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EVOLUO E PERFIL DOS NOMEADOS PARA CARGOS DE CONFIANA NA ADMINISTRAO

PBLICA FEDERAL (1999-2014) RESULTADOS PRELIMINARES1


Felix Garcia Lopez2

1 INTRODUO

Este texto apresenta resultados preliminares de uma pesquisa sobre o perfil dos ocupantes de cargos
de livre nomeao da administrao pblica federal direo e assessoramento superior (DAS).
Procura-se responder, com base na anlise dos dados, algumas questes recorrentes no debate pblico
sobre o perfil dos quadros nomeados, as diferenas observadas entre reas de polticas pblicas,
o espao das nomeaes por patronagem e o vigor da politizao neste nvel da burocracia.
2 DIMENSIONANDO A BUROCRACIA DE LIVRE PROVIMENTO

Os cargos DAS se hierarquizam em seis nveis, o nvel 6 o mais relevante, poltica e administrativamente.3
Pode-se considerar, tambm, que quanto mais alto o nvel do cargo, mais intenso o imbricamento
entre decises de natureza poltica e decises tcnico-administrativas. A competncia para autorizar
as nomeaes relativas aos diferentes nveis variou no tempo (Lameiro, 2011), mas tem prevalecido
a regra de provimento que restringe ao Presidente da Repblica (ou chefe da Casa Civil) autorizar
e influir em escolhas para os nveis 5 e 6, que representam pouco menos de 6% dos 23 mil cargos
de livre nomeao atualmente disponveis na administrao federal, como indica a tabela 1.4
TABELA 1
Cargos DAS, por nvel hierrquico (dezembro/2014)
(Em %)
DAS
DAS-1

Nmero

(%)

7.407

31,89

DAS-2

6.368

27,41

DAS-3

4.424

19,04

DAS-4

3.682

15,85

DAS-5

1.132

4,87

DAS-6

217

0,93

Total

23.230

Fonte: Sistema Integrado de Administrao de Recursos Humanos (Siape).


Elaborao do autor.

1. Em todas a tabelas e grcos desta nota, foram excludos do clculo do total de cargos DAS da administrao pblica federal dois rgos:
a Caixa de Financiamento Imobilirio da Aeronutica e a Fundao Osrio, que tm, contudo, volume de cargos residual.
2. Tcnico de planejamento e pesquisa na Diretoria de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da Democracia (Diest) do Ipea.
3. H, ainda, os cargos de natureza especial (NES), mas em nmero muito reduzido. Eles no foram incorporados na anlise. Da mesma forma,
no discutimos as funes graticadas, em nmero bem expressivo, mas restritas ao servio pblico de carreira.
4. Ver a Portaria no 1.056/2003 publicada pela Casa Civil, em particular o Artigo 1o e o Artigo 4o do Decreto no 4.734/2003 (Brasil, 2003).

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Portanto, o presidente da Repblica, seu crculo imediato de assessores, e lideranas partidrias que
integram a coalizo influem sobre a escolha dos ocupantes dos cargos mais importantes, mas no sobre a
imensa maioria dos cargos. Por isso, inapropriado sugerir ascendncia da poltica partidria sobre um
universo de 23 mil cargos. Entre as razes para esta influncia se concentrar nos cargos superiores esto a
prpria atribuio de poder administrativo concentrada nestes cargos de mais alto nvel e a obrigao de
se restringir a 25% o nmero total de cargos DAS 1, 2 e 3, e a 50%, no nvel 4, o total de servidores sem
vnculos com o servio pblico (Decreto no 5.497/2005), o que limita a discricionariedade das escolhas.5
TABELA 2
Proporo de DAS 4 a 6 ocupados por servidores pblicos federais (dezembro/2014)
Nvel do cargo

Total ocupado

Servidores federais

Servidores federais (%)

DAS 4

3.682

2.206

60

DAS 5

1.132

645

57

DAS 6

217

91

42

Fonte: Siape.
Elaborao do autor.
Obs.: Os servidores federais foram denidos pelo seguinte ltro: servidores ativos permanentes, requisitados de outros rgos da administrao federal,
servidores federais cedidos, em exerccio descentralizado de carreira e servidores em exerccio provisrio.

