N 110

Ocupao no Setor Pblico Brasileiro:

tendncias recentes e questes em aberto

08 de setembro de 2011

Governo Federal

Comunicados do Ipea

Secretaria de Assuntos Estratgicos da

Presidncia da Repblica

Os Comunicados do Ipea tm por objetivo

antecipar estudos e pesquisas mais amplas
conduzidas pelo Instituto de Pesquisa
Econmica
Aplicada,
com
uma
comunicao sinttica e objetiva e sem a
pretenso de encerrar o debate sobre os
temas que aborda, mas motiv-lo. Em geral,
so sucedidos por notas tcnicas, textos
para discusso, livros e demais publicaes.

Ministro Wellington Moreira Franco

Fundao pblica vinculada Secretaria de
Assuntos Estratgicos da Presidncia da
Repblica, o Ipea fornece suporte tcnico e
institucional s aes governamentais
possibilitando a formulao de inmeras
polticas
pblicas
e
programas
de
desenvolvimento brasileiro e disponibiliza,
para a sociedade, pesquisas e estudos
realizados por seus tcnicos.
Presidente
Marcio Pochmann
Diretor de Desenvolvimento Institucional
Geov Parente Farias
Diretor de Estudos e Relaes Econmicas
e Polticas Internacionais, substituto
Marcos Antonio Macedo Cintra

Os Comunicados so elaborados pela

assessoria tcnica da Presidncia do
Instituto e por tcnicos de planejamento e
pesquisa de todas as diretorias do Ipea.
Desde 2007, mais de cem tcnicos
participaram da produo e divulgao de
tais documentos, sob os mais variados
temas. A partir do nmero 40, eles deixam
de ser Comunicados da Presidncia e
passam a se chamar Comunicados do Ipea.
A nova denominao sintetiza todo o
processo produtivo desses estudos e sua
institucionalizao em todas as diretorias e
reas tcnicas do Ipea.

Diretor de Estudos e Polticas do Estado,

das Instituies e da Democracia
Alexandre de vila Gomide
Diretora de Estudos e Polticas
Macroeconmicas
Vanessa Petrelli de Correa
Diretor de Estudos e Polticas Regionais,
Urbanas e Ambientais
Francisco de Assis Costa
Diretor de Polticas Setoriais de Inovao,
Regulao e Infraestrutura, substituto
Carlos Eduardo Fernandez da Silveira
Diretor de Estudos e Polticas Sociais
Jorge Abraho de Castro
Chefe de Gabinete
Fbio de S e Silva
Assessor-chefe de Imprensa e Comunicao
Daniel Castro
URL: http://www.ipea.gov.br
Ouvidoria: http://www.ipea.gov.br/ouvidoria

1. Introduo1
Este Comunicado tem como objetivo analisar a poltica de revalorizao dos
servidores pblicos, recomposio de pessoal e de sua remunerao procurando apontar
os principais desafios dessa poltica para se avanar no processo de reestruturao do
Estado e de sua capacidade de operar polticas na sociedade.,2 Esta pesquisa Fruto dada
parceria entre o Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea) e a Secretaria de
Recursos Humanos do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (SRH/MPOG),
em 2008. Para isso, foram reunidas e organizadas informaes que tiveram como fonte:
os Censos Demogrficos, a Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNADs), a
Relao Anual de Informaes Sociais (Rais) e o Sistema Integrado de Administrao
de Recursos Humanos (Siape).
Os resultados deste estudo permitem afirmar que:

1) O movimento de recomposio de pessoal no setor pblico brasileiro, observado

durante toda a primeira dcada de 2000, foi importante, porm se mostrou
apenas suficiente para repor, parcialmente, o mesmo estoque e percentual de
servidores ativos existentes em meados da dcada de 1990.

2) Ao longo desse perodo em estudo, houve, uma preocupao em conferir maior

capacidade burocrtica ao Estado brasileiro, mediante o reforo de carreiras em
reas estratgicas, tais como: advocacia pblica, arrecadao e finanas, controle
administrativo, planejamento e regulao.
Com a retomada dos concursos pblicos, o nmero de servidores civis ativos da
administrao federal voltou ao patamar de mais de 600 mil que vigia na primeira
1

Colaboraram para este Comunicado Jos Celso Cardoso e Roberto Nogueira, da Diretoria de Estudos do
Estado, das Instituies e da democracia (Diest), Luciana Acioly e Andr Calixtre, da Assessoria Tcnica
da Presidncia do Ipea (Astep). A finalizao deste documento contou com o apoio da Assessoria de
Comunicao do Ipea (Ascom).
2

Ver CARDOSO JR., J. C. (Org.) Burocracia e ocupao no setor pblico brasileiro, volume 5. Braslia:
Ipea, 2011 (Srie Dilogos para o Desenvolvimento). Neste comunicado foram atualizados os dados para
o ano de 2010. Importante destacar que os Comunicados IPEA de nmeros 19 (Emprego Pblico no
Brasil: comparao internacional e evoluo recente, de 30 de maro de 2009) e 37 (Salrios no Setor
Pblico versus Salrios no Setor Privado no Brasil, de 10 de dezembro de 2009) j trataram, sob outros
recortes, deste mesmo assunto.

metade dos anos 1990, vindo a compensar, portanto, o nmero dos que se aposentaram
anualmente ao longo dessas duas dcadas (Grfico I). Contudo, o pico de cerca de 680
mil servidores civis ativos de 1992 ainda no foi alcanado.

