Proceso de cumplimiento en el derecho procesal constitucional peruano

DERECHO PROCESAL CONSTITUCIONAL
CAPITULO I
PROCESO DE CUMPLIMIENTO
(Accin de cumplimiento)
Artculo 200 inc. 6.

La Accin de Cumplimiento, que procede contra cualquier autoridad o funcionario
renuente a acatar una norma legal o un acto administrativo, sin perjuicio de las
responsabilidades de ley.
1. Antecedentes y objeto de proteccin
El proceso de cumplimiento tiene como origen ms remoto en el siglo XVI, en que
se crea en el Derecho Ingls con el nombre de Writ of mandamus (mandamiento de
ejecucin), se cre como remedio jurdico que se interpona contra el abuso del poder
estatal que se negaba a ejecutar o hacer algo de su competencia. El vocablo writ
alude a un auto o mandato judicial el que debera ser provisto de un mecanismo plena
eficacia para surtir efectos legales.
Este mecanismo originario del sistema jurdico anglosajn, buscaba proteger a los
particulares (administrados), en relacin de otorgar soluciones inmediatas y efectivas
en cuanto a las dilaciones generadas por los funcionarios de administracin estatal
para ejecutar las disposiciones administrativas de un rgano estatal distinto, asimismo
el mandamiento de ejecucin, propona ser el remedio adecuado para que se cumplan
con las disposiciones legales vigentes.
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La accin de cumplimiento se asemeja al writ of mandamus norteamericano. En
efecto, como seala Fix Zamudio, aquel implica la solicitud ante un tribunal para
que expida un mandamiento que ordene a una autoridad que cumpla con las
atribuciones que le confieren las disposiciones legales.
Si bien el nomen iuris proceso de cumplimiento (o accin de cumplimiento) es
reciente y por ello no existe una tradicin que apele a tal denominacin, podemos
seguir el rastro de instituciones anlogas en el Derecho comparado, que tuvieron o
tienen la misma finalidad de exigir a la Administracin que cumpla o ejecute un
mandato. Estos referentes, en parte, habran inspirado la recepcin y sobre todo la
configuracin de nuestro actual proceso de cumplimiento. Nos referiremos a algunos
de mayor relevancia:
En primer lugar encontramos al writ of mandamus, institucin del Derecho
anglosajn que luego fue desarrollada en los Estados Unidos.
Inicialmente estuvo
referida a rdenes prevenientes del monarca. As, el soberano ingls, en el manejo de

la Administracin Pblica, emita directamente mandamientos, misivas o cartas,
documentos que recibieron la denominacin latina de mandamus (s. XII).
Posteriormente (s. XIV), con el desarrollo del sistema judicial sajn, el writ of
mandamus tom forma de provedo judicial, a travs del cual la Court of Kings
bench (tribunal competente para los procesos del rey y de su Administracin emita,
en nombre del monarca y a favor de un sbdito, rdenes dirigidas a cualquier persona,
corporacin o tribunal inferior, requirindoles el cumplimiento o ejecucin de un deber
ya determinado por el tribunal real.
El writ of mandamus contemporneo, en especial el estadounidense (s. XVIII)
que es el que influye en los pases de la regin, se refiere a la solicitud que puede
presentarse ante los tribunales para que se expida un mandamiento que obligue a la
autoridad a ejecutar un deber que le est legalmente impuesto, incluso aunque no
exista reglamentacin. A travs de este mandato compelido por la judicatura no puede
exigirse el ejercicio de potestades discrecionales; asimismo, puede estar dirigido
contra autoridades administrativas, funcionarios y jueces de instancias inferiores
(incluso contra ciertos particulares, para que cumplan deberes especficos).
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1.2. Writ of Mandamus
Los actuales writ, denominacin que an mantienen los mecanismos o procesos
que se han establecido en el derecho ingls, tienen sus antecedentes en los
denominados Kings Writs, que hacia el siglo XII el Rey ingls institucionaliza en el
manejo de la cosa pblica. Inicialmente fueron rdenes que empleaba el Rey para
desplegar sus tropas, cobrar impuestos, nombrar funcionarios y realizar diversos actos
pblicos. Despus, y como consecuencia de su frecuente uso en el mbito del acceso
a los tribunales de la Corona, toman la forma de decretos, mandamientos, provedos u
rdenes dictados por el Rey con el objeto de que los jueces y tribunales de la Corona
tomaran conocimiento de los procesos promovidos por los sbditos ingleses.
Con el paso del tiempo, se convirtieron en provedos dictados por los jueces,
dirigidos al demandado en un proceso para
comparecer en juicio a contestar la
demanda, rendir pruebas y formular alegaciones.

En la actualidad, los Writs del derecho procesal ingls son la denominacin que
reciben los mecanismos procesales que all se prevn en materia penal, civil, etc., y
as ha sido recepcionado tambin en el Derecho Norteamericano. En este ltimo pas,
como recuerda Fix Zamudio, desde 1938 el nomen de writs ha variado por el de
Prerrogative orders, que comprende, adems de los procedimientos de prohibition y
certiorari, al Mandamus.
El Writ of Mandamus, cuya aparicin como tal se remonta al siglo XIV, constituye
un proceso judicial cuyo objeto es obtener un mandato del Juez por virtud del cual se
ordena que las autoridades cumplan con sus obligaciones.
Segn su definicin clsica, es el mandamiento que dicta un tribunal competente
en nombre del Estado o soberano, dirigido a otro tribunal inferior o a cualquier
autoridad administrativa, ordenando la ejecucin de un deber impuesto por la ley.
En su versin norteamericana, cabe interponer el Writ o la prerrogative orders of
mandamus por obligaciones no discrecionales de las autoridades, no encontrndose
entre las personas contra las que se puede promover el Presidente de la Repblica;
por lo general, tampoco los Secretarios de Estado, el Congreso de la Unin, las
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legislaturas estaduales y los gobernadores de Estados; en tanto que el Poder Judicial
no es competente para ordenar ejecuten sus deberes o ejerzan sus facultades , pues
se entiende que el ejercicio de tales atribuciones constituyen cuestiones polticas no
justiciables
En todos los dems casos, a travs del Writ of Mandamus se exige el
cumplimiento de las obligaciones que imponen las leyes a los funcionarios.
1.3. La accin de cumplimiento en Per
Este proceso constitucional que tiene su origen en el derecho ingls, cuyos orgenes
se remontan al siglo XVI, data en la que aproximadamente se forja el Writ of
Mandamus. De all se expande a los Estados Unidos y paulatinamente se irradia en
lneas generales a ciertos pases, como es el caso de Per, algunas constituciones
provinciales de Argentina, y Colombia.
En el Per, la fuente directa de inspiracin ha sido el artculo 87 de la Constitucin
colombiana. Esto se puede apreciar de la simple lectura del citado dispositivo segn el
cual "Toda persona podr acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el
cumplimiento de una ley o un acto administrativo. En caso de prosperar la accin, la
sentencia ordenar a la autoridad renuente el cumplimiento del deber omitido".
En
dicho pas, desde 1993 existe una accin de cumplimiento especializada para la
materia ambiental. Posteriormente, la Ley 393 del 29 de julio de 1997, desarroll los
alcances de la accin de cumplimiento sealando en su primer artculo que "Toda
persona podr acudir ante la autoridad judicial definida en esta ley para hacer efectivo
el cumplimiento de normas aplicables con fuerza material de ley o actos
administrativos".
Como puede apreciarse la inactividad de la Administracin que es objeto de la
accin de cumplimiento se produce cuando una autoridad o funcionario - no un
particular - se muestra renuente a acatar un acto administrativo firme - es decir, que
no sea objeto de discusin a travs de un posible recurso - o de una norma legal. La
expresin "norma legal" debe ser interpretada en sentido amplio, es decir,
comprendiendo a los reglamentos y no circunscrita a las leyes.
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El proceso de cumplimiento, o la accin de cumplimiento como prefiere denominarlo
el constituyente de 1993, no figura en ninguna de nuestras constituciones anteriores.
Registra s antecedentes en el derecho latinoamericano, donde se han consagrado
una serie de mecanismos especficos para garantizar la efectividad de las normas y
actos administrativos.
El inciso 6 del artculo 200 de la Constitucin Poltica del Estado de 1993 incorpor
la figura del proceso de cumplimiento, sealando que procede contra cualquier
autoridad o funcionario renuente a acatar una norma legal o un acto administrativo.
2. Definicin
Es un proceso judicial de carcter constitucional que tiene como finalidad proteger el
derecho de las personas a que las autoridades competentes cumplan lo dispuesto por
las leyes o lo dispuesto por algn acto administrativo, cuando ellas se muestran
renuentes a ello. Lo puede presentar el mismo afectado o cualquier otra persona en su
nombre, si el Juez comprueba que efectivamente aqullas se han producido, ordena
que la autoridad demandada cumpla lo dispuesto por la ley o lo prescrito por el acto
administrativo.
La accin de cumplimiento es un proceso constitucionalizado que, prima facie,
no tiene por objeto la proteccin de un derecho o principio constitucional, sino la de
derechos legales y de orden administrativo, mediante el control de la inaccin
administrativa. Se trata, por tanto, de un proceso constitucionalizado, como, a su
vez, lo es el contencioso-administrativo, y no en estricto de un proceso constitucional,
toda vez que en su seno no se resuelven controversias que versen sobre materia
constitucional, aun cuando este haya sido creado directamente por la Constitucin
(artculo 200, inciso 6). (STC Exp. N 0191-2003-AC/TC, f. j. 2).
LANDA ARROYO define esta accin como () una garanta constitucional (),
cuyas caractersticas son las siguientes:
a) Procede contra cualquier autoridad o funcionario, sin distincin de jerarquas.
b) En cuanto al nivel de la norma no acatada, debe interpretarse que no importa la
jerarqua de la misma, por lo que estn comprendidas las leyes en sentido formal y
material.
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Significa, entonces, que se intentar esta accin frente al incumplimiento de lo
dispuesto en una:
Ley Orgnica,
Decretos Legislativos,
Decreto-Leyes,
Decretos Supremos,
Reglamentos,
Normas emanadas de los Gobiernos locales, as como de los regionales.
(). Esta accin significa que el Estado de Derecho, (), no sea meramente
declarativo, al reconocer la existencia de un sistema de fuentes del derecho
-Constitucin, ley, reglamento y contratos, entre otros-, sino que sea eficaz mediante la
justicia constitucional en caso de su incumplimiento.
En otras palabras, el cumplimiento de los mandatos legales y administrativos si
bien son una obligacin jurdica concreta de las autoridades y funcionarios estatales y
eventualmente privados encargados de los asuntos pblicos en el Estado de Derecho,
ahora en la versin del Estado democrtico constitucional se convierten tambin en un
derecho subjetivo de los ciudadanos, con la suficiente validez como para demandar
judicialmente la expedicin de una orden que compela tanto a las autoridades y
funcionarios pblicos como a los particulares renuentes, a que apliquen las normas
legales y los actos administrativos dictados constitucionalmente.
2.1. Naturaleza jurdica del proceso de cumplimiento
Su ubicacin en la Constitucin, dentro del captulo reservado a las garantas
constitucionales, a diferencia de lo que sucede con los dems procesos que all se han
establecido, sugiere la pregunta sobre la naturaleza jurdica del proceso de
cumplimiento. Es decir, si se trata o no de un proceso constitucional.
La respuesta pasa por desentraar, del texto de la Constitucin, la finalidad
asignada al proceso, es decir, qu es lo que trata de defender, preservar o mantener.
La respuesta a esta pregunta nos dir si comparte la misma naturaleza que el resto
de "garantas constitucionales" o si se diferencia de ellas y en qu grado.
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En puridad, los procesos constitucionales tiene por objeto especfico la resolucin
de controversias en materia constitucional como nota caracterstica, Poseen, adems,
entidad propia como instrumento autnomo y, por ltimo, se hallan consagrados al
interior del texto de la Constitucin.
La accin de cumplimiento peruano se encuentra consagrada autnomamente
como proceso al interior del texto de nuestra Constitucin.
Con ello se han satisfecho dos requisitos para reconocerle su naturaleza como
proceso constitucional. En cuanto al tercero, el objeto, es necesario tener presente que
el artculo 200, inciso 6, refiere a la renuencia para acatar una ley o acto
administrativo. No alude a la proteccin a derecho fundamental algn, como si lo hace
en relacin al habeas corpus, amparo y habeas data; tampoco busca proteger
jerarqua normativa ni mucho menos la supremaca constitucional sobre las normas
legales y de estas sobre las de rango inferior.
En rigor, pues, no estamos ante un proceso constitucional. Controla la omisin al
mandato contenido en una ley o un acto administrativo, por parte de una autoridad o
funcionario lo que se traduce en una violacin de su eficacia, cuya resolucin por
cierto siempre se ha considerado como un tema propio del derecho administrativo o, si
se quiere, del derecho procesal administrativo.
La eficacia de una norma legal o un acto administrativo es mbito propio del
derecho administrativo, por cuanto el rgimen jurdico de las leyes (en tanto mandatos
a la administracin pblica) y de los actos administrativos (manifestaciones de
voluntad de la administracin pblica) son tutelados por normas de derecho
administrativo.
El hecho de que sea consagrado constitucionalmente solo reafirma la tesis de que se
trata de un proceso Constitucionalizado al igual que el de Conocimiento
Administrativo (Art. 148).
2.2. Acto reclamado en el proceso de cumplimiento
El acto reclamado o situacin impugnable en el proceso de cumplimiento es la
actitud omisiva de la administracin (autoridad o funcionario) de manera renuente para
acatar un mandato nacido de la ley o de un acto administrativo; o, en otras palabras, la
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inactividad renuente de la administracin para cumplir con lo estipulado en la norma
legal o el acto administrativo.
El Tribunal Constitucional ha destacado que el acto reclamado debe responder a las
siguientes caractersticas:
a) Debe ser de obligatorio cumplimiento, es decir no debe estar sometido a
discrecionalidad alguna sobre su ejecucin por parte del destinatario, en virtud
de la misma norma o acto;
b) No debe estar sujeto a modalidad alguna: condicin, plazo o cargo; si lo est,
que se haya satisfecho tales condiciones;
c) Debe ser cierto o lquido, es decir, certeza sobre el contenido de lo mandado,
as como estar expresado en cantidad determinada o determinable, segn sea
el caso;
d) Debe ser vigente.
Ms all de las notas caractersticas de las omisiones susceptibles de control, debe
indicarse que la referencia a "leyes" y "actos administrativos", como las fuentes
susceptibles de contener mandatos no cumplidos, no cierra la posibilidad de que
quepa iniciar el proceso por el incumplimiento de otras fuentes de rango infralegal,
como puede ser un decreto supremo, por ejemplo.
2.3. Condicin subjetiva de la accin
No basta una simple omisin para que proceda la accin de cumplimiento. La
Constitucin ha establecido una condicin subjetiva, consistente en la renuencia a
acatar lo ordenado por la ley o el acto administrativo. De ah que se explique la
necesidad de requerir al rgano omisor, por documento de fecha cierta, el
cumplimiento de lo considerado debido. As, se entiende que la accin de
cumplimiento no controla cualquier inactividad de la administracin sino aquella que
asume la condicin de renuente, conforme al artculo 200, inciso 6.
3.- Marco Legal
Legislacin bsica:
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a) Constitucin Poltica de 1993: artculos 200, inciso 6; 202, inciso 2, y
artculo 205.
Se consagra a la "accin de cumplimiento" como una "garanta constitucional",
asimismo, se seala que el Tribunal Constitucional es competente para conocer
del proceso de cumplimiento como ltima y definitiva instancia, tras lo cual solo
queda recurrir al sistema supranacional para buscar la proteccin de los
derechos fundamentales.
b) Cdigo Procesal Constitucional, Ley 29237: artculos I-IX del Ttulo
Preliminar; 1-24; 37-60; 66-74.
Regula los principios, reglas procesales y trmite del proceso de cumplimiento.
Contiene una parte general que es aplicable a todos los procesos de tutela de
derechos, las normas referidas al proceso de amparo que supletoriamente se
extienden al cumplimiento, as como disposiciones referidas especficamente a
la tramitacin de este proceso.
c) Ley Orgnica del Tribunal Constitucional, Ley N 28301 (publicada el 23 de
julio de 2004).
d) Reglamento
Normativo
del
Tribunal
Constitucional,
Resolucin
Administrativa N 095-2004-P/TC (publicada el 2 de octubre del 2004).