A este respeito, vale ressaltar que os ocupantes de cargos DAS mais altos, de nvel 4 a 6, so
majoritariamente servidores federais (na mdia, 58%). Essa uma primeira indicao de que a
burocracia de carreira controla dimenses importantes da administrao federal.
Um argumento frequentemente utilizado sugere que o crescimento do volume de cargos de
livre nomeao responde necessidade de ampliar a poltica de distribuio clientelstica de cargos
no interior do aparato estatal. O crescimento do total de cargos DAS foi de 40%, comparando-se
2014 a 1999. Este crescimento foi mais expressivo nos nveis superiores, 4, 5 e 6 (Lopez, Bugarin e
Bugarin, 2014). A tendncia de crescimento tambm observada nos quadros da burocracia civil
permanente, cuja ampliao no mesmo perodo foi da ordem de 26%, e nas funes de confiana,
que foi da ordem de 75%.6 Como indica o grfico 1, embora a proporo dos DAS tenha passado de
3,3% para 3,7% do total de servidores civis ativos do Poder Executivo federal, estes mesmos cargos
tiveram participao reduzida em relao ao total de cargos e funes gratificadas do Executivo federal,
as quais so ocupadas por servidores efetivos, obrigatoriamente. Esta ltima mudana indica que o
crescimento dessas funes, ocupadas por servidores de carreira, foi mais expressiva que o crescimento
dos DAS e, em conformidade com o que mostraremos adiante tambm para os cargos DAS, segue o
movimento de ampliao da ocupao das posies de nomeao discricionria por servidores efetivos.
Em 2014, dos aproximados 23 mil cargos DAS, metade estava ocupada por servidores pertencentes
s carreiras dos prprios rgos, e 30% por servidores sem vnculo com o servio pblico. Outros trs
tipos de vnculos adotados nos critrios classificatrios do servio pblico federal referem-se a servidores
pblicos no vinculados s carreiras e totalizam 20% deste universo. Adotando-se uma definio ampla,
5. Ademais, h pouca probabilidade de se atrair para a capital federal membros das redes polticas regionais para cargos de menor expresso
(se bem que 30% destes estejam situados nos diferentes estados da federao).
6. Todos eles seguem o movimento de recomposio do nmero de servidores federais observados nos anos 2000, aps a reduo cujo auge
foi observado em meados da dcada de 1990. Os clculos forma realizados com base nas sries anuais do Boletim Estatstico de Pessoal do
Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MP) Brasil (2015).

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NA ADMINISTRAO PBLICA FEDERAL (1999-2014) RESULTADOS PRELIMINARES

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que soma servidores pblicos de dentro e fora da carreira, temos que 7 em cada 10 nomeados federais
possuem vnculo com o servio pblico, embora uma pequena proporo seja oriunda de requisies
feitas a rgos estaduais e municipais.
GRFICO 1
Evoluo dos cargos DAS no universo de cargos e funes de conana e graticaes da
administrao federal e em relao ao total de servidores civis ativos (1999-2014)
(Em %)
30

4,0

28

3,8
27,3
3,7

26

3,6

24

3,4
23,1

3,3
22

3,2

20
1999

3,0
2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

Proporo de cargos DAS em relao ao total de cargos e funes graticadas ou de conana da administrao federal
Proporo de cargos DAS em relao ao total de servidores civis ativos da administrao federal

Fonte: Boletim Estatstico de Pessoal (MP, 2015).


Elaborao do autor.
Obs.: Considera-se nesta anlise apenas o servio pblico civil. Os militares foram excludos.