Milhares

Grfico I - Servidores Civis Ativos da Administrao Federal, 19912010

700
650
600
550
500

19
91
19
92
19
93
19
94
19
95
19
96
19
97
19
98
19
99
20
00
20
01
20
02
20
03
20
04
20
05
20
06
20
07
20
08
20
09
20
10

450

Fonte: Boletim Estatstico de Pessoal, SRH/MPOG. Elaborao Ipea

O significado da retomada do concurso pblico para crescimento e fortalecimento

da capacidade de Estado evidenciada no grfico II, que consolida a srie de servidores
pblicos civis federais admitidos anualmente, a partir dos governos Collor e Itamar.
Durante estes ltimos, no houve admisso de servidores por concurso. Entre, 2003 e
2010, no entanto, 155 mil novos servidores foram admitidos. O nmero de servidores
ativos em 2010 ainda era menor que no incio da dcada de 1990, entre outros fatores,
porque houve ao menos trs momentos importantes de corrida aposentadoria que, de
modo geral, coincidem com perodos que precederam ou acompanharam reformas
previdencirias: 1991; 1995 a 1998 e 2003.

Aposentados

2010

2009

2008

2007

2006

2005

2004

2003

2002

2001

2000

1999

1998

1997

1996

1995

1994

1993

1992

50
45
40
35
30
25
20
15
10
5
0
1991

Milhares

Grfico II - Servidores civis federais: aposentados e admitidos por

concurso

Admitidos por concurso pblico

Fonte: Boletim Estatstico de Pessoal, SRH/MPOG. Elaborao Ipea

Em 2010, nota-se um prenncio de nova elevao do nmero das aposentadorias,

que se coloca acima de 10 mil por ano. Isto acontece porque os servidores em condies
legais de se aposentarem retardam ou antecipam sua solicitao conforme a conjuntura
lhes parea mais ou menos favorvel aos seus direitos.
3) Tampouco se deduz dos dados analisados que os gastos com pessoal tenham
sado do controle do governo federal, pois, em termos percentuais (grfico III),
esta rubrica permaneceu praticamente constante ao longo da primeira dcada de
2000, num contexto de retomada relativa do crescimento econmico e tambm
da arrecadao tributria.

Percentual da receita total

Grfico III - Despesas de pessoal como percentual da arrecadao

50
40
30
20
10
0
2002

2003

2004

Governo Geral

2005

2006

2007

2008

2009

Governo Federal

Fonte: Tesouro Nacional

4) Do ponto de vista qualitativo, a pesquisa indica que este movimento atual de

recomposio de pessoal no setor pblico deve trazer melhorias gradativas ao
desempenho institucional, ainda pouco perceptveis em funo do tempo
insuficiente de maturao deste novo contingente de fora de trabalho a servio
do Estado, devido a:

vem sendo selecionado a partir de critrios meritocrticos, por meio de

concursos pblicos, e mais para atividades-fim, que exigem nvel superior de
escolarizao, do que para atividades-meio, indicando a possibilidade de
maiores impactos sobre a produtividade agregada do setor pblico; e

tem assumido a forma de vinculao estatutria, em detrimento seja do

padro celetista, seja de vrias formas de contratao irregulares ou
precrias, o que o coloca sob direitos e deveres comuns e estveis, podendo
com isso gerar maior coeso e homogeneidade no interior da categoria como
um todo, aspecto este considerado essencial para um desempenho
satisfatrio do Estado no longo prazo.

2. Tendncias da ocupao no setor pblico brasileiro

O marco de referncia analtico para este estudo provm de uma interpretao de
conjunto das polticas pblicas adotadas no perodo e no s da descrio das polticas
de administrao de pessoal explicitadas em cada contexto governamental. Com isso, o
pressuposto adotado que as polticas econmicas e sociais tm maior potencial para
gerar tendncias e problemas peculiares ocupao do setor pblico do que as polticas
propriamente administrativas.
Pode-se afirmar que as tendncias de ocupao so expresses dessas polticas
pblicas mais amplas, embora em muitas situaes faltem dados confiveis para se
chegar a uma concluso definitiva a seu respeito e para se estabelecer qualquer relao
de causalidade entre um aspecto e outro. Por outro lado, os problemas da ocupao
pblica devem ser entendidos como geradores de impasses polticos que tampouco
podem ser resolvidos mediante medidas derivadas unicamente da poltica administrativa
de gesto de pessoal, visto que tais problemas esto relacionados fundamentalmente ao
cenrio macroeconmico e s estratgias adotadas para o desenvolvimento do pas.

Entre 1995 e 2010, os governos Fernando Henrique Cardoso (FHC) e Luiz Incio
Lula da Silva estabeleceram polticas de administrao de pessoal cujos efeitos se
desdobram para alm da ocupao na esfera federal, no s porque algumas dessas
polticas consubstanciaram-se em novas bases constitucionais e legais, como tambm
porque deram origem a medidas e incentivos que afetaram o crescimento, a distribuio
e o modo de vinculao de pessoal em todo o mbito federativo.
No primeiro mandato do governo FHC, houve esforo concentrado de produo de
documentos e diretrizes explcitas que tinham sua fundamentao no Plano Diretor da
Reforma do Estado de 1995. A administrao gerencial preconizada neste plano
apresenta um conjunto de diretivas bem conhecidas: autonomia financeira e
administrativa de certas entidades pblicas no estatais, retorno do regime contratual
(celetista) para funes no essenciais de Estado, generalizao da avaliao de
desempenho dos servidores, possibilidade de demisso do servidor por insuficincia de
desempenho e excesso de quadros, reorganizao das carreiras, especialmente nas
funes essenciais do Estado etc. Algumas dessas diretivas foram inicialmente
implementadas na Emenda Constitucional n 19, de 1998. De forma paralela e mais
clere em seus efeitos institucionais, a poltica de desestatizao levou criao das
agncias reguladoras, inicialmente nos setores de telecomunicaes e de energia
eltrica, mas logo se estendendo as reas mais ou menos tradicionais como sade e
transportes.
Foram concebidos, neste mesmo perodo, os planos de demisso voluntria (PDVs)
dos servidores federais (e de outros nveis de governo), de acordo com modelo encetado
no governo Collor. O governo federal buscou dar o exemplo para as demais esferas
federativas, ativando seus planos de demisso em conformidade com seus objetivos de
conteno global dos gastos pblicos. No entanto, o resultado desses planos, em termos
da diminuio do estoque de pessoal ativo, foi bem menor do que o esperado. A medida
mais significativa para a reduo do pessoal ativo deu-se simplesmente atravs da
conteno do nmero de ingressados por concurso pblico e do aumento das
aposentadorias em funo da expectativa de perdas salariais por parte dos servidores.
No segundo mandato do governo FHC, num contexto de sria crise cambial,
prevaleceu uma orientao caracterizada por fortes restries ao gasto com pessoal. Isso
culminaria, em 2000, com a edio da Lei de Responsabilidade Fiscal, que consolidou
vrios dispositivos legais anteriores, como a Lei Camata, em vigor desde 1995. De
7