Estas normas desarrollan atribuciones del Tribunal Constitucional, y su
funcionamiento en la tramitacin y resolucin de los procesos constitucionales.
e) Ley Orgnica de la Defensora del Pueblo, Ley N 26520: artculo 9, nm. 2
(publicada el 08 de agosto de 1995).
Esta ley faculta a la Defensora del Pueblo a iniciar proceso de cumplimiento
para la tutela de derechos constitucionales y fundamentales, los ciudadanos y
de la comunidad.
El Congreso peruano hasta la fecha no ha expedido una ley que regule
especficamente la accin de cumplimiento. Sin embargo, la ley N 26301 del 2 de
mayo de 1994, publicada en el diario oficial El Peruano el 3 de mayo del mismo ao,
regul el Habeas Data y estableci en el Art. 4 que sus normas tambin seran
aplicables a la Garanta Constitucional de la Accin de Cumplimiento de que trata
el inciso 6) del artculo 200 de la Constitucin Poltica (), mientras se expide la ley
que desarrolle la materia.
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En primer trmino, y a diferencia de la todava hoy vigente Ley N 26301, el Cdigo
precisa el objeto de este proceso, sealando que su objeto es ordenar que el
funcionario o autoridad pblica renuente d cumplimiento a una norma legal o ejecute
un acto administrativo firme; o se pronuncie expresamente cuando las normas legales
le ordenan emitir un una resolucin administrativa o dictar un reglamento (artculo 66).
3.1. Base Constitucional:
La Constitucin del Per de 1993, en el Art. 200, nm. 6, consagr la accin de
cumplimiento, en trminos similares a los del Art. 87 de la Constitucin Colombiana.
4. El derecho protegido por el proceso de cumplimiento
Lo esencial de la Accin de Cumplimiento es hacer efectivo, un derecho ya
ganado.
Segn FRANKY URREGO ORTIZ:
el ncleo del derecho a incoar acciones de cumplimiento es la
materializacin del principio constitucional de la efectividad de los
derechos, que es inherente al Estado Social de Derecho, por cuanto si
un rgano estatal de esa naturaleza busca crear unas condiciones
materiales de asistencia que aseguren la vida en condiciones dignas y
justas a los integrantes de la comunidad, y si las decisiones de los
poderes pblicos para lograr estos propsitos se traducen en leyes y
actos administrativos, es necesario que toda persona como integrante
de dicha colectividad, en ejercicio del derecho poltico a participar e
interesado en que dichos cometidos materiales se realicen, tengan un
poder
activo
para
que
por
un
medio
coercitivo
se
inste
el
cumplimientoes obligacin tanto de las personas titulares de la

accin, como el juez de la misma, velar porque el proceso de la accin
de cumplimiento no sea una mera conclusin de etapas para obtener
una sentencia cualquiera, sino que siempre se tenga presente, por el
juez y por las partes, que sea cual fuere la determinacin adoptada por
el fallo, lo que se busca es la efectividad del ordenamiento jurdico.
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Al haberse alejado del principio de unidad de accin y pluralidad de pretensiones, la
Constitucin ha optado por un sistema de acciones mutuamente excluyentes. Y como
en su seno no pueden haber antinomias, ella misma ha hecho que los actos de
incumplimiento dainos para los derechos constituyan la razn de la pretensin del
amparo por omisin (artculo 128), y ha excluido del fundamento de la accin de
cumplimiento el dao constitucional a un derecho.
En este sentido, no debe confundirse la exigencia de fundamentar la afectacin que
sufre el accionante (artculo 134.II), con la razn de la pretensin de la accin de
cumplimiento.
Lo primero es una condicin de admisibilidad que deriva del carcter concreto
de la accin. No es una accin abstracta, no vinculada a un caso concreto,
resoluble por el mero inters acadmico del actor. De ah que quien la
interponga deba fundamentar su inters para actuar, para echar a andar la
jurisdiccin.
Lo segundo es una condicin de la pretensin, de su xito o de su fracaso,
pero necesaria para decidirla sustantivamente.
No hay un derecho a hacer valer, en va de accin de cumplimiento, la interpretacin
de una disposicin normativa. La interpretacin de una norma corresponde a su
rgano de aplicacin, y solo si por irrazonable viola derechos constitucionales, puede
la jurisdiccin constitucional revisarla en va de amparo (STC 452/2011-RAC, 18 de
abril, prrafo III.2). Por exclusin, entonces, la accin de cumplimiento Solo puede
ordenar la ejecucin de disposiciones constitucionales claras y expresas.
Y cuando se trata de disposiciones de fuente legal, solo hacen a la accin de
cumplimiento aquellas leyes a las que la Constitucin se remita expresamente,
delegndoles el desarrollo de un determinado contenido fijado por ella, tal como, por
ejemplo, la ley que desarrolle la composicin, la organizacin y el funcionamiento del
Tribunal Constitucional (artculo 197.III).
4.1. El derecho a la eficacia de las normas legales y de los actos administrativos
El Estado Social y Democrtico de Derecho que reconoce la constitucin, el deber
de los peruanos de respetar y cumplir la Constitucin y el ordenamiento jurdico y la
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jerarqua normativa de nuestro ordenamiento jurdico, sern reales, porque, en caso
de la renuencia de las autoridades o funcionarios a acatar una norma legal o un acto
administrativo, los ciudadanos tendrn un mecanismo de proteccin a lograr su
acatamiento y, por ende, su eficacia.
Estos derechos los tenemos plasmados en nuestro ordenamiento jurdico,
explcitamente en nuestra Constitucin Poltica en los Art. 3, 43, 48 y 51, adems
de la Carta Magna,
tambin tenemos La Declaracin Universal de Derechos
Humanos, donde tambin se reconocen de forma intrnseca derechos que permitan

exigir a la persona el derecho de recibir una regulacin y administracin legal acorde a
los derechos reconocidos en nuestro ordenamiento y la administracin realizar los
actos necesarios para satisfacer lo demandado y concedido de acuerdo a Ley.
Mediante la clusula de derechos no enumerados se reconoce la posibilidad de
entender como constitucionales a derechos que no se encuentran expresamente
reconocidos por la Norma Fundamental.
As, esta clusula niega que los derechos reconocidos expresamente por la Carta
sean los nicos atribuibles a las personas, sino que tambin lo son (y quedan
tutelados con la misma dedicacin y fuerza) todos aquellos que merezcan tal
reconocimiento por desprenderse sobre todo del principio de dignidad humana, pero
tambin de los otros principios del artculo 3 de la Constitucin.
Adems, para el reconocimiento de estos derechos asunto que estamos
abordando con ms detalle en otro trabajo, debe tenerse en cuenta su
fundamentalidad (esto es, debe tratarse de bienes esenciales implcitos, vinculados
con los principios del artculo 3 de la Constitucin); su conformidad o adecuacin
constitucional prima facie (no debe tratarse de contenidos claramente proscritos por el
ordenamiento constitucional); finalmente, deben tener singularidad y configurarse
como derechos especficos (no deben ser acciones o exigencias demasiado
particulares o detalladas, asimismo, las normas propuestas deben tener la estructura
de una norma iusfundamental).
4.2. La posicin del Tribunal Constitucional.
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Para el Tribunal Constitucional, la eficacia de las leyes y actos administrativos es
un derecho constitucional no enumerado debido a que en la Constitucin no se
encuentra un enunciado lingstico (disposicin) que le d cobijo, pero s puede
colegirse de los principios mencionados en su artculo 3 (clusula de derechos no
enumerados). Este derecho, segn lo indicado por el colegiado, se desprende
especficamente los principios de soberana del pueblo, Estado Democrtico de
Derecho y forma republicana de gobierno.
Con lo anotado, podemos analizar si la eficacia de las leyes y actos
administrativos es un bien constitucional, ms an, si es un derecho constitucional
implcito.
En primer lugar, coincidiendo con calificada doctrina, esta eficacia puede ser
concebida como un principio general del Derecho, lo que no obsta que tenga tambin
arraigo constitucional, por ejemplo si se le vincula al principio de supremaca
constitucional (y jerarqua normativa) y al de adecuacin de la actuacin administrativa
al principio de legalidad.
Tambin es fcil relacionar este principio con algunos de los sealados en el artculo
3 de la Constitucin, como anot el Tribunal Constitucional y explicamos antes.
Efectivamente, el colegiado indic que el respeto al sistema de fuentes de nuestro
ordenamiento jurdico () constituye uno de los valores preeminentes de todo sistema
democrtico por donde los poderes pblicos y los ciudadanos deben guiar su conducta
por el Derecho, ello sobre la base de los principios constitucionales de soberana del
pueblo, Estado Democrtico de Derecho y forma republicana de gobierno.
Ahora bien, que sea un principio, o que sea un bien vinculado con principios
constitucionales, no le otorga inmediatamente el carcter de derecho fundamental. Por
cierto, tampoco significa que no lo sea. En tal sentido, como se ha difundido
suficientemente en nuestro medio, los derechos fundamentales tienen tambin una
dimensin de principio; adems, como ha resuelto en varias oportunidades el
Colegiado
Constitucional,
los
principios
de
la
Constitucin
pueden
tener
manifestaciones subjetivas que hacen las veces de derechos fundamentales e incluso

pueden ser cautelados a travs de los procesos constitucionales de tutela de derecho.
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Si bien la sentencia que reconoce a la eficacia de las leyes y actos administrativos
como un derecho innominado busca principalmente convertir el cumplimiento de
manera algo forzada en un proceso con objeto constitucional (para justificar los
requisitos de procedencia que luego establecer como precedente vinculante;
consideramos que puede hacerse una mejor fundamentacin de ello, sin violentar la
correccin de lo argumentado.
5. Alcances y lmites del proceso
Es necesario determinar las razones expositivas o circunstancias argumentativas
por las que una norma legal o acto administrativo firme podra ser susceptible de un
proceso de cumplimiento. Recordemos que el proceso de cumplimiento como garanta
constitucional, tiene la finalidad de exigir a un funcionario pblico que cumpla lo que
prescribe una norma jurdica o lo que ordene un acto administrativo firme. En un plano
genrico, una persona que encuentra una actitud renuente por parte de un funcionario
pblico para la ejecucin de sus derechos
consagrados en una norma o acto
administrativo firme, slo le bastara invocar al rgano jurisdiccional correspondiente

lo dispuesto por el Artculo 66 del Cdigo Procesal Constitucional, pues ello constituye
una presuncin iuris et iuris. Sin embargo, y como se podr apreciar como ms
detenimiento en las prximas lneas, el Tribunal Constitucional mediante una sentencia
(N 1682005PC/ TC) ha establecido requisitos para acceder no slo a la tutela de un
derecho sino, tambin, para determinar el contenido del derecho en cuestin. Ms all
de la naturaleza asignada al Tribunal Constitucional como garante de la Constitucin
Poltica del Per y de la Ley, el mecanismo particular adoptado por el Tribunal, genera
una
amplia y discordante interpretacin judicial que pone en juego el carcter
normativo que este organismo constitucionalmente autnomo no debera tener.

