Re Tirar La Escalera

Ha-Joon Chang
Retirar la escalera
LA ESTRATEGIA DEL DESARROLLO
EN PERSPECTIVA HISTRICA
C ATAR A TA
I n s t it u t o
U n iv e r s it a r io
d e D e s a r r o llo
y C o o p e r a c i n
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WUMV
Ha-Joon Chang
Retirar la escalera
LA ESTRATEGIA DEL DESARROLLO
EN PERSPECTIVA HISTRICA
Traduccin de Mnica Salomn
CATARATA
C opyrighted material
DISEO COLECCIN: JOAQUN GALLEGO
TRADUCCIN DE MNICA SALOMN

INTRODUCCIN DE ANDREW MOLD
KICKINGAW AY THE LADDER
DEVELOPMENT STRATECYIN HI5T0RICAL PERSPECJtVE
O WIMBLEDON PUBLISHING COMPANY LIMITED. 2002
O INSTITUTO COMPLUTENSE DE ESTUDIOS
INTERNACIONALES (ICEI). 2004
FINCA MAS FERR. EOIF. A
CAMPUS DE SOMOSAGUAS
28223 MADRID
TE L 91 394 24 84 / 90
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C INSTITUTO UNIVERSITARIO DE DESARROLLO
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RETIRAR LA ESCALERA.
LA ESTRATEGIA DEL DESARROLLO EN PERSPECTIVA HISTRICA
ISBN: 84-8319-199-7
DEPSITO LEG AL M-42 368-2004
ESTE MATERIAL HA SIDO EDITADO PARA SER DISTRIBUIDO. LA INTENCIN
DEL EDITOR ES QUE SEA UTILIZADO LO MS AMPLIAMENTE POSIBLE.
QUE SEAN ADQUIRIDOS ORIGINALES PARA PERMITIR LA EDICIN DE
OTROS NUEVOS Y QUE. DE REPRODUCIR PARTES. SE HAGA CONSTAR
EL TITULO Y LA AUTORfA.
NDICE
PRLOGO A LA EDICIN ESPAOLA 11

INTRODUCCIN. POR ANDREW MOLO 15
CAPTULO 1. INTRODUCCIN: CMO. DE VERDAD.
SE HICIERON RICOS LOS PASES RICOS 33
.i. Introduccin 33
1.2. Algunas cuestiones metodolgicas: las lecciones de la historia 35
1. 3 . Los captulos 43
1.4. Una "advertencia sanitaria" 46
CAPTULO 2. POLTICAS PARA EL DESARROLLO ECONMICO:
LA POLTICA INDUSTRIAL. LA POLTICA COMERCIAL
Y LA POLTICA TECNOLGICA EN PERSPECTIVA HISTRICA 49
2.1. Introduccin 49
2.2. I^s estrategias de actualizacin 57
2.2.1. Inglaterra 57
2.2.2. Estados Unidos 64
2-2-3. Alemania 75
2.2.4. Francia 79
2.2.5. Suecia 83
2.2.6. Otras pequeas economas europeas 87
2.2.7 japn y los Nuevos Pases Industrializados

de Asia Oriental 92
2.3. La estrategia de adelantamiento del lder y las
respuestas de los pases que intentan alcanzarlo:
Inglaterra y sus seguidores 99
2.3.1. Las colonias 99
2.3.2. Los pases semidependientes 101
2.3.3. Las naciones competidoras io 3
2.4. Polticas para el desarrollo industrial: algunos mitos
histricos y algunas lecciones 109
2.4.1. Algunos mitos histricos y algunos hechos sobre las
polticas puestas en prctica en pocas anteriores 109
2.4.2. "No slo mediante aranceles: diversos modelos
de promocin de la industria naciente 116
2.4.3. Comparacin con los actuales pases en desarrollo 118
CAPTULO 3. INSTITUCIONES Y DESARROLLO ECONMICO:

EL BUEN GOBIERNO" EN PERSPECTIVA HISTRICA 134
3 .1. Introduccin 134
3 .2 . La historia del desarrollo institucional de los pases
desarrollados 187
3 .2 . 1. Democracia 137
3 .2 2. La burocracia y el poder judicial 144
3.2.3. Regmenes de derechos de propiedad 150
3.2.4. Control de la gestin empresarial 156
3 .2.5. Instituciones financieras 165
3.2.6. Instituciones de proteccin social y de trabajo 176
3 .3 . El desarrollo institucional en los pases en desarrollo:
antes y ahora 188
3 .3 .1. Una vista panormica del desarrollo institucional
de los PAD 189
3.3.2. El largo y turbulento camino hacia el desarrollo
institucional 195
3 .3 .3 . Comparaciones con pases en desarrollo actuales 200
CAPTULO 4. LECCIONES PARA EL PRESENTE 210

4.1. Introduccin 210
4 .2 . Una reconsideracin de las polticas econmicas
para el desarrollo 211
4 .3 . Una reconsideracin del desarrollo institucional 216
4.4. Posibles objeciones 223
4.5. Comentarios finales 228
BIBLIOGRAFA 235
PRLOGO A LA EDICIN ESPAOLA
Este libro trata de uno de los temas ms acuciantes en la actua

lidad a saber, el de "cmo podemos promover el desarrollo
econmico en los pases en desarrollo" a travs del lente de la
historia, es decir, de la historia de la poltica econmica y del
desarrollo institucional de los pases actualmente desarrolla
dos. En la obra se pone de manifiesto que, cuando los actuales
pases desarrollados eran pases en desarrollo, usaban muy
pocas de las polticas e instituciones que recomiendan a los p a
ses en desarrollo. Esto nos permite cuestionar la validez de la
receta para el desarrollo del "Consenso de Washington1 actual
mente imperante y concebir nuevas posibilidades de elaborar
estrategias de desarrollo alternativas.
Espaa es uno de los pases desarrollados apenas tratado
en el libro. En el captulo 3, en el que se explica la historia del
desarrollo institucional, tiene un papel ms destacado, pero
casi no se le menciona en el captulo 2, en el que se explica la
historia de la poltica comercial y de la poltica industrial.
Puede que a los lectores espaoles esto les resulte desconcer
tante: Espaa no es precisamente un pas sobre el que falten
episodios histricos que relatar. La razn no radica en mi d e s
conocimiento de la lengua espaola ni en que, a causa de ello,
mis conocimientos de la historia de Espaa sean limitados.
C opyrigh ted m aterial
HA'JOON CHANG
Despus de todo, he empleado fuentes inglesas para explicar la

historia de los Pases Bajos o la de Suecia, cuyas lenguas tam
bin ignoro.
La principal razn tiene que ver con la inusual trayectoria
de desarrollo que Espaa ha seguido en los ltimos siglos, algo
que hace difcil encajarla en mi esquema global sin un estudio
mucho ms serio que el que puedo realizar a partir de fuentes en
lengua inglesa.
Habiendo liderado en un determinado momento la parte
ms industrializada de Europa (los Pases Bajos, o el territorio
correspondiente a los actuales Pases Bajos y Blgica) y la mayor
parte de las Amricas, Espaa fue en un tiempo uno de los p a
ses ms ricos y poderosos del mundo. Los motivos por los que
no consigui traducir las ventajas que le proporcionaba ese
estatus en un liderazgo industrial, tal como hicieron Inglaterra
y Francia, es una cuestin que ha suscitado intensas controver
sias entre los historiadores de la economa.
Espaa entr en el siglo XX con una de las economas euro
peas ms pobres, a la par de las de pases como Finlandia y
Noruega. Sin embargo, a diferencia de stos, que protagoniza
ron los "m ilagros" econmicos de esa poca, Espaa no tuvo un
muy buen desempeo en la primera mitad del siglo XX. La
Guerra Civil, sobre todo, supuso un golpe fatal para ella, del que
slo empez a recuperarse en la dcada de 1960. En consecuen
cia, Espaa sigui siendo, en muchos aspectos, un pas en desa
rrollo hasta mediados de la dcada de 1980, cuando segua
siendo bastante corriente clasificar al pas como uno de los PRI
(pases recientemente industrializados), junto con mi nativa
Corea (del Sur), Taiwn, Brasil o Mxico.
La inusual trayectoria de desarrollo espaola hace del pas
un estudio de caso sobre el desarrollo excepcionalmente intere
sante, pero dificulta su inclusin en las detalladas explicaciones
por pases que hago en el captulo 2. Me habra gustado realizar
una investigacin ms exhaustiva sobre la experiencia espao
la, cuya naturaleza excepcional hubiera permitido extraer algu
nas lecciones interesantes, pero el tiempo apremiaba, y por eso
acab por descartar la idea de hacerlo.
PRLOGO A LA EDICIN ESPAOLA
Espero que este libro estimule a algunos de mis lectores

espaoles a reflexionar con mayor profundidad sobre los acer
tijos que plantea su pas a mis tesis generales y contribuir as al
debate ms amplio sobre las estrategias de desarrollo que he
intentado considerar a lo largo de las pginas que siguen.
HA-JOON CHANC
Junio de 3004.
i3
INTRODUCCIN
V
Como en Crnica de una muerte anunciada de Gabriel Garca

Mrquez, la defuncin de la economa del desarrollo era de prever.
Al igual que en una buena novela, todos los elementos convergan
hacia ese desenlace. Con la revolucin monetarista, y los gobiernos
de derechas de Reagan y Thatcher en el poder, el clima intelectual de
la dcada de los ochenta era propicio para una revuelta contra la
concepcin general de una disciplina especializada en la economa
del desarrollo de los pases pobres. El ataque fue iniciado por auto
res como Little (1982) y Lal (1983), y qued reforzado por la crisis
inminente de las economas planificadas de Europa Oriental y la
Unin Sovitica. El ajuste estructural y el Consenso de Washington
fueron los acontecimientos que, supuestamente, remacharon los
clavos del atad. As, pues, durante un breve perodo en los aos
noventa, el enfoque econmico neoclsico pareci imbatible y,
desde el punto de vista intelectual, la economa del desarrollo se
encontraba aparentemente ante un callejn sin salida. No obstan
te, aunque durante un tiempo permaneci encubierto, el anlisis
econmico heterodoxo de los pases en desarrollo nunca desapare
ci por completo.
Aunque su obra todava no se conozca bien en Espaa, las
publicaciones, cada vez ms prolficas, de Ha-Joon Chang son una
buena prueba de ello.1 La idea que subyace a esta obra en concreto
C opyrighted materia!
ANDREW MOLD
es una idea que quienquiera que tenga un mnimo conocimiento de

la historia, algn inters por el desarrollo y cierta sensibilidad con
respecto a las diferencias entre el Norte y el Sur siempre haba sos
pechado que era cierta. Sin embargo, los tabes creados en torno al
tema de la obra son tales que sta podra subtitularse: "Todo lo que
usted siempre quiso saber sobre el desarrollo econmico en pers
pectiva histrica... pero no se atrevi a preguntar". En el seno de la
comunidad de estudiosos de la economa del desarrollo existen
algunos sobreentendidos que pocos se atreven a poner en duda,
como por ejemplo, que "la liberalizacin comercial es la manera de
acelerar el crecimiento"; que "la democracia es una precondicin para
cualquier tipo de desarrollo"; que "el buen gobierno es indispensa
ble para la reduccin de la pobreza", etctera. Muchos crticos aso
cian este tipo de discurso exclusivamente a las Instituciones de
Bretton Woods (en concreto, el Banco Mundial y el Fondo
Monetario Internacional) en adelante Instituciones Financieras
Internacionales, IFI, pero de hecho tambin se ha impuesto de
manera generalizada en las diversas agencias y organismos de las
Naciones Unidas, as como en muchas ONG. El discurso sobre el
desarrollo se ha vuelto cada vez ms limitado y estereotipado, con
su insistencia en el "empoderamiento", las "polticas proactivas",
la "construccin de capacidades", el "mainstreaming de gnero",
etc., y cada vez ms desprovisto de contenido analtico autntico.
En este libro, Chang se atreve a cuestionar a muchas de estas
vacas sagradas. Su obra es un apasionado asalto a la ortodoxia eco
nmica tal como la conciben las IFI y tal como la apoyan la mayora
de nuestras principales instituciones acadmicas. En su intento de
poner en cuestin el lamento hegeliano de que "lo nico que
aprendemos de la historia es que no aprendemos nada de la histo
ria , Chang reivindica la importancia de la historia. El ncleo de la
obra consiste en un anlisis en profundidad del historial de los pa
ses actualmente industrializados durante su propio perodo de
transformaciones econmicas, sociales y polticas, y, a partir de esas
experiencias, se extraen unas cuantas lecciones importantes para
los pases en desarrollo actuales. El principal mensaje que Chang
transmite es que, en lo fundamental, los consejos dados a los pases
en desarrollo durante las dos ltimas dcadas no slo han sido
Copyrighted material
INTRODUCCIN
bsicamente errneos sino que tambin ignoran la experiencia

histrica de los propios pases industrializados cuando se esforza
ban por alcanzar el desarrollo. En consecuencia, los consejos reci
bidos por los pases en desarrollo no slo estn equivocados sino
que son, bsicamente, hipcritas.
A determinado nivel, los argumentos de Chang tienen poco de
nuevo: el principal mensaje puede leerse totalmente en obras cl
sicas, como The Age of Capital de Eric Hobsbawm (1975) o Le Tiers
Monde dans l'Impasse de Paul Bairoch (1971). Pero aunque estos
autores se ocupan de algunos de los mismos temas, el mrito de la
obra de Chang es la manera en que une los argumentos de manera
concertada por primera vez y pone el acento en la relevancia de
estas experiencias histricas para los debates contemporneos
sobre los problemas del mundo en desarrollo. Chang sostiene que.
de manera intencionada o no, los consejos actuales sobre polticas
que se dan a los pases en desarrollo estn impidiendo el progreso
econmico de los pases en desarrollo ms pobres al "retirar la
escalera", para decirlo de alguna forma de manera que los pases
en desarrollo no puedan seguir sus huellas. En una amplia gama de
cuestiones, que van desde las polticas comerciales y tecnolgicas al
establecimiento de instituciones democrticas o el uso del trabajo
infantil, los pases industrializados estn obligando a los pases en
desarrollo a alcanzar unos determinados estndares y a adoptar
unas determinadas polticas que son incapaces de satisfacer o que,
si lo hacen, impedirn su propio desarrollo.
Consideremos la cuestin del libre comercio. Chang dedica
un espacio considerable a deconstruir el mito segn el cual los pa
ses actualmente desarrollados adoptaron polticas de libre comer
cio durante sus propias revoluciones industriales. No es una irona
menor el hecho de que Estados Unidos (el pas que actualmente
ensalza las virtudes de los regmenes de libre comercio con mayor
agresividad que cualquier otro) recurriera a una proteccin arance
laria generalizada durante los momentos cruciales del desarrollo de
sus propias industrias emergentes. Pero Chang va ms all y
demuestra que, de hecho, ninguno de los pases actualmente indus
trializados adopt un rgimen de libre comercio en el siglo XIX, ni
siquiera Inglaterra (cuyo posterior viraje en la ltima mitad del
'o p vriq h te d material
ANDREW MOLD
siglo XIX hacia el libre comercio coincidi con el fin del liderazgo
britnico mundial en la produccin de manufacturas). Teniendo en
mente que en esa poca se careca de otros instrumentos polticos
para promover la industria naciente, Chang argumenta que "la pro
teccin arancelaria era una herramienta poltica mucho ms
importante en el siglo XIX que en nuestra poca" (pg. 55). Sin
embargo, mediante presiones bilaterales y las actuaciones de la
Organizacin Mundial del Comercio (OMC), la proteccin arance
laria es una herramienta que los pases industrializados niegan
rotundamente a los actuales pases en desarrollo.
Chang considera asimismo de manera global el diseo insti
tucional y la insistencia de las IFI en el "buen gobierno . Para sus
crticos, difcilmente puede considerarse que las IFI sean las insti
tuciones ms cualificadas para dar lecciones a los pases en desa
rrollo sobre la gestin del gobierno. Sus propios historiales dejan
mucho que desear en cuanto a transparencia y toma de decisiones
democrticas, siendo un ejemplo de esto las famosas "Cartas de
intenciones del FMI, cuyos contenidos no se divulgan al pblico
pero obligan a gobiernos elegidos democrticamente a llevar a cabo
toda una serie de reformas y a tomar medidas sin ningn tipo de
consulta.2 Adems, la idea de la importancia del "buen gobierno
siempre ha sido un poco coja (quin habra de querer un "mal
gobierno?). La palabra "bueno es, en cualquier caso, una palabra
cargada de connotaciones y tiende a definirse en trminos de con
cepciones hegemnicas de lo que se considera "bueno . Esto es lo
que ocurre, ciertamente, con respecto al diseo institucional, y
Chang demuestra de manera convincente que, para toda una gama
de instituciones (por ejemplo las de proteccin social, leyes de
patentes, bancos centrales, leyes de quiebra, regulacin del merca
do de valores y, especialmente, sistemas polticos democrticos),
los niveles de los pases industrializados dejaron mucho que desear
en el transcurso de su propio proceso de desarrollo: muchas de esas
leyes eran o bien inexistentes o bien ineficaces, y la calidad de las
instituciones burocrticas sola ser bastante cuestionable.
Tal como seala Chang, "muchas de las instituciones que actual
mente se consideran necesarias para el desarrollo econmico fue
ron, en gran medida, el resultado, ms que la causa, del desarrollo
IN TR O D U C C I N
econmico en los pases actualmente desarrollados (pg. 4 5). En|.

cambio, actualmente la calidad de las instituciones predominantes
en los pases en desarrollo suele ser mucho ms alta que la que ||
haba cuando los pases industrializados tenan un nivel de des- 4
arrollo comparable. Por lo tanto, por qu tanta insistencia ahora
sobre el "buen gobierno ? Acaso es porque se tiene la intencin
de establecer unos estndares tan altos que los pases en desarrollo
fracasarn inevitablemente? Adems, la innecesaria insistencia en
las actuales instituciones de los pases pobres supone un despilfa
rro de los escasos recursos burocrticos de tiempo y dinero que
podran usarse para unos fines mucho mejores.3 De hecho, los
argumentos de Ghang con respecto a los consejos polticos inapro
piados y a las exigencias excesivas que se les hacen a las instituciones
de los pases en desarrollo podran llevarse un poco ms all; podra
sostenerse que la mayor parte de los economistas ni siquiera aplican
los principios de la economa ortodoxa de manera coherente: se con
centran en cuestiones especficas, como el comercio internacional o la
importancia de liberalizar los movimientos de capitales, e ignoran
otras cuestiones que se consideran, polticamente, ms all de los
lmites. Considrese, por ejemplo, la aplicacin incoherente de res
tricciones a las migraciones. Siguiendo los principios de libre merca
do, de la misma manera en que las IFI y los economistas ortodoxos
argumentan apasionadamente a favor de los libres movimientos de
capitales, se debera igualmente presionar con firmeza a favor del
de8mantelamiento de todas restricciones sobre las migraciones.
Recurrir a la igualacin del factor precio apoyndose en el teorema
de Stolpher-Sam uelson (es decir, afirm ar que el comercio susti
tuye el libre movimiento del factor trabajo) resulta poco convin
cente.
Qu implicaciones tiene todo esto para la manera en la que se
dan y se reciben consejos sobre polticas y estrategias de desarro
llo? La ideologa neoliberal (aun cuando se enmascare mediante el
uso de un lenguaje ms progresista) impregna todo hasta tal punto
que las instituciones y los pases se ven cada vez ms limitados en
nu
capacidad de actuar y, lo que es peor, en sus opciones polticas, j
Para decirlo de otra manera, nuestro pensamiento est encorseta-||

(lo y, excepto dentro de unos lmites muy estrechamente definidos,5!
ANDREW MOLD
|
|
l
i
'
no est permitido experimentar con polticas alternativas. Muchos

elementos que fueron fundamentales para el desarrollo de los pases industrializados, como la elaboracin de la poltica industrial o
el proteccionismo de las empresas nacionales, se han convertido,
efectivamente, en inaplicables.
Sin embargo, una cosa que los defensores de este nuevo con
junto de polticas no pueden esconder son los magros resultados
econmicos que han resultado de ellas. En las dos dcadas transcu
rridas desde que estas polticas se aplicaron por primera vez, los
ndices de crecimiento han disminuido considerablemente en
comparacin con el perodo anterior a las reformas. Incluso el FMI
se ha visto obligado a reconocer que "el progreso en el aumento de
los ingresos reales y en el alivio de la pobreza ha sido decepcionantemente lento en muchos pases en desarrollo, y la brecha relativa
entre los pases ms ricos y los ms pobres ha seguido aumentando.
En frica, el nivel de ingresos reales per cpita es actualmente ms
bajo que hace treinta aos (FMI, 2000: n 3). Esto resulta especial
mente curioso si se tiene en cuenta que esas polticas se vendieron,
en un principio, precisamente con el argumento de que contribui
ran a mejorar el desempeo econmico. Contra este teln de
fondo, la evidente frustracin en los pases en desarrollo con res
pecto a las polticas ortodoxas resulta comprensible. Al mismo
tiempo, la justificacin usada para explicar los pobres resultados
est empezando a desgastarse: las polticas habran funcionado se
argumenta a menudosi hubieran sido aplicadas con ms vigor y
los gobiernos de los pases en desarrollo hubieran estado prepara
dos para seguir el camino trazado. Este tipo de argumento es
corriente actualmente con respecto a frica. En el perodo que
sigui a la independencia, la culpa de los males del continente recaa
invariablemente (y en la mayor parte de los casos con razn) en las
potencias coloniales. En la era posterior al Consenso de Washington,
sin embargo, el argumento se ha invertido. Una vez ms, se sugiere,
toda la culpa es de frica: de sus gobiernos dbiles, de su deficiente
aplicacin de las polticas, de su corrupcin. Poco importa que las
polticas aplicadas estuvieran generalmente diseadas y construi
das por expertos extranjeros y por donantes y que la viabilidad de su
puesta en prctica no hubiera sido comprobada.
30
IN TR O D U C C I N
Todo esto podra sonar peligrosamente sim ilar a una teora de

la conspiracin del desarrollo econmico. En el complejo mundo
en que vivimos, es cierto que muchas personas tienden a ver cons
piraciones cuando en realidad no existen: siempre que cierto tipo
de pautas o un determinado orden se hace evidente en nuestras
vidas cotidianas, caemos en la tentacin de creer que debe haber
alguien moviendo los hilos. Paul Krugman observ una vez que l
estaba poco dispuesto a creer en teoras conspirativas porque,
habiendo conocido a algunos lderes mundiales, lleg a la conclu
sin de que "se parecen mucho al resto de nosotros: la mayor parte
del tiempo no dan pie con bola . Sin embargo, en el mismo artcu
lo Krugman reconoce que, de vez en cuando, "las conspiraciones s
existen (citado por Basu, 2o o 3:887). Por su parte, el propio Ghang
sostiene que uno no tiene por qu creer en las teoras de conspira
cin para entender cmo se ha producido la situacin actual de
malos consejos y malas polticas: puede que algunos de los que
hacen las recomendaciones estn realmente mal informados. Pero
aclara que la ignorancia "puede incluso que resulte an ms peli
grosa que el acto interesado de retirar la escalera, ya que el fari
sesmo puede ser mucho ms obstinado que la defensa de los
propios intereses ^.
En toda esta cuestin, lo ms difcil de entender es qu ganan
los pases industrializados con impedir el desarrollo de los pases
pobres. Precisamente, en su resea de la obra de Ghang, Paul
Streeten (soo3 : 154 ) ha argumentado que ste representa el punto
flaco del libro. Acaso, pregunta Streeten, un mundo ms prspero,
rico y desarrollado no ofrece mayores ventajas econmicas, poltiniH, sociales y culturales que un mundo desgraciado, pobre, plagado
ilr enfermedades, sin educacin y subdesarrollado? Si existiera un
orden econmico y social ms progresista a nivel internacional,
puede que Streeten estuviera en lo cierto. Desgraciadamente, esto
no es lo que ocurre en la actualidad. Resulta difcil evitar a la conH unin de que o bien a nuestros lderes polticos les importan poco
Ion problemas del mundo en desarrollo o bien no estn preparados
pupa) aceptar los posibles costes polticos, en trminos de la prdi1I/1 de apoyos de determinados sectores (por ejemplo de grupos de
|ii'Min agrcolas), de que los pases en desarrollo reciban un trato
21
ANDREW MOLD
ms justo y mejores consejos sobre las polticas a emprender.

Adems, la poca en que los lderes polticos occidentales se sintie
ron culpables por el colonialismo (y en consecuencia suavizaron
sus polticas hacia el mundo en desarrollo) ya ha pasado hace
mucho tiempo. Huelga decir que las memorias de los polticos son
convenientemente cortas.
As, pues, los lderes polticos occidentales experimentan en
la actualidad pocas restricciones en cuanto a sus actitudes y polti
cas hacia el mundo en desarrollo. En la medida en que los precios
de las materias primas sigan siendo bajos y mientras la inestabili
dad poltica en el mundo en desarrollo no amenace los intereses
occidentales, el mundo en desarrollo, sencillamente, no se tendr
en cuenta en los clculos polticos. De qu otra manera puede uno
interpretar, por ejemplo, la aparente arrogancia con la que Estados
Unidos ejerce unilateralmente su poder de veto efectivo sobre las
decisiones del FMI, o en la manera en que la UE exige la inclusin
de los derechos de propiedad intelectual en el marco de la OMC,
claramente en detrimento de los pases en desarrollo?6 Desde
exclusivamente el punto de vista de la presin poltica, las cartas
estn marcadas contra los pases en desarrollo, y cualquier intento de
poner en prctica polticas autnomas es firmemente rebatido en los
foros internacionales. Si alguien pone esto en duda no tiene ms que
fijarse en el nerviosismo de los representantes de Estados Unidos y
de la Unin Europea ante la formacin del grupo Gô de pases en
desarrollo durante la reunin de Cancn de la OMC en so o 3 .
A otro nivel, podra argumentarse que la situacin actual es,
aunque lamentable, totalmente comprensible. 1.a imposicin
hegemnica de las reglas convenientes a los intereses de los
Estados Unidos no es ms descarada que, por ejemplo, la de los bri
tnicos en la India, cuando suprimieron la industria textil india, o en
China, con las guerras del opio (Bairoch, 1993). De manera significa
tiva, Estados Unidos no adopt plenamente el libre comercio hasta
que no estuvo en una situacin lo suficientemente confortable como
para sacar ventajas de su posicin econmica predominante tras la
Segunda Guerra Mundial, cuando sus principales competidores
haban sido literalmente destruidos. No es una coincidencia el que.
en una poca en la que el dominio estadounidense del mundo es
INTRODUCCIN
cada vez ms cuestionado (Todd, 2003), Estados Unidos mismo

est empezando a mostrar una actitud ambivalente con respecto a
las ventajas del libre comercio. En diversas ocasiones, la
Administracin Bush se ha quitado la mscara con respecto a las
cuestiones comerciales, por ejemplo cuando impuso restricciones
a las importaciones de acero y otorg subsidios a los productores de
algodn estadounidenses. As, pues, en los casos en que estn en
juego los intereses de Estados Unidos, la Administracin de
Estados Unidos es decididamente menos entusiasta con respecto al
libre comercio. No es una coincidencia el que, para las elecciones
presidenciales de 2004, ambos candidatos hayan sido notoriamen
te cautelosos en sus declaraciones sobre la cuestin comercial.
Sin embargo, puede que exista una explicacin ms sencilla
para los desastrosos e hipcritas consejos sobre polticas y para las
obligaciones institucionales que se les imponen a los pases en des
arrollo. Y en este sentido se echa en falta una gran dosis de autocr
tica por parte de los economistas profesionales. Tal como el
economista de MalauiThandek Mkandawire (2004: ?) ha sealado:
En esta era de deconstruccin de esquemas intelectua
les, y de metodologas basadas en enfoques retricos y socio
lgicos, hemos aprendido a aceptar que las ideas que vencen
en un momento dado no son necesariamente "las mejores,
sino simplemente las que "triunfan'.
De manera acertada, Mkandawire deduce que, para explicar el
dominio de una idea econmica concreta, debemos saber ms
obre cmo se forman y se diseminan las ideas entre los profesio1Miles de la economa y cmo estas ideas estn vinculadas con las
estructuras polticas de poder. En otra publicacin, Chang (?oo3a) se
ocupa de esta misma cuestin y sostiene que, en gran medida, el
rtiurgimiento de la economa neoclsica ha estado asociado a los
Inmensos recursos a disposicin de las IFI y de los gobiernos de los
pji'fHts industrializados para propagar las ideas y teoras econmicas
ortodoxas. Los importantes recursos presupuestarios de que dis
ponen les han dado una influencia especialmente poderosa en el
pi'iiHumiento econmico. Chang sugiere tambin que en el mundo
Nt'M(lmico existen presiones profesionales perversas, que obligan
3
ANOREW MOLD
al economista a que ste defienda ideas ortodoxas si quiere posperar en su carrera. Gomo ejemplo, Chang afirma que la reputacin
de un "buen economista queda determinada en gran medida por
su nmero de publicaciones en las "principales revistas, la mayo
ra de las cuales proceden de los pases industrializados (especial
mente de Estados Unidos), y tienen una visin muy estrecha de la
economa. Adems, los salarios en el mundo acadmico son tan
bajos en la mayor parte de los pases en desarrollo que el ofreci
miento de una sola consultora en el Banco Mundial o en el FMI
puede resultar irresistible. En suma, las presiones a las que los
profesionales de la economa estn sometidos para conformarse
con lo que Albert Hirshman denomin elocuentemente "monoeconoma son enormes.
En este contexto, la crtica de Chang es en realidad ms pro
funda que una sencilla discrepancia sobre polticas: plantea un reto
a la propia base metodolgica de la economa moderna y sugiere
que, en lugar del enfoque neoclsico basado en mtodos abstractos
y deductivos, sera ms fructfero adoptar un enfoque ms concre
to e inductivo basado en la experiencia histrica. ste "busca pau
tas histricas, construir teoras para explicarlas y aplicar estas
teoras a problemas contemporneos, teniendo.en cuenta al mismo
tiempo los cambios en las circunstancias tecnolgicas, institucio
nales y polticas (pg. 39).
sando esa metodologa radicalmente opuesta al tipo de enfo
que adoptado en la mayor parte de facultades de economa en la lti
ma dcada, sera posible conseguir unos resultados mejores en lo
que respecta al desempeo econmico que con la metodologa
actual? Hace mucho tiempo se observ que no existe una correlacin
evidente entre l xito de una economa nacional y la distincin inte
lectual y el prestigio de sus economistas tericos: pases como
Alemania, Francia, Corea o Japn, que prosperaron en el perodo de
postguerra, produjeron pocos genios reconocidos en las ciencias
econmicas (Hobsbawm, 1980). Esta observacin lleva a la conclu
sin de que la teora econmica contempornea no es slo errnea
sino irrelevante. Desde luego, tal como apuntaXawson (1997:3):
El estado de salud de la economa acadmica contem
pornea no es bueno. Desde hace muchos aos los problemas
*4
IN TR O D U C C I N
que se han manifestado con regularidad plantean dudas

considerables acerca de la capacidad de muchas de sus
ramas para explicar, o tan siquiera tratar, acontecimientos
del mundo real ofacilitar la evaluacin de las polticas.
En otra de sus obras, Ghang (2oo3b) ha cuestionado la utilidad
de los economistas para hacer frente a los problemas del subdesarrollo, y sugiri que en sus intentos de crear una buena burocracia
econmica y una buena gestin los pases en desarrollQ -deberan
hacer ms hincapi en contratar a buenos profesionales en lugar de
buscar especialistas en economa. La experiencia de pases como
Taiwn y Corea del Sur, donde la representacin de funcionarios
con preparacin tcnica en carreras como la de ingeniera es
mucho ms frecuente que en los gobiernos occidentales, parecera
oorroborar esta argumentacin.
A qu se debe el fracaso tan lamentable de los economistas
profesionales en relacin a los pases en desarrollo? Puede que una
razn sea la manera en que los economistas dedican tanto tiempo y
esfuerzos a materias de inters marginal para los autnticos pro
blemas del desarrollo. Prictchetty Woolcock (2 10 0 4:19 3) estn sin
duda en lo cierto cuando comentan:
La mayora est de acuerdo en que el debate sobre el

Consenso de Washington se ha convertido en algo absolu
tamente desproporcionado. En ocasiones, el 90 por ciento
de la tinta que se gasta tiene relevancia en un 10 por ciento
para la lucha a favor del desarrollo. M f i n y al cabo, apar
te de la cuestin de quin est en lo cierto en lo que respec
ta a la poltica comercial, los dficit fiscales y otras
' cuestiones similares, estas politicis no suman nada pare
cido a una agenda de desarrollo completa... las polticas,
como la apertura comercial, la probidad fiscal, etc., no
deben concebirse como un sustituto para una estrategia de
desarrollo coherente. Incluso el "Consenso de Washington
ampliado, que concede la importancia de algunos servi
cios clave (tales como educacin) para la agenda, deja
totalmente abierto el interrogante acerca de cmo se pon
drn en prctica.
25
ANDREW MOLO
En este contexto, una de las debilidades ms llamativas de la

moderna teora econmica es su casi obsesiva concentracin en los
precios, los intercambios y la estabilidad macroeconmica y la
escasa atencin que presta a la cuestin de cmo incrementar las
capacidades productivas. La denominada -con irona "revolucin
del lado de la oferta" de fines de la dcada de los ochenta, liderada
por los gobiernos de la seora Thatcher y de Ronald Reagan, tuvo
una influencia ms profunda en el pensamiento econmico de lo
que suele pensarse: las ideas de Keynes sobre la importancia de evi
tar fallos de coordinacin y de mantener un nivel alto de demanda
agregada han desaparecido, a pesar de las pruebas abundantes de que
muchos pases en desarrollo estn sufriendo precisamente las conse
cuencias de este tipo de problema. Y, aunque la idea ha reaparecido
tmidamente en forma de los Informes sobre Estrategias de
Reduccin de la Pobreza (Poverty Reduction Strategy Papers) y de los
tambin ha desaparecido todo intento de dar una respuesta planifi
cada y estratgica a los retos que plantea el desarrollo.
Afortunadamente, las ortodoxias tienen la desagradable cos
tumbre de volverse contra sus promotores. La armadura intelec
tual del pensamiento neoclsico chirra. El hecho de que un
economista ortodoxo tan respetado como Stiglitz se haya pasado al
otro lado es un claro signo de que las cosas estn cambiando.8 El
giro sutil pero marcado en la posicin de instituciones como el
Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional (que actual
mente, por ejemplo, reconocen que puede haber razones a favor
de controlar los movimientos de capitales) tambin es ilustrativo de lo
lejos que ha ido el debate en los ltimos aos. Puede que los eco
nomistas del desarrollo heterodoxos hayan perdido muchas bata
llas intelectuales en el pasado, pero bien podra ser que acabaran
ganando la guerra. Tal como revelan las tensiones en Seattle, Doha
y Cancn, el proyecto de globalizacin corre el riesgo de deshacer
se a s mismo.
As, pues, hacia dnde vamos? Est claro que los consejos
sobre polticas que se desprenden del anlisis de Chang consisten
en que los pases en desarrollo deben tener ms independencia
para elaborar sus propias polticas. La elaboracin de reglas a nivel
IN TR O D U C C I N
Internacional est dominada en la actualidad por el pensamiento jf

neoliberal, que aplica el mismo conjunto de reglas a prcticamente |
todos los pases sin tener en cuenta su nivel de desarrollo. En este
sentido, los pases en desarrollo deben obtener una mayor autono
ma en los foros internacionales como la OMC y liberarse de la
insoportable presin externa que les imponen los donantes y las
1FI. Y para que esto se convierta en una realidad creble, esaa_mis-
mas instituciones deberan experimentanui proceso de democra

tizacin. El principio fundamental debera ser que los diferentes
pases necesitan reglas diferentes segn su nivel de desarrollo. Este
|>rincipio, _desde-luego, ya se acepta en cierta medida, por ejemplo
rn la regla de Trato Especial y Diferenciado (Spedai and Differential
Treatment) de la OMC. Pero las excepciones que se conceden a los
pases ms pobres s consideran estrictamente perodos de transi
cin y extinguibles en un plazo de cinco a diez aos. Chang sugiere
que a los pases en desarrollo debera concedrseles un espacio .
poltico mucho mayor para permitirles* por ejemplo, proteger sus |
industrias nacionales, promover las adquisiciones tecnolgicas y |
controlar fluj os de capital. Slo entonces podrn tener oportunidad 1
de lograr un nivel aceptable de desarrollo econmico y social
(Chang, citado en Madeley, 2oo3: 6 6 -6 7 ).
> Qu posibilidades hay de que se produzca ese cambio en la
poltica econmica mundial? Pese a las fisuras en el pensamiento
ortodoxo, no capitular fcilmente. Hizo falta que se produjera la
Gran Depresin para sacudir a la teora econmica y hacerla salir de
ru complacencia y aplicar el cambio drstico en la gestin econ
mica de la industrializacin que represent la revolucin keynesiana. Hace falta una catstrofe sim ilar en el mundo en desarrollo
para que los polticos y los acadmicos sean conscientes de la
urgencia de la situacin? A juzgar por la falta de progresos en la lucha
contra la pobreza y el subdesarrollo en dcadas recientes, puede
uostenerse que esa catstrofe ya est teniendo lugar. Con este teln
de fondo, uno de los objetivos de Chang consiste en restaurar el
rquilibrio entre los debates actuales sobre el desarrollo, reestable(!cr un sentido de la proporcin sobre qu es lo importante para ne
gar al dearroll. Sea cual sea el criterio con que se la considere, la
obra alcanza este objetivo de manera admirable.
27
ANDREW MOLO
Y la relevancia que tiene esta obra para los lectores de lengua

espaola? En el caso de los lectores latinoamericanos, apenas hace
falta explicar esa relevancia: a excepcin del frica subsahariana,
su continente ha sufrido como ningn otro las asperezas de la eco
noma globalizada y la severidad del discurso de la poltica econ
mica. No olvidemos que el Consenso de Washington se escribi
teniendo en mente, especficamente, a Amrica Latina. Tal como
seala Palma (?oo3: i32():
En ninguna otra parte del mundo el neoliberalismo se
extendi con tanta rapidez, en una versin tan unidimensio
nal y con semejante uniformidad y estandarizacin propias
de un "fin de la historia
Pero en el caso de Espaa la relevancia es de una naturaleza
diferente. Espaa ha logrado llevar a cabo una de las transforma
ciones ms sorprendentes de los ltimos cuarenta aos, slo com
parable, quizs, a la de un pas en desarrollo como la Corea nativa
de Chang. La experiencia espaola pone de manifiesto las virtudes
del gradualismo y de la autonoma. Sin embargo, en los ltimos
ocho aos tambin Espaa ha abrazado el tipo de economa casera
de la seora Thatcher, con presupuestos equilibrados y poca concien
cia sobre sus consecuencias sociales (Navarro, 20025). Esperemos que
tambin en Espaa esta obra contribuya a sacudir algunas concien
cias y contribuya a reavivar una concepcin ms crtica de la polti
ca econmica, en particular en lo que respecta a las relaciones de
Espaa con el mundo en desarrollo.
ANDREWMOLD
Comisin Econmica de las Naciones

Unidas para Africa, Addis Abeba
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1 Vfiime por ejemplo, adems de esta obra, Chang (2001), Chang (2003a), Chang
(vjoo3b) y Chang (2004).
| Invidentemente, la propia manera en que estn constituidas las IFI difcilmenlo cuna con los principios democrticos. El jefe de la secretara del grupo de los
29
ANDREYY MOLO
pases en d e sa rro llo en el FM I y en el Banco M undial reco m en d , en este

sen tid o , que el p rxim o d ir e c to r del FMI fu era elegido m ediante un p r o
ceso tran sp aren te y p articip ativo (R aghavan. 2 0 0 4 ) . Tal como era de p r e
ver, sin em bargo, la p e tici n no se tuvo en cuenta, co n firm n d o se al ex
m in istro de Fin an zas espa ol Rodrigo Rato com o el nuevo d ire c to r
geren te.
3 . Easterly (2002) proporciona un ejemplo interesante en este sentido, docu
mentando la carga burocrtica excesiva y contraproducente impuesta al
gobierno etope por los donantes y las IFI.
4. El argumento es especialmente dbil por dos motivos: en prim er lugar, la con
vergencia entre pases se acelerara mucho ms mediante el libre movimiento
del factor trabajo-, en segundo lugar, el teorema de Stolpher-Sam uelson debi
lita significativamente la argumentacin en favor del libre movimiento de
capitales, que los economistas ortodoxos consideran como la piedra angular
del sistema internacional porque conduce inevitablemente a la pregunta de
"p o rq u tener uno pero no el otro?".
5. Recuerdo al respecto las observaciones del psiclogo Oliver Jam es (1998: xii)
sobre la naturaleza poco funcional del capitalismo moderno. La hiptesis que
propugna Jam es es que en el capitalismo avanzado hay una tendencia inheren
te a hacer dinero a partir de la m iseriay la insatisfaccin, desde el momento en
que se incentiva a las personas a consum ir bienes materiales para satisfacer
necesidades y apetencias creadas artificialmente. Sin embargo, nos advierte,
no hace falta creer en:
...una conspiracin para hacemos desgraciados por parte de una socie
dad secreta o de banqueros con sombreros de copa y trajes negros y negociantes
ciegamente materialistas. Escribir sobre el "capitalismo avanzado" como si
tuviera una voluntad propia es antropomorfizar una entidad abstracta que no la
tiene (no tiene una mente y no puede ' hacer" nada), de la misma manera que
carece de sentido describir los genes como "egostas. Pero debe reconocerse que,
dado el modo en que ha evolucionado, el capitalismo avanzado se desempea
muy bien en ambos extremos (creando y aliviando la miseria) y son nuestras
vidas interiores las que pagan la factura.
6. En ocasiones se argumenta que, dado que los contribuyentes estadounidenses
sufragan los prstamos de miles de millones de dlares del FMI, es de justicia
que las autoridades estadounidenses tengan el derecho de decidir qu destino
se da al dinero y en qu condiciones. Pero eso es incorrecto: el dinero provie
ne, en ltimo trmino, de los trabajadores y de otros contribuyentes de los pa
ses en desarrollo, porque al FMI casi siempre se le devuelve lo pagado (Stiglitz,
2 0 0 1: 226).
7. Al menos en Espaa, el pensamiento econmico se ha vuelto resueltamente
ortodoxo. En la mayor parte de las facultades la interdisciplinariedad se ve con
malos ojos y existe una poco saludable admiracin por la economa anglosajo
na. Hace unos diez aos, en una conferencia sobre relaciones N orte-Sur en
Madrid, fui testigo de un cambio de opiniones entre Amartya Sen. el premio
Nobel de Economa, y un eminente economista espaol. Ante diversas decla
raciones de Sen en favor de un enfoque ms mterdisciplinario de la economa,
el economista espaol insisti en que los estudios interdisciplinarios nunca
estaran presentes en su facultad, y que los estudiantes deberan ser conscien
tes de que estaban all para estudiar con rigor los "fundamentos bsicos de la
economa *. Guando se le insisti en ese punto, acept que los estudiantes de
economa podan estudiar historia, "pero, evidentemente, slo en su tiempo
libre".
INTRODUCCIN
8. En colaboracin con Stiglitz, Chang (aooi) ha editado una coleccin de artcu

los muy interesantes que muestran la evolucin en el pensamiento de Stiglitz.
Otros economistas del Banco Mundial tambin estn dando seales cada vez
ms claras de rebelin contra la lnea oficial. Milanovic (2003:1), por ejemplo,
sostiene que "slo debido a unas importantes interpretaciones errneas de los
acontecimientos recientes los partidarios de la globalizacin consiguen argu
mentar a favor de su munificencia sin lmites .
3i
CAPITULO I
INTRODUCCIN: CMO, DE VERDAD, SE HICIERON RICOS

I OS PASES RICOS
. .. IN TRO D U CCI N
I ,ii la actualidad los pases en desarrollo sufren importantes presio
nen por parte del mundo desarrollado y del establishment de la polti internacional de desarrollo que ste controla para que adopten un
mnjunto de "buenas polticas y "buenas instituciones que impul< n su desarrollo econm ico.1 Segn esta agenda, las "buenas poltii .in son, en trminos generales, las prescritas por el llamado Consenso
le Washington. Estas incluyen polticas macroeconmicas restrictivas,
liberalizacin del comercio internacional y de la inversin, privatizai lonesy desregulaciones.2 Las "buenas instituciones son, bsicam en
te, las que se encuentran en los pases desarrollados, especialmente en
Itm angloamericanos. Entre las instituciones clave se incluyen la demon acia, la "buena burocracia, un poder judicial independiente, unos
ilnrehos de propiedad bien protegidos (incluyendo los derechos de
Iimpiedad intelectual) e instituciones de gestin gubernamental y
Im.uiciera transparentes y orientadas hacia el mercado (incluyendo
un banco central polticamente independiente).
Como verem os ms adelante en esta obra, han tenido lugar acaIm ados debates acerca de si estas polticas e instituciones recom en11.111as son o no son apropiadas para los actuales pases en desarrollo.
'
iii k isamente,
muchos de los crticos que cuestionan la aplicabilidad

33
HA-JOON CHANG
de estas recomendaciones dan por cierto, no obstante, que estas

"buenas polticas e instituciones se usaron en los pases desarrolla
dos cuando stos estaban en fase de desarrollo.
As, por ejemplo, se suele aceptar que Inglaterra se convirti en
la prim era superpotencia industrial mundial debido a su poltica de
laissez-faire, mientras que Francia qued rezagada a resultas de sus

polticas intervencionistas. De manera sim ilar, est muy extendida la
creencia de que el abandono de Estados Unidos del libre comercio a
favor del arancel Smoot-Hawley a comienzos de la Gran Depresin
(1930) fue, en palabras del famoso economista del libre comercio
Bhagwati, "el acto ms visible y ms im presionante de locura anticom ercial 3. Otro ejemplo ms de la creencia de que los pases desarro
llados alcanzaron su estatus econmico a travs de la aplicacin de
"buenas polticas e instituciones es el manido argumento de que,
sin patentes y otros derechos de propiedad intelectual privados,
estos pases no habran podido crear las tecnologas que los h icie
ron prsperos. El Centro Jurdico Nacional para el Libre Comercio
Interamericano sostiene que "el historial de los pases industrializa
dos, que empezaron como pases en desarrollo, demuestra que la pro teccin de la propiedad intelectual ha sido uno de los instrumentos
ms poderosos para el desarrollo econmico, el crecimiento de las
exportaciones y la difusin de nuevas tecnologas, arte y cultura 4. Y
as sucesivamente.
Pero es realmente cierto que las polticas e instituciones actual
mente recomendadas a los pases en desarrollo son las mismas que
adoptaron los pases desarrollados cuando ellos mismos estaban des
arrollndose? Incluso a un nivel superficial, parece haber indicios de
hechos histricos que sugieren que no fue eso lo que ocurri. Puede
que algunos de nosotros sepamos que, contrariamente a lo que ocurri
en el siglo XVIII o en el XIX, el Estado francs del siglo XIX fue bastan
te conservador y poco intervencionista. Puede que tambin hayamos
ledo algo sobre los altos aranceles en Estados Unidos, al menos des
pus de la Guerra Civil; o que hayamos odo en alguna parte que el
Banco Central de Estados Unidos, la Reserva Federal, no se cre hasta
19 13 . Puede incluso que uno o dos de nosotros sepamos que Suiza se
convirti en uno de los lderes tecnolgicos mundiales en el siglo XIX
sin contar con una ley de patentes.
34
RETIRAR LA ESCALERA
A la luz de estos contraejemplos, que cuestionan la concepcin

ortodoxa de la historia del capitalismo, resulta justo plantearse la
pregunta de si los pases en desarrollo estn, de alguna manera,
intentando ocultar los "secretos de su xito". Este libro ana varios
elementos de informacin histrica que contradicen la concepcin
ortodoxa de la historia del capitalismo y nos proporcionan un cua
dro global, aunque conciso, sobre las polticas e instituciones que
los pases desarrollados usaban cuando eran pases en desarrollo.
En otras palabras, lo que plantea esta obra es: cmo, de verdad, se
hicieron ricos los pases ricos?
La respuesta corta a esta pregunta es que los pases desarrolla
dos no llegaron a donde ahora estn mediante las polticasy las ins
tituciones que recomiendan actualmente a los pases en desarrollo.
En su mayor parte, pusieron en prctica polticas comerciales e
industriales "malas , tales como polticas de proteccin a la indus
tria naciente y subsidios a la exportacin, prcticas que hoy en da
son desaprobadas, cuando no activamente rechazadas, por la OMC
(Organizacin Mundial del Comercio). Hasta que no estuvieron
bastante desarrollados (es decir, hasta finales del siglo XIX o prin
cipios del XX), los pases desarrollados contaron con muy pocas de
las instituciones consideradas esenciales para los pases en desa
rrollo actuales, incluyendo instituciones tan "bsicas" como los
bancos centrales y las sociedades de responsabilidad limitada.
Si esto es as, acaso no estn los pases desarrollados, bajo la
apariencia de recomendar "buenas" polticas e instituciones, difi
cultando en realidad a los pases en desarrollo el uso de las polti
cas e instituciones que ellos mismos haban usado para desarrollarse
econmicamente en pocas anteriores? Esta es la cuestin que
queremos tratar en esta obra.
1.* . ALGUNAS CUESTIO NES METODOLGICAS:

LAS LECCIO NES DE LA HISTORIA
Al economista alemn del siglo XIX Friedrich List (1789-1846) se le
conoce como el padre de la argumentacin sobre la industria nacien
te, a saber, la idea de que, en presencia de pases ms desarrollados,
35
C op yrigh ted m aterial
HA-JOON CHANG
los pases atrasados no pueden desarrollar nuevas industrias sin

contar con la intervencin estatal, especialm ente con proteccin
arancelaria. Su obra m aestra, El sistema nacional de la economa
poltica, fue publicada originariam ente en 18 4 1. '

List empieza su obra con una larga discusin histrica. De
hecho, dedica las prim eras 115 pginas (de un texto de 435) a pasar
revista al com ercio y a las polticas industriales de los principales
pases del mundo occidental hasta su poca. En el estudio se in clu
yen las experiencias de Venecia (y otros estados italianos), las ciu
dades hanseticas (lideradas por Hamburgo y Lbeck), los Pases
Bajos, Inglaterra, Espaa y Portugal, Francia, A lem ania y Estados
Unidos.
Mucho de lo que explica se opone casi por completo a lo que la
mayora de nosotros sabem os (o creem os que sabem os) sobre las
historias econm icas de esos p ases.6 Resultan especialm ente lla
mativos para el lector contem porneo los anlisis que hace List de
Inglaterra y Estados Unidos, los supuestos centros de la poltica
econm ica liberal.
List sostiene que Inglaterra fue en realidad el prim er pas en
perfeccion ar el arte de la prom ocin de la industria naciente, que
segn su punto de vista es el principio subyacente al cam ino hacia
la prosperidad de la mayor parte de los pases; y llega a decir que
"[q u ien qu iera que no est convencido de la validez del argumento
de la industria naciente] debera estudiar prim ero la historia de la
industria inglesa 7. M erece la pena citar un am plio extracto de su
resum en sobre la va britnica hacia el xito industrial:
Habiendo alcanzado cierto grado de desarrollo por

medio del libre comercio, las grandes monarquas [britni
cas] se dieron cuenta de que el grado ms alto de civiliza
cin, poder y riqueza slo puede alcanzarse mediante una
combinacin de manufacturas y comercio con agricultura.
Se dieron cuenta de que sus locales, recientemente estable
cidos, no tenan ninguna posibilidad de xito en situacin
de libre competencia con las viejas y asentadas industrias de
los extranjeros [los italianos, los hanseticos, los belgas y los
holandeses]... De ah que intentaran, mediante un sistema
de restricciones, privilegios y apoyos, transplantar a su propio
36
RETIRAR LA ESCALERA
terruo la riqueza, los talentos y el espritu empresarial de los

extranjeros.8
Esta caracterizacin del desarrollo industrial britnico se
opone, en lo fundam ental, a la concepcin prevaleciente que d e s
cribe
a Inglaterra como una valiente econom a de lib re com ercio y
libre m ercado que lucha contra los p ases dirigistes del co n tin en l( y que finalm ente dem uestra la superioridad de sus polticas con
un xito industrial sin precedentes en la historia humana.
A continuacin, List argumenta que el lib re com ercio es b en e
ficioso entre pases con niveles sim ilares de desarrollo industrial
(razn por la cual abogaba firm em ente por una unin aduanera
cutre los Estados germ nicos: Zollverein), pero no entre pases con
diferentes niveles de desarrollo. Como muchos de sus contem poi ;meos de pases que estaban intentando alcanzar a Inglaterra, sos
tiene que el libre comercio beneficia a Inglaterra pero no a las
economas menos desarrolladas. Reconoce, por supuesto, que el libre
comercio beneficia a los exportadores agrcolas de esas economas,
pero ello en detrimento de sus fabricantes nacionales y, por lo tanto,
en detrimento de la prosperidad econmica nacional a largo plazo.
I.ira l, por ende, los polticos y los economistas britnicos de su
poca que predicaban las virtudes del libre com ercio lo hacan por
ci/.ones nacionalistas, por ms que estas razones se expusieran en
el lenguaje generalista de lo que List llam a "doctrina cosm opolita .
Merece la pena citar un largo extracto de este apartado:
Un ardid muy comn e inteligente que practica quien ha

alcanzado la cumbre de la grandeza es retirar la escalerapor
la que ha trepado para impedir a otros trepar tras l. En ello
reside el secreto de la doctrina cosmopolita deAdam Smith y
de las tendencias cosmopolitas de su gran contemporneo
William Pitt, as como de todos sus sucesores en la adminis
tracin gubernamental britnica.
Toda nacin que mediante obligaciones y restricciones
proteccionistas sobre la navegacin haya llegado a un grado
de desarrollo tal en su capacidad industrial y en la navega
cin que ninguna otra nacin pueda mantener una libre
competencia con ella, no puede hacer nada ms sabio que
37
HA-JOON CHANG
retirar esa escalera de su grandeza, predicar a las dems

naciones los beneficios del libre comercio y declarar en tonos
penitentes que hasta entonces ella haba estado deambulan
do por las sendas del error, y que ahora, por primera vez, ha
logrado descubrir la verdad.9 [El nfasis es mo.]
En lo que respecta a Estados Unidos, List seala que el pas
haba sido previam ente m alinterpretado por los grandes tericos
econm icos Adam Sm ith y Jean Baptiste Say, quienes lo haban
considerado "com o Polonia , es decir, destinado a basarse en la
agricultu ra.10 Efectivam ente, en su obra La riqueza de las Naciones,
Adam Sm ith advirti seriam ente a los estadounidenses contra
cualquier intento de prom ocin de la industria naciente:
Si los estadounidenses, ya sea por contubernio o median

te cualquier otro tipo de violencia, frenan la, importacin de
las manufacturas europeas y, dando as un monopolio a
aquellos compatriotas suyos que pudieran fabricar bienes
semejantes, dirigen una parte considerable de su capital
hacia ese fin, en lugar de aceleraiio retardaran el aumento
ulterior del valor de su producto anual y obstruiran, en lugar
de promover, el progreso de su pas hacia una autntica
riqueza ygmndeza . 11
Dos generaciones ms tarde, cuando List estaba escribiendo
su obra, muchos europeos seguan com partiendo el punto de vista
de Sm ith. Afortunadam ente para ellos, sostiene List, los estadouni
denses rechazaron con firm eza el anlisis de Sm ith en favor del
"sentido com n y "del instinto de lo que era necesario para la
nacin , procediendo a proteger sus industrias nacientes con gran
xito a partir de 1 8 1 6 .12
La observacin de List fue sobradam ente justificada p oste
riorm ente, cuando Estados Unidos pas a ser el ms ardiente p rac
ticante y el centro intelectual del proteccionism o durante el
siglo siguiente a la redaccin de esos pasajes, pero tam bin se con
virti en el lder mundial industrial hacia finales de ese perodo
(vase la seccin 2.2.2;. del captulo 2). Tam bin dem ostraron que
List tena razn los siguientes acontecimientos histricos en relacin
38
RETIRAR LA ESCALERA
a su comentario de "retirar la escalera . Cuando su supremaca

industrial result absolutamente clara tras la Segunda Guerra
Mundial, Estados Unidos no era diferente de la Inglaterra decimo
nnica en su estrategia de promocin al libre comercio, pese al
hecho de que adquiri esa supremaca mediante el uso nacionalis
ta de un fuerte proteccionismo.
Estos son hechos histricos importantes que explicaremos
con mayor detalle en el prximo captulo. Por el momento, sin
embargo, quisiera atraer la atencin del lector a la metodologa de
List, es decir, a su enfoque histrico de la economa.
Este enfoque, si se aplica apropiadamente, no se limita a la
recoleccin y catalogacin de hechos histricos con la esperanza de
que de ellos surgir naturalmente una pauta. Lo que hace, ms bien,
es buscar pautas histricas permanentes, construir teoras para
explicarlas y aplicar estas teoras a problemas contemporneos,
teniendo en cuenta al mismo tiempo los cambios en las circunstan
cias tecnolgicas, institucionales y polticas.
Este enfoque, que es concreto e inductivo, contrasta visible
mente con el enfoque neoclsico actualmente dominante, el cual
est basado en mtodos abstractos y deductivos. De hecho, este tipo
de metodologa fue la baza principal de la Escuela Histrica
Alemana, que fue la principal escuela en economa en muchos pa
ses europeos continentales antes de la Segunda Guerra Mundial y
que est presente en obras escritas en ingls por autores como
Polanyi o Shonfield13. La escuela inclua, entre sus principales
miembros, a autores como Wilhelm Roscher, Bruno Hildebrand,
Karl Knies, Adolph Wagner (el de la famosa Ley de Wagner)14,
Gustav Schmoller, Wcrner Sombart y (discutiblemente) Max
Weber. Weber, actualmente conocido, de forma errnea, slo como
socilogo, fue de hecho profesor de Economa en las universidades
de Freiburgy Heidelberg.15
En la actualidad rara vez se reconoce que la influencia de la
Escuela Histrica Alemana antes de la Segunda Guerra Mundial
trascendi ampliamente a Europa continental. Sin embargo, la
escuela caus una fuerte impresin en uno de los padres fundadores
de la economa neoclsica, Alfred Marshall, quien seal que su obra
"ha conseguido ms que casi ninguna otra cosa ampliar nuestras
C opyrighted
HA-JOON CHANG
ideas, aum entar nuestro conocim iento sobre nosotros m ism os y

ayudarnos a entender el plan central, por as decirlo, del gobierno
divino del m undo 16.
A fn a le s del siglo XIX y p rincipios delXX, im portantes econo
m istas estad o u n id en ses estu viero n directa e in d irectam en te
influenciados por esta escuela.17 Aunque ms tarde se apartara de
su influencia, el santo patrn de la econom a neoclsica estadouni
dense John Bates Clark, en cuyo nom bre se otorga el prem io ms
prestigioso concedido a los jvenes econom istas estadounidenses,
fue a A lem ania en 1873 y estudi con R oschery K n ies.18 Richard Ely,
uno de los principales economistas estadounidenses de la poca,
tam bin estudi con Knies, y posteriorm ente influy en la escuela
institucionalista estadounidense a travs de su discpulo Jo h n
C om m ons.19 Ely fue uno de los padres fundadores de la Asociacin
Econm ica Am ericana (Am erican Economic Association, A EA ).
Hasta el da de hoy, la prin cipal conferencia pblica de la reunin
anual de la asociacin se im parte en su nom bre, aunque son pocos
los actuales m iem bros de la A EA que saben quin era.
Tras la Segunda Guerra M undial, cuando el desarrollo de los
pases post-colon iales pas a ser un tem a crucial, el enfoque h ist
rico fue desarrollado con gran xito por muchos de los padres fu n
dadores de la "econom a del desarrollo .20 Personas como A rthur
Lewis, Walt Rostow y Sim n Kuznets form ularon su teora de las
"etapas del desarrollo econmico sobre la base de su am plio con o
cim iento de la historia de la industrializacin en los pases d e s
arro llados.21 Tam bin result influyente la tesis del "desarrollo
tardo del historiador econm ico estadounidense nacido en Rusia
Alexander. G erschenkron, quien, basndose en las experiencias
europeas de industrializacin, sostuvo que el creciente desarrollo
de la tecnologa hara necesario que los pases que se em barcaban
en la industrializacin desplegaran vehculos institucionales ms
poderosos para m ovilizar la financiacin industrial. La obra de
G erschenkron proporciona un im portante teln de fondo a la obra
pionera de H irschm an sobre econom a del desarrollo. El clsico
manual de K indleberger sobre econom a del desarrollo hace una
extensa referencia a las experiencias histricas de los pases en
desarrollo, tam bin con num erosas referencias a G erschen kron .22
4.0
RETIRAR LA ESCALERA
En los aos sesenta, con el auge de la econom a del desarrollo,