modo geral, entre 1999 e 2002, as prioridades fiscais impuseram-se no campo da gesto
de pessoal do setor pblico e tiveram poder predominante em relao s propostas de
modernizao do aparato administrativo de Estado. Por exemplo, na esfera federal, no
houve praticamente admisso de novos servidores nem mesmo para as carreiras
essenciais de Estado, to incentivadas pelo plano da reforma administrativa.
No segundo mandato de FHC, toda a nfase poltica posta inicialmente na
modernizao gerencial da administrao pblica deslocou-se para duas outras
prioridades: a conteno fiscal das despesas pblicas, especialmente as de pessoal, e a
desestatizao modernizadora, acompanhada do fortalecimento do papel das agncias
reguladoras. Segundo dados da RAIS, existiam em 1991 mais de 20 mil trabalhadores
celetistas contratados por empresas de economia mista do governo federal, que foram
reduzidos, em 2003, a cerca de seis mil, graas ao processo de desestatizao, que no
se constituiu numa medida de administrao de empresas pblicas pelo Estado, mas
num componente estratgico da poltica de liberalizao econmica que visava a
transferir ao setor privado parte importante do estoque de ativos do setor pblico
produtivo estatal.
Em contraposio ao primeiro mandato do governo FHC, as polticas de gesto de
pessoal do setor pblico no governo Lula, no obstante terem trazido elementos novos,
foram tratadas de modo muito sumrio e em escassos documentos, como reflexo da
ausncia de consenso mais geral acerca de qual estratgia poltica seguir para o tema
dos recursos humanos no setor pblico. Diversas medidas de modernizao
administrativa continuaram a ser praticadas, mas pouco se escreveu sobre o assunto e a
todo custo se evitou o uso da expresso reforma do Estado. A poltica de gesto
pblica como um todo assumiu alguns contornos de continuidade, embora, algumas
vezes, tenha sido inovadora.
O aspecto de continuidade deve-se, sobretudo, preservao da orientao fiscal,
um dos trs pilares essenciais da poltica macroeconmica, ao lado da manuteno do
cmbio apreciado e do combate inflao pelo regime de metas. Contudo, o novo
cenrio de crescimento da economia que teve incio em 2004 favoreceu o incio de uma
fase de expanso do quadro de pessoal da administrao federal, bem como a poltica de
ajustes graduais da remunerao dos servidores. Simultaneamente, decidiu-se pela
reabertura dos concursos pblicos dirigidos para pessoal permanente e temporrio em
reas prioritrias, incluindo carreiras estratgicas e as agncias reguladoras. Esses
8

concursos tiveram como objetivo adicional substituir os chamados terceirizados, ou

seja, os contratados informais de cooperativas e entidades privadas diversas, bem como
os contratados via agncias internacionais. Em vrios momentos, desde o final do
governo FHC, o objetivo de substituir os terceirizados por concursados foi acertado com
o Ministrio Pblico (MP) e o Tribunal de Contas da Unio (TCU) mediante a
assinatura de Termos de Ajuste de Conduta (TACs). Ainda assim, em 2009, o TCU
produziu um relatrio demonstrando a persistncia de 28.567 servidores em situao
irregular na administrao federal direta e indireta3.
Um dos aspectos inovadores da poltica de pessoal do governo Lula surgiu da
adoo de mesas de negociao com servidores federais, no mbito do Ministrio do
Planejamento, Oramento e Gesto (MPOG) que funcionaram com regularidade. Esse
ministrio tambm se dedicou a formular novas bases para a autonomia gerencial da
administrao pblica indireta. Para tanto, elaborou um projeto especfico em torno da
figura jurdica da fundao pblica de direito privado (conhecido como Fundao
Estatal), j regulamentado por vrias unidades federadas (UFs), mas ainda postergado
sine die em sua votao pelo Congresso Nacional devido a presses exercidas pelas
corporaes de servidores. Seguindo em direo similar, de apoio ao crescimento do
espao de autonomia administrativa e financeira da administrao pblica, foram
divulgadas as diretrizes produzidas por uma comisso de juristas que se prontificaram a
colaborar com o MPOG na montagem de uma proposta de nova Lei Orgnica da
Administrao Pblica Federal.
Como sntese, o quadro 1 distingue as principais diretrizes de administrao pblica
e de poltica de pessoal nos perodos 1994-2002 e 2003-2010.

