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United Nations
MAH
Preparacin ante los
desastres para una
respuesta eficaz
Conjunto de directrices e indicadores para la aplicacin
de la prioridad 5 del Marco de Accin de Hyogo
Marco de Accin de Hyogo para el 2005-2015: Aumento de la
resiliencia de las naciones y las comunidades ante los desastres
Naciones Unidas
Nueva York y Ginebra, 2008
Tugela Ridley/IRIN
ii
Reconocimiento de colaboraciones
El Conjunto de directrices e indicadores se cre a raz de una solicitud formulada por el Comit Permanente Interagencial a
las organizaciones afiliadas para fortalecer la orientacin proporcionada con el fin de facilitar la aplicacin de la prioridad 5 del
Marco de Accin de Hyogo (vase www.unisdr.org/eng/hfa/hfa.htm).
Con base en esta solicitud, la Seccin de Estudios y Formulacin de Polticas de la Oficina de Coordinacin de Asuntos
Humanitarios, en colaboracin con la secretara de la Estrategia Internacional de Reduccin de Desastres, coordin la
formulacin del presente conjunto de directrices.
Hasta la fecha, numerosas personas y organizaciones han participado en el proceso mediante su participacin en un
taller destinado a mltiples involucrados, que se celebr en el mes de noviembre de 2006, o mediante la presentacin de
observaciones y aportes a las diversas versiones del proyecto de documento.
El documento se ha beneficiado enormemente de las contribuciones y las observaciones de todos los miembros del grupo
de contacto, especialmente de la FICR, de John Twigg y otros colegas del University College de Londres, del grupo de
Coordinacin Interinstitucional para la Reduccin del Riesgo de Desastres perteneciente al Departamento de Desarrollo
Internacional del Reino Unido, del Consejo Nacional de Coordinacin para Casos de Desastre de la Repblica de Filipinas, de
Christian Aid, de la Federacin Luterana Mundial y del Organismo para situaciones de emergencia y casos de Desastre en el
Caribe, de Barbados.
Desde el sistema de las Naciones Unidas, deseamos expresar nuestro agradecimiento a la Estrategia Internacional de
Reduccin de Desastre, al PNUD/BCPR, al UNICEF y al PMA por sus observaciones y su apoyo en este proceso.
En particular, expresamos nuestro agradecimiento a las siguientes personas por su valiosa aportacin de experiencia: Jan
Gelfand, Pedro Basabe, Ricardo Mena, Rachel Scott-Leflaive, Norah Niland y Jenty Kirsch-Wood.
iii
iv
Manoocher Deghati/IRIN
Tabla de Contenido
Introduccin .............................................................................................................................................................. 1
Preparacin ante los desastres: salvar vidas y medios de vida .............................................................................. 1
Estructura del documento y utilizacin del instrumento de directrices e indicadores............................................... 2
Terminologa ............................................................................................................................................................ 2
Trminos clave ........................................................................................................................................................ 3
Conjunto de principios rectores de la aplicacin de la reduccin del riesgo de desastres ...................................... 5
Captulo 1 Enfoques holsticos, estrategias y marcos institucionales .................................................................. 7
1.1.
1.2.
1.3.
Conclusiones ......................................................................................................................................................... 45
Anexos
............................................................................................................................................................... 46
Manoocher Deghati/IRIN
Introduccin
Preparacin ante los desastres: salvar vidas
y medios de vida
En los dos ltimos decenios se ha duplicado el nmero de desastres registrados, de aproximadamente 200 a 400 anuales.
Nueve de cada diez de estos desastres estn relacionados con el clima. Segn las previsiones actuales con respecto al
cambio climtico, esta tendencia va a continuar y las situaciones de peligro relacionadas con el tiempo sern cada vez
ms frecuentes y ms imprevisibles. Los regmenes de sequa y desertificacin se estn intensificando y, adems, muchos
pases son cada vez ms vulnerables. Debido al incremento de la urbanizacin y al aumento de las concentraciones
de poblacin en asentamientos urbanos no planificados e inseguros y las zonas costeras desprotegidas, la pobreza, la
prevalencia del VIH, y la insuficiente atencin que se presta a los cambios en los patrones de riesgo, cada vez son ms las
personas situadas en zonas expuestas a desastres naturales.
El reto de reducir sustancialmente el impacto de los desastres y lograr que la reduccin del riesgo sea un componente
fundamental de las polticas y los programas de desarrollo, que se seala claramente en el Marco de Accin de Hyogo
para el 2005-2015 es ms urgente e imperioso que nunca. En el ao 2005, poco tiempo despus del tsunami que
afect a Asia, ms de 168 gobiernos se comprometieron a aplicar los tres objetivos estratgicos del Marco de Hyogo: la
integracin de la reduccin del riesgo de desastres en las polticas y los planes de desarrollo sostenible; la creacin y
el fortalecimiento de instituciones, mecanismos y capacidades que puedan contribuir a aumentar la resiliencia ante los
peligros y la incorporacin sistemtica de los enfoques de la reduccin del riesgo en la ejecucin de los programas de
preparacin para las situaciones de emergencia, de respuesta y de recuperacin. Para lograr dichos objetivos, el Marco
de Accin de Hyogo (MAH) defina cinco prioridades de accin especficas:
1. garantizar que la reduccin del riesgo de desastres sea una prioridad;
2. mejorar la informacin sobre el riesgo y la alerta temprana;
3. crear una cultura de seguridad y resiliencia;
4. reducir los riesgos en sectores clave;
5. fortalecer la preparacin para la respuesta.
El MAH haca hincapi asimismo en el hecho de que la reduccin del riesgo de desastres no es tan slo una cuestin de
la que han de ocuparse los trabajadores humanitarios, los cientficos o los ambientalistas, sino que tambin constituye
un aspecto crtico para los procesos de desarrollo econmico y social sostenible. Los desastres socavan los logros
alcanzados en materia de desarrollo, con el consiguiente empobrecimiento de personas y naciones. Sin los esfuerzos
necesarios para abordar las causas fundamentales, los desastres representan un obstculo cada vez ms serio para la
consecucin de los objetivos de desarrollo del Milenio.
En la prioridad 5, fortalecimiento de la preparacin para la respuesta a todos los niveles, el Marco de Accin de Hyogo
destaca el papel esencial que puede desempear la preparacin para casos de desastre a la hora de salvar vidas
y medios de vida, en particular si se integra dentro de un enfoque global de reduccin del riesgo de desastres. El
fortalecimiento de la preparacin para las situaciones de peligro guarda relacin en particular a dos objetivos: incrementar
la capacidad de prediccin, vigilancia y preparacin para reducir los daos o abordar las amenazas potenciales y
fortalecer la preparacin para responder a las situaciones de emergencia y prestar asistencia a los damnificados.
Terminologa
Existen grandes controversias entre los profesionales que participan en las actividades en casos de desastres por
lo que respecta a la terminologa. La secretara de la Estrategia Internacional de Reduccin de Desastres, a partir
de las revisiones de los glosarios existentes y de consultas a expertos, ha propuesto una terminologa bsica para
la reduccin del riesgo de desastres, la cual se ha usado, en la medida de lo posible, en el presente documento. Al
dorso de esta pgina figuran varias definiciones bsicas y en el anexo 2 se incluye una lista ms completa de las
definiciones de los trminos utilizados en este paquete de directrices.
Trminos clave
Amenaza / peligro: Evento fsico, potencialmente perjudicial, fenmeno y/o actividad humana que puede causar
la muerte o lesiones, daos materiales, interrupcin de la actividad social y econmica o degradacin ambiental.
(EIRD 2007). Los peligros incluyen condiciones latentes que pueden materializarse en el futuro. Pueden tener
diferentes orgenes: natural (geolgico, hidrometeorolgico y biolgico) o antrpico (degradacin ambiental y
peligros tecnolgicos). Los peligros pueden ser aislados, secuenciales o combinados en su origen y repercusin.
Cada peligro se caracteriza por su localizacin, intensidad, frecuencia y probabilidad.
Asistencia/respuesta: Provisin de ayuda o intervencin durante o inmediatamente despus de un desastre,
tendente a preservar la vida y cubrir las necesidades bsicas de subsistencia de la poblacin afectada. Cubre un
mbito temporal inmediato, a corto plazo, o prolongado. (EIRD 2007).
Desastre: Interrupcin grave del funcionamiento de una comunidad o sociedad que causa prdidas humanas
materiales, econmicas o ambientales generalizadas, que exceden la capacidad de la comunidad o sociedad
afectada para hacer frente a la situacin utilizando sus propios recursos. Un desastre es funcin del proceso de
riesgo. Resulta de la combinacin de amenazas, condiciones de vulnerabilidad y capacidad o medidas insuficientes
para reducir las consecuencias negativas y potenciales del riesgo. (EIRD 2007).
Planificacin de contingencia: la planificacin de contingencia es un instrumento de gestin que se utiliza para
analizar la repercusin de posibles crisis con el objeto de adelantarse con mecanismos adecuados y apropiados
a fin de dar una respuesta oportuna, efectiva y apropiada a las necesidades de las poblaciones afectadas. La
planificacin de contingencia es un instrumento que permite prever y solventar los problemas que suelen surgir
durante una intervencin humanitaria (Comit Permanente Interagencial 2007)
Preparacin: las capacidades y conocimientos adquiridos por los gobiernos, las organizaciones profesionales
encargadas de la respuesta, las comunidades y las personas para anticiparse y responder de forma eficaz al
impacto de condiciones o situaciones de peligro previsibles, inminentes o actuales.
Observacin: la accin de preparacin se realiza dentro del contexto de la gestin del riesgo de desastres y
debera basarse en un anlisis detenido de los riesgos de desastres y vincularse a los sistemas de alerta temprana.
Incluye la planificacin para situaciones imprevistas, el almacenamiento de equipo y suministros, los servicios
de emergencia y los acuerdos de capacidad de reserva, las comunicaciones, los mecanismos de coordinacin y
gestin de la informacin, la capacitacin del personal, los ejercicios de simulacin y la educacin pblica. Debe
fundamentarse en capacidades presupuestarias, jurdicas e institucionales oficiales (EIRD 2008)
Reduccin del riesgo de desastres (RRD): Marco conceptual de elementos que tienen la funcin de minimizar
vulnerabilidades y riesgos en una sociedad, para evitar (prevencin) o limitar (mitigacin y preparacin) el impacto
adverso de amenazas, dentro del amplio contexto del desarrollo sostenible. (EIRD 2007).
Resiliencia: la capacidad de absorcin del estrs o de las fuerzas destructivas mediante la resistencia o la
adaptacin; de gestionar o mantener determinadas funciones y estructuras bsicas durante situaciones de
desastre y de recuperarse o volver a la normalidad despus de un suceso (John Twigg/grupo de Coordinacin
Interinstitucional para la Reduccin del Riesgo de Desastres perteneciente al Departamento de Desarrollo
Internacional 2007).
Riesgo: La probabilidad de consecuencias perjudiciales o perdidas esperadas (muertes, lesiones, propiedad,
medios de subsistencia, interrupcin de actividad econmica o deterioro del medio ambiente) resultado de
interacciones entre amenazas naturales o antropognicas y condiciones de vulnerabilidad. (EIRD 2007). El riesgo
tambin se expresa a menudo con la siguiente ecuacin: Riesgo = peligro x vulnerabilidad/capacidad de respuesta
(Comit Permanente Interagencial 2007).
Vulnerabilidad: Las condiciones determinadas por factores o procesos fsicos, sociales, econmicos, y ambientales,
que aumentan la susceptibilidad de una comunidad al impacto de amenazas. (EIRD 2007).
En el anexo 2 al presente documento figura una lista ms completa de definiciones en materia de preparacin y
reduccin del riesgo.