5.1. Alcances del Proceso de Cumplimiento en caso incumplimiento por Omisin
a) Omisin total. Presupone una pluralidad de obligaciones impuestas por
una norma legal o un acto administrativo, respecto de las cuales ninguna
es debidamente cumplida. En tal supuesto, a travs del proceso de
cumplimiento se procurar que todas ellas se cumplan.
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b) Omisin parcial. Las omisiones parciales, en cambio, suponen el
cumplimiento de algunas de las obligaciones que le han sido impuestas,
pero que no alcanzan la totalidad.
En la medida que slo algunas han sido ejecutadas, el proceso de Cumplimiento, en
un supuesto semejante, se destinar a exigir que la autoridad o funcionario cumpla
con realizar los extremos de la obligacin an pendientes, no pudindose invocar en
tal caso la sustraccin del objeto de la controversia, pues, siguiendo a:
Ignacio Burgoa, la cesacin de los efectos de la omisin reclamada slo
se producir cuando desaparezca totalmente la ausencia de actuacin
administrativa, y no cuando ella fuera solamente parcial.
5.1.1. Por la naturaleza del mandato que se impone:

a) Omisiones de actos debidos al ejercicio de potestades discrecionales.
En ocasiones la ley o el acto administrativo, al establecer una serie de tareas
a los rganos de la Administracin, deja al funcionario o autoridad un margen
de libertad en la concretizacin de lo previsto.
Como anota Marienhoff, analizando el tema de los acto administrativos
discrecionales, en tales supuestos la Administracin no est constreida por la
norma a adoptar determinada decisin: en presencia de determinados hechos
o situaciones, queda facultada para valorarlos o apreciarlos, y resolver luego si,
de acuerdo a tales hechos o situaciones, se cumple o no la finalidad
perseguida por la norma; en el primer supuesto har lugar a lo que se le
hubiere solicitado, en el segundo caso lo desestimar.
Aunque las normas que desarrollan el proceso de cumplimiento no distingan
esta clase de omisiones, el artculo 4 de la Ley N 23506, derogada por el
Cdigo Procesal Constitucional, aplicable por analoga al caso del proceso de
cumplimiento, restringi el control de estas omisiones, ya que stas deben
consistir en omisiones derivadas de un acto debido y no de concretizacin
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bajo la libre apreciacin del funcionario o autoridad investido de tales
potestades.
b) Omisiones de obligatorio cumplimiento. Estn constituidas por aquella
inactividad en la que, a diferencia de la anterior, la Ley o el acto administrativo
impone un deber de actuar cierto.
5.1.2. Por la condicionalidad del mandato:
a) Omisiones derivadas de un mandato condicional. Son aquellas que se
producen
cuando
las
obligaciones
impuestas
los
rganos
de
la
administracin no se tornan exigibles en tanto no se cumplan algunos

supuestos de hecho o de derecho que la propia norma o el acto administrativo
exigen a fin de hacer exigible la prestacin.
Debe diferenciarse este tipo de omisiones, de las que pudieran presentarse
como consecuencia del ejercicio de una potestad discrecional atribuida al
rgano de la Administracin.
Las primeras, de cumplirse los supuestos que la norma o el acto determinan,
exigen irremediablemente una actuacin administrativa en direccin a
satisfacer las obligaciones previstas en la norma o el acto administrativo.
Las segundas, no imponen la satisfaccin de condiciones, sino dejan un
margen de libertad dentro del cual se desenvuelve la actuacin administrativa,
la que dictar o ejecutar lo dispuesto en la ley o el acto administrativo de
evaluarlo positivamente.
Respecto de estas omisiones, el proceso de cumplimiento slo podr
prosperar siempre que el reclamante pruebe que se han cumplido todas las
exigencias de hecho o derecho que se exigen, encontrndose la ausencia de
actuacin administrativa en calidad de arbitraria por ser ilegal; en caso
contrario, esto es, que no se pruebe o, en su caso, el actor no se encuentre en
el supuesto de hecho exigido por la norma o el acto administrativo, el proceso
de cumplimiento no podr prosperar.
b) Omisiones derivadas de un mandato formulado incondicionalmente.
A diferencia de la anterior, tal omisin es posible de observarse tras la
carencia de actuacin administrativa exigida directa y predeterminadamente
por la ley o el acto administrativo.
Supone un mandato concreto, en el que
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no hay supuesto de hecho o situacin jurdica que los rganos de la
administracin deban evaluar, pues se trata de un mandato que exige un actuar
de la Administracin no vinculado a elementos externos de la norma o al acto
administrativo.
Esta caracterstica del mandato, el de su incondicionalidad, ha sido un
aspecto que, en el Per, los rganos de la jurisdiccin constitucional han
destacado tempranamente desde sus primeras sentencias al evaluar si la
omisin que se reputaba como lesiva al principio de legalidad era susceptible
de condena a travs del proceso de cumplimiento.
5.1.3. En funcin de la complejidad de instrumentalizacin de la actuacin

administrativa
a) Omisiones derivadas de mandatos de instrumentalizacin compleja.
La distincin de esta clase de eventuales omisiones de actuacin
administrativa est vinculada directamente con la complejidad del mandato
contenido en la ley o un acto administrativo impuesto al rgano de la
Administracin. As, una carencia de actuacin administrativa bien puede no
deberse a razones meramente arbitrarias, sino a obstculos materiales de la
Administracin en su implementacin (infraestructura, carencia de medios
econmicos, recursos humanos, etc.).
Frente a tales supuestos, bien puede declararse la ilegalidad de la
ausencia de actuacin administrativa, pero ello de poco o nada podra servir
si es que, al tiempo de expedirse un mandato judicial, los rganos de la
Administracin se encontrasen imposibilitados materialmente de poderlo
hacer. Desde luego, que no se trata tampoco de desestimar la pretensin en
tales casos, pues creemos que en ese supuesto el Juez deber de realizar
una evaluacin en torno al grado de complejidad del mandato previsto en la
norma o el acto administrativo; juzgar si, tratndose de actos que requieren
nuevos gastos, se ha cumplido con la regla de su instrumentalizacin
progresiva (o no); as como, entre otros aspectos, que el incumplimiento
haya excedido un plazo razonable.
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b) Omisiones derivadas de mandatos de instrumentalizacin simple.
Es la inactividad material de actuacin administrativa frente a un deber
legal o administrativo exigido, que no obstante requerir de simples actos, no
son efectuados, por lo que cabe deducir su arbitrariedad.
Tales omisiones normalmente lo son de deberes ordinarios impuestos en la
actividad que realizan, y para lo cual cuentan con medios tcnicos, humanos
y materiales asignados.
5.1.4. Por la conservacin de la inactividad administrativa

a) Inactividad administrativa subsistente.
En tanto que mecanismo destinado a efectuar el control de la inactividad
material de la Administracin, se exige que las omisiones cuya ilegalidad se
pretendan dilucidar en su seno se encuentren vigentes, esto es, que no se
haya realizado la actuacin administrativa que exiga se realice la ley o el acto
administrativo, encontrndose la autoridad o funcionario obligado, en
condicin de renuencia latente.
Es necesario, adems, que el mandato legal o administrativo se encuentre
tambin vigente, y no que haya sido derogado, cesado en su vigencia o, en el
caso de los actos administrativos, anulado o declarado nulo. Son omisiones
subsistentes en tanto que mantienen en vigencia, por un lado, el
incumplimiento de lo exigido y, de otro, la norma o acto de donde se deriva el
mandato.
b) Inactividad administrativa insubsistente.
Por el contrario, si la obligacin de cumplir con lo dispuesto en la ley o en el
acto administrativo ha desaparecido, bien sea por haberse realizado la
prestacin total de lo exigido, o bien porque la ley o el acto administrativo que
prevea la obligacin ha sido derogado o cesado en su vigencia, se estar al
frente de una inactividad insubsistente.
5.1.5. Segn la evidencia de la lesin
a) Arbitrariedad manifiesta de la inactividad administrativa.
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La inactividad material de la Administracin, para ser controlada a travs del
proceso de Cumplimiento, debe ser consecuencia de un mandato concreto,
claro o evidente, cuyo desconocimiento u omisin aparezca como inequvoco y
sin justificacin alguna.
Es manifiestamente arbitrario, precisamente, porque frente ante una
obligacin de hacer incondicional y de cumplimiento obligatorio, la autoridad
responsable se niega a cumplir deliberadamente con lo dispuesto en la ley o en
el acto administrativo. Tal arbitrariedad, sin embargo, no solamente cabe
predicar respecto de las omisiones derivadas de un mandato impuesto
incondicionalmente, pues puede presentarse tambin respecto de los
mandatos u obligaciones cuya realizacin se deja librada al cumplimiento de
determinados supuestos de hecho o de derecho. En tales casos, constituir
una omisin manifiestamente arbitraria si, cumplindose los supuestos de
hecho y de derecho que la ley o el acto administrativo prevn, sin embargo,
ste no se realiza.
La manifiesta arbitrariedad de la inactividad material de la Administracin, en
tales casos, aparece como una omisin inequvoca y perceptible, que no
requiere de mayor probanza que la mera constatacin de la omisin del
funcionario o autoridad de cumplir con la ley o la autovinculacin administrativa
derivada de una obligacin impuesta.
b) Inactividad administrativa no manifiesta.
A diferencia de la anterior, constituir una inactividad de arbitrariedad no
manifiesta, cuando la determinacin de lo exigido no aparezca en forma
indubitable de la ley o el acto administrativo o bien porque se requiera de un
mnimo debate probatorio que lleve al Juez a la conviccin de que no se
cumple o acata el mandato (caso, por ejemplo, de los mandatos contenidos en
la ley o en el acto administrativo, de condiciones complejas, cuya
determinacin de si fueron satisfechas o no pasa por un debate probatorio ms
amplio del que puede brindar el proceso de Cumplimiento).
5.2. Eficacia de la actuacin administrativa y sujecin al principio de legalidad
administrativa.
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La actuacin administrativa se sustenta fundamentalmente en los principios
plasmados en la Ley N 27444, las cuales sirven de gua a la actividad administrativa,
dentro de esos principios generales del Derecho Administrativo tenemos al Principio de
legalidad, el cual nos dice: Las autoridades administrativas deben actuar con
respeto a la Constitucin, la ley y al derecho, dentro de las facultades que le
estn atribuidas y de acuerdo con los fines para los que les fueron conferidas.
La eficacia de las leyes y actos administrativos cumplira inicialmente con los
presupuestos de un derecho no enumerado, segn anotamos: fundamentalidad,
conformidad prima facie con la Constitucin y carcter de derecho especfico con una
estructura iusfundamental. Como anotamos, no es difcil vincular la necesaria eficacia
de las leyes y de los actos administrativos con los principios fundamentales del artculo
3 de la Carta.
Tampoco se trata de una norma de Derecho Constitucional proscrita por el
ordenamiento, o que contravenga jurisprudencia vinculante o reglas de precedencia
establecidas por el Tribunal Constitucional. Asimismo aunque no es pacfico (35)
consideramos que puede establecerse una norma iusfundamental que autonomice el
derecho, sin exagerar en su especificidad: toda persona tiene derecho a que la
Administracin cumpla y ejecute las leyes o actos administrativo a los que esta se
encuentra sujeta; norma que cuenta con un sujeto activo, un sujeto pasivo y una
obligacin especfica; es decir, una estructura iusfundamental.
As visto, con respecto a la finalidad del cumplimiento, esta puede ser de rango
constitucional y estar vinculada a la eficacia de las leyes y los actos
administrativos, nocin que, bien vista, es contracara de aquella otra de control de
la ilegalidad por omisin (36) a la que tambin se ha referido la doctrina. En efecto,
exigir ante la Administracin la eficacia de leyes y actos administrativos, as como
controlar la ilegalidad por omisin de la Administracin son dos caras de la misma
moneda, dos maneras distintas de enfocar la misma finalidad del proceso de
cumplimiento.
Una enfatiza la eficacia de leyes y actos (para contrarrestar la inaccin
administrativa), otra incide en el control de la omisin (para garantizar la eficacia
de normas y actos).
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6. Proceso de Cumplimiento y Amparo por omisin
La Constitucin es clara: no hace a la razn de su pretensin que el incumplimiento
hubiese daado o amenazare daar un derecho constitucional. Solo exige como
fundamento el hecho del incumplimiento. Al contrario, si hubiese violacin de un
derecho constitucional a causa de la omisin de un acto debido, la va no sera la
accin de cumplimiento, sino el amparo por omisin.
6.1. La jurisprudencia del Tribunal Constitucional.
La Jurisprudencia Constitucional es una figura con un enfoque romano y por ello
propio del derecho continental, con contenido constitucional y con vinculacin que no
le permite asumir funciones reservadas y confiadas nicamente al legislativo y tiene un
fin unificador de criterios o de interpretaciones a la norma legislativa.
La jurisprudencia constitucional constituye el conjunto de decisiones y fallos
constitucionales emanados del Tribunal Constitucional, dentro de las cuales
encontramos a aquellas sentencias que contienen el carcter de Precedente
Vinculantes, que hasta el ao 2012 eran cuarenta (40), aunque inicialmente se
estableca que todas las sentencias tenan tal calidad, pero con el tiempo se han
establecido reglas ms claras para delimitar los extremos normativos vinculantes.
En lo que respecta a la jurisprudencia relacionada a la Accin de Cumplimiento el
tribunal Constitucional establece los siguientes criterios los cuales se hallan plasmados
en la siguiente Sentencia:
El Tribunal Constitucional, en sesin de Pleno jurisdiccional de 29 de septiembre
de 2005, emiti sentencia al Exp. 001682005PC/TC, en el que se recoge un nuevo
criterio jurisprudencial referido a la procedencia del proceso constitucional de
cumplimiento. En ejercicio de su funcin de ordenacin que le es inherente y en la
bsqueda del perfeccionamiento del proceso de cumplimiento, ha definido el Supremo
intrprete de la Constitucin cules han de ser los requisitos que debe presentar una
norma legal o un acto administrativo para exigir su cumplimiento frente a la
comprobada renuencia de la autoridad o funcionario para acatar esa norma o acto
administrativo.
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Parece ser que el Alto Tribunal se encontr ante la tesitura de enfrentar un nmero
especialmente alto de demandas de cumplimiento, muchas de ellas destinadas a ser
amparadas en virtud de precedentes jurisprudenciales formulados por l mismo. Pero,
dentro de la lgica del Tribunal Constitucional, parece no armonizable un nmero alto
de demandas sobre un mismo asunto y el carcter extraordinario de los procesos
constitucionales, como el proceso de cumplimiento. Por eso es que: a la luz de sus
funciones de ordenacin y pacificacin inherentes, ha planteado desde la
sentencia arriba referida, unos criterios que pretenden ser expresin de la naturaleza
especialsima del proceso de cumplimiento como proceso constitucional.
Sin embargo, es al menos discutible varios de los presupuestos de los que parte el
Tribunal Constitucional para formular su nuevo criterio jurisprudencial. Algunos de
ellos, claramente contradictorios, terminan por colocar al Supremo intrprete de la
Constitucin, en una situacin bien precaria como defensor supremo de la
Constitucionalidad. Este informe prctico se destinar al estudio y comentario del
criterio jurisprudencial del Tribunal Constitucional por el que se pretende ordenar la
procedencia de la demanda de cumplimiento.
6.1.1 Presentacin del criterio jurisprudencial
El nuevo criterio jurisprudencial consiste en disponer que para la procedencia del
proceso de cumplimiento, adems de acreditarse la renuencia del funcionario o
autoridad pblica, debern tenerse en cuenta las caractersticas mnimas comunes del
mandato de la norma legal, del acto administrativo y de la orden de emisin de una
resolucin o de un reglamento.
Esas caractersticas mnimas, a decir del Tribunal Constitucional, son las siguientes:
a) Ser un mandato vigente.
b) Ser un mandato cierto y claro, es decir, debe inferirse indubitablemente de la
norma legal o del acto administrativo.
c) No estar sujeto a controversia compleja ni a interpretaciones dispares.
d) Ser de ineludible y obligatorio cumplimiento.
e) Ser incondicional. Excepcionalmente, podr tratarse de un mandato
condicional, siempre y cuando su satisfaccin no sea compleja y no requiera de
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actuacin probatoria4. Slo para el caso de los actos administrativos, habr
que aadir otros dos requisitos:
f) Reconocer un derecho incuestionable del reclamante.
g) Permitir individualizar al beneficiario.
6.1.2. Justificacin del criterio jurisprudencial