No admitidos por meio de concurso pblico

Quadro 1: Governos FHC e Lula principais diretrizes nos campos da

administrao pblica e das polticas de pessoal.
Autonomia gerencial nas entidades pblicas no estatais em contrato de gesto
(organizaes sociais so criadas pioneiramente pelo Estado de So Paulo, em 1998)
Demisso e licena temporria incentivadas
Limites legais fixados para despesas com pessoal de acordo com a Lei de
Responsabilidade Fiscal de 2000
Governo FHC

Empregados celetistas admitidos por processo seletivo pblico

Avaliao do desempenho individual do servidor ou empregado
Possibilidade de demisso por insuficincia de desempenho e por excesso de quadros,
avaliado segundo limites fiscais
Carreiras e concursos pblicos organizados para as funes essenciais de Estado
Criao das agncias reguladoras e seu quadro de pessoal prprio
Autonomia gerencial em entidades pblicas da administrao indireta (projeto de
Fundaes Estatais e proposta de Lei Orgnica da Administrao Federal)
Mesas de negociao para questes de gesto de pessoal
Reabertura de concursos para servidores temporrios e permanentes de rgos pblicos
e agncias reguladoras

Governo Lula

Realocao de pessoal na estrutura de carreiras e ordenamento das carreiras de Estado

Substituio de pessoal ocupado em atividades-fins com contrato informal ou contratado
via agncias internacionais
Limites legais fixados para despesas com pessoal de acordo com a Lei de
Responsabilidade Fiscal de 2000
Reajustes graduais da remunerao, com destaque para carreiras de Estado

Fonte: Elaborao Ipea.

Estreitamente relacionadas aos objetivos de conteno de gastos com pessoal,

embora pelo uso de aposentadorias e penses, as reformas do sistema previdencirio
tiveram forte impacto sobre a estrutura da ocupao no setor pblico. Os perodos de
discusso legislativa e de aprovao dessas reformas foram marcados por grande
crescimento da demanda por aposentadorias, provocando uma diminuio considervel
do nmero de servidores ativos. Para ilustrar os resultados destes fatores polticos, de
10

acordo com quatro diferentes contextos governamentais, o quadro 2 apresenta a

evoluo anual do estoque de ativos, das aposentadorias e dos admitidos por concurso
pblico.
Quadro 2: Brasil, Administrao Federal, 1991 a 2010 Evoluo anual do
estoque de ativos (militares e servidores civis), das aposentadorias e dos admitidos
por concurso.
Contexto econmico e
poltico

Ano

Total de Ativos

Total de Ativos

Aposentados

Admitidos por

Var. %

(apenas civis)

no ano

concurso pblico no

Ativos

ano

(civis)

(civis e militares)

1991

991.996

661.996

46.196

1992

998.021

683.618

21.190

1993

969.096

654.723

14.199

1994

964.032

641.564

17.601

1995

951.585

630.763

34.253

19.675

1996

929.375

606.952

27.546

9.927

1997

900.128

578.680

24.659

9.055

1998

841.851

564.320

19.755

7.815

1999

866.799

545.333

8.783

2.927

2000

864.408

536.321

5.951

1.524

2001

857.283

531.296

6.222

660

2002

809.975

530.662

7.465

30

2003

856.236

534.392

17.453

7.220

2004

884.091

538.077

6.486

16.122

2005

873.447

548.210

5.789

12.453

Fortalecimento da

2006

887.579

573.341

6.658

22.112

capacidade de Estado

2007

896.333

573.727

8.156

11.939

2008

913.417

583.367

10.654

19.360

2009

926.799

601.117

10.384

29.728

2010

970.605

630.542

13.722

36.600

-2,8

Crise e estagnao

-10,5

Reforma do Estado

-2,7

Restrio fiscal

7,3

4,8

Fonte: Boletim de Recursos Humanos, Ministrio do Planejamento. Elaborao Ipea.

A despeito do crescimento do estoque total de ativos obtido no perodo dos dois

mandatos do governo Lula, o nmero de militares e servidores civis registrado em 2010
ainda foi inferior ao de 1991. Percebe-se por este quadro o efeito de diminuio do
11

pessoal ativo provocado pela corrida aposentadoria, que ocorreu associada s fases
de votao das reformas previdencirias, nos anos 1991, 1995 a 1998 e 2003.
Sabe-se que o principal determinante da ocupao no setor pblico a
disponibilidade oramentria para custeio e investimento. No entanto, a dimenso
financeira da manuteno de pessoal ativo e inativo depende das trs dimenses de
polticas pblicas, j mencionadas, que interagem entre si: polticas administrativas,
previdencirias e fiscais. Essas dimenses no tm sido congruentes entre si e geraram
problemas diversos, tais como a corrida para a aposentadoria e a utilizao de pessoal
irregular. A partir de 2003, o nmero de admitidos por concurso, apesar dos
compromissos assumidos perante o MP e o TCU, no foi suficiente para eliminar o
problema do pessoal irregular, como j mencionado, o que uma situao grave do
ponto de vista do princpio da legalidade da ao do Estado.
As esferas administrativas dos estados e municpios so afetadas por cada uma das
conjunturas mencionadas do governo federal, como tambm o so por determinantes
gerais que se situam nos planos das polticas pblicas, especialmente nas polticas
fiscais e previdencirias. Quando se examina o conjunto da ocupao no setor pblico
brasileiro a partir de 1995, destacam-se vrias tendncias que a seguir sero
identificadas atravs de dados procedentes da RAIS, e comentadas de forma bastante
sinttica.