Los estados son los principales responsables de implementar las medidas para RRD. La RRD debe
ser una parte esencial de la inversin en desarrollo sostenible de un estado. Los estados tienen la capacidad
y la responsabilidad de proteger a sus ciudadanos y sus bienes nacionales reduciendo el riesgo de prdidas
que se originan consecuencia de los desastres. Sin embargo, los estados no pueden hacerlo solos. Una
RRD eficaz depende de los esfuerzos de muchos grupos interesados diferentes, como las organizaciones
regionales e internacionales o la sociedad civil, que engloba a los voluntarios, el sector privado, los medios
de comunicacin y la comunidad cientfica.
La RRD debe integrarse en las actividades de desarrollo. Los desastres socavan los logros en materia
de desarrollo conseguidos con tanto esfuerzo, matando personas, destruyendo medios de vida y atrapando
a muchos en la pobreza.
Un enfoque multi-riesgo puede mejorar la efectividad. Una comunidad determinada suele estar expuesta
a riesgos como consecuencia de toda una variedad de amenazas, que pueden ser en origen naturales
o inducidas por los humanos y que pueden ser producto de fuerzas hidrometeorolgicas, geolgicas,
biolgicas, tecnolgicas o medioambientales. El riesgo resultante acumulado no puede abordarse de manera
efectiva si los actores se limitan a planificarse slo para sucesos peligrosos seleccionados. Un enfoque
multi-riesgo implica traducir y relacionar el conocimiento de todos los tipos de amenazas en el marco de la
gestin de desastres y riesgos, de estrategias polticas, de evaluaciones profesionales y anlisis tcnicos, y
de capacidades operativas y entendimiento pblico, para una mayor efectividad y rentabilidad.
El desarrollo de capacidad es una estrategia fundamental para la reduccin del riesgo de desastres.
El desarrollo de la capacidad es necesario para crear y mantener el potencial para que las personas, las
organizaciones y las sociedades puedan gestionar por s mismos sus riesgos en forma exitosa. Esto exige
no slo formacin y asistencia tcnica especializada, sino tambin el fortalecimiento de las capacidades de
las comunidades y las personas para reconocer y reducir los riesgos en sus localidades.
Las alianzas entre el sector pblico y privado son una importante herramienta para RRD. Estas
sociedades pblicoprivadas son asociaciones conjuntas voluntarias constituidas para abordar objetivos
compartidos mediante acciones de colaboracin. Pueden agrupar a organizaciones pblicas como agencias
gubernativas, instituciones profesionales y/o acadmicas y ONG, junto a organizaciones empresariales como
firmas, asociaciones industriales y fundaciones privadas. Dado que los potenciales impactos negativos de las
amenazas naturales afectan de la misma manera a los intereses pblicos que a los privados, las sociedades
pblico-privadas pueden ofrecer oportunidades para combinar recursos y conocimientos especializados para
actuar conjuntamente con el fin de reducir los riesgos y las prdidas potenciales. Por tanto, pueden mejorar
la resiliencia de las comunidades.
Tanvir Ahmed/IRIN
Captulo 1
1.1
MAH
Indicadores
Gobiernos: Todas las estrategias de reduccin del riesgo
y todo plan de aplicacin de la gestin de desastres que
engloben claramente la preparacin para la respuesta se
formulan sobre la base de una slida evaluacin de los
riesgos, los peligros y las capacidades y con la participacin
de todos los involucrados a todos los niveles.
Funciona un sistema o una estructura, por ejemplo
una plataforma nacional, para promover el intercambio
de informacin y las experiencias y para armonizar
las capacidades que resultan crticas para ofrecer una
respuesta coordinada a los desastres.
Se asignan recursos a todos los niveles con el fin de
mantener y mejorar los sistemas de reduccin del riesgo de
desastres que incluyen actividades de preparacin.
Los planes y las estrategias nacionales reflejan claramente
la utilizacin que se va a hacer de las capacidades
comunitarias y el apoyo que se va a prestar a las mismas.
Dichos planes incluyen actividades especficas destinadas
a permitir que las poblaciones potencialmente vulnerables
como, por ejemplo, las personas que viven con el VIH, las
personas de edad o los impedidos, tengan acceso a las
medidas de apoyo esenciales durante las emergencias.
Todos los datos relativos a la poblacin se desglosan por
edad y sexo y se adoptan las medidas pertinentes para
garantizar tanto a los hombres como a las mujeres un
acceso equitativo a los servicios.
Sociedad civil: La sociedad civil y los miembros de la
comunidad participan activamente en el proceso de
elaboracin, supervisin y evaluacin de las actividades
nacionales de preparacin para casos de desastre.
Los grupos potencialmente vulnerables tales como
las personas de edad, los impedidos, los que padecen
enfermedades crnicas y los jvenes participan activamente
en la elaboracin y la ejecucin de actividades de
preparacin.
MAH
El desarrollo de capacidades constituye
un componente clave del fortalecimiento
de la preparacin a escala comunitaria.
Todos los niveles del sistema de respuesta
y preparacin deben contar con personal
calificado en gestin de desastres, que
comprenda claramente cul es su funcin
dentro de dicho sistema. Este desarrollo de
capacidades no slo debera incluir a los
miembros de la comunidad, sino que debera
ser fuente de dilogo y aprendizaje entre
todos los actores que conforman el sistema
de gestin de desastres, entre los cuales
se hallan generalmente los organismos de
la administracin pblica pertinentes, las
organizaciones populares y comunitarias,
las escuelas, las universidades, el sector
educativo no estructurado, los medios de
comunicacin, los organismos tcnicos con
conocimientos especializados en materia de
peligros, los organismos internacionales y
nacionales y locales de gestin de desastres,
los organismos regionales de gestin de
desastres y los organismos internacionales y
de las Naciones Unidas.
1.2
MAH
Resultados previstos: elaboracin o actualizacin de un marco legislativo nacional aprobado que establezca
procedimientos detallados de preparacin para casos de desastre, la respuesta y las funciones de recuperacin,
as como las responsabilidades y los mecanismos de financiacin, amplia difusin de dichos marcos a travs de los
canales adecuados, en el idioma local y por los medios de informacin locales y aplicacin uniforme del mismo.
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Indicadores
Gobiernos: Existe una arquitectura institucional claramente
definida para la reduccin del riesgo de desastres que
incluye la preparacin y cuenta con el compromiso de los
involucrados a todos los niveles.
Existe un marco legislativo aprobado que refleja con
exactitud los arreglos institucionales y las polticas, los
protocolos, y los mecanismos de financiacin pertinentes.
Funcionan mecanismos para garantizar el cumplimiento y
la aplicacin de las leyes, los reglamentos y los cdigos,
inclusive sanciones por incumplimiento.
La informacin relativa al marco legislativo se difunde
ampliamente y el Gobierno participa activamente en la
capacitacin del personal y de otros involucrados sobre los
contenidos y la aplicacin de dicho marco.
Sociedad civil: Las organizaciones y comunidades locales
participan en la formulacin del marco legislativo, los
reglamentos y las polticas.
La sociedad civil y las organizaciones comunitarias conocen
perfectamente sus funciones y responsabilidades dentro
del sistema nacional de gestin de desastres, y conocen y
entienden la legislacin pertinente.
Las funciones y responsabilidades de todos los interesados
no gubernamentales se definen, se acuerdan y se difunden
claramente.
Organizaciones regionales: Los Estados reciben asistencia
tcnica en la formulacin de los marcos legislativos.
Existen polticas, procedimientos y protocolos regionales
armonizados destinados a facilitar el trabajo coordinado
a escala regional, inclusive los mecanismos para solicitar
ayuda intrarregional en caso necesario.
Actores internacionales: Se presta asistencia tcnica a los
Estados y a las organizaciones regionales en la evaluacin
y formulacin de marcos institucionales eficaces en funcin
de la situacin y las necesidades de cada uno.
Se apoya a los Estados y a las organizaciones regionales
en la formulacin de polticas y procedimientos destinados
a facilitar la incorporacin de la asistencia internacional en
caso de necesitarse durante una emergencia.
MAH
Protocolos relativos a la ayuda exterior: Se han aprobado con antelacin, en caso necesario, las
normas y los procedimientos para solicitar y recibir asistencia no gubernamental (de organizaciones no
gubernamentales), donaciones privadas, ayuda regional o internacional?
Relaciones entre civiles y militares: especifica el sistema cules y en qu condiciones pueden
utilizarse recursos militares en los desastres?
Fortalecimiento de capacidades: qu medidas se han adoptado para desarrollar y mantener la
capacidad de preparacin y respuesta? Abarcan esta medidas el desarrollo de capacidades a todos los
niveles?
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HFA
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1.3
MAH
Indicators
Governments: Coordination mechanisms are in
place within the Government to link all Ministries and
Government bodies with a role to play in disaster
preparedness.
A broader based nationally led coordination mechanism
is in place that links this Government system to civil
society stakeholders, technical and academic specialists,
international and non-governmental organisations and to
communities.
Civil Society: Civil society participates and supports the
developt of disaster preparedness coordination efforts at
all levels.
Civil society participates in forums for dialogue with
national and international stakeholders that facilitate the
sharing of information, experiences and lessons learned.
Civil society organisations are aware of regional policies
and protocols and their role within regional disaster
management systems.
Regional Organisations: A regional coordination
mechanism is in place that brings together
representatives from the individual Member States and
key regional disaster management agencies
Coordination mechanisms are established in advance
that can be used in the case of regional and intraregional disasters.
International Actors: Technical and other support is
provided for the development of regional and global
coordination mechanisms on preparedness.
1 Consltense tambin Characteristics: Thematic Area 5: Disaster Preparedness and Response, Component 1: Organisational
capacities and coordination. [Caractersticas. Esfera temtica 5. Preparacin y respuesta para casos de desastre, componente 1:
capacidades de organizacin y coordinacin], de John Twigg: .
Preparacin ante los desastres para una respuesta eficaz
Conjunto de directrices e indicadores para la aplicacin de la prioridad 5 del Marco de Accin de Hyogo
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MAH
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MAH
Ayuda a las autoridades de los distritos (thana) en la elaboracin y prueba de sus propios planes de preparacin para
casos de desastre;
Colaboracin con las autoridades locales, la Sociedad de la Media Luna Roja de Bangladesh, las organizaciones no
gubernamentales y otros involucrados en la prestacin de ayuda a consejos sindicales y comunidades de las aldeas
de zonas de alto riesgo con vistas a la elaboracin de sus propios planes de contingencia y al incremento de su propia
capacidad para enfrentar la situacin.
Colaboracin con los institutos de capacitacin existentes, las dependencias encargadas de elaborar materiales de
capacitacin y las organizaciones no gubernamentales que ya colaboran en las actividades de capacitacin pertinentes,
en la coordinacin y elaboracin de planes de estudio y materiales de capacitacin para distintos grupos objetivo.
Colaboracin con los organismos competentes, las autoridades locales, los institutos de capacitacin existentes y las
organizaciones no gubernamentales pertinentes en la planificacin y la organizacin de actividades de capacitacin
destinadas a un amplio espectro de personal de la administracin pblica, funcionarios electos y otros involucrados.
Creacin de mecanismos, procedimientos operativos para los sistemas de informacin y sistemas de comunicaciones
para la sala de control de un centro de operaciones de emergencia (COE) nacional, para su uso inmediato en caso de
emergencia.
Establecimiento de medidas destinadas a movilizar ms personal para el COE y ayuda a las autoridades locales sobre
el terreno, cuando sea necesario;
Dotacin de servicios de informacin y documentacin en materia de gestin de desastres para los organismos
competentes y otros involucrados;
Colaboracin con la Comisin de Planificacin y los organismos competentes con el fin de aumentar la sensibilizacin
sobre los riesgos de los desastres y asegurar que dichos riesgos, y las posibilidades de reducirlos, se tengan en cuenta
en la planificacin del desarrollo y que se incluyan las medidas adecuadas.