El Tribunal Constitucional justifica los anteriormente mencionados requisitos
exigidos para la procedencia de la demanda de cumplimiento en la naturaleza de
proceso constitucional que tiene el proceso de cumplimiento. La lgica que anima a los
procesos constitucionales es distinta a la que anima a los procesos judiciales
ordinarios. Aquellos, a diferencia de estos, tienen por finalidad defender la
Constitucin, lo que exige un iter procesal distinto, normalmente sumarsimo. As
como no todas las violaciones de cualquier derecho constitucional pueden ser
tramitadas a travs del amparo, el hbeas corpus, o el hbeas data, sino slo aquellas
agresiones que no son litigiosas y controvertibles, de la misma manera, ha dispuesto
el Tribunal Constitucional que no todas las renuencias a acatar una norma legal o un
acto administrativo, deben ser discutidas a travs de una demanda de cumplimiento.
Debe ser un incumplimiento claro y manifiesto, de una obligacin plenamente exigible
(lquida), que no requiera de cualesquiera actuaciones probatorias o que no suponga
interpretaciones dispares, en buena cuenta, que no sea controvertible.
Ha dicho el Alto Tribunal de la Constitucin que de no proceder as, el proceso de
cumplimiento terminara convirtindose en un proceso declarativo, o de conocimiento,
con abundancia de medios probatorios y en cuyo seno se discutan controversias
propias de este tipo de procesos. Por el contrario, seguir diciendo el Tribunal
Constitucional, si tal proceso conserva su carcter especial (ser un proceso de
condena, de ejecucin, breve, sumario, donde la actividad probatoria es mnima),
bastar que se acredite el incumplimiento de la norma legal, la inejecucin del acto
administrativo, el incumplimiento de la orden de emisin de una resolucin o de un
reglamento y la renuencia, consiguindose un proceso rpido y, sobre todo, eficaz.
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6.1.3. Fundamentos del criterio jurisprudencial
Cmo llega el Tribunal Constitucional al mencionado criterio jurisprudencial y
a esa justificacin?
El razonamiento que emplea el mencionado Alto Tribunal tiene varios pasos.
Parte el Mximo intrprete de la Constitucin peruana afirmando el carcter
normativo y, por tanto vinculante, de todo el texto constitucional, de manera que todo
lo que se contiene en la Norma suprema, deber ser exigible. Dijo as el referido
Tribunal: [l]a Constitucin es un ordenamiento que posee fuerza normativa y
vinculante; por ende, la materia constitucional ser toda la contenida en ella, y lo
constitucional derivar de su incorporacin en la Constitucin.
El segundo paso es advertir que el proceso de cumplimiento viene recogido en la
norma constitucional (artculo 200.6 CP), y que es el Cdigo Procesal Constitucional
(CPC) la norma que ha desarrollado legislativamente el precepto constitucional. Esta
advertencia le es til para inmediatamente despus apelar a los dos fines esenciales
que de los procesos constitucionales se recoge en el artculo II CPC (garantizar la
supremaca de la Constitucin, y garantizar la vigencia de los derechos
constitucionales), e intentar individualizar el proceso de cumplimiento en el logro de
alguna de estas dos finalidades.
Ha mencionado el Tribunal Constitucional que para configurar el perfil exacto del
proceso de cumplimiento, garantizando la autonoma de cada uno de los procesos
constitucionales que protegen derechos constitucionales (amparo, hbeas corpus y
hbeas data), debemos precisar, dentro del marco del artculo II del Ttulo Preliminar
del Cdigo Procesal Constitucional, como es que mediante el proceso de cumplimiento
se alcanzan los fines comunes a los procesos constitucionales.
El tercer paso es afirmar que el proceso de cumplimiento alcanza los fines comunes
de todo proceso constitucional defendiendo un derecho constitucional implcito y, al
defenderlo, garantizar la supremaca constitucional. En efecto, para el Tribunal
Constitucional el proceso de cumplimiento tiene una finalidad especfica como
manifestacin de la doble finalidad general y comn antes advertida, cul es, la de
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proteger el derecho constitucional de defender la eficacia de las normas legales y
Con este derecho, mejor an, con la proteccin constitucional de este derecho, el
Estado social y democrtico de derecho que reconoce la Constitucin (artculos 3. y
43.), el deber de los peruanos de respetar y cumplir la Constitucin y el ordenamiento
jurdico (artculo 38.) y la jerarqua normativa de nuestro ordenamiento jurdico
(artculo 51.) sern reales, porque, en caso de la renuencia de las autoridades o
funcionarios a acatar una norma legal o un acto administrativo, los ciudadanos tendrn
un mecanismo de proteccin destinado a lograr su acatamiento y, por ende, su
eficacia.
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CAPITULO II
7. Objeto.
En nuestro pas, el proceso constitucional de cumplimiento tiene por objeto, solicitar
al ente jurisdiccional que
ordene
al funcionario o autoridad pblica renuente el
cumplimiento de una norma legal o que ejecute un acto administrativo firme; ahora
bien, si bien es cierto el proceso de cumplimiento no es un proceso constitucional en
sentido estricto, porque no cautela derechos o valores constitucionales, es importante
sealar que su objeto no es la proteccin directa de un derecho fundamental,
sino tutelar el derecho a que los funcionarios pblicos ejerzan su actuacin bajo
los lineamientos concordados con el principio de eficacia horizontal e
inmediatez, es entonces que a travs de ello, se garantizar directamente la
plena eficacia de los derechos fundamentales contenidos en los dispositivos
legales vigentes o en su defecto en los actos administrativos que deber ser
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ejecutado por el funcionario a favor del administrado; stos derechos tutelables,
no deberan estar condicionados de interpretacin tcnica judicial, pues el hecho de
adquirir
el
derecho
mediante
la
norma
imperativa
(bajo
los
parmetros
constitucionales) o resolucin administrativa, hace suponer sin cuestionamiento
la
capacidad plena del sujeto (segn cada supuesto jurdico) para la adquisicin y
satisfaccin de los efectos que devienen de una norma jurdica o de lo que resuelve
una resolucin administrativa firme.
Como lo dice la Ley 393 de 1997, toda persona podr acudir ante la autoridad
judicial, para hacer efectivo el cumplimiento de normas aplicables con fuera material
de Ley o actos administrativos; no hay diferencia entre personas naturales o jurdicas,
nacional o extranjera, para actuar.
En Per, es objeto del Proceso de Cumplimiento ordenar que el funcionario o
autoridad pblica renuente d cumplimiento a una norma legal o ejecute un acto
administrativo firme; o se pronuncie expresamente cuando las normas legales le
ordenan emitir una resolucin administrativa o dictar un reglamento.
8. Legitimacin y representacin (Art. 67 CPC)
Cualquier persona podr iniciar el proceso de cumplimiento frente a normas con
rango de ley y reglamentos. Si el proceso tiene por objeto hacer efectivo el
cumplimiento de un acto administrativo, slo podr ser interpuesto por la persona a
cuyo favor se expidi el acto o quien invoque inters para el cumplimiento del deber
omitido.
Tratndose de la defensa de derechos con intereses difusos o colectivos, la
legitimacin corresponder a cualquier persona. Asimismo, la Defensora del Pueblo
puede iniciar procesos de cumplimiento.
8.1.- Derechos y legitimidad activa en el proceso de cumplimiento
El proceso de cumplimiento, al igual que el resto de los procesos constitucionales
subjetivos, est destinado a la proteccin de posiciones jurdicas a favor de una
persona o un grupo de personas. Sin embargo, debido a que el proceso de
Cumplimiento no tiene como objeto la tutela de derechos fundamentales, sino
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derechos de contenido legal o administrativo, la posicin jurdica no es posicin
iusfundamental (es decir, un derecho fundamental en sentido estricto), sino
simplemente una posicin infraconstitucional, que nace a partir de derechos o
intereses de rango legal emanados de actos administrativos.
8.2. Legitimacin activa