2.1. Enquadramento metodolgico e principais tendncias

Metodologicamente, a ocupao no setor pblico est constituda pela somatria dos
que mantm vnculo institucional direto e indireto com a administrao pblica. O
vnculo direto corresponde ao pessoal militar, aos estatutrios e aos no estatutrios, que
por sua vez, incluem os celetistas e os informais, ou seja, os que esto em situao
irregular. O contrato de trabalho para prestao de servios finais de uma dada
instituio caracterizado como irregular pelo Ministrio Pblico (MP) sempre que
contraria a norma constitucional que requer a admisso por intermdio de concurso.
Neste caso, a categoria de informalidade ou precariedade do trabalho no implica
necessariamente a no observncia de direitos do trabalhador, mas, sim, condio
contrria ao princpio da legalidade da ao do Estado. Observa-se, ademais, que o
conceito de ocupao direta na administrao pblica exclui os vnculos de trabalho
12

com empresas estatais e de economia mista, embora tais vnculos possam ser
considerados para efeito de comparao.
O vnculo indireto resulta de relaes contratuais criadas pelas instituies de
Estado com entidades privadas, com ou sem fins lucrativos, que colaboram para o
alcance de suas funes. Pode originar-se por meio de empresas que fornecem mo de
obra para servios gerais (copeiros, serventes, porteiros etc.), bem como pela
intervenincia de fundaes de apoio, organizaes sociais e entidades similares que
compem o setor pblico no estatal, conforme a nomenclatura adotada pelo projeto
de Reforma Administrativa de 1995. Esta distino relevante neste contexto de
discusso, porque, em anos recentes, verifica-se a tendncia a substituir os ocupados
com vnculo direto pelos ocupados com vnculo indireto, embora ela seja identificada
apenas em estudos de reas especficas, como, por exemplo, a de gesto do Sistema
nico de Sade (SUS), ou, de modo mais geral, em estudos de recorte municipal.
Do modo como foi definido, o conceito de ocupao no setor pblico busca evitar
conflito e contradio de acepes, representando alternativa ao conceito de emprego
pblico. No contexto jurdico-administrativo nacional, emprego pblico corresponde
ao vnculo celetista, segundo consta da Constituio, por contraposio ao vnculo
estatutrio. O servidor estatutrio, que hoje a grande maioria, no um empregado, no
sentido estrito da palavra, porque ele se caracteriza por submeter-se a um estatuto que
descreve seus deveres e direitos e, portanto, juridicamente no mantm relao
contratual de emprego com a administrao pblica.

2.2. Evoluo da ocupao no setor pblico

Entre 2003 e 2010, a ocupao na administrao pblica brasileira registrou um
acrscimo de 30,2%, de acordo com os dados da RAIS/MTE (tabela 2). O maior
crescimento ocorreu no setor municipal (39,3%), seguido do federal (30,3%) e do
estadual (19,1%). Por sua vez, as empresas estatais registraram neste perodo um
modesto aumento (11,5%), o que demonstra a persistncia da diretriz poltica de baixa
estatizao do setor produtivo estatal, implantada na dcada de 1990.4

A classificao de natureza jurdica das organizaes pblicas e privadas aqui utilizada foi introduzida
na RAIS em 2003 e, portanto, impossibilita comparaes com perodos anteriores.

13

Pelo lado do setor organizacional privado, observa-se que o nmero de vnculos em

empresas aumentou em 62,3%, mais que o dobro do crescimento da ocupao da
administrao pblica, desempenho que seguramente resulta da significativa expanso
das atividades produtivas ocorrida nesse perodo.
Desta forma, pode-se afirmar que os motivos pelos quais o aumento dos vnculos no
setor pblico foi significativamente menor que no setor privado, que transparecem
igualmente no quadro 3, so:
i) o percentual de vnculos nas trs esferas pblicas em relao ao total de vnculos
formais da economia diminuiu, passando de 25,2 a 21,8%;
ii) a taxa de crescimento da ocupao da administrao pblica (25,2%) bem
menor que a taxa do conjunto do setor privado (58,6%);
iii) a taxa de crescimento da ocupao da administrao pblica (25,2%)
comparvel taxa de crescimento dos vnculos das entidades sem fins
lucrativos (28,1%).
iv) em 2010, os trs setores da administrao pblica acumulavam somente 21,8%
do total de vnculos, enquanto o setor privado representava 76,3%.

Quadro 3: Brasil, 2003 e 2010 - evoluo dos vnculos de trabalho nos setores
pblico e privado da economia
Natureza Jurdica

2003

2010

Var (%)

Part.

Part. (%)

2003-10

(%)

2010

2003
Administrao Pblica

7.221.733

9.399.738

30,2

25,2

21,8

727.547

947.936

30,3

2,5

2,2

Setor Pblico Estadual

2.946.374

3.508.835

19,1

10,3

8,1

Setor Pblico Municipal

3.547.812

4.942.967

39,3

12,4

11,5

738.424

823.341

11,5

2,6

1,9

20.734.028

32.887.395

58,6

72,3

76,3

18.489.218

30.012.389

62,3

64,4

69,6

Entidades Sem Fins Lucrativos

2.244.810

2.875.006

28,1

7,8

6,7

Total dos Setores Organizacionais

28.694.185

43.110.474

50,2

100,0

100,0

Setor Pblico Federal

Empresas Estatais
Setor Privado Organizacional
Empresas Privadas

Fonte: RAIS/MTE

14

2.3 Processo de municipalizao da ocupao pblica

De acordo com o quadro 4, em 2010, os vnculos municipais passaram a representar
52,6 % do total do setor pblico. A desconcentrao desses vnculos no perodo
examinado deu-se principalmente a partir dos estados para os municpios, criando uma
nova realidade para as polticas de controle do gasto publico assim como benefcios
considerveis para a efetividade das polticas sociais.
Envolvendo atualmente um contingente muito expressivo, de cerca de 5 milhes de
vnculos, a expanso da ocupao no setor municipal a principal tendncia observada
na administrao pblica, constituindo-se em evidncia de que a prestao de servios
aos cidados cada vez mais realizada pelas prefeituras municipais, envolvendo reas
intensivas em gerao de vnculos de trabalho tais como educao, sade e assistncia
social. No perodo analisado, as ocupaes que mais cresceram foram: psiclogos,
professores

do

ensino

fundamental,

tcnicos

de

programao,

enfermeiros,

fisioterapeutas e advogados.