Vigilancia e informacin al Gobierno y al Parlamento acerca de los riesgos a los que se ha de hacer frente, la
vulnerabilidad de la poblacin y el activo econmico para afrontar los peligros conocidos, el estado de preparacin del
pas y cualquier demora o atascamiento en la ejecucin de los programas de prevencin/preparacin para casos de
desastre.
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Jaspreet Kindra/IRIN
Captulo 2
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todas las aldeas crearon un puesto de observacin y seguridad con sus propios materiales y equipos;
se hicieron los preparativos necesarios para establecer un enlace con una emisora de radio de
modulacin de amplitud de cuya explotacin se encargar la comunidad y que se utilizar para vigilar
diariamente la actividad del volcn y las comunicaciones entre las aldeas;
se construyeron refugios en las aldeas para proteger a la poblacin de los gases txicos;
se adoptaron medidas para reducir al mnimo la degradacin del medio ambiente (tala de rboles y la
extraccin de arena y piedra) que incrementa la vulnerabilidad al deslizamiento de la lava;
2 Para obtener informacin ms detallada sobre la manera de planificar una preparacin eficaz a escala local, consltese el documento
Characteristics, Thematic Area 5: Disaster Preparedness and Response, Component 3: Preparedness and Contingency Planning.
[Esfera temtica 5: Preparacin y respuesta en casos de desastre. Componente 3: Preparacin y planificacin de contingencia]
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se proporcion capacitacin a grupos de mujeres sobre la manera de abordar las cuestiones de gnero;
todos los participantes adquirieron el compromiso de compartir sus aptitudes y conocimientos con sus
familias y con los miembros de su comunidad;
se puso en marcha un programa de educacin ambiental sobre volcanes dirigido a profesores y alumnos.
A finales de febrero de 2001 se registr una pequea erupcin a la que sigui una explosin de ceniza y
gases txicos. Los habitantes de dos aldeas corrieron hacia los refugios de evacuacin donde permanecieron
durante tres das. Tuvieron la ocasin de demostrar su disponibilidad operacional y los conocimientos
especializados que haban adquirido, los cuales se reflejaron en la deteccin temprana de la erupcin y la
evacuacin ordenada de la poblacin. Los funcionarios pblicos acudieron a las aldeas para ayudar en las
labores de evacuacin horas despus de que la comunidad las hubiera evacuado por sus propios medios.
Gracias a la buena preparacin de las comunidades, que haban identificado el centro de evacuacin y
haban preparado los productos bsicos necesarios durante la evacuacin, no se precis asistencia de
emergencia. Como haban comprobado que las carreteras en condiciones inadecuadas dificultaban la
rpida evacuacin durante las erupciones volcnicas, las comunidades vulnerables presionaron al gobierno
del distrito para que promoviese la construccin de mejores carreteras y obtuvieron una respuesta rpida
y favorable. El gobierno facilit el asfalto y el equipo necesarios para la rehabilitacin de un kilmetro de
carretera identificado como punto crtico para la rpida evacuacin. Las comunidades aportaron piedra,
arena, mano de obra y fondos al proyecto.
En 2006 se registr una erupcin volcnica de mayor magnitud y aproximadamente 20.000 miembros de
la comunidad utilizaron sus conocimientos especializados para evacuar la zona con seguridad. Se puede
encontrar ms informacin en la pgina web http://www.oxfam.org/
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1
2
2.1
Planificacin de contingencia
MAH
Indicadores
Gobiernos: El plan de contingencia es
multisectorial y se basa en una slida evaluacin
y en un anlisis de riesgos que prevea mltiples
peligros.
Se realizan ejercicios de capacitacin y simulacin
como mnimo una vez al ao con la participacin
de todos los actores, y la experiencia adquirida
se incorpora a las revisiones del plan de
contingencia.
3 En esta seccin se aplican las definiciones y los componentes fundamentales de la metodologa de las Directrices sobre la
planificacin interinstitucional de contingencia para la asistencia humanitaria del Comit Permanente Interagencial.
4 Para obtener ms informacin con vistas a garantizar la eficacia de la planificacin de contingencia a escala local, consltese el
documento Characteristics, Thematic Area 5: Disaster Preparedness and Response, Component 3: Preparedness and Contingency
Planning. [Esfera temtica 5: Preparacin y respuesta en casos de desastre. Componente 3: Preparacin y planificacin de
contingencia]
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MAH
A. Organizacin
La organizacin encargada de la gestin de desastres es la que est mejor situada para dirigir o coordinar un
proceso nacional de planificacin de contingencia, aunque debe incluirse a todos los involucrados clave. Antes
de formular un plan de contingencia, se realizar un anlisis de los planes y procedimientos de emergencia
existentes, de los inventarios de recursos y equipos, de los registros de datos de capacitacin y de experiencias
previas en situaciones de desastre y resultados de estudios e informes.
En el proceso de planificacin de contingencia participar el personal que haya intervenido en la respuesta en
casos de desastres anteriores, as como todas las personas que hayan trabajado en tareas de recuperacin.
En la formulacin y/o la revisin del plan participarn representantes de las poblaciones afectadas por los
desastres. Para que haya un intercambio recproco de los recursos durante una emergencia, puede ser
importante garantizar la participacin de personal con funciones administrativas y logsticas, as como los
miembros de rganos de financiamiento o los donantes.
Si bien los expertos externos pueden proporcionar valiosas contribuciones en su calidad de miembros del
equipo encargado de la formulacin del plan, es importante que sean las organizaciones de usuarios quienes
definan los contenidos del mismo. No se recomienda contratar los servicios de consultores externos para la
formulacin del plan. No obstante, podra ser til hacer uso de los conocimientos de expertos en la materia
durante el proceso de planificacin de contingencia, o bien encargar a un especialista la revisin de los
proyectos de planes antes de ultimar dichos planes.
B. Anlisis
El plan de contingencia debe estar basado en un slido anlisis de riesgos dentro de un contexto especfico,
y reflejara, por ende, la naturaleza de los peligros o las amenazas, as como las vulnerabilidades y las
capacidades dentro de un contexto concreto.
En la planificacin de hiptesis se tendr en cuenta un amplio abanico de posibles situaciones de peligro para
luego establecer como prioritarias las que se consideren ms pertinentes para el perfil de riesgos de la regin.
Cuando se formulen las hiptesis es importante realizar un anlisis serio de los desastres anteriores, evaluar los
niveles de riesgo existentes y formular predicciones acerca de las implicaciones humanitarias previsibles de un
peligro y/o amenaza concreto dentro de un contexto de riesgo dado.
Tambin es necesario entender y conocer claramente quin es vulnerable y por qu, y qu medidas podran
adoptarse para fortalecer la resiliencia de las comunidades expuestas a desastres naturales, as como el nivel
de sostenibilidad de los mecanismos autctonos para afrontar la situacin. Esto incluye, invariablemente, un
enfoque centrado en la poblacin que tenga en cuenta las cuestiones de gnero, culturales y especficas de
otros contextos que perjudican o empoderan a determinados grupos y personas. La informacin se recopilar
mediante un ejercicio detallado de representacin cartogrfica de las vulnerabilidades con el fin de determinar
con claridad cules son las zonas y las comunidades de vulnerabilidad elevada.
Aunque las hiptesis deben basarse en los sucesos ms probables y frecuentes, es importante considerar las
consecuencias de un suceso de una magnitud inusual, o cmo deberan adaptarse las respuestas en el caso
de una situacin de peligro posible, aunque menos frecuente. Asimismo, resulta til debatir cules seran las
seales de alerta temprana y los factores desencadenantes susceptibles de utilizarse para vigilar el progreso de
una situacin de peligro y sus consecuencias para el ser humano.
21
MAH
Todo ejercicio de planificacin de contingencia debera permitir a las organizaciones designadas explicar
en detalle su estrategia con miras al cumplimiento de sus obligaciones de desarrollo de la capacidad de
preparacin. El proceso como tal debera articular claramente los estndares mnimos de asistencia que se
espera que presten las organizaciones.
Los planes se basarn en normas claras y consolidadas, como las del proyecto Esfera. Antes de que ocurra un
desastre, se debatirn las cuestiones relativas a la cantidad y la calidad de los servicios previstos y se tomarn
en consideracin tanto el depsito preventivo de existencias como el proceso presupuestario. Se crearn
mecanismos de rendicin de cuentas eficaces, a los cuales tengan acceso los actores y las comunidades
locales.
Adems, los planes de contingencia incluirn un anlisis del modo en que operaran las propias organizaciones
encargadas de la respuesta si sus instalaciones, su personal o sus sistemas quedaran inmovilizados por
la situacin de peligro (por ejemplo, la destruccin de almacenes esenciales durante un terremoto, o la
incapacidad del personal de acudir al trabajo con normalidad durante una inundacin). Este proceso, conocido
como plan de continuidad de las operaciones puede resultar esencial a la hora de garantizar que las
organizaciones clave permanezcan operativas ante una situacin de peligro.
Todas las organizaciones que participen en la formulacin del plan poseern diferentes capacidades y recursos.
Todas ellas tienen derecho a participar en la formulacin del plan de contingencia y todas tienen algo que
aportar. Los conocimientos tcnicos y los recursos necesarios variarn en funcin de cada hiptesis. Algunas
organizaciones estarn especializadas en esferas muy tcnicas (por ejemplo la prediccin meteorolgica),
mientras que otras poseern conocimientos y aptitudes de base comunitaria aplicables a escala ms genrica
e igualmente esenciales. En el marco de un proceso en el que se expresen todas las opiniones en una fase
temprana, ser posible iniciar un dilogo y solventar las diferencias antes de que se produzca la respuesta al
peligro y no durante la misma.
Las Normas Esfera: Carta humanitaria y normas mnimas de repuesta humanitaria en casos de desastre?
El Proyecto Esfera fue lanzado en 1997 por un grupo de ONGs dedicadas a la asistencia humanitaria y el
movimiento de la Cruz Roja y la Media Luna Roja. Esfera es tres cosas: un conjunto de normas, un amplio
proceso de colaboracin y la expresin de un compromiso a favor de la calidad y la rendicin de cuentas. El
proyecto ha dado como fruto varios instrumentos de uso generalizado, y en particular el manual.
What are the Sphere Standards: Humanitarian Charter and Minimum Standards in Disaster Response?
The Sphere Project was launched in 1997 by a group of humanitarian NGOs and the Red Cross and Red
Crescent movement. Sphere is three things: a set of standards, a broad process of collaboration, and an
expression of commitment to quality and accountability. The project has developed several widely accepted
tools, the key one being the handbook.
The handbook outlines clear minimum standards in a range of key areas such as water, sanitation, nutrition,
protection and education. Many humanitarian organisations and some governments have made commitments
to the effect that assistance by humanitarian actors meets or exceed Sphere standards. Referring to the
Sphere standards when developing a response plan can make sure that planned assistance will meet
minimum standards. As many donors and international organisations have also agreed to abide by the Sphere
standards, referring to them in developing national response plans can also be a tool for making sure that all
stakeholders are working towards the same goal and that aid is delivered in an accountable and consistent
manner.
The handbook has been translated into many languages, and can be downloaded from www.sphere.org. The
project also conducts trainings and a range of other activities to promote its work and encourage humanitarian
accountability.