Inicialmente, conforme lo seala el artculo 67 del Cdigo Procesal Constitucional,
existen tres tipos de legitimacin: personal (y por legtimo inters), pblica y para la
defensa de bienes transindividuales. Asimismo, la ley seala que la Defensora del
Pueblo tiene legitimacin activa para iniciar procesos de cumplimiento.
a) Legitimacin personal y legtimo inters
Cuando el artculo 67 del Cdigo seala que [s]i el proceso tiene por objeto
hacer efectivo el cumplimiento de un acto administrativo, solo podr ser
interpuesto por la persona a cuyo favor se expidi el acto o quien invoque inters
para el cumplimiento del deber omitido est refirindose a la legitimacin
personal y al legtimo inters.
El directamente afectado por el incumplimiento de un acto
administrativo
tiene legitimacin personal activa. Se trata de una legitimacin ad causam, pues

existe identidad entre el titular del derecho reconocido por una declaracin de la
Administracin (beneficiario de un acto administrativo) y el legitimado para
demandar. En este supuesto el beneficiario del acto administrativo y el
demandante son la misma persona.
Sobre el ttulo o derecho que surge del acto administrativo a favor de un
particular, el Tribunal Constitucional ha considerado que el mandato incumplido
debe reconocer un derecho incuestionable para el reclamante y que el
beneficiario debe quedar individualizado. Posteriormente, ha precisado que:
[e]l acto administrativo deber consignar a un sujeto o, de ser el caso, un grupo
de sujetos, en ambos casos perfectamente identificables; no cabe, en tal sentido,
someter a la va de cumplimiento un acto administrativo de carcter general, en
tanto es cualidad de un acto administrativo sometido al proceso de cumplimiento
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que la mora o el letargo de la Administracin, vale decir la omisin, deba incidir
directamente en algn sujeto determinado.
Esto ltimo, como se ver seguidamente, reconoce matices. Ello porque el
Cdigo admite como demandantes no solo a los beneficiarios directos de un acto
administrativo, sino tambin a quienes solo invocan inters, asimismo, a quienes
aleguen la tutela de derechos transindividuales, casos en los que vara la
exigencia de que se trate de un acto perfectamente individualizado.
Al respecto, consideramos que la norma se refiere al inters legtimo; en tal
sentido, aquel demandante que invoque inters deber encontrar en la
satisfaccin de su pretensin ventajas o utilidades jurdicas de cualquier tipo.
Con lo anotado, el demandante no debe alegar solo la existencia de un beneficio
personal o un provecho cualquiera, sino que este debe ser jurdicamente
relevante.
b) Legitimacin pblica
El artculo 67 indica asimismo que cualquier persona podr iniciar el
proceso de cumplimiento frente a normas con rango de ley y reglamentos.
En efecto, al tratarse de un asunto de relevancia general, el Cdigo habilita a
toda persona para que inicie una demanda de cumplimiento (legitimacin actio
populis).
Al respecto, consideramos que esta legitimacin general se justifica ante la
titularidad de un bien constitucional difuso, que corresponde a todas las
personas. Este bien, como sealamos antes, parte de diversos principios
constitucionales y puede concebirse como un derecho subjetivo fundamental
al cumplimiento y eficacia de las leyes y actos administrativos.
La vocacin general de las leyes y los reglamentos (artculo 103, a contrario
sensu), as como la subordinacin de la Administracin a los principios de
legalidad (artculo 45) y de constitucionalidad (artculos 44 y 51), crean a favor
de cada persona una posicin jurdica judicialmente exigible. Sobre esta
legitimacin pblica, el calificado intrprete de la Constitucin ha considerado
que vale la pena hacer una distincin respecto de la legitimidad activa en los
procesos de cumplimiento, teniendo en cuenta la distinta naturaleza y el alcance
de los mandatos que provienen de normas generales o de actos administrativos.
Ciertamente, [n]o es lo mismo invocar el cumplimiento de un acto
administrativo que invocar el cumplimiento de una ley; pues en el caso del
cumplimiento de normas legales (o reglamentarias) queda claro que el
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mandamus tiene efectos generales () De all que bajo tal contexto, sea
cualquier persona o individuo el que pueda gozar de legitimidad para interponer
la correspondiente demanda.
c) Legitimacin para la defensa de bienes transindividuales
El Cdigo seala tambin que tratndose de la defensa de derechos con
intereses difusos o colectivos, la legitimacin corresponder a cualquier
persona. Ello est referido a la legitimidad para la defensa de bienes
transindividuales.
Al respecto, existen diferencias entre los intereses difusos y colectivos. Los
intereses difusos se caracterizan por ser de naturaleza indivisible, y su titularidad
recae en personas indeterminadas y ligadas por cuestiones de hecho. As, por
ejemplo, tenemos aquellos intereses vinculados con los derechos ambientales o
el derecho a la salud, pues pertenecen a un nmero extenso y no determinable
de personas, vinculadas por un elemento objetivo como es el medio ambiente o
la salubridad pblica.
Los intereses difusos, as, vinculan a ttulo de derecho subjetivo a cualquier
persona, grupo humano o sector de la sociedad; en tal sentido, entre los
legitimados se cuenta tambin a las instituciones sin fines de lucro que tengan
por objeto la defensa de este tipo de intereses Por su parte, los intereses
colectivos son de naturaleza indivisible, y su titularidad corresponde a un grupo,
categora o clase de personas (en nmero determinado, o por lo menos
determinable) ligadas entre s o con la parte contraria por una relacin jurdica
base.
Este sera el caso, por ejemplo, de un grupo de cesantes o jubilados que
pretenden un mismo beneficio ante la Administracin. Claro est, las personas
que comparten un mismo inters colectivo pueden estar reunidas en una
asociacin civil, la que tambin puede tener legitimidad activa siempre que
represente el inters colectivo de un determinado e identificable conjunto de
personas, sujeto a un particular rgimen jurdico.
d) Legitimacin de la Defensora del Pueblo
Finalmente, la norma procesal seala que la Defensora del Pueblo puede
iniciar procesos de cumplimiento.
Como consecuencia del rol constitucional de defender los derechos
constitucionales y fundamentales de la persona y de la comunidad, y supervisar
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el cumplimiento de los deberes de la Administracin estatal (...) que le ha sido
asignado a la Defensora, su ley orgnica le reconoce legitimacin para iniciar
diversos procesos constitucionales: hbeas corpus, amparo, hbeas data,
cumplimiento, accin popular e inconstitucionalidad No obstante, debe tenerse
en cuenta que la participacin de la
Defensora en los procesos constitucionales y consideramos que ms an
en los procesos de cumplimiento es subsidiaria (principalmente referida a
asistencia o colaboracin), para lo cual la propia institucin ha establecido
algunos criterios para decidir los alcances de su intervencin.
En tal sentido, si bien la Defensora del Pueblo participa de diversas formas
para lograr la tutela y promocin de los derechos ciudadanos, no tiende a iniciar
procesos constitucionales subjetivos en uso de su legitimacin activa, pues este
organismo no pretende sustituir a las partes ni convertirse en un abogado de
oficio.
9. Legitimacin pasiva.
La Constitucin y el Cdigo Procesal Constitucional indican que la demanda de
cumplimiento se dirige contra el funcionario o autoridad pblica renuente.
En primer lugar, al tratarse de una autoridad o funcionario renuente se entiende
que el agente pblico fue identificado y que se le requiri para que cumpla con el
deber omitido a travs de un documento de fecha cierta (artculo 69 del Cdigo
Procesal Constitucional), no obstante lo cual no se acat el mandato de la ley o la
ejecucin del acto administrativo.
Atendiendo a la posicin jurdica protegida por este proceso, el demandado debe
ser el sujeto activo de la relacin material; es decir, quien tiene una obligacin de
hacer (dar cumplimiento, ejecutar, reglamentar) con respecto del sujeto pasivo del
derecho.
Sobre la nocin de autoridad o funcionario, se trata de un agente estatal (en
sentido amplio), de cualquier nivel, responsable de cumpli con el mandamus cuyo
cumplimiento fue omitido y que ahora se exige.
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Desde luego, la demanda debe entenderse como dirigida contra el responsable de
la funcin y no contra la persona natural que ejerce el cargo. Claro est, una persona
puede dejar el cargo que ocupaba en la Administracin por cualquier motivo, sin
embargo, la exigencia de cumplir con el debe omitido subsiste para quien asuma
posteriormente esa funcin.
La demanda de cumplimiento se dirigir contra la autoridad o funcionario renuente
de la administracin pblica al que corresponda el cumplimiento de una norma legal o
la ejecucin de un acto administrativo.
Si el demandado no es la autoridad obligada, aqul deber informarlo al juez
indicando la autoridad a quien corresponde su cumplimiento. En caso de duda, el
proceso continuar con las autoridades respecto de las cuales se interpuso la
demanda.
En todo caso, el juez deber emplazar a la autoridad que conforme al ordenamiento
jurdico, tenga competencia para cumplir con el deber omitido.
La Constitucin y el Cdigo Procesal Constitucional indican que la demanda de
cumplimiento se dirige contra el funcionario o autoridad pblica renuente. En primer
lugar, al tratarse de una autoridad o funcionario renuente se entiende que el agente
pblico fue identificado y que se le requiri para que cumpla con el deber omitido a
travs de un documento de fecha cierta (artculo 69 del Cdigo Procesal
Constitucional), no obstante lo cual no se acat el mandato de la ley o la ejecucin del
acto administrativo. Atendiendo a la posicin jurdica protegida por este proceso, el
demandado debe ser el sujeto activo de la relacin material; es decir, quien tiene una
obligacin de hacer (dar cumplimiento, ejecutar, reglamentar) con respecto del sujeto
pasivo del derecho.
9.1.- Autoridad o funcionarios?
Cuando se trata de identificar quien es la persona contra quien debe dirigirse la
demanda de cumplimiento, el artculo 68 del Cdigo Procesal Constitucional seala
la autoridad o funcionario() de la Administracin Publica al que corresponda el
cumplimiento de una norma legal o la ejecucin de un acto administrativo.
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En primer lugar , cabe destacar que el CPC opta por una regulacin distinta a la
prevista en la ley que regula el proceso administrativo, Ley N27584, que establece
que la demanda se dirige contra la entidad pblica emisora del acto que se cuestiona.
En el caso de la norma bajo comentario , si bien seala que la demanda se dirige
contra la autoridad o funcionario ,debe tenerse claro que la persona es demandada en
cuenta ocupa determinado cargo al interior de la Administracin Publica, y no porque
tenga una obligacin personal que cumplir , desde la perspectiva del Derecho Privado.
Adems, debe hacerse una precisin respecto a la terminologa empleada por el
artculo comentado. Se alude a funcionarios y autoridades, sin embargo , el lenguaje
empleado por el CPC parece ser, ms bien , coloquial , ya que la Ley marco del
empleo pblico ,Ley N 28175 , establece tres categoras: los funcionarios pblicos,
que pueden ser elegidos por votacin ciudadana ( congresista, alcaldes, etc.),
designados a travs de procedimientos regulados (jefe de organismos reguladores),
los empleados de confianza, que desempean cargos tcnicos o polticos de confianza
distinto a los de un funcionario( como asesores), y los servidores pblicos, que se
clasifican en directivos superiores, ejecutivos, especialistas y personal de apoyo.
9.2. Cuando el demandado no es quien tiene el deber norma o ejecutar el acto
administrativo
El segundo prrafo del artculo 68 est compuesto de reglas aplicables cuando no
se ha identificado correctamente al funcionario de confianza o servidor pblico.
Si el demandado no es la autoridad obligada, aqul deber informarlo al juez
indicando la autoridad a quien corresponde su cumplimiento. En caso de duda, el
proceso continuar con las autoridades respecto de las cuales se interpuso la
demanda.
En todo caso, el juez deber emplazar a la autoridad que conforme al ordenamiento
jurdico, tenga competencia para cumplir con el deber omitido.
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9.3. Si el demandado no est obligado a cumplir con la norma o ejecutar el acto
administrativo
La primera oracin de este prrafo debe entenderse en el siguiente sentido: si la
persona demandad no ocupa un puesto dentro de la Administracin Publica que
conlleve la obligacin de dar cumplimiento a la norma o el acto administrativo que el
ciudadano interesado exige, entonces debe informar al juez este hecho y adems,
sealar al funcionario, empleado de confianza o servidor pblico que si tiene dicha
responsabilidad.
En este punto, es interesante recordar que el artculo 75, inciso 3, de la Ley del
Procedimiento Administrativo
General,
Ley
N27444,
establece
que
en
los
procedimientos administrativos es obligacin de la Administracin Publica encausar de

oficio el procedimiento, cuando se advierta cualquier error u omisin de los
administrados.
Esta disposicin, bastante genrica por cierto, puede aplicarse al caso de un
administrado que dirige su solicitud de que se cumpla con una norma o que se ejecute
un acto administrativo al funcionario , empleado de confianza o servidor pblico que no
tiene ese deber funcional. Entonces, corresponde a quien recibi la solicitud realizar lo
necesario a fin de que el pedido llegue a manos de la persona correcta.
En ese sentido , esta primera regla del segundo prrafo del artculo 68 del CPC
solo resultara aplicable cuando la Administracin Publica no haya respondido a la
solicitud formulada por la persona interesada o, en todo caso , se haya negado a
cumplir con la norma o ejecutar el acto administrativo alegando su incumplimiento
funcional para ello. En este ltimo caso, sera importante que el juez constitucional
tome en cuenta ello al determinar, por ejemplo, si procede la condena al pago de
costas procesales.
10. Requisitos especiales de la demanda.
Para la procedencia del proceso de cumplimiento se requerir que el demandante
previamente haya reclamado, por documento de fecha cierta, el cumplimiento del
deber legal o administrativo, y que la autoridad se haya ratificado en su incumplimiento
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o no haya contestado dentro de los diez das tiles siguientes a la presentacin de la
solicitud. Aparte de dicho requisito, no ser necesario agotar la va administrativa que
pudiera existir.
El mandato exigible a travs del cumplimiento debe cumplir ciertos requisitos mnimos.
As, debe tratarse de:
a. Un mandato vigente, lo que puede referirse tanto a la vigencia de la
disposicin, como a la subsistencia de los efectos de la norma que
contiene el mandamus;
b. Debe ser cierto y claro, en tal sentido, debe generar al intrprete
certeza sobre lo ordenado y las condiciones en que ello debe ser
ejecutado, asimismo, su significado debe fluir claramente de los
preceptos de la norma legal o del acto administrativo;
c. Debe estar libre de controversias complejas o interpretaciones dispares,
lo cual implica descartar la actividad interpretativa compleja y la
actividad probatoria compleja; adems no deben existir interpretaciones
dismiles respecto de la norma o acto cuyo cumplimiento se demanda
(asimismo, no puede establecerse la preponderancia de una de ellas);
d. Debe ser de ineludible y obligatorio cumplimiento, lo que debe
entenderse tambin desde una doble perspectiva material:
el
mandamus debe ser materialmente constitucional para ser exigible,