Quadro 4: Brasil, 1995, 2002 e 2010 - Percentual de vnculos diretos da ocupao

do setor pblico, segundo esfera administrativa
Ocupao no setor pblico

1995

2002

2010

Nmero de vnculos diretos 5.515.594 6.998.140 9.399.738

Federal (%)

15,6

11,5

10,1

Estadual (%)

45,3

41,5

37,3

Municipal (%)

39,1

47,0

52,6

Fonte: RAIS. Exclui empresas estatais e entidades pblicas autnomas Elaborao Ipea

2.4 Aumento proporcional dos vnculos estatutrios

No perodo situado entre 1995 e 2010, ao contrrio do previsto nas diretrizes da
Reforma Administrativa, os vnculos estatutrios afirmaram-se como os preferenciais
no setor pblico brasileiro. Por sua vez, os empregados celetistas tornaram-se uma
parcela reduzida, representando cerca de 10% dos estatutrios. Processos seletivos
pblicos para contratao de celetistas, conforme previstos na Emenda Constitucional n
19, no foram aplicados e a queda no nmero desses vnculos deu-se de forma
15

inexorvel por efeito da aposentadoria de seus ocupantes. Assim, o percentual de

estatutrios em relao a celetistas cresceu de 78,5% para 90% nesse perodo(quadro 5).
Entre 1995 e 2002, verificam-se a diminuio acentuada do nmero de celetistas (29,3%) e a diminuio discreta dos estatutrios (-2%). Mas na segunda fase desse
perodo, entre 2002 e 2010, a expanso do estoque de ativos do setor pblico fez-se
mediante acentuado crescimento do nmero de estatutrios (19,7%). De sua parte, os
celetistas mantiveram-se em processo de reduo (-33,3%).

Quadro 5: Brasil, 1995, 2002 e 2010 - Percentual de vnculos celetistas e

estatutrios no conjunto setor pblico
Tipo de vnculo
Celetistas

1995

2002

2010

1.235.540

873.583

582.673

Var. 95-02

permanentes
Estatutrios

-29,3
4.516.170

4.427.177

78,5

83,5

-33,3

5.300.760
-2,0

% Estatutrios

Var. 02-10

90,0

19,7
-

Fonte: Rais. Exclui empresas estatais e entidades pblicas autnomas. Elaborao Ipea

2.5 Elevao do nvel de escolaridade no setor pblico

Com o propsito de avaliar o nvel de educao geral utilizado aqui o indicador
que consiste no percentual dos vnculos com escolaridade acima do nvel mdio. Este
indicador compe-se pela proporo de todos os vnculos com curso superior
incompleto e completo e, ainda, os com ps-graduao, em relao ao total de vnculos
de cada esfera administrativa.
As informaes da RAIS para o perodo evidenciam uma melhoria da educao
geral nas trs esferas administrativas, registrada especialmente no perodo 2002 a 2010
(Quadro 6). No mbito federal, houve uma queda do nvel de educao geral, entre 1995
e 2002, de 46,1% para 38,9%. Isto significa que foram os trabalhadores com maior nvel
de escolaridade que mais se aposentaram neste perodo. Contudo, no perodo seguinte,
eleva-se o nvel de escolaridade, alcanando 50,7% em 2010.

16

Os municpios lograram uma melhoria de 100% nesse ndice de escolaridade geral,

que entre 1995 e 2010, passou de 27,0% para 41,3%. Em 2010, os que trabalhavam na
esfera estadual apresentavam praticamente o mesmo nvel de escolaridade dos que se
situavam na esfera federal. De sua parte, os municpios obtiveram os avanos mais
significativos neste quesito entre 2002 e 2010, tendo o indicador passado de 15,6% para
33,7%.

Quadro 6. Brasil, 1995, 2002 e 2010 Percentual de vnculos diretos da ocupao

do setor pblico com educao maior que ensino mdio por esfera administrativa
Esfera

1995

2002

2010

Federal

46,1

38,9

50,7

Estadual

29,7

39,7

49,4

Municipal

15,6

21,6

33,7

Total

27,0

31,1

41,3

Fonte: RAIS. Exclui empresas estatais e entidades pblicas autnomas. Elaborao Ipea

2.6 Diminuio de ocupados em funes administrativas (atividades-meio)

A tendncia diminuio dos ocupados em funes administrativas intermedirias
um fenmeno conhecido e que decorre da utilizao crescente de tecnologias da
informao (TI). Uma srie de atividades que antes tinham o carter de apoio
administrativo e eram exercidas tipicamente por secretrios, escriturrios, datilgrafos, e
auxiliares administrativos puderam ser incorporadas ao perfil dos diferentes tipos de
profissionais ocupados em cargos de direo, assessoria e controle, que so obrigados a
lidar cotidianamente com a TI para o exerccio de suas tarefas.
Todavia, segundo os dados da RAIS, as afirmaes acima so validadas apenas para
as esferas federal e estadual, nas quais houve um decrscimo dos vnculos de servios
administrativos, respectivamente, de 9,1% e 21,8%, entre 2002 e 2010 (quadro 7). J
nos municpios, o nmero de trabalhadores administrativos cresceu 11,4% nesse
perodo. De um lado, uma hiptese a considerar diante deste resultado que o processo
de difuso da TI tem sido mais lento na administrao municipal, por fatores diversos.

