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Y RELEVANCIA CULTURAL
BennoSander
Profesor de Poltica y Gestin de la Educacin
Este estudio tiene muchas versiones publicadas en numerosos idiomas y pases,
incluyendo el captulo II del libro Gestin educativa en Amrica Latina:
construccin y reconstruccin del conocimiento, Buenos Aires, Editorial Troquel,
1996
El examen de la evolucin del pensamiento administrativo del siglo XX y la
evaluacin de los resultados de recientes estudios realizados en el campo de la
administracin de la educacin revelan que, en este fin de siglo, la teora
administrativa enfrenta difciles desafos conceptuales y praxiolgicos en todo el
mundo. Amrica Latina no es una excepcin. Esta constatacin sugiere la
imperiosa necesidad de realizar nuevos esfuerzos de construccin y reconstruccin
del conocimiento cientfico y tecnolgico en el campo de la gestin educativa. Esos
esfuerzos reconstruccionistas tambin se imponen como consecuencia de la
creciente expansin y complejidad de los sistemas educativos y como resultado de
la propia conciencia social sobre la naturaleza de la educacin en la sociedad
moderna.
El primer objetivo del presente ensayo es presentar algunos esfuerzos histricos
de construccin del conocimiento cientfico en el campo de la administracin de la
educacin. Luego, se enuncia un paradigma heurstico multidisciplinario para
estudiar la gestin educativa en Amrica Latina1. Dicho paradigma se fundamenta
en la desconstruccin y reconstruccin de los conocimientos acumulados
histricamente, constituyndose un intento de sntesis terica de la experiencia
latinoamericana de gestin educativa en el contexto internacional. En el mbito de
esa visin histrica, sin embargo, el paradigma multidimensional tambin procura
dar respuestas organizacionales y administrativas eficientes, eficaces, efectivas y
relevantes a las actuales demandas y necesidades de la educacin
latinoamericana. Finalmente, este esfuerzo intelectual se apoya en la tesis de la
especificidad de la gestin educativa como campo profesional de estudio y en la
conciencia de la necesidad de construir una teora comprensiva de la prctica
profesional de administracin de la educacin.
CONTEXTO HISTRICO
El estudio del desarrollo de la administracin de la educacin latinoamericana,
revisado en el captulo anterior, sigue los pasos, aunque desfasados en el tiempo,
de la evolucin de las teoras pedaggicas y administrativas desarrolladas en
Europa y en los Estados Unidos de Amrica. Despus de la orientacin jurdica,
esencialmente normativa y estrechamente vinculada a la tradicin del derecho
administrativo romano que caracteriz la gestin educativa a lo largo de la historia
colonial, los pases de Amrica Latina pasan a adoptar, a partir de las primeras
ADMINISTRACIN EFECTIVA
Como construccin heurstica de gestin educativa, la administracin efectiva es
una derivacin conceptual de un conjunto de teoras contemporneas de
administracin y una induccin analtica de distintas experiencias prcticas en la
administracin pblica y la gestin educativa durante las dcadas posteriores a la
Segunda Guerra Mundial. Sus principales contribuciones tericas se originan en la
administracin para el desarrollo, la ecologa administrativa, la teora de la
contingencia, el desarrollo institucional y otras perspectivas alternativas.17 Los
protagonistas de esos movimientos contemporneos conciben la organizacin
como un sistema abierto y adaptativo, en el cual la mediacin administrativa pone
nfasis en las variables del ambiente externo a la luz del concepto de efectividad.
La efectividad (del verbo latino efficere, ejecutar, llevar a cabo, efectuar, producir)
es el criterio poltico que refleja la capacidad administrativa de satisfacer las
demandas concretas planteadas por la comunidad externa. El trmino ingls para
efectividad, tal como surgi en la teora de la administracin contempornea, es
responsiveness (del latn respondere, responder, corresponder), reflejando la
capacidad de respuesta a las exigencias de la sociedad. En otras palabras, como
criterio de desempeo administrativo, la efectividad mide la capacidad de producir
las respuestas o soluciones para los problemas polticamente planteados por los
participantes de la comunidad ms amplia. En ciertos aspectos, el concepto de
efectividad est asociado al de responsabilidad social --accountability--18 segn el
cual la administracin debe rendir cuentas y responder por sus actos en funcin de
las necesidades y prioridades de la comunidad.