22
MAH
En el manual se describe con claridad un conjunto de normas mnimas en un amplio espectro de esferas clave,
como el agua, el saneamiento, la nutricin y la educacin. Numerosas organizaciones humanitarias y algunos
gobiernos se han comprometido a que la asistencia de los actores humanitarios cumplir o superar el nivel
estipulado en las normas Esfera. Si las normas Esfera sirven de referencia al formular un plan de respuesta,
la asistencia prevista en el marco del mismo cumplir al menos las normas mnimas. Dado que numerosos
donantes y organizaciones internacionales tambin han decidido acatar las normas Esfera, teniendo stas en
cuenta a la hora de formular los planes nacionales de respuesta todos los involucrados podrn trabajar en los
mismos objetivos y la ayuda se prestar de un modo responsable y uniforme.
El manual ha sido traducido a varios idiomas y puede descargarse en la pgina web http://www.sphere.org/.
El proyecto engloba asimismo actividades de capacitacin y de otra ndole con el fin de promover su labor y
alentar la rendicin de cuentas en el sector de la asistencia humanitaria.
C. Planificacin de la respuesta
Sobre la base de unas funciones y responsabilidades previamente convenidas, todos los participantes en el
proceso de planificacin de contingencia deben definir las estrategias y los objetivos de la respuesta de forma
ms detallada. Mientras que los arreglos institucionales mencionados anteriormente en el presente documento
contemplan estrategias y objetivos generales comunes para la respuesta, el proceso de planificacin de
contingencia proporcionar ms detalles sobre el modo en que aquellos cumplirn sus responsabilidades.
En la mayora de los casos ello se hace a escala ministerial sobre la base de acuerdos sectoriales especficos,
pudindose incluir un resumen de los mismos en las actualizaciones del plan global de contingencia. Gracias
a la formulacin de dichos planes es posible identificar deficiencias que deberan abordarse o la necesidad de
operaciones mixtas de mayor magnitud entre distintos sectores.
Los planes incluirn asimismo informacin sobre la difusin y la comunicacin que explique el modo en que
se informar a las poblaciones afectadas y a los involucrados clave, como los responsables de la toma de
decisiones y los donantes, as como el modo en que se informar a los medios de comunicacin. Contemplarn,
adems, la retroalimentacin de informacin y conocimientos locales en el sistema gubernamental permitiendo
que la poblacin afectada por los desastres exprese sus opiniones y ponga en comn la experiencia adquirida.
Asimismo, las conclusiones de las evaluaciones comunitarias se pondrn a disposicin de todas las partes
involucradas (dentro y fuera de la comunidad) e incluirse en la planificacin de la preparacin para desastres y
de desarrollo5.
5 Para ms informacin sobre este objetivo concreto, consltense el componente 2 de la esfera temtica 2 y el componente 6 de la
23
MAH
responsabilidades, etc.) se pueden modificar de acuerdo con los resultados y la experiencia adquirida durante
dichos ejercicios.
Los ejercicios de simulacin y respuesta pueden ser de utilidad a la hora de identificar los puntos fuertes y
las deficiencias, as como el tipo de capacitacin necesaria para que todos los participantes puedan cumplir
con las responsabilidades que les han sido asignadas. La utilizacin de ejercicios de simulacin es til para
mantener el plan fresco en la mente de todos los actores y para mantener actualizados los conocimientos
y las capacidades. Lo mismo sucede con las pruebas para determinar la eficacia de los sistemas de alerta y
de alerta temprana. La realizacin de ejercicios basados en la experiencia adquirida en respuestas anteriores
tambin es importante.
Los ejercicios de simulacin pueden constituir asimismo un buen medio para examinar el grado en que se
reflejan las cuestiones intersectoriales en el plan y tambin si los grupos vulnerables tendrn acceso a ayuda
adicional durante una posible respuesta a un peligro.
Una vez concluido el proceso de planificacin, es esencial utilizar sus contenidos para mejorar directamente los
niveles de preparacin por medio de actividades como el mejoramiento de los sistemas de alerta temprana, el
depsito preventivo de recursos en sectores vulnerables o la provisin de presupuestos de contingencia para
los departamentos gubernamentales conexos con responsabilidades centrales en materia de preparacin.
Igualmente es importante asignar recursos suficientes para el examen y la difusin del plan por parte de todos
aquellos que desempearn alguna funcin en su ejecucin. Es vital que todos comprendan claramente el plan
y sus funciones y responsabilidades.
24
2.2
MAH
Indicadores
Gobiernos: Se ha realizado un diagnstico
multisectorial e interinstitucional de capacidades
como resultado del cual se han adoptado
medidas claramente cuantificables destinadas
a fortalecer y mantener la capacidad para la
preparacin.
Se han preparado programas de capacitacin
permanente, los cuales incluyen ejercicios
de simulacin, y se han ejecutado a escala
nacional, provincial y local.
Los presupuestos incluyen fondos para el
desarrollo de la capacidad institucional y la
capacitacin tcnica y se puede acceder a los
mismos de manera coherente y oportuna.
Sociedad civil: Los involucrados de la sociedad
civil participan en el proceso de evaluacin de
la capacidad.
Las comunidades y los involucrados de la
sociedad civil reciben capacitacin adecuada y
apoyo de otra ndole para el desempeo de sus
funciones dentro del sistema de preparacin.
Las universidades, los organismos tcnicos
especializados y las organizaciones encargadas
de la preparacin para casos de desastre
participan en iniciativas de desarrollo de la
capacidad para la preparacin en casos de
desastre.
Organizaciones regionales: Los Estados
Miembros y otros involucrados reciben cursos y
material de capacitacin destinados a mejorar la
capacidad regional de preparacin y respuesta
en casos de desastre.
6 Este indicador tambin se incluye en el documento Words into Action for Implementation of Priority 5 of the HFA [De las Palabras a la
25
MAH
Se realizan autoevaluaciones regionales para
evaluar las capacidades disponibles dentro
de la regin y prestar apoyo a los Estados y
a los actores que se ocupan de la gestin de
desastres, as como para definir actuaciones y
establecer prioridades entre las mismas para
abordar las posibles deficiencias.
Existen normas regionales relativas a la
capacitacin y a la capacidad y se han
difundido por toda la regin.
Actores internacionales: Se renen las
experiencias adquiridas y los estudios de
casos pertinentes y se comparten con otros
pases.
Se presta asistencia tcnica a los actores
regionales y nacionales en la ejecucin de los
planes de desarrollo de la capacidad, cuando la
necesitan.
26
MAH
La lista que figura a continuacin puede servir de orientacin a la hora de elaborar un programa de desarrollo
de capacidades institucionales:
Se ha realizado un diagnstico detallado de las necesidades y las capacidades existentes, la cual aborda
especficamente las polticas, los procedimientos y los sistemas a todos los niveles.
Se han identificado formadores con experiencia y en consonancia con las necesidades de capacitacin.
Existe un programa de capacitacin en todas las instituciones que se ocupan de normas, procedimientos y
protocolos.
Existe una estrategia y un sistema de comunicaciones para la puesta en comn y la distribucin oportunas
de informacin cuando suceda un desastre y se ha impartido capacitacin sobre su manejo al personal
adecuado.
Se han establecido alianzas institucionales en funcin de las necesidades y se han suscrito los
correspondientes acuerdos, en los que se especifican las funciones, las responsabilidades y la rendicin de
cuentas.
Se han elaborado mdulos de capacitacin en todos los mbitos tcnicos centrados en la adaptacin de los
conocimientos tcnicos especializados a las situaciones de desastre. Se ha impartido capacitacin sobre
este tema a todo el personal relevante de los organismos y las comunidades participantes.
Se han formulado normas y procedimientos nacionales en todos los mbitos tcnicos de respuesta y de
preparacin para casos de desastre y se ha impartido capacitacin sobre su aplicacin a todo el personal
procedente de todos los sectores y de otros organismos.
Se han constituido equipos tcnicos de respuesta (logstica, agua y saneamiento, salud) y se les ha
proporcionado capacitacin y formacin sobre los correspondientes procedimientos y protocolos de
activacin.
Se ha impartido capacitacin a todo el personal sobre temas interdisciplinares, como el gnero, el medio
ambiente, la cultura y el trabajo con las comunidades.
Se est impartiendo capacitacin sobre diseo y ejecucin de proyectos para todas las fases de la gestin
de desastres.
27
2.3
MAH
Resultados previstos: existencia de un sistema de alerta temprana nacional y regional eficaz, que aplique
informacin tcnica y conocimientos bien fundamentados en materia de riesgos y que sea capaz de emitir
alertas para movilizar la accin en todas las comunidades en riesgo.
La alerta temprana se refiere a la reunin sistemtica y
el anlisis de informacin con el propsito de anticiparse
y detectar crisis humanitarias emergentes, en deterioro
o iterativas. Gracias a la alerta temprana, el pblico
y los equipos de respuesta en casos de emergencia
pueden tomar medidas preventivas y de proteccin para
evitar daos. La alerta temprana debera desencadenar
la actuacin de los organismos o los miembros de la
comunidad designados para la preparacin para una
situacin de peligro y/o la ayuda en la evacuacin de una
zona en riesgo. En la mayora de los pases son varias
las organizaciones que generarn informacin relativa a
la vigilancia de los peligros, entre ellas, organizaciones
meteorolgicas, observatorios vulcanolgicos y
sismolgicos, instituciones acadmicas, grupos de
inters regionales, organismos de las Naciones Unidas,
asociaciones agrcolas y organizaciones de otra ndole.
Como mnimo, como parte de la capacidad de preparacin
nacional, las autoridades que se ocupan de los desastres
deberan establecer vnculos con los departamentos de
vigilancia sismolgica y meteorolgica tanto a escala
nacional como regional, y con instituciones acadmicas
o gubernamentales clave que realicen un seguimiento
constante de las tendencias que presentan los desastres.
En funcin del tipo de peligro, los mecanismos de
vigilancia comunitarios pueden medir los cambios que
se produzcan a escala local. Es necesario desarrollar
y fortalecer dichos mecanismos mediante la prestacin
de apoyo para la formulacin de indicadores de alerta
temprana a escala comunitaria.
El dilogo permanente con las comunidades cientfica
y tecnolgica es crucial, particularmente en el contexto
de las tendencias emergentes que repercutirn sobre
la vulnerabilidad ante los desastres, incluido el cambio
climtico. La mejora del intercambio de datos, la
observacin espacial de los riesgos y de la tierra, la
elaboracin de modelos climticos y la prediccin, as
como el fortalecimiento de los sistemas de alerta temprana
son factores que pueden contribuir a mejorar la capacidad
de alerta temprana.
El desafo para el organismo responsable de la gestin
de desastres es la realizacin de anlisis eficaces y
la aplicacin de mltiples fuentes de informacin, en
28
Indicators
Gobiernos: La legislacin nacional establece
claramente las funciones y responsabilidades de
todos los involucrados, inclusive qu organismos
son responsables de emitir y difundir al pblico las
alertas de peligro.
El sistema nacional para la emisin de la alerta
temprana dispone de varios medios para llegar
a toda la poblacin, inclusive a los grupos de
difcil acceso, de un modo claro y fcilmente
comprensible.
Los sistemas de alerta temprana se basan en el
conocimiento comunitario de los peligros y riesgos
pertinentes e incluyen las medidas necesarias para
el intercambio recproco de informacin.
Los sistemas de alerta temprana se someten a
prueba peridicamente y se modifican en funcin
de la experiencia adquirida.
Existen arreglos institucionales que se someten a
prueba con el objeto de facilitar sistemas de alerta
temprana eficaces y oportunos que incluyan a
todos los involucrados.
Sociedad civil: Las redes locales imparten
capacitacin peridicamente sobre el sistema
nacional para la emisin de alertas tempranas.
Las comunidades y otros involucrados de la
sociedad civil participan activamente en todos
los aspectos del desarrollo, la explotacin, la
capacitacin y las pruebas de los sistemas de
alerta temprana.