.< publicaron, incluso, algunas colecciones de ensayos con el p ro
posito explcito de derivar lecciones para los pases actualmente en
Ir Bar rollo de las experiencias histricas de los pases desarrolla
dos.2'* Ya en 19 6 9 , Gustav Ranis, un im portante econom ista del
desarrollo neoclsico (aunque de una cosecha ms antigua y ms
.miable), escribi un artculo titulado "E l desarrollo econmico en
perspectiva h istrica para la American Economic Review , publicanon clave de la escuela dom inante.24
Desafortunadam ente, durante las ltim as dos dcadas, la eco
noma del desarrollo y la historia econm ica dos subeam pos de la
economa para los cuales el enfoque histrico es muy relevante
li;m estado dom inados por la economa neoclsica de la escuela
dominante, que rechaza categricam ente este tipo de razonam ien
to inductivo. El desafortunado resultado de ello fue que la actual
discusin sobre polticas de desarrollo econm ico resulta so rp ren
dentemente ahistrica.
La literatura del desarrollo est, ciertam ente, llena de proponieiones basadas en la teora (por ejem plo, que el lib re com ercio
beneficia a todos los pases) y puede, por lo tanto, basarse am plia
mente en experiencias contem porneas (por ejem plo, la literatura
obre el "Estado d esarrollista de A sia Oriental). Sin embargo, son
muy poco frecuentes en la actualidad las argum entaciones basadas
en
las experiencias histricas de los pases actualmente desarrolla
dos (en adelante PAD). Hay, ciertam ente, algunas referen cias h isIo ricas dispersas, y que adem s suelen referirse nicam ente a
Inglaterra y Estados Unidos. Las supuestas h istorias de libre
eom ercioy libre mercado de estos pases se sealan como ejem plos
para los pases en desarrollo. Sin embargo, las explicaciones sobre
los casos britnico y estadounidense son extrem adam ente selecti
vas y, por ende, engaosas, tal como se ver con m ayor claridad ms
.nielante en esta obra.
El caso es que, desafortunadam ente y con unas pocas excep1 iones notorias, son pocos los estudios serios realizados durante las
dcadas pasadas que aplican el enfoque h istrico para el estudio
del desarrollo econ m ico.25 sta es la razn por la cual uno de los
propsitos de este lib ro sea el de reafirm ar la utilidad del enfoque
41
HA-JOON CHANG
histrico mediante su aplicacin a la crtica de los actuales d iscu r

sos populares sobre "buenas polticas y "buen gobiern o . Esta
afirm acin, sin em bargo, puede dar al lector la im presin equivo
cada de que el principal propsito de esta obra es probar la validez
de un enfoque concreto, usando el caso de la aplicacin de una p o l
tica como materia prim a. Ese no es el principal objetivo; lo es la
discusin de un problem a contem porneo con ayuda de la historia.
A rgum entar adems que, dados los debates actuales sobre las
"b u en as polticas e instituciones, este enfoque es particularm ente
relevante en este momento.
El libro se centra en el siglo XIX y principios del XX, apro xi
madam ente entre el fin de las Guerras Napolenicas (18 15 ) y el
comienzo de la Primera Guerra Mundial (1914,), el perodo en el que la
m ayor parte de los p ases actualm ente desarrollad o s estaban
pasando por sus revoluciones industriales. En algunos casos, sin
em bargo, am pliarem os nuestro marco tem poral. Inglaterra, por
ejem plo, m erece nuestra atencin desde el siglo XIV en adelante,
dada su condicin de pionera en muchos m bitos de la poltica eco
nmica y de la poltica de desarrollo industrial. La Prusia del siglo
XVIII es otro caso especial que m erece nuestra atencin en lo que
respecta a sus reform as organizativas y al desarrollo de nuevos
mtodos de prom ocin industrial guiados por el Estado. Otras
excepciones que sern discutidas aqu son las experiencias p oste
riores a la Segunda Guerra M undial de pases como Ja p n y Francia,
que consiguieron generar un im presionante crecim iento econm i
co sobre la base de la radical transform acin institucional que se
produjo tras la guerra.
Se ha hecho un esfuerzo para cubrir la mayor parte de pases
posibles. Aunque este intento de tratar un am plio espectro de
ejem plos refuerza nuestros principales hallazgos, tam bin invita
necesariam ente a las crticas de los especialistas en la historia eco
nm ica de esos pases. Es de esperar y lo aceptamos de muy buen
grado. Porque no slo esperam os incentivar a los econom istas del
desarrollo a reconsiderar la base histrica de sus teoras, sino que
tam bin querram os que los historiadores de la econom a se v o l
vieran ms conscientes de las im plicaciones tericas de sus obras.
Si sta logra dar pie a un debate sobre los aspectos generales y las
42
RETIRAR LA ESCALERA
particularidades discutidas en las pginas que siguen, entonces

habr alcanzado su principal objetivo.
Tambin se ha hecho un esfuerzo especial para incorporar al
libro ejemplos de fuera de los pases ms "importantes", y por lo
tanto mejor conocidos (es decir, el Reino Unido, Estados Unidos,
Alemania, Francia, Japn), por lo que pueden sacarse conclusiones
ms generales. Sin embargo, la cobertura de otros pases es nece
sariamente ms restringida debido a la importante carencia de
estudios en lengua inglesa sobre esos temas. He intentado en parte
superar este problema con ayuda de asistentes de investigacin que
hablan otras lenguas, pero las limitaciones de semejantes mtodos
son evidentes. Hay que sealar, adems, que sigue siendo muy
valioso examinar las experiencias de los pases supuestamente
mejor conocidos, en especial porque existen muchos mitos y con
cepciones errneas sobre sus historias.
La distincin entre polticas e instituciones que adopto en el
libro es necesariamente arbitraria. Segn el uso corriente, puede
decirse que las instituciones son arreglos ms permanentes, mien
tras que las polticas se cambian con mayor facilidad. Por ejemplo,
subir los aranceles de ciertas industrias constituira una "poltica",
mientras que el propio arancel puede ser considerado una "institu
cin". Sin embargo, estas distinciones sencillas se derrumban con
facilidad. As, el derecho de patentes puede ser considerado como
una "institucin", pero un pas podra adoptar una "poltica" de no
reconocer las patentes, como hicieron de hecho Suiza y Holanda
hasta principios del siglo XX. De la misma manera, cuando exami
nemos el derecho de la competencia lo haremos en el contexto de
las instituciones de control de la gestin empresarial, pero tambin
como parte de la poltica industrial.
i . 3 . LOS CAPTULOS
El captulo 2 trata principalmente de lo que en la actualidad llama
mos polticas industriales, comerciales y tecnolgicas (o polticas
ICT para abreviar). Esto es porque, en mi opinin, las diferencias
en estas polticas separan a los pases que han tenido ms xito en
43
HA-JOON CHANG
la generacin de crecimiento y cambio industrial de los dems pases.

Las polticas ICT se han m antenido en los ltim os cientos de aos
en el centro de las controversias de la teora del desarrollo econ
mico. Esto no supone, desde luego, que otras polticas no sean
im portantes para el d esarrollo.26 Tampoco supone que el creci
miento econmico (an m enos el crecim iento industrial) sea todo
lo que im porta, aunque yo creo que el crecim iento es la clave para
lograr un desarrollo econm ico en sentido am plio.
El captulo %se centra en un m enor nmero de pases que el
captulo siguiente, que trata sobre instituciones. Esto se debe,
sobre todo, a que las polticas son ms d ifciles de caracterizar que
las instituciones, dado que son, tal como las he definido, ms va ria
bles. A s, por ejem plo, podem os fcilm ente fechar la legislacin
form al, la responsabilidad lim itada o los bancos centrales (aunque
pueda ser ms difcil d efin ir el punto exacto en que la institucin en
cuestin pas a ser am pliam ente aceptada y efectiva), pero es
mucho ms difcil dem ostrar que, por ejem plo, Francia tuvo una
poltica de libre com ercio durante la ltim a parte del siglo XIX.
Debido a la dificultad involucrada en identificar con claridad la
existencia y la entidad de unas polticas especficas, sent que era
necesario in cluir ms explicaciones sobre pases, lo que a su vez me
im pidi poder cubrir tantos pases en el captulo sobre polticas
como en el captulo sobre instituciones (captulo 3 ).
El captulo 3 cubre un espectro ms am plio, tanto geogrfico
como conceptual. En parte por la com plejidad institucional de las
sociedades m odernas, y tam bin porque nuestro entendim iento de
qu instituciones son realm ente crticas para el desarrollo econ
mico es lim itado, en el captulo se consideran un nmero relativa
m ente im portante de instituciones. Incluyen la dem ocracia, la
burocracia, el poder judicial, los derechos de propiedad (especial
mente los derechos de propiedad intelectual), las instituciones de
control de la gestin em presarial (responsabilidad lim itada, d ere
cho de quiebra, requisitos de auditora / transparencia, derecho de
com petencia), instituciones fin an cieras (banca, banco central,
regulacin de garantas, instituciones de finanzas pblicas), in sti
tucion es de proteccin social y de trabajo (leyes sobre trabajo
in fan til, in stitu cion es que regulan las h oras de trabajo de los
44
RETIRAR LA ESCALERA
adultos y las condiciones de trabajo). En la m edida en que soy

i nnaciente, esta obra es nica en el sentido en que proporciona
m orm acin sobre una gama tan am plia de instituciones en un gran
numero de pases.
El captulo 4, el captulo final del libro, vuelve a la pregunta cenii.il: estn tratando los pases desarrollados de "retirar la escalera
Imu la que han trepado, impidiendo a los pases en desarrollo la adop ion de las polticas e instituciones que ellos mismos usaron?
Sostendr que la actual ortodoxia poltica equivale a "retirar la
1 (calera . La prom ocin de la industria naciente (pero no slo la
proteccin de aranceles, me apresuro a aadir) ha sido la clave del
desarrollo de la mayor parte de las naciones, y las excepciones han
nlado lim itadas a pequeos pases situados en la cima tecnolgica
mundial o muy cerca de ella, como por ejem plo Holanda y Suiza.
I m pedir que los pases en desarrollo adopten estas polticas consiiluye una seria lim itacin a su capacidad de desarrollarse econ
micamente.
En el caso de las instituciones la situacin es ms com pleja. Mi
|n mcipal conclusin es que muchas de las instituciones que actual
m ente se consideran necesarias para el desarrollo econm ico fuem n. en gran medida, el resultado, ms que la causa, del desarrollo
II onm ico en los pases actualm ente d esarrollados. Esto no qu ie11 decir que los pases en d esarrollo no deban adoptar las in stitu ......es actualm ente predom inantes en los p ases desarrollados
'.muque, en sentido opuesto, no deberan adoptar las polticas
industriales y com erciales que ahora se aplican en los pases desn rollados). Puede, incluso, que algunas de estas instituciones sean
ln nel'ieiosas para la mayora de los pases en desarrollo, si bien no
ni cesariamente para todos, aunque las formas exactas que deberan
mi un ir son tema de controversia. A s, por ejem plo, se necesita un
li
m eo
central para gestionar el riesgo financiero sistm ico, pero es
di lia! ble si el banco central debe tener una independencia polti 1 casi absoluta y centrarse exclusivam ente en el control d la in fla Ion, <jue es lo que sostiene la ortodoxia actual. Desde luego, dado
111. muchas instituciones potencialm ente benficas slo se han
di n,irrollado despus de dolorosas lecciones econmicas y luchas
l'idilieas, sera estpido para los pases en desarrollo ren u n ciar
45
HA-JOON CHANG
a las ventajas de ser los ltim os en llegar que se derivan de la p o si

bilidad de la "actualizacin institucional .
Sin em bargo, no hay que exagerar los b eneficios de la actuali
zacin institucional, dado que no todas las instituciones de "nivel
global son necesariam ente beneficiosas para todos los pases en
desarrollo. Por m encionar algunos ejem plos que discutir en p ro
fundidad ms adelante, puede que unos derechos de propiedad
intelectual rigurosos no sean beneficiosos para la m ayor parte de
los pases en desarrollo. De la m ism a m anera, algunas otras in sti
tuciones, tales como la regulacin antitrusL, posiblem ente no les
sean tan necesarias, lo que supone que el resultado neto de adoptar
tales instituciones puede hasta ser negativo, dado que la creacin y
el m antenim iento de estas instituciones exigen recursos, en p a rti
cular recursos hum anos cualificados, que suelen escasear. Tam bin
se plantea la cuestin de si la introduccin de instituciones "avan
zadas en pases que no estn preparados para ellas supone que
estas in stitu cio n es no fu n cio n arn tan b ien com o d eb ieran .
Adem s, no deberam os perder de vista el hecho de que los pases
actualmente en desarrollo tienen en realidad unos niveles mucho
ms altos de desarrollo institucional en com paracin con los PAD
cuando stos estaban en estadios equivalentes de desarrollo (vase
el apartado 3 .3 .3 . del captulo 3). Si esto es as, puede que el esp a
cio para la m ejora efectiva de las instituciones en estos pases a
corto plazo sea relativam ente reducido.
Desde esta perspectiva, tam bin podram os decir que hay un
elem ento de "re tira rla escalera en el discurso dom inante sobre el
desarrollo en lo que respecta a la mejora institucional, en la medida
en que algunas de las instituciones que se exigen a los pases en
desarrollo son irrelevantes o dainas dado su estadio de desarrollo
y en la m edida en que su gestin resulta costosa.
1.4 . U N A "A D V E R T E N C IA S A N IT A R IA
Lo que va a decirse en este libro molestar sin duda a mucha gente,
tanto intelectual como moralmente. Muchos de los mitos que han
aceptado como vlidos o en los que incluso han credo con fervor se
46
RETIRAR LA ESCALERA
pondrn en duda, de la misma manera en que yo tuve que poner en

duda muchos de mis propios supuestos en el proceso de la investi
gacin realizada para esta obra. Puede que algunas de las conclusio
nes les resulten moralmente incmodas a algunos lectores. No
defiendo, desde luego, que los argumentos que expongo tengan
ninguna superioridad moral. Espero, sin embargo, revelar algunas
de las complejidades que rodean estas cuestiones, oscurecidas
durante mucho tiempo por argumentaciones ahistricas y a menu
do moralistas.
NOTAS
1. As, adems de las "condicionalidades econmicas usuales vinculadas a la
ayuda financiera multilateral y bilateral a los pases en desarrollo, tenemos
ahora condicionalidades vinculadas a la gobernanza (vase Kapur y Webber,
20 00 ).
2. Williamson (19 9 0 ) constituye la exposicin clsica de esta cuestin. Vanse
algunas crticas recientes en: Stiglitz, 20 0 1a ; Ocampo, 20 0 1.
3 . Bhagwati, 1985. p. 22, n. 10.
4. National Law Center for Inter-Am erican Free Trade [Centro Jurdico Nacional
para el Libre Comercio Interam ericano], 1997, p. 1.
5. El libro se tradujo en Estados Unidos ya en 1856 (Henderson, 1983, p. 214), lo
que reflejaba la estrecha afinidad intelectual existente en esa poca entre
Estados Unidos y Alemania, los dos centros de economas "nacionalistas"
(vase tambin Dorfman, 19 55; Balabkins, 1988; Hodgson. 2 0 0 1). Sin em bar
go, la traduccin inglesa, que es la versin que he usado para esta obra, no apa
reci hasta 1885, lo que refleja el dominio de la doctrina del libre comercio en
el Reino Unido a mediados del siglo XIX.
6. Tambin resultan interesantes por el sorprendente grado de sofisticacin en
su explicacin del papel de las polticas pblicas y de las instituciones en el
desarrollo econmico. As, por ejemplo. List afirma: "Por ms industriosos,
ahorrativos, creativos e inteligentes que sean los individuos, no pueden com
pensar la falta de instituciones libres. La historia tambin ensea que la mayor
parte de las capacidades productivas de los individuos provienen de las in sti
tuciones sociales y de las condiciones bajo las cuales se sitan (p. 107).
7. List, 1885, p. 39.
8. Prosigue luego afirmando: "Esta poltica se aplic con un xito mayor o menor,
ms rpido o ms tardo, justamente en proporcin a si las medidas adoptadas
se adaptaban ms o menos adecuadamente al objetivo perseguido, y a si eran
aplicadas y continuadas con mayor o m enor energa y perseverancia (p. 111).
9. List, 1885, pp. 2 9 5 -6 .
10. List, 1885, p. 99.
11. Smith, 1937 (1776), pp. 34 7 -8 .
12. List, 1885, pp. 9 9 - 10 0 .
1 3 . Polanyi, 1957 (19 4 4 ); Shonfield (19 6 5). Tambin se encuentra en algunas
variantes del marxismo (por ejemplo, en la teora de la historia de Marx ms
que en su teora del valor de la mano de obra).
47
HA-JOON CHANG
14. La Ley de Wagner sostiene que hay una tendencia natural segn la cual el tam a
o relativo del gobierno crece con el desarrollo de la sociedad humana.
15. Vase Balabkins, 1988, captulo 6; Tribe, 1995; Hodgson, 2001.
16. Marhsall: Principies of Economics [Principios de la Economa], 8a edicin, p.
768; citado en Hutchison, 1988, p. 529.
17. Balabkins, 1988, captulo 6; Hodgson, 20 0 1; Dorfman, 1955. Balabkins (1988,
p. 95) cita una investigacin realizada en 1906 que demuestra que la mitad de
los estadounidenses que estudiaron ciencias sociales en Europa estudiaron en
Alemania.
18. Balabkins, 1988, p. 95; Conkin, 1980, p. 3n .
19. Balabkins, 1988, p. 95; C ochrany Millar, 194,3, p. 260; Conkin, 1980, p. 3ii;
Garratyy Carnes, 2000, p. 562.
20. Vase una seleccin de las primeras obras clave en este terreno en Agarwala y
Singh (1958).
21. Vase la explicacin de estas teoras en Lewis, 1955; Rostov, 1960; Kuznets,
1965, id., 1973.
22- Gerschenkron, 1963; Hirschman, 1958; Kindleberger, 1958.
23. Vase, por ejemplo: Supple, 1963? Falkus, 1968.
24. F e iy Ranis, 1969.
25. Tales como Senghaas, 1985; Bairoch, 1993; Weiss y Hobson, 1995; Amsden,
20 0 1. Sin embargo, los tres prim eros estudios reseados no son tan abarcadores como esta obra. Bairoch, aunque cubre una amplia gama de pases, se cen
tra principalmente en la poltica comercial. Senghass considera una gama
incluso ms amplia de pases, pero sus observaciones sobre ellos, exceptuan
do los pases escandinavos, son ms bien sucintas. Weiss y Hobson cubren una
amplia gama de polticas industrial, comercial y fiscal, pero cubren una
gama de pases relativamente limitada: el Reino Unido, Francia, Prusia, Japn,
Rusia y Estados Unidos. El estudio de Amsden contiene muchas referencias
puntuales a las experiencias histricas de los pases desarrollados, pero se
centra principalmente en la experiencia histrica de los pases en desarrollo.
26. Por ejemplo, pocas personas discutirn el hecho de que alcanzar una estabili
dad macroeconmica mediante polticas presupuestarias y monetarias apropia
das es un prerrequisito para el desarrollo, aunque no estoy de acuerdo con
definir la estabilidad macroeconmica en un sentido estrecho, limitado a la
obtencin de unas tasas muy bajas de inflacin (digamos, de menos del 5 por
ciento), como hace la actual ortodoxia (vase tambin Stiglitz, 2001a, pp. 23-5).
48
i A CH U LO 2
l'OLTICAS PARA EL DESARROLLO ECONMICO:

I A POLTICA INDUSTRIAL, LA POLITICA COMERCIAL
Y LA POLITICA TECNOLGICA EN PERSPECTIVA HISTRICA
i. INTRODUCCIN
I ii el captulo anterior seal que los intentos de ap lica rlas leccioiich aprendidas de la experiencia histrica de los pases desarrolla
do
a los problem as del desarro llo contem porneo han sido
orpTendentemente pocos. Adem s, como verem os ms tarde con

mayor claridad, las escasas referen cias a estas experiencias h istri<.11* I icriden a estar llenas de mitos que apoyan la versin ortodoxa de
II historia de la poltica econm ica de los PAD, la cual hace hincapi
o lo s
beneficios del libre com ercio y en la poltica industrial del
Inr.scz-faire. La historia, que est en la base de prcticamente todas
l.i'i recomendaciones dirigidas a aplicar polticas del tipo de las del

<inmenso de Washington, es aproximadamente la siguiente.1
A partir del siglo XVIII, el xito industrial de la Inglaterra del
laisxez-faire dem ostr la superioridad de las polticas de libre m er-
i mo y libre com ercio. M ediante estas polticas, que liberaron la

i nerga em presarial de la nacin, Inglaterra super a la interven lo i lista Francia, su principal com petidora en la poca, y se establei iu como la principal potencia econm ica m undial. Esta pudo
nlonces desem pear el papel de artfice y de potencia hegem nia del nuevo orden econmico m undial "lib era l , sobre todo tras
49
HA-JOON CHANG
abandonar, en 1846, su deplorable proteccin agrcola (las Leyes

del Trigo) y otros rem anentes de viejas m edidas proteccionistas
m ercantilistas.
En su camino hacia ese orden mundial liberal, el arma d e fin i
tiva de Inglaterra fue un xito econm ico basado en un sistem a de
libre m ercado/libre com ercio. Esto hizo que otros pases se dieran
cuenta de las lim itaciones de sus polticas m ercantilistas, por lo que
em pezaron a adoptar el libre com ercio (o al m enos un com ercio
ms libre) a partir, aproxim adam ente, de 18 6 0 . Sin em bargo, el
proyecto de Inglaterra recibi una gran ayuda de las obras de sus
econom istas clsicos, como por ejem plo Adam Sm ith y David
Ricardo, quienes dem ostraron tericam ente la superioridad de la
poltica del laissez-faire , en particular el libre com ercio. Segn
W illy de Clercq, com isario de Relaciones Econm icas Exteriores de
las Com unidades Europeas durante las p rim eras pocas de la
Ronda Uruguay (19 8 5 -9 ):
Slo en tanto que resultado de la legitimidad terica del

libre comercio en comparacin con el extendido mercantilis
mo que demostraron David Ricardo, John Stuart Mili y David
Hume, Adam Smith y otros autores provenientes de la
Ilustracin escocesa, y a consecuencia de la estabilidad rela
tiva proporcionada por el Reino Unido como la nica y relati
vamente benevolente superpotencia o hegemn durante la
segunda mitad del siglo XIX, el libre comercio pudo desarro
llarse por primera vez /afines del siglo XIX],1
Este orden m undial lib e ra l, p erfeccio n ad o alred ed o r de
18 70 , estaba basado en p olticas ind ustriales de laissez-faire d e n
tro del pas, en barreras db iles para con los flu jos in tern acio n a
les de b ien es, capitales y trabajo, as como en una estabilidad
m acroeconm ica, tanto nacional como in tern acion al, que estuvo
garantizada por el Patrn Oro y por el p rin cip io de los p re su p u e s
tos equ ilibrados. A ello le sigui un perodo de pro sperid ad sin
precedentes.
Desafortunadam ente, segn esta historia, las cosas em peza
ron a torcerse con el estallido de la Prim era Guerra Mundial. En re s
puesta a la inestabilidad del sistem a econmico y poltico mundial
5
RETIRAR LA ESCALERA
que sigui, los pases tuvieron, una vez ms, que empezar a erigir
barreras comerciales. En 1989, Estados Unidos abandon el libre
comercio y empez a aplicar el infame arancel Smoot-Hawley.
Segn De Clercq, este arancel "tuvo efectos desastrosos sobre el
comercio internacional y, tiempo despus [...], en el crecimiento
econmico y en el empleo de Estados Unidos. Actualmente algunos
economistas creen incluso que la Gran Depresin estuvo causada
principalmente por estos aranceles"3. Hasta Alemania y Japn
levantaron altas barreras comerciales, y empezaron tambin a crear
poderosos crteles, estrechamente vinculados con el fascismo y
con la agresin externa de estos pases en las dcadas siguientes.4
El sistema de libre comercio mundial termin finalmente en 1982,
cuando el Reino Unido, hasta entonces su principal impulsor,
sucumbi a la tentacin y reintrodujo los aranceles. La resultante
contraccin e inestabilidad de la economa mundial y, luego, la
Segunda Guerra Mundial destruyeron los ltimos remanentes del
primer orden mundial liberal.
Tras la Segunda Guerra Mundial, dice la historia, se hizo
algn progreso significativo en materia de liberalizacin com er
cial mediante las prim eras conversaciones sobre el GATT
(General Agreement on Trade and Tariffs "Acuerdo General
sobre Comercio y Aranceles"). Sin embargo, los enfoques dirigstes de la gestin econmica dominaron la escena poltica hasta la
dcada de los aos setenta en el mundo desarrollado, y hasta
principios de la de los ochenta en los pases en desarrollo (as
como en el mundo comunista hasta su colapso en 1989). Segn
Sachs y Warner, cierto nmero de factores contribuyeron a la
bsqueda del proteccionismo y al intervencionismo en los pases
en desarrollo.5 Prevalecieron teoras "errneas", tales como el
argumento de la industria naciente, la teora del "gran empujn
de Rosensetin-Rodan (1943) y el estructuralismo latinoamerica
no, por no hablar de las diversas teoras marxistas. Las polticas
proteccionistas estuvieron tambin motivadas por exigencias
polticas, tales como la necesidad de edificar la nacin y la nece
sidad de "agenciarse a ciertos grupos de inters. Hubo tambin
legados del control en tiempos de guerra que persistieron en
tiempos de paz.
HA-JOON CHANG
Afortunadam ente, se sostiene, las polticas intervencionistas

han sido abandonadas en buena m edida en todo el mundo desde la
dcada de 19 8 0 con el surgim iento del n eolib eralism o , que hace
h in capi en las virtudes del gobierno reducido de las po lticas del
laissez-fairey de la apertura in ternacional. A fin e s de la dcada de

19 70 el crecim ien to econm ico haba em pezado a deb ilitarse en
la m ayor parte de los pases del mundo desarrollado, con la
excepcin de los de A sia y A sia O riental, que ya estaban aco m e
tiendo "b u en a s polticas. Este fallo de crecim ien to, que a m en u
do se m anifest en las crisis econm icas de p rin cip io s de la
dcada de 19 8 0 , puso al descubierto las lim itacion es del in te r
ven cion ism o y del proteccionism o al viejo estilo.
A resu ltas de ello, la m ayor parte de los p ases en desarro llo
han acabado adoptando refo rm as polticas n eo lib era les. Las ms
sim b licas de estas co n versio n es son, segn Bhagwati, la a p lica
cin p or parte de B rasil de la doctrina n eo lib eral bajo la p r e s i
dencia de Fernando H en rique C ardoso, un im p ortan te terico de
la D epen den cia hasta la dcada de 19 8 0 ; la entrada del tra d ic io
n alm ente an ti-estad o u n id en se M xico en el TLCAN (Tratado de
Lib re C om ercio de A m rica del N orte) y los avances hacia una
econom a m s abierta y lib era l por parte de la In d ia, que en un
tiem po fue el b astin del proteccionism o y de la regu laci n .6 El
m om ento de gloria de este avance hacia la lib eralizaci n y la
apertura econm ica fue el de la cada del com unism o en 19 8 9 ,
que fin alm en te acab con la "an om ala h ist ric a del sistem a
com ercial cerrado que haba predom inado en los p rim ero s aos
de p o stg u erra.7
Al com binarse con el establecim iento de las nuevas in stitu
ciones de gobernanza global representadas por la OMC, estos cam
bios p olticos a nivel nacional han creado un nuevo sistem a
econm ico global que es com parable en su potencial prosperidad
slo con la tem prana "edad de oro del liberalism o ( 18 7 0 - 19 14 ) .8
Renato Ruggiero, el p rim er director general de la OMC, sostiene
que gracias a este nuevo orden m undial tenem os ahora "el poten
cial para erradicar la pobreza global en los prim eros aos del p r
xim o siglo [XXI], una idea utpica hasta hace unas pocas dcadas,
pero que hoy da es una posibilidad real 9.
52
RETIRAR LA ESCALERA
Como verem os ms adelante, esta historia describe un cuailro bien construido pero bsicam ente errneo. Hay que aceptar,
leude luego, que tam bin, en cierto sentido, el perodo de finales
ilrl siglo XIX puede d e scrib irse con acierto como una era de lais-
'<rz faire.
IAULA 2.1
A R A N C EL ES M E D IO S DE PRODUCTOS M AN UFACTURAD O S
CARA U N A SELEC CI N DE P A SE S D E S A R R O L L A D O S EN S U S ETAPAS
IN ICIALES DE D ESA R RO LLO (medias ponderadas en porcentajes de valor) 1
18202
1875!
1913
1925
1931
1950
15-20
18
16
24
18
IIAlgica4
6-8
9-10
15
14
11
Dinamarca
25-35
15-20
14
10
s.d
Austria3
1rancia
12-15
20
21
30
18
Alamania5
8-12
4-6
13
20
21
26
11lija
s.d.
8-10
18
22
46
25
Itipn*
30
s.d.
s.d.
s.d.
l'ulses Bajos1
6-8
3-5
s.d.
11
Rusia
15-20
84
63
s.d.
9
1 '.paa
15-20
41
41
Suecia
3-5
20
16
21
'.uiza
8-12
4-6
14
19
s.d
Knno Unido
45-55
s.d.
23
1 ntados Unidos
35-45
40-50
44
37
48
14
FUENTE: 8AIR0CH. 1993. P. 40. TABLA 3.3.

NOTAS:
R: EXISTIERON NUMEROSAS Y SIGNIFICATIVAS RESTRICCIONES A LAS IMPORTACIONES
DE PRODUCTOS MANUFACTURADOS. POR LO QUE U S TASAS ARANCELARIAS MEDIAS NO SON SIGNIFICATIVAS.
1. EL BANCO MUNDIAL (1991. P. 97. CUADRO 5.2) PROPORCIONA UNA TABLA SIMILAR QUE EN PARTE
SE BASA EN LOS PROPIOS ESTUDIOS DE BAIROCH. LOS CUALES CONSTITUYEN LA BASE DE LA TABLA
REPRODUCIDA MS ARRIBA. SIN EMBARGO. AUNQUE EN LA MAYOR PARTE DE LOS CASOS LAS CIFRAS
DEL BANCO MUNDIAL SON MUY SIMILARES A U S CIFRAS DE BAIROCH. SON MEDIAS NO PONDERADAS.
POR LO QUE RESULTAN. EVIDENTEMENTE. MENOS ADECUADAS QUE LAS CIFRAS MEDIAS
PONDERADAS PROPORCIONADAS POR BAIROCH.
2. STAS SON TASAS MUY APROXIMATIVAS. Y SE REFIEREN AL RANGO
DE U S TASAS MEDIAS, NO A LOS EXTREMOS.
3. AUSTRIA-HUNGRlA ANTES DE 1925.
4. EN 1820 BLGICA SE UNIFIC CON LOS PAISES BAJOS.
5. LA CIFRA DE 1820 CORRESPONDE SLO A PRUSIA.
ANTES DE 1911 JAPN FUE OBLIGADO A MANTENER TASAS ARANCELARIAS BAJAS (DE HASTA UN 5 POR CIENTO)
MEDIANTE UNA SERIE DE "TRATADOS DESIGUALES" CON LOS PAISES EUROPEOS Y CON ESTADOS UNIDOS.
EN U TABLA DEL BANCO MUNDIAL CITADA ARRIBA (NOTA 1) CONSTA U TASA ARANCEURIA
MEDIA NO PONDERADA DE JAPN PARA TODOS LOS BIENES (NO SLO LOS MANUFACTURADOS)
PARA LOS AOS 1925.1930 Y 1950. DEL 13, 19 Y 4 POR CIENTO RESPECTIVAMENTE.
53
HA-JOON CHANG
Para empezar, tal como puede observarse en la tabla ? .i, hubo

un perodo a fin es del siglo XIX, aunque breve, en el que en im p o r
tantes sectores de la econom a m undial p red om in aro n los r e g
m enes de lib re com ercio. A p a rtir de 18 4 6 , con la derogacin de
las Leyes del Trigo, el Reino Unido dio un vuelco decisivo hacia
un rgim en de lib re com ercio u n ilateral (com pletado en la d ca
da de 18 6 0 ), aunque esta in iciativa se bas en su su p erio rid ad
econm ica, in d iscu tib le en ese m om ento, y estuvo in e x tric a b le
m ente vin culada a su p o ltica im p erial. E ntre 18 6 0 y 18 8 0 ,
m uchos p ases europeos red u jero n su stancialm en te sus n iveles
de proteccin aran celaria. AI m ism o tiem po, la m ayor parte del
resto del mundo se vio obligada a p racticar el lib re com ercio
m ediante el colonialism o (vase el apartado 2 .3 .1.) y en los casos
de unos pocos p ases nom in alm en te "in d e p e n d ie n te s (como
los p ases latin oam erican os, C hina, Tailandia entonces S iam
, Irn entonces P ersia y Turqua en tonces el Im perio o to
m ano), a travs de tratad os d esigu ales (vase el apartado
2 . 3 . 2 .). Sin lugar a dudas, la obvia excepcin a esto fue Estados

U nidos, que m antuvo b arreras a ran celarias muy elevadas in c lu
so durante este perodo. Sin em bargo, dado que la econom a de
Estados U nidos era an una parte relativam en te pequea de la
econom a m undial, puede que sea razonable d ecir que esto fue lo
ms cercano al lib re com ercio que el mundo ha conocido alguna
vez (o, prob ab lem en te, que llegue a conocer).
Todava ms im portante es el hecho de que la intervencin
estatal anterior a la Prim era Guerra M undial (y quizs, incluso, a la
Segunda Guerra Mundial) era, segn los criterios m odernos, b as
tante lim itada. Antes de la dcada de 1980, por ejem plo, tanto la
hegem ona de la doctrina del presupuesto equilibrado como el
lim itado alcance del sistem a tributario (debido, entre otras cosas, a
la ausencia de personal y de im puestos a la renta em presarial en la
mayor parte de los pases) lim itaron considerablem ente las p o sib i
lidades de aplicar una poltica presupuestaria activa. La reducida
base im positiva restringa los presupuestos gubernam entales, por
lo que era difcil hacer grandes desem bolsos para fin es de desarro
llo, aun en caso de que el gobierno tuviera intenciones de hacerlos:
los ferrocarriles son una excepcin obvia en un buen nmero de
54
RETIRAR LA ESCALERA
pases. En la mayor parte de los pases no existi un banco central

propiamente dicho hasta principios del siglo XX, por lo que el
alcance de la poltica monetaria fue tambin muy limitado. En
general, los bancos eran de propiedad privada y estaban escasa
mente regulados por el Estado, por lo que la posibilidad de usar
"programas de crdito directo", tan usados y con mucho xito en
pases como Japn, Corea, Taiwn y Francia durante el perodo de
postguerra, fue extremadamente limitada. Medidas como la nacio
nalizacin de la industria o los planes de inversin indicativos,
prcticas que se aplicaron en muchos pases europeos, especial
mente en Francia, Austria y Noruega hasta bien avanzada la post
guerra, se consideraban impensables fuera de tiempos de guerra
antes de la Segunda Guerra Mundial. Una consecuencia de alguna
manera paradjica de todas estas limitaciones fue que la proteccin
arancelaria fuera una herramienta poltica mucho ms importante
en el siglo XIX que en nuestra poca.
A pesar de estas limitaciones, y tal como he sealado en el
captulo i y demostrar con ms detalle en el resto de ste, prcti
camente todos los PAD aplicaron activamente polticas industria
les, comerciales y tecnolgicas (ICT) intervencionistas con el
objetivo de promover industrias nacientes durante sus etapas de
actualizacin.10 Como veremos ms adelante, existieron algunas
aparentes excepciones a esto, como por ejemplo los casos de Suiza
y de los Pases Bajos, pero stos eran pases que estaban en la fron
tera tecnolgica o muy cerca de ella, por lo que, por definicin, no
les haca falta promover demasiado sus industrias nacientes.
Algunos pases usaron polticas ICT activas an tras conseguir
actualizarse con xito (Inglaterra a principios del siglo XIX, Estados
Unidos a principios del XX). La proteccin arancelaria era, eviden
temente, una herramienta poltica muy importante en el paquete
de polticas ICT que usaron los PAD, pero, como explicaremos des
pus, no fue en modo alguno la nica que usaron ni necesariamen
te la ms importante.
En el frente comercial, los subsidios y las primas a la exporta
cin en insumos se usaron frecuentemente para promover las expor
taciones. Los gobiernos, adems de otorgar subsidios a la industria,
usaban diversos programas de inversin pblica, especialmente en
C opyrighted
HA-JOON CHANG
infraestructura, pero tambin en manufacturas. Los gobiernos apo

yaron las adquisiciones de tecnologa fornea, a veces por medios
legales, tales como la financiacin de viajes de estudios y estancias de
aprendizaje, y otras a travs de m edidas ilegales, que incluan el
apoyo al espionaje industrial, la introduccin de mquinas de con
trabando y la negativa a reconocer las patentes extranjeras. El d es
arrollo de las capacidades tecn olgicas in tern as se incentiv
mediante la concesin de ayudas econmicas para investigacin y
desarrollo, educacin y form acin profesional. Tambin se tomaron
medidas para aumentar el conocimiento de las tecnologas avanzadas
(por ejemplo, la creacin de fbricas modelo, la organizacin de
exposiciones, la exencin de impuestos a la m aquinaria importada
por las em presas del sector privado). Adems, algunos gobiernos
crearon mecanism os institucionales que facilitaban la cooperacin
pblico-privada (por ejemplo, em presas de capital mixto y asocia
ciones industriales estrechamente vinculadas al gobierno). Es destacable que muchas de estas polticas se ven con muy malos ojos en la
actualidad, aun cuando no han sido declaradas explcitamente como
ilegales en los acuerdos bilaterales y multilaterales.
Cuando alcanzaron la fro n tera tecnolgica, los PAD lle v a
ron a cabo una serie de p olticas para ayudarse a avanzar en re la
cin a sus com petidores existentes y poten ciales. El caso de
In glaterra, dado el largo tiem po en que m antuvo su p o sici n de
"eco n o m a fro n te ra , es muy claro a este resp ecto , pero tam bin
otros p ases u saron m edidas sim ila re s segn sus p o sib ilid a d e s.
In glaterra puso en prctica m edidas para con tro lar la tr a n s fe
ren cia de tecnologa a sus com petid ores p oten ciales (por e je m
plo, con troles sobre la m igracin de mano de obra cu alificad a o
la exportacin de m aqu inaria) y p resion a los p ases m enos
d esarrollad os para que ab riera n sus m ercados, en caso n ecesario
por la fuerza. S in em bargo, las econom as que in ten tab an actu a
lizarse y que no eran colonias form ales ni in fo rm ales no se re sig
naron sen cillam en te a aceptar estas m edidas re strictiva s, sino
que em plearon una am plia gam a de m edidas para in ten tar su p e
rar los obstculos creados p or esas re striccio n es, recu rrien d o
in clu so a m edios "ile g a le s , tales como atraer a trabajad o res
extran jero s o al contrabando de m aq u in aria.11
56
RETIRAR LA ESCALERA
LAS E S T R A T E G IA S D E A C T U A LIZA C I N
I ii este apartado examino las experiencias de un buen nm ero de
lAD In glaterra, E stados U n idos, A lem an ia, F ran cia, Suiza,
blgica, los Pases Bajos, Suiza, Japn, Corea y Taiwn y explico el
ii|io de polticas industriales, com erciales y tecnolgicas (ICT) que
miaron cuando eran pases en desarrollo. Dem ostrar que, en la
mayora de estos pases, las polticas que se usaron son casi las conu arias a las que la actual ortodoxia dice que em plearon "y actual
mente recom ienda que los pases en desarrollo actuales deberan
miar tam bin .
i. INGLATERRA
<orno fuente intelectual de las m odernas doctrinas del laissez-faire
V como el nico pas que puede afirm ar que practic un libre
comercio absoluto en un determ inado perodo de su historia, la
opinin m ayoritaria es que Inglaterra se desarroll sin una in ter
vencin estatal significativa. Sin em bargo, esto no podra estar ms
lejos de la verdad.
Inglaterra entr en su era post-feudal (siglos X III y XIV) como
una econom a relativam ente atrasada. A ntes de 16 0 0 era una
importadora de tecnologa proveniente de la Europa continental.12
Se basaba en exportaciones de lana virgen y, en m enor m edida, de
tejidos de lana de bajo valor aadido (lo que entonces se conoca
como "tela corta ) a los entonces ms avanzados Pases Bajos, espe talmente a las ciudades de Brujas, Gante e Y pres en Flandes,
actualmente parte de B lgica.13 Los m onarcas britnicos de la
poca gravaban estos productos principalm ente por razones de
iccaudacin pero, dado que los tejidos se gravaban m enos que la
lana virgen, esto alentaba la sustitucin de im portaciones en te ji
dos de lana y cierto grado de xito en la exportacin.14 Se cree que
Kduardo III (1337-7 7) ûe
Prim er rey que intent deliberada
mente desarrollar la fabricacin local de tejidos de lana. Slo usaba
ropa confeccionada con tejidos ingleses para as dar ejem plo al
reato del p a s;15 trajo tejedores flam encos, centraliz el com ercio
de la lana virgen y prohibi la im portacin de tejidos de lan a .16
57
HA-JOON CHANG
Los m onarcas de la dinasta Tudor siguieron im pulsando el

desarrollo de esta industria con lo que slo puede describirse como
una poltica de prom ocin deliberada de la industria naciente. El
celebrado m ercader, poltico y novelista del siglo XVIII Daniel
Defoe describe esta poltica en su obra, actualmente casi olvidada,
A Plan ofthe English Commerce [Un plan para el com ercio ingls]
(17 2 8 ).1 En ella describe con cierto detalle cmo los m onarcas de
la dinasta Tudor, especialm ente Enrique V II ( 14 8 5 -15 0 9 ) e Isabel
I ( 15 5 8 -16 0 3 ) , transform aron Inglaterra de ser un pas que se b asa
ba principalm ente en la exportacin de lana virgen a los Pases
Bajos en la nacin ms im portante del mundo en lo que respecta a
la manufactura de la la n a .1
Segn Defoe, Enrique V II, antes de su coronacin en 148 5,
haba "sido una especie de refugiado en la corte de su ta la duque
sa de Burgundy [en cursiva en el o rig in al] 19. A ll qued muy
im presionado con la prosperidad de los Pases Bajos, basada en la
m anufactura de la lana, y a partir de 1489 puso en prctica m aneras
de prom over la m anufactura de la lana britnica. Entre otras m ed i
das, se enviaron m isiones reales para identificar lugares adecuados
para la manufactura de la lana,20 se trajeron trabajadores cualificados
de los Pases Bajos,21 se aumentaron los impuestos y hasta se proh i
bi tem poralm ente la exportacin de lana virgen. Ramsay tam bin
documenta la legislacin de 148 9 , 15 12 , 15 13 y 15 3 6 , que prohiba
las exportaciones de telas sin acabar, excepto en el caso de piezas
rsticas por debajo de determ inado valor de m ercado. Esto, o b se r
va Ramsay, reflejaba la entonces "influyente opinin de que era p re
ferible exportar lana en forma de tejido ms que en estado virgen, por
lo que era igualmente m ejor exportar tejido totalmente acabado y
teido que en un estado semimanufacturado, con pelo y sin cortar 22.
Tal como insiste Defoe, Enrique V II se dio cuenta de que, dada
la brecha tecnolgica que exista entre Inglaterra y los Pases Bajos,
esta transform acin tom ara mucho tiem po, y por lo tanto actu de
manera gradual.23 A s, pues, subi los im puestos a la exportacin
de lana virgen slo cuando la industria estaba m ejor asentada. Tan
pronto como qued claro que Inglaterra no tena, sencillam ente, la
capacidad necesaria para procesar toda la lana virgen que produca,
retir la prohibicin a la exportacin de lana virgen que haba
58
RETIRAR LA ESCALERA
impuesto.24 Segn Defoe, no fue hasta la poca de Isabel I (1587),

casi cien aos despus de que Enrique VII empezara su poltica de
sustitucin de importaciones (1489), que Inglaterra tuvo la sufi
ciente confianza en la competitividad internacional de su industria
de manufactura de lana como para prohibir por completo la expor
tacin de lana.25 Esto condujo, al cabo de un tiempo, a la ruina de
los fabricantes de los Pases Bajos.
Segn el anlisis de Defoe, adems de esta poltica de sustitu
cin de importaciones, hubo otros factores que contribuyeron a la
victoria britnica en la industria de la lana bajo el reinado de Isabel
I. Algunos de estos factores fueron fortuitos, como por ejemplo la
inmigracin de trabajadores textiles flamencos protestantes tras
la guerra de la independencia de Espaa en 1567. Sin embargo,
otros factores fueron creados deliberadamente por el Estado. Para
abrir nuevos mercados, Isabel I despach enviados comerciales al
P ap aya los emperadores de Rusia, Mongoliay Persia. Las inversio
nes masivas britnicas para lograr la supremaca naval le permitieron
irrumpir en nuevos mercados y a menudo colonizarlos y mantenerlos
como mercados cautivos.26
Resulta difcil establecer la importancia relativa de los facto
res antes mencionados para explicar el xito britnico en la manu
factura de la lana. Sin embargo, s parece claro que, sin lo que no
puede ser descrito de otro modo que como el equivalente del siglo
XVI a la moderna estrategia de promocin de la industria naciente
puesta en prctica por Enrique VII y proseguida ms tarde por sus
sucesores, habra resultado muy difcil, si no necesariamente
imposible, que los britnicos lograran este xito inicial en la indus
trializacin: sin esta industria clave, que explica al menos la mitad
de los ingresos britnicos en concepto de exportaciones durante el
siglo XVIII, su Revolucin Industrial podra haber resultado, como
mnimo, muy difcil.27
La reforma de 1721 del derecho mercantil introducida por
Robert Walpole, el primer primer ministro britnico durante el
reinado de Jorge I (1714 -27), supuso un cambio sustancial en la
manera de enfocar las polticas industrial y comercial britnicas.
Anteriorm ente, las polticas gubernamentales britnicas
estaban por lo general enfocadas a la captura de comercio (sobre
HA-JOON CHANG
todo mediante la colonizacin y las Leyes de Navegacin, que exigan

que el com ercio con Inglaterra tuviera lugar en barcos b ritn icos)28
y pretendan generar ingresos gubernam entales. La prom ocin de
la manufactura de la lana, tal como se explic ms arriba, fue la
excepcin ms im portante a estas polticas; pero incluso esto fue en
parte motivado por el deseo de generar mayores ingresos guberna
m entales. En cam bio, las polticas introducidas despus de 1721
tenan el objetivo deliberado de prom over las industrias m anufac
tureras. Al introducir la nueva ley, Walpole afirm , a travs del d is
curso del rey al Parlamento:
Es evidente que nada contribuye tanto al bienestar

pblico como la exportacin de bienes manufacturados y la
importacin de materias primas extranjeras. 29
La legislacin de 1731 y los subsiguientes cam bios polticos
suplem entarios incluan las siguientes m edidas.30 En p rim er lugar,
se rebajaron, e incluso se elim inaron por com pleto, los im puestos
a la im portacin sobre m aterias prim as usadas por los fab rican
tes.31 En segundo lugar, las prim as a la im portacin para las m ate
rias prim as em pleadas para las m anufacturas exportadas una
poltica que haba sido bien establecida en el pas desde los tiem pos
de Guillerm o y M ara se aum entaron.32 Por ejem plo, se redujo el
impuesto sobre las pieles de castor y, en los casos de exportacin,
se conceda una exencin de la mitad del im puesto pagado.33 En
tercer lugar, se abolieron los im puestos a la exportacin para la
mayor parte de las m anufacturas.34 En cuarto lugar, se subieron los
im puestos sobre bienes m anufacturados extranjeros sig n ific ativ a
mente. En quinto lugar, los su bsid ios a la exportacin ("g ra tific a
cio n es ) se extendieron a nuevos artculos tales como productos
de seda (172?) y plvora (17 8 1), m ientras que los ya existentes
subsidios a la exportacin de lona para velas y azcar refin ado se
aum entaron (en 1781 y 17 3 3 , resp ectivam en te).3' En sexto lugar,
se introdujo una regulacin para con trolar la calidad de los p ro
ductos m anufacturados, especialm ente los productos textiles, de
m anera que los fab ricantes poco escrupulosos no pudieran daar
la reputacin de los productos b ritn icos en los m ercados extran
je ro s.36
60
RETIRAR LA ESCALERA
Brisco resum e el principio subyacente a esta nueva legisla

cin como sigue:
[Los fabricantes] tenan que ser protegidos en casa de la

competencia de productos extranjeros acabados; la libre
exportacin de artculos acabados deba asegurarse y, cuan
do fuera posible, haba que impulsarla mediante gratifica
ciones y subsidios.37
Algo que resulta muy interesante sealar aqu es que las p o l
ticas introducidas mediante la reform a de 172 1, as como los p rin
cipios subyacentes, eran curiosam ente sim ilares a los em pleados
por pases como Japn, Corea y Taiwn durante el perodo de la
postguerra, tal como verem os ms adelante (apartado 2.2.7.).
Con la Revolucin Industrial de la segunda mitad del siglo
XVIII, Inglaterra empez a aum entar su liderazgo tecnolgico sobre
otros pases. Sin embargo, aun as prosigui con su poltica de p ro
mocin industrial, que mantuvo hasta m ediados del siglo XIX. En
;i(|uel entonces su suprem aca tecnolgica era abrum adora.38
El prim ero y principal com ponente de esta poltica era, clara
mente, la proteccin arancelaria. Tal como vim os en la tabla 2 .1,
I nglaterra mantena unos aranceles muy altos en productos m anu
facturados an en la dcada de 1820, unas dos generaciones d es
pus del comienzo de su Revolucin Industrial, y cuando iba muy
por delante de las naciones que com petan con ella en desarrollo
tecnolgico. Adem s de la proteccin arancelaria, tam bin se
pusieron en prctica otras m edidas. En prim er lugar, Inglaterra
prohibi las im portaciones de productos de calidad superior de
algunas de sus colonias en caso de que stos supusieran un peligro
para las industrias britnicas. En 16 9 9 la Ley de la Lana prohibi las
exportaciones de productos de lana de las colonias y acab con la
industria irlandesa de la lana, en ese entonces de nivel superior
(vase el apartado 2-3.). En 170 0 se impuso una proh ibicin a las
im portaciones de productos indios de algodn de calidad superior
("percales ), debilitando el que en ese momento era, plau sib le
mente, el sector de manufacturas de algodn ms eficiente del
mundo. La industria del algodn india fue destruida a continuacin
con el fin del m onopolio de la Com paa de las Indias O rientales en
61
HA-JOON CHANG
el com ercio internacional en 18 1 3 , cuando Inglaterra se haba co n

vertido en un productor ms eficiente que este pas (vase el ap ar
tado ? . 3 .). En 1873, dos generaciones despus de este hecho, se
calculaba ya que el 4 0 -4 5 por ciento de todas las exportaciones tex
tiles de algodn britnicas se dirigan a la In d ia.39
Hacia el final de las Guerras Napolenicas de 18 15 , sin em bar
go, los confiados fabricantes britnicos exigieron el libre com ercio
con una firm eza cada vez mayor. Para ese entonces, la m ayora de
los fabricantes britnicos estaban firm em ente asentados como los
ms eficientes del mundo en la mayor parte de las industrias,
excepto en unas pocas reas lim itadas en las que pases como
Blgica y Suiza superaban en tecnologa a Inglaterra (vase el apar
tado 3 .3 .6 .). Aunque una nueva Ley del Trigo promulgada en 18 15
(Inglaterra haba tenido num erosas Leyes del Trigo, que se rem o n
taban a 14 6 3) supuso un aumento en la proteccin agrcola, la p re
sin para un com ercio ms lib re iba en aumento.'10
Aunque hubo una ronda de reducciones arancelarias en 1 833 ,
el gran cam bio lleg en 1846, cuando la Ley del Trigo fue abrogada
y los aranceles sobre muchos bienes m anufacturados se ab o lie
ron.'11 La abrogacin de la Ley del Trigo se sola considerar por
entonces como la victoria fin al de la doctrina econm ica clsicaliberal sobre la errnea concepcin m ercantilista. Aunque no
deberam os subestim ar el papel de la teora econmica en este
cambio poltico, muchos historiadores ms fam iliarizados con el
perodo sealan que probablem ente deba entenderse como un acto
de "im p erialism o de libre com ercio '12 que pretenda "fren a r el
avance hacia la industrializacin en la Europa continental am plian
do el mercado para los productos agrcolas y m aterias p rim as 43.
Evidentem ente, muchos de los lideres clave de la campaa
para rechazar la Ley del Trigo, como el poltico Robert Gobden o
John Bowring, de la Junta de Com ercio, concibieron su campaa
precisam ente en esos trm in os.44 El punto de vista de Cobden
sobre esta cuestin se expone con claridad en el siguiente pasaje:
El sistema de factoras no se habra arraigado, con toda

probabilidad, en Amrica y en Alemania. Con la mayor certe
za, no podra haberse desarrollado, como lo ha hecho, en esos
dos Estados y en Francia, Blgica, y Suiza, mediante el
62
RETIRAR LA ESCALERA
fomento de las gratificaciones que la comida cara del artesa

no britnico ha ofrecido al fabricante de esos pases, alimen
tado a un precio ms ba/o.45
Por muy simblica que fuera la abrogacin de la Ley del Trigo,
el verdadero vuelco hacia el libre comercio no tuvo lugar hasta la
dcada de 1850. Slo con posterioridad a los presupuestos de
Gladstone de la dcada de 1850, y especialmente en la dcada de 1860,
en conjuncin con el tratado de libre comercio anglo-francs (el lla
mado Tratado Cobden-Chevalier) firmado ese mismo ao, fueron
eliminados la mayor parte de los aranceles. El siguiente pasaje des
cribe de forma sucinta la magnitud de la liberalizacin comercial que
tuvo lugar en el Reino Unido durante la dcada de 1850:
En 1848, el Reino Unido tena 1.14,6 artculos sujetos a
derechos arancelarios; en 1860 tena 4#, siendo todos ellos,
menos tz artculos de lujo o de semi-lujo. Habiendo sido el
ms complejo de Europa, el sistema arancelario britnico
podra haberse impreso en "media pgina del Almanaque
Whitaker 46
Cabe sealar en este sentido que el liderazgo tecnolgico b ri
tnico que permiti este vuelco hacia un rgimen de libre comercio
se haba obtenido "detrs de unas altas y duraderas barreras aran
celarias"4. Tambin cabe sealar que la liberalizacin generaliza
da de la economa britnica que tuvo lugar a mediados del siglo XIX,
de la que la liberalizacin comercial era slo una parte, fue un tema
muy controlado y supervisado por el Estado, y que no se logr
mediante un enfoque de laissez-faire.4 Es destacable que Inglaterra
"adopt el Libre Comercio con una lentitud dolorosa: 84 aos
hubieron de transcurrir desde la publicacin de La Riqueza de las
Naciones hasta el presupuesto de Gladstone de 1860; 3 i desde
Waterloo hasta la victoria ritual de 18 4 6 "49.
Adems, el rgimen de libre comercio no dur mucho tiem
po. En la dcada de 1880, algunos apremiados fabricantes britni
cos estaban pidiendo proteccin. A principios del siglo XX la
reintroduccin del proteccionismo fue uno de los temas ms can
dentes de la poltica britnica, a medida que el pas iba perdiendo
63
HA-JOON CHANG
rpidam en te su ventaja m anufacturera en relacin a Estados