Como criterio de desempeo administrativo, la efectividad ha tenido particular
vigencia en la administracin para el desarrollo, una construccin terica asociada
a la administracin pblica comparada que floreci despus de la Segunda Guerra
Mundial, en el contexto ms amplio de la teora poltica. Su preocupacin
fundamental es la de promover el desarrollo socioeconmico y mejorar las
condiciones de vida humana. Es en ese sentido que, tratando de superar las
limitaciones de los criterios tcnicos de eficiencia y eficacia, la efectividad se
refiere a "objetivos ms amplios de equidad y de desarrollo econmicosocial".19
Aplicando los conceptos de eficacia y efectividad a la administracin de la
educacin, es posible asociar la eficacia al logro de los objetivos pedaggicos
propiamente dichos, mientras la efectividad mide el nivel de consecucin de
objetivos sociales ms amplios. El nfasis tradicional en los criterios tcnicos de
eficiencia y eficacia est asociado a la pretendida neutralidad de la teora
organizacional y administrativa, incompatible con una administracin regida por el
criterio de efectividad poltica. En realidad, el concepto de efectividad supone un
compromiso real y verdadero con el logro de los objetivos sociales y el
atendimiento de las demandas polticas de la comunidad. La materializacin de
dicho compromiso con la vida de la comunidad requiere una filosofa solidaria y
una metodologa participativa.20 Cuanto mayor sea el grado de participacin
solidaria de los miembros de la comunidad, directa o indirectamente
comprometidos con la gestin educativa, mayor ser su efectividad y mayor su
capacidad poltica para responder concreta e inmediatamente a las necesidades y
aspiraciones sociales. Para describir el grado de compromiso poltico de la gestin
educativa, algunos autores adoptan el concepto de relevancia en vez del criterio
de efectividad.21 En este trabajo, sin embargo, se define la efectividad en una
comunidad ms amplia.
Esos elementos conceptuales permiten definir la relevancia de la administracin de
la educacin como criterio de desempeo cultural, de naturaleza sustantiva e
intrnseca, medido en trminos de la significacin y la pertinencia de los actos y
hechos administrativos para el desarrollo humano y la calidad de vida de los
participantes del sistema educativo y la sociedad como un todo. Sobre la base de
la importancia primordial de la calidad de vida y de educacin para los ciudadanos
en su entorno cultural, el concepto de relevancia de la gestin educativa se
desarrolla como alternativa superadora de los conceptos de efectividad, eficacia y
eficiencia. En esa lnea, los protagonistas de una construccin de administracin
relevante adoptan una orientacin esencialmente cultural y pautan su accin por
la pertinencia y la significacin de los hechos administrativos para el desarrollo
humano y la calidad de vida de los ciudadanos que participan del sistema
educativo y de la sociedad como un todo.
PARADIGMA
EDUCACIN
MULTIDIMENSIONALDE
ADMINISTRACIN
DE
LA
Dimensiones
Analticas
Dimensiones
Intrnsecas
Dimensiones
Extrnsecas
Dimensiones
Sustantivas
Dimensin Cultural
(Criterio de Relevancia)
Dimensin Poltica
(Criterio de Efectividad)
Dimensiones
Instrumentales
Dimensin Pedaggica
(Criterio de Eficacia)
Dimensin Econmica
(Criterio de Eficiencia)
utilitaria del mundo de los negocios, razn por la cual estas observaciones se
restringen bsicamente a la economa que comanda las dems contribuciones
disciplinarias correlativas.