Los sistemas de alerta temprana se adaptan a la
capacidad de la comunidad, haciendo especial
hincapi en garantizar el buen funcionamiento
de los sistemas de comunicaciones y el
reconocimiento y la comprensin de los mensajes
de alerta.
Organizaciones regionales: Se prestan servicios de
asesoramiento e informacin a los Estados con el
objeto de facilitar la creacin de sistemas de alerta
temprana.
MAH
Es imprescindible que los sistemas de alerta y de preparacin alcancen a la totalidad de la poblacin, incluidas
las poblaciones de temporada y los lugares remotos. Estos sistemas de comunicaciones sern bidereccionales e
interactivos para posibilitar la verificacin de la recepcin de las alertas, y para poder supervisar la repercusin de un
suceso. Los mensajes y las alertas de advertencia sern especficos de cada territorio geogrfico, de modo que las
alertas vayan dirigidas nicamente a quienes estn en riesgo.
Se recomienda utilizar diversos medios de comunicacin para la difusin de las alertas (por ejemplo, medios de
difusin para las masas y comunicaciones oficiosas). Las alertas generadas se transmitirn a quienes estn en
riesgo a travs de fuentes fiables (por ejemplo, el gobierno, lderes espirituales u organizaciones comunitarias
reconocidas). Tambin es posible impartir capacitacin a las redes de voluntarios y empoderarlas para la recepcin
y la amplia difusin de alertas a comunidades y hogares remotos. No debe dependerse nicamente de la tecnologa,
por ejemplo las comunicaciones por telefona mvil, debido a su vulnerabilidad durante las situaciones de peligro.
Los sistemas de difusin se adaptarn a las necesidades de cada comunidad (por ejemplo, radio o televisin para
las que dispongan de acceso a los mismos, y sirenas, banderas de advertencia o mensajeros para las comunidades
remotas). Los mensajes y las alertas de advertencia sern acordes con las necesidades especficas de las
poblaciones expuestas a un riesgo especialmente alto (por ejemplo, por diversos contextos culturales, sociales, de
gnero, lingsticos y educativos). Los mensajes incorporarn los valores, las preocupaciones y los intereses de
quienes tengan que tomar medidas (por ejemplo, instrucciones para la salvaguarda del ganado y las mascotas).
Asimismo, es importante reducir al mnimo el nmero de falsas alarmas con objeto de mantener la confianza en el
sistema de alerta.
Las organizaciones encargadas de las alertas mantendrn un vnculo constante con una red de vigilancia
plenamente equipada y coordinada que sea capaz de realizar anlisis de los datos sobre la marcha durante una
7
Para ms informacin, consltese el documento de John Twigg, Characteristics of a Disaster Resilient Community, ibid.
[Caractersticas de una comunidad resiliente ante los desastres, ibid.]
29
MAH
situacin de peligro. Estos centros de alerta han de estar operativos y dotados de personal capacitado en todo
momento. Deben existir recursos adecuados para mantener este equipo y para disponer de sistemas auxiliares
en caso de fallo. Al establecer estos sistemas, los expertos y las organizaciones internacionales pueden prestar
asistencia a la hora de definir y adquirir el equipo adecuado y de garantizar su compatibilidad con los sistemas
regionales o internacionales. Adems, en algunos casos puede ser conveniente negociar acuerdos de utilizacin de
recursos del sector privado cuando proceda y con antelacin (por ejemplo, equipos de radioaficionados y refugios de
seguridad).
Es necesario probar los sistemas de alerta temprana para comprobar su eficacia y para garantizar la correcta
comprensin de todos los mensajes y el funcionamiento eficaz de los sistemas. Tambin es esencial educar y
sensibilizar a la poblacin antes de cualquier situacin de peligro. Lo ideal sera incorporar actividades permanentes
de educacin y sensibilizacin pblica en materia de preparacin para casos de desastre en los programas de
estudios, desde la educacin primaria hasta la universidad. Las actividades de educacin y sensibilizacin pblica
proporcionarn a las comunidades y a los responsables de la adopcin de decisiones informacin clara acerca de
los peligros, las vulnerabilidades y los riesgos, y sobre el modo de reducir el impacto de los desastres. Asimismo,
ensearn a la comunidad el modo de difusin de las alertas y la forma de responder a los distintos tipos de peligros
cuando se reciba un mensaje de alerta temprana.
En este sentido, para aumentar la sensibilizacin de la poblacin tambin puede resultar eficaz utilizar los medios
de difusin masivos y medios populares o alternativos. Adems, las campaas de educacin y sensibilizacin
pblica deberan adaptarse a las necesidades especficas de cada uno de los grupos destinatarios (por ejemplo,
nios, administradores de situaciones de emergencia o medios de informacin). Las estrategias y los programas de
sensibilizacin de la poblacin deberan revisarse al menos una vez al ao (al objeto de actualizarlos si es necesario).
En el documento De las palabras a la accin (EIRD), captulo 2: Mejorar la informacin sobre los riesgos y la alerta
temprana se puede encontrar informacin ms detallada.
30
2.4
MAH
Indicadores
Gobiernos: Se han planificado las modalidades
y los recursos para gestionar las relaciones con
los medios de comunicacin y la difusin de
la informacin durante todas las fases de una
emergencia.
Funciona un sistema de informacin para la
recopilacin y difusin de los conocimientos
y la informacin pertinentes acerca de un
amplio abanico de peligros, vulnerabilidades
y capacidades en el plano local, nacional y
regional
Las estructuras de coordinacin planifican
peridicamente el intercambio de informacin
relativa a la gestin de desastres entre todos
los niveles.
Los procedimientos nacionales describen
claramente qu rganos son responsables
de emitir informacin a los medios de
comunicacin durante una situacin de peligro
y funcionan mecanismos claros y hay personal
capacitado para gestionar las cuestiones
relacionadas con los medios.
Sociedad civil: Las organizaciones de la
sociedad civil reciben informacin de los
sistemas de informacin creados y contribuyen
a la misma.
Se realizan campaas en los medios de difusin
para las masas con el propsito de aumentar
la sensibilizacin con respecto a los peligros
de los desastres y la repercusin y las fases
de preparacin de las mismas se evalan y se
supervisan peridicamente.
El pblico en general es consciente y est
informado de los riesgos de los desastres y de
la manera de gestionarlos.
31
B. Gestin de datos
Tambin es importante reunir datos y gestionarlos
durante el transcurso de una emergencia, lo cual no
slo incrementar la responsabilidad financiera y de los
usuarios, sino que tambin resultar esencial si se desea
adquirir experiencia para futuras respuestas. Ello podra
incluir la creacin de una biblioteca o base de datos
centralizada para almacenar informacin sobre los riesgos
de los peligros y estadsticas relativas a los desastres. El
mantenimiento y la actualizacin de un servicio semejante
resultan esenciales.
Tambin se desarrollarn y probarn con antelacin
sistemas claros para el seguimiento y la gestin de los
datos financieros. La gestin de la informacin debe
ser una actividad rutinaria y debe iniciarse en la fase de
preparacin y continuar a lo largo del perodo de pronta
recuperacin. Cuando se obtengan datos, stos tambin se
pondrn a disposicin del pblico. Estos datos resultarn
esenciales para evaluar los sistemas de preparacin
tras una situacin de peligro y sirven para fomentar el
aprendizaje permanente para mejorar los sistemas que se
establezcan.
32
MAH
El sector privado participa activamente en
la promocin de la capacitacin y la difusin
de conocimientos con todos los sectores
gubernamentales y el pblico en general.
Organizaciones regionales: Los Estados y los
organismos no gubernamentales que participan
en la gestin de desastres han creado
mecanismos para el intercambio de ideas e
informacin tcnica a escala regional.
Se presta asistencia tcnica y de otra
ndole para la elaboracin de estrategias de
informacin y comunicaciones destinadas a
mejorar la respuesta.
Actores internacionales: Se proporciona
asistencia tcnica y de otra ndole para el
dilogo a nivel estatal, regional y global, para
el intercambio de informacin y la elaboracin
de estrategias de informacin y comunicacin
destinadas a mejorar la respuesta. Se presta
asistencia tcnica a los actores nacionales e
internacionales para ejecutar los planes de
desarrollo de la capacidad que sean necesarios.
1
2
33
IRIN/ G. Cranston
Captulo 3
35
3.1
MAH
Indicadores
Gobiernos: Las actividades de respuesta utilizan
las capacidades de preparacin nacionales y
observan o exceden las Normas Mnimas para
el Socorro en Casos de Desastre del proyecto
ESFERA.
Se ha creado y se ha sometido a prueba un
centro de operaciones de emergencia o un
centro equivalente.
Se han definido y se han sometido a prueba
mecanismos de evaluacin de los daos
derivados de los peligros y se ha impartido
capacitacin a los equipos de evaluacin acerca
de la utilizacin adecuada de los instrumentos.
Los proyectos de respuesta incluyen
disposiciones especficas para fomentar la
igualdad entre los gneros y posibilitar que
las poblaciones vulnerables reciban apoyo
adicional.
Se han realizado ejercicios de simulacin de
la respuesta con el fin de someter a prueba
y mejorar las capacidades de respuesta y se
ha impartido capacitacin al personal y a las
comunidades para que puedan ejercer sus
responsabilidades durante la respuesta en caso
de emergencia.
Existen mecanismos para financiar las
actividades de respuesta en casos de
emergencia.
Se han suscrito con antelacin acuerdos con
proveedores de respuesta internacionales o
de otra ndole para la prestacin de asistencia
adicional, si as se solicita o se precisa.
Existen procedimientos destinados a
documentar las experiencias vividas durante
las situaciones de peligro y los desastres con
el fin de facilitar las revisiones despus de los
desastres.
MAH
En muchos casos, gran parte de la prdida de vidas registrada durante una situacin de peligro tienen lugar
durante las primeras 24 a 48 horas. En esta fase inicial es crtico maximizar la velocidad y la eficacia de los
esfuerzos de respuesta, y particularmente de los equipos de bsqueda y salvamento. Dado que los equipos
mdicos y de bsqueda y salvamento especializados son recursos limitados y costosos cuya demanda ser
previsiblemente elevada durante las primeras horas de una emergencia, es esencial que sus movimientos estn
adecuadamente coordinados para garantizar que lleguen a quienes ms los necesiten. Estos y otros activos
de alto costo y disponibilidad reducida, como el apoyo areo, podran estar mejor coordinados a travs de un
centro de operaciones de emergencia centralizado. Impartiendo con antelacin capacitacin a los voluntarios de
la comunidad sobre tcnicas bsicas de bsqueda y salvamento, as como sobre primeros auxilios bsicos a las
vctimas de los desastres, se puede reducir la presin ejercida sobre dichos activos e incrementar el alcance de
las actividades de bsqueda y salvamento durante las primeras horas de un desastre.
El proceso de planificacin de contingencia permitir desarrollar sistemas destinados al seguimiento de las
necesidades previsibles y la disponibilidad real de bienes, servicios y recursos humanos esenciales que
podran desplegarse inmediatamente en una emergencia (por ejemplo, recursos mdicos, alimentos, agua,
refugios de emergencia, bolsas para cadveres y otros materiales, y recursos humanos (por ejemplo equipos
de bsqueda y salvamento, comunicaciones, ingeniera, etc.), que puedan desplegarse inmediatamente en una
situacin concreta). Estos sistemas harn un seguimiento de los recursos gubernamentales as como de los
de otras organizaciones, como la Cruz Roja y/o la Media Luna Roja, organizaciones de las Naciones Unidas y
otras que puedan existir en el pas y que dispongan de fondos para la respuesta. Esta informacin se pondr
inmediatamente a disposicin de los encargados de coordinar las respuestas, y el personal debe estar capacitado
para facilitarles informacin actualizada peridicamente durante una respuesta.