asimismo, no cabe oponer excusas materiales irrazonables para evadir
su cumplimiento;
e. Debe ser incondicional, o con condicin simple o que no requiera
actuacin probatoria, esto ltimo conlleva la posibilidad de poder
adjuntar pruebas, pero el anlisis de estas no debe requerir de actividad
probatoria intensa o de etapa de actuacin de pruebas.
Adicionalmente a estos requisitos, existen dos que solo son aplicables a los
actos administrativos. As, se exige que:
f.
El mandato reconozca un derecho incuestionable del reclamante, en tal

sentido, este no debe ser pasible de impugnacin, no debe estar
pendiente de un pronunciamiento definitivo ni debe tratarse de un
asunto controversial.
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Adems, de acuerdo con el Tribunal Constitucional, en determinados casos la
calidad de derecho incuestionable puede adquirirse dentro del proceso. De
otra parte,
g. El mandato debe contar con un beneficiario individualizado, lo que no
significa que deba existir un nico sujeto titular de una relacin jurdicoadministrativa, ni sujetos taxativamente beneficiados, sino que el acto
administrativo debe tener efectos individualizados o individualizables,
idea que comprende a los terceros con legtimo inters y a los titulares
de derechos trans individuales.
Adems, el Tribunal Constitucional, si bien se ha pronunciado sobre el bien
protegido por el proceso de cumplimiento en pocas ocasiones y de manera dismil,
ha puesto sobre todo nfasis en distinguir aspectos formales de su objeto,
especialmente los requisitos que debe tener un mandamus para que sea exigible.
11. Causales de improcedencia.
Se advierte que existen causales generales de improcedencia (Art. 5) y causales
de particulares de improcedencia , propias del proceso de cumplimiento (Art. 70).Sin
perjuicio de lo que se ha desarrollara , debemos precisar que la declaracin de
improcedencia puede ser declarada de plano por el juez expresando los fundamentos
de su decisin y revolvimiento los anexos .Sin embargo , la declaracin de
improcedencia puede ser apelada para garantizar la doble instancia en cuyo caso el
juez pone en conocimiento del emplazado el recurso interpuesto, en garanta tambin
del derecho de defensa . Lo que resuelva el superior si tiene efectos definitivos para
ambas partes
11.1.- Causales
a. Contra
las
resoluciones
dictadas
por
el
Poder
Judicial,
Tribunal
Constitucional y Jurado Nacional de Elecciones;

b. Contra el Congreso de la Repblica para exigir la aprobacin o la insistencia
de una ley;
c. Para la proteccin de derechos que puedan ser garantizados mediante
los procesos de amparo, hbeas data y hbeas corpus;
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d. Cuando se interpone con la exclusiva finalidad de impugnar la validez de un
acto administrativo;
e. Cuando se demanda el ejercicio de potestades expresamente calificadas
por la ley como discrecionales por parte de una autoridad o funcionario;
f. En los supuestos en los que proceda interponer el proceso competencial;
g. Cuando no se cumpli con el requisito especial de la demanda previsto por
el artculo 69 del Cdigo Procesal Constitucional; y,
h. Si la demanda se interpuso luego de vencido el plazo de sesenta das
contados desde la fecha de recepcin de la notificacin notarial.
a. Contra las resoluciones dictadas por el Poder Judicial, Tribunal
Constitucional y Jurado Nacional de Elecciones
Esta causal de improcedencia resulta lgica en la medida en que las resoluciones
emitidas por el Poder Judicial que vulneren derechos fundamentales de orden procesal
podrn ser cuestionadas a travs del proceso de amparo y de habeas corpus ,a
efectos de que se revierta la vulneracin de los derechos .Similar situacin se presenta
respecto a las resoluciones expedidas por el JNE, las que sern cuestionadas a travs
del proceso de amparo , siempre y cuando el presunto afectado alegue la afectacin
de un derecho procesal .
Asimismo , cabe precisar que la resoluciones expedidas por el Tribunal
Constitucional tampoco podrn ser cuestionadas por el proceso de cumplimiento
,debido a que dicho colegiado , al amparo del artculo 201 de la constitucin es el
rgano de control de la constitucin por lo que existe la presuncin que o vulnera
derechos fundamentales pues por su condicin de ente guardin y supremo interprete
de la Constitucin , y mediante la accin hermenutica e integrado de ella , se encarga
de declarar y establecer los contenidos de los valores, principios y normas
consignados en el corpus constitucional.
b. Contra el Congreso de la Repblica para exigir la aprobacin o la

insistencia de una ley
En primer trmino el artculo 93 de la constitucin, reconoce que los congresistas
no se encuentran sujetos a un mandato imperativo alguno. Ahora bien, conforme
seala Prada Crdova , no procede recurrir al proceso de cumplimiento bajo este
supuesto porque importara la desfiguracin de una de las atribuciones de las que
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goza el legislador previstas en nuestra Constitucin de 1993 , que no prev
instrumento procesal alguno respecto a la omisin del legislador.
c. Para la proteccin de derechos que puedan ser garantizados
mediante los procesos de amparo, hbeas data y hbeas corpus
La atingencia realizada por el legislador resulta pertinente debido a que deja
claramente delimitado el mbito de accin de los dems procesos constitucionales,
conforme se desprende del artculo 200 de la Constitucin Poltica.
As, pues , mientras el habeas corpus tiene por objeto velar por la plena vigencia
del derecho a la libertad individual y sus derechos conexos , el proceso de amparo
procede contra un proceso el hecho u omiso que vulnera los dio de proteccin de los
dems procesos constitucionales. De la misma manera , el habeas data constituye un
proceso al que cualquier justificable puede recurrir con el objeto de acceder a los
registros de informacin almacenados en centros informticos o computarizacin
rectificar, actualizar , excluir determinado conjunto de datos personales ,o impedir que
se propague informacin que pueda ser lesiva al derecho constitucional a la intimidad.
De lo dicho, se desprende que el mbito de la accin de cumplimiento dista
significativamente del resguardo por los procesos antes mencionados , situacin que
hace previsible la importancia de la demanda que pretenda tutelar un derecho
fundamental que se encuentra dentro del mbito de accin de los amparo , habeas
corpus o habeas data.
d. Cuando se interpone con la exclusiva finalidad de impugnar la
validez de un acto administrativo
Cabe anotar que la Ley N27444, ya ha previsto el derecho de contradiccin del
administrado .De este modo, su artculo 206, inciso 1, establece que frente a un acto
administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o inters legtimo,
procede su contradiccin en la va administrativa mediante la interposicin de recursos
administrativos, tales medos impugnatorios son los establecidos en el artculo 207 de
la acotada Ley , es decir, la reconsideracin , apelacin y revisin , cuyas
peculiaridades estn regladas en los artculos siguientes.
e. Cuando se demanda el ejercicio de potestades expresamente
calificadas por la ley como discrecionales por parte de una
autoridad o funcionario
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La arbitrariedad esta proscrita por el extremo final del artculo 103 de la
Constitucin , mandato que trasladado a la actuacin de las autoridades y funcionarios
pblicos determina que la adopcin de cualquier decisin debe de sustentarse en una
correcta motivacin .Al respecto el Tribunal Constitucional ha sealado que este deber
es la concrecin de un principio constitucional implcito en la organizacin del estado
democrtico que se define en los artculos, como un tipo de Estado contrario a la idea
del poder absoluto o arbitrario lo que supone , entre otras cosas , que la actuacin de
la administracin deber dar cuenta de esta sujecin a fin de despejar cualquier
sospecha de arbitrariedad .Para lograr este objetivo las decisiones de la
administracin deben contener una adecuada motivacin , tanto de los hechos como
dela interpretacin de las normas o el razonamiento realizado por el funcionario o
colegiado de ser el caso.
Sin embargo el artculo 70 del CPC, nos coloca frente a una causal de
improcedencia que pareciera contradecir lo antes dicho Esta primera interpretacin se
desvanece si es que tenemos en consideracin que, en todo caso el mecanismo
idneo para cuestionar un acto no fundamentado del funcionario pblico es el proceso
de amparo, ya que dicho proceso es idneo para evaluar
la concurrencia de la
deficiente motivacin o arbitrariedad del funcionario publico

No obstante consideramos que concurre una segunda razn, cual es la pertinencia
de la discrecionalidad siempre y cuando no se desprenda que la actuacin de la
autoridad o funcionario pblico carezca de toda razonabilidad, lo cual desprendera de
la evaluacin del caso concreto, al identificarse.
f.
En los supuestos en los que proceda interponer el proceso
competencial
As como el inciso 3 del artculo 70 del CPC, establece la improcedencia del
proceso de cumplimiento respecto a causas que tengan por objeto la proteccin de los
derechos tutelados por el ampao, habeas corpus y habeas data, el inciso 6 del referido
artculo precisa la improcedencia de la demanda de cumplimiento, establecidos en el
artculo 109 del cdigo.
g. Cuando no se cumpli con el requisito especial de la demanda
previsto por el artculo 69 del Cdigo Procesal Constitucional
El artculo 69 del CPC establece que la procedencia de la demanda de
cumplimiento est condicionada a que se haya reclamado el cumplimiento del deber
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legal o administrativo por documento de fecha cierta y a que la autoridad se haya
ratificado en su incumplimiento o no haya contestado dentro de los diez das
siguientes.
Si bien este requisito no condiciona la interposicin de la demanda al agotamiento
de la va previa, ocurrente deba de reclamar el cumplimiento de la norma o acto
administrativo omitida, a afectos de interponer la demanda una vez transcurrido el
periodo establecido en el artculo 69 .En caso de que el presunto afectados pase por
alto esta regla, su demanda ser declarada improcedente.
h. Si la demanda se interpuso luego de vencido el plazo de sesenta
das contados desde la fecha de recepcin de la notificacin
notarial
El inciso 8 del artculo 70 de la CPC sostiene que una causal de improcedencia
que dificulta la interposicin de la demanda , debido a que de su texto no se
desprende un mandato expreso y claro, en ese efecto , si tenemos en consideracin
que el articulo 69 exige la remisin de un documento de fecha cierta dentro de los diez
das siguientes al agravio , lo que hace el inciso 8 del artculo 70 es otorgar tan solo
cincuenta das para interponer la demanda , los cuales debern ser contados a partir
del dcimo da establecido en el artculo 69 .En tal sentido , aquella demanda de
cumplimiento que haya sido interpuesta una vez que han transcurrido sesenta das
contados a partir de la presentacin del documento de fecha cierta.
12. Requisitos especiales del mandamus.
Claro est, todo acto exigible contiene un mandato, entendido como un deber u
obligacin a favor de otro. Ahora bien, la idea de mandamus a la que nos referimos
aqu requiere de cierta precisin con respecto a la orden dirigida al poder pblico.
Inicialmente, el mandato del proceso de cumplimiento es aquello que debe ser
cumplido o ejecutado por la Administracin, pero que fue omitido (o realizado
deficiente o parcialmente) por el responsable. Empero, bien visto, el cumplimiento de
este mandato podra exigirse a travs de diferentes vas, entre las que estn el
proceso contencioso-administrativo y el proceso de amparo, adems del proceso de
cumplimiento. Como ya sealamos, todas estas vas permiten controlar la inactividad
de la Administracin.
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Ante ello, era importante definir las caractersticas del mandato exigible, adems de
lo ya sealado sobre el objeto del proceso de cumplimiento.
Con este propsito, el Tribunal Constitucional haba adelantado que la norma o
acto administrativo debe tener un mandato de obligatorio cumplimiento, que sea
incondicional, cierto o lquido, y pueda, por tanto, inferirse indubitablemente, el mismo
sentido, posteriormente estableci, en calidad de precedente vinculante, los requisitos
que debe tener un mandamus para ser exigible va proceso de cumplimiento. Se refiri
a dos tipos de requisitos: (1) los comunes a los mandatos contenidos en actos, normas
legales y rdenes de reglamentar, y (2) algunos solo aplicables a los mandatos de los
Sobre estos criterios que debe tener un mandamus para ser exigible mediante el
proceso de cumplimiento segn lo esbozado por el Tribunal, adems de otras
cuestiones que se desprenden de sus pronunciamientos, trataremos a continuacin.
12.1. Caractersticas generales del mandato (para el cumplimiento de normas
legales, la ejecucin de actos administrativos y la emisin de resoluciones o
reglamentos)
Conforme hemos venido explicando, en la STC Exp. N 00168-2005-PC/TC el
Colegiado Constitucional ha establecido como precedente vinculante que:
14. Para que el cumplimiento de la norma legal, la ejecucin del acto administrativo y
la orden de emisin de una resolucin sean exigibles a travs del proceso de
cumplimiento, adems de la renuencia del funcionario o autoridad pblica, el mandato
contenido en aquellos deber contar con los siguientes requisitos mnimos comunes:
a) Ser un mandato vigente.
b) Ser un mandato cierto y claro, es decir, debe inferirse indubitablemente
de la
norma legal o del acto administrativo.

c) No estar sujeto a controversia compleja ni a interpretaciones dispares.
e) Ser incondicional.
Excepcionalmente, podr tratarse de un mandato condicional, siempre y cuando su
satisfaccin no sea compleja y no requiera de actuacin probatoria.
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Adicionalmente, para el caso del cumplimiento de los actos administrativos, adems
de los requisitos mnimos comunes mencionados, en tales actos se deber:
Reconocer un derecho incuestionable del reclamante.