Unidos y a Alem ania: prueba de ello fue la influencia ejercida por la
Liga para la Reform a A rancelaria, form ada en 19 0 3 bajo el lideraz
go del carism tico poltico Joseph C ham berlain .50 La era del libre
com ercio term in cuando el Reino Unido reconoci finalm ente
que haba perdido su preem inencia m anufacturera y reintrodujo
aranceles a gran escala en 19 8 2 .51
2.2.2. ESTADOS UNIDOS
Tal como seal List (vase el captulo 1), Inglaterra fue el prim er
pas que lanz con xito una estrategia de prom ocin a la industria
naciente. Sin em bargo, es probable que su usuario ms ferviente
haya sido Estados Unidos: el em inente historiador econmico Paul
Bairoch lo llam una vez "la madre patria y bastin del moderno
proteccionism o
,,(9
Este hecho, sin embargo, rara vez se reconoce en la literatura

moderna, especialmente en la proveniente de Estados Unidos; inclu
so muchas personas que en otros aspectos estn bien informadas no
parecen estar al tanto. Nada menos que el historiador econmico
Clive Trebilcock, una autoridad en la Revolucin Industrial europea,
al comentar la introduccin de aranceles en 1870 en Alem ania, so s
tuvo que los aranceles estaban extendindose en todo el mundo,
incluso "hasta en la Am rica del libre com ercio 53.
A un en los casos en que se reconoce la existencia de aranceles
elevados, su im portancia es muy poco valorada. Por ejem plo, de
acuerdo con el que hasta hace poco era el punto de vista convencio
nal sobre la historia econm ica estadounidense, North m enciona
los aranceles una sola vez, slo para despacharlos como un factor
insignificante en la explicacin del desarrollo industrial estadou
nidense. Sostiene, sin m olestarse en desarrollar la cuestin y
citando nicam ente una fuente secundaria considerablem ente se s
gada (el estudio clsico de F. Taussig, 189 2), que "m ien tras que los
aranceles se volvieron cada vez ms proteccionistas en los aos
posteriores a la Guerra Civil, es dudoso que resultaran tan in flu
yentes como para afectar seriam ente la expansin de las m anufac
turas 54.
64
RETIRAR LA ESCALERA
Sin em bargo, una lectura ms cuidadosa y m enos sesgada de la

liHloria revela que la im portancia de la proteccin de la industria
nuciente en el desarrollo de Estados Unidos no podra haber sido
mayor. A partir de los prim eros tiem pos de la colonizacin de lo
ipie luego se convirti en Estados Unidos, laproteccin de la indusinn interna fue una cuestin poltica controvertida. Para empezar,
Inglaterra no quera industrializar las colonias, y aplic en con se
cuencia polticas para ese fin (vase el apartado 2-3. para ms deta
lle). En torno a la poca de la independencia, los intereses
.linelas del Sur se oponan a toda proteccin, m ientras que los
Intereses m anufactureros del Norte representados, entre otros,
por Alexander Hamilton, el p rim er secretario del Tesoro de Estados
Unidos (17 8 9 -9 5 ) queran im p on erla.55
Muchos sealan, por cierto, que fue A lexander Ham ilton, en
mik Informes del Secretario del Tesoro sobre la Cuestin de las
Manufacturas (179 1), y no Friedrich List, como suele pensarse,

pnen construy sistem ticam ente por prim era vez el argumento de
In industria naciente.56 De hecho, tal como sealan H enderson y
Mnmert, List empez siendo un defensor del libre com ercio y slo
te convirti al credo de la industria naciente tras su perodo de e x i
lio en Estados Unidos (18 2 5 -3 0 ). M ientras estaba all conoci las
liras de Alexander Hamilton y al entonces im portante economista
t'ttladounidense y gran defensor de la proteccin de la industria
nuciente, Daniel Raym ond.57
Kn sus Informes, Ham ilton sostena que la com petencia del
Iranjero y las "fuerzas de la costum bre haran que las nuevas
imluKlrias que pronto se volvieran internacionalm ente com petiti
va! ("industrias nacientes ) 58 no arrancaran en Estados Unidos a
menos que sus prdidas iniciales fueran garantizadas por ayudas
Hiiliernamentales. Estas ayudas, dijo, podran tom ar la form a de
impuestos sobre las im portaciones o, en casos raros, prohibiciones
n In importacin de determ inados productos.59 Cabe se alarla gran
"imiliiud entre esta concepcin y la abrazada por Walpole (vase el
parlado 2 .2 .1.), un hecho que no pas desapercibido para los estailnunidenses de la poca, sobre todo para los oponentes polticos de
lliimilln.60 A su vez, tam bin debera sealarse que tanto el punto
Ir viHla de Walpole como el de Hamilton son considerablem ente
65
HA-JOON CHANG
sim ilares a la concepcin que subyace a la poltica industrial de la

postguerra en A sia Oriental (vase el apartado %.%.7.).
En principio Estados Unidos careca de un sistem a aran cela
rio a nivel federal, y el intento de conceder al Congreso com peten
cias arancelarias en 1781 fracas.61 Cuando obtuvo com petencias en
m ateria im positiva, el Congreso aprob una ley arancelaria liberal
(1789) que im pona un 5 por ciento de arancel plano sobre todas las
im portaciones, por ejem plo camo, cristal y clavos. Muchos aran
celes se aum entaron en 1792, aunque an siguieron estando muy
por debajo de lo recomendado por Hamilton, quien exiga un siste
ma generalizado de proteccin a la industria naciente y la conce
sin de subsidios. Posteriorm ente, y hasta la guerra con Inglaterra
de 18 12 , el nivel arancelario prom edio se qued en alrededor de un
13,5 por ciento, pero para pagar los elevados gastos de guerra todos
los aranceles se duplicaron en 1 8 1 3 .62
Un vuelco im portante en la poltica arancelaria tuvo lugar en
18 16 , cuando, como seal List (captulo 1), se introdujo una nueva
ley para m antener el nivel arancelario cercano al que haba en
tiem pos de guerra gracias a la considerable influencia poltica de
las industrias nacientes que haban crecido bajo la proteccin
"natural acordada por la guerra contra Inglaterra. Se procedi as
pese al hecho de que esa fuente de ingresos ya no se necesitaba; el
algodn, la lana y los productos m anufacturados de hierro re cib ie
ron una proteccin especial.6* En la ley arancelaria de 18 16 casi
todos los bienes manufacturados quedaron sujetos a aranceles de
alrededor del 35 por ciento.64 La tabla 2.1 m uestra que el nivel
arancelario medio para los productos m anufacturados en Estados
Unidos en 18 30 era de alrededor del 4,0 por ciento. Inicialm ente
esta m edida fue bien acogida por todos, incluidos los Estados del
Sur, que esperaban que contribuyera al crecim iento de las in d u s
trias en sus territorios. Sin em bargo, los Estados del Sur pronto se
pusieron en contra debido a su inters en im portar productos
m anufacturados britnicos de calidad superior y debido al fracaso
del intento de hacer surgir industrias en sus propios territo rio s.65
Los intereses agrarios del Sur, con la ayuda de las com paas
navieras de Nueva Inglaterra (y especialm ente de Nueva York),
lograron derrotar proyectos de ley que establecan aranceles ms
66
RETIRAR LA ESCALERA
elevados en 18 2 0 ,18 2 1 y 1828.66 Sin embargo, en 1824 se estableci

un arancel nuevo, an ms elevado. En 1828, el llamado Arancel de
las Abominaciones dividi todava ms al pas. Esto ocurri porque
en esa poca los intereses agrcolas del Norte y del Oeste llevaban a
gravar con elevados aranceles las materias primas o las manufactu
ras de bajo valor aadido que producan (como lana, camo, lino,
pieles y licor), creando as tensiones con los estados manufacture
ros de Nueva Inglaterra.67
*
An se promulg otra ley arancelaria en i 83 s. Esta ofreca un
40 por ciento de descuento promedio para los bienes manufactura
dos una reduccin mucho menor que la que los sureos haban
solicitado y otorgaba una proteccin particularmente elevada a
los productos de hierro y a los textiles (por ejemplo, 4 0 -4 5 por
ciento para los productos manufacturados de lana y 50 por ciento
para los tejidos). Esto condujo a la llamada Crisis de la Nulificacin,
iniciada por la negativa de Carolina del Sur de aceptar la ley. Una
propuesta de compromiso se aprob en i 833 ; ofreca pocas reduc
ciones inmediatas, pero prevea la reduccin gradual durante los
diez aos siguientes por debajo del 25 por ciento para los bienes
manufacturados y del 20 por ciento para todos los productos. Sin
embargo, tan pronto como esta reduccin de diez aos finaliz en
1842. se aprob una nueva ley arancelaria que suba los derechos de
aduana a niveles similares a los que tenan en 1832.68
Hubo una reduccin en la proteccin de la ley arancelaria de
1846, por ms que el promedio ad valorem de los aranceles sobre las
51 categoras ms importantes de productos importados segua
siendo del 27 por ciento. Hubo una reduccin ulterior en 1857,
posibilitada por la coalicin de los demcratas con los fabricantes
de tejidos que queran que la lana virgen se situara en la "lista libre
y los intereses de las compaas ferroviarias, que queran importar
hierro extranjero libre de impuestos. Bairoch describe el perodo
que transcurri entre los aos 1846 y 1861 como de "proteccionis
mo modesto 69. Sin embargo, este proteccionismo slo es "m odes
to segn los estndares histricos de Estados Unidos (vase la
tabla 2.1). Cabe adems sealar que, dados los altos costes de trans
porte del perodo, que se mantuvieron al menos hasta la dcada de
1870, los aranceles de Estados Unidos habran sido una barrera
67
HA-JOON CHANG
mayor para el com ercio internacional que los europeos, aun en el

caso en que ambos hubieran estado al m ism o n ive l.70
Sin em bargo, la tensin creada en torno tanto a la cuestin
arancelaria como a la de la esclavitud se mantuvo entre el Norte y el
Sur, y finalm ente culmin en la Guerra Civil (18 6 1-5 ). Se suele
considerar que la causa de la Guerra Civil fue nicam ente la cu es
tin de la esclavitud, pero en realidad los aranceles fueron otro
tema im portante. G arratyy Carnes afirm an que:
...la mayora de los norteos no habran apoyado una

guerra contra la esclavitud. La esclavitud fue la causa bsica
de la secesin, pero no la de la determinacin del Norte a
resistir la secesin, que result en el compromiso del pueblo
para con la unin .71
Dado que el Sur haba considerado que los aranceles eran el
mayor activo existente de la unin, en tanto que la abolicin de la
esclavitud era slo una posibilidad terica, la importancia de la cues
tin arancelaria como causa de la secesin no pudo haber sido mayor.
La victoria de Lincoln en las elecciones p residen ciales de 186 0
habra sido muy difcil, si no im posible, si los principales estados
proteccionistas de Pensilvania y Nueva Jersey no hubieran traspa
sado su lealtad al Partido Republicano gracias a su com prom iso
electoral de m antener niveles elevados de proteccin.72 El com
prom iso (el "duodcim o punto de la plataforma) fue deliberada
mente redactado de form a ambigua para apaciguar a los m iem bros
del partido que estaban a favor del libre com ercio.73 Al m ism o
tiem po, segua siendo aceptable para los estados proteccionistas,
puesto que Lincoln era un "autntico proteccionista o ficial y, por
lo tanto, era considerado como alguien que no m antendra, una vez
elegido, el espritu del co m p ro m iso /'4
En los prim eros tiem pos de su carrera poltica Lincoln haba
sido un destacado m iem bro del frream ente proteccionista Partido
Liberal y un seguidor entusiasta del carism tico poltico Henry
Clay. Clay abogaba por "el sistem a am ericano , que consista en la
proteccin a la industria naciente ("proteccin para las industrias
nacionales ) y en el desarrollo de las infraestructuras ("m ejoras
in tern as ) en oposicin declarada al "sistem a b ritn ico de libre
68
RETIRAR LA ESCALERA
com ercio, y Lincoln com parta totalmente su punto de v is ta .'5

Aunque durante la campaa Lincoln se vio obligado a m antener un
perfil bajo en relacin a la mayor parte de los temas controvertidos,
mcluyendo los aranceles, con el fin de m antener unido a un partido
joven y con corrientes diversas76, manifest con absoluta firmeza sus
convicciones proteccionistas siem pre que lo consider necesario.77
Aunque era coherentem ente antiesclavista, Lincoln nunca
haba abogado antes por la abolicin forzosa de la esclavitud; co n
sideraba que los negros eran in feriores desde el punto de vista
racial y estaba en contra de concederles el derecho al sufragio.
Teniendo esto en cuenta, resultaba probablem ente menos tem ible
para los sureos en relacin al tema de la esclavitud que en el fre n
te arancelario tras su eleccin. En efecto, todava en los prim eros
l e.mpos de la Guerra Civil, Lincoln dej claro que era bastante parI idario de perm itir la esclavitud en los estados del Sur para m ante
ner unida a la Unin. Puso en prctica la em ancipacin de los
esclavos en el otoo de 1862; ms como un m ovim iento estratgico
para ganar la guerra que a partir de sus convicciones m orales.78
En 1862; se promulg una nueva ley arancelaria. Estaba d isfra
zada de "com pensacin por el aumento de los im puestos al consu
mo y por la im posicin del impuesto a la renta de em ergencia
durante la Guerra Civil, de modo que el margen previo de protec
cin pudiera m antenerse. Esto subi los porcentajes a "sus niveles
ms elevados en treinta aos, mucho ms elevados, en muchos
casos, que los nuevos im puestos indirectos acordados 79. En 18 6 4
los aranceles se subieron an ms, alcanzando unos porcentajes
ms elevados que nunca, para satisfacer las dem andas de los gastos
de guerra. Perm anecieron en esos niveles tras la guerra, aunque
otros im puestos internos fueron elim in ad os.80 De este modo, la
victoria del Norte en la Guerra Civil perm iti que Estados Unidos
siguiera siendo el ms ardiente practicante de la proteccin de la
industria naciente hasta la Prim era Guerra M undial, incluso hasta
la Segunda Guerra M undial, con la notoria excepcin de Rusia a
principios del siglo XX (vase la tabla 2 .1) .81
En 19 13 , tras la victoria electoral del Partido Demcrata, se
adopt el proyecto de ley sobre el A rancel Undenvood, lo que llev
a "un im portante aumento en las categoras de productos a los que
69
HA-JOON CHANG
se perm ita la libre entrada y a una cada significativa de los

im puestos a la im portacin prom edio 82. Esto redujo el arancel
prom edio sobre los bienes m anufacturados desde el 44, por ciento
al 25 por ciento. Pero el estallido de la Prim era Guerra M undial
anul la eficacia de esta ley, y en 19 22 se prom ulg una nueva le g is
lacin arancelaria de em ergencia, tras la vuelta de los republicanos
al poder en 192;!. En la ley de 19 3 3, aunque los aranceles no vo lvie
ron a sus elevados niveles de 18 6 1 - 19 13 , el porcentaje efectivam en
te pagado sobre los bienes m anufacturados de im portacin subi
un 3 o por ciento.8
Tras el comienzo de la Gran Depresin se promulg el arancel
Sm oot-H aw ley de 1980, segn Bhagwati "el acto ms visible y dra
mtico de locura anticom ercial 84. Sin em bargo, esta caracteriza
cin es muy engaosa. Aunque el arancel Sm oot-H awley provoc
una guerra arancelaria internacional, debido a que se impuso en un
momento poco oportuno sobre todo por la nueva posicin de
Estados Unidos como la m ayor nacin acreedora tras la Prim era
Guerra Mundial, no supuso una ruptura radical con la tradicional
posicin del pas en poltica com ercial.8r>
De hecho, el arancel Sm oot-H awley slo increm ent m argi
nalm ente el grado de proteccionism o de la econom a estadouni
den se. Tal como puede com pro barse en la tabla 2 .1, la tasa
arancelaria m edia para bienes m anufacturados que result de esta
ley fue de un 48 por ciento, lo que sigue estando dentro de la gama
de tasas promedio que haban predom inado en Estados Unidos
desde la Guerra Civil, aunque en el estrato superior de esa gama.
Slo en relacin al breve interludio "lib era l de 19 13 - 19 2 9 la ley
arancelaria.de 19 30 puede interpretarse como un aumento del p ro
teccionism o, por ms que incluso entonces no lo fuera mucho. La
tabla 2-i m uestra que la tasa arancelaria prom edio sobre los p ro
ductos m anufacturados en 1 925 era de un 3 7 por ciento, y subi a un
48 por ciento en 19 3 1.
Slo despus de la Segunda Guerra M undial, Estados Unidos
con su suprem aca industrial sin com petencia acab por lib era
lizar el com ercio y pas a liderar la causa del libre com ercio. Sin
em bargo, cabe sealar que Estados Unidos nunca lo practic en la
m ism a m edida que lo hiciera el Reino Unido durante su perodo de
70
RETIRAR LA ESCALERA
libre comercio (de 1860 a 1982). Nunca tuvo un rgimen de arancel

cero como el del Reino Unido y fue mucho ms agresivo en el uso de
medidas proteccionistas "ocultas". Entre stas se incluan las restric
ciones voluntarias a la exportacin, las cuotas sobre los productos
textiles y las prendas de vestir (mediante el Acuerdo Multifibras), las
medidas de proteccin y los subsidios a la agricultura (comprese
esto con la abrogacin de las Leyes del Trigo en el Reino Unido) y la
aplicacin de sanciones comerciales unilaterales (especialmente
mediante el uso de impuestos aduaneros anti-dumping)*6
Contrariamente a la actitud predominante una generacin
atrs, representada por la obra de North antes mencionada, actual
mente los historiadores econmicos reconocen cada vez ms la
importancia del proteccionismo en Estados Unidos, cuando antes
solan ser extremadamente cautelosos a la hora de hacer algn
comentario positivo al respecto. Ahora, por lo menos, parece exis
tir un consenso en cuanto a que la proteccin arancelaria tuvo una
importancia crtica en el desarrollo de determinadas industrias
clave, tales como la industria textil a principios del siglo XIX y las
industrias del hierro y el acero en la segunda mitad del siglo XIX.8Aunque algunos comentaristas dudan de que el efecto del protec
cionismo sobre el bienestar nacional global haya sido positivo, los
rcords de crecimiento alcanzados por Estados Unidos durante el
perodo proteccionista hacen que este escepticismo parezca excesi
vamente cauteloso, cuando no francamente sesgado.
Bairoch seala que, durante el siglo XIX y hasta la dcada de
los veinte, Estados Unidos fue la economa que ms creci en el
mundo, pese a ser la ms proteccionista durante todo el perodo.88
Tampoco hay pruebas de que la nica reduccin significativa
del proteccionismo en la economa estadounidense, entre 184.6 y
1861, haya tenido algn impacto positivo perceptible en el desarrollo
del pas. An ms interesante resulta el hecho de que los perodos de
mayor rendimiento en el crecimiento per cpita del PIB en veinte
aos durante el perodo 18 3 0 - 19 10 correspondieran a los perodos
18 70 -19 8 0 (2,1 por ciento) y 18 9 0 -19 10 (2 por ciento), siendo
ambos unos perodos de proteccionismo especialmente alto.89
Resulta difcil creer que esta asociacin entre el grado de protec
cionismo y el crecimiento global sea pura coincidencia. En este
7l
HA-JOON CHANG
sentido, ORourke proporciona algunas evidencias estadsticas sobre

diez PAD, incluido Estados Unidos, durante la "edad de oro liberal de
1 8 ? 5 - i9 i4 que demuestran que la proteccin (medida en tasas aran
celarias medias) estuvo vinculada positivamente al crecim iento.90
Evidentem ente, tal como muchos sealan, la proteccin aran
celaria de algunas industrias sobrevivi a su utilidad. Por ejem plo,
pese al continuado debate sobre esta cuestin,91 hay un acuerdo
generalizado de que alrededor de la dcada de i 83 o los productores
textiles de algodn estadounidenses no necesitaban proteccin,
particularm ente en algunos segm entos del m ercado de bajo valor
a adido.92 Tam bin es muy posible que incluso algunos de los
aranceles necesarios puedan haber sido fijados a niveles excesiva
mente altos debido a las presiones de los grupos de inters y al
com plicado regateo que caracterizaba a la toma de decisiones p o l
ticas del pas. Pese a estos m atices, parece difcil negar que, sin
proteccin a la industria naciente, la econom a de Estados Unidos
no se hubiera industrializado ni desarrollado tan rpido como lo
hizo en su perodo de actualizacin.
Por ms im portante que pueda haber sido, la proteccin aran
celaria no fue la nica poltica que el gobierno de Estados Unidos
puso en prctica para prom over el desarrollo econm ico del pas
durante su fase de actualizacin. A partir de la Ley M orril de 18 6 ?,
y probablem ente ya desde la dcada de i 83 o, el gobierno apoy una
am plia gama de medidas de investigacin agrcola. Las medidas
em pleadas incluan la concesin de tierra gubernam ental a colegios
agrcolas y el establecim iento de institutos de investigacin gu ber
nam entales, tales como la O ficina de la Industria A nim al y la
O ficina de Qumica Agrcola. En la segunda mitad del siglo XIX el
gobierno aument las inversiones pblicas en ed u caci n en 1840
la mitad de la inversin total en educacin era pblica, m ientras
que en 19 0 0 esta cifra haba aumentado hasta llegar a casi el 80 por
ciento y aument la tasa de alfabetizacin hasta el 94 por ciento
para 19 0 0 . El papel del gobierno de Estados Unidos en la prom o
cin del desarrollo de la infraestructura del transporte, sobre todo
m ediante la concesin de tierras y subsidios a las com paas fe rro
viarias, tam bin fue determ inante en la configuracin de la va
hacia el desarrollo del p as.93
RETIRAR LA ESCALERA
Hay que reconocer que el papel del gobierno federal de

Estados Unidos en el desarrollo industrial ha sido sustancial tam
bin en el perodo de la postguerra, gracias a la im portancia de las
adquisiciones vinculadas a la defensa y al gasto en I+D, que haba
tenido im portantsim as consecuencias en otros terrenos adyacen
tes.94 La parte del gobierno federal estadounidense en el gasto total
de 11D , que slo era del 16 por ciento en 19 8 o ,95 estuvo entre la
mitad y dos tercios durante los aos de postguerra.96 Industrias
Liles como la industria inform tica, la aeroespacial e internet,
donde Estados Unidos sigue m anteniendo un liderazgo in tern acio
nal pese al declive de su liderazgo tecnolgico global, no habran
existido sin una financiacin de I+D vinculada a la defensa por
parte del gobierno federal del p as.97 Tam bin hay que m encionar
el papel determ inante de los Institutos N acionales de Salud del
gobierno estadounidense en el apoyo a la I+D en las industrias fa r
m acutica y b iotecnolgica, m anteniendo as el liderazgo de
Estados Unidos en estas industrias. Incluso, segn la inform acin
proporcionada por la asociacin de la industria farm acutica de
Estados Unidos, slo el 43 por ciento de la I+D farm acutica est
financiado por la propia industria, en tanto que el 29 por ciento
est financiado por los Institutos Nacionales de Salud.98
Durante el siglo XIX Estados Unidos no slo fue el bastin ms
poderoso de las polticas proteccionistas sino tam bin su hogar
intelectual. En esa poca la opinin m ayoritaria de los intelectuales
estadounidenses era que "el nuevo pas necesitaba una nueva eco
noma, una econom a basada en instituciones polticas y con dicio
nes econm icas d ife ren te s a las p re vale cie n tes en el V iejo
Mundo 99. Algunos de ellos llegaron a sostener que hasta las indusl rias estadounidenses internacionalm ente com petitivas habran de
contar con proteccin arancelaria debido a la posibilidad de que las
grandes em presas pusieran en prctica un dumping depredador
para, tras diezmar a las em presas estadounidenses, volver a fijar
unos precios m onopolsticos. 00
Bien entrado el ltimo cuarto del siglo XIX, la mayor parte de
los
econom istas estadounidenses ms originales del perodo p are
cen
haber sido firm es partidarios de la proteccin de la industria
naciente. Los bien conocidos partidarios de la prom ocin de la
HA-JOON CHANG
industria naciente Daniel Raymond (quien ejerci influencia sobre

Friedrich List) y Mathew Carey fueron los dos principales econom is
tas de principios del siglo XIX, en tanto que los economistas estadou
nidenses de mediados y fines del siglo XIX estuvieron dominados por
la influencia del hijo de Carey, Hemy. H em y Carey fue descrito como
"el nico economista estadounidense importante por Marx y Engels
a principios de la dcada de 18 5 o 101 y fue uno de los consejeros eco
nmicos (un tanto frustrado) de Lincoln.102 Desgraciadamente, la
mayora de estos economistas no haban escarbado en la historia del
pensamiento econmico estadounidense, pero fueron ellos, ms que
los economistas clsicos estadounidenses (entonces considerados
como de segunda clase segn los parmetros britnicos), las figuras
intelectuales ms prom inentes de la poca.
Lo que hay que destacar especialm ente en este sentido es que
muchos intelectuales y polticos estadounidenses durante el p e ro
do de actualizacin com prendieron con claridad que la teora del
lib re com ercio defendida por los econom istas clsicos britnicos
era inadecuada para su pas. Segn relata Reinert, Thomas Jefferson,
debido a esta preocupacin, intent (en vano) im p edir la pu blica
cin de los Principios de Ricardo en Estados U n id o s.103 Reinert cita
tam bin, de la obra de List, el com entario de un congresista esta
dounidense, contem porneo de List, quien obseiv que la teora
com ercial inglesa "com o la mayor parte de los productos m anufac
turados ingleses, est concebida para la exportacin, no para el
*
consumo interno
I () 1
Tal como mencion anteriormente, Henry Clay, el poltico p ro

teccionista ms destacado de principios del siglo XIX y mentor tem
prano de A braham Lincoln, llam a su plataform a de poltica
econmica el "sistem a am ericano en oposicin a lo que llamaba el
"sistem a britnico de libre comercio. Algo ms tarde, H em y Carey
sostuvo incluso que el libre comercio era parte del sistema im perialis
ta britnico que relegaba a Estados Unidos a un papel de exportador de
materias prim as.10 Tambin es sabido que durante la campaa elec
toral de 1860, en la que Carey desempe un papel intelectual clave,
los republicanos de algunos estados proteccionistas se referan des
pectivamente a los demcratas como a un "partido sureo-britnicoantiarancelario-de desunin 106. [La cursiva es m a.]
74
RETIRAR LA ESCALERA
2.2.3. ALEMANIA
Alemania se identifica en la actualidad como el lugar de origen de la pro

teccin de la industria naciente, tanto intelectual mente como desde el
punto de vista de las polticas puestas en prctica. Sin embargo, en tr
minos histricos, la proteccin arancelaria desempe en realidad un
papel mucho menos importante en el desarrollo econmico de
Alemania que en el del Reino Unido o que en el de Estados Unidos.
La proteccin arancelaria para la industria en Prusia antes de
la unin aduanera alemana de 1834, bajo su liderazgo (Zollverein) , y
la acordada a continuacin a la industria alemana en general, sigui
siendo una proteccin suave. Trebilcock, una autoridad en la
industrializacin alemana de la poca, afirma categricamente que
"los aranceles de la Zollverein resultaron insuficientes como para
proporcionar una efectiva proteccin a la 'industria naciente1, los
productores de hierro carecieron de aranceles hasta 184.4 Y no
tuvieron una proteccin eficaz hasta mucho ms tarde 107. El esta
do prusiano resisti de manera constante las presiones polticas
para que se impusieran aranceles ms elevados por parte de otros
estados miembros de la Zollverein. Aunque hubo incrementos de los
aranceles en 1844 (s b re hierro) y en 1846 (sobre el hilo de algo
dn), eran relativamente pequeos. Despus de ello, el arancel de
la Zollverein manifest una tendencia general decreciente hasta
finales de la dcada de 1870, a partir de la celebracin de un acuer
do bilateral de libre comercio con Francia en 1862 y de una reduc
cin en los impuestos al acero en 18 7 o .108
En 1879, sin embargo, Otto von Bismarck, el canciller ale
mn, introdujo un importante incremento arancelario para cim en
tar la alianza poltica entre los Junkers (grandes propietarios) y la
industria pesada, el llamado "matrimonio del hierro y el cente
no . 109 Sin embargo, incluso despus de esto, se acord una protec
cin suplementaria sustancial slo a la agricultura y a las industrias
pesadas clave, especialmente la industria del hierro y el acero, y la
proteccin industrial en general sigui siendo baja.110 Tal como
puede comprobarse en la tabla 2.1, el nivel de proteccin de la indus
tria alemana fue uno de los ms bajos entre pases comparables
durante el siglo XIX y la primera mitad del siglo XX.
HA-JOON CHANG
La proteccin arancelaria relativam ente baja no significa que

el Estado alem n tuviera un enfoque de laissez-faire con respecto al
desarrollo econm ico. Bajo los reinados de Federico Guillerm o I
( 17 13 -4 0 ) y de Federico el Grande (17 4 0 -8 6 ), el Estado prusiano,
que ms adelante unific a Alem ania, puso en prctica algunas
polticas para prom over nuevas industrias. Se usaron, ciertam ente,
m edidas convencionales como la proteccin arancelaria (que no
era dem asiado significativa en s m ism a, tal como he sealado
antes), las concesiones de m onopolios y los abastecim ientos b ara
tos para las fbricas reales, pero ms im portante fue la im plicacin
directa del Estado en las industrias clave.111
Cuando Federico el Grande lleg al poder, Prusia era b sica
mente una exportadora de m aterias prim as, siendo los tejidos de
lana y de lino los nicos productos manufacturados de exportacin.
Prosiguiendo con las polticas mercantilistas de su padre, Federico
apoy a un buen nmero de industrias especialm ente textiles
(sobre todo de lino), metales, armamento, porcelana, seda y azcar
refinado; concedi, entre otras cosas, derechos de monopolio, pro
teccin comercial, subsidios a la exportacin e inversiones de capital,
adem s de atraer a trabajadores cualificados del extran jero .112
Mantuvo tambin cierto nmero de casas com erciales que funciona
ban como "consultoras de gestin (as podra llam rselas hoy da)
para obtener el desarrollo pionero de nuevas industrias, especial
mente las de cubertera, azcar refinado, metales y m uniciones. Estas
"fbricas modelo eran en muchos aspectos plantas de invernadero
que no habran sobrevivido a una exposicin a la competencia plena
del mercado; sin embargo, fueron importantes para introducir nue
vas tecnologas y generar "efectos dem ostracin .113
Con su am bicin de transform ar el pas en una potencia m ili
tar, Federico tam bin anexion la provincia industria] de Silesia y
empez a trabajar en su desarrollo. En particular prom ovi las
industrias del acero y del hilo, instalando en la provincia el p rim er
alto horno de A le m a n iay contratando tejedores extranjeros cu ali
ficados, a cada uno de los cuales le ofreci un telar gratuito. El d es
arrollo de Silesia como el "arsenal de A lem an ia fue prom ovido
adem s, tras la muerte de Federico, por cierto nm ero de d in m i
cos em pren d ed ores-b u rcratas.1 14
76
El ms im portante de ellos fue probablem ente G raf von

Urden, quien introdujo con xito tecnologas avanzadas de los pahch ms desarrollados (especialm ente de Inglaterra, de la cual
obtuvo la tecnologa del pudelado de hierro, el horno de hulla y el
motor a vapor) m ediante una com binacin de espionaje industrial
apoyado por el Estado y de caza furtiva de trabajadores cualificados
durante fines del siglo XVIII y principios del siglo XIX. Otro p e rso
naje significativo fue Peter Beuth, quien en 18 16 se convirti en jefe
del Departamento de Com ercio e Industria del M inisterio de
Finanzas. Beuth cre el famoso Gewerbeinstitut (Instituto de Artesana)
n i 1820 para capacitar trabajadores cualificados, financi viajes al
extranjero para recoger inform acin sobre nuevas tecnologas,
trajo mquinas extranjeras para copiarlas (dndoles las piezas o r i
ginales a em presas del sector privado) y dio apoyos para in iciar
negocios, especialm ente en los campos de las industrias de m aqui
naria, m otor a vapor y de locom otoras.1 1 J
En 1842; Silesia estaba considerada casi en el mismo nivel que
<i Reino Unido desde el punto de vista tecnolgico, y era desde
luego la regin ms desarrollada del continente. Tal como se haba
proyectado, el xito de Silesia estuvo confinado a un pequeo
numero de industrias vinculadas a lo m ilitar, y no se expandi
fcilmente a otras regiones. Sin em bargo, ste es un ejem plo
importante de cmo, en una econom a de actualizacin, el Estado
pudo com pensarla escasez de talento em p resarial.116
Desde prin cip ios del siglo XIX en adelante, el Estado p ru
siano tam bin encabez una form a de in tervencionism o m enos
di recta y ms sofisticad a que la em pleada en S ilesia. Un ejem plo
im portante es la fin an ciacin de carreteras por parte del g o b ie r
no en el R u h r.117 Otro ejem plo im portante es el de la reform a
educativa, que supuso no slo la construccin de nuevas escuelas
y u n iversidades, sino tam bin la reorien tacin de su enseanza
desde la teologa a la ciencia y la tecnologa, y esto en una poca en
la que la ciencia y la tecnologa no se en se ab an ni en Oxford ni
en Cam bridge. La calidad de la educacin su p erio r alem ana de la
poca queda dem ostrada por el hecho de que, segn se calcula,

entre 18 20 y 19 20 unos 9 .0 0 0 estadounidenses fueron a estudiar a
Alem ania.118
77
HA-JOON CHANG
Hubo algunos efectos de crecim iento retardado en la in te r

vencin del gobierno prusiano en la prim era mitad del siglo XIX,
tales como la oposicin al desarrollo de la b an ca.119 Sin em bargo,
en trm inos globales no podem os estar en desacuerdo con la a fir
m acin de M ilward y Sal de que:
...a los pases que experimentaron posteriormente el

proceso de industrializacin, la actitud asumida por los
gobiernos alemanes de principios del siglo XIX les pareci
mucho ms cercana a las realidades econmicas que el
modelo ms bien idealizado y frecuentemente simplificado de
lo que haba pasado en Inglaterra, o en Francia que les pre
sentaban los economistas. 120
Despus de la dcada de 18 4 0 , ante el crecim iento del sector
privado, la participacin del Estado alem n en el desarrollo in d u s
trial pas a ser menos pronunciada. Pero esto no signific una reti
rada del Estado, sino ms bien una transicin desde un papel
directivo a un papel gua. Los ejem plos de polticas aplicadas en
esta poca incluyen la concesin de becas a innovadores pro m iso
rios, subsidios a em prendedores com petentes y la organizacin de
exposiciones de nueva m aquinaria y de procesos in d u striales.121
Durante el Segundo Reich (18 7 0 -19 14 ) , un mayor desarrollo
del sector privado y el reforzam iento de la clase de los Junkers en la
burocracia, contrarios a un mayor desarrollo industrial, condujo a
una erosin de la autonoma y de la capacidad del E stad o .122
Trebilcock sostiene que, en trm inos de desarrollo industrial, el
papel del Estado alemn en esta poca estuvo confinado en gran
medida a la adm inistracin de aranceles, e inform alm ente a partir
de fin es de la dcada de 18 9 0 y ms form alm ente a partir de la de
19 3 0 , a la supervisin de crteles (para ms detalles sobre los cr
teles alem anes, vase el apartado 3.2-4-D del captulo 3 ).
A pesar del declive relativo de la capacidad estatal y a la p a r
ticipaci n del Estado en el d esarrollo in d ustrial durante este
perodo, la im portancia de la p oltica aran celaria y de la poltica
de crteles para el desarrollo de las ind u strias pesadas en la
poca no debera, sin em bargo, su bestim arse. T illy se ala que los
aran celes h icieron a los crteles ms eficaces en las in d ustrias
78
RETIRAR LA ESCALERA
pesadas, permitiendo as a las empresas invertir e innovar de

manera ms agresiva.124 Adems, durante este perodo, Alemania
encabez la moderna poltica social, importante para mantener la
paz social y promover as la inversin en un pas recientemente
unificado que estaba muy dividido poltica, religiosa y regional
mente (las instituciones de proteccin social se tratarn ms ade
lante, en el captulo 3 , apartado 3 .2 .6.A).
2.2.4. FRANCIA
De la misma manera que en el caso de Alem ania, la poltica eco
nmica francesa es objeto de una m itificacin continua que
consiste en la idea, propagada principalm ente por los liberales
britnicos, de que Francia siem pre ha sido una economa d ir i
gida por el Estado, una especie de anttesis de la Inglaterra del
laissez-faire. Esta caracterizacin puede aplicarse en buena m edi
da al perodo anterior a la Revolucin y al de la post Segunda
Guerra Mundial. En cambio, no es aplicable al resto de la historia
de este pas.
La poltica econmica francesa del perodo anterior a la
Revolucin a menudo conocido como colbertismo por JeanBaptiste Colbert (16 19 -8 3), el clebre ministro de finanzas bajo el
reinado de Luis XIV fue ciertamente muy intervencionista. As,
por ejemplo, dado su relativo retraso tecnolgico en relacin a
Inglaterra, a principios del siglo XVIII el Estado francs intent
reclutar masivamente trabajadores cualificados britnicos.123
Adems, de manera similar a otros Estados europeos de entonces,
en el perodo inmediatamente anterior a la Revolucin el Estado
francs incentiv el espionaje industrial, ofreciendo gratificaciones
a los que obtuvieran las tecnologas a las que se pretenda acceder y
llegando incluso a nombrar un funcionario que ostentaba el eufemstico ttulo de Inspector General de Manufacturas Extranjeras, cuya
principal tarea era la de organizar el espionaje industrial (vase ms
adelante, apartado 2.3.3.). Estas acciones del gobierno fueron en
parte responsables de la desaparicin de la brecha tecnolgica
entre Francia e Inglaterra y de la exitosa industrializacin francesa
en la poca de la Revolucin.126
HA-JOON CHANG
La Revolucin perturb considerablem ente esta tendencia.

M ilward y Sal sostienen que se produjo un vuelco significativo en
la poltica econmica gubernam ental francesa porque "la destruc
cin del absolutism o pareca vinculada, en las m entes de los revo
lucionarios, a la introduccin de un sistem a ms tendente al
laissez-faire 12 1. En los aos in m ediatam ente p o sterio res a la

Revolucin se h icie ro n algunos intentos de prom over el d e s
arrollo de la in d ustria, sobre todo el desarrollo tecn olgico, por
parte de diversos gob iern os, en especial el de N apolen. A s, por
ejem plo, se organizaron exp osicion es in d u striales, co m p eticio
nes p b licas para in ven tar m aqu inaria esp e cfica y se crearon
aso ciacio n es com erciales para fa c ilitar el proceso de consultas
con el g o b ie rn o .128
Tras la cada de Napolen, la poltica de laissez-faire estaba f ir
m em ente im plantada y se mantuvo hasta la Segunda G uerra
Mundial. Muchos historiadores consideran que las lim itaciones de
este rgim en son una de las principales causas del relativo estanca
miento industrial del pas durante el siglo X IX .129
La m ejor ilustracin que puede hacerse al respecto es el caso
de la poltica com ercial. Desafiando el saber convencional, que
contrapone la Inglaterra del lib re com ercio a la proteccionista
Francia decim onnica, Nye exam ina unas detalladas evidencias
em pricas a partir de las cuales concluye que "el rgim en com ercial
de Francia era ms liberal que el de Inglaterra a lo largo de la mayor
parte del siglo XIX, incluso en el perodo de 18 4 0 a 18 6 0 [el supues
to inicio del libre com ercio absoluto en In glaterra] 130. La tabla
que he tomado de Nye, dem uestra que cuando la m edicin se
hace considerando los ingresos netos de aduana como porcentaje
de los valores netos de im portacin (una m edida estndar del p ro
teccionism o, usada especialm ente por los h istoriadores), Francia
siem pre fue menos proteccionista que Inglaterra entre 18 2 1 y 1875,
en particular hasta prin cipio s de la dcada de 18 6 o .131 Tal como
podem os ver en la tabla, el contraste en el grado de proteccionism o
aplicado por los dos pases fue especialm ente fuerte en los p rim e
ros perodos, pero sigui siendo significativo en las dcadas que
siguieron al viraje britnico hacia el libre com ercio que se produjo
en 1846 con la abrogacin de las Leyes del T rig o .132
RETIRAR LA ESCALERA
TABLA 2.2
PROTECCIONISMO EN EL REINO UNIDO Y EN FRANCIA. 1821-1913

(medido en ingresos de aduanas netos como porcentaje
de los valores de importacin netos)
AOS
REINO UNIDO
FRANCIA
1821-5
53.1
20.3
1826-30
47.2
22*6
1831-5
40.5
21.5
1836-40
309
180
1841-5
32.2
115
1846-50
25.3
17.2
1851-5
19.5
13.2
1856-60
15 j
10.0
1861-5
LL5
5*5
1866-70
&5
3.8
1871-5
6*2
5*3
1876-80
L1
6.6
1881-5
5*5
2*5
1886-90
6.1
0*3
1891-5
5*5
10.6
1896-1900
13
10.2
1901-5
8!
1906-10
5*5
1911-13
8
FUENTE: NYE.
m i. P. 24. TABLA 1.
Cabe destacar que la excepcin parcial a este largo perodo de siglo

y medio de liberalismo en Francia, a saber, el imperio de Napolen
III (1848-70), fue el nico perodo de dinamismo econmico expe
rimentado en Francia durante este lapso de tiempo. Con Napolen
III el Estado francs incentiv activamente el desarrollo de las
infraestructuras y cre diversas instituciones de investigacin y de
enseanza. Tambin contribuy a la modernizacin del sector
financiero del pas al conceder activos limitados e invirtiendo y
supervisando las modernas instituciones financieras a gran escala
tales como el Crdit Mobilier, el Crdit Foncier (el Banco de la
Tierra) y el Crdit Lyonnais. ^
HA-JOON CHANG
En el frente de la poltica com ercial, Napolen III firm el

fam oso tratado com ercial a n g lo -fra n c s (el tratado C obdenChevalier) de 1860 , que redujo los aranceles franceses de una
m anera sustancial y anunci un perodo de liberalism o com ercial
en el continente que dur hasta 18 7 9 .134 Sin em bargo, tal como
podem os ver en la tabla 3.2;, el grado de proteccionism o en Francia
ya era bastante bajo (ms bajo que el del Reino Unido en la m ism a
poca) cuando se empez a aplicar el tratado y, por lo tanto, la
reduccin en trm inos de proteccionism o que result de este tra
tado fue relativam ente menor.
Se dej que el tratado perdiera vigencia en 189 2, y en los aos
siguientes se elevaron las tasas de muchos aranceles, p rin cip a l
m ente de los aran celes a los productos m anufacturados. Sin
em bargo, esto tuvo pocos efectos positivos del tipo de los exp eri
m entados por pases como Suecia durante el m ism o perodo (vase
el apartado 2.2.5.), ya que no haba una estrategia de m ejora in d u s
trial coherente subyacente a este increm ento arancelario. En todo
caso, el nuevo rgim en arancelario se opona en realidad a ese
designio: el autor del rgim en arancelario, el poltico Jules M line,
era explcitam ente contrario a la industrializacin generalizada a
raz de su conviccin de que Francia deba seguir siendo un pas de
granjeros independientes y de pequeos talleres.
El gobierno francs abordaba los asuntos econm icos con una

tendencia casi tan de laissez-faire, especialm ente durante la Tercera
Repblica, como la del gobierno britnico. Dadas sus divisiones
polticas y su inestabilidad, Francia estaba bsicam ente dirigida
por una burocracia perm anente, que a su vez estaba dom inada por
el muy conservador y tecnocrtico M inisterio de Finanzas. El p re
supuesto gubernam ental consista en gran medida en gastos de
adm inistracin central, ley y orden, educacin y transporte, las
reas clsicas de participacin del "Estado m n im o . El papel regu
lador del Estado sigui siendo tam bin m n im o.1 6
El Ministerio de Comercio e Industria, que era el centro potencial
de la poltica industrial, no fue creado en su forma moderna hasta 1886:
an entonces el presupuesto que controlaba era el ms pequeo de todos
los ministerios. Se concentraba en gran medida en la promocin de la
exportacin y en el establecimiento de aranceles, y sus actividades de
82
RETIRAR LA ESCALERA
promocin industrial "adems de subsidios concedidos raramente,

consistan en su mayor parte en la organizacin de exposiciones, la
supervisin de las Cmaras de Comercio, la recogida de estadsticas
econmicas y la concesin de condecoraciones a los empresarios"137.
Pero ni siquiera en estas reas limitadas resultaba muy eficaz.
Adems, en este perodo los aranceles tenan sobre todo la funcin de
proteger las estructuras industriales existentes (especialmente la
agricultura) y no eran del tipo proactivo que se aplic en la promocin
del desarrollo industrial.138
Slo tras la Segunda Guerra Mundial la elite francesa se vio
obligada a reorganizar su maquinaria estatal para enfrentarse al
problema del relativo retraso industrial del pas. En ese entonces,
especialmente hasta fines de la dcada de 1960, el Estado francs
us la planificacin indicativa, empresas estatales y lo que en la
actualidad se llama no muy correctamente poltica industrial "al
estilo de Asia Oriental" para alcanzar a los pases ms avanzados. A
resultas de ello, Francia experiment una transformacin estructu
ral de su economa muy exitosa y acab por superar al Reino Unido
tanto en trminos de produccin como (en la mayor parte de los
sectores) tecnolgicos.139
2.2.5. SUECIA
Suecia, pese a su reputacin de haber sido la "pequea economa
abierta" durante el perodo de la postguerra, no entr en su edad
moderna con un rgimen de libre comercio. Tras el fin de las
Guerras Napolenicas, el gobierno sueco promulg una ley arance
laria muy proteccionista (1816) que prohiba las importaciones y
exportaciones de algunos artculos. A resultas de los elevados aran
celes, de una prohibicin total a la importacin de los bienes aca
bados de algodn y de unos aranceles sobre el algodn crudo
deliberadamente bajos, la produccin del tejido de algodn se
increment considerablemente.140 Una vez ms, hay que destacar
la similitud entre este rgimen arancelario y el empleado por
Inglaterra en el siglo XVIII (vase el apartado 2.2.1.), as como el
usado por pases como Corea y Taiwn en el perodo de la postgue
rra (vase el apartado 2.2.7.).
HA-JOON CHANG
Sin em bargo, a partir de i 83 o la proteccin fue descendiendo

progresivam en te.141 Se mantuvo un rgim en arancelario bajo hasta
fines del sigo XIX, especialm ente tras la abolicin, en 1857, de los
aranceles a los productos alim enticios, m aterias prim as y m aqui
n a ria .142 Como m uestra la tabla ? .i, alrededor de 1875 Suecia tena
una de las tasas arancelarias ms bajas de todas las principales eco
nom as del listado.
Esta fase de libre com ercio fue, sin embargo, breve. A lrededor
de 1880 Suecia empez a usar los aranceles como medio de pro te
ger el sector agrcola de la em ergente com petencia estadounidense.
Despus de 189 2 (cuando fue obligada por muchos tratados com er
ciales) tam bin proporcion proteccin arancelaria y subsidios al
sector industrial, en particular al em ergente sector de la in gen ie
ra .14'^Tal como podemos ver en la tabla 2 .1, para 19 13 su tasa aran
celaria m edia sobre los productos m anufacturados estaba entre las
ms altas de Europa. Es destacable que, segn un estudio llevado a
cabo en la dcada de 19 3 0 , Suecia ocupaba el segundo lugar despus
de Rusia entre los 14 pases europeos estudiados en relacin a su
grado de proteccin a las m anufacturas.144
El resultado de este viraje hacia el proteccionism o fue que la
econom a sueca tuvo unos resultados considerablem ente buenos
en las dcadas siguientes. Segn algunos clculos, entre 18 9 0 y
19 0 0 Suecia era, despus de Finlandia, la segunda econom a en
trm inos de rapidez de crecim iento (medida en funcin del PIB
por hora de trabajo) de las 16 prin cipales econom as industriales, y
la que ms rpidam ente creci entre 19 0 0 y 1 9 1 3 .145
La proteccin arancelaria de fin es del siglo XIX sobre todo
tuvo xito porque estuvo com binada con la concesin de subsidios
industriales y con el apoyo a la I+D, con el objeto de im pulsar la
adopcin de nuevas tecnologas. Los historiadores econm icos
suelen estar de acuerdo en que los esfuerzos de prom ocin de esa
poca dieron un impulso considerable al desarrollo de determ in a
das industrias nacientes, aunque tuvo como efecto secundario
negativo la proliferaci n de pequeas em presas relativam ente
in e ficien te s.146
La proteccin arancelaria y los subsidios no fueron las nicas
h erram ientas que Suecia em ple para prom over el desarrollo
84
RETIRAR LA ESCALERA
Industrial. Resulta ms interesante el hecho de que a fin es del siglo

\ IX Suecia desarrollara una tradicin de estrecha cooperacin
|milil ico-privada en una medida sin paralelo en otros pases duranir el mismo perodo, ni siquiera en Alem ania, con su larga tradirloti de asociaciones pblico-privadas (vase el apartado 2-2.3.).
Esta relacin cooperativa se desarroll en prim er lugar a parlu de la participacin estatal en los planes de irrigacin y drenaje
grcolas. La m ism a pauta fue aplicada entonces al desarrollo de los
IfMTocarriles a partir de la dcada de 1850 . En contraposicin al
modelo entonces dom inante de desarrollo de ferrocarriles lid era
do por el sector privado (especialm ente en el Reino Unido) el
(jol)ierno construy las lneas principales (acabadas en 1870) y permili al sector privado construir lneas secundarias. La construc
cin y la gestin de las lneas secundarias estaban som etidas al visto
bueno del gobierno y, a partir de 1882, se haca un control de p re
ci os.
En 19 13 , la com paa ferroviaria estatal controlaba el 33 por
c m uto
del kilometraje de las vas frreas y transportaba el 60 por cen
lo de los productos.1 47
Mtodos sim ilares de cooperacin pblico-privada se aplica
ron
al desarrollo de otras infraestructuras, como el telgrafo y el
telfono en la dcada de 1880 y la energa hidroelctrica en la de

Tam bin se suele argum entar que esta cooperacin tcnica a
largo plazo con las em presas de propiedad estatal en las industrias
de infraestructura fue determ inante para que com paas como
Ericsson (telfonos) y A SEA (actualmente parte de la firm a suecoMuiza ABB, que fabrica equipam iento ferroviario y productos de
ingeniera elctrica) se convirtieran en em presas m undialm ente
reconocidas.148
La colaboracin pblico-privada existi tambin fuera del sector
de las infraestructuras. En 1747 se cre una Oficina del Hierro
iwmiautnoma. Sus directores eran elegidos por la A sociacin de
Maestros del Hiei'ro (la asociacin patronal), y mantuvo un crtel
de precios, desem bols prstam os subsidiados, proporcion in for
macin tecnolgica y geolgica, concedi bolsas de viaje para la bs
queda de tecnologa y promovi la investigacin metalrgica. La
industria fue liberalizada a mediados del siglo XIX, a partir de la libelalizacin del comercio de lingotes de hierro dentro del pas ( 183 5 ),
85
HA-JOON CHANG
y en 1858 se haban elim inado la mayor parte de las restricciones.

