada nos dice sobre la virtud cvica.

Tales carencias pueden sortearse usando otro indicador, el Informe

Mundial de Valores (Inglegart et al, 2005), que, tras la experiencia del
Eurobarmetro, se lanz a analizar las pautas culturales y polticas de
alrededor de 100 sociedades, usando dos dimensiones centrales, la
secular religiosa y la materialista postmaterialista 6 y su impacto en
varias mbitos, entre ellos en el poltico, donde la combinacin de lo
secular con el postmaterialismo se convierten en un slido cimiento
para la democracia.

La diferencia no es un consuelo para los ciudadanos chinos, ya que si bien Cuba

est en la categora 7, la de menor libertad, China solo asciende hasta el 6.5.
6

Esta ltima dimensin se refiere a la primaca que se da a la supervivencia

material (orden, seguridad, empleo) frente a la autoexpresin, tpica de
sociedades que han alcanzado un elevado nivel de desarrollo y cuyos miembros se
preocupan por bienes inmateriales : la ecologa, la autoestima, el respeto y el
nfasis en las diferencias, etc. (Inglehart, 2007)

Una propuesta que sintetiza y ampla los ndices anteriores es la

presentada por la Intelligence Unit de la revista The Economist a
principios de 2007, con The Economist Index of Democracy. Las
diferencias con el ndice de Freedom House se encuentran en dos
mbitos. En primer lugar, en la forma de medir, donde la escala de 1
a 7, con franjas cada 0.5 puntos, es sustituida por la medicin de 1 a
10, incluyendo decimales, y donde el incremento de la numeracin
refleja por tanto linealmente un incremento de la calidad de la
democracia, lo que permite una indexacin ms afinada. As, en el
caso de Freedom House,
Estados Unidos, sin matices, queda
puntuado, junto a 49 pases ms y sin distingos entre todos ellos, con
un 1, mientras que la evaluacin de The Economist, Estados Unidos,
con una relativamente baja calificacin en derechos civiles (8.53 /
10, justo como Mxico), queda situado en el puesto 17, por detrs,
entre otros pases, de Malta y Espaa. Volviendo al anterior ejemplo
sobre Cuba y China, en el caso del ndice propuesto por The
Economist la isla queda situada en el puesto 124, dentro de la
categora autoritaria, en la que tambin se sita China, aunque an
ms retrasada, en la posicin 1387.

Esta distinta evaluacin de los sistemas polticos cubano y chino entre

Freedom House y The Economist deriva de la segunda diferencia, que
es una diferencia sustantiva: qu es lo que se mide. En lugar de
limitarse a indicadores relativos al rgimen poltico, el ndice del The
Economist extiende su mirada al mbito de la sociedad, a los valores
cvicos, a los ciudadanos. Mantiene los indicadores comunes
(elecciones libres y justas, respeto por las libertades civiles) aunque
con algn cambio, pero incorpora, para evaluar el grado o la calidad
de una democracia otros nuevos: cultura poltica y participacin, a su
vez desagregados en variables ms especficas y mensurables: voto,
pertenencia a partidos o sindicatos, actitud hacia la democracia,
lectura de peridicos, inters hacia la poltica, etc.8

El ndice de The Economist nos permite, pues, conocer y medir mejor

la calidad de una democracia, porque evala tanto el respeto del
rgimen poltico hacia las normas y prcticas que asociamos con la
7

Cuba mejora respecto de China en pluralismo (3.52 contra 2.97) y en participacin

poltica (3.89 frente a 2.78). Recurdese que se trata de una escala de 1 a 10.
8

No se trata aqu de detallar todos los criterios utilizados por el informe, por lo
dems, accesible en The Economist (2007: 9 11) sino destacar las innovaciones
propuestas con el ndice de Freedom House.

poliarqua, como la actitud de los ciudadanos hacia el sistema poltico.

Si combinamos este ndice con el de desarrollo humano, propuesto
por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo,
dispondremos, volviendo a Marshall, de un buen mapa del estado de
la ciudadana en los mbitos civil, poltico y social9.

Hay, sin embargo, algunas carencias. Una de ellas es puramente

tcnica, y de solucin relativamente fcil. Algunos aspectos de la
ciudadana civil estn insuficientemente estudiados. En concreto, la
relacin entre los ciudadanos y el sistema de justicia. Olvidado dicho
sistema hasta hace poco por parte de los estudiosos ms all de los
enfoques puramente jurdicos estamos empezando a saber, gracias
al anlisis sistemtico de los procesos judiciales y de las sentencias,
en qu medida el acceso a la justicia y, solo en aparente redundancia,
a una justicia justa, estn garantizado para todos los ciudadanos: un
dficit especialmente notable en Amrica Latina (Psara, 2004). La
segunda es algo ms compleja, ya que parte de una debilidad en el
enfoque de la ciudadana: y es la concepcin de esta como un
conjunto de derechos sin la contrapartida de las obligaciones. As de
pronto no deberamos incluir en cualquier anlisis de la calidad de la
democracia y de la construccin de la ciudadana un ndice sobre, por
ejemplo, la evasin fiscal? Y la corrupcin socialmente consentida
y/o compartida? Y el respeto ciudadano a las normas? Y el cuidado
de los bienes pblicos?

No deja de ser notable que el rescate y adaptacin a la modernidad

del viejo concepto peloponesaco de ciudadana haya perdido por el
camino con pocas excepciones su componente de responsabilidad
ante la polis. Platn deca que son ciudadanos ejemplares aquellos
que () respetan las leyes y ejercitan el autocontrol, cualidades estas
que se inculcan en las escuelas pblicas. Aristteles, en una
definicin de enorme vigencia, argumentaba por su parte que
ciudadano, en general, es el que puede mandar y dejarse mandar, y

Y por cierto, de los 20 pases con ms democracia, 17 de tambin estn entre los
20 con ms desarrollo humano. Francia, Italia y el Reino Unido tienen ms desarrollo
que democracia, mientras que Malta, Alemania y la Repblica Checa tienen ms
democracia que desarrollo. Mxico, curiosamente, ocupa la misma posicin en los
dos ndices: la 53, que corresponde, respectivamente a democracia con
problemas y desarrollo medio.

es en cada rgimen distinto; pero el mejor de todos es el que puede y

decide mandar y dejarse mandar () acorde con la virtud10.

Las propuestas para medir la ciudadana o la calidad de la

democracia - revelan, pues, bastantes aciertos y avances, pero
tambin algunas carencias. En general, con la excepcin parcial del
ndice de The Economist, se orientan ms al rgimen que a la
comunidad. En el conjunto de baremos usados para medir los dficits
de ciudadana la carga de la prueba recae en las instituciones, las
elites y las normas polticas o, dicho de otro modo, en los derechos
del ciudadano: pero plantear la ciudadana desde el acento en los
derechos, si bien es gratificante para las audiencias, es notablemente
insuficiente para dotar de vigor al corpus cvico. Una reivindicacin de
la ciudadana que no asuma responsablemente los deberes y
obligaciones para con el conjunto social y poltico limitar
notablemente su desarrollo. Para un observador apasionado de la vida
poltica mexicana, como es el caso de quien esto firma, el desafo
para el incremento de la calidad de la democracia mexicana y para el
paulatino incremento de la condicin de ciudadano pasa claramente
por la asuncin del concepto de responsabilidad social y, desde
luego, y mucho ms, por su traduccin en comportamiento pblico
por parte de las elites de todos los mbitos. Pero no solo depende de
ellas. Si los ciudadanos demandan, pero no aportan, corremos el
riesgo de una democracia trunca.

10

Citados ambos en Heater (2007: 35 y 40)

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