Existe una amplia bibliografa sobre el contexto econmico en que funciona el
sistema educativo y sobre sus implicaciones para el estudio y el ejercicio de la
administracin de la educacin. La economa de la educacin se desarroll
rpidamente despus de la Segunda Guerra Mundial, concentrndose en el anlisis
del "valor econmico de la educacin"40 y en el estudio de los aspectos
econmicos de las instituciones y sistemas educativos, como su productividad
externa y su eficacia institucional. Tradicionalmente, la economa de la educacin
ha considerado el sistema educativo por la ptica econmica, cuya lgica funcional
a veces se ha transformado en paradigma modelador del proceso acadmico y de
la propia vida humana. Fue en ese contexto que la administracin de la educacin
incorpor muchos aspectos de la orientacin econmica de la administracin para
el desarrollo vigente en el sector pblico, en el que el planeamiento
gubernamental ha sido particularmente enfatizado. Si bien es cierto que
economistas de las ms variadas orientaciones hayan teorizado sobre la educacin
como consumo, el nfasis atribuido a la "inversin en el ser humano"41 a partir de
los aos cincuenta, en muchos casos traduce una filosofa deformadora del valor
integral de la educacin y de la propia vida humana. En dcadas recientes, se
observa una redefinicin del valor econmico de la educacin y un
redimensionamiento de la planificacin y la gestin educativa, a travs de la
incorporacin de preocupaciones de naturaleza social y poltica en la educacin.42
Esa redefinicin se acenta hoy da a la luz de las actuales condiciones econmicas
y tecnolgicas internacionales, que requieren nuevas perspectivas educativas,
basadas en una nueva relacin entre educacin, cambio tecnolgico y desarrollo
econmico.43
DIMENSIN PEDAGGICA
La dimensin pedaggica de la administracin de la educacin se refiere al
conjunto de principios, tcnicas y escenarios educativos intrnsecamente
comprometidos con el logro eficaz de los objetivos del sistema educativo y de sus
escuelas y universidades. A travs de los aos, la dimensin pedaggica de la
gestin educativa ha sufrido un proceso de atrofia frente al nfasis generalizado
en considerar la educacin en funcin del desarrollo econmico y tecnolgico. La
predominancia del papel econmico atribuido a la educacin ha condicionado la
orientacin de la gestin educativa que, imbuida de la lgica econmica, muchas
veces pas a ser considerada como un acto empresarial. Como reaccin a esa
situacin, en algunos ambientes acadmicos se ha acentuado una creciente
preocupacin con la administracin como acto pedaggico, en la expresin de
Muniz de Rezende.44
Los defensores de la dimensin pedaggica no pretenden obviar la dimensin
econmica, ni la relacin de la educacin con el desarrollo tecnolgico. Al
contrario, la preocupacin de sus protagonistas es atribuir a la administracin la
responsabilidad de coordinar la creacin y la utilizacin de contenidos, espacios,
mtodos y tcnicas capaces de lograr eficazmente los fines y objetivos de la
educacin en sus esfuerzos para cumplir su papel econmico, poltico y cultural en
la sociedad. La dimensin pedaggica de la administracin de la educacin, en
PARA
LA
EDUCACIN
DE
escuela clsica que puede ser traducida en trminos de responsabilidad y confiabilidad administrativa, tratando de vincular los principios
clsicos de eficiencia y precisin en la utilizacin de los recursos con resultados sustantivos mensurables. Ver Browder Jr., Lesley Jr., ed.,
Emerging patterns of accountability, Berkeley, California, McCutchan Publishing Corporation, 1971.19. Paulo Roberto Motta, "Administrao
para o desenvolvimento: a disciplina em busca de relevncia," Revista de Administrao Pblica, Ro de Janeiro, Vol. VI, n 3,
julio/septiembre, 1972, p. 42.20. Para una discusin del concepto de solidaridad en educacin, ver Juracy C. Marques,
"Administraosolidria: propostaoudesafio," Revista Brasileira de Administrao da Educao, Porto Alegre, Vol. I, n 1, enero/junio, 1983,
pp. 79-88.21. Vase, por ejemplo, Lauro Carlos Wittmann, "Habilitaoemadministrao da educao: pressupostos e perspectivas,"
Informativo ANPAE , n 3, julio/septiembre, 1981, pp. 7-9.22. R. E. Weick, Educational organizations as loosely coupled systems,
Administrative Science Quarterly, no. 21, 1976, pp. 1-19.23. Vase la contribucin de K. E. Weick, Educational organizations as loosely
coupled systems, y J. Pfeffer y G. R. Salancik, The external control of organizations, Nueva York, Harper and Row Publishers, 1978.24. W.