GRFICO 2
Ocupantes de cargos DAS, por situao de vnculo com o servio pblico federal (dezembro/2014)
(Em %)
50
45
40
35
30
25

50,0

20
29,4

15
10
5

9,3

7,5

Requisitado

Exerccio descentralizado
de carreira

0
Ativo permanente

Nomeado cargo
comissionado

3,8
Requisitado de
outros rgos

Fonte: Siapenet.
Elaborao do autor.
Obs.: Servidores em exerccio descentralizado de carreira so servidores pertencentes s carreiras sem uma lotao especca em rgo federal, e cujo
exerccio da funo , por denio, descentralizado. Nestes esto, por exemplo, os especialistas em polticas pblicas e gesto governamental
(conhecidos como EPPGG), os analistas de nanas e controle e os advogados-gerais da Unio.

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Ao desagregar os dados por nvel, observa-se que a proporo de nomeados externos ao servio
pblico amplia-se na razo direta da hierarquia: 62% dos ocupantes de cargos DAS 1 pertencem ao
prprio rgo, no nvel 5 e 6 a proporo cai, respectivamente, para 18% e 10%.7
GRFICO 3
Evoluo do perl dos nomeados para cargos DAS 5 e 6, por nvel e natureza do vnculo (1999-2014)
(Em %)
3A Nomeados para cargos DAS 5
100
90

27

26

26

14

11

11

24

25

25

10

10

10

22

24

26

26

28

27

13

14

13

11

10

38

39

38

31

30

30

30

10

12

11

12

39

32

32

30

35

80
70

14

60
50
40

46
44

44

44

49

47

45

42

30
20
1
10

14

15

1999

2000

3
17

3
3
18

13

14

2003

2004

16

16

17

16

17

17

18

18

18

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

21

0
2001

2002

Requisitados de outros rgos federais

Servidores federais de carreiras com exerccio descentralizado

Requisitados de outros nveis de governo ou estatais

Servidores federais da carreira do rgo

2014

Sem vnculo com o servio pblico

3B Nomeados para cargos DAS 6


100
90

27

29

30

29

10

26

28

26

11

12

26

25

26

16

15

13

31

31

29

31

30

29

11

10

18

16

15

14

42

42

42

43

80
70

60
50
40

53

53

54

57

2
8

1
6

1
7

1
9

1999

2000

2001

2002

30

58

49

46

47

47

2
9

2
9

2
10

2
9

11

10

2
9

11

11

11

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

52

51

2
7

2
7

2003

2004

47

20
10
0

Requisitados de outros rgos federais

Servidores federais de carreiras com exerccio descentralizado

Requisitados de outros nveis de governo ou estatais

Servidores federais da carreira do rgo

Sem vnculo com o servio pblico

Fonte: Siapenet.
Elaborao do autor.

7. Este padro em que h menor proporo de servidores da carreira dos rgos em posies de maior poder se explica por razes polticas,
econmicas e institucionais, como sugere Lopez (2015).

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A distribuio apresenta uma mudana significativa quando inclumos na anlise os servidores