Pero despus la asociacin de em pleadores sigui colaborando con
el gobierno en el impulso a la m ejora de los niveles tcnicos y de la
capacitacin. Es destacable el parecido de todas estas iniciativas con
los esquemas de colaboracin pblico-privada que hicieron ms tarde
famosas a las economas de A sia Oriental.149
El Estado sueco realiz im portantes esfuerzos para facilitar la
ad q u isicin de tecnologa extranjera avanzada (incluyendo el
espionaje industrial; vase el apartado 2 .3.3 ., en el que se trata esta
cuestin). Sin em bargo, el esfuerzo que dedic en la acumulacin
de lo que la m oderna literatura llama "capacidades tecnolgicas
fue todava ms n otorio.1 0 Para im pulsar la adquisicin de tecno
loga el gobierno sueco concedi bolsas y ayudas de viaje para estu
dios e investigacin. Se cre un M inisterio de Educacin en 1809 y
la educacin prim ara pas a ser obligatoria antes de la dcada de
184,0. Los Institutos Populares se crearon en la dcada de 1860, y en
1878 se introdujo un perodo de seis aos de educacin obligatoria. A
niveles ms altos, el Estado sueco contribuy al establecimiento de
institutos de investigacin tecnolgica, siendo el ms famoso de ellos
el Instituto Chalmers de Tecnologa en Gotera burgo, y concedi a la
industria sobre todo a la metalrgica y a las industrias vinculadas a
la madera una financiacin directa para la investigacin.1 r>1
La poltica econmica sueca experim ent un cambio sig n ifi
cativo tras la victoria electoral del Partido Socialista en 19 3? (que
desde entonces slo ha estado apartado del poder menos de diez aos)
y la firma del "pacto histrico entre los sindicatos y la asociacin
patronal en 1986 (el acuerdo Saltsjobaden). El rgimen poltico que
surgi tras el pacto de 1936 estuvo inicialmente centrado en la cons
truccin de un sistema en el que los patronos financiaran un genero
so Estado del Bienestar y realizaran importantes inversiones a
cambio de moderacin salarial por parte del sindicato.152
Tras la Segunda Guerra M undial se hizo uso del potencial del
rgim en para prom over el desarrollo industrial. En las dcadas de
19 50 y 19 6 0 , el sindicato centralizado LO (Landsorganisationen i
Sverige) adopt el llamado Plan R eh n -M eid n er.153 ste introdujo la

llamada poltica salarial "so lid a ria , que tena el fin explcito de
igualar los salarios en las diferen tes industrias para la m ism a clase
RETIRAR LA ESCALERA
de trabajadores. Se esperaba que esta medida ejerciera presin

sobre los capitalistas de los sectores de bajos salarios y que los
incentivara a aumentar su capital social para no perder trabajado
res, permitiendo al mismo tiempo a los capitalistas de los sectores
de salarios altos mantener beneficios extraordinarios y ms rpi
dos de lo que sera posible de otro modo. Esto fue completado con
una activa poltica de mercado de trabajo, que apoy la recalifica
cin profesional y la recolocacin de los trabajadores desplazados
por este proceso de desarrollo industrial. Suele aceptarse que esta
estrategia contribuy al xito del desarrollo industrial de Suecia en
los primeros aos de la postguerra.1 34
La estrategia sueca de desarrollo industrial en la postguerra,
basada en la combinacin de una negociacin salarial solidaria y
una poltica activa hacia el mercado de trabajo, difiere mucho de las
estrategias adoptadas por otros pases y analizadas en esta obra.
Pese a sus diferencias, ambos tipos de estrategia se basan de hecho
en una comprensin similar de cmo operan las economas en el
mundo real. Comparten la creencia de que efectuar un viraje hacia
actividades da alto valor aadido resulta crucial para la prosperidad
de una nacin y que, si se abandona a las fuerzas del mercado,
puede que este viraje no se d a un ritmo deseable desde el punto de
vista social.
2.2.6. OTRAS PEQUEAS ECONOMAS EUROPEAS
A.
B lg ic a
Ya nos hemos referido al dominio de los Pases Bajos en la industria

de la lana en el siglo XV. La industria, concentrada en lo que ms
tarde pas a ser Blgica, inici luego un declive relativo, causado en
no poca medida por la competencia de los protegidos productores
britnicos. Sin embargo, Blgica mantuvo sus capacidades indus
triales y fue la segunda nacin despus de Inglaterra en iniciar
una revolucin industrial.
A principios del siglo XIX Blgica era una de las regiones ms
industrializadas de la Europa continental, por ms que estuviera en
significativa desventaja por su tamao relativamente pequeo y su
HA-JOON CHANG
debilidad poltica en relacin a Francia y a Alem ania. En esa poca

era el lder m undial en tecnologa en determ inadas industrias,
especialm ente las m anufacturas de lana. Aunque parte de su lid e
razgo tecnolgico se haba perdido en favor de sus com petidores, a
m ediados del siglo XIX segua siendo uno de los pases ms in d u s
trializados y ms ricos del mundo, sobre todo en industrias como la
textil, el acero, los metales no ferrosos y los productos q u m ico s.155
A causa, en buena m edida, de su superioridad tecnolgica,
Blgica sigui siendo una de las economas menos protegidas durante
la mayor parte del siglo X lX y principios del siglo XX (tabla 2.1). Hens
y Solar sostienen que el pas sigui siendo un "ardiente librecam bis
ta , especialmente entre 1860 y la Primera Guerra M undial.156
Sin em bargo, antes de este perodo Blgica era con sid erable
mente ms proteccionista que los Pases Bajos o Suiza (vase ms
adelante). Durante las prim eras tres cuartas partes del siglo XVIII,
el gobierno austraco, que entonces gobernaba lo que ms adelante
se convertira en Blgica, la protegi con firm eza de la com petencia
britnica y holandesa e invirti en infraestructura in d u stria l.157 A
p rin cipios del siglo XIX estuvo som etida a unas polticas activas IGT
como parte del Reino Unido de los Pases Bajos (18 15 -8 0 ) bajo el
reinado de Guillerm o I. Adem s, hasta la dcada de 1850 algunas
industrias estuvieron muy protegidas: los aranceles llegaron al 3 o60 por ciento para el algodn, lana y la fibra de lino, y al 85 por
ciento para el hierro. La Ley del Trigo belga no fue abolida hasta
18 5 o .158
B. L o s P a s e s B a jo s
Durante el siglo XVII ios Pases Bajos fueron la potencia mundial

dom inante en las esferas naval y com ercial. Durante este perodo,
su "siglo de oro , la Com paa Holandesa de las Indias Orientales
super incluso a la Com paa Britnica de las Indias O rientales. Sin
em bargo, su capacidad naval y com ercial experim ent un im p o r
tante declive en el siglo X V III, el llam ado "p ero d o P eriw ig
(Pj'uikentijd) , con la derrota en la cuarta guerra anglo-holandesa en

1780, que marc sim blicam ente el final de la suprem aca in tern a
cion al.159
RETIRAR LA ESCALERA
No resulta fcil explicar por qu los Pases Bajos no consiguie1011 que su capacidad naval y com ercial les diera el dom inio econ...... global industrial. La razn posiblem ente reside en que eso era
Ih que deba ocurrir naturalm ente: cuando tienes una base com erthil mundial como, digamos, Hong Kong en la actualidad, po rq u
molestarse con la industria? Sin em bargo, el gobierno britnico
hpiol sim ilares capacidades hasta el lm ite cuando desarroll sus
industrias (por ejem plo, promulg diversas leyes de navegacin
que obligaron a transportar productos dentro y fuera del pas en
hincos britnicos). A s, pues, por qu los Pases Bajos no hicieron
lo mismo? El que no lo hayan hecho es especialm ente intrigante,
lado que el Estado holands no haba sido nada tm ido en su uso de
erglamentos agresivam ente "m ercantilistas en los terrenos de la
navegacin, la pesca y el com ercio internacional cuando estaba
lu rutando establecer su suprem aca com ercial en el siglo XVI y a
principios del siglo X V II.160
Se han postulado m uchas explicaciones para esto: los altos
alarios fruto de los elevados im puestos al consum o, la escasez de
iIr psitos de carbn y acero, el declive de la capacidad em presarial
v In generalizacin de una m entalidad rentista o la im portancia del
i oiisumo, por nom brar slo algunas. Algunos historiadores han
ugrrido tam bin que la capacidad industrial de Blgica fue siem
pre un obstculo para el desarrollo industrial de los vecinos Pases
Uiijos.
Ms interesante es la sugerencia que hace List, segn la
nial el declive relativo de los Pases Bajos se debi a que no co n si

guieron construir el conjunto de polticas e instituciones pblicas
necesarias para el desarrollo industrial. A sim ism o, Wright propo
ne- que los aranceles bajos obstaculizaron el desarrollo de las indusIrlaH holandesas.162
Sea cual sea la causa, los Pases Bajos no consiguieron indusInalizarse en la m ism a m edida que sus com petidores: Inglaterra,
Alemania y Blgica. No obstante, gracias a las posibilidades de su

i n I com ercial, sigui siendo uno de los pases ms ricos del mundo
lumia principios del siglo X X .163
Una excepcin a la parlisis poltica que parece haber aqueja
do i los Pases Bajos entre finales del siglo XVII y prin cipios del XX
fueron las iniciativas tomadas por el rey Guillerm o I ( 18 15 -4 0 ).
89
HA-JOON CHANG
G u illerm o I estableci m uchas agencias que proporcion ab an

fin an ciaci n in d u strial subsidiada-, la m s im portan te fue la
C om pa a
C om ercial
H olandesa
(N ed erlan d sch e
H an dels-
M aatschappij), establecida en 1824. â Com paa apoyaba a las

industrias holandesas m ediante polticas de abastecim iento d e fi
nidas (especialm ente en relacin al azcar refinado, los astilleros y
los textiles) usando los beneficios de su com ercio m onopolstico
con la colonia de Java, que a partir de i 83 i fue obligada a producir
cosechas rentables como caf, azcar e n d igo .164 Guillerm o I
fund tam bin el Fondo para la Industria Nacional (18 2 1), el
Sindicato de Am ortizacin (1822) y la Sociedad General para la
Prom ocin de la Industria Nacional (1822). Durante la dcada de
i 83 o el Estado tam bin apoy con firm eza el desarrollo de la
m oderna industria textil del algodn, sobre todo en la regin de
Tw ente.165
S in em bargo, a p artir de fin es de 18 4 0 el pas regres a un
rgim en de laissez-faire que se mantuvo hasta la Prim era Guerra
M undial y, en cierta m edida, hasta la Segunda G uerra M undial.
En p rim er lugar, tal como puede verse en la tabla 2 .1, los Pases
Bajos sigu ieron siendo la econom a m enos protegida de los PAD,
con la excepcin del Reino Unido a fin es del siglo XIX y de Japn
antes de la restauracin de la autonom a arancelaria. En segundo
lugar, en 18 6 9 el pas aboli la ley de patentes (introducida por
prim era vez en 18 17) con el argum ento de que creaba un m on opo
lio artificial. Esta in iciativa estuvo parcialm ente in spirada en el
m ovim iento antipatentes que reco rra Europa en esa poca, que
de hecho tuvo una im portante vin culacin con el m ovim iento a
favor del lib re com ercio (vase el apartado 3 .2 -3.B para ms deta
lles). Pese a'las p resio n es in tern acio n ales, el pas se neg a re in trod ucir la ley de patentes hasta 1 9 1 2 .166
En tercer lugar, el gobierno holands cre deliberadam ente
una com paa privada para gestion ar los ferro c arriles nacionales,
que organiz y fin an ci, para com petir con las dos com paas
privadas del se c to r.167 Esta prctica era muy rara en esa poca, y,
aunque en trm inos estrictos no es una poltica de laissez-faire,
es, no obstante, una precu rsora de la m oderna poltica in d ustrial
activa y pro - com petitiva.
RETIRAR LA ESCALERA
Durante este perodo de laissez-faire extremo, la economa

holandesa sigui siendo en trminos globales ms bien lenta, y su
industrializacin relativamente poco desarrollada. Segn las repu
tadas estimaciones de Maddison, medidas en dlares de 1990, los
Pases Bajos seguan siendo el segundo pas ms rico del mundo en
1820 tras el Reino Unido, aun despus de un siglo de declive rela
tivo ( 1 7 5 6 dlares frente a 1.5 6 1). Un siglo despus (19 13 ), sin
embargo, haban sido superados por nada menos que seis pases
Australia, Nueva Zelanda, Estados Unidos, Canad, Suiza y
Blgicay casi por Alemania. El ingreso per cpita de Alemania era
slo el 60 por ciento del de los Pases Bajos en 1820 (1.56 1 dlares
frente a 1.112 ), pero en 19 13 estaba a penas por debajo (3.950 dla
res frente a 3 .833) .16B (Vanse las cifras detalladas de ingresos en la
tabla 3.7 del captulo 3 .)
Fue sobre todo por esta razn que el fin de la Segunda Guerra
Mundial fue testigo de la introduccin de unas polticas ms inter
vencionistas. Se practic una poltica industrial activa, especialmente en los aos anteriores a 1963. Esta inclua medidas tales
como la concesin de apoyo financiero a dos grandes empresas
(una de acero y otra de sosa custica), subsidios a las regiones
industrialmente atrasadas, impulso a la educacin tcnica, promo
cin del desarrollo de la industria del aluminio mediante subven
ciones al gas y desarrollo de infraestructuras clave.169
A
C.
S u iz a
Suiza fue uno de los primeros pases industrializados de Europa.

Biucchi sostiene que la Revolucin Industrial suiza comenz ape
nas veinte aos despus que la britnica. En 1850 Suiza, como
Blgica, era una de las economas ms industrializadas del mundo,
aunque la naturaleza heterognea y descentralizada del pas llev a
que el grado de industrializacin fuera desigual en los diferentes
cantones.170
En concreto, la industria del algodn experiment un incre
ble desarrollo durante las dcadas de 1820 y i 83o. Segn Milward y
Sal, "entre una tercera parte y la mitad del hilo de algodn tejido
en Suiza en 1822 era importado del Reino Unido. Sin embargo, en
HA-JOON CHANG
1835 las im portaciones de hilo britnico casi haban cesado 171.

Suiza era un lder tecnolgico m undial en un buen nmero de
industrias im portantes, especialm ente en la industria textil del
algodn, en tanto que en muchos sectores se la consideraba tecno
lgicam ente ms avanzada que el Reino U n ido.1 2
Dado que la brecha tecnolgica con el pas lder era tan peque
a (si es que exista), la proteccin de la industria naciente no fue
muy necesaria en Suiza. A dem s, dado su pequeo tamao, la p ro
teccin le habra resultado ms costosa que a los pases mayores.
Asim ism o, dada la estructura poltica fuertem ente descentralizada
del pas, y su tamao tan pequeo, quedaba poco espacio para la
proteccin centralizada de la industria n acien te.173
Biucchi sostiene que el libre com ercio fue el aspecto ms
im portante de la poltica econm ica suiza ya en el siglo XVI.
Adm ite, sin em bargo, que la proteccin "n atural de la com peten
cia britnica acordada por la intervencin de Napolen dio a la
industria textil suiza un respiro crucial, sobre todo si tenem os en
cuenta la brecha tecnolgica que estaba surgiendo a resultas del
xito britnico en la m ecanizacin de la industria textil en esa
p oca.174 Adem s, la poltica de laissez-faire suiza no supuso n ece
sariam ente una falta de sentido estratgico por parte del gobierno
en las polticas que pona en prctica. Su negativa a introducir una
ley de patentes hasta 19 07, pese a la im portante presin internacio
nal, es un ejem plo en este sentido. Esta poltica antipatentes ha
contribuido, segn se dice, al desarrollo de un buen nm ero de
industrias. Especialm ente afectadas por esto estuvieron las in dus
trias qum ica y farm acutica, que rob activamente tecnologas a le
manas, y la industria alim entaria, en la que la ausencia de patentes
im puls en realidad la inversin extranjera directa (este asunto se
trata con ms detalle en los apartados 2 .3.3 y 3 .3 . 3 .B ) .175
2 . 2 .7 . JAPN Y
LOS NUEVOS PASES INDUSTRIALIZADOS DE ASIA ORIENTAL
Japn lleg bastante tarde a la escena industrial. Los estadounidenses

lo obligaron a abrirse a la fuerza en 1854, (el infame incidente del
"Buque Negro). Aunque hahan vislumbrado algunas cosas del mundo
europeo antes del incidente a travs de sus contactos con comerciantes
93
RETIRAR LA ESCALERA
portugueses y alemanes, al quedar ms expuestos a Occidente, los

|ii|i<meses sufrieron una gran conmocin cuando tomaron conciencia
ild atraso relativo de su pas. Poco despus el orden poltico feudal se
rulaps, y, tras la llamada Restauracin M eiji de 1868, se estableci un
Icgi men modernizador. Desde entonces, el papel del Estado japons ha
nulo
determinante para el desarrollo del pas.

En las prim eras pocas de su desarrollo Japn no pudo usar
proteccin com ercial, dado que el conjunto de "tratados desigua

lan" que fue obligado a firm ar en 1858 le prohiban im poner aran
celes
por encim a del 5 por ciento. Por ejem plo, tal como puede
comprobarse en la tabla 2 1 , la tasa media de los aranceles sobre

productos m anufacturados en Japn en 1875 era ^ 5 Por cient0 en
una poca en que Estados Unidos, pese a te n e r una brecha tecnol
gica mucho m enor con el Reino Unido, se vanagloriaba de su tasa
iinmcelaria industrial prom edio superior al 50 por ciento. El
fohierno japons tuvo que recurrir, por consiguiente, a otros
medios para im pulsar la industrializacin hasta que recuper la
itulonoma arancelaria, algo que no tuvo lugar hasta 19 11.
Para empezar, de m anera sim ilar a lo ocurrido con el Estado
prusiano a principios del siglo XIX en ausencia de iniciativas
em presariales en el sector privado (vase el apartado 3.2;.3 .), el
Hulado japons estableci unas fbricas modelo de propiedad esta
tu (o "plantas piloto) para un buen nm ero de industrias, e sp e
cialmente las de astilleros, m inera, textiles (algodn, lana y seda)
V m ilitar.176 Aunque la mayor parte de estas industrias pronto se
II pasaron al sector privado, que las obtuvo a precios de saldo, esto
110 supuso el fin de la participacin estatal en la industria. En las
flecadas de 1870 y 1880, por ejem plo, la mayor parte de los a stlle
lo s del Estado fueron privatizados, pero se les sigui otorgando
importantes subsidios incluso despus de su privatizacin. Junto

con la industria de la m arina m ercante, vinculada a ella, la industria
tic la construccin naviera recibi entre el 50 y el 99 por ciento de

lodos los su bsid ios del Estado antes de 19 2 4 . El p rim er m olino
ile acero moderno (la Fbrica Estatal de H ierro Yawata) fue tam
bin creado por el gobierno en 1 9 0 1 .177
Sin em bargo, la participacin estatal en grandes proyectos no
ncab con las fbricas modelo, sino que se am pli al desarrollo de
93
HA-JOON CHANG
las infraestructuras. El Estado M eiji construy la prim era va frrea

del pas en 18 8 1. Tuvo que proporcionar concesiones generalizadas
a inversores privados para interesarlos en los ferro carriles1 8, y,
durante las dcadas de 1880 y 189 0 , otorg subsidios a las com pa
as ferroviarias del sector privado; de hecho, en la dcada de 1880
el 36 por ciento de todos los subsidios estatales fueron a parar a los
ferrocarriles. En 19 06 se nacionalizaron las lneas principales ms
im portantes. El gobierno japons tam bin empez a construir
infraestructuras telegrficas en 1869 , J en *880 todas las p rin cip a
les ciudades estaban conectadas telegrficam en te.179
Cmo podem os valorar el papel de las em presas de p ro p ie
dad estatal en la industria y en las infraestructuras en el Japn de la
prim era m odernidad? Muchos com entaristas no son muy en tu sias
tas al respecto, dado que, por lo general, las em presas no rindieron
b e n e fic io s.180 En cambio, otros estudiosos ven aspectos ms p o si
tivos. Por ejem plo, en su estudio clsico, Thom as Sm ith resum e de
esta form a su veredicto sobre el papel de las em presas estatales
japonesas a principios del perodo M eiji:
Qu obtuvo la empresa gubernamental entre 1686 y

1880? Cuantitativamente, no mucho: una veintena o algo as
de fabricas modernas, unas poca,s minas, un sistema de tel
grafos, menos de cien millas de vas frreas. Por otro lado, se
haba iniciado una andadura en un terreno nuevo y difcil:
se haban formado gestores e ingenieros, una pequea pero
cada vez ms importante fuerza de trabajo industrial haba
recibido cualifica,cin. se haban encontrado nuevos merca
dos. Quizs lo ms importante fue que las empresas existen
tes se haban desarrollado para que sirvieran de base para un
mayor crecimiento industrial. 181
Adem s, el gobierno japons puso en prctica polticas d esti
nadas a facilitar la transferencia de tecnologas e instituciones
extranjeras avanzadas. A s, por ejem plo, contrat muchos co n seje
ros tcnicos extranjeros; su mximo nm ero fue el de 527 en
18 7 5 182, pero decay rpidam ente a 155 en 1885, lo que sugiere una
rpida absorcin de conocim ientos por parte de los japoneses. El
M inisterio de Educacin se estableci en 18 71, y a fin es del siglo
94
RETIRAR LA ESCALERA
afirmaba haber logrado una tasa de alfabetizacin del cien por

cien.183
El Estado Meiji tambin trat de importar y adaptar de los pa
ses ms avanzados aquellas instituciones que consideraba necesa
rias para el desarrollo industrial. No es fcil adscribir exactamente
las "plantillas" de las diferentes instituciones japonesas de la poca
a pases extranjeros especficos, pero est claro que lo que surgi
inicialmente fue unpatchwork institucional.184 El Derecho penal
recibi la influencia del Derecho francs, en tanto que los Derechos
comercial y civil eran, en gran medida, alemanes, con algunos ele
mentos britnicos. El ejrcito se construy segn el modelo alemn
(con alguna influencia francesa) y la marina segn el modelo brit
nico. El banco central se estableci segn el modelo belga y el sis
tema bancario general segn el estadounidense, Las universidades
eran estadounidenses y las escuelas, que tambin lo eran inicial
mente, cambiaron rpidamente para adaptarse a los modelos fran
cs y alemn*, y as sucesivamente.
No hace falta decir que hubo de pasar un tiempo para que estas
instituciones se arraigaran. Sin embargo, los historiadores consi
deran que la velocidad con la que los japoneses las asimilaron y las
adoptaron fue extraordinaria. Tambin destacan diversas innova
ciones institucionales, tales como el empleo de por vida y las redes
durables de subcontratacin, que surgieron durante el perodo de
la postguerra.
Tras el fin de los tratados desiguales en 19 11, el Estado japons
post-Meiji empez a introducir cierto nmero de reformas arance
larias con el fin de proteger a las industrias nacientes, hacer ms
asequibles las materias primas importadas y controlar los bienes de
consumo de lujo.185 Una vez ms, podemos ver grandes similitudes
entre estas polticas y las que usaron anteriormente otros pases
durante sus perodos de desarrollo.
Tal como puede apreciarse en la tabla 2.1. en 1913 Japn se
haba convertido en uno de los pases ms proteccionistas, aunque
segua siendo menos proteccionista que Estados Unidos en rela
cin a sus industrias manufactureras. En 1926 se incrementaron
los aranceles para algunas nuevas industrias, tales como los textiles
de lana. Pese a ello, los aranceles "no fueron nunca otra cosa que un
HA-JOON CHANG
arm a secundaria en el arsenal de la politica econm ica 186, aunque

algunas industrias clave estaban, desde luego, fuertem ente pro te
gidas (por ejem plo, el hierro y el acero, el azcar, el cobre, los colo
rantes textiles y los textiles de lana). Aqu podem os encontrar
algunos paralelism os entre Japn despus de 19 11 , por un lado, y
A lem ania y Suecia a fin es del siglo X IX y p rin cipios del XX, por otro.
Todos ellos usaron proteccin arancelaria "focalizada , con lo cual,
el rgim en arancelario general se mantuvo m oderadam ente p ro
tector, pero se acord una fuerte proteccin a algunas industrias
clave, en lugar de la proteccin "m anto usada por pases como
Estados Unidos, Rusia y Espaa en esa poca.
En la dcada de 19 2 0 , bajo una poderosa influencia alemana,
Japn empez a im p u lsarla racionalizacin de industrias clave san
cionando los acuerdos de crteles e im pulsando fusiones con el fin
de restrin gir la "com petencia despilfarradora , lograr economas de
escala, llevar a cabo una equiparacin de normas e introducir la ges
tin cientfica.187 Estos esfuerzos se intensificaron, y el control de los
gobiernos sobre los crteles se intensific en la dcada de 1980 en res
puesta a la crisis econmica mundial que sigui a la Gran Depresin y
a los esfuerzos de guerra, especialmente con la promulgacin de la Ley
del Control de las Industrias Importantes de 1981. As qued estable
cida la pauta bsica de la poltica industrial de postguerra.188 Como en
muchos otros PAD, el rearme japons de la dcada de 1980 contribu
y, segn se cree, al desarrollo de las industrias pesadas (aunque con
un resultado poltico que acab siendo desastroso) al estimular la
demanda y crear una expansin tecnolgica.189
Pese a estos esfuerzos desarrollistas, durante la prim era mitad
del siglo XX Japn no fue, en trm inos generales, la superestrella
econmica en la que se convirti tras la Segunda Guerra Mundial.
Segn el reputado estudio de M addison, la tasa de crecim iento per
cpita de Japn fue solo de un 1 por ciento anual entre 19 0 0 y 1950.
Esto queda algo por debajo del prom edio de las 16 econom as de
pases de la OCDE actualmente ms im portantes estudiados por
M addison, que era de un i ,3 por ciento anual,190 aunque hay que
sealar que parte de este desem peo, ms bien pobre, se debi al
profundo colapso de la produccin tras la derrota de Japn en la
Segunda Guerra M undial.191
96
RETIRAR LA ESCALERA
Tras la Segunda Guerra Mundial, sin embargo, el crecimiento

rcord de Japn no tena rival, particularmente hasta la dcada de 1970.
Km re 1950 y 1973, el PIB per cpita de Japn creci a un asombroso 8
I>or ciento anual, ms del doble del 3,8 por ciento de media logrado por
los
16 PAD arriba mencionados (el 3,8 por ciento de media incluye a
|apn). Los siguientes mejores desempeos entre los PAD fueron los
de Alemania y Austria (ambos a un 4,9 por ciento) y el de Italia (4,8 por
ciento); ni siquiera los pases en desarrollo "m ilagrosos de Asia
()riental, como Taiwn (6,2; por ciento) o Corea (5,2 por ciento), se
cercaron a los resultados de Japn, pese al mayor efecto de "conver
gencia que podan esperar dado su mayor retraso.192
Desde hace mucho tiem po ha habido un debate ideolgica
mente cargado sobre las causas del "m ilagro econm ico del Japn
V11e los Nuevos Pases Industrializados de A sia O riental durante las
ultimas dos o tres dcadas. Pese a algunos desacuerdos, actualm en
te hay un amplio consenso de que el crecim iento espectacular de
cutos pases, con la excepcin de Hong Kong, se debe fundam ental
mente a la puesta en prctica de unas polticas industriales, com er
ciales y tecnolgicas (ICT) activas por parte del Estado.193
Al pasar revista a las experiencias de postguerra de los pases
de Asia Oriental, una vez ms nos llam an la atencin las sim ilitudes
entre sus polticas ICT y las de otros PAD anteriores: Inglaterra en
el siglo XVIII, Estados Unidos en el siglo XIX y Alem ania y Suiza a
li nales del siglo XIX y p rincipios del XX. Sin em bargo, tam bin hay
<pie destacar que los pases de A sia O riental no han copiado exacta
mente las polticas que los pases ms avanzados haban usado
miles. Las polticas ICT que ellos, y algunos otros PAD como
Francia, usaron durante el perodo de la postguerra fueron mucho
ms sofisticadas y afinadas que sus equivalentes histricos. Los
pases de A sia Oriental usaron subsidios a la exportacin ms su s
tanciosos y m ejor diseados (tanto directos como indirectos) y, de
hecho, im pusieron muy pocos im puestos a la exportacin en com
paracin con los casos an teriores.194 Tal como he sealado rep eti
da mente, se em plearon extensam ente las rebajas de im puestos
pura materias prim as im portadas y m aquinaria destinada a indus1 ras de exportacin, un mtodo que muchos PAD, especialm ente el
Krino Unido, haban usado para im p u lsarla s exportaciones.195
97
HA-JOON CHANG
La coordinacin de inversiones com plem entarias, que p re

viam ente se haba hecho de una manera bastante errtica, si es que
se haba hecho, qued sistem atizada m ediante la planificacin
indicativa y los program as de inversin gu bernam en tales.196 La
regulacin de las entradas, las salidas, las inversiones y los precios
de las em presas se puso en prctica para "gestionar la com peten
cia de tal m anera que se redujera la "com petencia d espilfarrado
ra . 19' Una vez ms, estas regulaciones im itaron en parte a las
polticas sobre crteles de finales del siglo XIX y prin cipios del XX,
pero h icieron gala de una conciencia mucho m ayor que sus equiva
lentes histricas sobre los peligros del abuso del m onopolio y una
m ayor sensibilidad en cuanto a su impacto sobre la actuacin del
mercado exportador. Tam bin se concedieron subsidios y se ap li
caron restricciones a la com petencia con el fin de contribuir al des
arrollo tecnolgico y a una suave reduccin de las industrias en
d e clive.198
Los gobiernos de A sia Oriental tam bin integraron, mucho
ms estrecham ente que sus antecesores, polticas vinculadas al
capital hum ano y al ap ren d izaje a sus p o ltica s in d u striales
m ediante la "planificacin de la fuerza de trabajo 199. Las licencias
a la exportacin de tecnologa y a las inversiones extranjeras d irec
tas se regularon en un intento de m axim izar la expansin del saber
tecnolgico de manera m s sistem tica.200 Hubo serios intentos de
m ejorar la base de cualil'icacin del pas y sus capacidades tecnol
gicas m ediante subsidios (y sum inistro pblico) a la educacin,
form acin profesional e I+D .201
Con la reciente crisis de Corea y la prolongada recesin de
Japn, se ha vuelto popular el argumento de que queda demostrado
que las polticas ICT activas han sido un error. Aunque no es ste el
lugar para entrar en el debate, cabe hacer algunas consideracio
n es.202 En p rim er lugar, cream os o no que los problem as recientes
de Japn y Corea se deben a la aplicacin de unas polticas ICT acti
vas, no podem os negar que estas polticas estuvieron detrs del
"m ilagro de estos pases. En segundo lugar, hay que se alar que
Taiwn, que us unas polticas ICT activas, no experim ent n ingu
na crisis fin an ciera ni m acroeconm ica. En tercer lugar, todos los
observadores inform ados de Japn, sean cuales sean sus opiniones.
98
RETIRAR LA ESCALERA
estn de acuerdo en que la actual recesin del pas no puede atri

buirse a la poltica industrial del gobierno; tiene que ver ms bien
con factores como el excedente de ahorros estructural, una liberalizacin financiera emprendida a destiempo (que condujo a la eco
noma de burbuja) y una mala gestin macroeconmica. En cuarto
lugar, en el caso de Corea la poltica industrial haba sido prctica
mente desmantelada a mediados de la dcada de 1990, cuando
empez la crisis de la deuda que condujo a la crisis reciente, por lo
que no puede culprsela por la crisis. Evidentemente, podra soste
nerse que, en todo caso, la desaparicin de la poltica industrial
contribuy a la crisis al facilitar las "inversiones duplicadas".203
2 .3 . LA ESTR A TEG IA DE A D ELAN TAM IEN TO D E L L D E R

Y LAS R ESPU ESTA S DE LOS PA SES QUE INTENTAN
ALCANZARLO: IN G LA TERRA Y SU S SEG U ID O R ES
Una vez que un pas se adelanta a otros pases, tiene un incentivo
natural para usar sus capacidades econmicas y polticas para ade
lantarse an ms. Las polticas britnicas, especialmente las apli
cadas en los siglos XVI 11 y XIX, son el mejor ejemplo de ello. Lo que
resulta desconcertante es que estas polticas tengan tantos parale
lismos con las que en nuestra poca los pases desarrollados ponen
en prctica en relacin a sus contrapartes en desarrollo.
2.3.1. LAS COLONIAS
Inglaterra instituy un poderoso conjunto de polticas con el fin de
impedir el desarrollo de las manufacturas en las colonias, especial
mente en Estados Unidos. List informa que, en 1770, William Pitt el
Viejo (entonces conde de Chatham), "molesto por los primeros
intentos de los habitantes de Nueva Inglaterra de crear fbricas,
declar que no deba permitirse a las colonias fabricar ni siquiera
el clavo de una herradura"204. La caracterizacin de Brisco de la
poltica colonial bajo Walpole describe la esencia de esta estrategia.-
Mediante regulaciones comerciales e industriales, se

intent relegar a las colonias a la produccin de materias
HA-JOON CHANG
prim as que Inglaterra se encargara de elaborar, con el objeto de

desincentivar cualquier tipo de manufactura que compitiera de
alguna manera con las de la madre patria y para confinar sus
mercados a los comerciantes y fabricantes ingleses.20^
Entre las polticas aplicadas por Inglaterra se cuentan las
siguientes. En prim er lugar, se aplicaron polticas para incentivar
la produccin de materias prim as en las colonias. Por ejemplo, en la
dcada de 1720 Walpole concedi subsidios de exportacin (''grati
ficacion es ) y aboli los aranceles britnicos a la im portacin de
m aterias prim as producidas en las colonias am ericanas (como
camo, madera y madera para construccin). Eso se hizo en la
creencia de que, al incentivar la produccin de m aterias prim as, se
las "apartara de proseguir con manufacturas que interfirieran con las
de Inglaterra 206. Ntese que sta es exactamente la m ism a lgica
que Cobden us para ju stificar la abrogacin de las Leyes del Trigo,
por entender que, puesto que dificultaban las exportaciones agr
colas de Europa continental y Estados Unidos, con ellas se con tri
bua involun tariam ente a in d u strializarlos (vase el apartado
2 .2 .1.). En segundo lugar, algunas actividades m anufactureras fu e
ron ilegalizadas. A s, por ejem plo, qued prohibida la construccin
de nuevos m olinos de acero rodantes y abiertos, lo que oblig a los
estadounidenses a especializarse en el aluminio y en el hierro en
barras, de bajo valor aadido, en vez de en productos de acero, de
alto valor aadido.207 Algunos historiadores sostienen que, en rea
lidad, este tipo de poltica no provoc unos daos significativos en
la econom a estadounidense de la poca, dado que el pas no tena
ventajas com parativas en m anufacturas.208 Parece razonable argu
mentar, sin embargo, que tal poltica se habra convertido en un
im portante obstculo, si no en una barrera insuperable, para el
desarrollo industrial de Estados Unidos si el pas hubiera seguido
siendo una colonia britnica ms all de los estadios tem pranos
(principalm ente agrcolas y com erciales) de d esarrollo.209 En te r
cer lugar, se prohibieron las exportaciones de las colonias que
com petan con productos britnicos. Ya hemos m encionado que la
industria textil del algodn de la India recibi un diiro golpe en el
siglo XVIII con la proh ibicin britnica de im portar textiles de
1 00
RETIRAR LA ESCALERA
algodn de la India ("p ercales ), pese a que los productos de esta

ultima eran de calidad superior a los britnicos (vase apartado
4.3.1.).
Otro ejem plo de esto se dio en 16 9 9 , cuando los b ritn i
cos prohibieron la exportacin de tejidos de lana de sus colonias a

o eos pases (la Ley de la Lana), con lo que prcticam ente se destru
y la industria irlandesa de la lana. Esta ley sofoc tam bin el su r
gimiento de la industria de manufacturas de lana en las colonias
am ericanas.211 Un ejem plo suplem entario es el de la ley que se
introdujo en 173?, que tena como principal punto de m ira la
industria de los som breros de piel de castor que se haba desarro
llado enA m rica; esta ley prohibi las exportaciones de som breros
de las colonias, ya fuera a pases extranjeros o a otras colonias.212
Kn cuarto lugar, se prohibi el uso de aranceles por parte de las
autoridades coloniales o, si se consideraba necesario por razones
presupuestarias, se m inim izaba su influencia de diversas m aneras.
( luando en 1859 el gobierno colonial britnico de la India impuso
mos pequeos aranceles a la im portacin de productos textiles (de
cutre el 3 y 10 por ciento) por razones puram ente fiscales, los p ro
ductores locales tuvieron que pagar el mismo nivel de im puestos
para obtener un "campo de juego nivelado 213. Aun con esa "co m
pensacin , los fabricantes de algodn britnicos ejercieron co n s
tantes presiones sobre el gobierno para la elim inacin de los
aranceles, lo que finalm ente obtuvieron en 1882;.214 En la dcada de
1H90, cuando el gobierno colonial de la India intent una vez ms
imponer aranceles a los productos de algodn esta vez para p ro
teger a la industria india del algodn, ms que por razones de p re
supuesto, los grupos de p resi n de los textiles de algodn
lograron que fracasara el intento. Hasta 19 17 no hubo aranceles a
las im portaciones de productos de algodn hacia la In dia.215
2x2. LOS PASES SEMIDEPENDIENTES

Aparte de las colonias form ales, los intentos britnicos (y de otros
PAD) de im pedir el desarrollo de las m anufacturas en pases menos
desarrollados tom aron la form a, principalm ente, de la im posicin
del libre comercio a travs de los llamados "tratados desiguales
d u rante el siglo XIX. Estos tratados solan imponer techos arancelarios,
101
HA-JOON CHANG
normalmente a la tasa uniforme de 5 por ciento, y eliminaban la

autonoma arancelaria.216
Resulta muy desconcertante comprobar que la vinculacin de
los aranceles a una tasa baja y uniforme (aunque no necesariamente
por debajo del 5 por ciento) es exactamente lo que los actuales eco
nomistas modernos partidarios del libre comercio recomiendana los
pases en desarrollo. La obra clsica de Little et al. sostiene que el
nivel apropiado de proteccin es, como mximo, del 20 por ciento
para los pases ms pobres y de virtualmente cero para los pases en
desarrollo ms avanzados. El Banco Mundial sostiene que "los indi
cios sugieren que es ventajoso hacer desaparecer de manera progre
siva y rpida las restricciones cuantitativas y reducir los aranceles a
niveles razonablemente bajos y uniformes, por ejemplo dentro de una
gama de entre 15 y 25 por ciento [nfasis aadido]"217.
El Reino Unido us los tratados desiguales por primera vez en
Amrica Latina, empezando con Brasil en 1810, a medida que los
pases del continente adquiran la independencia poltica.
Empezando por el Tratado de Nanking (1842), que sigui a la Guerra
del Opio (1839-42), China fue obligada a firmar una serie de trata
dos desiguales durante las dos dcadas siguientes. Estos tratados
dieron lugar al cabo de un tiempo a una prdida completa de auto
noma arancelaria, y, simblicamente, un britnico fue el jefe de
aduanas durante 45 aos, desde i 863 hasta 1908. A partir de 1824
Siam (actualmente Tailandia) firm diversos tratados desiguales,
hasta llegar al ms completo en 1855. Persia firm tratados desi
guales en i 836 y en 1857, y tambin lo hizo el Imperio otomano en
i 8 3 8 y 18 6 1.218
Hasta Japn perdi su autonoma arancelaria con los tratados
desiguales firmados tras su apertura en 1854 (vase apartado 2.2.7).
Ms adelante consigui poner fin a los tratados desiguales, pero esto
no ocurrira hasta 19 11.219 En este contexto tambin es interesante
destacar que cuando Japn forz la apertura de Corea en 1876 imit
con exactitud a los pases occidentales, obligando a Corea a firmar un
tratado desigual que la privaba de su autonoma arancelaria, pese al
hecho de que el propio Japn careca an de autonoma.
Los pases latinoamericanos ms importantes consiguieron
recuperar la autonoma arancelaria a partir de la dcada de 1880,
102
RETIRAR LA ESCALERA
antes que Japn. Muchos otros la recuperaron tan slo tras la

Primera Guerra Mundial, pero Turqua tuvo que esperarla hasta
1923 (a pesar de que su tratado desigual haba sido firmado en una
poca tan temprana como i 838 ) y China hasta 1929.220 Amsden
muestra cmo la industrializacin en estos pases slo pudo em pe
zar en serio cuando recuperaron su autonoma arancelaria (y la de
otras polticas). 21
2.3.3. LAS NACIONES COMPETIDORAS

En relacin a otras naciones competidoras europeas (y ms tarde en
relacin a Estados Unidos), Inglaterra no pudo usar las descaradas
medidas mencionadas anteriormente para tomar distancia. En lugar
de ello, se concentr sobre todo en impedir la salida del pas de sus
tecnologas de nivel superior, aunque esas medidas no siempre
resultaron eficaces.222
Hasta mediados del siglo XIX, cuando la maquinaria empez a
incluir tecnologas clave, el medio de transferencia tecnolgica ms
importante era el movimiento de trabajadores cualificados, que
encarnaban la mayor parte de los conocimientos tecnolgicos. En
consecuencia, los pases menos avanzados intentaban contratar
trabajadores cualificados de los pases ms avanzados, especial
mente de Inglaterra, y tambin hacan regresar a los suyos que
estaban empleados en establecimientos en esos pases. Esto a
menudo se haca mediante un esfuerzo concertado, orquestado y
apoyado por los gobiernos de los pases menos avanzados, en tanto
que los gobiernos de los ms avanzados hacan todo lo posible por
impedir esas migraciones.
Tal como se ha mencionado (apartado 3.2.4.), fue gracias a los
intentos de Francia y de otros pases europeos de contratar trabaja
dores cualificados a gran escala por lo que en 1719 Inglaterra se vio
finalmente obligada a introducir una prohibicin a la emigracin
de trabajadores cualificados, particularmente a los sometidos a
"soborno" o a los intentos de contratar trabajadores cualificados para
empleos en el exterior. Segn esta ley, el soborno era punible con
multas e incluso con la crcel. Los trabajadores emigrantes que no
volvieran a casa en un plazo de seis meses tras haber sido advertidos
io3
HA-JOON CHANG
al respecto por un funcionario britnico acreditado (generalmente

un diplomtico establecido en el extranjero) perdan sus derechos
a poseer tierras y bienes en Inglaterra, y se les retiraba la ciudada
na. La ley mencionaba especficamente industrias tales como la
lana, el acero, el hierro, el cobre y otros metales, as como la relo
jera; en la prctica, sin embargo, cubra todas las industrias.223 La
prohibicin a la emigracin de trabajadores cualificados y al sobor
no se mantuvo hasta 1825.224
Posteriormente, a medida que las tecnologas se materializa
ban cada vez ms en maquinaria, la exportacin de mquinas pas a
estar sometida al control gubernamental. En 1750 Inglaterra intro
dujo una nueva ley que prohiba la exportacin de "herram ientas y
utensilios" de las industrias de la lana y de la seda, reforzando al
mismo tiempo los castigos al soborno de trabajadores cualifica
dos. Ms tarde se ampli y reforz esta prohibicin a travs de la
legislacin. En 17 7 4 se introdujo otra ley para controlar las expor
taciones de maquinaria de las industrias del algodn y del lino. En
1781 se revis la ley de 1774 y la expresin "herram ientas y utensi
lio s se sustituy por 'cualquier mquina, motor, herramienta,
prensa, papel, utensilio o im plem ento", lo que reflejaba la crecien
te mecanizacin de las industrias. En 1785 se promulg la Ley de
Herramientas para prohibir las exportaciones de muchos tipos de
maquinaria diferentes, incluyendo tambin una prohibicin al
soborno. Esta prohibicin se relaj en 1828, cuando William
Huskisson, un destacado partidario del libre comercio, era presi
dente de la Oficina de Comercio, y fue finalmente abolida en
1 8 4 * ; 225
Hasta el siglo XVII, cuando se convirtieron en uno de los lde

res tecnolgicos mundiales, los Pases Bajos asumieron una actitud
extremadamente abierta en relacin al acceso de los extranjeros a sus
tecnologas. Sin embargo, esta actitud, tanto a nivel de empresas como
de gobierno, cambi cuando su predominio tecnolgico empez a
estar cada vez ms erosionado, y en 1751 el gobierno acab por pro
mulgar una ley que prohiba las exportaciones de maquinaria y la em i
gracin de trabajadores cualificados. Desafortunadamente, la ley tuvo
mucho menos xito que la del Reino Unido, y prosigui la salida de
trabajadores cualificados y de maquinaria.226
10 4
RETIRAR LA ESCALERA
Frente a estas medidas, con las que los pases avanzados

intentaban im pedir la salida al exterior de sus tecnologas, los
menos desarrollados pusieron en prctica todo tipo de medios "ile
gtim os" para obtener acceso a las tecnologas avanzadas. Los
em presarios y los tcnicos de estos pases, a menudo con el con
sentimiento explcito del Estado y hasta con el apoyo activo de sus
gobiernos (incluyendo ofertas de gratificaciones para los que
dominaran tecnologas especficas), eran rutinariamente reclutados para ejercer actividades de espionaje industrial.22' Landes,
Harris y Bruland, entre otros, documentaron una amplia gama de
actividades de espionaje industrial dirigidas hacia Inglaterra por
parte de pases como Francia, Rusia, Suecia, Noruega, Dinamarca,
los Pases Bajos y Blgica.228 Muchos Estados tambin organizaron
y/o apoyaron la contratacin de trabajadores britnicos y de otros
pases ms avanzados. El intento francs con John Law (vase el
apartado 2.2.4.) y A tento prusiano con Federico el Grande (vase
el apartado 2.2.3.) son slo algunos de los ejemplos ms conocidos.
Pese a todos estos esfuerzos, legtimos e ilegtimos, la actua
lizacin tecnolgica no resultaba fcil. Tal como la reciente litera
tura sobre transferencia tecnolgica ilustra, la tecnologa incluye
muchos conocimientos tcitos que no pueden transferirse fcil
mente. Este problema no pudo resolverse ni siquiera mediante la
importacin de trabajadores cualificados, ni siquiera en la poca en
que stos encarnaban a la mayor parte de las tecnologas clave.
Estas personas deban enfrentarse a barreras lingsticas y cultura
les y, lo que era ms importante, no tenan acceso a la misma in fra
estructura tecnolgica que en sus pases de origen. Landes
documenta cmo a los pases de la Europa continental les llev
dcadas asim ilar las tecnologas britnicas, aun importando, como
importaron, algunos trabajadores cualificados y, quizs, m aquina
ria clave.229
Por lo tanto, igual que ocurre con los modernos pases en
desarrollo, estas transferencias de tecnologa resultaban ms efec
tivas cuando se hacan con el apoyo de polticas cuyo objetivo era
impulsar lo que la moderna economa de la tecnologa llama "capa
cidades tecnolgicas .230 Tal como he mencionado en diferentes
lugares del apartado anterior, muchos gobiernos establecieron
105
'o p vriq h te d material
HA-JOON CHANG
instituciones de enseanza (por ejemplo, escuelas tcnicas) y de

investigacin (por ejemplo, diversas academias de ciencias no
dedicadas a la enseanza). Tambin he sealado que tomaron
medidas para aumentar el conocimiento sobre las tecnologas
avanzadas mediante la creacin de museos, la organizacin de
exposiciones internacionales, la concesin de maquinaria nueva a
empresas privadas y estableciendo "fbricas modelo que usaban
estas tecnologas avanzadas. Los incentivos financieros que los
gobiernos daban a las empresas para que stas emplearan tecnolo
gas ms avanzadas, especialm ente rebajas y exenciones de
impuestos a las importaciones de equipamiento industrial, tam
bin se usaron mucho.231 Hay que destacar que las rebajas de aran
celes o la exencin de im puestos a ciertos bienes de capital
importados (que, curiosamente, coexistan con las restricciones a
las importaciones de otros bienes de capital) fueron hasta hace
poco unas de la s p rin c ip a le s h e rra m ie n ta s de la p o ltic a in d u stria l
de Asia Oriental.
A mediados del siglo XIX las tecnologas clave se haban vuel
to tan complejas que la importacin de trabajadores cualificados y
de maquinaria no bastaba para lograr el dominio de una tecnologa.
Esto queda reflejado en el hecho de que las prohibiciones del
gobierno britnico a la emigracin de trabajadores cualificados y a
las exportaciones de maquinaria haban sido, para entonces, aboli
das. Desde entonces, la transferencia activa de los conocimientos
tecnolgicos por parte de sus propietarios mediante la concesin de
patentes pas a ser un canal clave de transferencia tecnolgica en un
buen nmero de industrias, lo que hizo que las polticas e institucio
nes que controlaban la proteccin de los derechos de propiedad inte lectual (en adelante DPI) pasaran a ser mucho ms importantes que
anteriormente. Esto culmin ms adelante en el surgimiento del
rgimen de DPI, tras la Convencin de Pars de i 883 sobre Patentes y
la Convencin de Berna de 1886 sobre Derechos de Autor, elaboradas
a partir de las presiones de los pases tecnolgicamente ms avanza
dos, especialmente Estados Unidos y Francia.
Entre 1790 y 1850 la mayor parte de los PAD promulgaron
leyes de patentes (vase el apartado 3 .2 .3 .B del captulo 3 para ms
detalles). Sin embargo, todas estas prim eras leyes de patentes
106
C opyrighted
RETIRAR LA ESCALERA
resultaron muy deficientes, a juzgar por los estndares modernos

que se exigen incluso a los pases en desarrollo tras el acuerdo
TRIPS (Trade-Related Intellectual Propcrty Rights "derechos de
propiedad intelectual vinculados al com ercio) de la OMC.232
En relacin al que es nuestro principal centro de inters en
este captulo hay que sealar que estas leyes apenas acordaron una
proteccin muy inadecuada a los DPI de ciudadanos extranjeros.233
En la mayor parte de los pases, incluyendo el Reino Unido (antes
de la reforma de 185a), los Pases Bajos, Austria y Francia, patentar
invenciones importadas por parte de sus nacionales estaba a
menudo permitido explcitamente. En Estados Unidos, antes de la
ley de patentes revisada de 1835, las patentes se concedan sin tener
que presentar ninguna prueba de originalidad, posibilitando as que
se patentaran tecnologas importadas. Como ya dijimos, Suiza no
tuvo un sistema de patentes hasta 1907, y, aunque los Pases Bajos
promulgaron una ley de patentes en 1817, sta fue abolida en 1869 y
no fue reintroducida hasta 19125.
Lo que resulta destacable es que, pese al surgimiento de un
rgimen de DPI en los ltimos aos del siglo XIX, incluso los pases
ms avanzados seguan violando rutinariamente los DPI de los ciu
dadanos de otros pases hasta bien entrado el siglo XX. Tal como se
mencion antes, Suiza y los Pases Bajos no tuvieron una ley de
patentes hasta 1907 y 19 12 , respectivamente. Incluso Estados
Unidos, que era un firme defensor de los derechos de los propieta
rios de patentes, no reconoci los derechos de propiedad de los
extranjeros hasta 18 9 1.234 Todava en las ltimas dcadas del siglo
XIX, cuando Alemania estaba a punto de superar tecnolgicamente
al R e in o U n id o , exista una gran preocupacin en el Reino Unido
sobre la generalizada violacin por parte de Alemania de sus m ar
cas registradas.23^ Al mismo tiempo, los alemanes se quejaban de
la ausencia de una ley de patentes en Suiza y del consiguiente robo
de propiedad intelectual alemana por parte de empresas suizas,
principalmente de la industria qumica.
Aunque el Reino Unido careci de una ley de marcas regis
tradas hasta 1862, Kindleberger seala que "ya en la dcada de i 83o
un buen nmero de fabricantes britnicos estaban continuam en
te inm ersos en litigios para proteger sus marcas registradas 236.
HA-JOON CMANG
En 1862 el Reino Unido promulg una ley de marcas registradas (la

Ley de Marcas de Mercaderas), que prohiba el "robo comercial ,
como por ejemplo la falsificacin de marcas registradas y el etiqueta
do de cantidades falsas. En la revisin de la ley en 1887, ante la preo
cupacin que despertaban las infracciones extranjeras sobre todo
alemanas a la ley britnica de marcas registradas, el Parlamento
britnico aadi explcitamente el lugar o pas de fabricacin como
parte de la necesaria "descripcin comerciar1. Esta ley revisada
prohibi no slo las descripciones notoriamente falsas sino tambin
las descripciones engaosas, como por ejemplo la entonces extendi
da prctica alemana de vender vajilla de Sheffield falsificada con fal
sos logos. Segn esta ley:
[era] un delito penalmente castigado vender un artcu
lo fabricado en el extranjero que contenga cualquier palabra
marca que conduzca al comprador a creer que est hecho en
Inglaterra, en ausencia de otras palabras que d e n o t e n el
lugar de origen real. 237
Segn Kindleberger, la ley tambin contena disposiciones
especficas que exigan que "los bienes extranjeros marcados con el
nombre de un comerciante ingls lleven tambin la indicacin o el nom
bre del lugar de su origen extranjero 238.
Sin embargo, las em presas alem anas pusieron en prctica
un buen nmero de m edidas para eludir esta ley. A s, por ejem
plo, colocaban el sello del pas de origen en el paquete y no en los
artculos individuales, por lo que, una vez que el objeto se desem
paquetaba, los clientes no podan conocer el pas de origen del pro
ducto (una tctica corriente, segn se dice, en las importaciones de
relojes y de archivadores). Otra alternativa era enviar algunos
artculos en piezas separadas y hacerlas ensamblar en Inglaterra
(por lo que parece, un mtodo corriente para los pianos y las b ici
cletas) o, tambin, colocar el sello del pas de origen en un lugar en
el que quedara prcticamente invisible. William documenta:
Una empresa alemana que exporta a Inglaterra un gran
nmero de mquinas de coser claramente denominadas
"Singers " y Mquinas de Coser or-Britnicas pone el sello
de "Hecho en Alemania en pequeas letras por debajo del
10 8
RETIRAR LA ESCALERA
pedal. Haran falta media docena de costureras para dar la

vuelta a la mquina y leer la leyenda; de otro modo no se
podra leer.239
3 .4 . PO LTICA S PARA E L D ESARRO LLO IN D U ST RIA L:

A LG U N O S M ITO S H IST RICO S Y A LG U N A S LEC C IO N ES
En este captulo he examinado la historia de las polticas industriales,
comerciales y tecnolgicas (ICT) en un buen nmero de PAD cuando
stos eran pases en desarrollo: el Reino Unido, Estados Unidos,
Alemania, Francia, Suecia, Blgica, los Pases Bajos, Suiza, Japn,
Corea y Taiwn. El panorama que surge de esta revisin histrica es
bsicamente contradictorio con el que describen los comentaristas
neoliberales, y tambin, desde luego, con el de muchos de sus crticos.
En este ltimo apartado del captulo comienzo por resum ir mi
explicacin del papel de las polticas ICT en el desarrollo de un buen
nmero de PAD clave (apartado 2.4*1.). Luego dibujo un cuadro glo
bal de estos perfiles de pases y concluyo que, aunque virtualmente
todos los pases usaron medidas de promocin de la industria
naciente, hubo una considerable diversidad entre los pases en rela
cin a la exacta combinacin poltica (apartado 2.4.2.). Comparo
despus las polticas ICT de los PAD de pocas anteriores con las de
los actuales pases en desarrollo y sostengo que, una vez que conside
ramos la brecha de productividad que necesitan superar, los actuales
pases en desarrollo son en realidad mucho menos proteccionistas
que los propios PAD en el pasado (apartado 2.4.3.).
2.4.1 . ALGUNOS MITOS HISTRICOS YALCUNOS HECHOS SOBRE
LAS POLTICAS PUESTAS EN PRCTICA EN POCAS ANTERIORES
A.
C a s i t o d o s l o s p a se s e x it o s o s a p li c a r o n m e d id a s de p r o t e c c i n
DE LA INDUSTRIA NACIENTE Y OTRAS POLTICAS