R. Scott, Organizations, Englewood Cliffs, NJ, Prentice Hall, 1981, p. 14.25. Una discusin inicial del concepto de relevancia en la
administracin pblica se encuentra en Paulo Reis Vieira y Anna Maria Campos, "Em busca de umametodologia de pesquisa relevante para
a administrao pblica," Ro de Janeiro, Revista de Administrao Pblica, Vol. XVI, n 3, julio/septiembre, 1980, pp. 101110.26. Webster's Seventh New Collegiate Dictionary, Springfield, G & G, Merrian Publisher, 1965, p. 723.27. Lauro Carlos Wittmann, Op.
cit., 1981, pp. 7-9.28. Lauro Carlos Wittmann, Op. cit., 1981, pp. 7-9.29. Jorge Honrio M. Brito, "Administraouniversitria: alternativa
empresarial ouacadmica," Informativo ANPAE, n 3, 1980, pp. 5-8.30. Miguel Gonzlez Arroyo, "Administrao da educao, poder e
participao," Educao e Sociedade, n 2, enero de 1979, pp. 34-36; Lauro Carlos Wittmann, "Habilitaoemadministrao da educao:
pressupostos e perspectivas," Informativo ANPAE, n 3, julio/septiembre, 1981, pp. 7-9.31. Antonio Muniz de Rezende, Jos Camilo dos
Santos Filho y Maria Lcia Rocha Duarte Carvalho, "Administraouniversitria como ato pedaggico," Educao Brasileira, Brasilia, DF,
Vol. I, n 12, 1978, pp. 15-58; A. M. Rezende, "Administrar educar ou deseducar?" Educao e Sociedade, San Pablo, Vol I, n 2, 1979,
pp. 25-35; A. M. Rezende, "Administraouniversitria: alternativa empresarial ouacadmica," Informativo ANPAE, n 1, 1980, pp. 68.32. Una influyente escuela de tericos no admite la posibilidad de combinar distintos paradigmas sociolgicos para estudiar situaciones
sociales y educativas, con base en el argumento de que cada paradigma se fundamenta en diferentes epistemologas y metodologas y
persigue diferentes objetivos. Vase, por ejemplo, G. Burrell y G. Morgan, Sociological paradigms and organizational analysis, Londres,
Heinemann, 1982; W. P. Foster, Paradigms and promises: new approaches to educational administration, Buffalo, Nueva York, Prometheus
Books, 1986; N. Jackson and P. Carter, "In defense of paradigm incommensurability," Organization Studies, Vol. 12, n 1, 1991, pp. 109127.33. Esa perspectiva se fundamenta en los conceptos de Kuhn y Popper sobre la elaboracin del conocimiento cientfico. Ver T. S. Kuhn,
The structure of scientific revolutions, Chicago, The University of Chicago Press, 1980; K. R. Popper, Conjectures and refutations, Nueva
York, Basic Books, 1962.34. D. A. Gioia and E. Pitre, "Multiparadigm perspectives on theory building," Academy of Management Review, Vol.