que pertencem a outras carreiras do servio pblico federal, os requisitados de outros rgos e membros
de carreiras com exerccio descentralizado da funo. Ao inclu-los, resulta que os servidores do Estado
so maioria entre os nomeados, mesmo nos nveis mais altos de poder.
A mudana mais importante decorre do salto na proporo de servidores requisitados de
outros rgos (que inclui a rubrica requisitados, somente), de 5% (n=408) no nvel 1 para 43%
(n=97) no nvel 6, em 2014.
Uma tendncia relevante foi a reduo da proporo de nomeados de fora das carreiras, inclusive nos
nveis superiores. No nvel 4, ela se reduziu de 42% para 31%; no nvel 5, de 44% para 30%;
no nvel 6, a reduo foi de 53% para 43%. No nvel 5 os servidores do prprio rgo passaram a
ocupar mais espao, de 13% para 21%; no nvel 6, a principal mudana se deu entre requisitados
de outros rgos, que ampliaram seu espao de 36% para 44% dos 211 ocupantes de cargo
neste nvel, em 2014. Se o volume de nomeados externos ao servio pblico for adotado como
parmetro para mensurar a profissionalizao do servio pblico, o sentido da mudana indica que
o servio pblico federal est mais profissionalizado.8
O perfil dos ocupantes dos cargos em cada pasta ou rgo infraministerial varia em funo
da combinao de fatores como a estrutura administrativa, a natureza das polticas implementadas,
a trajetria das mudanas institucionais e o grau de institucionalizao do ministrio. Identificar tais
variaes um passo necessrio para qualificar meios e espaos de aprimoramento da burocracia de
nomeao discricionria.9
Uma forma de diferenciar reas de polticas por relevncia e graus de profissionalizao
identificar o espao ocupado por cada ministrio no universo dos cargos de livre nomeao, e dos
servidores de carreira no universo de cargos do respectivo rgo. A Fazenda o ministrio com maior
nmero de cargos e, a exemplo dos ministrios da Justia, Sade e Previdncia Social, sugere que o
volume de cargos DAS tem relao com a capilaridade dos rgos pelo territrio, como so as agncias
do Instituto Nacional do Seguro Social (INSS), da Previdncia, e os institutos de sade e hospitais
federais, no ministrio correspondente. O Ministrio da Educao (MEC) no entra neste rol porque
sua estrutura capilarizada se estrutura por meio de funes de confiana das universidades,
por exemplo, no cargos. A Presidncia da Repblica, por seu turno, um rgo superior peculiar pois,
alm de incorporar outros rgos com status ministerial, no possui uma carreira prpria.
A proporo de servidores da carreira dos rgos ou demais servidores federais varia de forma
significativa entre pastas. Relaes Exteriores, Fazenda, Meio Ambiente e Cincia e Tecnologia tm
mais servidores de suas carreiras; Esportes, Turismo, Cidades, Pesca e Aquicultura apresentam menos
de um quarto de servidores de carreira; este ltimo apresenta a cifra de 97% dos nomeados sem
vnculos com o servio pblico. Em geral, ministrios que apresentam perfil com menor proporo de
servidores federais no tm carreiras prprias e no ocupam posio central no espectro das polticas
8. relevante ressaltar que o crescimento observado do nmero de cargos DAS seria mais expressivo caso se mantivessem constantes a
natureza de muitos desses cargos que foram, ao longo do tempo, convertidos em funes de conana ou funes graticadas. Ao mudar
de status e passarem a ser ocupadas obrigatoriamente apenas por membros da carreira, elas sugerem um movimento de prossionalizao
que passa despercebido por anlises que se xam apenas em cargos de direo e assessoramento superior.
9. Uma anlise comparada entre Ministrio da Cincia e Tecnologia e Ministrio da Integrao Nacional foi realizada por Borges e Coelho (2015).

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pblicas federais.10 O grfico 4 ordena a proporo de servidores de carreira federal ou em exerccio


descentralizado, por pastas, em 2014.
GRFICO 4
Cargos DAS ocupados por servidores vinculados carreira do ministrio ou em exerccio descentralizado
em relao aos oriundos de fora do servio pblico, por ministrio (dezembro/2014)
(Em %)
100
90

90,8 90,3 89,6


83,0 82,8
77,8

80

75,7
71,4 71,1 70,8 69,9

70

67,6
61,0

60

58,0 57,5
52,9 52,1

50

49,3

46,5

43,3
39,1

40

32,3 31,0
30
19,4

20
10

2,9
MPA

ME

Mtur

MD

MDSCF

MME

Minc

Mcid

MC

MJ

PR

MDA

MIN

MP

MT

MEC

MTB

Mapa

MS

Mdic

MCTI

MMA

MPS

MF

MRE

Fonte: Siapenet.
Elaborao do autor.