QUE ESTABAN INTENTANDO
ICT
CUANDO ERAN ECONOMAS
ACTUALIZARSE
La argumentacin que desarrollo en este captulo deja claro que

casi todos los PAD haban adoptado alguna forma de estrategia de
10 9
HA-JOON CHANG
promocin de la industria naciente cuando estaban intentando actua

lizarse. En muchos pases la proteccin arancelaria era un componen
te clave de esta estrategia, pero no fue ni el nico ni necesariamente
tampoco el componente ms importante de la estrategia. Es destacable que fueran el Reino Unido y Estados Unidos, los supuestos lugares
de origen de la poltica de libre comercio, los que usaran la proteccin
arancelaria ms agresiva (vanse los apartados B y C).
Las aparentes excepciones a este patrn histrico entre los
pases a los que he pasado revista son Suiza, los Pases Bajos y, en
menor medida. Blgica, aunque aun en estos casos se han de hacer
algunos matices. Suiza se benefici de la proteccin "natural1 acorda
da por las Guerras Napolenicas en un momento crtico de su desa
rrollo industrial. El gobierno de los Pases Bajos us, por un lado, unas
polticas agresivas para alcanzar su supremaca naval y comercial en
los siglos XVI y XVII, y por otro lado estableci agencias de financia
cin industrial y promovi la industria textil del algodn en la dcada
de i 83o. Blgica pudo haber tenido una tasa arancelaria media baja en
el siglo XIX. pero el gobierno austraco que la elimin durante la mayor
parte del siglo XVIII era mucho ms proteccionista, y determinados
sectores estuvieron muy protegidos hasta mediados del siglo XIX.
Dicho todo esto, sigue siendo razonable describir estas tres econo
mas. o al menos la de Suiza y la de los Pases Bajos, como economas
que se desarrollaron mediante unas polticas ICT bastante liberales.
Se puede argumentar que los gobiernos de estos dos pases se
contuvieron a la hora de adoptar polticas comerciales proteccio
nistas debido al pequeo tamao de sus economas, puesto que
hubiera conllevado unos costes de proteccin relativamente eleva
dos. Sin embargo, sta no es una explicacin convincente. En p ri
mer lugar. Suecia, otro pas pequeo, us con xito medidas de
proteccin de la industria naciente a finales del siglo X IX y prin ci
pios del XX, cuando estaba intentando alcanzar a los pases ms
desarrollados en un buen nmero de industrias pesadas. Una razn
ms plausible para explicar la ausencia de proteccin de la indus
tria naciente en nuestro tro de pequeos pases europeos es que, a
diferencia de Suecia, ya eran pases muy avanzados tecnolgica
mente a principios del siglo XIX. Se mantuvieron muy cerca de la
frontera tecnolgica mundial durante el perodo de la Revolucin
/opyrighted material
RETIRAR LA ESCALERA
Industrial europea, lo que quiere decir que, sencillamente, no

necesitaban demasiada proteccin para sus industrias nacientes
(vase la seccin 2.2.6. para ms detalles).
Evidentemente, a todos estos argumentos se les puede contra
poner el de que los PAD consiguieron industrializarse independien
temente de, o incluso a pesar de carecer de unas polticas ICT activas.
Muchos acontecimientos histricos estn "sobredeterminados", en
el sentido de que hay ms de un factor explicativo plausible subya
cente a ellos; es inherentemente difcil demostrar que las polticas
ICT activas, o cualquier otro factor determinado, fueran la clave del
xito de esos pases.240 Sin embargo, llama la atencin la coinciden
cia de que tantos de los pases que usaron esas polticas, desde la
Inglaterra del siglo XVIII hasta la Corea del siglo XX, hayan tenido una
industrializacin exitosa, especialmente si se considera que, segn la
argumentacin ortodoxa, esas polticas son muy dainas.
B. E l
m ito d e I n g l a t e r r a co m o e c o n o m a d e l i b r e c o m e r c io
y de la is s e z -fa ib e
Contrariamente al mito popular, Inglaterra fue una usuaria agresiva, y

en algunos casos pionera, de polticas ICT activas concebidas para
promover las industrias nacientes hasta que alcanz una clara hege
mona industrial a mediados del siglo X lX y adopt el libre comercio.
Tales polticas, aunque limitadas en su alcance, datan del
siglo XIV (Eduardo III) y del siglo XV (Enrique V II) en relacin al
comercio de la lana, la principal industria de la poca. Entre la
reforma de la poltica comercial emprendida por Walpole en 1721 y
la abrogacin de las Leyes del Trigo en 1846, Inglaterra haba pues
to en prctica los tipos de polticas I d ' que alcanzaron celebridad
con su uso en los "Estados de poltica industrial de Asia Oriental:
Japn, Corea y Taiwn tras la Segunda Guerra Mundial. Muchas pol
ticas que solemos considerar invenciones de Asia Oriental como los
subsidios a la exportacin y los descuentos arancelarios a las
importaciones sobre productos usados para la exportacin eran
muy usadas en Inglaterra en este perodo. Adems, hay que sealar
que incluso la poltica de libre comercio britnica estaba motivada en
parte por el deseo de Inglaterra de promover sus industrias. Muchos
HA-JOON CHANG
de los partidarios ms acrrimos del libre comercio, incluyendo a su

lder Richard Cobden, crean que las importaciones libres de produc
tos agrcolas por parte de Inglaterra desincentivaran las manufactu
ras de pases competidores, las cuales no se habran desarrollado sin
la existencia de las Leyes del Trigo britnicas.
C.
E s ta d o s U n id o s com o " l a m a d re p a tria y e l b a s ti n
DEL PROTECCIONISMO MODERNO*
Fue Estados Unidos, y no Alemania, como suele creerse, el pas que

sistematiz por primera vez la lgica de la promocin de la indus
tria naciente que Inglaterra haba usado tan eficazmente para plani
ficar su ascensin industrial. Los primeros argumentos sistemticos
a favor de la industria naciente fueron desarrollados por pensadores
estadounidenses tales como Alexander Hamilton y Daniel Raymond,
en tanto que Friedrich List, el supuesto padre intelectual de los a r g u
mentos a favor de la proteccin de la industria naciente, se fam iliari
z con ellos durante su exilio en Estados Unidos.
El gobierno estadounidense puso en prctica esta lgica con
mayor diligencia que ningn otro pas durante ms de un siglo
(18 16 -19 4 5 ). Durante este perodo, Estados Unidos haba tenido
una de las tasas arancelarias medias sobre las importaciones de
manufacturas ms elevadas del mundo. Dado que el pas disfrutaba
de un grado excepcionalmente elevado de proteccin "natural
debido a los altos costes del transporte, al menos hasta la dcada de
1870, parece razonable afirm ar que durante su actualizacin indus
trial las industrias estadounidenses fueron las ms protegidas del
mundo. Cuando Pat Buchan, poltico populista e inconformista de
derechas estadounidense, afirm a que el libre comercio es una cosa
"antiamericana", en cierto modo tiene razn.
Es ciertamente verdadero que las industrias de Estados Unidos
no necesariamente requeran todas las medidas de proteccin arance
laria que se pusieron en prctica y que muchos aranceles siguieron
mantenindose cuando ya haban dejado de ser tiles. Sin embargo,
tambin est claro que la economa estadounidense no habra llegado
a donde est hoy en da sin una importante proteccin arancelaria, al
menos en algunas industrias nacientes clave. El papel del gobierno de
112
RETIRAR LA ESCALERA
Estados Unidos en el desarrollo de las infraestructuras y en el apoyo a

la I+D, que se mantiene en la actualidad, es tambin de destacar.
D . E l m it o d e F r a n c i a c o m o c o n t r a p u n t o d i r i g i s t e a la I n g l a t e r r a
DEL L A IS S E Z -P A IR E
El Estado francs anterior a la Revolucin estuvo activamente invo

lucrado en la promocin industrial. Sin embargo, esta tradicin
"colbertiana" qued prcticamente suprimida debido a las ideologas
libertarias de la Revolucin Francesa y al posterior estancamiento pol
tico que durante el siguiente siglo y medio produjo una serie de gobier
nos dbiles y faltos de visin (cuando no activamente retrgrados).
A s, pues, pese a su imagen pblica de pas inherentemente
dirigiste, Francia gestion un rgimen poltico que en muchos aspec
tos era ms de laissez-faire que el de Inglaterra, y sobre todo que el de
Estados Unidos a lo largo de la mayor parte del siglo XIXy la prim e
ra mitad del siglo XX. As, por ejemplo, entre las dcadas de 1820 y
1860, el grado de proteccionismo fue en realidad ms bajo en
Francia que en el Reino Unido.
E . E l USO LIMITADO DE LA PROTECCIN CO M ERCIAL EN A L E M A N IA
Pese a que se la suela identificar como el lugar de origen de la pro

teccin de la industria naciente, Alemania nunca us realmente la
proteccin arancelaria de manera extensiva. Hasta finales del siglo
XIX tena uno de los regmenes comerciales ms liberales del
mundo, aunque algunas industrias pesadas clave s reciban una
proteccin arancelaria sustancial.
Sin embargo, esto no significa que el Estado alemn aplicara el
laissez-faire de la manera en que su contraparte francesa lo aplic
durante la mayor parte del siglo XIX y la prim era parte del XX. Tal
como ilustra la temprana experiencia de Prusia a partir del siglo
XVIII, las industrias nacientes podan ser y lo eran promovidas
por medios diferentes a los aranceles, incluyendo la inversin esta
tal, la cooperacin pblico-privada y diversos subsidios.
Aunque el desarrollo posterior del sector privado, en parte
debido al xito de esos esfuerzos, hiciese que la intervencin estatal
ii3
HA-JOON CHANG
directa resultara innecesaria e impopular, el Estado continu

desempeando un importante papel de "gua . Este fue el caso, en
particular, en relacin a algunas industrias pesadas de fines del siglo
XIX y principios del XX (que durante esta poca tambin recibieron
*
una importante proteccin arancelaria). Este fue tambin el perodo
en el que el Estado alemn se convirti en pionero en el estableci
miento de instituciones de proteccin social, en su intento de
amortiguar la agitacin revolucionaria y de establecer la paz social
(vase el apartado 3 .2,.6.A del captulo 3 para ms detalles).
Por lo tanto, mientras que Alemania difcilm ente puede ser
descrita como el mismo tipo de Estado de laissez-faire que Francia
en el siglo XIX y principios del XX, la intervencin estatal en el
principal perodo de actualizacin industrial de Alemania no fue
tan importante como algunos piensan, sobre todo en lo relaciona
do a la proteccin arancelaria.
F. S u e c ia no s i e m p r e f u e la " p e q u e a e c o n o m a a b ie r t a "
QUE MS ADELANTE PAS A REPRESENTAR
Aunque la experiencia sueca no exige una revisin tan drstica

como los casos que acabamos de discutir, s contiene algunos mitos
que hace falta disipar.
En general, la proteccin arancelaria sueca durante el perodo
de actualizacin industrial no fue generalizada, pese al atraso eco
nmico del pas. Sin embargo, el Estado sueco parece haber usado
la proteccin arancelaria de manera estratgica: para promover la
industria textil a principios del siglo XIX y para reforzar las indus
trias mecnica y elctrica en el siglo XIX. Hay que destacar que el
rgimen arancelario sueco para la industria textil a principios del
siglo XIX fue, de hecho, una clsica estratgica de promocin "asi
tico-orientar1 de fines del siglo XX (y tambin de la Inglaterra del
siglo XVIII), que inclua aranceles altos sobre los productos finales
y aranceles bajos sobre las materias primas importadas.
Otro aspecto que debemos sealar es que desde un estadio tem
prano Suecia desarroll tambin unas formas interesantes de coopera
cin pblico-privada en el desarrollo de infraestructuras y en algunas
industrias clave, especialmente la del hierro. Esta colaboracin es
RETIRAR LA ESCALERA
notoriamente sim ilar a la que encontramos en Asia Oriental duran

te el perodo de postguerra, La importancia temprana que dio a la
educacin, a la formacin profesional y a la investigacin tambin
es destacable.
G. E l ACTIVISMO ESTATAL EN E L JAPN DE LA P R IM E R A MODERNIDAD
FUE LIMITADO DEBIDO A CONSTRICCIONES EXTERNAS
Cuando se abri al mundo por primera vez y se embarc en su moder

no desarrollo industrial, Japn no pudo usar medidas de proteccin
arancelaria para promover nuevas industrias debido a los tratados desi
guales que se vio obligado a firmar, los cuales limitaban sus aranceles a
tasas inferiores al 5 por ciento. Tuvo que buscar otros medios de pro
mocin industrial y, as, el Estado japons estableci fbricas modelo
en industrias clave (que pronto fueron privatizados por razones de pre
supuesto y de eficiencia), proporcion subsidios a industrias clave e
invirti en infraestructuras y educacin. Sin embargo, dada la impor
tancia de los aranceles como herramienta para la promocin industrial
en esa poca (cuando otras herramientas polticas no haban sido
inventadas an y/o fueron consideradas "demasiado radicales), su
falta de autonoma arancelaria le supuso un impedimento considerable.
Tan slo a principios del siglo XX, con el fin de los tratados desi
guales en 19 11, pudo Japn establecer una estrategia de desarrollo
industrial ms global, la cual inclua la proteccin arancelaria como
elemento clave. El considerablemente superior desempeo de Japn
durante el perodo de postguerra, cuando puso en prctica una impre
sionante coleccin de "innovaciones en sus herramientas de polti
cas ICT, muestra tambin cmo la capacidad de usar un mayor nmero
de herramientas polticas puede hacer que la intervencin estatal
resulte ms eficaz.
H . " C a z a d o r e s f u r t iv o s c o n v e r t id o s e n g u a r d a b o s q u e s :
LAS POLTICAS CAM BIAN CON E L DESARROLLO
Un hecho importante que surgi de la argumentacin que desarro

ll en este captulo es que los PAD modificaron sus posiciones p o l
ticas de acuerdo con su posicin relativa en la com petencia
n5
HA-JOON CHANG
internacional. Parte de esto es el acto deliberado de "retirar la esca

lera , pero tambin parece deberse a la natural tendencia humana
a reinterpretar el pasado desde el punto de vista del presente.
Cuando estaban en situaciones de actualizacin industrial,
los PAD protegieron sus industrias nacientes, se apropiaron furti
vamente de trabajadores cualificados extranjeros, se hicieron con
mquinas de contrabando provenientes de los pases ms desarro
llados, ejercieron actividades de espionaje industrial y violaron, a
sabiendas, patentes y marcas registradas. En cambio, una vez que
pasaron a formar parte de la liga de las naciones ms desarrolladas,
se convirtieron en defensores del libre comercio e im pidieron la
salida de trabajadores cualificados y de tecnologas; tambin se
convirtieron en firm es protectores de patentes y marcas registra
das. De esta manera, los cazadores furtivos parecen haberse vuelto
guardabosques con inquietante regularidad.
El Reino Unido del siglo XIX molest a muchos pases, espe
cialmente a Alemania y a Estados Unidos-, stos consideraban que la
prdica britnica de las virtudes del libre comercio era una hipo
cresa, ya que durante el siglo XVIII Inglaterra haba usado medidas
de proteccin de la industria naciente con ms intensidad que n in
gn otro pas. El mismo sentimiento podra expresarse hoy da
cuando los negociadores comerciales estadounidenses predican las
virtudes del libre comercio a los pases en desarrollo; o cuando las em
presas farmacuticas suizas piden una gran proteccin de los derechos
de propiedad intelectual.
2.4.2. "NO SLO MEDIANTE ARANCELES": DIVERSOS MODELOS
DE PROMOCIN DE LA INDUSTRIA NACIENTE
Tal como se ha visto antes, prcticamente todos los PAD exitosos

usaron medidas de proteccin de la industria naciente durante sus
perodos de actualizacin industrial. Pero esto, desde luego, no sig
nifica que podamos concluir que esas polticas garanticen autom
ticamente el xito econmico. Conocemos demasiados ejemplos de
la historia y de la experiencia contempornea que contradicen una
proposicin tan ingenua. Existe, sin embargo, un patrn histrico
notoriamente persistente que se extiende de la Inglaterra del siglo
RETIRAR LA ESCALERA
X VIII a la Corea de fines del siglo XX segn el cual el desarrollo e co

nmico exitoso se alcanz mediante medidas de proteccin de la
industria naciente. Este patrn es, sencillam ente, demasiado
poderoso como para ser considerado una mera coincidencia. Por
consiguiente, quienes creen en las virtudes del libre comercio y de
polticas ICT
laissez-faire para los pases actualmente en desarrollo
tienen que explicar por qu creen que este patrn histrico ha deja
do de ser relevante. (Trataremos de nuevo esta cuestin en el cap
tulo 4.)
Por ms importante que haya sido la proteccin arancelara
en el desarrollo de la mayor parte de los PAD, sta no fue en modo
alguno lo repito la nica herram ienta poltica, y ni siquiera
necesariam ente la ms importante, empleada por estos pases al
prom over industrias nacientes. Existieron otras muchas, tales
como los subsidios a la exportacin, las rebajas arancelarias sobre
insumos usados para exportaciones, la concesin de derechos de
monopolio, el establecimiento de crteles, los crditos dirigidos, la
planificacin de inversiones, la planificacin de mano de obra, el
apoyo a la I+D y la promocin de instituciones que facilitaban la
cooperacin pblico-privada. Los aranceles ni fueron ni son la nica
herram ienta poltica disponible para un Estado que intenta desa
rrollar nuevas industrias o m ejorar industrias viejas. En algunos
pases, como A lem ania hasta fines del siglo X IX o Japn antes de la
restauracin de su autonoma arancelaria en 1 9 11, la proteccin
arancelara ni siquiera fue la herram ienta ms importante para la
prom ocin de la industria naciente.
Hubo, evidentemente, un grado de diversidad considerable
entre los PAD en cuanto a sus recetas polticas, dependiendo de sus
objetivos y de las condiciones a las que se enfrentaban. A s, por
ejemplo, Estados Unidos us la proteccin arancelaria ms activa
mente que Alem ania, pero el Estado alemn desempe un papel
mucho ms amplio y directo en la prom ocin de la industria
naciente que su contraparte estadounidense. Otro ejemplo es el de
Suecia, cuya poltica se bas en acuerdos de actividades conjuntas
pblico-privadas ms que, por ejemplo, la de Reino Unido.
A s, pues, a pesar de algunos patrones histricos notoriamente
claros, tambin hay una diversidad considerable en la receta exacta de
1x7
Copyrighted materia!
HA-JOON CHANO
la mezcla de herramientas polticas usadas para la promocin

industrial en los diferentes pases. Esto, a su vez, supone que no hay
un modelo "de talla nica para el desarrollo industrial; slo
amplios principios directores y diferentes ejemplos de los cuales
aprender.
2.4.3. COMPARACIN CON LOS ACTUALES PASES EN DESARROLLO
Las argumentaciones sobre polticas comerciales de quienes se

muestran escpticos ante la puesta en prctica de polticas ICT acti
vas rara vez reconocen la importancia de la proteccin arancelaria
en el desarrollo econmico de los PAD.211 Y los pocos que s lo
hacen desprecian la relevancia de los indicios histricos sealando
que los niveles de proteccin de los PAD en pocas anteriores son
considerablemente ms bajos que los que se han dado en los actua
les pases e n desarrollo.
Little et al. sostienen que "aparte de Rusia, Estados Unidos,
Espaa y Portugal, no parece que los niveles arancelarios en el p ri
mer cuarto del siglo XX, cuando eran ciertamente ms altos en la
mayor parte de los pases que en el siglo XIX, permitieran en gene
ral unos niveles de proteccin mucho ms altos que el tipo de nive
les de promocin a la industria que hemos visto, en el captulo
anterior, que son justificables para los pases en desarrollo actuales
[que. segn sostienen, eran de como mucho un 20 por ciento para
los pases ms pobres y de prcticamente o para los pases en desa
rrollo ms avanzados] 24. De manera sim ilar, el Banco Mundial
sostiene que "aunque los pases industriales contaron con una pro
teccin natural ms alta antes del descenso de los costes del trans
porte, el arancel medio en doce pases industriales iba del 11 al 82
por ciento entre 1820 y 1980 [...] En cambio, el arancel medio a
los productos manufacturados en los pases en desarrollo es de un
34 por ciento243.
Este argumento suena suficientemente razonable, sobre todo
si consideramos el hecho de que las cifras de los aranceles pueden
hacernos subestimar el grado de promocin de la industria nacien
te en los actuales pases en desarrollo cuando se los compara con las
cifras correspondientes a los PAD de otros tiempos. Tal como he
RETIRAR LA ESCALERA
sealado al comienzo de este captulo (apartado 2.1.), las limitadas

competencias fiscales y la falta de competencias regulatorias del
Estado limitaron seriamente el alcance de las polticas ICT diferen
tes a la poltica arancelaria en los PAD en tiempos pasados. Los
gobiernos de los actuales pases en desarrollo tienden a usar un
espectro ms amplio de herram ientas polticas para la promocin
de la industria naciente, aunque algunas de estas herramientas
(como por ejemplo los subsidios a la exportacin, excepto en el
caso de los pases ms pobres) hayan sido puestas "fuera de la ley"
por la OMC.244
No obstante, este argumento es muy engaoso en un im por
tante sentido. El problema es que la brecha de productividad entre
los actuales pases desarrollados y los pases en desarrollo es
mucho mayor que la que exista entre los PAD ms desarrollados y
los menos desarrollados en pocas pasadas. Esto significa que los
actuales pases en desarrollo deben imponer unas tasas arancela
rias mucho ms elevadas que las usadas por los PAD en el pasado
para proporcionar el mismo grado de proteccin real a sus indus
trias que el acordado anteriormente a las industrias de los PAD,245
En otras palabras, dada la mayor brecha en productividad a la que
deben hacer frente, los actuales pases en desarrollo deben usar
unos aranceles mucho ms elevados en comparacin con los PAD
de otros tiempos simplemente para obtener los mismos efectos de
proteccin.
Antes de que pasemos a demostrar esta afirmacin, debemos
admitir que no es sencillo m edir las brechas de productividad
internacionales. Las cifras de ingresos per cpita son maneras evi
dentes de aproximacin, por ms que resulten toscas, pero vale la
pena discutir si cabe usar los ingresos medidos en dlares actuales
o en paridad de poder de compra (PPP). Puede afirm arse que los
ingresos medidos en dlares actuales son un m ejor reflejo de la
brecha de productividad en el sector comercializable, que es ms
relevante en la determinacin en los niveles arancelarios. Sin embar
go, los ingresos medidos en dlares estn sujetos a las excentricidades
de las fluctuaciones de los tipos de cambio, que pueden no tener nada
que ver con los diferenciales en productividad. Las cifras de ingre
sos PPP son un mejor reflejo de la productividad global de un pas,
119
C opyrighted
HA-JOON CHANG
pero tienden a subestimar, a menudo considerablemente, los d ife

renciales de productividad en el sector comercializable. En lo que
sigue he usado cifras de ingresos PPP, en parte debido a que pro
porcionan una m ejor medida de la productividad global de una eco noma y en parte porque las m ejores estim aciones histricas
disponibles de ingresos de los PAD realizadas por Maddison se s ir
ven de ellas.246
Segn las estimaciones de Maddison. durante el siglo XIX la
proporcin de los ingresos per cpita en trminos de PPP en los
PAD ms pobres (como Japn y Finlandia) y los PAD ms ricos
(como los Pases Bajos y el Reino Unido) era de alrededor de dos o
cuatro a uno.247 En ningn caso era tan importante como la brecha
entre los actuales pases en desarrollo y los desarrollados. Datos
recientes del sitio web del Banco Mundial muestran que en 1999 la
diferencia de ingresos per cpita en trm inos PPP entre los pases
ms desarrollados (por ejemplo Suiza, Japn o Estados Unidos) y
los menos desarrollados (por ejemplo, Etiopa, Malaui o Tanzania)
est en torno a 50 o 60 a i . 248 Pases en vias de desarrollo medios
como Nicaragua (2.0 6 0 dlares), la India (2 .23o dlares) o
Zimbabue (2.690 dlares) deben enfrentarse a brechas de produc
tividad en torno a 10 o 15 a 1. Incluso para los pases en desarrollo
bastante avanzados como Brasil (6.840 dlares) o Colombia (5.580
dlares), la brecha de productividad con respecto a los principales
pases industriales es de una proporcin de alrededor de 5 a 1.
Cuando a fines del siglo XIX Estados Unidos acord una pro
teccin arancelaria media de ms del 40 por ciento a sus industrias,
sus ingresos per cpita medidos en PPP ya llegaban a las tres cuar
tas partes de los del Reino Unido (2.599 dlares frente a 3 .5 11 dla
res en 1875).249 Y esto ocurra cuando la "proteccin natural" que
acordaba la distancia, especialmente importante en el caso de
Estados Unidos, era considerablemente mayor que en la actuali
dad, como incluso la cita del Banco Mundial que sealbamos antes
reconoce.250 Comparada con esto, la tasa arancelaria media ponde
rada segn el comercio exterior del 71 por ciento que tena la India
justo antes del acuerdo de la OMC pese al hecho de que su in gre
so per cpita medido en PPP es slo de alrededor de una quincea
va parte del de Estados Unidos hace parecer a ese pas como un
120
RETIRAR LA ESCALERA
verdadero campen del libre comercio. Tras el acuerdo de la OMC,

la India redujo su arancel medio ponderado segn el comercio
exterior al 3 a por ciento, un nivel por debajo del cual el arancel
medio de Estados Unidos nunca descendi en el perodo transcu
rrido entre el fin de la Guerra Civil y la Segunda Guerra Mundial.
Para considerar un ejemplo menos extremo, en 1875 Dinamarca
tenia una tasa arancelaria media de alrededor del 15-20 por ciento,
cuando su ingreso per cpita era visiblem ente menor al 60 por
ciento del del Reino Unido fa .o 3 i dlares frente a 3 .5 11). Tras el
acuerdo de la OMC, Brasil redujo su arancel medio ponderado
segn el comercio exterior desde el 41 por ciento hasta el 27 por
ciento, un nivel que no est muy por debajo del nivel dans, pero su
ingreso medido en PPP es apenas del 20 por ciento que el de
Estados Unidos (6.840 dlares frente a 3 1.9 1o ) .251
Dada esta brecha de productividad, los niveles de proteccin
relativamente elevados que predominaban en los pases en desa
rrollo hasta la dcada de 1980 no parecen excesivos segn los nive
les histricos de los PAD. En lo que respecta a los niveles
considerablemente ms bajos que se han generalizado tras dos
dcadas de liberalizacin comercial generalizada en esos pases, se
puede sostener, incluso, que los actuales pases en desarrollo estn
en realidad menos protegidos de lo que lo solan estar los PAD.
NOTAS
1. La de Sachs y Warner (1995) es una de las versiones de esta cuestin ms eq u i
libradas y m ejor informadas, pero en ltimo trmino equivocada. Bhagwati
(1985, 1998) ofrece una versin menos equilibrada pero probablemente ms
representativa. Pueden encontrarse estudios de importantes decisores polti
cos internacionales que exponen este punto de vista en Bhagwati y Hirsch
(19 9 8), un volumen de ensayos recopilados en honor de Arthur Dunkcl. quien
supervis la Ronda Uruguay (19 8 6 -9 3 ) cuando era director general del GATT
(General Agreement on Tariffs and Trade " Acuerdo General sobre Aranceles y
Comercio"). Los artculos de De C lercq y Ruggiero arriba citados forman parte
de esta recopilacin.
Z. De Clercq. 1998, p. 196.
3 . De Clercq, 1998, pp. 2 0 1 - 2 .
4. El desafortunado vnculo entre intervencionismo estatal y autocracia, segn
esta versin de la historia, se rompi ms tarde, tras el fin de la Segunda
Guerra Mundial, cuando las autoridades estadounidenses de ocupacin en
121
HA-JOON CHANG
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23.
24.
estos pases disolvieron los crteles, al darse cuenta de que haban estado en la
raz del fascismo.
Sachs y Warner. 1995. PP- 11 " 2 l *
Bhagwati, 1998, p. 37.
La expresin est tomada de Sachs y Warner, 1995. p. 3 .
Sachs y Warner (1995) sitan esta "edad de oro" en el perodo 18 5 0 - 19 14 .
Ruggiero, 1998, p. i 3 i.
Vase una explicacin clsica sobre la actualizacin en Abramovitz, 1986; id., 1989.
Pongo la palabra "ilegal" entre comillas, dado que la "legalidad" en este caso
estaba referida a las leyes britnicas, cuya legitimidad podra no ser (y en la
prctica desde luego no lo era) aceptada por otros pases.
Kindleberger, 1996, p. 109.
Kamsay. 1982. p. 59; Davis, 1999, p. 348.
Ramsay, 1982. p. 59.
Esto recuerda las polticas usadas por Japn y Corea durante el perodo de
postguerra para controlar el "consumo de lujo**, especialmente en lo que r e s
pecta a los bienes de lujo importados. Vase al respecto Chang, 1997.
Davies, 1999. P* ^ 4 9 ; v a8e tambin Davis, 1966, p. 281.
Debo agradecer a Erik Reinert por recomendarme este libro tanto en su obra
(por ejemplo, Reinert, 1996) como personalmente.
Defoe. 1728. pp. 8 i - i o i .
Defoe. 1728. p. 94. Sin embargo, Defoe da una explicacin errnea de los
hechos. Antes de su coronacin en 1485, Enrique V il pas sus artos de exilio en
Inglaterra y en Francia, no en Burgundy (Gunn, 1995. p. 9). Dado que
Burgundy tena una larga vinculacin con losyorkistas (Elton, 1997, pp. 5 -6 ),
habra sido en cualquier caso imposible que el joven Enrique, un lancasteriano que hua del rgimen yorkista. buscara exilio en Burgundy. Desde luego,
este error factual de Defoe no cambia la cuestin bsica de que el centro de los
esfuerzos britnicos por actualizar su industria durante el reinado de Enrique
V il eran los Pases Bajos, incluyendo Burgundy. Agradezco a Tom Penn por lla
marme la atencin sobre esta importante cuestin.
Segn Defoe, Enrique VII "puso la manufactura de lana en pie en varias partes
en su pas, particularmente en Wakefield. L e e d sy Hallifax, en el oeste Riding
de Yorkshire, un pas adecuado para esta situacin particular, adaptado al tra
bajo, al estar lleno de innumerables fuentes, minas de carbn y otras cosas
apropiadas para llevar a cabo semejante em presa" (Defoe. 1728. p. 96).
Segn Defoe, Enrique V il "busc en secreto una gran cantidad de extranjeros
que estaban perfectamente cualificados en la manufactura, para venir e in s
truir a su propio pueblo aqu en sus comienzos" (Defoe, 1728, p. 96).
Ramsay, 1982, p. 61.
Enrique VII se dio cuenta de que "lo sflamencos eran viejos en el negocio, con
mucha experiencia, y que se movian en una y otra direccin hacia nuevas su e r
tes y tipos de bienes, que los ingleses no podan conocer en la actualidad, y
cuando los conocan, no tenan las habilidades necesarias para imitarlos: Y que
por lo tanto deba proceder de forma gradual" (Defoe. 1728, p. 96). Por lo
tanto, l "saba... que era una empresa de tal magnitud que bien mereca la
mayor prudencia y precaucin, que no deba intentrsela a la ligera, por lo que
no deba impulsarse con demasiado ardor" (ibidem, p. 96).
Enrique VII "no prohibi inmediatamente la exportacin de lana a \osflam en
cos, ni tampoco, hasta algunos aos despus, grav la exportacin de lana con
ms impuestos de los que antes tenan (Defoe, 1728. p. 96). En lo que respec
ta a la prohibicin a la exportacin de lana virgen. Defoe dice que Enrique VII
estaba "tan lejos... de poder cum plir su designio, que nunca pudo lleg ara una
RETIRAR LA ESCALERA
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prohibicin total de exportarla lana en su reinado (ibdem, p. 96). As, pues,

aunque Enrique V II "en determinado momento pretendi frenar la exporta
cin de la lana, acept que se incumpliera su orden y ms tarde retir por co m
pleto la prohibicin" (ibdem, p. 97).
Defoe. 1728, pp. 97-8.
Defoe. 1728, pp. 9 7 - 10 1.
Las exportaciones de tejidos (en su mayor parte de lana) constituan alrededor
del 70 por ciento de las exportaciones en 1700, y an ms del 50 por ciento de
las exportaciones totales hasta la dcada de 1770 (Musson, 1978, p. 85).
Vase Wilson (1984, pp. 16 4 -5 ) sobre la evolucin de las prim eras Leyes de
Navegacin.
Citado en List, 1885, p. 40. Segn List, sta "durante siglos haba sido la m xi
ma principal de la poltica comercial inglesa, como anteriormente haba sido
la de la poltica comercial de la Repblica de Venecia (ibdem. p. 40).
Vanse los detalles en Brisco, 1907, pp. i 3 i - 3 . 14 8 -5 5 , 16 9 - 7 1; McCusker.
1996. p. 358; Davis, 19 6 6 , pp. 3 i 3 -14 ; Wilson, 1984, p. 267.
Resulta interesante que en el caso de sustancias para teir, los impuestos a la
importacin se abolieron para ayudara las industrias de teido, mientras que
los impuestos a la exportacin se introdujeron "para que su exportacin no
ayudara a los fabricantes extranjeros (Brisco. 1907, p. 139).
Brisco seala que la primera prima a la exportacin fue concedida durante el
reinado de Guillermo y Mara para la exportacin de cerveza, cerveza inglesa,
cerveza de alta graduacin, sidra y sidra de pera (1907, p. 153). Esta poltica se
hizo famosa por el uso exitoso que se hizo de ella en los pases de Asia Oriental
tras la Segunda Guerra Mundial (vase el apartado 2.2.7).
Brisco, 19 07. p. 3 2 .
Hasta fines del siglo XVII la mayor parte de las exportaciones, igual que la
mayor parte de las importaciones, se gravaban con un 5 por ciento. Guillermo
III subi los impuestos a la importacin hasta el 15 -2 5 por ciento, pero m an
tuvo la tasa de exportaciones al 5 por ciento para la mayor parte de los produc
tos (Davis. 19 6 6 . pp. 3 i o - 3 u ) . Las excepciones a la posterior abolicin de los
impuestos a la exportacin bajo Walpole incluan el alumbre, el plomo, el
mineral de plomo, la lata, la piel curtida, el carbn, los tejidos de lana blanca,
las pieles y el pelo (para ms detalles vase Brisco, 1907, p. i 3 i, n. 1).
Brisco seala que los subsidios a la exportacin bajo el ministerio de Walpole
no eran concedidos a industrias nacientes, sino a industrias ya establecidas
(1907, p. 152).
En palabras de Brisco, "Walpole entendi que, para vender con xito en un
mercado fuertemente competitivo, era necesario que los bienes fueran de alta
calidad. El fabricante, demasiado ansioso por su p eraren v e n ta s a su rival, ten
dera a bajar la calidad de sus productos, lo que, en ltimo trmino, repercuti
ra en otros bienes hechos en Inglaterra. Slo haba una manera de asegurarse
de que los bienes fueran de calidad alta, y era la de regular su fabricacin
mediante la supervisin gubernamental" (1907, p. 185). Una vez ms, en con
tramos la moderna versin de esta poltica en pases como Japn y Corea
durante el perodo de postguerra, donde las agencias comerciales estatales no
slo actuaron como fuentes de informacin y canales de mercado, sino tam
bin como controladores de la calidad de los productos de exportacin.
Brisco, 1907, p. 129.
Davis (1966) argumenta que el perodo entre 1763 y 1776 fue testigo de una
particular proliferacin de medidas proteccionistas, que segn l influyeron
en la construccin de la opinin de Adam Smith sobre el mercantilismo en su
Wealth o f Nations [La Riqueza de las Naciones], publicada en 1776.
123
HA-JOON CHANG
39. La exportacin britnica de productos de algodn textil a las Indias Orientales,

la mayor parte de los cuales iban a parar a la India, aument de un 6 por c ie n
to de las exportaciones totales de textiles de algodn tras las Guerras
Napolenicas (alrededor de 18 15), au n 22 por ciento en 1840 y a ms del 70 por
ciento tras 1873. (Vase Hobsbawm, 1888, p. 125.)
40. Por supuesto, en la mayor parte de los casos, el apoyo de los fabricantes al libre
comercio era egosta y no producto de su conversin intelectual al noble p rin
cipio del libre comercio: mientras apoyaban el rechazo de la Ley del Trigo, los
fabricantes de algodn mantuvieron su oposicin a la libre exportacin de
maquinaria de algodn hasta el fin de la prohibicin (impuesta por primera
vez en 1774) en 1842 (Musson, 1978, p. 10 1; vase el apartado 2.3.3.).
4 1. Bairoch. 1993, pp. 2 0 - 1 .
42. El trmino proviene de G allaghery Robinson, 1953.
43. Kindlcberger, 1978, p. 196. Vase un estudio clsico del papel de la teora eco
nmica en el desarrollo de la poltica comercial britnica entre 1750 y 1850 en
Semmel, 1970.
44. Kindlebcrger, 1975; Reinert, 1998. En 18 4 0 , Bowrng aconsej a los Estados
miembros de la Zollverein alemana cultivar trigo y venderlo a los fabricantes
britnicos (Landes. 1998, p. 521).
45. The Political Wrtings of Richard Cobden [Escritos Polticos de Richard Cobden],
1868. Ridgeway, Londres, vol. 1, p. 150. citado por Reinert, 1998. p. 292.
46. Fielden. 1969, p. 82.
47. Bairoch. 19 9 3. p. 46.
48. Vase Polanyi, 1957 [19 4 4 ], captulos i 2 - i 3 . Polanyi sostiene que no haba
nada natural en el laissez-faire; los libres mercados nunca pudieron haber exis
tido simplemente permitiendo que las cosas siguieran su curso. De la misma
manera que las fbricas de algodn la principal industria de libre c o m e rc io fueron creadas con ayuda de aranceles proteccionistas, ayudas a la exportacin
y subsidios indirectos a los salarios, el propio laissez-faire fue aplicado por el
Estado. En los aos treinta y cuarenta tuvo lugar no slo una explosin de leyes
que anulaban reglamentos restrictivos, sino tambin un enorme aumento de
las funciones administrativas del Estado, que pas a estar dotado de una buro
cracia central capaz de cum plir con las tareas impuestas por los partidarios del
liberalismo. Para el utilitarista tpico... el laissez-faire no era un mtodo para
obtener una cosa, era la cosa que quera obtenerse (1957 [19 4 4 J, p. 139).
Vase tambin Perelman, 2 0 0 0 . sobre cmo los economistas clsicos apoyaron
la intervencin estatal, considerada necesaria para el establecimiento del s i s
tema de mercado, especialmente la implantacin de trabajadores a sueldo
mediante la destruccin de la produccin rural a pequea escala.
49. Fielden, 1969, p. 82.
50. Sobre el ascenso y cada de la Liga para la Reforma Arancelaria y el papel que
tuvo Chamberlain en ella, vase Clarke, 1999.
5 1. Bairoch. 19 9 3, p. 82.
52. Bairoch. 1993. p. 3 o.
53. Trebilcock, 19 8 1, p. 83 .
54. North. 19 65, p. 694.
55. Evidentemente, no hay una sencilla correspondencia uno a uno entre la p o si
cin " material" de alguien y su posicin intelectual. Pese a ser un propietario
de esclavos sureo, Jefferson era muy favorable a la proteccin de la industria
naciente. En cambio, a pesar de proceder de la parte manufacturera del norte
del pas y de ser un famoso inventor industrial, Benjamn Franklin no apoy la
proteccin de la industria naciente. Sin embargo, Franklin lleg a apoyar la pro
teccin de la industria manufacturera estadounidense debido a que la industria
C opy rightedvn atera!
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estadounidense nunca sera capaz de competir con la europea, que poda sa l

varse pagando salarios de subsistencia, mientras que la estadounidense no
poda hacerlo, dada la abundancia de tierra y la escasez de mano de obra. Vase
Kaplan ( 19 3 1, pp. 17-27).
Corden, 1974. captulo 8; Freeman, 19 89 ; Reinert, 1996. Desde luego, hubo
pensadores antes que Hamilton que plantearon algunos elementos del argu
mento de la industria naciente en sus escritos. Sobre ellos vase Reinert, 1995.
Segn Bairoch (19 9 3), entre los Informes de Hamilton y el Sistema Nacional de
Economa Poltica de List hubo otros escritos que abogaban por la proteccin de
la industria naciente, obra de autores como el alemn Adam M llery los fran
ceses Jean-Antoine Chaptal y Charles Dupin (p. 17).
Henderson, 19 83; Reinert, 1998. Vanse ms detalles sobre la vida y la obra de
List en Henderson, 1983. El argumento completo de List fue publicado en The
National System o f Political conomy [ Sistema Nacional de Economa Poltica]
en 1841. Sin embargo, segn Spiegel (19 71). la prim era versin de su argu
mento a favor del desarrollo del "poder productivo" nacional apareci en un
libro que escribi para ios proteccionistas de Pensilvania en 1827. Outlines of
American Political Economy (pp. 3 6 2 -3 ) .
Bairoch (19 9 3, p. 17) atribuye a Hamilton la invencin del trmino 'industria
naciente1.
D orfm an y Tugwell, 19 6 0 . pp. 3 i - 2 ; Conkin, 1980, pp. 176 -7.
Segn Elkins y McKitrick, a medida que la concepcin hamiltoniana se iba
revelando una importante deuda consolidada, un poderoso banco nacional,
impuestos sobre el consumo, manufacturas subsidiadas por el Estado y a la
larga, incluso, un ejrcito regular la influencia de Walpole era demasiado
obvia como para pasar desapercibida. Fue para resistirse a ella y a todo lo
que pareca im p licar que la 'conviccin je ffe rso n ia n a fue estab lecid a
(19 9 3 . p. 19).
Garraty y Carnes, 2 0 0 0 , pp. 18 9 -4 0 .
C arratyy Carnes, 2 0 0 0 , pp. 15 3 -5 . 2 10 ; Bairoch. 19 9 3, p. 3 3 .
C arratyy Carnes, 2 0 0 0 , p. 2 10 ; C ochrany Miller, 1942, pp. 15 -16 .
Bairoch, 1993, p. 3 3 .
C arratyy Carnes, 2 0 0 0 , p. 2 10 .
C ochrany Miller, 19 42, p. 16.
C arratyy Carnes, pp. 2 19 , 221.
Bairoch, 1993, p. 34; Carratyy Carnes, 20 0 0 , pp. 2 6 2 - 3 . 328 ; Cochrany Miller.
19 42. p. 18.
C arratyy Carnes, p. 335: Bairoch, 1993, pp. 3 4 - 5 ; Luthin, 19 9 4, p. 6 11.
Aunque se instaur un servicio regular de transatlnticos a vapor en i 8 3 8 , los
barcos a vapor slo pasaron a reemplazar a los barcos a vela como principales
medios de transporte martimo en la dcada de 1870 (OR ourkey Williamson,
1999, PP- 3 3 - 4 ) .
Garraty y Carnes, 2 0 0 0 , p. 405.
Luthin. 1944, pp. 6 14 -2 4 . Debera recordarse que, como una coalicin entre
los whigs (liberales) proteccionistas y los demcratas occidentales que queran
la libre distribucin de tierras pblicas pero en general queran el libre
comercio, el Partido Republicano en sus primeras pocas no era un partido
abiertamente proteccionista.
El texto deca que "en tanto que proporciona ingresos para el mantenimiento
del gobierno general mediante derechos de aduana sobre las importaciones,
una poltica sensata requiere un ajuste tai de estas importaciones que aliente el
desarrollo de los intereses industriales del pas; y nosotros recomendamos esa
poltica de intercambios nacionales, que asegura un buen salario al trabajador,
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unos precios rcmuneradores a la agricultura, a los mecnicos y fabricantes una

recompensa adecuada a sus habilidades, trabajo y capacidad empresarial y a la
nacin, la prosperidad com ercialy la independencia (citado en Borit, 19 6 6 . p.
30 9).
Luthin, 194.4. PP- 6 1 6 - 1 8 ; Borit, 19 66. pp. 3o 2, 3 o 9 ~ 3 3 i . Un testigo presencial
manifest: "Las delegaciones de Pensilvaniay de Nueva Jersey estuvieron fo r
midables en su poyo a la solucin arancelaria y su hilaridad result contagiosa,
extendindose finalmente a todo el vasto auditorio. Otro escribi: "L a escena
esta tarde cuando la lectura del punto sobre 'Proteccin a las Industrias
Nacionales' de la plataforma no tuvo precedentes. Mil lenguas chillaron, diez
mil sombreros, gorras y pauelos se agitaron con el ms salvaje fervor.
Frentico alborozo." Ambos estn citados en Luthin. 1944, p. 617.
Luthin. 1944, pp. 6 1 0 - 1 1 ; Frayss. 19 86, pp. 9 9 - 10 0 . Uno de los consejeros
econmicos de Lincoln fue el famoso economista proteccionista Henry Carey
(vase abajo). Lincoln lleg incluso a nom brar a un estrecho asociado de Carey
para un puesto en el Tesoro a cargo de los aranceles, aunque se sabe que Carey se
sinti frustrado ante la falta de voluntad de Lincoln de llevar las cosas tan lejos
como l hubiera querido (Luthin, 1944, pp. 627-9 ). Han quedado registradas
las siguientes palabras de Carey: "El proteccionismo hizo presidente al seor
Lincoln. El proteccionismo le ha dado todo el xito que ha conseguido; sin
embargo, l nunca, en la medida en que pueda yo recordar, le dedic una sola
palabra de agradecimiento. Cuando l y el proteccionismo separen sus cam i
nos. el presidente ir al paredn (carta a Noay Swayne. copia incluida en carta
de Swayne a Carey. 4 de febrero de 1865, Carey Papers. seccin 78; citado en
Luthin, 1944. p. 629).
El Partido Republicano slo se constituy en 1856 a partir de una alianza entre
intereses manufactureros norteos y pequeos granjeros del Oeste.
Luthin, 1944, pp. 6 2 4 -5 ; B riL 19 6 6 , pp. 3 i o - i 2 .
Carraly y Carnes, 2000 , pp. 3 9 1 - 2 , 4 1 4 - 1 5 ; Foner, 1998, p. 92 . En respuesta a
un editorial de prensa que urga a la inmediata emancipacin de los esclavos,
Lincoln escribi; "S i pudiera salvar a la Unin sin liberar a ningn esclavo lo
hara, y si pudiera salvarla liberando a todos los esclavos, lo hara, y si pudiera
hacerlo salvando a algunos y dejando a otros librados a su suerte, tambin lo
hara (Garratyy Carnes. 200 0 , p. 405).
Cochrany Miller. 1942. p. 106.
Sin embargo, el aumento se consider tan exageradamente alto que incluso el
parlamentario Justin Morrill, uno de los arquitectos de la Ley de Aranceles de
1862, coment, en 1870. segn se ha consignado, que "es un error de los p ar
tidarios de un arancel sensato insistir en las tasas extremas impuestas durante
la guerra (originalmente citado en F. Taussig. The Tariff H istoryof the United
States [La historia de los aranceles de Estados Unidos], Putnam, 1908; citado
en C ochrany Miller. 1942. p. 106).
Y al menos para el perodo siguiente, no podemos subestimar la proteccin
natural acordada a los productores manufactureros de Estados Unidos por la
enorme distancia de Europa, dados los elevados costes de transporte (Bairoch,
1993. p. 35).
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83.
84.
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86.
87.
88.
Bairoch. 1993, p. 37.

Bairoch, 1993, pp. 37-8.
Bhagwati, 1985. p. 2 2 .1 0 .
Kindleberger. 1990a, pp. 136 -7 .
Quiero agradecer a Irfan ul Haque por llamarme la atencin sobre esta cuestin.
Lipsey, 20 0 0 , pp. 7 26 -7 .
Bairoch. 1993, pp. 3 t ~ 8 .
RETIRAR LA ESCALERA
89. Bairoch, 19 9 3, pp. 5 ? - 3 . Segn Bairoch, el tercer periodo de crecimiento ms

rpido de veinte aos de duracin fue el de 18 5 0 -7 0 (1,8 por ciento). Sin
embargo, el registro de este perodo es ms difcil de valorar que el de los otros
dos. En prim er lugar, el perodo 18 5 0 -6 1 fue un perodo de proteccionismo
relativamente (pero slo relativamente) bajo, mientras que el de 18 6 2 -7 0 tuvo
un incremento considerable de la proteccin. Adems, este perodo incluye ios
perodos de la Guerra Civil ( 18 6 1-6 5 ) y fe reconstruccin de postguerra y, por
lo tanto, no puede ser tratado de la misma forma que otros perodos.
90. Vase ORourke, 20 0 0 . Los diez pases son: Austria, Canad, Dinamarca,
Francia, Alemania, Italia, Noruega. Suecia, el Reino Unido y Estados Unidos.
9 1. El papel de los aranceles en el desarrollo de los productos textiles de algodn
ha dado lugar a un debate candente. Taussig fue el primero en argumentar que
"probablemente ya en 1824, y casi con seguridad en i 832 , la industria haba
alcanzado una firme posicin en la cual pudo enfrentarse a los competidores
extranjeros en situacin de igualdad (1892. p. i 36 ). Bils cuestion esta a fir
macin y concluy su estudio con la afirm acin de que "la eliminacin de
aranceles... habra reducido el valor aadido de los textiles en, como mnimo,
tres cuartas partes. Lo que esto implica es que alrededor de la mitad del sector
industrial de Nueva Inglaterra cay en la bancarrota (1984, p. 1045). I^ v in y
Temin (2000) se ponen del lado de Taussig y sostienen que los productores
textiles de algodn estadounidenses habran sobrevivido la abolicin aran ce
laria porque se especializaban en diferentes productos que los fabricantes b r i
tnicos. Sin embargo, la diferencia entre ellos y Bils no es realmente tan
importante como parece a prim era vista. Irw in y Temin no contradicen la o p i
nin de Bils de que los productores estadounidenses no podan competir con
los productores britnicos en segmentos del mercado con alto valor aadido.
Simplemente comentan que la mayor parte de los productores estadouniden
ses no se encontraban realmente en esos segmentos.
92. Engerm anySokoloff. 2 0 0 0 , p .4 0 0 ; Lipsey, 2 0 0 0 , p .7 2 6 . Esta es la razn, p re
sumiblemente, por la cual al comienzo de la Guerra Civil la industria textil de
lana de Nueva Inglaterra estaba en general bastante satisfecha con la protec
cin moderada acordada por la ley arancelaria de 1857, en la medida en que el
arancel sobre las materias primas segua siendo bajo. En cambio, estados como
Pensilvania, Nueva Jersey, partes de Maryland y Virginia Occidental (con sus
intereses mineros), en los que la nueva generacin de industrias pesadas c r e
ca en torno al eje hierro-carbn, eran muy decididamente proteccionistas
(vase Luthin, 19 4 4 , pp. 6 15 - 2 0 ).
93. Kozul- Wright, 19 9 5, pp. 10 0 - 2 , esp. p. 10 1, n. 37.
94. S h ap iroy Taylor. 19 9 0, p. 866; Owen, 19 66. captulo 9; M oweryy Rosenberg.
1993.
95. Owen, 19 6 6 , pp. 14 9 - 5 0 .

96. M oweryy Rosengerg, 1993, tabla 2.3.
97. Shapiro y Taylor hacen un excelente resumen de esta cuestin; "Boeing 110 sera
Boeing ni IBM seria IBM ni en sus logros militares ni en los comerciales sin los
contratos del Pentgono y el apoyo de la investigacin civil" (1990, p. 866).
98. Vase http://www.pharma.org/publications.
99. Spiegel, 1971, p. 364.
100. Conkin, 1980, p. 188. El m ejor ejem plo de ese proteccionismo extremo fue el
de Willard Philips, quien, junto con Calvin Colton, fue uno de los ms famosos
activistas a favor de la proteccin de la industria naciente a principios del siglo
XIX. Philips public uno de los dos o tres primeros manuales de economa en
Estados Unidos, A M anual ofPolitical Economy [Manual de economa poltica!
(Conkin 19 80, p. 178).
1557
HA-JOON CHANG
10 1. Vase arriba: sobre la vida y la obra de Carey, vase tambin Kaplan, 1981.
102- Carta a Weydemeyer, 5 de marzo de 1852, en K. Marx y F. Engels: Letters to
Americans, 848-95: A Selection [Cartas a los estadounidenses, 1848-95: un
seleccin], Nueva York, International Publishers, 1953, citado en FrayssA,
1994, p. 224, n. 46.
10 3 . Reinert, 1996, p. 5.
104. Reinert, 1998, p. 296. La fuente original es F. List, Gesammelte Werke, vol. V, p,
338.
105. Conkin, 1980, pp. 287-8.
106. Luthin, 1944, p. 616.
107. Trebilcock, 1981. p. 41; vase tambin Blackbourn, 1997, p. 117. Sin embargo,
Tilly cita la tesis doctoral escrita en Alemania por T. Ohnishi en la Universidad
de Gottingen, que demuestra lo que l llama "sorprendentemente significati
vos (y crecientes) efectos protectores del arancel de la Unin Comercial
Prusiana, que constituy la base del arancel de la Zollverein (Tilly, 199 1, p. 191).
108. Kindleberger, 1978, p. 196; Fielden, 1969, pp. 88-90.
109. El texto de Taylor (1955) es un clsico sobre la poltica de Bismarek.
110 . Blackbourn, 1997, p. 320.
111. Trebilcock, 1981. p. 26.
112. Henderson, 1963, pp. 136 -15 2 .
n 3. Trebilcock, 1981, p. 26.
114 . Henderson, 1963-, Trebilcock, 1981, pp. 27-9.
115. Trebilcock, 1981, pp. 27-8: Kindleberger, 1978, p. 192; id. 1996, p. 153,
Especialmente exitoso fue el apoyo a la produccin de locomotoras. En 1841,
cuando August Borsig estableci su fbrica de locomotoras con ayuda de Beuth,
las 20 locomotoras en servicio de Alemania eran importadas. En 1854 ninguna
locomotora era importada. Borsig produjo 67 de 69 locomotoras compradas en
Alemania y export seis a Polonia y cuatro a Dinamarca, "un ejemplo clsico de
sustitucin de im portaciones eficaz que conduce a la exportacin"
(Kindleberger, 1996, p. 153).
116. Trebilcock, 1981, pp. 28-9, 76. Vale la pena sealar que la escasez de ese talen
to fue tambin una de las cosas que motiv el establecimiento de empresas
estatales en muchos pases en desarrollo en el perodo inmediato a la postgue
rra. (Para un tratamiento ms exhaustivo de esta cuestin vase Changy Singh,
1993.)
117. M ilwardy Sal, 1979, p. 417.
118. Kindleberger, 1978, p. 191; Balabkins, 1988, p. 93. La reorientacin de la ense
anza es sim ilar a la que tuvo lugar en Corea en la dcada de 1960. En esa
poca, el gobierno coreano aument las plazas de las universidades para loa
estudios de ciencias y tecnologas en relacin a las humanidades y ciencias
sociales. A resultas de ello, la relacin entre los dos grupos de materias cambi
desde alrededor del 0,6 a 1 a principios de la dcada de 1960 hasta 1 a 1 a p rin
cipios de la dcada de 1980. (Vase Youy Chang, 1993, para ms detalles.)
119. Kindleberger, 1978, pp. 19 9 -20 0 .
120. Milward y Sal, 1979, p. 418.
121. Trebilcock, 1981, pp. 77-8.
122- Sobre el papel de los Junkers en la burocracia prusiana vase Dorwart, 1953;
Feuchtwanger, 1970; Gothelf, 2000.
123. Trebilcock, 1981, pp. 79-80.
124. Tilly, 1996, p. 116.
125. Sin embargo, este intento, organizado por el legendario financiero escocs
John Law de la M ississippi Company, dio lugar a represalias por parte de los
britnicos, quienes en 1719 introdujeron una prohibicin a la emigracin de
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trabajadores cualificados)', especialmente, al intento de contratar a esos tra

bajadores para desem pear puestos de trabajo en el extranjero ("soborno )
(vase el apartado 2.3.3. para ms detalles).
Vase Milward y Sal, 1979, pp. 270; Fohlen, 1973, pp. 68-9.
Milward y Sal, 1979. p. 284.
Milward y Sal, 1979, pp. 28 4 -5.
Kindlebcrger, 1978, pp. 19 9 -2 0 0 .
Nye, 19 9 1, p. 25.
En aparente contradiccin con la tabla 2 .1, la tabla 2 2 muestra que segua
habiendo cierta proteccin en la economa britnica. Esto es as porque el libre
comercio slo fue absoluto en el caso de los productos manufacturados (tal
como se mostraba en la tabla 2.1) y an seguan en pie algunos "ingresos aran
celarios" para bienes de lujo. Vase, para ms detalles, la primera cita de
Fielden (1969) hacia el final del apartado 2.2.1.
Irwin (1993) cuestiona la conclusin de Nye basndose en varios motivos. La
ms importante de sus crticas es que la mayor parte de los aranceles britni
cos que siguieron en pie tras la dcada de 1840 eran "aranceles a los ingresos",
impuestos a artculos de lujo, y por lo tanto tuvieron poco impacto en los
incentivos industriales. Sin embargo, en su rplica, Nye (19 9 3) seala que
incluso los aranceles a los ingresos pueden tener un impacto significativo en la
estructura industrial, y que no fue hasta la dcada de 1860 cuando ios aran ce
les britnicos se convirtieron principalmente en aranceles a los ingresos, por
lo que su argumento era vlido al menos hasta 1860.
Trebilcock, 19 8 1, p. 184; Buiy, 19 64. captulo4 ; Cameron, 1953. Camcron d e s
cribe el Crdit Foncicr como "virtualmente una agencia del gobierno" (19 6 3,
p. 462).
Vase Kindleberger (1975) para ms detalles sobre la elaboracin del tratado.
Kuisel, 19 8 1, p. 18.
Kuisel, 19 8 1, pp. 9 - 1 0 . i 2 - i 3 .
Kuisel, 19 8 1, p. 14.
Kuisel, 19 8 1, p. 18; Dormois, 1999. p. 7 1.
Sobre la experiencia francesa de postguerra vanse, entre otros: Shonfield, 1965;
Cohn, 1977; Hall, 1986. Probablemente a resultas de esta amarga experiencia
de ser superado por quien fuera su rival durante todo el siglo, muchos com en
taristas britnicos (ya sean filofranceses o no) destacan el contraste entre su
propio enfoque de laissez-faire y el tatisme o dirigisme de Francia, ignorando,
por consiguiente, el hecho de que el Estado francs haba sido un Estado casi
tan poco intervencionista (y en algunos aspectos an ms que ello) como el
Estado britnico durante el siglo y medio que transcurri entre la Revolucin
Francesa y la Segunda Guerra Mundial.
Gustavson. 1986, pp. 15. 57.
Gustavson, 1986, p. 65.
Bohlin, 1999, p. 155.
C han gy Kozul-Wright, 19 9 4. p. 869; Bohlin. 1999. p. 156.
Liepman, 1938, citado por Bairoch (19 9 3), p. 26, tabla 2.3. La fuente original
es H. Liepmann: Tariff Levels and the Economic U nityofEuw pe [Los niveles aran
celarios y la unidad econmica de Europa], Londres. 19 38. Los pases in clu i
dos son Austria-H ungra, Blgica, Bulgaria, Finlandia, Francia, Alemania,
Italia. Rumania. Rusia. Serbia. Espaa, Suecia, Suizay el Reino Unido. Quedan
excluidos Dinamarca. Noruega. Portugal y los Pases Bajos. Entre ellos,
Portugal y los Pases Bajos eran mucho menos proteccionistas que Suecia.
Sobre todo Dinamarca era menos proteccionista, pero tena unos aranceles
industriales bastante elevados. Noruega tena aranceles elevados.
129
HA-JOON CHANG
145. Bauraol ct al., 1990, p. 88, tabla 5.1. Los 16 pases, en orden alfabtico, son
Alemania, Australia, Austria, Blgica, Canad, Dinamarca, Estados Unidos,
Finlandia. Francia, Italia, Japn, Noruega, los Pases Bajos, el Reino Unido,
Suecia y Suiza.
146. Chang y Kozul-Wright, 1994, p. 871; Heckscher, 1954. p. 259; Bohlin, 1999, p.
158.
147. Samuelsson, 1968, pp. 7 1-6 ; Bohlin, 1999, p- 153.
148. Changy Kozul Wright, 1994, p. 871; Hecksher, 1954, p. 259; Bohlin. 1999, p. 158.
149. Gustavson, 1986. pp. 7 1-2 ; Changy Kozul-Wright, 1994,, p. 870. Sobre la cola
boracin pblico-privada en las economas de Asia Oriental, vase la obra cl
sica de Evans (1995).
150. Changy Kozul-Wright, 1994, p. 870.
151. Vase Fransm any King (1984) para las obras pioneras sobre "capacidades tec
nolgicas ; Lall, 1992.
152. Vase Korpi, 1983; Pekkarinen et. al., 1992; Pontusson, 1992. Sin embargo,
Pontusson (1992) seala que la obra de la Comisin de Racionalizacin (1936-9)
estableci algunos principios subyacentes a la llamada "poltica activa del m er
cado de trabajo de los aos de postguerra (pp. 4,6-7).
153. LO (1963) es el documento que explica la estrategia en detalle.
154. Edquisty Lundvall, 1993, p. 274,155. M ilwardy Sal, 1977, p. 174; Fielden 1969, p. 87.
156. H ensy Solar, 1999, pp. 194, 197.
157. Dhondt y Bruwier, 1978, pp. 3 5 0 -1; Van derW ee, 1996, p. 65.
158. M ilwardy Sal, 1977, p. 174; Fielden, 1969, p. 87.
159. Boxer, 1965, captulo 10. Kindleberger estima que la capacidad econmica
holandesa haba alcanzado su punto culminante en 1780 (1990b, p. 258).
160. Schmoller, de la Escuela Histrica Alemana, incluye una breve pero ilustrativa
explicacin de las polticas holandesas usadas para establecer su supremaca
comercial: poltica colonial, poltica de navegacin, la regulacin del comercio
en el levante y la regulacin de la pesca del arenque y de la ballena (vase
Schmoller, 1884, esp. pp. 5 2 -3).
1 6 1. Kindleberger, 1990b, p. 2^9; id., 1996, pp. 100-4.; Milward y Sal, 1977, p. 201,
162. List, 1885, pp. .33-4; Wright. 1955.
1 63. Dhondt y Bruwier, 1978, p. 329, 355.
164. VanZanden, 1996, pp. 84-5.
165. Kossmann, 1978, pp. 13 6 - 8; Henderson, 1972, pp. 198-200.
166. Para ms detalles, vase Schiff, 1971.
167. VanZanden, 1996. pp. 84-5.
168. Maddison, 1995.
169. VanZanden, 1999. pp- 179 80.
170. Biucchi, 1973, pp. 464, 628.
171. M ilwardy Sal, 1979, pp. 454, 5.
172. Biucchi, 1978, p. 629.
173. Biucchi, 1973, p. 455.
174. Biucchi, 1973, pp. 62, 63o -i.
175. Para ms detalles vase Schiff, 1971.
176. Vase Smith (1955) y Alien (1981) para ms detalles.
177. McPherson, 1987, pp. 3i, 34-5.
178. "Tan cautelosos eran los inversores privados que el capital se reuni en 1881
para la primera va frrea privada, entre Tokio y Aomori, slo despus de que
el gobierno prometiera construir la linea para los dueos con ingenieros del
Departamento de Industria, liberar de impuestos a las tierras propiedad de la
compaa y garantizar a la compaa un rendimiento neto del 8 por ciento
i3o
RETIRAR LA ESCALERA
anual en la lnea entre Tokio y Scndai y por quince aos en la ln ea de Sendai a

A om o ri (Sm ith, 1955, p. 4,3).
179. M cPherson, 1987, p. 3 i-, Sm ith, 1955. pp. 44 -5.
i'o . Por ejem plo, Landes, 1965, pp. 100- 6.
181. Sm ith, 1955, p. i o 3 .
1H_>. De ellos, 205 eran con sejeros tcnicos, 14,4, m aestros, 69 gestores y a d m in is
tradores y 36 trabajadores cualificados (Alien, 1981, p. 34,).
i 3 . M cPherson, 1987. p. 3 o.
184.. Vase W estney, 1987, captulo 1, y M cPherson, 1987, p. 39. para ms detalles.
185. A lien , 1981, p. i 33 , y M cPherson, 1987, p. 39, para m s detalles.
186. Alien, 1981. pp. 133 -4.
187. Johnson, 1983, pp. 105-6; M cPherson, 1987, pp. 3? 3 .
188. J o h n so n ,1982- pp. 105 15.
189. M cPherson, 1987, pp. 85 -6.
190. M addison, 1989. Los 16 pases son: Alem ania, Australia, Austria, Blgica.
C anad, D in am arca, Estados U nidos, F in lan d ia , Francia, Italia, Japn,
Noruega, los Pases Bajos, el Reino Unido, Suecia y Suiza.
191. Segn las estim aciones, el PIB jap on s (no el per epita) de 1945 cay a un 48
por ciento de la cim a alcanzada en 194,3. Esto fue, sin em bargo, algo m enos
terrib le de lo que ocurri con Alem ania, donde en 194,6 el PIB era slo un 40
por ciento de la cim a a la que se haba llegado en 1944, o con Austria, donde el
PIB de 194,5 cra equivalente a slo el 4,1 por ciento del los picos alcanzados en
194,1 y 194,4,. (Vase M addison, 1989, pp. 130 1, tabla B-2.)
192. Toda la in form acin de este prrafo proviene de M addison, 1989, p. 85, tabla
3 . 2.
1<>3 . Sobre la fase tem prana de este debate vase Johnson. 1982; id., 1984,; Dore,
1986; Thom pson, 1989; Am sderi. 1989; W estphal, 1990; Wade, 1990, y Chang,
1998. Sobre la fase ms recien te vase Banco M undial, 1998; Singh, 1994,; Lall,
1994; Stiglitz, 1996; Wade, 1996, y Chang, 2001b.
194.. Westphal, 1978; Luedde-N eurath, 1986; A m sden, 1989; Banco M uncial, 1998.
195. Westphal, 1978; Luedde-N eurath, 1986; Chang, 199.3.
196. Chang, 1998; id., 1994.
197. A m sd en y Singh, 1 9 9 4 ; Chang, 1994.; id., 1 9 9 9 .
198. Dore. 1986; Chang, 2001b.
199. Youy Chang, 1998.
j,o o . Chang, 1998a.
'.o. Kim, 199.8; H o u y G e e , 1998; L a llyT eu b a l, 1998; C h a n g y Cheem a, 2002.
.>,02. Para ms crticas a esas opiniones, vase Chang, 1999; id., 2000.
7.0.3. Vase Chang, 1998b; Chang et al., 1998.
04,. List, 1885, p. 95.
7.0 5 . Brisco. 1907, p. 165.
306. Brisco, 1907, p. 157.
307. Garraty y Carnes, 2000, pp. 77-8.
308 . Lipsey, 2000, p. 72.3.
409. Tras la in d ep en d en cia de Estados Unidos, Inglaterra intent m antenerlo como
proveedor de m aterias prim as (especialm ente algodn), razn por la cual dio
apoyo al Sur en la Guerra Civil.
7. 1 0. La industria fue finalm ente destruida durante la prim era m itad del siglo XIX
por la inundacin de los m ercados de los entonces su periores productos brit
nicos, tras el fin, en i 8 i 3 , del m onopolio de la Com paa de las Indias
O rientales (H obsbawm , 1999, p. 27).
7.11. Ramsay, 1982, p. 66; Rinert, 1995, P- 3?, sobre Irlanda; Garraty y Carnes,
2000, pp. 77-8, sobre Estados Unidos.
13 1
HA-JOON CHANG
212.
2x3.
214.
215.
216 .
217.
218.
Brisco, 1907, p. 60.