15, n 4, 1990, pp. 584-602.35. J. Hassard, "Multiple paradigms and organizational analysis: a case study," Organization Studies, Vol. 12, n
2, 1991, pp. 275-299.36. K. Sirotnik y J. Oakes, eds., Critical perspectives on the organization and improvement of schooling, Boston,
Kluwer-Nijhoff,1986. 37. Collen A. Capper, ed., Educational administration in a pluralistic society, Albany, New York, The State University of
New York Press, 1993, cap. 1 y 10. 38. Conceb el paradigma multidimensional de administracin de la educacin al comienzo de la dcada
de los aos ochenta, publicndolo por primera vez en 1982, en BennoSander, "Administrao da educao no Brasil: hora da relevncia,"
Educao Brasileira, Brasilia, CRUB, Ao IV, n 9, 2 semestre, 1982. Distintas versiones del paradigma fueron publicadas posteriormente
en diferentes idiomas y distintos pases.39. Este trabajo recoge valiosos subsidios encontrados en la ciencia social moderna, especialmente
en la produccin de Alberto Guerreiro Ramos, publicada en A nova cincia das organizaes: umareconceituao da riqueza das naes,
Ro de Janeiro, FundaoGetlio Vargas, 1981. En dicha obra, Guerreiro Ramos hace un anlisis crtico de la ciencia social y de la teora
organizacional del siglo XX centradas en la "lgica de mercado," contraponindole el cuadro conceptual de una nueva ciencia de las
organizaciones que el operacionaliza en su "paradigma paraeconmico." En realidad, el "paradigma paraeconmico" es un nuevo modelo
multicntrico de anlisis y planificacin de sistemas sociales. El trabajo de Guerreiro Ramos permite valiosas derivaciones conceptuales
para la delimitacin del sistema educativo y el estudio de su administracin.40. Theodore W. Schultz, The economic value of education,
Nueva York, Columbia University Press, 1964.41. "Investment in human beings," Suplemento del Journal of Political Economy, Vol. 70, n 5,
Parte II, octubre de 1962.42. Vase, por ejemplo, Fernando Henrique Cardoso, A construo da democracia: estudos sobre improdutiva,
San Pablo, Cortez Editora, 1984; Enrique Rattner, Planejamento e bem-estar social, San Pablo, Perspectiva,1979, cap. 3 y 4, pp. 125-164;
Divonzir Arthur Gusso, "Planejamento educacional: aspectos bsicos de umatransio de mtodos e conceitos," en
Subsdiosaoplanejamento participativo, Brasilia, DF, Ministrio da Educao,1980, pp. 101-117 (SriePlanejamento, n 3); Jacques R.
Velloso, Educationalplanning and decision-makingmodels in Brazil, Reports C 77, Paris, UNESCO, 1978; Anna Maria Campos, "Umnovo
modelo de planejamento para uma nova estratgia de desenvolvimento," Revista de Administrao Pblica, Ro de Janeiro, Vol. 14, n 3,
julio/septiembre, 1980, pp. 27-45; Carlos Palln Figueroa, "La administracin y la planeacin de la educacin superior frente al
requerimiento del desarrollo social," Planeacin de la educacin superior, Mxico, ANUIES/SEP, 1981; AcciaKuenzer, M. Julieta Calazans
e Walter Garcia, Planejamento e educao no Brasil, San Pablo, Cortez Editora, 1990; Juan Casassus, La profesionalizacin: eficacia
poltica o eficiencia tcnica, Trabajo presentado en la Conferencia Nacional de Educacin para Todos, Brasilia, DF, 19 de julio de
1994.43. Para una revisin comprensiva de la literatura sobre el reciente` trabajo terico y emprico acerca de las actuales relaciones entre
educacin, desarrollo y cambio tenolgico, vase Thomas Bailey y TheoEicher, Education, technologicalchange and economicgrowth, in
Jeffrey M. Puryear and Jos Joaqun Brunner, eds., Education, equity and economiccompetitiveness in theAmericas, Washington, DC, OAS,
ITERAMER 37, Education Series, 1994, pp. 103-120.44. Ver Antonio Muniz de Rezende, Jos Camilo dos Santos Filho y Maria Lucia Rocha
Duarte Carvalho, "Administrao da educao como ato pedaggico," Educao Brasileira, Brasilia, Vol. I, n 2, 1970, pp. 15-58.45. Valnir
Chagas, Educao brasileira: o ensino de 1o. e 2o. graus, San Pablo, EdiesSaraiva, 1978, p. 303.46. Para una discusin sobre la
naturaleza de la sociologa poltica como disciplina que estudia las relaciones entre el poder social y la autoridad poltica y sus implicaciones
para la prctica educativa, vase Carlos Alberto Torres, Sociologia poltica da educao, San Pablo, Cortez Editora, 1993, pp. 4153.47. Para una discusin del concepto de mediacin como categora concreta en educacin, ver GuiomarNamo de Mello, Magistrio de 1o.
grau: da competncia tcnica aocompromisso poltico, San Pablo, Cortez Editora/Autores Associados, 1982, pp. 22-34; Carlos Roberto
Jamil Cury, Educao e contradio: elementos metodolgicos para uma teora crtica do fenmeno educativo, San Pablo, Cortez Editora,
1985; BennoSander, Educacin, administracin y calidad de vida, Buenos Aires, Santillana, 1990, pp. 143-145.
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