O grfico 5 apresenta visualmente as diferenas entre cinco ministrios com maior e menor
proporo de servidores da carreira entre os quadros DAS, bem como a evoluo temporal,
que retrata caractersticas importantes que devem ser mais bem exploradas em anlises comparadas
sobre razes da variao de perfil dos quadros nomeados. Fazenda, Previdncia, Relaes Exteriores,
Cincia e Tecnologia e Meio Ambiente so pastas que apresentam alta proporo de servidores da
carreira do rgo entre seus nomeados, embora a mudana de patamar deste ltimo s se inicie em 2004.
Em contraste, Esportes, Turismo, Pesca e Aquicultura, Cidades e Desenvolvimento Social apresentam
baixa proporo comparada de servidores de carreira. Dois fatores parecem importantes para estes
ltimos: so ministrios jovens, em processo de institucionalizao, sem carreiras prprias e/ou se
situam fora do ncleo duro de polticas pblicas com maior tempo de existncia.
A associao positiva entre o volume de servidores de carreira e a proporo de ocupantes
de DAS dessas mesmas carreiras indica que a deciso do poltico em nomear servidores de fora da
carreira tambm constrangida pela oferta de quadros internos qualificados. Portanto, razovel
esperar que a ampliao do nmero de servidores de carreira amplie o espao ocupado
por estes e a profissionalizao dos quadros DAS. O grfico 6 apresenta a correlao entre o
volume de servidores de carreira nos rgos e a proporo de cargos DAS 4 a 6 ocupados por
esses mesmos servidores, considerando que a obrigao de nomear pessoas vinculadas ao servio
pblico inexiste (nos casos dos nveis 5 e 6) ou est limitado ao mnimo de 50% (DAS 4).
10. No analisaremos o ministrio da Defesa por termos excludo a categoria requisitado militar do universo da anlise e, portanto,
corrermos risco de produzir vis.

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NA ADMINISTRAO PBLICA FEDERAL (1999-2014) RESULTADOS PRELIMINARES

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Os resultados sugerem que a profissionalizao dos quadros da burocracia de nomeao discricionria


amplia-se quando os rgos detm carreiras consolidadas.
GRFICO 5
Servidores vinculados carreira da pasta considerando a proporo entre estes e nomeados sem
vnculos com o servio pblico, em pastas selecionadas (1999-2014)
(Em %)
100
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0
1999

2000

2001

Mcid

2002

MCTI

2003

2004

2005

MDSCF

2006

ME

2007

MF

2008

MMA

2009

2010

MPA

2011
MPS

2012

2013

MRE

2014
Mtur

Fonte: Siapenet.
Elaborao do autor.

GRFICO 6
Proporo de servidores da carreira dos rgos federais superiores ocupando DAS 4, 5 e 6, em funo
do nmero total de servidores de carreira do respectivo rgo (2014)
(Em %)
0,6
Ativos permanentes vinculados ao rgos
em relao ao total de DAS 4 a 6

MF

0,5
MCTI
Mdic

0,4

MMA
Mapa

0,3

MT

MP
MPS

PR

MEC

MS

MTB

0,2

Minc

Mtur

MJ

MDA

MIN
MME

0,1

MDSCF
Mcid

ME
MPA

0,0
4

R2 = 0,45222

MC

10

11

12

13

Log do total dos servidores de carreira dos rgos superiores

Fonte: Siapenet.
Elaborao do autor.
Obs.: Foram excludos os ministrios da Defesa e das Relaes Exteriores por possurem rubricas prprias de classicao no sistema Siape, o que
levaria a distores.

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3 CONCLUSES

Os dados e as evidncias resumidamente apresentados neste texto sugerem crescente profissionalizao