Dependiendo de las hiptesis formuladas, se considerar la posibilidad de disponer de depsitos preventivos de
existencias en lugares seguros en las regiones de alto riesgo. Los planes incluirn, adems, informacin acerca de
cmo y dnde conseguir ms suministros en el supuesto de que un desastre se prolongue ms de lo esperado.
Preparacin ante los desastres para una respuesta eficaz
Conjunto de directrices e indicadores para la aplicacin de la prioridad 5 del Marco de Accin de Hyogo
37
MAH
Se formularn polticas que aborden cuestiones relativas al cumplimiento y la rendicin de cuentas. Es esencial
que las entidades participantes cumplan sus obligaciones de forma oportuna y tica y estn de acuerdo con
los trminos estipulados, en funcin de sus respectivos mandatos institucionales y la funcin que se les haya
encomendado en el desarrollo de la capacidad de preparacin. Se prestar la asistencia teniendo en cuenta los
derechos que la legislacin nacional e internacional confiere a las personas afectadas.
En toda poltica o documento firmado se describirn claramente las consecuencias del incumplimiento.
Es importante estar preparados para movimientos de poblacin planeados y no planeados antes, durante y
despus de una situacin de peligro. Las poblaciones que hayan sido evacuadas antes de que ocurra un desastre
necesitarn apoyo, como tambin lo necesitarn quienes se hayan desplazado por sus propios medios. Asimismo,
es posible que se desplacen otros grupos a consecuencia de la situacin de peligro.
La asistencia a estas poblaciones desplazadas temporalmente podra exigir importantes recursos y crear nuevo
estrs en las comunidades anfitrionas ms all de las regiones afectadas por el desastre inicial.
Antes de que se produzca una situacin de peligro previsible debe hacerse todo lo posible para fortalecer con
anticipacin las capacidades de respuesta propias de cada comunidad, sobre todo en las regiones de alto riesgo.
En las regiones en las que las comunidades hayan participado en las actividades de preparacin para casos de
desastre, stas ya dispondrn de una representacin cartogrfica de las regiones y poblaciones vulnerables,
conocern los procedimientos de evacuacin y alerta temprana y, a menudo, sern capaces de iniciar las
actividades de respuesta sin intervencin externa.
Tambin podr prestarse apoyo a los miembros y las organizaciones de la comunidad para que puedan adquirir los
conocimientos especializados necesarios para la preparacin y la respuesta en casos de desastre (por ejemplo,
evaluacin de la vulnerabilidad a los riesgos de los peligros, planificacin de la gestin de riesgos de desastre en
la comunidad, bsqueda y salvamento, primeros auxilios, gestin de los refugios de emergencia, evaluacin de las
necesidades, distribucin del socorro y lucha contra incendios). Adems de ser generalmente ms rpidas que la
respuesta externa, estas intervenciones son ms eficaces en funcin del costo y ms sostenibles a largo plazo.
Existen una serie de recursos que prestan asistencia adicional en el diseo y la evaluacin de la capacidad de
respuesta (en el anexo 3 se puede encontrar ms informacin).
38
3.2
MAH
Resultados previstos: la transicin a las actividades iniciales de recuperacin se tiene en cuenta en los
procesos de planificacin de contingencia y en otros procesos de planificacin y se incorporan en los marcos
integrales de reduccin del riesgo de desastres.
La asistencia humanitaria es vital para reducir
la prdida de vidas y el sufrimiento. No
obstante, el objetivo del socorro de emergencia
no es abordar las causas subyacentes que
originan un desastre, ni tampoco acta como
un estmulo automtico de una recuperacin
rpida y sostenible. En algunas situaciones,
el socorro despus de los desastres puede
incluso exacerbar las causas subyacentes de
la vulnerabilidad e incrementar el riesgo.
Anteriormente, la reconstruccin era concebida
y diseada a menudo como un medio de
restablecer en una comunidad afectada por
un desastre las condiciones anteriores al
mismo. El resultado de este enfoque sola ser
la reconstruccin de las condiciones de riesgo
existentes previas al desastre, adems de
la preparacin de las bases para desastres
futuros. Recientemente, los responsables de
la adopcin de las polticas y los profesionales
han comenzado a mirar ms all de la rplica
de la situacin anterior al desastre de las
comunidades. Cada vez toma ms fuerza la
idea de que la estrecha integracin de las
actividades iniciales de recuperacin con las
intervenciones de salvamento puede dar lugar
a intervenciones ms sostenibles que reducirn
el riesgo a la vez que aceleran el proceso de
recuperacin8.
Indicadores
Gobiernos: Se consulta a los involucrados que participan
en las actividades iniciales de recuperacin como parte del
proceso de desarrollo de la capacidad de preparacin.
Las necesidades de las actividades iniciales de recuperacin
se tienen en cuenta en los procesos y las evaluaciones de
los desastres.
A la hora de asignar fondos para la respuesta y preparacin
para casos de desastre se anticipan fondos para las
actividades iniciales de recuperacin.
Sociedad civil: Los grupos comunitarios y las organizaciones
de la sociedad civil participan en el desarrollo de los
aspectos de las actividades iniciales de recuperacin en el
marco de la planificacin de la preparacin e intervienen
activamente en las estrategias de ejecucin.
Organizaciones regionales: Se presta asistencia tcnica y
de otra ndole a los Estados y a otros involucrados sobre las
actividades iniciales de recuperacin y los desastres.
Actores internacionales: Se presta asesoramiento tcnico
y de otra ndole a los Estados y a las organizaciones
nacionales y regionales para la formulacin de las
estrategias de recuperacin.
8 Para ms informacin, consltese el documento de John Twigg, Characteristics of a Disaster Resilient Community, ibid. [Caractersticas
de una comunidad resiliente ante los desastres, ibid.], en particular, la esfera temtica 5, Disaster Preparedness and Response
[Preparacin y respuesta en casos de desastre].
Preparacin ante los desastres para una respuesta eficaz
Conjunto de directrices e indicadores para la aplicacin de la prioridad 5 del Marco de Accin de Hyogo
39
2
3
MAH
participacin de las autoridades provinciales y locales con autoridad ejecutiva para la planificacin y la
ejecucin de planes de reconstruccin y recuperacin despus de los desastres,
autoridades presupuestarias y financieras, con el fin de que puedan destinar recursos por anticipado para la
contingencia para la recuperacin de desastres..
40
3.3
MAH
Indicadores
Gobiernos: Los presupuestos asignados para las actividades
de preparacin se han institucionalizado en el marco del
plan de gestin de desastres a todos los niveles.
Se han creado e institucionalizado mecanismos de
financiacin gubernamentales para la preparacin y la
respuesta en casos de desastre y se informa peridicamente
de los mismos.
41
MAH
el modo en que beneficiarn directamente a las comunidades afectadas y a las economas locales. Entre dichos
medios cabe mencionar los siguientes:
alianzas pblico-privadas que ofrecen servicios de seguros asequibles que distribuiran la carga de los
riesgos de desastre que deben soportar las personas o los gobiernos;
planes destinados a cubrir a los gobiernos, en particular los gobiernos de los estados ms pequeos,
contra los impactos fiscales masivos de los desastres (por ejemplo, el Plan de Gestin de Desastres del
Commonwealth y los Estados Pequeos);
mecanismos que distribuyan el riesgo entre los mercados internacionales de reaseguros acompaados de
los instrumentos necesarios para vincular a los medios financieros mundiales con los pobres;
42
43
Tanvir Ahmed/IRIN
Conclusiones
Conclusions
La preparacin para casos de desastres es slo un elemento ms dentro del enfoque holstico de la reduccin del
riesgo asociado a los peligros naturales. No obstante, un nivel de preparacin adecuado puede resultar esencial
para salvar vidas y medios de vida ante los riesgos asociados a los peligros naturales. En el presente documento
se ha facilitado orientacin sobre los indicadores clave que pueden aumentar la eficacia de la capacidad de
preparacin. Concretamente, se ha subrayado que la planificacin de la preparacin debera ofrecer los siguientes
resultados:
formulacin y actualizacin peridica de un plan de contingencia que incluya un anlisis a fondo del riesgo de
peligros, la vulnerabilidad y las capacidades;
existencia de un sistema de alerta temprana nacional y regional eficaz que aplique informacin tcnica y
conocimientos bien fundamentados en materia de riesgos y sea capaz de emitir alertas para la movilizacin de
la accin en todas las comunidades en riesgo;
existencia de reservas financieras y mecanismos de financiacin de emergencia para prestar apoyo financiero
a las medidas de preparacin y respuesta y a las actividades iniciales de recuperacin que lo requieran.
La planificacin de la preparacin es un proceso que exige una vigilancia constante y sostenida. El desarrollo
de la capacidad de preparacin no es ms que el primer paso. Una vez ultimadas las actividades bsicas de
preparacin sealadas en este plan, es esencial que se asignen recursos humanos y de otra ndole para el
mantenimiento y la actualizacin de los sistemas y que se aproveche la experiencia adquirida tras las situaciones
de peligro para fortalecer la preparacin en el futuro.
45
Anexo 1
Nota sobre los indicadores
Los indicadores constituyen una medida explcita para determinar los resultados; una seal que revela progreso
o ausencia de progreso; un medio para medir lo que sucede en la realidad frente a lo que se ha planificado
o anticipado en trminos de calidad, cantidad y oportunidad. Los indicadores se pueden utilizar para medir el
rendimiento, los cambios producidos en los procesos o los resultados.
Entre los factores que han de tenerse en cuenta para que los indicadores sean tiles cabe sealar los siguientes:
claridad: ausencia de ambigedad sobre lo que se est midiendo para neutralizar toda probabilidad de que
se cuestione la interpretacin de los resultados;
eficacia en funcin de los costos: los resultados justifican su inversin en tiempo y dinero. Los resultados
deben basarse en procesos y actividades asequibles;
comparabilidad: los resultados deben poder compararse entre unidades y a lo largo del tiempo;
posibilidad de cuantificacin: se puede medir el indicador?
pertinencia: los indicadores deben ser realistas y sensibles en lo que respecta al entorno en el que se est
midiendo el cambio;
fiabilidad: los datos son de una calidad suficientemente fiable y constituyen una buena base para una
adopcin de decisiones segura;
viabilidad: los datos se pueden obtener de forma oportuna y a un costo razonable;
especificidad: el indicador debe medir nicamente la unidad o el proceso previsto;
validez: la eficacia con la que mide su objetivo;
Existe un extenso corpus de bibliografa sobre la utilizacin de los distintos tipos de indicadores. Esta tipologa se
puede desglosar como sigue:
los indicadores de insumos miden la inversin en una actividad o proceso concretos y son habitualmente
cuantitativos;
los indicadores del resultado identifican lo que se ha producido mediante una actividad;
los indicadores del resultado miden lo que se ha logrado mediante una actividad;
los indicadores de proceso se refieren al modo en que progresa o retrocede una actividad y pueden medirse
con respecto a objetivos o normas. Dichos indicadores son a menudo cualitativos;
los indicadores cualitativos se refieren al modo en que progresa o retrocede una actividad y pueden medirse
con respecto a objetivos o normas;
los indicadores cuantitativos identifican un cambio cuantitativo o porcentual registrado en una actividad u
objetivo concretos durante un perodo de tiempo dado.
46
Anexo 2 - Definiciones
Anexo 2
Definiciones
Amenaza / peligro:
Evento fsico, potencialmente perjudicial, fenmeno y/o actividad humana que puede causar la muerte o lesiones,
daos materiales, interrupcin de la actividad social y econmica o degradacin ambiental. (EIRD 2007). Los
peligros incluyen condiciones latentes que pueden materializarse en el futuro. Pueden tener diferentes orgenes:
natural (geolgico, hidrometeorolgico y biolgico) o antrpico (degradacin ambiental y peligros tecnolgicos).