17

Quadro 7. Brasil, 2002 e 2010 Trabalhadores de servios administrativos por

esfera administrativa
Esfera

2002

2010

Federal

250.493

227.753

-9,1

Estadual

844.906

660.583

-21,8

Municipal

836.180

931.630

11,4

1.931.579

1.819.966

-5,8

Total

% Var.

Fonte: RAIS. Elaborao Ipea.

De outro, vem crescendo a demanda por pessoal tcnico-profissional para apoio s

funes de TI. A diminuio do nmero de pessoal administrativo corresponde, assim,
tendncia em sentido inverso, que o aumento dos profissionais e tcnicos de
informtica, em ritmo acelerado. O nmero do pessoal especializado em TI mais
elevado na esfera estadual, mas a taxa de crescimento maior se verifica no mbito
federal. Nos municpios, observa-se um nmero ainda reduzido de tcnicos de TI.

2.7 Tendncias de gnero

A ocupao do setor pblico faz-se de modo diferenciado quanto ao gnero, sendo
que as mulheres constituem minoria na administrao federal e maioria nos estados e
municpios (quadro 8). O que explica tal participao diferenciada o nmero de
mulheres predominante nas funes de sade, assistncia social e educao, as quais,
como j referido, so assumidas em maior parte pelos estados e municpios. A tendncia
evidenciada pelos dados aponta para diminuio da participao feminina nos estados e
aumento nos municpios e na esfera federal.

18

Quadro 8: Brasil, 1995, 2002 e 2010 Participao percentual feminina por esfera
administrativa do setor pblico
Esfera

1995

2002

2010

Federal

31,9

32,1

35,1

Estadual

59,6

58,4

57,3

Municipal

61,7

62,4

64,0

Total

56,6

57,2

58,6

Fonte: RAIS. Elaborao Ipea.

A despeito da participao feminina menor no nvel federal, registra-se um

percentual maior de mulheres ocupando cargos superiores e de direo nesta esfera. Nos
estados, os homens tm uma participao semelhante das mulheres e, nos municpios,
os homens tm participao relativa maior nessas funes hierarquicamente superiores.
Outro resultado em relao a gnero que, medida por salrios mnimos, a renda
mdia mensal das mulheres ultrapassa a dos homens na esfera federal, sendo o inverso
nas duas outras esferas (Quadro 9). Portanto, no governo federal, as mulheres,
proporcionalmente ao seu nmero, ocupam funes mais elevadas na hierarquia e tm
renda maior que a dos homens.

Quadro 9. Brasil, 2010 - Renda mdia mensal (em salrios mnimos) por gnero e
por esfera administrativa do setor pblico
Ano
Esfera

2010
Homens

Federal
Estadual
Municipal
Total

Mulheres

11,1

12,2

6,2

4,6

3,0

2,7

5,5

3,9

Fonte: Rais. Elaborao Ipea.

19

2.8. Dimenso e controle das despesas com pessoal

A questo sobre o suposto gasto pblico elevado com pessoal suscita muito
interesse por tornar-se um divisor de guas entre diferentes vises polticas acerca do
papel do Estado no processo de desenvolvimento. A nica regra que se observa na
histria recente, porm, que, em momentos de expanso da atividade econmica e da
concomitante arrecadao tributria, os governos sentem-se mais estimulados a
aumentar os gastos com o aparato administrativo como um todo e, portanto, no s com
pessoal; e em momentos de crise fiscal, por outro lado, impem ou acatam medidas
legais de limitao desses gastos. Ou seja, a ocupao do setor pblico s pode ser
considerada excessiva quando avaliada com os resultados de uma conjuntura de
crescimento econmico reduzido e queda da arrecadao.
No se pode ignorar, no entanto, que gastos do Estado so importantes para reativar
o crescimento em tal conjuntura, especialmente em face de um mercado de trabalho
com ampla parcela informal e baixa renda, como o caso do Brasil. Deste modo, o
diagnstico de excesso de pessoal no d base suficiente de conhecimento para amparar
uma poltica administrativa de gesto da fora de trabalho no setor pblico.
Outra advertncia diz respeito s comparaes internacionais. O Brasil tem um
excelente sistema de monitoramento de gastos com pessoal, mas comparaes
internacionais s deveriam ser realizadas se a metodologia comparativa descontar as
peculiaridades da composio desses gastos e do prprio mercado de trabalho brasileiro.
Como esta uma tarefa que extrapola os objetivos sintticos deste estudo, aqui s ser
empreendida uma breve descrio das dimenses e das tendncias do gasto com pessoal
e dos problemas relacionados com seu controle pelas polticas fiscais.
Para fins de monitoramento das despesas de pessoal do governo geral no Brasil,
pode-se recorrer a duas fontes de dados: o Sistema Nacional de Contas (SNC) do IBGE
e a Secretaria do Tesouro Nacional (STN). O primeiro informa as despesas com salrios
e benefcios, enquanto os dados da STN apresentam em forma agregada as despesas
com ativos e inativos, na medida em que esto voltados para o acompanhamento do
cumprimento da LRF.
A partir dessas duas fontes (grfico IV) conclui-se que as despesas com pessoal das
trs esferas administrativas (governo geral) decresceram relativamente a partir de 2002,
mas voltaram a aumentar a partir de 2005, sem, contudo, alcanar o patamar de 2002.
20