Bairoch. 1993, p. 89.
Para ms detalles vase Harnctty, 1972, captulo 2.
Hobsbawm, 1999, p. 129.
Bairoch. 1993, p. 89.
Little et al. 1970, pp. 16 3 - 4 ; Banco Mundial, 19 9 1, p. 102.
Bairoch. 1993, pp. 4 1 - 2 ; G allagh ery Robinson, 1953, p. 11. La Convencin de
Balta Liman con Turqua en i 838 impuso aranceles a las importaciones turcas
de un 3 por ciento (Fielden, 19 6 9 , p. 91).
2 19 . J o n s o n ,1982. p. 25.
220. Bairoch, 1993, p. 42. Eyp Ozveren me ha sealado que la concesin de auto
noma arancelaria a Turqua fue efectiva tan slo en 1929.
2 2 1. Am sden, 20 0 1.
222. Kindleberger. 19 9 0b , p. 260.
223 . Vase Jerem y, 1977, y Harris, 1998. captulo 18, para ms detalles.
224. Landes. 1969, p. 148.
225. Sobre la Ley de Herramientas y la prohibicin de sobornar, vase Harris, 1998.
pp. 457-6 2; Jerem y 1977. Sobre el relajamiento y la abolicin de la prohibicin
vase Kindleberger, p. i 32 ; Landes, 1969, p. 148. Bert (1980, captulo 9) p ro
porciona una explicacin bien informada sobre los debates polticos y acad
micos que rodearon la abolicin de la prohibicin a la exportacin de
maquinaria.
226. Davids, *995; De V ric sy Van dcrW oudc. *997, pp. 3 4 8 -9 .
227. As, por ejemplo, en la dcada de 1750 John Holker, un ex oficial textil acabad o r y jacobino, fue nombrado Inspector General de Manufacturas Extranjeras
por el gobierno francs. Aunque tambin aconsejaba a los productores france
ses sobre problemas tecnolgicos, su principal actividad bajo la eufemstica
denominacin de su ocupacin consista en practicar el espionaje industrial y
sobornar a trabajadores cualificados britnicos (Harris, 1998, p. 21).
228. Vase Landes. 1969; Harris, 19 9 1, Bruland, 19 9 1.
229. Landes, 1969.
23 0. Sobre la cuestin de las capacidades tecnolgicas en los pases en desarrollo
vase Fransm any King, 1984; Lall 1992; LallyT eubal, 1998.
23 1. Vase Lindes. 1969. pp. 1 5 0 - 1 . para ms detalles.
232 . Sobre la controversia en torno al TRIPS vase Chang (200 1a). Es evidente que
los aspectos concretos de estas leyes que se consideren "deficientes" depende
rn del punto de vista de cada uno. As, por ejemplo, existen buenos argum en
tos a favory en contra de las patentes de los productos de las industrias qumica
y farmacutica.
233 . Para ms detalles vase Williams, 1896; Penrose, 19 5 1; Schiff, 19 71; McLcod,
1988; Crafts, 20 0 0 , y Sokoloffy Khan, 2000.
234. Estados Unidos no se adapt por completo a la Convencin de Berna sobre
derechos de propiedad intelectual internacionales (1886) hasta 1988, cuando
aboli finalmente el requisito de que los derechos registrados de los libros
correspondieran slo a libros im presos en Estados Unidos o tipografiados con
planchas estadounidenses (Sokoloffy Khan. 20 0 0 , p. 9).
235. Vase Landes, 1969. p. 328. Hay que destacar que en esa poca los britnicos
criticaban a Alemania no slo por recurrir al espionaje industrial y por violar
la ley de marcas registrada sino tambin por exportar bienes fabricados por
mano de obra carcelaria (recurdese la reciente disputa entre Estados Unidos
y China por ese motivo).
2 3 6 . Kindleberger 1978. p. 216.
237. Williams, 1896, p. 137.
RETIRAR LA ESCALERA
238 . Kindleberger, 1978, p. 216 .

239. Williams, 18 9 6, p. i 3 8 .
24 0. Kindleberger (19 64, captulo 15) brinda una argumentacin clsica sobre esta
cuestin. Evidentemente, casi todo, desde la situacin de los depsitos de c a r
bn en el caso de Europa occidental (Pomeranz, 2000) hasta las variedades de
los cultivos confucianos en el caso de Japn (Morishima, 1982), se ha usado
para explicar el xito industrial.
2 4 1. Little et al. (19 70 . pp. 16 2 -9 ) y
Mundial ( 19 9 1. pp. 9 7-8 ) son dos noto
rias excepciones.
242. Little et al., 19 70, pp. 16 3 - 4 .
243. Banco Mundial. 19 9 1. p. 97, cuadro 5.2. Los doce pases en cuestin son:
Alemania, Austria, Blgica, Dinamarca, Espaa, Estados Unidos, Francia,
Italia, los Pases Bajos, Suecia, Suiza y el Reino Unido.
244. Vase una evaluacin de las constricciones adicionales impuestas por el acuer
do de la OMC sobre opciones polticas por parte de los gobiernos de los pases
en desarrollo en Akyuz et al., 1998; Am sden, 2 0 0 0 ; C h an gy Cheema, 2002.
245. Ntese que hasta la Segunda Guerra Mundial prcticamente ninguno de los
actuales pases en desarrollo tenia autonoma en poltica comercial debido a su
estatuto colonial o a los tratados desiguales. Por lo tanto, carece de sentido tra
tarlos al mismo nivel que los actuales pases en desarrollo. Vase el apartado
2.3.2. para ms detalles.
246. Vase Maddison, 1995.
247. Por ejem plo, los ingresos per cpita medidos en dlares de 1999 en Japn y en
Finlandia en 1820 eran de 7 0 4 y 759 dlares respectivamente, en tanto que los
del Reino Unido y los Pases Bajos eran de * 756 dlares y 1.56 1 una propor
cin de menos de 2.5 a 1. En 1 9 1 3 la brecha entre Japn (1.3 3 4 dlares) o
Portugal (1.3 5 4 dlares) y el Reino Unido (5.0 32 dlares) o Estados Unidos
(5.505 dlares) aument a una proporcin de alrededor de 4 a i. Para ms
detalles de las estimaciones de ingresos histricos de Maddison, vase la tabla
3.7, en el captulo 3 de esta obra.
248. En trminos de paridad de poder de compra (en dlares de 19 9 9 ). los ingresos
per cpita de Estados Unidos, Suiza y Japn fueron de 3 i .910, 28.760 y 25.170
dlares respectivamente. Traducido a dlares actuales, la brecha est entre 10 0
a 4 0 0 a 1. En dlares actuales, los ingresos per cpita de 19 9 9 fueron de 3 8 .38 o
dlares en Suiza, 32 .o 3 o dlares en Japn y 3 i .910 dlares en Estados Unidos,
en tanto que fueron de 10 0 dlares en Etiopa, 18 0 dlares en Malaui y 260
dlares en Tanzania.
249. Maddison, 1995.
25 0 . Banco Mundial, 19 9 1; vase tambin Maddison, 1995.
251. Vase Maddison, 1995; sitio web del Banco Mundial.
l33
CAPITULO 3
INSTITUCIONES Y DESARROLLO ECONMICO:

EL "BUEN GOBIERNO" EN PERSPECTIVA HISTRICA
3 .i. INTRODUCCION
La cuestin del desarrollo institucional ha pasado a ocupar, bajo el
lema de "buen gobierno , el centro del escenario del debate sobre
la poltica de desarrollo. Desde hace aproximadamente una dcada,
el establishment de la poltica internacional de desarrollo (en ade
lante EPID) ha empezado a reconocer las limitaciones de su polti
ca anterior, la cual haca hincapi en "m ejorar los precios" a travs
de "buenas polticas". Actualmente ha aceptado tambin la im por
tancia de la estructura institucional que apuntala el sistema de p re
cios.1 De manera especial tras la reciente crisis asitica, que en
trminos generales se interpret como la consecuencia de unas
estructuras institucionales deficientes, el EPID ha empezado a
hacer un nfasis cada vez mayor en "la mejora de las instituciones*
y a incluir lo que Kapur y Web llaman "condicionalidades vincula
das a la gobernanza2.
La ofensiva proviene actualmente de quienes creen que todo
pas habra de adoptar un conjunto de "buenas instituciones (que,
desgraciadamente, suelen equipararse de manera im plcita a las
instituciones de Estados Unidos), con algunos perodos transito
rios mnimos (de cinco a diez aos) para los pases ms pobres;
diversos acuerdos en la OMC constituyen el mejor ejemplo de esto.
13 4
RETIRAR LA ESCALERA
En apoyo de esta argumentacin existe una literatura cada vez ms

abundante, especialmente la elaborada por el Banco Mundial y sus
aclitos, que intenta establecer correlaciones estadsticas entre
variables institucionales y desarrollo econmico, con la supuesta
causalidad yendo de las prim eras al segundo.3
La respuesta al interrogante de exactamente qu instituciones
deberan incluirse en el paquete del "buen gobierno vara de una
recomendacin a otra, siendo una de las causas de importancia no
menor el hecho de que no entendamos completamente la relacin
entre unas instituciones concretas y el desarrollo econmico. Sin
embargo, este paquete de "buenas instituciones suele incluir un
sistema democrtico, una burocracia y un poder judicial eficientes
y libres de corrupcin; una firm e proteccin de los derechos de
propiedad (privada), incluyendo los derechos de propiedad intelec
tual; unas buenas instituciones de control de la gestin empresarial
-q u e cumplan en particular con los requisitos de transparencia
informativa y leyes de quiebra y unas instituciones financieras
bien desarrolladas. Aunque se los incluye con menos frecuencia, se
considera que tambin es importante contar con un buen sistema
financiero pblico y con un buen sistema de proteccin social y de
instituciones laborales que proporcionen "redes de seguridad y
proteccin de los derechos de los trabajadores.4
Los crticos sostienen que, aparte del hecho de que las institu
ciones financieras internacionales (IFI) no tienen un mandato o fi
cial para in terven ir en la m ayor parte de las cuestiones de
"gobernanza ,5 puede que las instituciones de los pases desarro
llados sean demasiado exigentes en relacin a los requisitos finan
cieros y de recursos humanos exigidos a los pases en desarrollo.
Algunos crticos sostienen tambin que algunas de estas institucio
nes pueden actuar contra las normas sociales y los valores cultura
les de algunos de los pases implicados. Muchos ponen el acento en
la dificultad de realizar trasplantes institucionales, y cuestionan el
intento de imponer una pauta institucional comn a pases que se
encuentran en diferentes situaciones.
Los argumentos de estos crticos son buenos, pero en ausen
cia de ideas sobre qu instituciones son necesarias y/o viables y
en qu condiciones, se corre el peligro de usarlos para ju stificar.
HA-JOON CHANG
sencillam ente, cualquier statu quo existente en los pases en desa

rrollo. Cul es, entonces, la alternativa?
Un posible enfoque consiste, evidentemente, en descubrir
directamente cules de las instituciones con "m ejores prcticas"
resultan adecuadas para pases en desarrollo especficos t r a s p la n
tndolas y observando cmo funcionan. Sin embargo, tal como
puede comprobarse a partir de los fracasos de las polticas de aju s
te estructural en muchos pases en desarrollo y de la transicin
econmica en muchos pases ex comunistas, esto no suele funcio
nar y puede resultar muy costoso.
Otra alternativa para los pases en desarrollo es esperar a que las
instituciones evolucionen de manera espontnea. Podra argumentar
se que la mejor manera de obtener instituciones que convengan a las
condiciones locales es permitirles evolucionar con naturalidad, como
ciertamente ocurri en los pases actualmente desarrollados (PAD)
cuando era n p ases e n d esarrollo. S in em bargo, esa esp on tn ea evolu
cin puede llevar mucho tiempo. Adems, dada la naturaleza del proce
so evolutivo, no tenemos garantas de que esa manera de proceder
acabe dando lugar a las mejores instituciones posibles, aun conside
rndolas desde la perspectiva de las exigencias nacionales especficas.
Estas cuestiones, por lo tanto, nos sealan la tercera va alter
nativa -m i preferida, que consiste en aprender de la historia. De
la misma manera que en el captulo anterior hemos considerado la
cuestin de las "buenas polticas" desde una perspectiva histrica,
podemos, y deberamos, extraer lecciones de la historia y no del
actual estado de los pases desarrollados en lo que concierne al
desarrollo institucional. De este modo, los pases en desarrollo
pueden aprender de las experiencias de los pases desarrollados sin
tener que pagar todos los costes asociados al desarrollo de nuevas
instituciones (una de las pocas ventajas de "llegar tarde"). Esto es
importante porque, una vez puestas en pie, las instituciones pue
den ser ms difciles de cambiar que las polticas. Esto ayudar
tambin a los donantes que quieren incentivar la adopcin de in s
tituciones especficas por parte de los receptores de su apoyo
financiero a decidir si los argumentos especficos del tipo "an no
estamos preparados" que les transmiten algunos de los gobiernos
de los pases receptores son argumentos razonables.
i 36
RETIRAR LA ESCALERA
Tal como seal en el captulo i, a pesar de la evidente rele

vancia del enfoque histrico para entender los problemas del desa
rrollo en nuestra poca, resulta sorprendente lo poco que se ha
escrito desde esta perspectiva. Esta aberracin es an ms seria en
el mbito del desarrollo institucional.6 Con este captulo intento
llenar ese importante vaco.
En el apartado 3.2. examino cmo determinadas instituciones
que actualmente se consideran como componentes fundamentales
de la estructura del "buen gobierno evolucionaron en los PAD
cuando stos eran pases en desarrollo, principalmente entre p rin
cipios del siglo XIXy principios del XX. Examino seis grandes reas:
democracia (apartado 3/4.i.), burocracia y poder judicial (3.2.2.),
derechos de propiedad (3.2.3.), control de la gestin em presarial
(3.2.4.), instituciones financieras privadas y pblicas (3.2.5.) e
instituciones de proteccin social y laborales (3.2.6).
En el apartado 3 .3 . me ocupo de la cuestin de en qu medida la
evolucin institucional lograda por los PAD en el pasado es compara
ble a la de los actuales pases en desarrollo en niveles similares de
desarrollo. En el prim er subapartado (3 .3 .1.) se muestra a los PAD en
el proceso de evolucin institucional de pocas pasadas mediante
tres ''fotos fija (18 2 0 ,18 7 5 ,19 13 ); en el 3 .3 .2 . se muestra que el pro
ceso de desarrollo institucional de los PAD fue "largo y tormentoso ;
en el 3 .3.3 . se compara el nivel de desarrollo institucional de los PAD
en el pasado con el de los actuales pases en desarrollo y se demues
tra que, en unos estadios de desarrollo comparables, los primeros
tienen en realidad unos niveles mucho ms altos de desarrollo insti
tucional que los alcanzados por los actuales PAD.
3 .2 . LA H ISTO R IA D E L DESARRO LLO IN ST ITU C IO N A L DE
LOS PASES DESARROLLADOS

3.2.1. DEMOCRACIA
El debate sobre la relacin entre democracia y desarrollo econm i
co ha sido particularmente intenso.7 En los prim eros aos de post
guerra se haba popularizado el argumento de que los pases en
i3?
HA-JOON CHANG
desarrollo no pueden perm itirse unas instituciones democrticas

"caras . Hoy da, el punto de vista dominante del EPID es que la
democracia contribuye al desarrollo econmico y que, por lo tanto,
debe ser promovida como una precondicin del desarrollo.8 Sin
embargo, otros autores sealan que la democracia es ms bien un
producto del desarrollo y no una precondicin del mismo, y que,
por lo tanto, no es en realidad una variable que podamos manipu
lar, tanto en el caso de que consideremos que es buena para el desa
rrollo como en el caso contrario.
No se hace aqu ningn intento de resolver este difcil y largo
debate. Sin embargo, la experiencia histrica de los pases desarro
llados a este respecto nos cuenta una historia interesante que debe
ra llevar al lector a detenerse antes de aceptar sin ms la actual
concepcin ortodoxa segn la cual la democracia es una precondi
cin del desarrollo.
Cuando se introdujo por primera vez el voto en los P A D , ste
estaba limitado a una pequea minora de propietarios hombres
(generalmente con ms de 3o aos de edad), que solan tener un
nmero desigual de votos ponderados de acuerdo a una escala basada
en la propiedad, el nivel educativo o la edad. Por ejemplo, en Francia,
entre 1815 y i 83o, la posibilidad de votar slo la tenan los hombres
mayores de 3o aos que pagaran al menos 3oo francos de impuestos
directos, lo que significaba que slo entre 80.000 y 100.000 perso
nas de una poblacin de 3 '^ millones (es decir, el 0,25 - o,3o por cien
to de la poblacin) poda votar. Entre i 83o y 1848 hubo cierta
relajacin de los requisitos de voto, pero aun as slo el 9,6 por cien
to de los franceses estaban habilitados para votar.9 Muchos analistas
contemporneos coinciden en sealar que en Inglaterra, antes de la
Ley de Reforma de i 83s, que fue el punto de inflexin en la extensin
del sufragio en el pas, los propietarios de tierras podan decidir 39
de 40 elecciones municipales mediante la influencia que ejercan
sobre sus arrendatarios, el soborno y el clientelismo.10 Despus de
esta ley, los derechos de voto slo se ampliaron del 14 al 18 por cien
to de los hombres, en parte porque a muchos artesanos y trabajado
res con poca o ninguna propiedad se les retiraron sus derechos
polticos a resultas de esta ley, la cual estableca un vnculo ms direc to entre propiedad y derechos polticos. En Italia, incluso despus del
i 38
C opyrighted
RETIRAR LA ESCALERA
descenso de la edad del voto a 21 aos y de la reduccin de los requi

sitos impositivos en 1882, slo alrededor de dos millones de hombres
(el equivalente al 7 por ciento de la poblacin) poda votar, debido a
los requisitos impositivos ms bajos pero an existentes y a los requi
sitos de alfabetizacin.11
ta b la 3.1
INTRODUCCIN OE LA DEMOCRACIA EN LOS PAD
PAlS
SUFRAGIO UNIVERSAL MASCULINO
SUFRAGIO UNIVERSAL
Alemania
18491
1946
Australia
19031
1962
Austria
1907
1918
Blgica
1919
1948
Canad
1920*
1970
Dinamarca
1849
1915
Espaa
s.d.
1977(1931 r
Estados Unidos
1965(1870)*
1965
Finlandia
1919*
1944
Francia
1848
1946
Italia
1919*
1946
Japn
1925
1952
Noruega
1898
1913
Nueva Zelanda
1889
1907
Pases Bajos
1917
1919
Portugal
n.d.
1970
Reino Unido
1918*
1928
Suecia
1918
1918
Suiza
1879
1971
FUENTES THERBORN 0977} Y SIL BEY (1995) PARA LOS INDICADORES D DEMOCRACIA INFORMACIN ADICIONAL
DE FONER 119981 SOBRE ESTADOS UNIDOS Y DE CARR <1980) S08RE ESPAA. PARA MS DETALLES SOBRE LA INTRODUCCIN
DEL SUFRAGIO UNIVERSAL VASE LA TABLA 12.
1. CON EXCEPCIONES VINCULADAS A LA PROPIEDAD.
2.
CON EXCEPCIONES VINCULADAS A LA RAZA
3 CON EXCEPCIONES VINCULADAS A LA PROPlEOAD
4 COMUNISTAS EXCLUIDOS
5. CON RESTRICCIONES,
. TOOOS LOS HOMBRES Y MUJERES OE MS DE 30 AOS.
* EL SUFRAGIO UNIVERSAL MASCUUNO SE INTRODUJO EN 1870 PERO SE ELIMIN ENTRE 1890 Y 1908
DEBIDO A LA PRDIDA OE DERECHOS DE LOS NEGROS EN LOS ESTADOS DEL SUR
NO FUE RESTABLECIDO HASTA 1965. PARA MS DETALLES VASE EL TEXTO
L SUFRAGIO UNIVERSAL SE INTRODUJO EN 1931. PERO SE ELIMIN TRAS EL GOLPE
OE ESTADO MILITAR OEL GENERAL FRANCO EN 1934 NO FUE RESTABLECIDO HASTA 1975.
VASE EL TEXTO PARA MAS DETALLES
139
HA-JOON CHANG
No fue hasta 1848, ao en que Francia introdujo el sufragio

u niversal m asculino, cuando unas form as lim itadas de democracia
empezaron a darse en los PAD. Tal como vem os en la tabla 3 .i, la
mayor parte de los PAD introdujeron el sufragio universal m asculi
no entre m ediados del siglo X IX y las prim eras dos dcadas del XX.
A un as, sin em bargo, el proceso no careci de retrocesos.
A s, por ejem plo, a finales del siglo XIX, cuando se vislum br
la posibilidad de que el Partido Socialdem crata ganara las eleccio
nes, al m enos las locales, Sajonia abandon el sistem a de sufragio
universal m asculino que haba adoptado anteriorm ente y adopt un
sistem a de voto estilo prusiano basado en tres estam entos (que la
propia Prusia us de 1849 a 19 18 ) .12 Segn este sistem a, cada uno
de los tres estam entos (identificado segn sus ingresos) elega el
m ism o nm ero de delegados al Parlam ento, lo que significaba que
los dos estam entos principales (que representaban al 3 -5 por cien
to y al 10 - 15 por ciento de la poblacin, respectivam ente) siem pre
podan superar en la votacin al estamento ms pobre. En 1909
Sajonia se alejaba an ms de la dem ocracia al conceder a los votan
tes entre uno y cuatro votos segn sus ingresos y su posicin social.
A s, por ejem plo, los propietarios de una granja de gran tamao
obtenan tres votos adicionales, en tanto que se adjudicaban votos
suplem entarios a quienes tenan ms estudios y a los m ayores de 50
aos.
En Estados Unidos, a los negros de sexo m asculino se les p e r
miti votar a partir de 1870, tras la Decim oquinta Enm ienda a la
Constitucin, que prohibi a los estados negar el voto a ninguna
persona "por razones de raza, color o anterior condicin de serv i
dum bre . Sin em bargo, los estados del Sur los volvieron a despojar
de sus derechos entre 189 0 (M ississippi) y 1908 (Georgia). A l no
poder introducir abiertam ente m edidas racistas, adoptaron en
lugar de ello mtodos tales como requisitos im positivos y de p ro
piedad (que tam bin m otivaron la prdida de los derechos polticos
de algunos blancos pobres) o exm enes de alfabetizacin (que se
aplicaban a los analfabetos blancos con gran indulgencia). Despus
de esto, slo unos pocos negros de los estados del Sur pudieron
votar. A s, por ejem plo, en Luisiana se em itieron i 3 o .o o o votos en
las elecciones de 189 6, pero slo 5 .0 0 0 en las de 19 0 0 .13 Adems,
140
RETIRAR LA ESCALERA
la amenaza de violencia provoc que muchos de los pocos votantes

negros cualificados no se registraran y que de entre los registrados
muchos no votaran. Esta situacin perdur hasta la Ley del Derecho
de Sufragio de 19 6 5 , in trod ucida tras las m ovilizacion es del
Movimiento de Derechos Civiles.
En Espaa, cuando la introduccin del sufragio universal en
1981 dio lugar a una serie de gobiernos republicanos de izquierda o
centro-izquierda, las fuerzas conservadoras reaccionaron contra
ello con un golpe m ilitar en 19 36 , suspendiendo as la democracia
hasta el fin de la dictadura de Franco en 1977-14
Aunque el sufragio universal masculino de la mayora de la
poblacin (blanca) se generaliz en los PAD al final de la Prim era
(hierra M undial, estos pases difcilm ente podan llam arse dem o
cracias en el sentido puram ente form al del trm ino, dado que las
mujeres y las m inoras tnicas carecan de derechos polticos. No
Fue hasta 19 46 que la mayora de los 19 PAD relacionados en la tabla
3 .1 alcanzaron el sufragio universal.

Australia y Nueva Zelanda fueron los prim eros pases que
otorgaron el voto a las m ujeres (en 19 0 3 y en 19 07, respectivam en-
1(0 , aunque Australia deneg derechos polticos a los no blancos

hasta 19 6?. Noruega otorg el voto a las m ujeres que pagaban
1mpuestos o a las mujeres casadas con hombres que pagaban impueslos en 1907, aunque el sufragio universal slo se introdujo en
19 13 .15 En Estados Unidos las m ujeres slo obtuvieron el derecho
;il voto en 19 20 y en el Reino Unido en 1928. En muchos otros p a
ses (por ejem plo en A lem ania, Italia, Finlandia, Francia y Blgica)
las m ujeres no obtuvieron el derecho al voto hasta despus de la
Segunda Guerra Mundial. En el caso de Suiza, el sufragio fem enino
hc concedi casi cien aos despus de la introduccin del sufragio
universal masculino ( 18 7 9 y 19 7 1, respectivam ente).
Algunos pases im pusieron tam bin restriccio n es al voto
husadas en credos polticos: Finlandia prohibi votar a los com u
nistas hasta 19 44 . En pases con m inoras no blancas importantes,
como por ejemplo Australia, se im pusieron restricciones raciales.
I '.n el caso de Estados Unidos, incluso en los estados del Norte, el
Hul'ragio de los negros estuvo perm anentem ente limitado hasta la
(uerra Civil. En 1821, por ejem plo, el estado de Nueva York elim in
141
HA-JOON CHANG
el requisito de poseer propiedades para los votantes blancos, pero

para los votantes negros lo aument a 250 dlares, "una suma fuera
del alcance de casi todos los residentes negros del Estado". En 1860
los negros (nicam ente los hom bres, desde luego) podan votar en
las m ism as condiciones que los blancos en slo cinco estados de
Nueva In glaterra.16 Despus de la Decim oquinta Enm ienda (1870),
diversos obstculos, tanto form ales (por ejem plo, los requisitos de
alfabetizacin, de "carcter y de posesin de propiedades) como
inform ales (por ejem plo, las amenazas de su frir represalias vio len
tas), m antuvieron a los negros alejados de las u rn a s.17
A un cuando los PAD alcanzaron la dem ocracia form al, a
menudo era de una calidad muy pobre, como en el caso de muchos
de los actuales pases en desarrollo. Ya hem os m encionado el pro
blema de "calidad en relacin a la concesin de derechos selectiva
segn la raza, el sexo y la posesin de propiedades. Pero eso no era
todo.
En prim er lugar, el voto secreto no se generaliz hasta el siglo
XX. Noruega, que estaba relativam ente avanzada en trm inos de
instituciones dem ocrticas,18 slo introdujo el voto secreto en
1884. En Prusia los patronos podan p resion ar a sus trabajadores
para votar en un sentido determ inado hasta la reform a electoral de
19 19 porque las votaciones no se hacan en secreto. Francia slo
introdujo el sobre y la cabina de votacin y la cab i na en 191.3, varias
dcadas despus de la introduccin del sufragio universal m ascu
lin o .19
En segundo lugar, la com pra de votos y el fraude electoral eran
tam bin moneda corriente. A s, por ejem plo, los sobornos, las
amenazas y las prom esas de em pleo a los votantes fueron prcticas
corrientes en las elecciones britnicas hasta finales del siglo XIX. El
prim er intento serio de controlar la corrupcin electoral fue la Ley
de Prcticas de Corrupcin de 18 5 3 -4 . Esta ley defini por prim era
vez actividades como sobornos, "in vitacion es , influencia indebida
e intim idacin, estableciendo al m ism o tiempo los procedim ientos
para el recuento electoral y las auditoras. Las m edidas resultaron,
no obstante, in eficaces.20 La Ley de Prcticas Corruptas e Ilegales
promulgada en l 883 consigui reducir de manera significativa la
corrupcin electoral, pero el problem a segua existiendo bien
143
RETIRAR LA ESCALERA
entrado el siglo XX, sobre todo en las elecciones locales.21 En las

dcadas posteriores a la introduccin del sufragio universal m asculiuo en Estados Unidos, se dieron num erosos casos en los que se
usaba a funcionarios pblicos en las campaas polticas de los parI dos (incluyendo donaciones forzosas a la financiacin de cam pa
das electorales), as como fraudes electorales y com pra de votos.22
Con unas elecciones tan caras no es de sorpren der que los
funcionarios electos fueran corruptos. A fin es del siglo XIX la
corrupcin legislativa en Estados Unidos, especialm ente en los
Parlamentos estatales, era tan im portante que el futuro presidente
Theodore Roosevelt lam entaba que los asam blearios de Nueva
York, que vendan abiertam ente sus votos a los grupos de presin,
"tuvieran la misma idea sobre la Vida Pblica y el Servicio Civil que
la que tiene un buitre sobre una oveja m uerta 23.
A s, el camino hacia la dem ocracia de los PAD fue duro. Slo
l ras varias dcadas de cam paas polticas (por ejem plo, las cam pa
as a favor del sufragio fem enino o el de los negros) y de reform as
electorales, esos pases adquirieron los atavos bsicos de la dem o
cracia -su fra g io universal y votacin secreta, e incluso entonces
su prctica estuvo anegada de fraudes electorales, com pra de votos
y violencia.
Es destacable el hecho de que, com parados con los PAD en sus
prim eros estadios de desarrollo, en realidad los actuales pases en
desarrollo parecen tener un m ejor histoiial en este sentido. Tal
como podem os ver en la tabla 3.2;, ningn PAD acord el sufragio
universal por debajo de un nivel de ingresos per cpita de ? .o o o
dlares (en dlares internacionales de 19 9 0 ), pero la mayor parte
de la amplia seleccin de pases actualmente en desarrollo de la
labia 3.2; lo hicieron muy por debajo de ese nivel de desarrollo.
Evidentem ente, muchos de estos pases han experim entado
retrocesos en sus avances dem ocrticos de la m ism a manera en que
ocurri con los PAD, sobre todo m ediante golpes m ilitares. Sin
embargo, cabe destacar que, aun en los casos en que se suspendan
por completo las elecciones, ninguno de los gobiernos no dem o
crticos de los pases actualmente en desarrollo reintrodujera una
prdida de derechos polticos selectiva basada en factores como la
posesin de propiedades, el gnero o la raza, factores que haban
14,3
HA-JOON CHANG
sido am pliam ente aceptados como criterios legtim os para la p r

dida de derechos polticos en los PAD en pocas pasadas. Esto
dem uestra que la idea, si no necesariam ente la prctica, del su fra
gio universal est mucho ms aceptada en los actuales pases en
desarrollo que en los PAD cuando estaban en estadios similares de de
sarrollo.
3 .2 .2 . LA BUROCRACIA Y EL PODER JUDICIAL
A . L a b u r o c r a c ia
Pocas personas, incluso aquellas que suelen m ostrarse escpticas

ante las actividades del Estado, estaran en desacuerdo con la idea
de que una burocracia eficaz y transparente es determ inante para el
desarrollo econm ico.24 Actualm ente tiene lugar, sin em bargo, un
serio debate sobre cmo deberam os defin ir exactamente la efica
cia y la transparencia y sobre cmo deberam os dise ar un sistema
de incentivos burocrticos para desarrollar estas caractersticas.
T ABLA 3.2
INGRESOS PER CPITA AL ADOPTAR EL SUFRAGIO UNIVERSAL
PIB P.C. (EN D LA R ES

PAD EN D ESA R R O LLO (AO EN
PA S E S (AO EN QUE S E
IN T ER N A C IO N A LE S
QUE S E ADOPT EL SUFRAGIO
ADOPT EL SUFRAGIO
DE 1990)__________________ U NIVERSAL; PIB P.C.)______________ U N IVERSAL; PIB P.C.)________
< 1.000 dlares
___________________________________ Bangladesh (1947; 585 dlares)'

___________________________________ Birmania (1948; 393 dlares)
___________________________________ Egipto (1952; 542 dlares)
___________________________________ Etiopa (1955; 295 dlares)
___________________________________ India (1947; 641 dlares)
___________________________________ Indonesia (1945; 514 dlares)
___________________________________ Kenia (1963; 713 dlares)
___________________________________ Pakistn (1947; 631 dlares)'
___________________________________ Corea del Sur (1948; 777 dolare)
___________________________________Tanzania (1962; 506 dlares)
_____________________________________________________________Zaire (1967; 707 dlares)

1.000-1.999 dlares
___________________________________ Bulgaria (1945; 1.073 dlares)
_______________________________________________________ Ghana (1957; 1.159 dlares)
144
RETIRAR LA ESCALERA
PIB PC. (EN DLARES

INTERNACIONALES
DE 1990)
PAD EN DESARROLLO (AO EN

QUE SE ADOPTO EL SUFRAGIO
UNIVERSAL; PIB P.C.)
1.000-1.999 dlares
PASES (AO EN QUE SE

ADOPT EL SUFRAGIO
UNIVERSAL- PIB P.C.)
Hungra (1945; 1.721 dlares)
Mxico (1947; 1.182 dlares)
Nigeria (1979; 1.189 dlares)
Turqua (1946; 1.129 dlares)
2.000-2.999 dlares
Austria (1918; 2.572 dlares)
Colombia (1957: 2.382 dlares)
Alemania (1966; 2.503 dlares)
Per (1956; 2.732 dlares)
Italia (1946; 2.448 dlares)
Filipinas (1981; 2.526 dlares)
Japn (1952. 2.277 dlares)

Noruega (1913; 2.275 dlares)
Suecia (1918; 2.533 dlares)
3.000-3.99? dlares
Dinamarca (1915; 3.635 dlares)
Taiwn (1972; 3.313 dlares)
Finlandia (1944; 3.578 dlares)
Chile (1949; 3.715 dlares)
Francia (1946; 3.819 dlares)

4.000-499? dlares
Blgica (1948; 4.917 dlares)
Brasil (1977; 4.613 dlares)
Pases Bajos (1919; 4022 dlares)

5.000-9.99? dlares
Australia (1962; 8.691 dlares)
Argentina (1947; 5.089 dlares)
Nueva Zelanda
Venezuela (1947; 6.894 dlares)
(1907; 5.367 dlares)*

Portugal (1970; 5.885 dlares)
Reino Unido (1928; 5.115 dlares)
>10.000 dlares
Canad (1970; 11.758 dlares)

Suiza (1971; 17.142 dlares)
Estados Unidos
(1965; 13.316 dlares)
FUENTES: THERBORN (1777). ELECCIONES 098?: MADDISON (1W5).
1.PIBPC EN 1966.
2. P10 PC. EN 1950.
3. a SUFRAGIO UNIVERSAL SE CONCEDI EN 1944 CON LA CONSTITUCIN REDACTADA
POR LAS FUERZAS OCUPANTES TRAS LA SEGUNDA GUERRA MUNDIAL
PERO NO ENTR EN VIGOR HASTA 1952. CUANDO CONCLUY
EL GOBIERNO MILfTAR DE ESTADOS UNIOOS.
4. CUANDO SE OBTUVO EL ESTATUTO DE DOMINIO.
5- CUANDO LA LEY DE ELECCIONES DE ESE AO CONCEDO DERECHOS POTICOS PLENOS.
La opinin dominante durante el siglo pasado fue la abrazada

por el economista-socilogo alemn Max Weber. Segn l, la buro
cracia moderna se basa en el reclutamiento meritocrtico, en unas
carreras profesionales generalistas y cerradas y en la coherencia
*45
HA-JOON CHANG
em presarial salvaguardada por una gestin reglam entista.25 Ms

recientem ente, sin em bargo, la literatura sobre la "Nueva Gestin
Pblica (NGP) ha planteado un reto a la ortodoxia weberiana.
D efiende una reform a burocrtica basada en carreras profesionales
diseadas a ms corto plazo, especializadas y "a b ierta s ; incentivos
m onetarios ms im portantes y un estilo de gestin ms "em presa
ria l (o im personal) basado en una actuacin cuantificable y tran s
parente.26
Aunque algunos de los cam bios defendidos por la NGP pueden
ser tiles para afinar la burocracia ya existente en los pases des
arrollados, que bsicam ente es una burocracia w eberiana, las cues
tiones ms relevantes para la mayor parte de los pases en desarrollo
es cmo podran llegar a tener sus burocracias al m enos la "weberianidad ms elem ental.27 Esta es tam bin la tarea que los PAD
debieron asum ir en sus prim eros estadios de desarrollo.
Es bien sabido que hasta el siglo XVIII las ventas declaradas de
cargos y honores pblicos algunas veces con etiquetas de precios
muy publicitadas eran una prctica corriente en la mayor parte de los
PAD. Antes de la importante reforma burocrtica emprendida en
Prusia bajo Federico Guillermo I (1718 -4 0 ), aunque los cargos no se
vendan formalmente, a menudo se otorgaban a quienes estuvieran
dispuestos a pagar la cantidad ms alta en concepto del impuesto que
habitualmente se impona sobre el salario del prim er ao.2i
En parte porque se los com praba y venda sin tapujos, los car
gos pblicos fueron considerados form alm ente como propiedad
privada en muchos de estos pases. En Francia, por ejem plo, fue
muy difcil introducir m edidas disciplinarias para los burcratas
hasta la Tercera Repblica (1878) precisam ente por esta razn.29 En
Inglaterra, antes de la reform a llevada a cabo a p rin cipios del siglo
XIX, los m inisterios gubernam entales eran establecim ientos priva
dos que no rendan cuentas al Parlam ento, pagaban honorarios en
lugar de salarios a sus em pleados y m antenan muchas oficinas
obsoletas como sinecu ras.30 Vinculada a la venta de em pleos pbli
eos estaba la cesin a particulares de la funcin recaudatoria, que se
practic fundam entalm ente en la Francia anterior a la Revolucin
pero tam bin en otros pases, incluyendo Inglaterra y los Pases
Bajos (vase el apartado 3 .2 .5 .D para ms detalles).
146
RETIRAR LA ESCALERA
El sistem a de spoils, por el cual los cargos pblicos se otorga

ban a personas leales al partido gobernante, se convirti en un
componente clave de la poltica estadounidense desde el surgi
miento del sistema bipartidista en 1828 tras la eleccin del p resi
dente Jackson. Esta situacin empeor mucho en las dcadas
posteriores a la Guerra Civil.31 Hubo intensos llamamientos a la
reforma de la funcin pblica durante el siglo XIX para crear una
burocracia profesional y no partidista, pero no se hicieron progre
sos en ese sentido hasta la Ley Pendleton de i 883 (vanse ms deta
lles sobre esta ley ms adelante).32 Por su parte, Italia y Espaa
mantuvieron el sistema de concesin de cargos a partidarios del
gobierno durante todo el siglo XIX.33
Adems de la venta de cargos pblicos, el nepotismo era tam
bin una prctica extendida. Aunque los datos histricos concretos
sobre esta cuestin son, evidentemente, difciles de obtener - y
todos los datos de los que s disponemos han de ser interpretados
con cautela, Arm strong seala que una proporcin significativa
de los administradores de elite en Francia y Alemania tenan
padres que tambin eran altos funcionarios, lo que sugiere un
grado significativo de nepotismo.34 As, por ejemplo, de los bur
cratas de alto rango de la Francia preindustrial (principios del siglo
XIX), alrededor del
por ciento tenan padres que eran adm inis
tradores de elite. Cuando se produjo el despegue industrial del pas
a mediados del siglo XIX, la proporcin alcanzaba todava el 2,1 por
ciento. Las cifras correspondientes a Prusia eran de 3 i y 2,6 por
ciento, respectivamente.35 Feuchtwanger sostiene que, incluso tras
la importante reform a burocrtica em prendida bajo Federico
Guillermo I (vase ms adelante), "el nepotismo segua siendo
corriente y muchos cargos eran virtualmente hereditarios 36. En
Prusia se elimin de la competencia a los hombres instruidos de clase
media baja cambiando los requisitos de entrada, de manera que en la
dcada de 1860 "un proceso de reclutamiento cuidadosamente con
trolado cre una elite administrativa compuesta de individuos prove
nientes de la aristocracia y de la clase media acomodada"37.
Con la venta de cargos pblicos, la concesin de stos a personas
fieles al partido gobernantey el nepotismo, no debe sorprender que la
mayor parte de las burocracias de los PAD se caracterizaran por una
!47
HA-JOON CHANG
evidente falta de profesionalidad, al menos hasta fines del siglo XIX. En

Estados Unidos los jacksonianos despreciaban el conocimiento de I oh
expertos, y estaban en contra de la profesionalizacin de la burocracia
alegando que el mayor nmero posible de ciudadanos debera poder
participar en la actuacin del gobierno. Incluso tras la Ley Pendleton de
18 83 , que estableci la Comisin del Servicio Civil para gestionar el sis
tema de concursos competitivos para formar parte de la burocracia
federal, slo se acceda por concursos competitivos a alrededor del 10
por ciento de los puestos de trabajo en la funcin pblica. Los burcra
tas italianos de finales del siglo XIX no tenan "garantas legales, y ni
siquiera consuetudinarias, sobre la ocupacin de cargos pblicos, des
pidos, pensiones, etc., y no podan recurrir a los tribunales . Hasta
principios del siglo XX las carreras en la funcin pblica en Espaa
estaban poderosamente determinadas por lo que se conoca como
padrinazgo. Incluso en Blgica, que en el siglo XIX era el segundo pas
ms industrializado despus de Inglaterra, la funcin pblica no pas a
estar totalmente profesionalizada hasta 19 3 3 .38
Slo tras un prolongado proceso de reform as se consigui la
modernizacin de las burocracias de los PAD. Prusia fue una pionera
en este sentido. Federico Guillermo I puso en prctica una amplia
reforma burocrtica a partir de 1713, ao de su ascensin al trono.
Entre las medidas clave se inclua la centralizacin de autoridades,
desparramadas en dos docenas de entidades territoriales separadas
(muchas de ellas ni siquiera fsicam ente contiguas) y en departamen
tos solapados; la transformacin del estatuto de los burcratas, que
pasaron de ser sirvientes privados de la familia real a ser sirvientes del
Estado; los pagos regulares en metlico (y no en especies como antes)
de unos salarios adecuados y la introduccin de un estricto sistema de
supervisin.39 Gracias a estas medidas y a las medidas adicionales
introducidas por su hijo, Federico el Grande (1740 -86 ), a principios
del siglo XIX se poda decir que Prusia haba instalado los elementos
clave de una burocracia moderna (weberiana): un examen de ingreso,
una organizacin jerrquica, sistemas de pensiones, un procedim ien
to disciplinario y la seguridad del mantenimiento del puesto de traba
jo. Otros estados alem anes como Bavaria, Badn y Hesse tam bin
hicieron progresos im portantes en este sentido durante los p rim e
ros aos del siglo X IX.40
148
RETIRAR LA ESCALERA
En Inglaterra las sinecuras fueron eliminadas mediante una

Hrrie de reformas que fueron emprendidas entre 1780 y 1834,. La
remuneracin burocrtica experiment una transformacin en la p ri
mera mitad del siglo XIX, pasando de un sistema de honorarios a uno
ile salarios. Slo en torno a esta poca el estatus de los ministerios de
gobierno del Reino Unido cambi, y pasaron de ser establecimientos
privados a convertirse en m inisterios modernos en el sentido actual.
Slo despus de 1860 la funcin pblica britnica fue modernizada de
manera sustancial.41 Estados Unidos hizo progresos importantes en el
terreno de la profesionalizacin de la burocracia en las dos ltimas
dcadas del siglo XIX, elevndose la proporcin de cargos guberna
mentales federales sujetos a exmenes de ingreso competitivos del 10
por ciento en 18 83 , cuando se promulg la Ley Pendleton, hasta alre
dedor del 50 por ciento en 1897.
IV E l PODER JU D IC IA L
En el discurso contem porneo sobre "buen gobierno se hace gran

hincapi en que un poder judicial polticam ente independiente
adm inistre "el im perio de la ley 43. Sin em bargo, tenem os que ser
algo cuidadosos al adoptar esta retrica sobre el "poder judicial in d e
pendiente .
Podra argum entarse que un poder judicial con un grado e le
vado de independen cia poltica (por ejem plo, el poder ju dicial
alemn o el japons) no es necesariam ente deseable, dado que care
ce de un control democrtico suficiente. Esta es la razn que lleva a
algunos pases a elegir a algunos de sus funcionarios judiciales, sie n
do los ejemplos ms conocidos los de Estados Unidos en la actualidad
y el Reino Unido en el siglo X IX.44 En el Reino Unido el lm ite entre
el poder judicial y el legislativo es, adem s, difuso, dado que los
jueces ms im portantes ocupan un escao en la Cmara de los
Lores. Sin embargo, son pocos quienes sostendran que esto consI ituye un problem a im portante.
A s las cosas, debem os valorar la calidad del poder judicial no
sim plem ente en funcin de su independencia poltica, sino en
relacin a muchas dimensiones: la profesionalidad de los funcionarios
judiciales, la calidad de sus juicios (y no a partir de una concepcin
149
HA-JOON CHANG
estrecha del "im perio de la ley , sino tambin desde una perspectiva
social ms amplia) y el coste de la administracin del sistema.
De la m ism a m anera que los poderes judiciales de los actuales
pases en desarrollo, los poderes judiciales de muchos PAD pade
cieron una excesiva influencia poltica y casos de corrupcin en los
nom bram ientos (o, en los casos aplicables, en las elecciones) hasta
el siglo XIX, aunque tam bin posteriorm ente. Tam bin era fre
cuente que sus ocupantes fueran exclusivam ente hom bres de un
extracto social reducido y privilegiado con poca form acin en
Derecho, si es que tenan alguna, a resultas de lo cual la justicia se
dispensaba a menudo de manera sesgada y sin profesionalidad.
En el Reino Unido ni siquiera las leyes anticorrupcin de 1853-4
y 1 883 (vase arriba) afectaron a la eleccin de los oficiales de justicia
de la corona (coroners), sujeta a una extendida corrupcin y a m anio
bras polticas partidistas. Las elecciones comarcales para los cargos de
oficiales de justicia de la corona se abolieron en 1888, y slo en 1926 se
les impusieron cualificadones profesionales obligatorias.If)
Durante fin es del siglo XIX Alem ania hizo progresos im pre
sionantes hacia el "im p erio de la ley , y a finales de siglo haba
obtenido un poder ju dicial muy independiente. Sin embargo,
sigui faltando igualdad ante la ley-, los delitos de los m ilitares y de
la clase m edia se llevaban con m enos diligencia ante los tribunales
y se castigaban con m enor severidad. Este problem a de "ju sticia de
clase afect a otros PAD con la m ism a intensidad en esa poca,
incluyendo al Reino Unido, Estados U n ido sy Fran cia.46 En Italia, al
m enos hasta fin es del siglo XIX, los jueces no solan tener form a
cin en Derecho y "no podan protegerse a s m ism os, y mucho
m enos a los dems, contra los abusos polticos 1' .
:s .2.: . REGMENES
DE DERECHOS DE PROPIEDAD
En el discurso sobre el "buen gobierno , la "calidad de los reg

m enes de derechos de propiedad se considera igualmente funda
mental, dado que se la considera un determ inante clave de los
incentivos a la inversin y, por lo tanto, de la creacin de riqueza.
Sin em bargo, no resulta fcil m edir la "calidad de un rgim en de
derechos de propiedad, ya que tiene num erosos com ponentes:
15
RETIRAR LA ESCALERA
derecho de contratos, derecho empresarial, derecho de quiebra, de

recho de herencia, derecho tributario y legislacin sobre el empleo
de la tierra (por ejemplo, leyes de establecimiento de zonas urba
nas, requisitos medioambientales y regulaciones antiincendios),
por nom brar slo unos pocos.
En muchos estudios empricos se evita este "problema de agre
gacin pidiendo a las personas que responden a las encuestas que
otorguen un valor numrico a la calidad global de las instituciones de
proteccin de los derechos de propiedad (por ejemplo, "seguridad
de contratacin y derechos de propiedad o "cumplimiento de los
contratos o derechos de propiedad).48 Sin embargo, ni siquiera esta
"solucin tan inadecuada al problema est disponible para la compa
racin histrica que estamos haciendo en este capitulo.
Por consiguiente, a diferencia de otros aspectos del desarrollo ins
titucional discutidos aqu que son ms "mensurables (por ejemplo, la
democracia medida por la existencia de un sufragio universal; el desa
rrollo de instituciones financieras medido por, entre otras cosas, la
existencia de un banco central), resulta imposible hacer una compara
cin general de la calidad de regmenes de derechos de propiedad a lo
largo de la historia y en diferentes pases.
Un aspecto del sistema de derechos de propiedad que s se
presta fcilmente a este tipo de anlisis es el de los derechos de pro
piedad intelectual, que estn definidos por un nmero reducido de
leyes claramente identificables (por ejemplo la ley de patentes y, en
menor medida, la ley de derechos de autor y la de marcas). En este
apartado hacemos, por lo tanto, un anlisis emprico detallado de la
evolucin de los derechos de regmenes de propiedad intelectual de
los PAD. Pero an tes cre o n ecesa rio h a ce r una se rie de co m e n ta rio s
tericos generales sobre el papel de los derechos de propiedad en el
desarrollo econmico (con algunas referencias histricas).
A . A l g u n a s c o n c e p c io n e s e r r n e a s s o b r e lo s d e r e c h o s d e p r o p ie d a d
Y E L DESARROLLO ECONMICO
De acuerdo con el discurso ortodoxo predominante en la actuali

dad, se suele considerar que cuanto ms importante sea la protec
cin de los derechos de propiedad, tanto mejor para el desarrollo
*5*
C opyrighted
HA-JOON CHANG
econm ico, dado que esta proteccin incentiva la creacin do

riqueza. Aunque puede ser razonable argum entar que la persisten
te incertidum bre sobre la seguridad de los derechos de propiedad
es daina paia las inversiones a largo plazo y para el crecim iento, el
papel de los derechos de propiedad en el desarrollo econmico es
mucho ms com plejo que lo que sugiere este tipo de argumento.
La seguridad de los derechos de propiedad no puede conside
rarse como algo bueno en s m ism o. Existen m uchos ejem plos en la
historia en los que la preservacin de determ inados derechos de
propiedad ha resultado ser daina para el desarrollo econmico y
en los que la violacin de determ inados derechos de propiedad
existentes (y la creacin de otros nuevos) result en realidad bene
ficiosa para el desarrollo econmico.
El ejem plo m ejor conocido es probablem ente el de los cerca
m ientos (enclosures) en Inglaterra; stos violaban los derechos de
propiedad com unitaria existentes al cercar las tierras comunales,
pero contribuyeron al desarrollo de la industria de la lana al pro
m over el establecim iento de granjas de ganado ovino en las tierra
confiscadas. Para dar otros ejem plos, De Soto documenta cmo el
reconocim iento de los derechos de ocupacin cuando se producan
violaciones de los derechos de los propietarios fue determ inante
para el desarrollo del Oeste estadounidense. Upham cita el famoso
caso San d erso n de 18 6 8 , en el que el Tribun al Suprem o de
Pensilvania pas por alto el derecho que tenan los latifundistas
de exigir el acceso a aguas lim pias en favor de la industria del car
bn, que era una de las principales industrias estatales en esa
poca.49 La reform a agraria en Japn, Corea y Taiwn tras la
Segunda Guerra M undial violaba los derechos de propiedad de
I oh
latifundistas, pero contribuy al desarrollo que se produjo a partir

de entonces en esos pases. Muchos autores sostienen que la naci
nalizacin de las em presas industriales tras la Segunda Guerra
M undial en pases como A ustria y Francia contribuy a su desarro
lio industrial por medio de la tran sferen cia de determ inadas pro
p ied ad es in d u stria les p e rten e cie n tes a una clase capitalista
industrial conservadora y no dinm ica a unos gestores p rofesion a
les del sector pblico bien dispuestos hacia las m odernas tecnolo
gas y a la realizacin de inversiones agresivas.
*5 ?
RETIRAR LA ESCALERA
Por consiguiente, lo que im porta para el desarrollo econ m i

co no es sim plem ente la proteccin de todos los derechos de p ro
piedad existentes sin tener en cuenta su naturaleza, sino qu
derechos de proteccin se protegen y en qu condiciones. Si hay
grupos que pueden utilizar determ inadas propiedades m ejor que
m u s
dueos actuales, puede que sea m ejor para la sociedad no p ro
teger los derechos de propiedad existentes y, en lugar de ello, crear

11 nevos derechos que tran sfieran las propiedades en cuestin a los
grupos an teriores. Con esta consideracin general en m ente,
observemos detalladamente las instituciones de proteccin de los
derechos de propiedad intelectual.
IV D e r e c h o s d e p r o p i e d a d i n t e l e c t u a l
l'.l prim er sistem a de patentes se invent en Venecia en 1474 , cuan

do se concedieron diez aos de privilegios a los inventores de nuevas
11 res y mquinas. En el siglo XVI algunos estados alemanes, p rin ci
palmente Sajonia, usaban patentes, aunque no de manera completa
mente sistemtica. La Ley de Patentes britnica se cre en 1 6^3 con el
Kntatuto de Monopolios, aunque muchos investigadores50 sostienen
i|ue no fue merecedora verdaderam ente del nom bre de "Ley de
Patentes hasta su reform a en 1853. Francia adopt una ley de paten
tes en 179 1, Estados Unidos en 179 3 y Austria en 1794.
Tal como se ha m encionado en el captulo 2, la mayor parte

de los dems PAD establecieron sus leyes de patentes en la prim era mitad del siglo XIX: Rusia (18 1?), Prusia (18 15 ), Blgica y los
l'aises Bajos (18 17), Espaa (18 20 ), Bavaria (18 35), Cerdea (18 36 ),
el listado Vaticano ( i 833 ), Suecia (18 34 ), W rttem berg ( i 836 ),
Portugal (1837) y Sajonia (18 4 3). Japn promulg su prim era ley de
patentes en 18 8 5 .51 Estos pases empezaron a desarrollar otros ele
mentos de sus regm enes de proteccin de derechos de propiedad
Intelectual, tales como los derechos de autor (introducidos por p r i
mera vez en Inglaterra en 1709) y las leyes de m arcas registradas
(introducidas por prim era vez en Inglaterra en 18 6 3), en la segun
da mitad del siglo XIX.
Llegados a este punto, cabe sealar que todos estos prim eros
irgm enes de proteccin de los derechos de propiedad intelectual
X53
HA-JOON CHANG
(DPI) eran muy "d e fic ie n te s segn los criterio s de nuestra

poca.32 Los sistem as de patentes de muchos pases carecan de
requisitos de dem ostracin del descubrim iento, obligaban a hacer
frente a costes muy altos en la cum plim entacin y procesam iento
de los form ularios de solicitud de patentes y otorgaban un nivel de
proteccin inadecuado.a los poseedores de las patentes. La mayor
parte de las leyes de patentes eran muy laxas a la hora de com pro
bar la originalidad del invento. En Estados Unidos, por ejemplo,
antes de la revisin de la ley de patentes de i 836 , las patentes se
concedan sin tener que presentar ninguna prueba de originalidad.
Esto no slo conduca al patentado de tecnologas im portadas sino
que tam bin incentivaba a los tim adores a "fin an cia rse patentan
do productos ya usados ("falsas patentes ) y exigiendo dinero a sus
usuarios bajo la amenaza de dem andarlos por in fracci n .53
P ocoh
pases autorizaban patentes de sustancias qum icas y farm acuticas