Los peligros pueden ser aislados, secuenciales o combinados en su origen y repercusin. Cada peligro se
caracteriza por su localizacin, intensidad, frecuencia y probabilidad.
Asistencia/respuesta:
Provisin de ayuda o intervencin durante o inmediatamente despus de un desastre, tendente a preservar la vida
y cubrir las necesidades bsicas de subsistencia de la poblacin afectada. Cubre un mbito temporal inmediato, a
corto plazo, o prolongado. (EIRD 2007).
Capacidad
Combinacin de todas las fortalezas y recursos disponibles dentro de una comunidad, sociedad u organizacin
que puedan reducir el nivel de riesgo, o los efectos de un evento o desastre. El concepto de capacidad puede
incluir medios fsicos, institucionales, sociales o econmicos, as como cualidades personales o colectivas tales
como liderazgo y gestin. La capacidad puede tambin ser descrita como aptitud. (EIRD 2007)
Desastre:
Interrupcin grave del funcionamiento de una comunidad o sociedad que causa prdidas humanas materiales,
econmicas o ambientales generalizadas, que exceden la capacidad de la comunidad o sociedad afectada para
hacer frente a la situacin utilizando sus propios recursos. Un desastre es funcin del proceso de riesgo. Resulta
de la combinacin de amenazas, condiciones de vulnerabilidad y capacidad o medidas insuficientes para reducir
las consecuencias negativas y potenciales del riesgo. (EIRD 2007).
Formulacin de escenarios
El proceso de formulacin de supuestos de planificacin acerca del impacto humanitario previsible de una
amenaza/peligro concretos. Estos escenarios se pueden formular a distintos niveles y pueden ser escenarios
contextuales generales, como las consecuencias humanitarias generales, o escenarios ms especficos, como
las necesidades humanitarias previsibles, las vulnerabilidades y las capacidades especficas de las comunidades
afectadas y la capacidad de respuesta de las instituciones. Tambin cabe incluir el nivel de asistencia que
se espera que presten el Gobierno y la comunidad humanitaria, as como la identificacin de restricciones y
deficiencias potenciales en la prestacin de asistencia (Comit Permanente Interagencial 2007)
47
Anexo 2 - Definiciones
Gestin del riesgo de desastres
Proceso sistemtico de utilizacin de decisiones administrativas, de organizacin y conocimientos y capacidades
operacionales para implementar polticas y estrategias, y fortalecer las capacidades de la sociedad y de las
comunidades a fin de reducir el impacto de amenazas naturales y de desastres medioambientales y tecnolgicos
consecuentes. Esto implica todo tipo de actividades, incluyendo medidas estructurales y no estructurales para
evitar (prevencin) o limitar (mitigacin y preparacin) los efectos adversos de los desastres. (EIRD 2007).
Mitigacin.
Medidas estructurales y no estructurales emprendidas para limitar el impacto adverso de las amenazas naturales y
tecnolgicas y de la degradacin medioambiental. (Ejemplos de medidas estructurales son medidas de ingeniera
y de construccin resistente a las amenazas, mientras que las medidas no estructurales incluyen concientizacin,
desarrollo del conocimiento, polticas sobre el ordenamiento territorial y sobre la gestin de recursos y prcticas
operativas de las instalaciones). (EIRD 2007)
Planificacin de contingencia (tambien: planificacin para imprevistos)
La planificacin de contingencia es un instrumento de gestin que se utiliza para analizar la repercusin de
posibles crisis con el objeto de adelantarse con mecanismos adecuados y apropiados a fin de dar una respuesta
oportuna, efectiva y apropiada a las necesidades de las poblaciones afectadas. La planificacin de contingencia
es un instrumento que permite prever y solventar los problemas que suelen surgir durante una intervencin
humanitaria (Comit Permanente Interagencial 2007)
Preparacin:
Las capacidades y conocimientos adquiridos por los gobiernos, las organizaciones profesionales encargadas de la
respuesta, las comunidades y las personas para anticiparse y responder de forma eficaz al impacto de condiciones
o situaciones de peligro previsibles, inminentes o actuales.
Observacin: la accin de preparacin se realiza dentro del contexto de la gestin del riesgo de desastres
y debera basarse en un anlisis detenido de los riesgos de desastres y vincularse a los sistemas de alerta
temprana. Incluye la planificacin para situaciones imprevistas, el almacenamiento de equipo y suministros,
los servicios de emergencia y los acuerdos de fuerzas de reserva, las comunicaciones, los mecanismos de
coordinacin y gestin de la informacin, la capacitacin del personal, los ejercicios de simulacin y la educacin
pblica. Debe fundamentarse en capacidades presupuestarias, jurdicas e institucionales oficiales (EIRD 2008)
Prevencin
Actividades tendentes a evitar el impacto adverso de amenazas, y medios empleados para minimizar los desastres
medioambientales, tecnolgicos y biolgicos relacionados con dichas amenazas. Dependiendo de la viabilidad
social y tcnica y de consideraciones de coste/beneficio, la inversin en medidas preventivas se justifica en reas
afectadas frecuentemente por desastres. En este contexto, la concientizacin y educacin pblica relacionadas
con la reduccin del riesgo de desastres, contribuyen a cambiar la actitud y los comportamientos sociales, as
como a promover una cultura de prevencin. (EIRD 2007)
Recuperacin
Decisiones y acciones tomadas despus de un desastre con el objeto de restaurar las condiciones de vida de la
comunidad afectada, mientras se promueven y facilitan a su vez los cambios necesarios para la reduccin de
desastres. La recuperacin (rehabilitacin y reconstruccin) es una oportunidad para desarrollar y aplicar medidas
para reducir el riesgo de desastre. (EIRD 2007)
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Anexo 2 - Definiciones
Reduccin del riesgo de desastres (RRD):
Marco conceptual de elementos que tienen la funcin de minimizar vulnerabilidades y riesgos en una sociedad,
para evitar (prevencin) o limitar (mitigacin y preparacin) el impacto adverso de amenazas, dentro del amplio
contexto del desarrollo sostenible. (EIRD 2007).
Riesgo:
La probabilidad de consecuencias perjudiciales o perdidas esperadas (muertes, lesiones, propiedad, medios de
subsistencia, interrupcin de actividad econmica o deterioro del medio ambiente) resultado de interacciones entre
amenazas naturales o antropognicas y condiciones de vulnerabilidad. (EIRD 2007). El riesgo tambin se expresa
a menudo con la siguiente ecuacin:
Riesgo = peligro x vulnerabilidad/capacidad de respuesta (Comit Permanente Interagencial 2007)
El riesgo es dinmico y no afecta a todos por igual.
Sistema de alerta temprana
Provisin de informacin oportuna y eficaz a travs de instituciones identificadas, que permite a individuos
expuestos a una amenaza tomar acciones para evitar o reducir su riesgo y prepararse para una respuesta
efectiva. Los sistemas de alerta temprana incluyen una serie de elementos, a saber: conocimiento y mapeo de
amenazas; monitoreo y pronstico de eventos inminentes; proceso y difusin de alertas comprensibles para las
autoridades polticas y para la poblacin; y la adopcin de medidas apropiadas y oportunas en respuesta a tales
alertas. (EIRD 2007)
Vulnerabilidad
Las condiciones determinadas por factores o procesos fsicos, sociales, econmicos, y ambientales, que aumentan
la susceptibilidad de una comunidad al impacto de amenazas. (EIRD 2007).
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Anexo 3
Nombrar al organismo principal responsable de la evaluacin y determinar las funciones de otros en apoyo del
proceso de evaluacin
Establecer las normas y procedimientos difundidos a los responsables, incluido el tipo de informacin
necesaria, todos los formularios exigidos y quin debera recibir esta informacin
Formar y capacitar a los equipos de evaluacin, especialistas temticos y/o sectoriales inclusive
Determinar quin es responsable de la administracin de los primeros auxilios, las evacuaciones mdicas y la
manipulacin de los restos humanos
Garantizar que se tengan en cuenta las contingencias en caso de prdida de infraestructura hospitalaria
Asistencia y logstica
Garantizar que exista una reserva de cantidades suficientes de productos de socorro bsico
Existencia de sistemas de adquisicin que puedan activarse con prontitud y de contratos previamente
acordados con proveedores locales. Se han identificado proveedores fuera del pas por si se necesitan
productos que no estn disponibles a escala nacional
Se debe garantizar la existencia de locales de almacenamiento adecuados en todas las zonas del pas
50
Existencia de todos los mecanismos logsticos necesarios para el transporte y la distribucin de los productos
de socorro y asignacin del responsable o responsables de la administracin
Garantizar que los aeropuertos y/o puertos martimos estn preparados para recibir grandes cantidades
de mercancas y que dichas mercancas sean tramiten con rapidez, incluido su despacho aduanero, para
proceder a su distribucin
Se ha garantizado el transporte necesario, bien por medio de los sistemas gubernamentales o mediante
acuerdos negociados con proveedores privados?
Garantizar que los responsables de la logstica posean la capacidad necesaria para responder a un desastre a
gran escala
Determinar quin es el principal responsable de la gestin de los refugios. Localizar refugios potenciales en
todas las regiones de alto riesgo tomando en consideracin la propiedad de la tierra y las cuestiones relativas
al tiempo y al terreno
Evaluar la posibilidad de utilizar la infraestructura existente como refugio, por ejemplo las escuelas o los
centros comunitarios, en las regiones de alto riesgo y tambin si los afectados pueden refugiarse con
familiares o amigos
En todas las regiones de alto riesgo, evaluar qu estructuras comunitarias adicionales podran necesitarse, por
ejemplo escuelas, y quin asumir la responsabilidad de la construccin de las mismas
Agua y saneamiento
Determinar quin es responsable del abastecimiento de agua y garantizar la disponibilidad de las capacidades
tcnicas y los equipos necesarios cuando sucedan los desastres
Durante la fase de planificacin, garantizar que se tengan en cuenta aspectos culturales tales como la
utilizacin del agua para baarse, para beber, para asearse o para la preparacin de alimentos
Evaluar cul es la mejor opcin para el abastecimiento y el almacenamiento del agua potable
Determinar los medios de distribucin del agua teniendo en cuenta la posibilidad de que sea necesario
racionar el abastecimiento
Identificar a proveedores de servicios en caso de que fuese necesario comprar agua en cisternas
Evaluar qu tipo de saneamiento pudiera necesitarse (por ejemplo letrinas) y dnde se colocar en el caso de
que se levante un campamento, teniendo en cuenta las cuestiones de gnero y de salud
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Garantizar que los alimentos se distribuyan de forma adecuada entre la poblacin y evaluar si se pueden
adquirir alimentos en el mbito local o si se deben obtener de otras partes del pas, la regin o el exterior,
teniendo en cuenta el impacto que esto pudiera tener en la economa local
Determinar la composicin (tipo de alimentos, cantidad) de la canasta de alimentos teniendo en cuenta las
necesidades calricas en funcin de las condiciones meteorolgicas y conforme a unas normas establecidas
(por ejemplo, ESFERA)
Planificar adecuadamente las necesidades especiales de los nios y otros sectores vulnerables
Incluir, siempre que sea posible, a los miembros de la comunidad y a los beneficiarios en el proceso de
adopcin de decisiones
Determinar qu tipo de combustible se va a utilizar para cocinar y para la calefaccin y su impacto potencial
sobre la salud y el medio ambiente
Salud
Determinar qu servicios y/o exmenes sanitarios se van a ofrecer en coordinacin con las autoridades
sanitarias
Incluir los aspectos culturales y la participacin de los grupos destinatarios en la gestin de los servicios
sanitarios, cuando proceda
Tomar en consideracin las necesidades de grupos especiales (nios, mujeres embarazadas y lactantes, los
ancianos) en la planificacin
Determinar si los servicios sanitarios irn acompaados de educacin sanitaria y otros programas de
divulgacin
Garantizar la disponibilidad del equipo y los suministros mdicos necesarios (por ejemplo la cadena de fro) y,
en caso contrario, planificar su adquisicin como solucin alternativa
Telecomunicaciones
Evaluar la disponibilidad de sistemas de comunicaciones alternativos en el caso de desastre, por si los dems
resultan daados
52
Evaluar la posibilidad de que se mantenga el sistema educacional nacional (estructura, programas de estudios,
etc.)