H uma tendncia similar para o governo federal, quando se consideram as despesas

com ativos e inativos como percentual do Produto Interno Bruto (PIB).
As despesas com pessoal, como percentual do PIB, foram mais elevadas no ano
final do governo FHC. No governo Lula, houve um aumento em 2005, mas a partir de
ento se observa uma discreta diminuio desses gastos, tomando como referncia o
PIB do ano corrente.5

Percentual do PIB

Grfico IV - Despesas com pessoal como percentual do PIB

20
15
10
5
0
2002

2003

2004

2005
Governo Geral

2006

2007

2008

2009

Governo Federal

Tesouro Nacional Elaborao Ipea

Um retrato da situao atual quanto ao conjunto dessas despesas aparece no Quadro

10, para 2009 (ltimo dado disponvel), um ano de retrao da economia. O governo
geral, composto pelas trs esferas administrativas, apresentou despesas com pessoal que
equivaleram a 41,2% do total de despesas e a 42,1% do total das receitas.

Um fator que tem pesado nos custos salariais a mdia elevada de idade da fora de trabalho ativa
federal que se encontra em grande parte nas classes mais altas das carreiras e, portanto, usufruindo de
nveis salariais mais elevados. Alm disso, a reorganizao e expanso das carreiras de Estado
pressupem oferta de cargos com salrios competitivos em relao ao mercado de trabalho do setor
privado, o que tambm implica maiores despesas dessa natureza.

21

Quadro 10: Brasil, 2009 - Despesas nominais do governo geral (Em R$ mil)*
TIPO DE DESPESA

Governo geral

Federal

Estadual

Municipal

(trs esferas)
Total das receitas

1.226.901.202

737.062.261

424.915.547

256.910.195

Total das despesas

1.162.752.222

696.996.253

406.439.348

251.303.423

Pessoal (valor)

482.549.217

151.652.813

207.934.962

122.961.442

Pessoal (% das

42,1

24,9

50,9

44,7

41,5

21,8

51,2

48,9

14

4,3

6,2

3,5

receitas)
Pessoal (% das
despesas)
Pessoal (% do PIB)

Fonte: STN e Banco Central do Brasil (BCB). *No inclui as operaes do Banco Central nem de empresas estatais. Grau de
cobertura de 94,12% dos municpios brasileiros. O resultado consolidado exclui as transferncias intergovernamentais.

Por fim, com base no grfico V, verifica-se que a massa salarial no setor pblico em
relao ao setor privado no apresenta uma tendncia clara de crescimento. Com efeito,
a massa salarial nas trs esferas da administrao pblica e, isoladamente, na esfera
federal, elevou-se a partir de 2006, mas voltou a cair em 2010, mantendo
aproximadamente a mesma frao, ou seja, sem gerar descompasso flagrante com a
dinmica do setor privado. Isto quer dizer que os gastos com pessoal no setor pblico
vm acompanhando o ritmo de crescimento do emprego e, portanto, da massa salarial,
do setor privado. um indcio de que o ciclo econmico um determinante poderoso
do ritmo e magnitude de crescimento do emprego pblico como um todo, bem como
dos gastos pblicos relacionados a ele.

22

Grfico V - Evoluo da massa salarial do setor pblico como

percentual do setor privado
40
30
20
10
0
2003

2004

2005

2006

2007

Trs esferas

2008

2009

2010

Adm. Federal

Fonte: Rais. Elaborao Ipea

3. Questes em aberto
Para alm das informaes e consideraes resumidas acima, outras podem ser
extradas do livro Burocracia e Ocupao no Setor Pblico Brasileiro, a saber: i)
aquelas a respeito da formao histrica da burocracia pblica no pas; ii) das diretrizes
recentes em termos tanto de salrios e vencimentos quanto da ocupao em cargos
comissionados no poder pblico federal; iii) de fenmenos sociais e demogrficos
importantes em curso dentro do Estado, como, por exemplo, as tendncias de
municipalizao da ocupao no setor pblico, de maior escolarizao e
profissionalizao, de ampliao da presena feminina e de rejuvenescimento da fora
de trabalho, sobretudo em mbito federal, entre outras.
importante, tambm, registrar abaixo questes que se constituem em novas pautas
de pesquisa aplicada e assessoramento governamental por parte do Ipea, a saber:
Em que condies vm se dando os processos seletivos nas trs esferas de
governo, em especial no nvel federal? Os atuais formatos de seleo por
concursos pblicos padronizados vm conseguindo atrair e filtrar candidatos
com perfis adequados natureza pblica da ocupao e ao cumprimento das
exigncias institucionais do Estado, em todos os seus nveis?
H, nas diversas instncias do Estado, planos de cargos ou carreiras, progresso
funcional e vencimentos, capacitao permanente, flexibilizao funcional e
preparao para a aposentadoria, considerados adequados e satisfatrios aos
diversos objetivos estratgicos do Estado no mdio e longo prazo?
23

 Como instaurar e cultivar ou desenvolver uma cultura de aprimoramento

permanente de desempenho institucional do setor pblico, inclusive passvel de
ser monitorado ao longo do tempo por meio de indicadores (quantitativos e
qualitativos) de desempenho (efetividade, eficcia e eficincia), aplicveis aos
trs nveis federativos e tambm aos trs grandes poderes da repblica?
Essas questes merecero esforos institucionais de pesquisa e assessoramento
governamental por parte do Ipea (e outros rgos), visando a qualificar a discusso
corrente sobre temas complexos e intrincados, mas absolutamente fundamentais para o
Estado brasileiro e seu desafio histrico de retomada de posturas e atitudes mais ativas
para o desenvolvimento nacional.

24

25