(s autorizaban las de procesos), aunque esta prctica ha sido "ilegalizada por el acuerdo TRIPS (Trade-Related Aspects o Intellectual
Property Rights "D erechos de propiedad intelectual vinculados al
com ercio ) de la OMC, excepto para los pases ms pobres (e inclu
so en ese caso slo estn exentos hasta 2 0 0 6 ).5 *
Estas leyes concedan una proteccin muy inadecuada, sobre
todo en relacin a la proteccin de los DPI extranjeros, algo que se
est convirtiendo en un punto im portante de controversia tras el
acuerdo TR IPS (para ms detalles, vanse las diferen cias citadas en
el apartado 2 .3.3 .). Como ya dijim os, la mayor parte de las leyes de
patentes del siglo XIX eran muy laxas a la hora de com probar la o ri
ginalidad del invento. A dem s, tal como se m encion en el captu
lo 2, en la m ayor parte de los pases, incluyendo el Reino Unido
(antes de 1852), los Pases Bajos, A ustria y Francia, el patentado por
parte de sus nacionales de invenciones im portadas se sola permi
tir abiertam ente. Los casos de Suiza y de los Pases Bajos en rea
cin a sus leyes de patentes m erecen una mayor a ten ci n .,;>
En el captulo 2 (apartado 2-2-6.B) ya sealam os que los PaseH
Bajos abolieron su ley de patentes entre S iy y 186 9 , a resultas tanto
de la naturaleza bastante deficitaria de la ley (incluso para los par
m etros de la poca)56 como de la influencia del m ovim iento anti
patentes que recorra Europa en ese entonces. Estrechamente
*54
RETIRAR LA ESCALERA
vinculado a los m ovim ientos a avor del libre com ercio, este m ovi
miento condenaba a la s patentes por considerarlas sim ilares a otras
prcticas m onopolsticas.5:
Suiza no reconoci el DPI sobre invenciones hasta 1888,
cuando se promulg una ley de patentes que protega nicam ente
los inventos m ecnicos ("inventos que puedan representarse por
medio de modelos m ecnicos ) 58. Slo en 19 0 7, y en parte debido
.1 la amenaza de A lem ania de im poner sanciones com erciales como
represalia al uso que haca Suiza de sus inventos qum icos y farm a
cuticos, empez a existir una ley de patentes m erecedora de tai
nombre. Sin em bargo, la ley adoleca de num erosas carencias, en
particular, la negativa a conceder patentes a sustancias qum icas
(en contraposicin a procesos qum icos). Slo en 19 54 la ley suiza
ilc patentes pas a ser com parable a la de otros PAD, aunque las
sustancias qum icas siguieran siendo im patentables hasta 1978.
Con la prom ulgacin de leyes de DPI en un nmero cada vez
mayor de pases, las presiones para establecer un rgim en in tern a
cional de DPI com enzaron a crecer naturalm ente a partir de fines
del siglo XIX.6(J Se celebraron una serie de reuniones sobre la mate1 ia, empezando por el Congreso de Viena de 1873, y el Convenio de
Pars de la Unin Internacional para la Proteccin de la Propiedad
I ndustrial fue finalm ente firm ado por 11 pases en i 883 . Los signala nos originales fueron Blgica, Portugal, Francia, Guatemala,
llalia, los Pases Bajos, San Salvador, Serbia, Espaa y Suiza.
El Convenio cubra no slo las patentes sino las leyes de m ar
cas
registradas (lo que posibilit que Suiza y los Pases Bajos lo
pudieran firm ar pese a carecer de una ley de patentes). En 1886 se

ln ni el Convenio de Berna sobre derechos de autor. El Convenio
ile Pars fue posteriorm ente revisado varias veces (sobre todo en
ii)ii, 1925, 1934,, 1958 y 19 67), protegiendo cada vez ms los d ere
chos
de los poseedores de patentes. Junto con el Convenio de
tierna, ste constituy la base del rgim en internacional de DPI

lumia el acuerdo T R 1PS.61 Sin embargo, tal como hem os visto en el
capitulo 2 (apartado 2-3.3.), pese al surgim iento de un rgim en
internacional de DPI, los PAD ms desarrollados continuaron v io
lando
con regularidad los DPI de ciudadanos de otros pases hasta
Iiicn entrado el siglo XX.
*55
HA-JOON CHANG
Lo anterior debera m ostrarnos cun deficientes eran
Ion
regm enes de DPI de los PAD (cuando eran pases en desarrollo)

segn los criterios que se exigen a los pases en desarrollo actalo*,
Se produjeron violaciones generalizadas e im portantes incluso por
parte de los PAD ms avanzados hasta finales del siglo X IX y, poste'
riorm ente, especialm ente en lo que concerna a la proteccin de loa
DPI de extranjeros.
3.2
a. CONTROL DE LA GESTIN EMPRESARIAL
A.
R e s p o n s a b ilid a d lim it a d a
En nuestros das tendem os a dar por sentado el principio de res

ponsabilidad lim itada. Sin em bargo, siglos despus de su inven
cin en el siglo XVI para proyectos com erciales arriesgados e
im portantes (siendo la Com paa Britnica de las Indias Orientales
el m ejor ejem plo tem prano), era por lo general objeto de gran des
confianza.
M uchos crean que el principio de responsabilidad limitada
conduca a una asuncin de riesgos excesiva (o a lo que hoy da lla
mamos "riesgo m oral ) por parte tanto de los propietarios como de
los gestores. Consideraban que era una institucin que socavaba lo
que entonces se consideraba junto con la codicia uno de los
m ecanism os disciplinarios clave del capitalism o, a saber, el temor
al fracaso y a la indigencia, en especial teniendo en cuenta la dure
za de las leyes de quiebra de ese entonces (vase apartado 3.2.4.C ).
A dam Sm ith sostuvo que la responsabilidad lim itada dara
lugar a que los gestores h icieran el vago. El influyente economista
de p rincipios del siglo XIX Joh n McCulloch argument que relaja
ra el control de los propietarios sobre los gestores contratados .62
Tam bin se crea, con cierta justificacin , que era una causa im p or
tante de la especulacin financiera. El Reino Unido prohibi la fo r
m acin de nuevas sociedades de responsabilidad lim itada con estos
argum entos m ediante la Ley Bubble de 172:0, aunque tras la abroga
cin de la ley en 1835 se autorizaron de nuevo .63
Sin em bargo, tal como ha sido demostrado repetidam ente en
los ltim os siglos, la responsabilidad lim itada proporciona uno de
56
RETIRAR LA ESCALERA
los mecanismos ms potentes para "socializar el riesgo , lo que ha

posibilitado inversiones a escala sin precedentes. Esa es la razn
por la cual, pese a su potencial para crear "riesgo m oral , todas las
mtc iedades han pasado a aceptar la responsabilidad lim itada como
piedra angular de la gestin em presarial m oderna.64
En muchos pases europeos, las sociedades de resp o n sab ili
dad limitada o sociedades annim as, que es como se las conoca
e n aquella poca haban existido bajo la regulacin de cartas re a
les ad hoc desde el siglo X V I.65 Sin embargo, no fue hasta m ediados
ile!
siglo XIX que em pezaron a autorizarse de m anera corriente, no
rumo un privilegio.
La responsabilidad lim itada generalizada se introdujo por
primera vez en Suecia en 184 4. El Reino Unido le sigui de cerca
ron la Ley de Sociedades Annim as de 1856, aunque la resp on sabi
lidad lim itada para bancos y com paas de seguros se introdujo algo
ms tarde (en 1857 y 1862, respectivam ente), lo que reflejaba la
preocupacin, entonces muy extendida, de que pudieran causar
serios "riesgos m orales . R osen b ergy Birdzell documentan cmo,
tinas dcadas despus de la introduccin de la responsabilidad
limitada generalizada (fines del siglo XIX), los pequeos com er
ciantes, "quienes, estando activamente a cargo de un negocio tanto
como sus propietarios, intentaban lim itar la responsabilidad por
sus deudas por el m ecanism o de constituirse en sociedades , eran
vistos con malos ojos.66
En Blgica, la prim era sociedad de responsabilidad lim itada
se fund en 18 2?, y la dcada de i 83 o fue testigo de la form acin de
un
gran nmero de sociedades sem ejantes. Sin embargo, hasta 1873
no
se generaliz la responsabilidad lim itada. Durante la dcada de
1H50, en varios estados alem anes se introdujo en form a re strin g i

da, de modo que los principales propietarios tenan resp on sab ili
dad ilim itada pero podan com ercializarse acciones que otorgaban
limitada. Slo en la dcada de 1860 varios estados alem anes recorlaron o debilitaron las tradicionales leyes de los grem ios, abriendo
as la puerta a la total institucionalizacin de la responsabilidad
limitada (Sajoniaen 18 6 1, W rttem bergen i8 6 ? y Prusia en 186 8 -9 ).
ln Francia la responsabilidad lim itada slo se generaliz en 1867,
pero en Espaa, aunque las sociedades annim as em pezaron a
*57
HA-JOON CHANG
su rgir ya en 1848, no qued totalmente asentada hasta 19 5 1. Es des

tacable que en Portugal la responsabilidad lim itada ya se hubient
generalizado en i 863 a pesar del retraso econmico del pas en esr
entonces.6'
En Estados Unidos, la prim era ley de responsabilidad limita
da general se promulg en el estado de Nueva York en 18 11. Sin
em bargo, la ley cay en desuso alrededor de 18 16 debido a la apatin
general con respecto a las sociedades de responsabilidad limitada,
y otros estados no perm itieron la creacin de sociedades de res
ponsabilidad lim itada hasta 1837. Incluso despus, como ocurra en
los Estados europeos en ese entonces, los prejuicios contra la
sociedades de responsabilidad lim itada se m antuvieron al menos
hasta la dcada de 1850. Todava en la dcada de 18 6 0 la mayor parir
de las manufacturas eran producidas por em presas no constituidas
en sociedad, y no exista una ley federal que concediera una res
ponsabilidad lim itada generalizada.68
B. L
e y e s d e q u ie b r a s
Las leyes que regulan las quiebras han sido objeto de una atencin
cada vez mayor durante las ltim as dos dcadas. Las importantes
quiebras de em presas que tuvieron lugar tras las diversas crisis
econm icas de este perodo han vuelto a las personas ms cons
cientes de la necesidad de contar con unos m ecanism os efectivos
para reconciliar demandas que entran en colisin: la transferencia
de fondos y la preservacin del em pleo. Las crisis industriales de
los pases de la OCDE durante las dcadas de 19 70 y 19 8 0 , el colap
so del com unism o, el desgraciado fracaso de la "tran sici n desde
fin es de la dcada de 19 80 y la crisis asitica de 19 9 7 fueron espe
cialm ente im portantes en este sentido.
Aunque el debate en torno al contenido de la ley de quiebras ms
adecuada la ley favorable a los deudores en Estados Unidos, la ley
favorable a los acreedores en el Reino Unido o la ley que protege a los
trabajadores en Francia sigue sin resolverse, son pocos quienes nie
gan que resulte deseable contar con una ley de quiebras eficaz.69
En la Europa preindustrial, la ley de quiebras era considerada
sobre todo como un medio de establecer los procedim ientos para
58
RETIRAR LA ESCALERA
i|iir los acreedores valoraran los activos de em presarios deshonesloh y despilfarradores y para castigarlos. En el Reino Unido, la p r i
mera ley de quiebras, aplicable a com erciantes con determ inado
montante de deuda, fue introducida en 1542, aunque slo qued
consolidada con la legislacin de 1571. Sin em bargo, la ley era muy
dura con los com erciantes en bancarrota, y estableca que todas sus
lu uras propiedades deban destinarse a la cobertura de deudas
70
anteriores.
Con el desarrollo industrial se pas a aceptar cada vez ms que
los
negocios puedan fracasar debido a circunstancias que estn ms
all del control individual, y no slo a consecuencia de la deshoneslidady el despilfarro. A resultas de ello, las leyes de quiebras em pe/.a ron a considerarse como un modo de hacer b orrn y cuenta nueva
iras las bancarrotas. Esta transformacin de la leyes de quiebras fue,
jimio con la generalizacin de la responsabilidad limitada, uno de los
elementos clave en el desarrollo de mecanismos para "socializar el
1 icsgo que perm itieron asumir riesgos mayores, necesarios para las
f,randes industrias modernas. En 170 5-6, por ejemplo, se introduje
ron medidas en el Reino Unido que perm itan a los empresarios en
ipiiebra que cooperaran mantener el 5 por ciento de sus activos e,
incluso, liberaban a algunos de la obligacin de hacer frente a las deu
das en el futuro si los acreedores lo consentan.: 1
Sin em bargo, la ley de quiebras del Reino Unido sigui siendo
muy deficitaria segn los criterios m odernos hasta mediados del
Higlo XIX. Hasta entonces, recuperarse de una quiebra le privilegio
de una pequea clase de negociantes, la responsabilidad de entablar
acciones judiciales corresponda totalmente a los acreedores y el sislema no era uniforme en todo el pas. Tambin haba problemas rela
cionados con la concesin de la liberacin de las deudas, que slo
poda ser concedida por los acreedores, no por los tribunales, lo que
negaba a muchos negociantes la oportunidad de empezar de nuevo.
Tambin exista la falta de profesionalidad y una tendencia a la
corrupcin en los funcionarios que gestionaban las quiebras.72
La poca victoriana fue testigo de una serie de reform as de la
ley
de quiebras, empezando con el establecim iento del Tribunal de
Uuiebras en i 83 i. En la enm ienda de 18 4 ?, la liberacin de las deu

das se convirti en un derecho otorgado por los tribunales, no por
*59
HA-JOON CHANG
los acreedores, lo que facilit que los em presarios en quiebra

tuvieran una segunda oportunidad. Sin em bargo, la cobertura de la
ley fue lim itada hasta 1849, cuando pas a ser aplicable a todo aquel
que se ganara la vida por "la fabricacin de bienes o m ercancas 73.
En Estados Unidos las prim eras leyes de quiebra se modelaron
segn la prim era ley inglesa (favorable al acreedor) y fueron adm i
nistradas a nivel estatal. Sin em bargo, hasta fin es del siglo XIX slo
unos pocos estados tenan algn tipo de ley de quiebras, y stas
divergan de unos a otros. Cierto nmero de leyes de quiebras fed e
rales se introdujeron durante el siglo XIX (18 0 0 , 18 4 1 y 1867), pero
tuvieron una vida corta debido a su naturaleza defectuosa, y fueron
abrogadas en i 8 o 3 , 184 1 y 1878 respectivam ente. La ley de 1800,
por ejem plo, liberaba a muchos de sus justas deudas contradas a
travs de especulaciones de tierras y barreras de portazgo a fines de
la dcada de 179 0 , y el alivio que provoc slo condujo a una mayor
especulacin. La ley de 18 4 1 fue criticada porque daba a los acree
dores slo el 10 por ciento de la propiedad, y la mayor parte de este
porcentaje quedaba absorbido por los costes legales y adm in istra
tivos. Tam bin se la critic por la regla de que la propiedad deba
venderse inm ediatam ente para obtener dinero en m etlico, por lo
que resultaba desventajosa para los acreedores desde el punto de
vista financiero. Adem s, los tribunales no daban abasto con el
gran nm ero de casos; durante los prim eros cuatro aos posterio
res a la prom ulgacin de la ley en 1867 se presentaron 2 5 .0 0 0 casos
por ao. Otro punto controvertido vinculado a la ley era la relaja
cin de la exigencia de que los com erciantes en quiebra pagaran al
menos la mitad de las deudas contradas antes de la Guerra Civil, lo
que provoc crticas de los acreedores en el sentido de que la con
cesin protega la irrespon sab ilid ad .74
Hasta 1898 el Congreso no consigui adoptar una ley de qu ie
bras federal duradera. Las disposiciones de esta ley incluan la
liberacin de todas las deudas, no slo las contradas despus de
1898; perm iso de quiebras involuntarias y voluntarias; exencin a
todos los granjeros y asalariados de quiebras involuntarias; protec
cin de todas las propiedades exentas de adjudicacin bajo la ley
estatal y concesin de un perodo de gracia a los insolventes para
reorganizar sus asuntos o llegar a com prom isos con los acreedores.
160
RETIRAR LA ESCALERA
G. A
u d it o r a s , i n f o r m e s f in a n c ie r o s y d iv u l g a c i n d e in f o r m a c i n
La im portancia de las auditoras fin an cieras y de los inform es ha

sido objeto de gran atencin desde la reciente crisis de las economas
asiticas. Muchos lderes extranjeros culpan a la opacidad de las cuen
tas de las empresas, a la laxitud de los reglamentos sobre auditora y
divulgacin de informacin en los pases que sufrieron la crisis por
sus malas decisiones sobre emprstitos. Un contraargumento obvio es
que, incluso antes de la crisis, se aceptaba abiertamente que la in fo r
macin a nivel de empresas en estos pases tena estos problemas. En
semejantes situaciones, el curso natural de la accin para un presta
mista prudente habra sido no prestar a estas compaas. Teniendo
esto en cuenta, el argumento sobre "falta de inform acin de los lde
res internacionales parece, en gran medida, autoexculpatorio.75
Dicho esto, pocas dudas caben acerca de la necesidad de con
tar con instituciones que m ejoren la calidad y la divulgacin de la
in form acin em p resa ria l. A un as, deb em os co n sid era r, sin
embargo, los costes en recursos hum anos y financieros que supone
desarrollar estas instituciones frente a sus beneficios, especial
mente en pases en desarrollo que carecen de tales recursos.
Si exam inam os la historia de los PAD nos llam a la atencin el
hecho de que, incluso en esos pases, las instituciones encargadas
de regular los informes financieros y los requisitos de divulgacin de
inform acin seguan siendo de una calidad muy baja bien entrado
el siglo XX.
El Reino Unido empez a exigir auditoras externas a las
em presas con la Ley de Em presas de 184,4, pero el requisito volvi
a convertirse en optativo con la Ley de Sociedades A nnim as de
1856 debido a las recom endaciones de crticos como John Stuart
Mili.76 Dado que las sociedades de responsabilidad lim itada exigen
una mayor transparencia para controlar el com portam iento opor
tunista por parte de sus accionistas dom inantes y de sus gestores
contratados, esto constituy un im portante retroceso.
Con la prom ulgacin de la Ley de Em presas de 19 0 0 , las audi
toras externas volvieron a ser obligatorias para las com paas b r i
tnicas. Sin em bargo, an no exista una exigencia directa de que
las em presas prepararan y publicaran inform es anuales para los
161
HA-JOON CHANG
accionistas, aunque fuera un requisito im plcito, dado que el audi

tor tena la obligacin de inform ar a los accionistas. Hasta la pro
m ulgacin de la Ley de Em presas de 19 0 7 no fue obligatorio
publicar el balance, y tras ello muchas com paas explotaron un
vaco de la ley. pues no especificaba el plazo de tiem po para presen
tar el inform e, y llenaban el m ism o balance ao tras ao. El vaco
slo se llen con la Ley de 19 38, por la cual las com paas se vieron
obligadas a rellenar y a hacer circular antes de las reuniones gene
rales anuales los balances actualizados y a divulgar inform acin
ms detallada, como por ejem plo la com posicin de los a c tiv o s /1
No obstante, hasta la Ley de Compaas de 1948, las regulaciones
sobre divulgacin de informacin seguan siendo insuficientes, convir
tiendo el mercado de los ltimos tiempos de la poca victoriana en un
"mercado de segunda mano [market forlemons].
Crafts concluye que:
...el desarrollo de mercados de capital basados en unos

derechos importantes para los accionistas y en la amenaza de
una toma de poder hostil es un fenmeno relativamente recien
te en el Reino Unido, aun cuando los britnicos fueron los p io
neros de los modernos informes financieros y stos estaban
presentes en la tradicin del Derecho Comn (Common Law).
En Alemania slo a partir de la promulgacin de la Ley de
Empresas de 1844 se empezaron a aplicar las disposiciones sobre el
listado de compaas que cotizaban en Bolsa. En Noruega, la legisla
cin promulgada ya en 19 10 oblig a las em presas a i nformar sobre sus
presupuestos y ganancias dos veces al ao para que sus accionistas y el
Estado tuvieran ms datos sobre el Estado de los negocios. Estados
Unidos convirti en obligatoria la divulgacin plena de la informacin
em presarial a los inversores en relacin a ofertas pblicas de emisin
de valores slo tras la promulgacin de la Ley federal de Valores de
19.33. En Espaa, el escrutinio de las cuentas realizado por auditores
independientes slo pas a ser obligatorio en 19 88 .80
D.
L e y e s d f. l a c o m p e t e n c i a
Contrariam ente a lo que se da por supuesto en gran parte de la lite

ratura actual sobre la materia, el control de la gestin em presarial
162
RETIRAR LA ESCALERA
no es sim plem ente una cuestin interna de la em presa en cuestin.

I ,as acciones de em presas muy grandes con poder im portante en el
mercado pueden tener consecuencias para toda la econom a (por
ejem plo, si quiebran, pueden crear situaciones de pnico fin an cie
ro) o socavar la base de la propia econom a de mercado (por ejem
plo, mediante la explotacin socialm ente daina de una posicin
de monopolio). En este contexto, el control de la gestin em presa
rial se convierte en un problem a de la sociedad en su totalidad, no
slo de los accionistas de una em presa en particular.
La gestin em presarial as entendida no involucra sim p le
mente la legislacin a nivel de em presa, como por ejem plo, las
leyes que especifican las obligaciones de la junta directiva para con
los accionistas; tam bin involucra muchas otras regulaciones por
ejem plo, regulaciones sectoriales, regulaciones sobre el com ercio
exterior e inversionesy norm as inform ales que rigen las p rcti
cas com erciales, tales como los convenios sobre el trato que debe
darse a los subcontratistas.
En este apartado consideram os la evolucin de la institucin
ms fcilm ente identificable del control de la gestin em presarial
"social , a saber, las leyes de la com petencia (legislacin antim o
nopolio y/o antitrust) en cierto nmero de PAD. Tam bin hago h in
capi en que mi explicacin no comparte la ortodoxia actual, que
asume que los actuales pases en desarrollo necesitan una poltica
antitrust al estilo de la de Estados U nidos.81
Ya en 18 10 Francia adopt el artculo 4 19 de su Cdigo Penal,
el cual ilegalizaba las coaliciones de vendedores. Estas asociaciones
haban provocado la subida o la bajada de precios por encim a o por
debajo de los de la "com petencia natural y lib re . Sin embargo, la
ley se aplic irregularm ente, y en 1880 haba cado en desuso. A
partir de la dcada de 18 9 0 , los tribunales franceses em pezaron a
aceptar com binaciones "d e fe n siv a s (crteles) y a apoyar sus
acuerdos. No fue hasta 1986 que Francia anul el artculo 4 19 y
adopt una ley antitrust "m od ern a y ms abarcadora.82
Estados Unidos fue el pionero en la elaboracin de las leyes de
la com petencia "m od ernas . La Ley antitrust Sherm an se promulg
en 1890, aunque cinco aos despus el Tribunal Suprem o la p arali
z en el clebre caso del Trust del Azcar. Hasta 19 0 2, cuando el
i 63
HA-JOON CHANG
presidente Theodore Roosevelt la us contra el Holding ferroviario do

J. P. Morgan, la Compaa de Valores del Norte (Northern Securitie
Company), fue usada, de hecho, ms contra los sindicatos que contra
las grandes corporaciones. Roosevelt cre la Oficina de CorporacioneH
en 1905 para investigarlas malas prcticas empresariales; la Oficina fue
ascendida de categora, convirtindose en la Comisin Federal para el
Comercio con la Ley antitrust Clayton de 1914, que tambin prohiba
el uso de legislacin antitrust contra los sindicatos.83
Durante el siglo XX el Estado britnico ni apoy ni conden
I oh
trusts ni otras prcticas contrarias a la com petencia. Sin embargo,

hasta la Prim era Guerra M undial, los tribunales estuvieron bastan
te dispuestos a apoyar la validez de acuerdos com erciales restricti
vos. La prim era iniciativa antitrust que se tom fue la Ley sobre
Ganancias Excesivas (19 19 , suspendida en 19 2 1), creada para hacer
frente a la escasez de la postguerra. Durante la depresin de la
dcada de 19 80 , el Estado apoy la racionalizacin y la cartelizacin. Hubo que esperar hasta 1948 para que, con la Ley sobre
M onopolios y Prcticas Restrictivas, se intentara prom ulgar la p ri
mera legislacin seria antim onopolio /antitrust, pero sta result en
gran m edida ineficaz. La Ley de Prcticas Restrictivas de 1956 se
opuso con eficacia a los crteles, pero tuvo menos xito contra la
m onopolizacin m ediante fu sio n e s.84
Tal como ya se ha m encionado en el captulo 2 (apartado
2.2-3.), el Estado alem n apoy inicialm ente con firm eza a los cr
teles, y reforz sus acuerdos durante los prim eros tiem pos de stos
(fines del siglo XIX y prin cipios del XX). El punto culm inante de
esta prctica fue una reglam entacin de 1897 del principal tribunal
del pas segn la cual los crteles eran legales. A partir de la Primera
Guerra M undial la cartelizacin pas a ser una prctica extendida y
el m edio a travs del cual el gobierno planificaba las actividades
econmicas. La Ley de Crteles de 19^3, que daba al tribunal el poder
de elim inar crteles, fue la prim era ley general de la competencia en
Europa. Sin embargo, la ley no result eficaz, al definir a los crteles
con mucha rigidez, y aquellos a quienes esta ley daba la potestad de
controlar a los crteles a saber, el M inisterio de Economa y el
Tribunal de Crteles de todos modos slo la usaban de vez en cuan
do. El Tribunal de Crteles fue abolido en 1980, cuando una serie de
164
RETIRAR LA ESCALERA
leyes de emergencia dieron al Estado la potestad de disolver cualquier

crtel que considerara necesario. En 19 33 el ministro para Asuntos
Econmicos recibi la potestad de anular cualquier crtel o de decrelar la formacin de crteles obligatorios .80
En Noruega la prim era ley antitrust fue promulgada en 19 26 ,
[tero la com isin antitrust que se encargaba de ella parta del
supuesto de que su deber era controlar los com portam ientos
inonopolsticos, no im pedirlos categricam ente. Aunque la ley fue
posteriorm ente reem plazada por la Ley de Precios y la Ley de la
Com petencia en 19 5 3 , que contenan unas d isp osicion es algo ms
estrictas (por ejem plo, las em presas deban in form ar sobre las
principales fusion es y adqu isicion es), la base p rin cip al de la p o l
tica antitrust noruega sigui siendo la publicidad y el control ms
que la im p osicin de proh ibiciones categricas. La Ley de la
Competencia danesa de 19 55 (la Ley sobre M onopolios y Prcticas
Restrictivas) funcionaba de acuerdo con el m ism o principio de
"publicidad y control .86
:.2.5 . INSTITUCIONES FINANCIERAS
A.
B a n c a y r e g u la c i n b a n c a r ia
Dado el im portante increm ento de crisis bancarias en el mundo en

las dos ltimas dcadas, aproxim adam ente, el establecim iento de
un buen sistem a de regulacin bancaria se ha convertido en un
lema fundam ental en los esfuerzos del EPID para la prom ocin del
desarrollo industrial. En la historia de los PAD, sin embargo, el
establecim iento de instituciones encargadas de regular la banca no
se consider una cuestin im portante hasta bastante tarde, puesto
que el desarrollo de la propia banca fue un proceso lento y desigual,
con la posible excepcin de Inglaterra.
El sistem a bancario de los PAD se fue construyendo len ta
m ente.8- En Inglaterra, el pas con el sistem a bancario ms avan
zado del mundo hasta m ediados del siglo XX, la in tegracin
financiera completa se alcanz nicam ente en la dcada de 19 20 ,
cuando los intereses de los depsitos en las ciudades y en el campo
se hom ologaron. En Francia, el desarrollo del sistem a bancario
l65
HA-JOON CHANG
sufri m ayores retrasos an. A m ediados del siglo XIX tuvo lugar la
generalizacin del uso de los billetes de banco (cuando en Inglaterra
haba tenido lugar en el siglo XVIII) y, en i 863 , las tres cuartas partes
de la poblacin todava no tenan acceso a los servicios bancarios.
Prusia cont apenas con unos pocos bancos hasta el siglo XVIII,
mientras que el prim er banco con capital social no se fund hasta
1848. En Suecia los bancos slo aparecieron a fines del siglo XIX.
Experim entaron una importante expansin en 1870, antes de la cual
los crditos a productores y exportadores eran proporcionados por
casas de comercio mercantiles, y slo pasaron a asentarse por comple
to en la dcada de 1890. En Portugal la industria de la banca slo expe
riment un importante desarrollo en las dcadas de 1860 y 1870, una
vez que se permiti crear bancos con capital social.
En los PAI) los bancos no se convirtieron en instituciones pro
fesionales de prstamo hasta principios del siglo XX. Anteriorm ente,
las vinculaciones personales influan poderosamente en las decisio
nes sobre los prstamos bancarios. Durante el siglo XIX, por ejemplo,
los bancos estadounidenses prestaban el grueso de su dinero a sus
directores, a los parientes de stos y a sus conocidos .89 Los bancos
escoceses del siglo XVIII y los bancos ingleses en el siglo XIX eran
bsicam ente asociaciones de ayuda mutua para com erciantes que
necesitaban un crdito ms que bancos en el sentido m oderno .90
Las regulaciones bancarias eran muy inadecuadas. Estados Unidos
perm ita "prcticas bancarias salvajes , que eran "poco diferentes,
en prin cipio, de las operaciones de falsificaci n
. Las prcticas
bancarias salvajes resultaron especialm ente problem ticas duran

te el perodo de treinta aos que fue testigo de la elim in aci n del
poco duradero banco sem icen tral, el Segundo Banco de Estados
U nidos, entre i 8 3 6 y 1865 (vase el apartado 3 .2 .5 .B ). Aunque el
coste global de las quiebras de bancos no regulados en la poca
fue, segn se ha calculado, pequeo, esos colapsos eran co rrie n
te s .92 En 19 2 9 , el sistem a bancario estadounidense estaba co n s
tituido por "m ile s y m iles de bancos y corred uras pequeos,
gestionados con poca p rofesion alid ad y escasam ente su p ervisa
do s . Esto supona que durante el perodo de prosperidad de la
presidencia de Coolidge (192^3 9), 600 bancos daban quiebra cada
166
RETIRAR LA ESCALERA
En Italia hubo un gran escndalo a fines del siglo XIX (1889 -9 2),
cuando la quiebra de uno de los seis bancos em isores de billetes, la
Banca Romana, puso al descubierto una red de corrupcin (concesin
de crdito a importantes polticos y a sus parientes, incluyendo dos ex
primeros ministros), un deficiente sistema contable y la emisin
"irregular de billetes de banco (por ejemplo, billetes duplicados) en
el corazn de la industria bancaria del pas.94
En Alem ania la regulacin directa de ios bancos com erciales
110 se introdujo hasta 1984,, con la Ley de Control del Crdito, en
tanto que en Blgica las regulaciones bancarias slo se prom ulga
ron en 19 35, con el establecim iento de la Com isin de Banca.95
B. B a n c o s
cen trales
Actualmente, el banco central con su monopolio de em isin de

moneda, su in terven cin en el m ercado del dinero y su fun cin
de prestamista de ltim o recurso-^ es consid erado como la piedra
angular de una econom a capitalista estable. Hay un acalorado
debate sobre cun polticam ente in d ep en d iente h abra de ser el
banco central, as como cules d eb eran se r sus objetivos, metas
e instrum entos ms ap rop iad os.96 Por ms acalorado que sea el
debate, son pocos los que niegan la necesidad de tener un banco
central. Sin em bargo, esto no era as en los prim eros tiem pos del
capitalismo.
Ya desde el siglo XVIII, los bancos dom inantes, como el Banco
de Inglaterra o los grandes bancos de Nueva York, estuvieron o b li
gados a desem pear el papel de prestam ista de ltimo recurso en
tiempos de crisis financiera. La cada vez mayor habilidad de esas
instituciones para tratar con pnicos financieros sistm icos a corto
plazo, y la consiguiente estabilidad que esto ayudaba a producir a
largo plazo, condujeron naturalm ente hacia la creacin de un banco
central propiam ente dicho.
No obstante, eran muchos los que en ese entonces crean que
crear un banco central incentivara una excesiva asuncin de riesgos
en pocas de agitacin financiera (o lo que actualmente llamamos
"riesgo m oral ) .9 Quien m ejor resum i este sentim iento fue
I lerbert Spencer, quien observ que "el resultado ltimo de proteger
167
HA-JOON CHANG
al hom bre de los efectos de la tontera es poblar el mundo de ton

tos 98. A resultas de ello, el desarrollo de los bancos centrales fue
un proceso muy lento y pausado en los P A D ."
El Riksbank sueco (creado en 1688) fue nom inalm ente el p ri
m er banco central oficial del mundo. Sin embargo, no pudo fun cio
nar como un verdadero banco central hasta m ediados del siglo XIX
porque careca, entre otras cosas, del monopolio de la em isin de
billetes, que no obtuvo hasta 19 0 4 .100
El Banco de Inglaterra fue creado en 16 9 4 y, a partir del siglo
X VIII, empez a asum ir el papel de prestam ista de ltim o recurso
(aunque hay quien sugiere que esto slo ocurri a partir de la p ri
mera mitad del siglo XIX). Sin em bargo, no se convirti en un
banco central completo hasta 184 4. El banco central francs, el
Banque de France, se cre en 18 0 0 , pero slo obtuvo el monopolio
de la em isin de billetes en 1848. Hasta 1986, sin embargo, el Banque
de France estuvo controlado fundamentalmente por los propios ban
cos ms que por el gobierno. El banco central de los Pases Bajos, el
N ederlandsche Bank, fue creado en 18 14 por el rey Guillerm o I,
siguiendo el modelo del Banco de Inglaterra. Sin embargo, luch
para hacer circular sus billetes de manera generalizada hasta la dca
da de i 83 o y sigui siendo un banco "local con sede en Amsterdam
hasta la dcada de 18 6 0 .101
El Banco de Espaa fue creado en 1829, Per0 no obtuvo el
m onopolio sobre la em isin de billetes hasta 1874, y hasta 19 6 2 era
un banco privado. El Banco de Portugal fue creado en 1847, pero su
m onopolio sobre la em isin de b ille tes estaba restrin gid o a la
regin de Lisboa. Obtuvo legalm ente el m onopolio com pleto de
la em isin de billetes en 1887, pero, debido a la resistencia de Ion
dems bancos em isores de billetes, slo en 18 9 1 obtuvo el m onopo
lio en la prctica. El Banco de Portugal sigue siendo totalm ente p ri
vado y no puede intervenir en el mercado del d in ero .102
El banco central belga, la Banque Nationale de Belgique, no se
cre hasta 18 5 1; fue, sin em bargo, uno de los prim eros bancos cen
trales autnticos con m onopolio de la em isin de billetes, algo que
le fue conferido en el momento de su creacin .10'^ De los once pa
ses que tratam os en este apartado, slo los bancos centrales brit
nico (1844 ) y francs (1848) obtuvieron el m onopolio de la emisin
168
RETIRAR LA ESCALERA
de billetes antes que Blgica. El banco central alem n no se cre

hasta 1871, obteniendo el m onopolio de la em isin de billetes en
19 0 5. En Italia el banco central no se estableci hasta 189 3 y no
obtuvo el m onopolio de la em isin de billetes hasta 19 36 . El banco
nacional suizo, fundado en 19 0 7, se form a partir de la fusin de
cuatro bancos em isores de billetes.
En Estados Unidos el desarrollo de los bancos centrales fue
an ms lento. Los prim eros intentos de introducir aunque no
fuera ms que un grado lim itado de centralizacin bancaria fraca
saron de m aneras bastante espectaculares. El Prim er Banco de
Estados Unidos (First Bank o f the USA), que era privado en un 80 por
ciento, fue creado en 17 9 1 con el firm e apoyo de A lexan d er
Hamilton, entonces Secretario del Tesoro, en contra de la o p o si
cin del entonces Secretario de Estado Thomas Jefferso n . Sin
embargo, no consigui que su carta fuera renovada por el Congreso
en 18 11, y el Segundo Banco de Estados Unidos (Second Bank ofthe
USA), creado en 18 16 , conoci el m ism o destino veinte aos ms
larde. En i 863 Estados Unidos acab por adoptar una moneda
nica m ediante la Ley Nacional de Banca, pero segua sin verse un
banco central en ninguna p arte.104
Dada esta situacin, y tal como se m encion anteriorm ente,
los grandes bancos de Nueva York se vieron obligados a desem pe
ar la funcin de prestam istas de ltim o recurso para garantizar la
estabilidad del sistem a, pero esta solucin tena lim itaciones ev i
dentes. Finalm ente, en 19 13 , el Sistema de Reserva Federal de
Estados Unidos vio la luz mediante la Ley Owen-Glass, que fue im pul
sada por el espectacular pnico financiero de 1907. Hasta 19 15 , sin
embargo, slo el 3 o por ciento de los,bancos (con 50 por ciento de
lodos los activos bancarios) estaban en el sistema, y todava en 1929 el
65 por ciento seguan estando fuera del sistema, aunque para ese
entonces suponan slo el 20 por ciento del total de los activos banca
rios. Esto hizo que en 1929 la ley "dejara a 16 .0 0 0 pequeos bancos
fuera de su jurisdiccin. Casi cada ao cientos de ellos iban a la quie
bra 105. Asim ism o, durante la Gran Depresin la Comisin de la
Reserva Federal estaba controlada de hecho por Wall Street.106
A continuacin, presentam os en la tabla 3.3 un resum en de las
.'interiores descripciones de la evolucin de los bancos centrales en
169
HA-JOON CHANG
los PAD. La prim era columna representa el ao en el que diversoi

bancos centrales se establecieron; la segunda indica cundo se con
virtieron en bancos centrales propiamente dichos mediante la obten
cin del monopolio de la em isin de billetes y otras competencian
legales. La tabla muestra que la mayora de los once pases reseado*
tenan nominalmente bancos centrales a fines de la dcada de 1840,
Sin embargo, hasta principios del siglo XX estos bancos no se convir
tieron en autnticos bancos centrales en la mayora de estos pasen.
Slo en 189 1, con la concesin del monopolio de la em isin de billete
al Banco de Portugal, la mayora de los once bancos centrales incluido*
en la tabla pasaron a obtener ese monopolio.
TABLA 3.3
DESARROLLO DE LOS BANCOS CENTRALES EN LOS PAD
AO DE CREACIN
AO EN QUE S E OBTUVO EL MONOPOLIO

DE EM ISI N DE B ILLET ES
Suecia
1688
1904
Reino Unido
1694
1844
Francia
1800
1848'
Pases Bajos
1814
Despus de la dcada de 1860
Espaa
1829
1874
Portugal
1847
1891'
Blgica
1851
1851
Alemania
1871
1905
Italia
1893
1926
Suiza
1907
1907
Estados Unidos
1913
Despus de 19293
I. CONTROLADA POR LOS PROPIOS BANQUEROS HASTA IV.l

2. EL MONOPOLIO DE LA EMISIN DE BILLETES SE ESTABLECI LEGALMENTE EN 1887. PERO EL MONOPOLIO DE FACTO SLO K
LOGR EN 1891 DEBIDO A LA R ESISTENCIA DE OTROS BANCOS EM ISO RES DE BILLETES. EL BANCO SIGUE ESTANIM!
TOTALMENTE EN M ANO S PRIVADAS Y NO PUEDE INTERVENIR EN EL MERCADO DEL DINHO
3. EL 65 POR CIENTO DE LOS BANCOS. QUE SUPONAN EL 20 POR CIENTO DE LOS ACTIVOS BANCARIOS. QUEDARON FUERA OCl
SISTEM A DE LA RESERVA FEDERAL HASTA IVV
C. R
e g u l a c i n d e l m e r c a d o d e v a l o r e s
En la actual fase de globalizacin financiera dirigida por Estado*

Unidos, el mercado de valores se ha convertido en el smbolo del capi
talismo. Guando el comunismo se derrumb, muchas economas (Ir
'
RETIRAR LA ESCALERA
Iransicin se apresuraron a crear bolsas de valores y enviaron a

|ovenes prom esas a capacitarse en el extranjero como corredores
<lr bolsa, aun antes de crear otras instituciones capitalistas ms
bsicas. De la m ism a m anera, muchos gobiernos de pases en d e s
arrollo se han esforzado mucho por crear e im pulsar sus mercados
de valores y por abrirlos a inversores extranjeros, creyendo que ello
l<\s dara acceso a unos recursos fin an cieros hasta entonces fuera de
hu
alcance.107
Evidentem ente, muchas personas, la ms fam osa de las cuales
fue John Maynard Keynes en la dcada de 1980, sostuvieron que el

capitalismo funciona m ejor cuando el mercado de valores desem
pea un papel secundario. Como se sabe, desde la dcada de 1980
lia tenido lugar un acalorado debate sobre los m ritos relativos de
los sistem as fin ancieros con prim aca del m ercado de valores de los
pases angloam ericanos y los sistem as con prim aca de la banca de
lapn y de los pases de Europa continental.108 Sin em bargo, la
concepcin ortodoxa sigue siendo la de que un mercado de valores
que funcione bien es una institucin necesaria para el desarrollo
econmico, concepcin que recientem ente ha ganado adeptos gra
cias al auge del mercado de valores en Estados Unidos, aunque este
auge est decayendo rpidam ente debido a la rpida ralentizacin
de la economa estadounidense.
Sea cual sea la importancia que se otorgue a la Bolsa y a otros
mercados de valores, establecer instituciones que los regulen eficaz
mente es indudablemente una tarea importante. Dado que las bolsas
se convirtieron recientemente en una fuente suplementaria de ineslabilidad financiera en los pases en desarrollo, sobre todo cuando
estaban abiertas a flujos exteriores, el establecimiento de institucio
nes para regularlas es ahora una tarea urgente. Por lo tanto, cmo
gestionronlos PAD el desarrollo de esas instituciones?
El desarrollo tem prano del m ercado de valores en Inglaterra
(creado en 16 9 2) condujo al surgim iento igualm ente tem prano de
la regulacin del m ism o. El p rim er intento, que data de 1697,
11 mito el nm ero de corred ores de bolsa m edanle la con cesin de
autorizaciones e impuso un lm ite a sus honorarios. En 1734 el
Parlamento aprob la Ley de Barnard, que intentaba lim itar los
l'ines ms especulativos del mercado de valores prohibiendo las
HA-JOON CHANG
opciones de compra, prohibiendo a las partes el establecim iento de

contratos m ediante el pago de diferenciales de precios y estipulan
do que las acciones deberan ser efectivam ente posedas para que
los contratos que haban llevado a su venta fueran refrendados por
un tribunal. Sin em bargo, esta ley no se aplic y fue finalm ente
abrogada en 18 6 0 .109
Posteriorm ente, excepto por la Ley de Com paas Bancarias
(Acciones) que prohiba la venta al descubierto de acciones b an ca
rias y que, de todos m odos, no se aplic, hubo pocos intentos
de regular el mercado de valores hasta 1989, cuando la Ley de
Prevencin del Fraude (Inversiones) fue promulgada. La ley in tro
duca un sistem a de autorizaciones para individuos y em presas que
trabajaran con acciones que haban de ser concedidas por el
M inisterio de Com ercio, el cual tena el poder de revocar o de
rechazar la renovacin de una autorizacin si la parte implicada
daba inform acin falsa o inadecuada al solicitarla o negociarla. La
ley fue reforzndose con el tiempo, dndose al M inisterio de
Com ercio la potestad de establecer reglas concernientes a la canti
dad de inform acin que los corredores deban dar en las ofertas de
ventas (19 4 4 ) y de nom brar inspectores encargados de investigarla
adm in istracin de las sociedades in versoras por obligaciones
(19 5 8 ).110
No fue hasta la promulgacin de la Ley de Servicios Financieros
de 1986 que el Reino Unido introdujo un sistema global de regulacin
del mercado de valores (que entr en vigor el 39 de abril de 1988).
Esta ley exiga el listado oficial de las inversiones en Bolsa y la
publicacin de los detalles con anterioridad a la elaboracin del lis
tado; tam bin estableca la responsabilidad penal de aquellos que
dieran inform aciones falsas o engaosas y prohiba la gestin de
negocios de inversin a todo aquel que no estuviera autorizado a
h acerlo.1 11
En Estados Unidos los m ercados de valores organizados datan
de la dcada de 1770. Los prim eros intentos de regularlos se enca
m inaron a im pedir la participacin de personas con informacin
privilegiada. En 1789, por ejemplo, el Congreso promulg una ley que
prohiba a los funcionarios del Tesoro especular en el mercado de
valores; al introducir esta legislacin, Estados Unidos iba incluso por
173
RETIRAR LA ESCALERA
delante del Reino Unido. Aunque el gobierno federal amenaz

peridicam ente con introducir la regulacin del mercado de valo
res, tal regulacin qued en manos de los estados individuales
durante todo el siglo XIX. Pero no todos los estados tenan leyes que
regularan las transacciones del mercado de valores (el m ejor ejem
plo es el de Pensilvania, uno de los estados ms im portantes en ese
entonces desde el punto de vista econm ico), y las leyes que s ex is
tan eran dbiles en la teora y todava ms dbiles en su aplicacin
prctica . 112
El fraude en las transacciones del mercado de valores, esp e
cialmente las inform aciones falseadas, se convirti en un delito
contra la propiedad a m ediados del siglo XIX, pero hasta la Ley
federal del Mercado de Valores de 19 33 no pas a ser obligatorio el
que se revelara la inform acin completa. A p rin cipios del siglo XX,
veinte estados instituyeron leyes reguladoras de valores que exigan a
los banqueros dedicados a la inversin el registro de valores ante
las autoridades estatales antes de venderlos y que penalizaban la
falsedad inform ativa; pero las leyes resultaron ineficaces y conte
nan muchos vacos. La prim era regulacin federal eficaz del m er
cado de valores fue la de la Ley federal del M ercado de Valores de
1933, que dio a la Com isin Federal de Com ercio la potestad de
regular las transacciones del mercado de valores, una potestad que
posteriorm ente se transfiri a la nueva Com isin de Valores y
Cambio en 19 34.
D. I n s t it u c io n e s
d e f in a n z a s p b l ic a s
La continua crisis fiscal en muchos pases en desarrollo ha sido un

gran obstculo al desarrollo al m enos desde la dcada de 1970. El
LPID considera que la naturaleza del problem a fiscal en estos p a
ses radica en el despilfarro, pero en la m ayor parte de los casos
existe un problem a ms profundo, a saber, la incapacidad de cobrar
im puestos.114 Este argumento tam bin se apoya en el hecho de que
los desem bolsos presupuestarios en los pases en desarrollo son
proporcionalm ente mucho m enores que en los pases desarrolla
dos, cuyos gobiernos pueden gastar y cobrar im puestos en una
medida mucho mayor.
!?3
HA-JOON CHANG
La capacidad de cobrar im puestos exige, al nivel ms profun

do, la capacidad de suscitar legitim idad poltica, tanto en relacin
al propio gobierno como en lo que concierne a los im puestos espe
cficos im plicados. Por ejem plo, el impuesto per cpita (Poli Tax)
que M argare! Thatcher intent introducir en el Reino Unido fraca
s porque la mayor parte de los contribuyentes britnicos lo consi
der "in ju sto (y, por ende, ilegtim o) ms que porque pensaran
que el impuesto era dem asiado elevado o porque pensaran que el
gobierno de Thatcher fuera ilegtim o.
Sin em bargo, no basta con asegurar la legitim idad poltica de
un rgim en y de los im puestos especficos para aum entar la capaci
dad de cobrar im puestos. Tam bin hace falta que se desarrollen
unas instituciones determ inadas, tales como nuevos m ecanism os
im positivos y adm inistrativos para m ejorar el cobro de impuestos.
Cmo hicieron los PAD, pues, para gestionar este proceso?
En los prim eros tiem pos de su desarrollo, los PAD tenan unas
capacidades fiscales muy lim itadas; a este respecto, probablem en
te padecieron an ms que la mayora de los pases en desarrollo en
la actualidad. Su capacidad de cobrar im puestos era tan limitada
que la cesin del cobro de im puestos a particulares se aceptaba de
manera generalizada como un m edio eficaz desde el punto de vista
de los costes para aum entar los ingresos gubernam entales en los
siglos XVII y XVIII. Muchos contem porneos la ju stificaro n como
un modo de ahorrar gastos adm inistrativos, estab ilizarlo s ingresos
y reducir la corrupcin en el cobro de im puestos; no eran, proba
blemente, argumentos irracionales si tenemos en cuenta cun pobre
mente desarrolladas estaban las instituciones de finanzas pblicas en
esos pases en aquel en to n ces.115
Sobre todo, en muchos PAD las finanzas gu bern am en talesen
particular las finanzas de los gobiernos locales eran un caos
durante la mayor parte del perodo en cuestin. Un ejem plo muy
significativo es el de los im pagos por parte de un buen nmero de
gobiernos de estados de Estados Unidos de prstam os britnicos en
1842. Tras estos impagos, los fin an cieros britnicos presionaron al
gobierno federal estadounidense para que asum iera la resp on sabi
lidad del pago (algo que nos recuerda los hechos ocurridos en Brasil
tras el impago del estado de M inas G erais en 1999)- Cuando estas
RETIRAR LA ESCALERA
presiones fracasaron, The Times se burl del intento del gobierno

federal de Estados Unidos de obtener un nuevo prstam o ms tarde
en ese mismo ao argumentando que "el pueblo de Estados Unidos
puede estar totalm ente persuadido de que existe un determ inado
tipo de garantas a las cuales la abundancia de dinero, por mayor
que sea, no puede otorgar valor, y que dentro de esta clase sus p ro
pias garantas ocupan un lugar preem inente 116.
Lo que exacerb especialm ente los problem as en las finanzas
pblicas de la poca fue la com binacin de guerras frecuentes, que
exigi una financiacin pblica sustancial extraordinaria, y la in ca
pacidad de cobrar im puestos directos, especialm ente el impuesto
sobre la ren ta.1 11 La inexistencia del impuesto sobre la renta (algu
nos pases haban tenido im puestos sobre la propiedad y/o sobre la
riqueza desde pocas relativam ente tem pranas) reflejaba en parte
la escasa representacin poltica de las clases ms pobres, pero
tambin la lim itada capacidad adm inistrativa de la burocracia. Esta
restringida capacidad burocrtica era, sin lugar a dudas, una de las
razones por las que los aranceles (los im puestos ms fciles de
cobrar) fueron tan im portantes como fuente de ingresos en los PAD
en pocas anteriores, y tambin para muchos de los actuales pases en
desarrollo ms pobres.
El impuesto sobre la renta se us en principio como un
impuesto de em ergencia que tena como objetivo la financiacin de
la guerra. Inglaterra introdujo el impuesto sobre la renta pro p o r
cional en 17 9 9 para finan ciar la guerra con Francia, pero lo elim in
cuando la guerra term in en 18 16 ; Dinam arca lo us para la fin a n
ciacin de em ergencia durante la guerra revolucionaria de 1789 y
las Guerras Napolenicas de 180 9 ; Estados Unidos introdujo un
impuesto sobre la renta tem poral durante la Guerra Civil, pero lo
aboli tan pronto como la guerra term in en 18 7 2 .118
En 184,2 el Reino Unido se convirti en el prim er pas que
impuso este impuesto de form a perm anente. Sin embargo, la opo
sicin al impuesto fue im portante, ya que se le consideraba una
medida desigual y una introm isin; John M cCulloch, uno de los
econom istas ms influyentes de la poca, sostuvo que los im p ues
tos sobre la renta "exigen una constante interferencia c inquisicin
en los asuntos de los individuos, por lo que, independientem ente
*75
HA-JOON CHANG
de su desigualdad, provocan un sentim iento perm anente de irrita

cin 119. Ya en 1874, la abolicin del impuesto sobre la renta fue un
im portante punto en la plataform a electoral de Glastone, quien sin
embargo perdi las eleccion es.120
Dinam arca introdujo un im puesto sobre la renta perm an en
te y progresivo en 19 0 3. En Estados Unidos, la Ley del Impuesto
sobre la Renta de 1894 fue anulada por "in constitucion al por el
Tribunal Suprem o. Una propuesta de ley posterior fue derrotada en
1898, y la Decimosexta Enm ienda, que autoriza el im puesto sobre la
renta federal, no se adopt hasta 19 13 . Sin em bargo, el impuesto
era de slo un 1 por ciento para los ingresos netos sujetos a im pues
tos por encim a de los 3 .0 0 0 dlares, subiendo al 7 por ciento para
ingresos superiores a los 5 0 0 .0 0 0 dlares. En Blgica se introdujo
en 19 19 ; en Portugal, en 19 ? ? , pero fue abolido en 19 28 , para rein s
taurarse tan slo en 19 33. Pese a que ms tarde alcanz relevancia
por su voluntad de im poner elevados porcentajes en su impuesto
sobre la renta, Suecia no lo introdujo hasta 19 3 ? . En Espaa, el p ri
m er intento de introducirlo por parte del m inistro de Finanzas
Calvo Sotelo en 1926 fracas debido a una campaa en contra "lid e
rada por la aristocracia del mundo bancario . 121
3 .2 .6 .
A.
INSTITUCIONES DE PROTECCIN SOCIAL Y DE TRABAJO
In s t it u c io n e s de p r o te c c i n s o c ia l
Con el progreso en la liberalizacin y desregulacin que puede

resultar en un trastorno econm ico a gran escala, as como la fre
cuencia cada vez mayor con que se producen crisis econmicas,
existe una mayor preocupacin por proporcionar m edios de vida a
los ms afectados por estos procesos en los pases en desarrollo.
Incluso el FM I y el Banco Mundial, que anteriorm ente estaban en
contra de introducir en los pases en desarrollo unas instituciones de
proteccin social que consideraban "prem aturas (sobre todo debi
do a su preocupacin por los dficit presupuestarios), estn refirin
dose actualmente a la necesidad de proporcionar una "red de
seguridad . Por lo tanto, aunque los niveles exigidos tienden a ser
bastante bajos, en la actualidad se ejerce presin sobre los pases en
176
RETIRAR LA ESCALERA
desarrollo para que adopten algunas instituciones de proteccin

social m nim as, aunque esta presin es mucho ms dbil que la que
se ejerce en relacin a la mayora de los dems elem entos de la
agenda del "buen gobierno .
Las in stitu cion es de p rotecci n social son, sin em bargo,
mucho m s que "re d e s de seg u rid ad ; si se las dise a y aplica
cuidadosam ente, pueden aum entar la eficien cia y el crecim ien to
de la pro d u ctivid ad .122 El su m in istro eficaz desde el punto de
vista de los costes de serv icio s de salud y educacin puede dar
lugar a m ejoras en la calidad de la fuerza de trabajo que pueden,
a su vez, aum entar la eficien cia y acelerar el crecim ien to de la
productividad. Las in stitu cion es de pro tecci n so cial reducen
ten siones sociales y aum entan la legitim id ad del sistem a p o lti
co, p ro porcionand o as un entorno m s estable para las in v e r
sion es a largo plazo. A pu ntalar p ro visio n alm en te el consum o
m ediante m ecanism os tales como el seguro de desem pleo p u e
den in clu so co n trib u ir a evitar el recalen tam ien to del ciclo
com ercial. Y as sucesivam ente.
Todos estos beneficios potenciales de las instituciones de
proteccin social deben com pararse con sus costes potenciales. En
prim er lugar estn los efectos potencialm ente corrosivos de las
instituciones de proteccin social en la tica del trabajo y el sen ti
do del propio valor que sienten los receptores de ayudas. En segundo
lugar, unas cuestiones aparentem ente tcnicas pueden determ inar
significativam ente la eficacia y la legitim idad de estas in stitucio
nes. Estas incluyen la valoracin de si los b en eficios y los niveles de
contribucin se establecen de m anera adecuada, si la adm in istra
cin del sistem a se considera justa y eficiente y si hay un m ecan is
mo efectivo para com probar los fraudes en el sistem a. En tercer
lugar, intentar cobrar ms im puestos para fin an ciar un program a
de proteccin social en un contexto en el que su legitim idad p o lti
ca no est firm em ente establecida puede llevar a "huelgas de in v e r
si n por parte de los ricos, o incluso al apoyo a un retroceso
violento, tal como ocurri en Chile con A llende.
Sean cuales sean los costes y los beneficios exactos de una in s
titucin de proteccin social especfica, el hecho de que todos los
PAD hayan desarrollado un conjunto com n de instituciones de
177
HA-JOON CHANG
proteccin social a lo largo del tiem po (excepto en lo que respecta a