Tener en cuenta las caractersticas culturales especiales (por ejemplo, espacios distintos para nios y nias)
Determinar si se van impartir los programas de formacin tcnica creados para adultos y jvenes
Tener en cuenta la posibilidad de que pueda surgir la necesidad de construir nuevas infraestructuras y evaluar
si los beneficiarios podran prestar apoyo (por ejemplo mano de obra)
Incluir la generacin de ingresos para el reestablecimiento de las actividades econmicas anteriores y para el
desarrollo de iniciativas nuevas que puedan implantarse con facilidad
Evaluar el grado de rehabilitacin de la tierra de las superficies agrcolas para los cultivos y el ganado
Tener en cuenta en la evaluacin la posibilidad de que se desencadenen conflictos entre los beneficiarios
que reciban bienes/servicios/subvenciones y las comunidades locales que no hayan sido incluidas en los
programas y garantizar la disponibilidad de personal para abordar estas cuestiones. Incluir medios para reducir
el potencial de conflicto en los procesos de planificacin
Determinar si resulta adecuado poner en marcha un programa de incentivos para los servicios facilitados por la
poblacin beneficiaria y, en ese caso, cmo se va a ejecutar
Incluir en el plan las necesidades de seguridad y proteccin especficas de los grupos ms vulnerables, como
las mujeres, los nios, los ancianos y los discapacitados
Crear directrices y procedimientos de seguridad y proteccin que garanticen que se haya impartido
capacitacin a los implicados sobre su aplicacin, incluidas sus funciones y responsabilidades
Determinar qu recursos son necesarios para ejecutar este componente del plan y quin puede suministrarlos
Seguimiento y evaluacin
Determinar quin es responsable del seguimiento y la evaluacin sectorial y global e impartir la capacitacin
necesaria
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Anexo 4
Recursos seleccionados
Enfoques holsticos, estrategias y marcos institucionales
FIRC y WPNS, Well Prepared National Society Self Assessment, 2003
EIRD, BAFD, Unin Africana, NEPAD, Guidelines for Mainstreaming Disaster Risk Reduction into Development, 2004,
www.unisdr.org/eng/risk-reduction/sustainable-development/cca-undaf/cca-undaf.htm
EIRD, De las palabras a la accin: Gua para la implementacin del Marco de Hyogo, Naciones Unidas, 2007,
http://www.eird.org/cd/de-las-palabras-a-la-accion/".
EIRD, Vivir con el riesgo, 2004, http://www.unisdr.org
Componentes clave de la planificacin de la preparacin
Sistema de aprendizaje activo para la rendicin de cuentas y el logro de resultados en la asistencia humanitaria y
Consorcio ProVentium South Asia Earthquake 2005: Learning from previous earthquake relief operations, 2005,
http://www.alnap.org/
APELL, informacin y preparacin para casos de emergencia a nivel local, es un proceso que tiene por objeto fomentar
la sensibilizacin pblica con respecto a los peligros y garantizar que las comunidades y los servicios de emergencia
estn capacitados y preparados para responder a los mismos. Se trata de un instrumento flexible y modular para
prevenir accidentes y, cuando ello no es posible, reducir al mnimo los impactos. A tal fin, se presta asistencia a los
responsables de la adopcin de decisiones y al personal tcnico para incrementar la sensibilizacin pblica y para
preparar planes de respuesta coordinados en los que participan la industria, el Gobierno y la comunidad local en los
casos en que un suceso inesperado ponga en peligro la vida, los bienes o el medio ambiente. El Manual APELL,
publicado en 1998, establece un proceso de diez pasos para el desarrollo de un plan de respuesta integrado y
funcional que engloba a las comunidades locales, los gobiernos, los equipos de respuesta a las emergencias y a otros
involucrados. Este proceso fomenta la sensibilizacin con respecto a los peligros en las comunidades prximas a
instalaciones industriales, insta a la reduccin y la mitigacin del riesgo y desarrolla la preparacin para la respuesta en
casos de emergencia. Vase www.unep.fr/pc/apell/process/natural.html)
El Centro Asitico de preparacin para casos de desastre de Bangkok ofrece numerosos cursos sobre planificacin de la
gestin de desastres y actividades conexas, por ejemplo, su curso de gestin de desastres; vase http://www.adpc.net/.
Benson, Charlotte y Twigg, John, Tools for Mainstreaming DRR: Guidance Notes for Development Organisations, 2006,
www.benfieldhrc.org/activities/publications.htm
Choularton, Richard, Contingency Planning and humanitarian action: a review of practices, Instituto de Desarrollo de
Ultramar, 2005, http://www.odihpn.org/
Gestin del Riesgo de Desastres de las Comunidades de Base y Estrategias financieras para la gestin de los impactos
econmicos de los desastres naturales. Vase http://www.worldbank.org/
Programa de Capacitacin en Gestin de Casos de Desastre, mdulo de capacitacin sobre la planificacin de
contingencia, 1996. www.proventionconsortium.org/themes/default/pdfs/ContingencyPlanning.pdf
FICR (2006): Guide for Developing Response and Contingency Plans for Latin America and the Caribbean.
Directrices sobre la planificacin interinstitucional de contingencia para la asistencia humanitaria, elaboradas por el
Grupo de Consulta sobre preparacin y planificacin de contingencia del Comit Permanente Interagencial en 2001 y
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55
Actividades claves
www.unisdr.org
5. Fortalecer la preparacin en
caso de desastre a fin de asegurar
una respuesta eficaz a todo nivel.
! Socializacin de la informacin y
cooperacin
! Redes entre disciplinas y regiones; dilogo
! Uso de terminologa uniforme sobre la RRD.
! Inclusin de la RRD en los planes
educativos, en la educacin formal e
informal
! Capacitacin y aprendizaje sobre la RRD;
mbito comunitario, autoridades locales,
sectores especficos, igualdad de acceso
! Capacidad investigativa: riesgos mltiples,
elementos socioeconmicos, aplicacin
! Concientizacin pblica y medios de
comunicacin
Temas transversales
3. Utilizar el conocimiento, la
innovacin y la educacin para crear
una cultura de seguridad y resiliencia a
todo nivel.
Prioridades de Accin
Objetivos estratgicos
La reduccin considerable de las prdidas ocacionadas por los desastres, tanto en trminos
de vidas como de bienes sociales, econmicos y ambientales de las comunidades y los pases.
Resultado esperado
Annexo 5:
Contribuir a la consecucin de los objetivos de desarrollo internacionalmente acordados, incluidos en la Declaracin del Milenio
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Actores
www.unisdr.org
! Establecer alianzas para implementar esquemas que dispersen los riesgos, reduzcan las primas de
seguro, amplen la cobertura de los seguros e incremente el financiamiento de la reconstruccin
posterior a un desastre, incluyendo las alianzas pblico-privadas
! Incorporar las medidas de RRD en los programas bilaterales y multilaterales de asistencia al
desarrollo. Promover un entorno que fomente una cultura de seguros en los pases en desarrollo.
! Desarrollar una matriz de las funciones e iniciativas en apoyo al seguimiento del Marco de Hyogo
! Apoyar las plataformas nacionales y la coordinacin regional
! Facilitar la coordinacin de acciones efectivas dentro del Sistema de la ONU y otras entidades
regionales e internacionales para apoyar la implementacin del Marco de Hyogo, identificar brechas,
facilitar procesos para desarrollar pautas y herramientas de normas generales para cada rea
especfica.
! Participar en la implementacin de la EIRD al promover la integracin de la RRD en los campos humanitario y del desarrollo
sostenible
! Fortalecer la capacidad del Sistema de la ONU para prestar asistencia a los pases en desarrollo propensos a los desastres
en materia de RRD e implementar medidas para la evaluacin del progreso
! Identificar acciones para prestar asistencia a los pases en desarrollo propensos a los desastres en la implementacin del
Marco de Hyogo, garantizar su integracin y la asignacin adecuada de recursos; brindar asistencia en el establecimiento de
estrategias y programas nacionales para la RRD
! Integrar una serie de acciones a los mecanismos relevantes de coordinacin (GDNU, IASC, Coordinadores Residentes y
Equipos por pas de la ONU)
! Integrar la RRD a los marcos de asistencia al desarrollo tales como la CCA/UNDAF y los PRSP
! En colaboracin con las redes y el apoyo de las plataformas, recopilar informacin y pronosticar amenazas naturales y
riesgos; establecer sistemas de alerta temprana, intercambiar informacin de forma abierta y completa
! Brindarle apoyo a los Estados mediante la asistencia de ayuda internacional coordinada para reducir la vulnerabilidad y
aumentar las capacidades
! Fortalecer los mecanismos internacionales para apoyar a los Estados afectados por un desastre durante la etapa de
recuperacin posterior a su ocurrencia, mediante un enfoque de la RRD
! Adecuar y fortalecer la capacitacin en gestin interinstitucional de desastres para la RRD y el desarrollo de las capacidades.
Estados
Consideraciones Generales
! Movilizar recursos y capacidades de los rganos relevantes en los mbitos nacional, regional e internacional, incluyendo el Sistema de las Naciones Unidas
! Realizar contribuciones financieras voluntarias adecuadas al Fondo Fiduciario de la ONU para la RD, con el fin de prestarle apoyo a las actividades de
seguimiento del Marco de Hyogo; revisar la utilizacin y la factibilidad de ampliacin de este fondo
! Facilitar y apoyar la implementacin del MAH en los pases en desarrollo propensos a los desastres, incluyendo la asistencia financiera y tcnica, abordando
la sostenibilidad de la deuda, la transferencia de tecnologa, el establecimiento de alianzas pblico-privadas, y la cooperacin Norte-Sur y Sur-Sur.
Tareas crticas
Con el fin de lograr los objetivos y actuar en torno a las prioridades identificadas en este Marco, se han determinado las siguientes tareas para garantizar la implementacin y el seguimiento por parte de los Estados y las organizaciones regionales e internacionales, en
colaboracin con la sociedad civil y otros grupos interesados. Se les solicita a los socios de la EIRD, especialmente al Equipo de Trabajo Interinstitucional sobre la Reduccin de Desastres* y a la secretara, brindar asistencia en la implementacin de este Marco de Accin.
Aplicacin y Seguimiento
Continuacin Resumen del Marco de Accin de Hyogo para el 2005-20015: Aumento de la Resiliencia de las Naciones y las Comunidades ante los Desastres (Marco de Hyogo)
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OCAH
Oficina para la Coordinacin de
Asuntos Humanitarios de las Naciones Unidas
Sede de Ginebra
Tel.: + 41 22 917 1234
Fax: + 4122 917 0023
ochagva@un.org
http://ochaonline.un.org/
Palacio de las Naciones
CH-1211 Ginebra 10
Suiza
Sede de Nueva York
Tel.: + 1 212 963 1234
Fax: + 1 212 963 1312
ochany@un.org
Secretara de las Naciones
Unidas
1 UN Plaza,
Nueva York, NY
10017 Estados Unidos
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