dos quadros que ocupam cargos de confiana na administrao federal, se tomarmos como
mtrica o aumento do nmero de servidores nomeados que tm vnculos com carreiras federais.
Informaes complementares poderiam tornar mais segura a evidncia de maior profissionalizao
como o caso dos nveis de escolaridade dos nomeados , mas no h dados sistemticos e
confiveis disponveis. Contudo, ao considerar que servidores de carreira so aprovados em selees
competitivas, razovel considerar esta mtrica como uma evidncia segura de profissionalizao,
embora indireta.
Tambm foi apontado que o perfil dos ocupantes dos cargos varia de forma significativa entre
rgos e reas de polticas pblicas quando se analisa a natureza do vnculo do nomeado. Em reas
menos institucionalizadas e com carreiras menos estruturadas ou sem carreiras prprias, o espao
ocupado por nomeados sem vnculos com o servio pblico maior, indicando haver relao entre
a ampliao dos quadros de carreira dos rgos e estruturao de novas carreiras e o movimento
de maior profissionalizao. A profissionalizao no , portanto, apenas uma escolha do poltico,
mas sim constrangida pelo contexto institucional da escolha.
Parece-nos ser indevido apontar um crescimento das nomeaes de patronagem, do fisiologismo
ou do uso dos cargos como moeda de troca no nvel federal, embora saibamos que esses motivos
so relevantes para compreender os arranjos polticos aos quais o processo de formao da burocracia
poltica d resposta. Sobrevalorizar esta dimenso do processo de nomeaes ofusca aspectos igualmente
importantes do debate sobre os meios de qualificar os quadros da burocracia de nomeao discricionria.
Entre esses aspectos esto os efeitos nocivos da alta rotatividade dos quadros sobre a capacidade de
planejamento e implementao das polticas setoriais. Esta rotatividade, fustigada pelo multipartidarismo
das coalizes de governo e frequentes reformas ministeriais, poderia ser atenuada por alteraes que
convertam cargos cujas atribuies so exclusivamente administrativas em funes destinadas aos
membros experimentados nessas funes, no interior de cada rgo federal (ou por carreiras transversais).
Esta mudana ensejaria a oportunidade de definir com maior clareza o espao da poltica no interior desse
setor da burocracia, definio, hoje, turva. Tal movimento j foi trilhado por algumas agncias estatais,
como o caso do INSS e do Tesouro Nacional.
Converter cargos em funes para nomeados do interior dos rgos que teria como subproduto
reduzir o problema do excesso de cargos, agora convertidos em funes com sistemas internos que
definam parmetros razoveis de seleo, premiando o desempenho, criaria incentivo adicional para
que servidores ampliassem sua qualificao e formao. Hoje, a regra cria escolhas que so percebidas
como aleatrias e nem sempre razoveis, se olhada do ponto de vista da racionalidade do processo
de seleo dos nomeados. Reduzir esta incerteza premiando desempenho e mrito tambm um
estmulo qualificao no interior dos quadros de carreira do servio pblico.
Adicionalmente, a implementao de sistemas efetivos de verificao do desempenho dos
servidores em suas funes ou cargos seria de extrema relevncia, a exemplo da raramente implantada
estrutura piramidal de progresso.

EVOLUO E PERFIL DOS NOMEADOS PARA CARGOS DE CONFIANA


NA ADMINISTRAO PBLICA FEDERAL (1999-2014) RESULTADOS PRELIMINARES

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A agenda de reformas visando qualificar as regras e os critrios de definio dos quadros da


burocracia de mdio e alto escalo mostram que reduzir o universo do debate e apontar possveis
efeitos deletrios da politizao ou riscos de aparelhamento partidrio do Estado deixam de lado
dimenses que so to ou mais relevantes que estas para levar adiante uma reforma modernizadora
da burocracia pblica federal.

REFERNCIAS

BRASIL. Portaria no 1.056, de 11 de junho de 2003. Subdelega competncia para a prtica de atos de
provimento no mbito da administrao pblica federal, e d outras providncias. Dirio Oficial
da Unio, Braslia, 2003.
______. Decreto no 5.495, de 21 de julho de 2005. Dispe sobre o provimento de cargos em comisso
do Grupo-Direo e Assessoramento Superiores (DAS), nveis 1 a 4, por servidores de carreira,
no mbito da administrao pblica federal. Dirio Oficial da Unio, Braslia, 2005.
______. Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. Boletim Estatstico de Pessoal e Informaes
Organizacionais. Braslia: MP, 2015. Disponvel em: <http://goo.gl/iv3z34>. Acesso em: 8 dez. 2015.
BORGES, A.; COELHO, D. O preenchimento de cargos da burocracia pblica federal no
presidencialismo de coalizo brasileiro. In: LOPEZ, F. (Org.) Cargos de confiana no presidencialismo
de coalizo brasileiro. Braslia: Ipea, 2015.
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