Permitir individualizar al beneficiario.
15 Estos requisitos mnimos se justifican porque el proceso de cumplimiento,
diseado por nuestra Constitucin y el Cdigo Procesal Constitucional, dado su
carcter sumario y breve, no es el adecuado para discutir los contenidos de normas
generales cuyos mandatos no tienen las caractersticas mnimas a que hemos hecho
referencia, o de normas legales superpuestas que remiten a otras, y estas a su vez a
otras, lo cual implica una actividad interpretativa compleja que, en rigor, debe llevarse
a cabo a travs de las vas procedimentales especficas.
16 Del mismo modo, en este tipo de procesos el funcionario o autoridad pblica
tiene un deber absoluto de acatamiento de la norma legal o del acto administrativo, no
siendo posible ningn tipo de discrecionalidad de su parte. Asimismo, en ellos los
derechos del demandante son prcticamente incuestionables, de modo que,
comprobada la renuencia y el incumplimiento de la norma legal o el acto administrativo
conforme a las pautas descritas, de ineludible cumplimiento, corresponder amparar la
demanda.
Sin perjuicio de lo que anotaremos luego, adelantamos que las
caractersticas expuestas hacen de este mandato uno de carcter ejecutivo, es
decir, uno cuya exigencia no genera controversia alguna y cuyo cumplimiento
merece ser realizado o ejecutado de inmediato, sin que quepa oponer excusas
de ninguna ndole.
Asimismo, el mandamus no es sino una norma adscrita a una disposicin
contenida en una norma legal o acto administrativo, esto es, un sentido interpretativo
vlido que se puede desprender de los enunciados gramaticales de normas o actos.
En tal sentido, como en efecto lo ha hecho el Tribunal Constitucional, en algunas
ocasiones las caractersticas del mandato debern ser entendidas desde esa
perspectiva, y no solo de manera literal.
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13. Desistimiento de la pretensin (art. 49 y 71 del Cdigo Procesal
Constitucional)
El desistimiento de la pretensin se admitir nicamente cuando sta se refiera
a actos administrativos de carcter particular.
El desistimiento es una figura procesal civil acogida en el Cdigo Procesal
Constitucional para el proceso de cumplimiento, siempre y cuando afecte o incida en
la esfera intersubjetiva de quien interpone la demanda. En cambio, no procede cuando
se trate de intereses difusos o colectivos el desistimiento.
Desistir es ceder, abdicar, renunciar, apartarse de algo. Cuando hablamos de
desistimiento en un proceso constitucional nos referimos en general a la conducta del
demandante dirigida a renunciar a su pretensin; y cuando se trata de un proceso de
cumplimiento el desistimiento se refiere al cumplimiento de un acto administrativo de
carcter particular.
Este acto voluntario del demandante no necesita de la conformidad del demandado.
Sin embargo, el juez constitucional debe vigilar que no existan derechos conexos de
carcter indisponible, pudiendo haber desistimiento solo en aquellas causas en las que
el demandante tenga facultad de libre disposicin, segn se lee del cuarto prrafo del
artculo III del Cdigo adjetivo y que se sustenta en la Constitucin Poltica del Per,
interpretada a la luz del artculo V del Ttulo Preliminar del Cdigo Procesal
Constitucional.
El cdigo no limita la oportunidad para desistirse de la pretensin, que puede
hacerse incluso cuando la causa llegue al Tribunal Constitucional (pero antes de que
ese colegiado emita sentencia). El desistimiento no se presume, por lo que debe ser
manifestado por escrito y con firma legalizada ante el auxiliar jurisdiccional encargado,
para provocar los efectos de una demanda infundada con calidad de cosa juzgada.
De haber solamente un desistimiento parcial de la pretensin, ya sea cuando se
trate de acumulacin objetiva o cuando se trate de una acumulacin subjetiva activa,
el proceso continuar respecto del resto de pretensiones, o respecto a los actos sobre
los que no se haya desistido.
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13.1. La figura del Desistimiento
El desistimiento es el acto jurdico procesal por el cual se eliminan los efectos
jurdicos del proceso, de algn acto jurdico procesal realizado en su interior, o de la
pretensin procesal; adems, solo puede ser pedido por el titular del derecho, facultad,
acto o situacin procesal. Ahora bien, el desistimiento de la pretensin procesal
implica una nueva declaracin de voluntad, esta consiste en la decisin de dejar de
exigir judicialmente la pretensin emanada del derecho material o sustancial que le
sirvi de sustento.
Sobre esta figura procesal, el Tribunal Constitucional en el Exp. N 03334 2008
PHC/TC, ha desarrollado:
a) A fin de establecer las clases de desistimiento y precisar sus efectos, este
Tribunal advierte una deficiencia en la regulacin del CPC, por lo cual
recomiendo acudir a los Cdigos Procesales afines a la materia discutida,
siempre que no contradiga a los fines de los procesos constitucionales y sea
pertinente para la solucin del caso.
b) En el Art. 340 del Cdigo Procesal Civil se establece que el desistimiento
puede ser:
Del proceso o de algn acto procesal.
De la pretensin.
Asimismo, dicho cuerpo legal seala que el desistimiento del proceso lo da por
concluido sin afectar la pretensin, mientras que la resolucin que aprueba el
desistimiento de la pretensin, produce los efectos de una demanda infundada
con autoridad de cosa juzgada.
c) Sin embargo, es preciso sealar que el desistimiento de la pretensin no
produce los efectos de cosa juzgada, sino simplemente da por desistido de la
pretension al accionante y, por lo tanto, concluido el proceso, ello en razn de
que en los procesos constitucionales solo adquiere la calidad de cosa juzgada
la decisin final que se pronuncie sobre el fondo del asunto, porque, concluido
un proceso de amparo con decisin final, es posible la instauracin de otro
proceso (amparo contra amparo).
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d) Asimismo, cabe sealar que el pedido del desistimiento, en tanto forma
especial de conclusin de proceso, est sujeto a una serie de formalidades,
siendo una de ellas que el escrito que lo contiene debe precisar su contenido y
alcance, legalizando su firma el proponente ante el Secretario respectivo
(Reglamento Normativo del TC art. 37). En la misma lnea, este Tribunal
precisa que cuando se trate de personas fuera del territorio de la repblica
deben acudir a las autoridades respectivas a efectos de cumplir con la
formalidad exigida para el desistimiento.
e) El desistimiento no se presume y solo comprende a quien lo propone, por lo
que las formalidades exigidas deben ser efectuadas por el propio accionante, y
que si se tratare de demandas o escritos que han sido presentados por
terceras personas, como frecuentemente ocurre, dicha formalidad debe ser
realizado por el propio favorecido y no por otra persona, salvo que se
encuentre facultado debidamente para ello. La exigencia de esta formalidad se
encuentra justificada en la posibilidad de lograr la tutela efectiva del derecho
involucrado y ante la eventualidad de que tales pedidos sean presentados por
terceras personas con intereses particulares, incluso en algunos casos con
resistencia o desconocimiento del propio beneficiario.
13.2. Procedencia del Desistimiento
El desistimiento de la pretensin en el proceso de cumplimiento se admitir
nicamente cuando la pretensin se refiera a actos administrativos de carcter
particular, es decir, el desistimiento ser improcedente cuando se refiera al
cumplimiento de una norma legal o
a la ejecucin de un acto administrativo de
carcter general de la ciudadana de saber y de conocer jurisdiccionalmente si existe

incumplimiento en la norma legal o existe el mismo inters, pero solamente en una
pluralidad o colectivo de personas, en cuanto a la ejecucin de un acto administrativo.
Por lo cual, el desistimiento no puede realizarlo la persona natural o jurdica que
interpuso la demanda al existir otros intereses y personas interesadas.
Ahora bien, los actos administrativos de carcter particular son aquellos que
producen efectos jurdicos subjetivos, concretos, de alcance solo individual; en
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cambio, los actos administrativos de carcter general son aquellos en los cuales los
supuestos normativos aparecen enunciados de manera objetiva y abstracta, pero no
singular y concreta, por lo tanto, versados a una pluralidad indeterminada de personas;
es decir, a todas aquellas que se encuentren comprendida en tales parmetros.
Al respecto, el autor Morn Urbina seala que el acto administrativo es general
por que interesa a una pluralidad de destinatarios identificados o identificables, y no
porque tenga necesariamente un contenido normativo, como sucede
en los
reglamentos(ej. convocatoria de concurso, a una licitacin pblica).En cambio, el acto

administrativo es particular cuando est destinado en especfico a una o varias
personas, identificadas nominativamente o por su pertinencia a un colectivo objetivo e
inequvoco, el cual es, adems, un acto de efectos particulares (ej. Resolucin de un
recurso administrativo).
En consecuencia, cuando se trata del incumplimiento de un acto administrativo que
solo tiene efectos
sobre los intereses
subjetivos del demandante.se admite el
desistimiento al ser el nico en condiciones de sealar si contina o no con el proceso.

Tambin resulta procedente el desistimiento del proceso, tal como as lo reconoci
el tribunal Constitucional
en la RTC Exp. N04521-2004-PHC/TC, al declarar
procedente el desistimiento del proceso planteado por el accionante, para lo cual se

aplic de manera supletoria el artculo 340 del cdigo procesal civil, en el cual se
seala que el desistimiento puede ser del proceso, de un acto procesal o de la
pretensin.
Adicionalmente, en la RTC Exp N03464-2011-PHC/TC se seala que desistimiento
del proceso no requerir de la conformidad del demandado expresada dentro del
tercer da de notificado o en su rebelda, si hubiera oposicin, el desistimiento carecer
de eficacia debiendo continuarse con el proceso, de conformidad con el artculo 343,
primer prrafo, del Cdigo Procesal Civil aplicable supletoriamente en virtud del
artculo IX del Ttulo preliminar del Cdigo Procesal Constitucional.
14. Contenido de la sentencia fundada (art. 72 CPC)
Contenido de la Sentencia fundada:
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La sentencia que declara fundada la demanda se pronunciar preferentemente
respecto a:
a) La determinacin de la obligacin incumplida;
b) La orden y la descripcin precisa de la conducta a cumplir;
c) El plazo perentorio para el cumplimiento de lo resuelto, que no podr
exceder de diez das;
d) La orden a la autoridad o funcionario competente de iniciar la
investigacin del caso para efecto de determinar responsabilidades
penales o disciplinarias, cuando la conducta del demandado as lo exija.
14.1. La determinacin de la obligacin incumplida
Al tratarse de un proceso de cumplimiento ,debe considerarse que las pretensiones
que pueden tramitarse en este, constituyen pretensiones de condena, respecto a las
cuales Devis Echanda refiere que estas tienen lugar cuando una parte pretende
frente a la otra que esta reconozca la existencia de un derecho de la primera, quede
obligada por l y lo satisfaga, o que quede sujeta a las consecuencias del
incumplimiento de un obligacin suya y se le imponga al demandado una condena de
cualquiera
De ello podemos inferir que nos encontramos frente a una pretensin de condena
cuando de estimarse esta se ordenar que se cumpla una prestacin preexistente-sea
de dar, hacer o no hacer, precisamente de all el nombre del proceso de cumplimiento,
razn por lo cual se exige que en la sentencia se deba precisar con claridad cul es
la obligacin prestacin-incumplida.
Sin perjuicio de lo afirmado, teniendo en cuenta que el proceso de cumplimiento es
un proceso constitucionalizado, en el que pretende revertir la inaccin de la
administracin, es ineludible considerar a este proceso como un mecanismo de control
de los actos de esta, por lo que, si bien en la sentencia se debe indicar cul es la
obligacin -
prestacin -
incumplida, ello no implica que la sentencia
de un
procesos de cumplimiento sea una especie de sello de mesa de partes de lo que

pretenda la parte demandante.
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Lo ltimo, debido a que si bien como antecedente del sistema de control judicial de
los actos de la administracin, el sistema francs que diseo el modelo objetivopostulaba que el rgano judicial nicamente poda controlar la legalidad de los actos
de la administracin, es decir, limitarse a declarar la nulidad de los actos
administrativos, el sistema alemn advirti la necesidad de ir ms all, como relata
Huergo Lora.
As, el sistema alemn propicia el modelo subjetivo de control judicial de los actos
de la administracin definido por la tcnica de la necesidad de proteccin jurdica
,tcnica subjetiva que busca en primer lugar , busca la satisfaccin procesal del
administrado a travs del otorgamiento de formas de tutela procesal ms efectivas y
que ningn momento le produzcan indefensin, razn por la que considero que al
emitir la sentencia el juez est en la obligacin de analizar el propio derecho del
administrado -plena jurisdiccin.
Esta concepcin de plena jurisdiccin, al habitar
la calificacin de derecho,
entendemos que se aplica no solo cuando le sea favorable al administrado , sino

cuando tambin le sea favorable a la administracin y lo que se debe disponer en la
sentencia-sobre todo cuando se debaten prestaciones de dar, hacer o no hacer
objeto del proceso de cumplimiento- no solo es el inters reclamado por la parte
demandante
legalmente
del Estado, que no puede ser destinado

establecidos;
indirectamente
recordemos
que
en
estos
a fines distintos
procesos
a los
tutelamos
los derechos de la poblacin en su conjunto, al erradicar actos
arbitrarios en cuanto fraudulentos , ilegales e inconstitucionales; de all que al advertir

que un acto ilegal o inconstitucional , el rgano jurisdiccional no puede asumir una
funcin cmplice convalidadora.
14.2. Orden y descripcin precisa de la conducta cumplir,
En este extremo, la norma exige que el juez cumpla con detallar en forma expresa
y cierta la prestacin a cumplir, lo cual recordando que estamos ante pretensiones de
condena, implica la necesidad de indicar la prestacin de dar o hacer identificada
como la conducta a cumplir-,y adicionalmente identificar al sujeto obligado. Que al ser
la administracin debe adicionalmente indicarse la autoridad, individual o colegiada- a
quien se le impone el cumplimiento de la obligacin y el beneficiario.
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Respecto a la prestacin, se debe considerar que esta debe ser determinada; lo
cual, segn Torres Vsquez exige que el objeto de la obligacin es determinado
cuando esta individualizado, en su contenido y caractersticas esenciales, de tal forma
que el acreedor sepa que prestacin o bien puede pretender, y el deudor sepa que
prestacin o bien deba prestar.
Finalmente se debe precisar en la sentencia que esta contiene un orden de
cumplimiento es decir debe utilizar la expresin se ordena que parte demanda cumpla
con () o una frase equivalente, que evidencie que estamos ante un mandato de
ineludible cumplimiento.
14.3. Plazo perentorio para el cumplimiento de lo resuelto, que no podr exceder
de diez das
Cuando estamos frente a procesos constitucionales, nos encontramos ante casos
de tutela de urgencia, ello evidencia que la sentencia debe ser cumplida en forma
oportuna, recordemos que en la primera parte del Cdigo Procesal Constitucional, el
artculo 4, como parte
de la llamada tutela procesal efectiva, considera a la
actuacin adecuada y temporalmente oportuna de las resoluciones judiciales.

En este contexto, si bien en la norma bajo comentario se precisa que el plazo de
cumplimiento no puede exceder los diez das; sin embargo, no puede
pasar
inadvertido que el artculo 47 del Decreto Supremo N 013-2008-JUS se ha diseado

un procedimiento especial de ejecucin de sentencias en la que se imponga una
obligacin de dar contra el Estado, diseo procedimental que muchas veces supera
varios meses.
Sobre el particular si bien a priori el criterio de especialidad como mecanismo de
solucin de conflictos normativos podra persuadirnos de aplicar nicamente las
normas contenidas en el Cdigo Procesal Constitucional y no el Decreto Supremo
N013-2008-JUS-que apruebe el TUO
de la ley del Proceso Contencioso
Administrativo- sin embargo, pertinente tener presente lo expuesto por Pico y Junoy
quien al analizar la jurisprudencia constitucional espaola refiere que por razones de
inters pblico o social , se justifica la imposibilidad de que la ejecucin forzosa se
dirija directamente contra bienes y derechos inembargables(). El lmite cuantitativo
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en la inembargabildad de sueldos y pensiones es pues, de fijacin legislativa, pero
debe, en todo caso, existir ya que solo as se puede preservar el principio de
proporcionalidad en el sacrificio evidente que aquella limitacin comprometa para el
derecho a la ejecucin de resoluciones judiciales firmes.
Es decir, cuando de por medio est un inters pblico-como el principio de legalidad
presupuestal, o el equilibrio de este-es posible que legislativamente se imponga una
limitacin en tanto esta establezca parmetros
ejecucin de una sentencia; que si bien
proporcionales para conducir la
en la cita realizada
se relaciona a la
inembargabildad de remuneraciones, ello puede tambin ser considerado cuando el

patrimonio por afectar provenga del presupuesto pblico.
En ese contexto, se debe tener presente que lo regulado por el Decreto Supremo N
013-2008-JUS
tiene una habilitacin legal que impone un procedimiento para la
ejecucin de deudas contra el estado, procedimiento que resulta proporcional, en tanto

tiene
condicionamientos anuales que precisamente coinciden con el ejercicio
presupuestal.
14.4.
La orden a la autoridad
o funcionario competente de investigar y
determinar responsabilidades penales o disciplinarias, cuando la conducta del

demandado asi lo exija.
Finalmente se debe precisar la autoridad encargada de iniciar una investigacin
administrativa. A efectos de identificar responsabilidades administrativas o
incluso
plantear pretensiones de repeticin en aplicacin del artculo 238 de la Ley 27444 o

una investigacin de connotacin penal ,cuando el proceder de la parte demandada
pueda ser considerado un delito contra la administracin pblica ,o incluso contra la
administracin de justicia.
15. Ejecucin de la sentencia. (Art. 73 CPC)
La sentencia firme que ordena el cumplimiento del deber omitido, ser cumplida
de conformidad con lo previsto por el artculo 22 del presente cdigo.
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El derecho a la tutela jurisdiccional efectiva, en su ltima manifestacin exige que
las resoluciones judiciales sean ejecutadas en sus propios trminos, sin este extremo,
los procesos judiciales careceran de trascendencia o utilidad.
Sobre el particular Chamorro Bernal ha precisado que la finalidad ltima de la
funcin judicial no es otra que resolver definitiva y eficazmente los conflictos que a ella
se le someten. A ello se refiere el artculo 24.1. Cuando habla de la tutela efectiva, es
decir la identifica como parte de la autntica efectividad del segundo grado, la que
comporta la solucin del problema planteado.
Esta obligacin casi ineludible de cumplir las sentencias en sus propios trminos
tambin implica respeto a la garanta de cosa juzgada reconocida en nuestra
constitucin.
En dicha lnea el tribunal constitucional peruano interpretando el inciso 13) del
artculo 139 de la Constitucin Poltica del Estado, en reiterados pronunciamientos ha
precisado que mediante el derecho a que se respete una resolucin que ha adquirido
la autoridad de cosa juzgada se garantiza el derecho de todo justiciable() a que el
contenido de las resoluciones que hayan adquirido tal condicin , no pueda ser dejado
sin efecto ni modificado , sea por actos de otros poderes pblicos , de tercer o , incluso
de los mismo rganos jurisdiccionales que resolvieron el caso en el que se dict.
En este contexto, la cosa juzgada se inserta como una garanta basada en el
principio de efectividad o seguridad, en cuya virtud se puede exigir:
a) El cumplimiento de una sentencia sin alterar su contenido aun cuando no sea
compatible con la legalidad aplicable.
b) Que el juez ejecutor respete el mandato contenido en la resolucin judicial aun
cuando no estuviese de acuerdo con lo decidido, incluso si estuviera
analizando la ejecucin de los decidido por una instancia inferior, es decir no
solo tiene eficacia respecto a las partes del proceso o terceros, sino incluso
respecto a los tribunales superiores y
c) Que su ejecucin no solo se adecuada, sino adems oportuna es decir que su
cumpla en un plazo razonable.
16. Normas aplicables al procedimiento.
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El procedimiento aplicable a este proceso ser el mismo que el previsto por el
presento cdigo para el proceso de amparo, en lo que sea aplicable. El juez
podr adaptar dicho procedimiento a las circunstancias del caso.
Con la promulgacin del Cdigo Procesal Constitucional peruano se da inicio a un
nuevo periodo de la historia constitucional peruana, de un lado , porque se trata del
primer Cdigo Procesal Constitucional Latinoamericano que aborda ,de manera
orgnica, integral
principios
y sistemtica, el conjunto de los procesos constitucionales y los
procesales
que
los
sustentan,
dndose
importantes
avances
innovaciones , recogiendo aportes de la doctrina y jurisprudencia de la materia , asi

como corrigiendo vacos y deficiencias observadas en el funcionamiento y tratamiento
de la legislacin precedente.
Asimismo, desarrolla procesos constitucionales que hasta antes de la constitucin
poltica del estado de 1993 no existan como el que se regula en el inciso 6 del artculo
200. Que incorporo el proceso de cumplimiento sealando que procede
cualquier autoridad o funcionario
renuente a acatar una norma legal
contra
o un acto
administrativo.
16.1. Naturaleza procesal del proceso constitucional de cumplimiento
La crtica sostiene que la finalidad del proceso de cumplimiento no es tutelar bienes
constitucionales, sino el acatamiento de obligaciones provenientes de normas legales
o actos administrativos. Si es as, no sera
un proceso constitucional, sino
constitucionalizado, pues no obstante estar reconocido en la constitucin no comparte

los fines de los procesos constitucionales.
Sin embargo, y como posicin contraria, la doctrina sostiene que si es un proceso
constitucional, pues acta sobre la base de derechos constitucionales objetivos:
primero, en la constitucionalidad de los actos legislativos y segundo, en la legalidad de
los actos administrativos.
En propiedad el proceso de cumplimiento busca asegurar la eficacia de las normas
legales y administrativos, convirtiendo el cumplimiento de normas legales y actos
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administrativos
por parte de la autoridad
en un derecho fundamental de los
ciudadanos.
16.2. Control de regularidad del sistema jurdico
El artculo I del ttulo preliminar del cdigo procesal Constitucional , relativo a los
alcances de dicho cuerpo legal seala que este regula los procesos constitucionales
de habeas corpus, habeas data cumplimiento , inconstitucionalidad , accin popular y
conflictos de competencia, previsto en los artculos 200 y 202 ,inciso 3) , de
la
constitucin. Posteriormente, el Cdigo Procesal Constitucional acatando el mandato

constitucional, reconoce al proceso de cumplimiento su carcter de proceso
constitucional.
Conforme el artculo II del Ttulo Preliminar del Cdigo Procesal Constitucional, los
procesos constitucionales tienen, entre sus fines esenciales, los de garantizar la
supremaca de la constitucin y la vigencia efectiva de los derechos constitucionales
que son posibles, o se concretizan, a travs de las finalidades especficas de cada uno
de los procesos constitucionales.
Por lo tanto, el control de la regularidad del sistema jurdico en su integridad
constituye un principio constitucional bsico en nuestro ordenamiento jurdico nacional
que fundamenta la constitucionalidad de los actos legislativos y de los actos
administrativos (ambos en su dimensin objetiva), procurndose que su vigencia sea
conforme a dicho principio.
Sin embargo, no solo basta que una norma de rango legal o un acto administrativo sea
cumpliendo los requisitos de forma y fondo que le impone la constitucin, las normas
del bloque de constitucionalidad o la Ley, segn sea el caso, y que tengan vigencia; es
indispensable, tambin, que aquellas sean eficaces.
Es por ello que la eficacia del acatamiento de una norma legal o un acto
administrativo tiene su ms importante manifestacin en el nivel de su eficacia.
16.3. Inactividad administrativa y el proceso de cumplimiento.
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El artculo 87 de la constitucin colombiana establece toda persona podr acudir
ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de la ley o un acto
administrativo. En tanto que el inciso 6 del artculo 200 de la constitucin peruana
seala que procede el cumplimiento contra autoridad o funcionario por la renuencia a
cumplir con lo dispuesto en la ley o acto administrativo.
En ambos caso la controversia se origina tras la existencia de una omisin mora
letargo , inercia o simplemente , inactividad de un rgano pblico para cumplir con un
mandato establecido en la ley o un acto administrativo .Sin embargo, no cualquier
inactividad administrativa se persigue condenar como ilegitima en el seno del proceso
de cumplimiento
Lo referido anteriormente se sustenta en lo que el tribunal constitucional
establecido en los fundamentos jurdicos 14 y 15 de la STC Exp N 000168-2005PC/TC:
Para que el cumplimiento de la norma legal, la ejecucin del acto administrativo y
la orden de emisin
de una resolucin
sean exigible a travs del proceso de
cumplimiento, adems de la renuencia del funcionario o autoridad pblica, el mandato

contenido en aquellos deber contar con los siguientes requisitos:
a) Ser mandato vigente
b) Ser un mandato cierto y claro
c) No estar sujeto a controversia compleja
e) Ser incondicional.
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Proceso de cumplimiento en el derecho procesal constitucional peruano

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Artculo 200 inc. 6.

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referida a rdenes prevenientes del monarca. As, el soberano ingls, en el manejo de

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comparecer en juicio a contestar la

demanda, rendir pruebas y formular alegaciones.

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Administrativa N 095-2004-P/TC (publicada el 2 de octubre del 2004).

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cumplimientoes obligacin tanto de las personas titulares de la

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tambin tenemos La Declaracin Universal de Derechos

Humanos, donde tambin se reconocen de forma intrnseca derechos que permitan

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manifestaciones subjetivas que hacen las veces de derechos fundamentales e incluso

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consagrados en una norma o acto

administrativo firme, slo le bastara invocar al rgano jurisdiccional correspondiente

amplia y discordante interpretacin judicial que pone en juego el carcter

normativo que este organismo constitucionalmente autnomo no debera tener.

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5.1.1. Por la naturaleza del mandato que se impone:

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administracin no se tornan exigibles en tanto no se cumplan algunos

Supone un mandato concreto, en el que

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5.1.3. En funcin de la complejidad de instrumentalizacin de la actuacin

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5.1.4. Por la conservacin de la inactividad administrativa

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6.1.2. Justificacin del criterio jurisprudencial

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al funcionario o autoridad pblica renuente el

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constitucionales) o resolucin administrativa, hace suponer sin cuestionamiento

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8.2. Legitimacin activa

tiene legitimacin personal activa. Se trata de una legitimacin ad causam, pues

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procedimientos administrativos es obligacin de la Administracin Publica encausar de

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mandamus debe ser materialmente constitucional para ser exigible,

El mandato reconozca un derecho incuestionable del reclamante, en tal

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Constitucional y Jurado Nacional de Elecciones;