la persistente y preocupante ausencia de una asistencia sanitaria
global en Estados Unidos) sugiere que hay algunas necesidades
com unes que deben ser satisfechas en los diferentes pases. Sin
em bargo, hay que destacar que las instituciones de proteccin
social tienden a establecerse en un estadio bastante tardo de des
arrollo en la mayor parte de los pases.
Las instituciones que dan cierta proteccin a los sectores ms
dbiles de una sociedad siem pre han sido necesarias para garantizar
la estabilidad social. Antes de la industrializacin, estos cuidados los
proporcionaban la familia extendida, las comunidades locales y las
organizaciones religiosas. En los PAD, con el debilitamiento de estas
instituciones que sigui a la industrializacin y a la urbanizacin
durante el siglo XIX, empezaron a aum entarlas tensiones sociales, tal
como demuestra el constante tem or a la revolucin que sufrieron
muchos de estos pases en el transcurso del siglo.
Sin em bargo, antes de la dcada de 1 8 7 0 , las in stitu cio n es de
p roteccin social de los PAD eran muy pob res y se basaban en
una legislacin del tipo de la Ley de Pobres britn ica. Las leyes de
alivio a la pobreza de la poca estigm atizaban a los receptores
de ayuda estatal, y m uchos pases los p rivab an de los derechos de
voto. A s, por ejem plo, Noruega y Suecia in tro d u jero n el sufragio
universal m asculino en 1898 y 19 18 respectivam ente, pero hasta
entonces, aquellos que haban recibido asistencia estatal no podan
v o ta r.123
Tal como puede com probarse en la tabla 3 . 4 , las instituciones
de proteccin social de los PAD slo empezaron a surgir a fines del
siglo XIX. Su desarrollo estuvo espoleado por la creciente fuerza poli
tica de las clases populares tras la importante extensin del sufragio
durante este perodo (vase apartado 3 .2.1.) y por el activismo sindi
cal. No hubo, sin embargo, ninguna relacin fundamental entre la
extensin del sufragio y la extensin de las instituciones de protec
cin social. Mientras que en pases como Nueva Zelanda existe un
claro vnculo entre la tem prana extensin del sufragio y el desarrollo
de instituciones de proteccin social, en casos como el de Alemania
stas crecieron rpidamente cuando el sufragio estaba relativamente
limitado.
178
RETIRAR LA ESCALERA
TABLA 3.4
INTRODUCCIN DE INSTITUCIONES DE PROTECCIN SOCIAL EN LOS PAD
AC CIDENTES
IN D U ST R IA LES
SALU D
P E N SIO N E S
D ESEM P LEO
Alemania
1871
1883
1889
1927
Suiza
1881
1911
1946
1924
Austria
1887
1888
1927
1920
1906
Noruega
1894
1909
1936
Finlandia
1895
1963
1937
1917
Reino Unido
1897
1911
1908
1911
Irlanda*
1897
1911
1908
1911
Italia
1898
1886
1898
1919
Dinamarca
1898
1892
1891
1907
Francia
1898
1898
1895
1905
Nueva Zelanda
1900
1938
1898
1938
Espaa
1900
1942
1919
s.d.
Suecia
1901
1891
1913
1934
Pases Bajos
1901
1929
1913
1916
Australia
1902
1945
1909
1945
Blgica
1903
1894
1900
1920
Canad
1930
1971
1927
1940
Estados Unidos
1930
No
1935
1935
Portugal
1962
1984
1984**
1984**
I UENTES; PIERSON. 1998. P. 104. TABLA 4.1. LA INFORMACIN SO BRE ESPAA PROCEDE DE VOLTES (1979). MAZA (1987) Y SOTO
(1989); LA DE PORTUGAL PROCEDE DE W IENER (1977) Y MAGOTE (1997).
NOTAS;
1. LOS PASES ESTN COLOCADOS EN EL ORDEN EN EL QUE INTRODUJERON LOS SEGUROS DE ACCIDENTES INDUSTRIALES
(EMPEZANDO POR ALEM ANIA EN 1871). SI SE INTRODUJO EN EL MISMO AO EN M S DE UN PAS. COLOCAMOS PRIMERO EL
PAS QUE INTRODUJO ANTES EL SEGURO DE SALUD.
2. LAS CIFRAS INCLUYEN ALGUNOS M ECANISM OS QUE FUERON INICIALMENTE VOLUNTARIOS PERO CON AYUDA ESTATAL. A S
COMO LOS M ECANISM OS OBLIGATORIOS.
IRLANDA ERA UNA COLONIA DEL REINO UNIDO DURANTE LOS AOS DE REFERENCIA.
" AUNQUE EN PORTUGAL SE ESTABLECIERON A LG UNAS INSTITUCIONES DE PROTECCIN SOCIAL A PARTIR DE LA DCADA DE
1960. ERAN UNOS SISTEM AS MUY FRAGMENTARIOS QUE C ONSISTAN EN REGMENES PARCIALES QUE REGULABAN LOS
SEGUROS SO CIALES DE DETERMINADOS GRUPOS SO CIALES HASTA 1984.
A lem ania fue, de hecho, la pionera en este mbito. Fue el p r i

mer pas en introducir seguros de accidentes industriales (1871),
seguros de salud ( i 883 ) y pensiones estatales (1889), aunque Francia
le el prim er pas que introdujo el seguro de desempleo (19 0 5 ).124
Las prim eras instituciones de proteccin social de Alem ania tenan
J79
HA-JOON CHANG
ya un carcter muy "m od ern o (daban, por ejem plo, cobertura

un iversal) y, aparentem ente, suscitaron gran adm iracin por
parte de la izquierda fran cesa en esa poca. Es destacable que bajo
el liderazgo de Gustav Sch m oller, los estudiosos de la Escuela
H istrica A lem ana (vase el captulo i) constituyeran la im por
tante Verein f r Sozicilpolitik (Sindicato para la Poltica Social) e
im p ulsaran con firm eza la prom ulgacin de leyes de proteccin
social en A le m a n ia .120
Las instituciones de proteccin social lograron progresoH
im presionantes en los PAD durante el perodo de cincuenta aoH
que transcurri entre el ltim o cuarto del siglo XIX y el prim er
cuarto del siglo XX. En 1875 ninguno de los 19 pases relacionados
en la tabla 3 .4 tena ninguna de las cuatro instituciones de proteo
cin social indicadas en la tabla, con excepcin de Alem ania, que
haba introducido el seguro de accidentes industriales en 1871. Sin
em bargo, en 1925, 16 pases tenan seguros de accidentes indus
trales, i 3 tenan seguros de salud, 12; tenan un sistem a de p en sio
nes y 1? tenan seguros de desem pleo.
B.
I n s t itu c io n e s de r e g u la c i n d e l t r a b a jo in f a n t i l
El trabajo infantil ha dado lugar a un debate especialm ente acalora

do desde los prim eros tiem pos de la industrializacin, tal como
pronto verem os. Ms recientem ente, sin em bargo, el debate ha
tomado una nueva dim ensin internacional. Actualm ente se exige
que los pases desarrollados presionen a los pases en desarrollo
para elim in ar el trabajo infantil. Particularm ente controvertida en
la propuesta de.reducir el trabajo infantil mediante la imposicin
de sanciones com erciales a travs de la OMC a pases que violen
Io h
"estn d ares laborales in te rn acio n ales , incluyendo en especial

los estndares sobre trabajo in fa n til.126
Existe una preocupacin generalizada de que esas sancionen
im pongan estndares institucionales que los pases en desarrolln
no puedan asum ir, aunque resulta difcil de determ inar exacta
mente qu es lo "asum ible . A algunos les preocupa que pueda abu
sarse de esas medidas en inters del proteccionism o encubierln
"in ju sto ; otros sostienen que, sean o no econm icam ente viable*,
180
RETIRAR LA ESCALERA
cuestiones como la regulacin del trabajo infantil no deberan sa n

cionarse a nivel internacional. Algunos comentaristas sealan que es
poco razonable esperar una rpida erradicacin del trabajo infantil en
los actuales pases en desarrollo cuando a los PAD les llev siglos
alcanzarla.
El trabajo infantil se extendi en los PAD durante los p rim e
ros tiem pos de la industrializacin. Segn algunos inform es, en la
dcada de 1820 los nios britnicos trabajaban entre 12,5 y 16 horas
;il da. Entre 1840 y 1846 los nios m enores de 14 aos suponan
ins del 20 por ciento de la fuerza de trabajo de las fbricas en
Alemania. En Suecia todava se em pleaba a nios de cinco o seis
aos en 18 8 7.12
En Estados Unidos el trabajo infantil era un fenm eno gen e
ralizado a p rincipios del siglo XIX: en la dcada de 1820 alrededor
de la mitad de los obreros textiles del algodn eran m enores de 16
aos. En esa poca era muy comn que las fam ilias fueran contra
tadas como una unidad completa. En i 8 i 3 , por ejem plo, un fa b ri
cante de algodn anunciaba en un peridico provincial del estado
de Nueva York, el Utica Patriot, que "se buscan fam ilias serias e
industriosas con al menos cinco h ijos, todos mayores de ocho aos,
cu la Fbrica de A lgodn 128. En 19 0 0 el nm ero de nios m enores
de 16 aos que trabajaban a tiempo completo (1,7 m illones) supe
raba el nmero total de m iem bros de la Federacin A m ericana del
Trabajo (Am erican Federation of Labour, A FL ), en ese entonces el
principal sindicato del p a s.129
En el Reino Unido, los prim eros intentos de introducir in stiIliciones de regulacin del trabajo infantil fueron duramente re sis
tidos. En el debate sobre la Ley de Regulacin de Fbricas de
Algodn de 18 19 , que prohiba el empleo de nios m enores de nueve
a os y lim itaba las horas de trabajo de los nios, algunos m iem bros
de la Cmara de los Lores sostuvieron que "el trabajo debera ser
libre , en tanto que otros argum entaron que los nios no son
"agentes lib re s . Las prim eras leyes (18 0 2, 18 19 , 1825 J i 83 i) se
aplicaron muy dbilm ente, en parte porque el Parlamento no vota
ba para com prom eter el dinero necesario para su puesta en p rcti
ca. La ley de 1819, por ejemplo, slo haba dado lugar a dos condenas
rn 18 2 5 .130
181
HA-JOON CHANG
El p rim er intento serio de regular el trabajo infantil en el

Reino Unido fue la Ley de Fbricas de i 833 , pero sta slo cubra las
industrias del algodn, la lana, el lino y la sed a.131 Esta ley prohiba
em plear a nios m enores de nueve aos. Tam bin lim itaba la jo r
nada de trabajo de los nios entre 9 y i 3 aos a ocho horas y la de
"personas jven es (entre i 3 y 18 aos) a doce horas. Los nios no
podan trabajar por las noches (entre las 3 0 . 3 o y las 5 .3 o). En 1844,
otra Ley de Fbricas redujo el horario de trabajo de los nios
m enores de i 3 aos a seis horas y media (o siete en circunstancias
especiales) y dispuso tiem pos de descanso para com er obligatorios.
Sin em bargo, esto se contrarrest parcialm ente reduciendo la edad
mnim a de trabajo de 9 a 8 aos. La Ley de Fbricas de 1847
"Ley
de las Diez H oras ) redujo la jornada laboral de los nios de entre

i 3 a 18 aos a diez horas.
A partir de 1853 otra serie de industrias pasaron a ser in clui
das en las diferentes leyes que se aplicaron de manera simultnea,
siendo la ley de 1867
mas significativa a este respecto. El horario
laboral de los nios empleados en las minas, sin embargo, no se con
templ en la Ley de Fbricas hasta 1872. No obstante, incluso en la
Ley de Fbricas y Talleres de 1887, los nios de ms de 10 aos esta
ban obligados a trabajar hasta treinta horas a la semana, en tanto que
las condiciones eran todava ms duras en las fbricas no textiles.132
En Alem ania, Prusia introdujo la prim ea ley sobre trabajo
infantil en 1889. Esta ley prohibi el empleo "regu lar de nios
m enores de 9 aos y de nios analfabetos m enores de 16 en fb ri
cas y m inas. En 18 5 8 -4 , cuando se instituy la inspeccin fabril y la
edad m nim a legal fue elevada a j % aos, la ley pas a aplicarse en
alguna m edida. Sin em bargo, slo en 1878, cuando la ley reforz la
inspeccin, el trabajo infantil de nios m enores de 12 aos pas a
ser ilegal. En Sajonia el trabajo infantil de los nios m enores de 10
fue i legalizado en 18 6 1, y cuatro aos despus la edad m nim a de tra
bajo para nios fue elevada a 12 aos. Francia estableci una regula
cin sobre el trabajo infantil en 18 4 1, y al ao siguiente Austria elev
la edad laboral en las fbricas de 9 aos (una edad que se haba esta
blecido en 1787) a 12;.133
En Suecia se promulg en 184,6 una ley que prohiba el traba
jo de los nios m enores de 12, aos, en tanto que una ley de 1881
183
RETIRAR LA ESCALERA
restringi la jornada laboral infantil a seis horas. Sin embargo, estas

leyes se incum plieron de m anera generalizada hasta 19 0 0 , cuando
se cre una agencia especial de inspeccin para ponerlas en p rcti
ca; el m ism o ao, el mximo nmero de horas de trabajo para nios
de entre i 3 y 18 aos fue reducido a diez h oras.134
En Dinam arca la prim era regulacin del trabajo infantil se
aprob en 1873. Prohiba em plear a nios m enores de 10 aos en la
industria, establecindose la cantidad mxima de horas de trabajo
de los grupos de edad 10 -14, y 14 - 18 en seis y m edio y doce, resp ec
tivamente. En 19 35 se decret que los nios m enores de 14 aos
que no hubieran concluido legalm ente su escolaridad no podan ser
contratados. No obstante, esta ley haca una excepcin para el tra
bajo agrcola, forestal y pesquero, y para la navegacin. La prom u l
gacin de esta ley fue relativam ente fcil, dado que el Parlamento
dans estaba en ese entonces controlado por los intereses agrco
las, cuyos representantes no pusieron objeciones a una legislacin
que no afectaba a su secto r.135
En Noruega la prim era legislacin para regular el trabajo
infantil se promulg en 18 9 2 .136 La ley prohiba em plear a nios
m enores de 12, aos en establecim ientos industriales, en tanto que
el trabajo de los nios de entre 1? y 14 aos pas a estar muy regu
lado; la jom ada laboral para los de entre 14 y 18 aos qued lim ita
da a diez horas. Se prohibieron los turnos nocturnos para los
m enores de 18, excepto en las fbricas que funcionaban las v e in ti
cuatro horas del da.
En 1873 el gobierno espaol promulg una ley que prohiba el
empleo de nios m enores de 10 aos, pero result ineficaz. Una
nueva ley, prom ulgada en 19 0 0 , lim itaba la jornada laboral de los
nios de entre 10 y 14 aos a seis horas en los establecim ientos
industriales y a ocho horas en los com ercios. En Holanda el trabajo
infantil se regul por prim era vez en 1874 y, en Suiza, en 18 7 7 .l-i
En Blgica el p rim er intento de regular el trabajo infantil fue
la ley de 1878 vinculada al empleo infantil en las m inas. En 19 0 9 los
nios mayores de 12, aos vieron lim itada su jornada laboral a doce
horas al da y seis das a la sem ana. El empleo de nios m enores de
12, aos qued prohibido. En 19 14 , la edad m nim a de trabajo
infantil se elev a 14 aos. En Italia una ley que prohiba el empleo
i 83
HA-JOON CHANG
de nios m enores de i? aos no se introdujo hasta 19 0 ? , m ientras

que en Portugal las regulaciones sobre las horas de trabajo de los
nios (y de las m ujeres) slo se adoptaron en 1 9 1 3 .138
TABLA 3.5
INTRODUCCIN DE LA REGULACIN DEL TRABAJO INFANTIL EN LOS PAD
_______
PR IM E R INTENTO
DE REGULACIN
(MAYORITARIAMENTE
INEFICAZ)
P R IM E R A
REGULACIN
'S E R IA "
REGULACIN
RELATIVAMENTE
G EN ER A L Y BIEN
A P LIC A D A
Austria
1787
1842?
Reino Unido
1802
1833
1878
Prusia
1839
1853-4
1878
Francia
1841
Estados Unidos
18/42*
1904-14
1938
Suecia
1846
1881
1900
1861
Sajonia
Dinamarca
1873
1925
Espaa
1873
1900
Pases Bajos
1874
Suiza
1877
Blgica
1878
1909
Noruega
1892
Italia
1902
1913
Portugal
1914?
FUENTE: EL TEX10
CUANDO MASSACHUSETTS APROB SU REGULACIN ESTATAI
En Estados. Unidos algunos estados adoptaron regu lacin ^

sobre trabajo infantil ya en la dcada de 184 0: M assachusetts n i
18 4 ?, New Ham pshire en 1846 y M aine y Pensilvania en 18 4 8 .139 Al
estallar la Prim era Guerra M undial, casi todos los estados haban
adoptado leyes que prohiban el empleo de nios pequeos y que
lim itaban los horarios de los mayores. Durante este perodo de
tran sicin, la iniciativa tomada por el Comit Nacional sobre
Trabajo Infantil se considera crucial. D esgraciadam ente, las leyei
seguan aplicndose de m anera inadecuada. El Congreso aprob
una Ley de Trabajo Infantil federal en 19 16 , pero dos aos despula
RETIRAR LA ESCALERA
el Tribunal Suprem o la declar inconstitucional. Otro intento, esta

vez en 19 19 , sufri el m ism o destino. Hubo que esperar hasta 19 38
para que, con la prom ulgacin de la Ley de Pautas sobre Trabajo
Justo, se adoptara una legislacin federal que prohiba el trabajo
in fan til.140
La tabla 3.5 proporciona un resum en de la inform acin p re
sentada anteriorm ente sobre la evolucin de la regulacin del tra
bajo infantil en los PAD durante los siglos XIX y XX. Por ms que la
inform acin contenida en la tabla sea incom pleta y las fechas de los
acontecim ientos aproxim adas, parece claro que hasta m ediados de
la dcada de 1870 ni siquiera exista una legislacin cosmtica
sobre trabajo infantil en la m ayora de los 15 pases que aparecen en
la lista. Hasta principios del siglo XX no hem os tenido ni siquiera
unas regulaciones sobre trabajo infantil ''razonablem ente serias
generalizadas en los PAD.
C . I n s t it u c io n e s
q u e r e g u l a n l a jo r n a d a d e t r a b a jo y l a s c o n d ic i o n e s
IABO RALES DE LOS ADULTOS
Las instituciones que regulan la jornada de trabajo y las con dicio

nes laborales de los trabajadores adultos no atraen, desde luego,
tantos com entarios como las que regulan el trabajo infantil. Sin
embargo, las cuestiones fundam entales involucradas en su aplica
cin son bsicam ente las m ism as que las que tienen que ver con las
instituciones que regulan el trabajo infantil.
Durante el siglo XIX, en la mayor parte de los PAD eran
corrientes las jornadas de trabajo prolongadas. Antes de la Ley de
Fbricas de 184 4 la jornada laboral norm al en el Reino Unido su pe
raba las doce horas. En Estados Unidos, todava en la dcada de
1890 slo un pequeo nmero de patronos ilustrados estaban d is
puestos a aceptar jornadas de trabajo in feriores a las habituales de
diez horas. Muchos trabajadores inm igrantes recientes trabajaban
ms de diecisis horas al da en el siglo X IX .141 En A lem ania la
emana laboral media era de setenta y cinco horas entre 1850 y
1870, de seis horas en 189 0 y de cincuenta y cuatro en 19 14 , en tanto
que la jornada laboral de los panaderos en Noruega en las dcadas
<lc 1870 y 1880 era a menudo de diecisis horas. La jornada laboral
185
HA-JOON CHANG
m edia en Suecia era de once o doce horas hasta la dcada de 1880, y

la de 19 0 0 poda durar hasta diecisiete horas en determ inadas ocu
paciones, especialm ente en la panadera. M orch calcula que en
1880 la sem ana laboral danesa era de unas setenta horas, extendi
das en una sem ana laboral de seis das y medio.
Pese a estos horarios extrem adam ente prolongados, hasta
m ediados del siglo XIX no existi una legislacin que regulara la
jornada laboral de los adultos (recurdese que en algunos pases
haba habido algunos intentos de regular el trabajo in fan til desde
fines del siglo XVIII y p rin cipios del XIX).
Uno de los prim eros intentos de controlar la jornada laboral
de los adultos fue la Ley de Fbricas britnica de 184,4. Entre otras
cosas, esta ley lim itaba las jornadas laborales de las m ujeres mayo
res de 18 aos a doce horas y les prohiba el trabajo nocturno.
Aunque no estaba estipulado legalm ente, la jornada laboral socialmente aceptable de los trabajadores adultos hom bres tam bin se
redujo a doce horas tras la prom ulgacin de esta ley. La Ley de
Fbricas de 1847, cIue entl en vigor al ao siguiente, lim itaba la
jornada laboral de las m ujeres y los nios a diez horas. Sin em bar
go, muchos patronos explotaron diversos vacos legales para m in i
mizar el impacto de esta legislacin. Muchos, por ejem plo, no
perm itan hacer pausas para com er durante la jornada laboral,
entre las 9 .0 0 y las 19 .0 0 h .111
En Estados Unidos se introdujeron lim itaciones a la jornada
laboral a nivel de los distintos estados. M assachusetts fue el p rim e
ro en prom ulgar una ley, en 1874, que lim itaba las jornadas labora
les de las m ujeres y de los nios a diez horas d ia ria s.145 Hasta la
dcada de 189 0 esta legislacin no se generaliz en lodo el pas.
Hacia principios de siglo algunos estados lim itaron adems la
duracin de la jornada laboral en industrias especficas (como los
ferro carriles y las m inas), en las que el cansancio provocaba graves
accidentes. Sin embargo, antes de 19 0 0 , "el impacto colectivo de tal
legislacin no era gran cosa , sobre todo porque muchos jueces
conservadores intentaron lim itar su aplicacin. En 19 0 5 , por
ejem plo, el Tribunal Suprem o de Estados Unidos declar, en el
famoso caso Lochner contra Nueva York, que la ley que estableca
una jornada laboral de diez horas para los panaderos, que haba
186
RETIRAR LA ESCALERA
sido promulgada por el estado de Nueva York, era inconstitucional

[jorque "privaba al panadero de la libertad de trabajar tanto como
deseara . En 19 08 una ley de Oregn que lim itaba la jornada lab o
ral de las lavanderas a diez horas diarias fue impugnada ante el
Tribunal Suprem o, aunque en este caso el tribunal mantuvo la ley
en vigor.
Hubo que esperar hasta aproxim adam ente 19 10 para que la
mayor parte de los estados de Estados Unidos:
...modificaran la tradicin de derecho comn de que el
trabajador aceptaba el riesgo de sufrir un accidente como una
de las condiciones del empleo y que no tena derecho a recibir
compensaciones si sufra, heridas, a menos que se pudiera
demostrar que el patrono haba tenido una conductai negli
gente. 146
Sin em bargo, en esa poca las leyes sobre riesgos laborales se
aplicaban muy d bilm ente, y los seguros de accidentes industriales
no se crearon hasta 1980 (vase la tabla 3.4 ).
La inform acin disponible sobre otros PAD es ms fragm en
taria, pero parece razonable afirm ar que las regulaciones m nim as
de la jornada laboral y las condiciones de trabajo de los adultos no
existieron en muchos PAD hasta fines del siglo XIX o, incluso, p rin
cipios del siglo XX.
Ya en 1848, en Francia se promulg una ley que lim itaba la jo r
nada laboral fem enina a once horas diarias. Sin em bargo, a p rin c i
pios del siglo XX la elite francesa segua oponindose con firm eza a
toda regulacin del trabajo de los hom bres adultos. Ninguno de los
pases escandinavos tena leyes que regularan el trabajo de las
m ujeres adultas antes del comienzo de la Prim era Guerra Mundial.
En Italia la jornada laboral fem enina fue limitada a once horas d ia
rias en 1902;, aunque el da de descanso sem anal obligatorio no se
introdujo hasta 19 07. En Espaa, hasta 19 0 4 no se estableci el da
de descanso sem anal (el dom ingo), en tanto que Blgica no in tro
dujo el da de descanso en las em presas industriales y com erciales
hasta 19 0 5 .14
Hasta b ien entrado el siglo XX no se realizaron las prim eras
regulaciones "m od ernas de las jornadas laborales. En Espaa se
187
HA-JOON CHANG
introdujo una jornada laboral de ocho horas a niveles regionales en

19 0 ? relativam ente pronto, dado su nivel de desarrollo, pero
sta no se generaliz hasta 19 19 . En Suecia se introdujo una sema
na laboral de cuarenta y ocho horas en 19 30 . Dinam arca tambin
convirti en obligatoria la jornada laboral de ocho horas en 1920,
pero la agricultura y la industria martima, que entre ambas emplea
ban en torno a un tercio de la fuerza de trabajo, quedaron excep
tuadas de la ley. Blgica introdujo una sem ana laboral de cuarenta y
ocho horas en 19 2 1 y una sem ana laboral de cuarenta horas en 198i.
Slo con la Ley de Norm as Laborales Justas de 19 38 la sem ana labo
ral de un mximo de cuarenta horas pas a aplicarse en Estado*
U n id o s.1'18
3 . 3 . E L D ESA R R O LLO IN S T IT U C IO N A L EN LO S P A S E S
EN D ESA R R O LL O : A N T E S Y A H O RA
Tras la argum entacin que hem os hecho en este captulo, qu^
puede decirse sobre el desarrollo institucional de los pases actual
mente desarrollados (PAD) en el pasado? Me doy cuenta de que, en
este contexto, generalizar resulta aventurado, dada la escasez de
Io n
registros histricos (especialm ente en lo que respecta a los paiHr

ms pequeos) y a las diferencias que se dan entre los diferentr
pases. Sin embargo, tal generalizacin es necesaria para los prop
sitos de esta obra e intentar hacerla en este apartado.
Para ello empiezo por presentar unas fotos fija de tres diln
rentes etapas del desarrollo de los PAD (apartado 3 . 3 .1.). Considrm
las siguientes: a) 1820, para referirm e a los prim eros tiem pos do Iti
industrializacin, incluso en relacin a los PAD ms avanzado!
b) 1875, para referirm e al punto culm inante de la industrializacin
de los PAD ms avanzados y al principio de la industrializacin en lim
PAD menos avanzados; c) 19 13 , para referirm e a la madurez indusl rlal
de los PAD ms desarrollados y el punto culminante del proceso ti#
industrializacin de los PAD menos desarrollados. En el siguirnl#
apartado sealo que el proceso de desarrollo institucional de los PAI
ha sido lento y desigual (apartado 3.3.2 .). Luego comparo los nivrl'*
de desarrollo institucional de los PAD de los prim eros tiempoH roli
RETIRAR LA ESCALERA
los que se dan en los actuales pases en desarrollo (apartado 3 .3 .3 .).

Mi conclusin es que los pases en desarrollo actuales tienen en
realidad unos niveles mucho ms altos de desarrollo institucional
(Iue el que tenan los PAD en estadios com parables de desarrollo.
i. UNA VISTA PANORMICA DEL DESARROLLO INSTITUCIONAL

DE LOSPAD
11120: LA IN D U STRIA LIZ A C I N EN SUS PR IM ER O S TIEM P O S
En 1820 en ningn PAD haba siquiera sufragio universal m ascu li

no. Cuando el voto se generaliz, en los casos en que se generaliz,
h o Io
podan votar las personas de sexo m asculino con propiedades
importantes, y muchas veces deban ser tam bin mayores de 3 o

lios. En todos estos pases el nepotism o, las prebendas, las s in e
curas y la venta de cargos pblicos eran corrientes en relacin a los
nombramientos burocrticos. En muchos casos la funcin pblica
Ir na
el carcter form al de propiedad privada, y en la mayor parte
de los pases no exista una burocracia profesional asalariada en el

Mentido moderno (P ru sia y algunos otros estados alem anes co n sti
tuyeron im portantes excepciones a esta regla).
Los derechos de propiedad existentes deban violarse rutina1 mente para crear espacios para los nuevos derechos de p ro p ie
dad, sobre todo en pases nuevos como Estados Unidos. Slo unos
pocos pases tenan leyes de patentes (el Reino Unido, Estados
I luidos, Francia y Austria) y la calidad de esas leyes segua siendo
muy baja, sin que prcticam ente se h iciera ninguna com probacin
n <i !>
re la originalidad de los inventos que se pretendan patentar. La
promulgacin de una ley que al m enos se acercara a la "m od ern a

ley de patentes tuvo que esperar otra dcada y m edia, hasta la revialn de i 836 de la ley de patentes estadounidense.
La responsabilidad lim itada, una condicin institucional clave
pura el desarrollo de la em presa m oderna, no era una institucin
generalizada en ningn pas, constituyendo, por ende, un p riv ile
gio ms que un derecho. Ni siquiera los pases con los sistem as
hilanderos corporativos ms desarrollados en ese entonces conta
ban con regulaciones que exigieran la realizacin de auditoras
189
HA-JOON CHANG
externas o la divulgacin de inform acin com pleta. Las leyes de

quiebra, en caso de que existieran, eran muy deficitarias y cubran
slo una clase lim itada de negocios. Adems, estaban lim itadas en
su capacidad de "socializar el riesgo haciendo "b o rr n y cuenta
nueva para quienes fueran a la quiebra. Las leyes de la competen
ca ni siquiera existan; el artculo 4 19 del Cdigo Penal francs de
18 10 constituye un ejem plo lim itado e inadecuadam ente aplicado.
Los bancos seguan siendo, en trm inos generales, una nove
dad, excepto quizs en algunas regiones de Italia (Veneciay Gnova,
entre otros lugares), el Reino Unido y, en una m edida menor,
Estados Unidos; sin em bargo, ninguno de los pases estudiadoN
tena un banco central propiam ente dicho con el m onopolio de la
em isin de billetes y funciones form ales de prestam ista de ltimo
recurso. La regulacin de los m ercados de valores exista en algunos
pases, pero era muy inadecuada y poco aplicada. En ningn paH
exista el impuesto sobre la renta excepto como medida de "urgen
cia durante las guerras (por ejem plo, en Inglaterra para el perodo
17 9 9 -18 16 o en Dinam arca durante las Guerras N apolenicas).
Adem s, ninguno de los PAD tena instituciones de proteo
cin social o regulaciones laborales sobre las jornadas de trabajo,
trabajo infantil o salud y seguridad en el em pleo. Las nicas excep
ciones eran una o dos leyes m nim as e ineficaces que regulaban el
trabajo infantil en unas pocas industrias textiles del Reino Unido
(la ley de 1802; y la de 18 19 ), y la lim itacin de la edad laboral legal a
los m ayores de 9 aos en A ustria, por medio de una ley promulga
da en 1787.
187.1: LA IN D U ST RIA LIZ A C I N EN SU APOGEO
En 1875, ante los progresos de la industrializacin, los PAD experi

m entaron un considerable desarrollo institucional, pero la calidad
de sus instituciones era, sin em bargo, muy in ferio r a la que exigi
mos a los pases en desarrollo actuales con un nivel de desarrollo
com parable al de los PAD de entonces (sobre esta com paracin,
vase el apartado 3 .3 .3 .).
En ninguno de estos pases haba sufragio universal, aunque
unos pocos por ejem plo Francia, D inam arca y Estados Unidos s
190
RETIRAR LA ESCALERA
haban logrado, al m enos en teora, el sufragio universal m ascu li

no, si bien posteriorm ente se dio un paso atrs a este respecto en
listados Unidos. Pero incluso en estos pases, algunas instituciones
democrticas bsicas, como por ejemplo el voto secreto, no existan y
el fraude electoral era un fenm eno generalizado. Las burocracias
.ipenas haban empezado a adoptar caractersticas m odernas, tales
como el reclutam iento en base a los m ritos y las m edidas d isc ip li
narias, y esto slo en unos pocos pases pioneros como P ru sia y el
Reino Unido (pero no, por ejem plo, en Estados Unidos), en tanto
(jue el sistem a de venta de cargos pblicos segua vigente en
muchos pases.
La mayor parte de los PAD haban instituido leyes de patentes
en esta poca (Suiza y los Pases Bajos constituan unas notorias
excepciones), pero la calidad de esta legislacin era baja. La protec
cin de los derechos de propiedad intelectual de los ciudadanos
extranjeros era particularmente mala, en parte porque no exista un
sistema internacional de proteccin de la propiedad intelectual. As,
por ejemplo, pese a ser un firm e defensor de un sistema de patentes
internacional, Estados Unidos no reconoca an los derechos de
autor de los extranjeros, y muchas em presas alemanas seguan ocu
pndose de la fabricacin de productos ingleses falsificados.
Puede que la generalizacin de la responsabilidad lim itada
fuera un fenm eno ya existente en varios pases (Suecia, el Reino
Unido, Portugal, Francia y Blgica) en ese entonces, pero hasta
estos pases carecan de regulaciones sobre los procedim ientos de
auditora y divulgacin de inform acin de las sociedades de re s
ponsabilidad lim itada. A penas haban transcurrido tres dcadas
desde que el Reino Unido haba establecido una ley de quiebras
relativamente "m od erna por la que se daba cierta oportunidad de
"com enzar de nuevo a los que haban quebrado (1849) y Estados
Unidos careca an de una ley federal de quiebras. Las leyes de la
competencia seguan siendo inexistentes, pese al rpido ascenso de
las grandes em presas y de las actividades de los trusts (para enton
ces, el artculo 4 19 del Cdigo Penal francs de 18 10 haba cado en
desuso).
Los bancos seguan siendo instituciones nuevas en muchos
lAD, algunos de los cuales especialm ente Italia, Suiza y Estados
191
HA-JOON CHANG
Unidos no contaban an con un banco central. Incluso en los p a

ses que s tenan nom inalm ente bancos centrales (por ejemplo
Portugal, Suecia y A lem ania), la eficacia de stos estaba a menudo
muy lim itada porque no tenan el m onopolio de la em isin de b ille
tes. La regulacin bancaria segua siendo una rareza: era habitual
conceder prstam os a los "am igotes y las quiebras bancarias eran
frecuentes. Incluso el Reino Unido, el pas con el m ercado de valo
res ms desarrollado, careca de una regulacin adecuada del
m ism o, a resultas de lo cual las intervenciones de personas con
inform acin privilegiada y la m anipulacin de los precios abunda
ba. El impuesto sobre la renta perm anente, introducido por p rim e
ra vez en el Reino Unido en 18 4 3, segua siendo una novedad.
En esta poca ninguno de los PAD contaba con estructuras de
proteccin social m odernas, siendo la nica excepcin en este sen
tido el seguro de accidentes industriales introducido en Alemania
en 1871. En cierto nm ero de pases como por ejem plo en el Reino
Unido, en P ru siay en Suecia existan instituciones que regulaban
el trabajo infantil, pero la aplicacin de las norm ativas dejaba
mucho que desear. En muchos pases segua estando permitido
em plear a nios relativam ente pequeos, de entre 9 y 1? aos de
edad. Otros pases, como por ejem plo Blgica, Italia y Noruega, no
tenan ningn tipo de regulacin del trabajo infantil en ese enton
ces. En ningn PAD se haban lim itado las jornadas de trabajo de
los hom bres adultos, aunque algunos pases prom ulgaron leyes que
restringan las jornadas laborales fem eninas; aun as, estas leyes
fijaban un umbral relativam ente alto, de diez a doce horas al da.
Las leyes de seguridad en el em pleo, si existan, prcticam ente no
se aplicaban.
19 1 3 : E L COM IENZO DE LA MADUREZ IN D U ST R IA L
En 19 18 , cuando el ms rico de los PAD alcanz el nivel de los pa

ses en desarrollo ms ricos de la actualidad (Brasil, Tailandia,
Turqua, Mxico, Colom bia), a los que se exigen instituciones "de
nivel m undial , las instituciones de los PAD que estaban entonces
en proceso de desarrollo eran, de acuerdo a estos parm etros, de
bajo nivel.
192
RETIRAR LA ESCALERA
El sufragio u n iversal segua sien d o una novedad exista

slo en Noruega y en Nueva Zelanda y ni siq u iera era habitual el
sufragio u n iversal m asculino autntico, en el sentido de "u n
h om bre, un voto . Estados U nidos y A u stralia, por ejem plo,
im ponan restricciones raciales, en tanto que los alem anes tenan
acordado un nm ero d ife ren te de votos segn sus pro piedades,
educacin y edad. El voto secreto acababa de in tro d ucirse en
Francia (19 x 3 ); A lem an ia todava no lo ten a. La m od ern izacin
burocrtica haba progresado de m anera muy sign ificativa, sobre
todo en A lem an ia, pero el sistem a de con cesin de cargos p b li
cos a los seguidores polticos continuaba siendo un fenm eno
generalizado en m uchos p ases (en p articu lar en Estados U nidos
y en E spa a); al m ism o tiem po, el proceso de p ro fesio n alizaci n
de la b urocracia apenas estaba em pezando a su rgir, incluso en
pases como Estados U nidos: slo tres dcadas antes (en 1 883 ) se
haba pasado a exig ir un nivel m nim o de accesos m ediante p r o
cesos de reclutam iento com petitivo en la burocracia fed eral de
Estados U nidos.
Incluso en el Reino Unido y en Estados U nidos, las in stitu
ciones de control de la gestin em p resarial estaban muy por
debajo de los estn dares m odernos. El Reino Unido h aba em p e
zado a ap licar las auditoras o b ligatorias para las sociedades de
resp on sabilidad lim itad a slo una dcada antes ( 1 9 0 0 ) , pero,
debido a un vaco legal, los b alan ces que h acan pblicos las
em presas no ten an por qu estar actualizados. En am bos p ases,
la divulgacin com pleta de in fo rm aci n en las ofertas de em isi n
de valores segua sin ser obligatoria. La ley de la com petencia era
inexistente: aunque se haba abordado en E stados U nidos con la
Ley Sherm an de 1 890, no fue hasta la Ley Clayton de 1 9 1 4 que el
pas pas a ten er una ley antitrust m ereced ora de ese nom bre.
Europa tuvo que esp e ra r otra dcada ms antes de ten er su p r i
mera ley de la com petencia, que se m aterializ en la Ley de
Crteles alem ana de 19 23.
La banca segua sien d o su bd esarro llad a: en Estados U nidos,
por ejem plo, las filia le s b an carias an no estaban p erm itid as. La
regulacin bancaria segua siendo desigual en la m ayor parte de
los p ases. Los bancos centrales se estaban convirtien d o en una
193
HA-JOON CHANG
in stitu cin muy habitual, pero su calidad segua estando muy lejos de
lo que esperaram os en nuestros das. En Estados Unidos, por ejem
po, la centralizacin bancaria era em brionaria (19 18 ) y cubra slo
el 3 o por ciento de los bancos del pas. El banco central italiano
segua luchando por el m onopolio de la em isin de billetes. Las
operaciones realizadas por personas con inform acin privilegiada y
la m anipulacin de] precio de las acciones carecan an de una
regulacin adecuada. Ni el Reino Unido ni Estados Unidos, los dos
pases que tenan entonces los m ercados de valores ms desarrolla
dos, exista una regulacin que contem plara esas prcticas (tuvie
ron que esperar hasta 19 39 y 19 3 3, respectivam ente). El impuesto
sobre la renta segua siendo una novedad. Estados Unidos no lo
introdujo hasta 19 13 , tras dos dcadas de luchas polticas y disputas
legales, en tanto que Suecia, pese a que posteriorm ente lo aplic de
m anera generalizada, segua sin im plantarlo en absoluto en el
momento al que nos referim os.
Es posible que el nico sector en el que los PAD iban bien,
en com paracin con los p ases en desarrollo actuales con niveleH
sim ila res de desarrollo, fuera el de las in stitu cio n es de proteo
cin social, que experim entaron un crecim iento bastante im p re
sion an te a p a rtir de la dcada de 18 8 0 . En 19 13 la m ayor parte de
los PAD (con la excepcin de Canad, Estados Unidos y Portugal)
tenan im plantados los seguros de accidentes industriales (aunque
muy incom pletos), los seguros de salud (exceptuando a los Pasen
Bajos, Nueva Zelanda, Espaa, Finlandia, A ustralia y Portugal) y
unas pensiones estatales (con la excepcin de Noruega, Finlandia,
Suiza, Espaa y Portugal). El seguro de desem pleo segua siendo,
sin em bargo, una novedad: se introdujo por prim era vez en Francia
en 19 0 5 , y en Irlan da, el Reino U nido, D inam arca y Norue
ga hacia 19 13 . Sin em bargo, p ases como N oruega y Suecia se
guan privan d o de derechos p o lticos a los recep to res de ayuda*
sociales.
A sim ism o, para entonces se haban prom ulgado numerosa
leyes lab orales sobre las jo rn ad as de trabajo, la seguridad en el
m an tenim ien to del puesto de trabajo, el trabajo fem en in o y el
trabajo in fan til, pero sus n iveles eran ms bien b ajos, su cober
tura era lim itada y su ap licacin , d bil. En Estados U nidos, por
194
RETIRAR LA ESCALERA
ejem plo, incluso el lm ite de diez horas a la jorn ad a laboral d ia

ria fue fieram en te com batido por los patron os y por los ju eces
con servad ores, y tuvo que pasar otro cuarto de siglo antes de que
se p ro h ib iera el trabajo in fan til a n ivel fed eral (19 3 8 ). Ningn
pas haba llegado a im p on er ni siq u iera una sem ana laboral de
cuarenta y ocho horas (por no h ab lar de la de cuarenta) para
aquel entonces.
3 . 3 . 2 . EL
LARGO Y TURBULENTO CAMINO HACIA EL DESARROLLO
INSTITUCIONAL
Lo prim ero que se desprende de la detallada argumentacin del

apartado 3 .?. y del resum en del subapartado 3 .3 .1. es que a los PAD
les llev dcadas, si no siglos, desarrollar instituciones a partir del
momento en que se empez a p ercib ir su necesidad. Tambin
debera sealarse que los PAD experim entaron frecuentes retroce
sos en este proceso. Perm tasenos dar algunos ejem plos para ilusIrar este punto.
La dem ocracia tard mucho en desarrollarse. Para dar slo un
par de ejem plos, a Francia y a Suiza les llev casi cien aos (de 1848
a 1946 y de 1879 a 19 71, respectivamente) pasar del sufragio univer
sal masculino al sufragio universal. La necesidad de una burocracia
profesional moderna se senta de manera generalizada ya en el siglo
XVIII, pero en muchos PAD esta burocracia slo se implant real
mente en el siglo XIX. El valor de las instituciones de responsabilidad
Iimitada ya se haba reconocido a fines del siglo XVI, cuando las cartas
reales que otorgaban responsabilidad limitada se concedan a em pre
sas grandes y riesgosas (por ejemplo, la Compaa Britnica de las
I ndias Orientales); sin embargo, no empez a usarse de manera gene
ralizada hasta mediados del siglo XIX incluso en los pases ms avan
zados. La necesidad de implantar bancos centrales se reconoca en
algunos crculos ya desde el siglo XVII, pero el prim er banco central
"real , el Banco de Inglaterra, no fue instituido hasta 1844. Estados
I)nidos sinti la necesidad de tener al menos cierto grado de centrali
zacin bancaria desde los prim eros tiempos de su existencia, tal como
se desprende del establecimiento del (poco duradero) Prim er Banco
de Estados Unidos en 1971, pero slo en 19 13 se instaur el sistema de
*95
HA-JOON CHANG
la Reserva Federal, e incluso entonces su cobertura segua siendo muy

limitada.
La difusin de nuevas instituciones desde p ases innovadores
al resto de los PAD tam bin llev un tiempo considerable. La tabla
3.6 ilustra, en los casos en que es posible, dnde y cundo su rgie

ron por prim era vez las diferentes instituciones, cundo fueron
adoptadas por la mayor parte de los PAD y en qu punto fueron acep
tadas por todos ellos. La tabla m uestra que, aun si excluim os el caso
excepcional de la ley de patentes "p re -m o d ern a , transcurrieron
desde un m nim o de veinte aos, en los casos de las pensiones
estatales y el seguro de desem pleo, hasta 150 aos (por ejem plo, la
centralizacin bancaria m oderna) entre el establecim iento de una
innovacin institucional y su adopcin por parte de la mayora de
los PAD. La tabla tam bin muestra que, en lo que respecta al p ero
do tem poral transcurrido entre una innovacin institucional y su
adopcin como un "estndar in tern acion al por parte de los PAD
(por ejem plo, cuando la gran mayora de pases la adoptan), no
estamos hablando en trm inos de dcadas sino de generaciones.
Este ritm o pausado en el desarrollo institucional de los PAD se
debi a diversas razones.
En prim er lugar, sobre todo en sus prim eros estadios de des
arrollo, m uchas instituciones no fueron adoptadas, o siguieron
siendo ineficaces cuando se adoptaron, porque eran "incosteab le s . La ausencia de regulaciones laborales y de proteccin social
es el ejem plo ms evidente al respecto, pero muchas instituciones
fin an cieras y de control de la gestin em presarial siguieron siendo
ineficaces en los prim eros tiem pos porque no haba suficientes
recursos para su gestin y puesta en prctica.
En segundo lugar, en m uchos casos las instituciones no fueron
aceptadas, aun cuando haban pasado a ser "costeab les , debido a la
resistencia de aquellos que iban a salir perdiendo (al m enos a corto
plazo) con la introduccin de esas instituciones. La resistencia a la
dem ocracia, a la regulacin laboral o al impuesto sobre la renta por
parte de las clases propietarias son probablem ente los m ejores
ejem plos en lo que a esto respecta.
En tercer lugar, algunas veces las in stitu cio n es no se adopta
ron porque la lgica econm ica que las subyaca no h ab a sido
196
RETIRAR LA ESCALERA
adecuadam ente entendida por sus contem porneos. La r e siste n

cia a la resp o n sab ilid ad lim itada o a la centralizacin b an caria,
aun por parte de qu ienes h ab ran resultado b en eficiad o s con el
establecim iento de tales instituciones, son un buen ejem plo de
esto.
En cuarto lugar, tam b in hubo in stitu cio n es que no fu ero n
adoptadas debido a cierto s "p re ju icio s de la p oca , aun cuando
h aban pasado a ser claram ente "c o ste a b le s y se haba en te n d i
do la lgica que las subyaca. La tarda in trod uccin de la b u ro
cracia p ro fe s io n a l en E stad o s U n id o s, d eb id a al p re ju ic io
jackson ian o contra la p ro fesio n alid ad , o la tarda in trod uccin
del su fragio fem en in o en Suiza son, pro b ab lem en te, los m ejo res
ejem plos.
En quinto lugar, el desarrollo institucional se retras en algu
nas ocasiones debido a la interdependencia entre determ inadas
instituciones, por lo que se hizo necesario que las instituciones
vinculadas entre s se desarrollaran sim ultneam ente. A s, por
ejem plo, sin el desarrollo de instituciones de finanzas pblicas que
cobraran im puestos, resultaba difcil pagar salarios apropiados a
una burocracia profesional m oderna; pero sin una burocracia
im positiva desarrollada, resultaba difcil desarrollar instituciones
de finanzas pblicas. No es ninguna coincidencia que el desarrollo de
la burocracia m oderna discurriera mano a mano con el desarrollo
de la capacidad fiscal del Estado.
Se n ecesitan m s con ocim ien tos h istrico s detallados para
explicar por qu una in stitu ci n determ inad a no fue adoptada en
un pas determ inado en un m om ento determ inado; d esgraciad a
m ente, no hay espacio en esta obra para en trar en ese debate. Sin
em bargo, lo que parece despren d erse claram ente de nuestro a n
lisis es que las institu ciones han tardado norm alm ente dcadas,
si no gen eracion es, en desarrollarse. En este contexto, la actual
exigencia popular de que los p ases en d esarrollo deben adoptar
in stitu cion es de "n iv e l m u n d ial ahora m ism o, o al m enos en los
prxim os cinco o diez aos, so pena de su frir castigos por no
hacerlo, parece en trar en con trad icci n con las exp erien cias
h istricas de los PAD que estn planteando p recisam en te esas
exigencias.
197
HA-JOON CHANG
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_____ PRIMERA ADOPCIN
3.6
RESUMEN DE LA EVOLUCIN INSTITUCIONAL DE LOS PAD
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HA-JOON CHANG
3 .3 .3 . COMPARACIONES
CON PASES EN DESARROLLO ACTUALES
Hemos visto que el desarrollo institucional de los PAD en pocas

pasadas fue un proceso largo y turbulento. Lo que resulta ms p e r
tinente en este sentido es el hecho de que, en general, los PAD esta
ban mucho m enos avanzados desde el punto de vista institucional
en aquel entonces que los paises actualmente en desarrollo en esta
dios sim ilares de desarrollo.
Para elaborar este argumento debemos, en p rim er lugar, com
parar los niveles de desarrollo de los PAD entonces en desarrollo
con los de los pases en desarrollo actuales. En la tabla 3.7 com para
mos los ingresos per cpita de los PAD durante los siglos XIX y p rin
cipios del XX (en dlares internacionales de 1990) con los ingresos
de los pases en desarrollo actuales de 19 9 ?. Evidentem ente, sta es
slo una com paracin muy rudim entaria, dado que hay problem as
bien conocidos con el uso de cifras de ingresos para m edir el nivel
de desarrollo de un pas, especialm ente si ello supone el uso de esta
dsticas histricas que abarcan ms de dos siglos. Sin embargo, la
tabla s nos da una idea aproxim ada de dnde estaban los PAD cuan
do estaban en proceso de desarrollo en relacin a los pases en des
arrollo actuales.
La com paracin demuestra que, en la dcada de 182:0, la mayor
parte de los PAD estaba, en sentido genrico, en un nivel de desarro
llo que iba desde el nivel actual de Bangladesh (270 dlares de ingre
sos per cpita) al de Egipto (1.927 dlares de ingresos per cpita),
incluyendo ese grupo a pases como Birmania (Myanmar), Ghana,
Costa de M arfil, Kenia, Nigeria, India y Pakistn. En 1875 la mayor
parte de los PAD haba superado el nivel de ingresos de Nigeria India, pero incluso los ms ricos (el Reino Unido, Nueva Zelanda y
Australia) estaban al nivel de China (3.098 dlares) o Per (3.232;
dlares) en la actualidad. El resto, incluyendo a Estados Unidos,
Alem ania y Francia, estaban entre los niveles actuales de Pakistn
(1.6 4 2 dlares) e Indonesia (2.749). En 19 13 los PAD ms ricos (el
Reino Unido, Estados Unidos, Australia y Nueva Zelanda) haban
alcanzado el nivel de los pases en desarrollo ms ricos en la actuali
dad (por ejemplo Brasil, Mxico, Colombia y Tailandia). Sin em bar
go, la mayora, desde Finlandia hasta Francia y Austria, estaban
200
RETIRAR LA ESCALERA
todava al nivel de los actuales pases en desarrollo de ingresos

m edios (como Filipinas, M arruecos, Indonesia, China y Per).
Cuando hacem os encajar estas com paraciones de ingresos con
las tres fotos fija histricas de los PAD que hem os hecho antes
(apartado 3 .3 .I.), podemos ver inm ediatam ente que en pocas
anteriores los PAD tenan unos niveles de desarrollo institucional
relativam ente bajos en com paracin a los de los pases que tienen
unos niveles de desarrollo sem ejante en la actualidad. El Reino
Unido, por ejem plo, en 1820 estaba a un nivel de desarrollo algo
ms elevado que el de la India en la actualidad, pero no contaba
siquiera con muchas de las instituciones ms "b sicas que existen
en la India, tales como el sufragio universal (en el Reino Unido no
exista en aquel entonces ni siquiera el sufragio universal m ascu li
no), un banco central, el impuesto sobre la renta, la resp on sab ili
dad lim itada generalizada, una ley de quiebras "m od ern a , una
burocracia profesional o regulaciones significativas del m ercado de
valores. Exceptuando un par de regulaciones m nim as y poco ap li
cadas sobre trabajo infantil en unas pocas industrias, en 1820 el
Reino Unido no posea ni siquiera unas regulaciones laborales
m nim as.
De manera semejante, en 1875 Italia tena un nivel de desarrollo
comparable al de Pakistn en la actualidad. Sin embargo, no tena
sufragio universal masculino ni burocracia profesional, ni siquiera un
poder judicial remotamente independiente y profesional, un banco
central con el monopolio de la em isin de billetes ni una ley de la
competencia, unas instituciones que Pakistn tiene desde hace dca
das. (La democracia es una excepcin evidente, pero, pese a la fre
cuente suspensin de la poltica electoral, en Pakistn el sufragio,
cuando est permitido, ha mantenido su universalidad.)
Para dar otro ejem plo, Estados Unidos en 19 13 estaba en un
nivel de desarrollo sim ilar al de Mxico en la actualidad, pero su
nivel de desarrollo institucional iba muy retrasado: las m ujeres care
can an formalmente de derechos polticos, como de facto ocurra
con los negros y otras m inoras tnicas en muchas regiones del pas.
Slo haba pasado algo ms de una dcada desde la promulgacin de
una ley de quiebras federal (1898) y apenas dos dcadas desde que el
pas reconociera los derechos de autor de los extranjeros en 18 9 1.
201
HA-JOON CHANG
En esta etapa, adems, Estados Unidos segua teniendo un sistem a

de centralizacin bancaria muy incompleto, en tanto que el impuesto
sobre la renta apenas haba empezado a existir (19 13 ) y el estable
cim iento de una ley de com petencia significativa tuvo que esperar
hasta la Ley Clayton de 19 14 . Tampoco haba regulaciones federales
sobre el mercado de valores o sobre el trabajo in fan til, y la escasa
legislacin estatal que haba en estas reas era de baja calidad y se
aplicaba muy poco.
A partir de los anteriores ejem plos, podem os concluir que, en
los prim eros tiem pos de su desarrollo econm ico, los PAD conta
ban con unas estructuras institucionales mucho m enos desarrolla
das que las que existen en los pases en desarrollo actuales con
niveles com parables de desarrollo. No hace falta decir que el nivel
de desarrollo institucional de los PAD estaba muy por debajo de los
todava ms altos "niveles globales que se exigen de los actuales
pases en desarrollo.
TA BLA 3.7
DNDE ESTABAN LOS PASES ACTUALMENTE DESARROLLADOS (PAD) CUANDO

ESTABAN EN PROCESO DE DESARROLLO?
(Las cifras corresponden a dlares de 1990)
BA N D A DE PAD
IN G R E SO S
EN 1750
PER CPITA
PAD
EN 1820
Por debajo
Japn (704)
Etiopa (300)
Finlandia (759)
Bangladesh (720)
Canad (893)
Birm ania (748)
Francia (921)
de 1.000
PAD
EN 1875
PAD
EN 1913
P ASES
EN
DESA RR O LLO
(1992)
Irlanda (954)
1.000-1.500 Reino Unido
(1.328)
Noruega
(1.002)
Finlandia
(1.176)
Japn
(1.334)
Ghana (1.007)
E spaa (1.063)
Noruega
(1.469)
Portugal
(1.354)
Kenia (1.055)
Italia (1.092)
Costa de
Marfil (1.134)
A lem ania (1.112)
Nigeria (1.152)
Suecia (1.198)
India (1.348)
Francia (1.218)
Dinam arca (1.225)
202
RETIRAR LA ESCALERA
B A N D A DE PAD
IN G R E SO S
EN 1750
P ER CPITA
PAD
EN 1820
1.000-1.500
E stad os Unidos
(1.287)
PAD
EN 1875
PAD
EN 1913
P ASES
EN
D ESA RR O LLO
________________________________ (1992)
Italia (1.516)
Grecia (1.621)
Blgica (1.291)
Austria (1.295)
1.500-2.000
Australia (1.528)
P ase s Bajos
Canad (1.690)
(1.561)
Suecia (1.835)
Pakistn (1.642)
Egipto (1.927)
Reino Unido (1.756) A ustria (1.986)

2.000-3.000
Dinam arca
(2.031)
Finlandia
(2.050)
Filipinas (2.213)
Francia (2.198) E spaa (2.255)

A lem ania
(2.198)
Noruega
(2.275)
Italia (2.507)
Estados
U nidos (2.599)
M arruecos
(2.327)
Indonesia
(2.749)
Blgica (2.800) Irlanda (2.733)

P a se s Bajos
(2.829)
3.000-4.000
Nueva Zelanda Suecia (3.096)

(3.707)
Reino Unido
(3.511)
Per (3.232)
Francia (3.452) China (3.098)
Austria (3.488)
D inam arca
(3.764)
Alem ania (3.833)
P a se s Bajos
(3.950)
4000-5.000
Australia
(4.433)
Blgica (4.130) Turqua (4.422)
Suiza (4.207)
Tailandia (4.422)
Canad (4.231) B ra sil (4.862)

5.000-6.000
Reino Unido
(5.032)
Mxico
(5.098)
Nueva Zelanda Colom bia (5.359)

(5.178)
E stad os Unidos
(5.307)
Australia (5.505)
FUENTE: MADDISON 1995. L A S CIFRAS DE 1750 SON EXTRAPOLACIONES DE DATOS DE 1820. CONSIDERANDO UNOS (NDICES DE
CRECIMIENTO ANUAL DE 0.4 POR CIENTO TANTO PARA E L REINO UNIDO COMO PARA FRANCIA. EL 0.4 POR CIENTO ES LA MEDIA
PONDERADA DE LAS ESTIMACIONES REALIZADAS POR LOS ESTUDIOSOS DE LA HISTORIA ECONMICA DE INGLATERRA (DE
VRIES. 1984). EST AM PLIAM ENTE ACEPTADO POR LOS HISTORIADORES DE LA ECONOMIA QUE EL INDICE DE CRECIMIENTO DE
FRANCIA EN ESA POCA ERA S IM ILAR AL DE INGLATERRA (CROUZET. 1967).
2o 3
HA-JOON CHANG
NOTAS
1. Banco M undial (2 0 0 2 ) es el ejem plo m s recien te.
2. K a p u ry W ebb, 2 0 0 0 .
3 . V ase una revisin de estos estu d ios en A ro n (2 0 0 0 ). Las v ariab les in stitu cio
n ales su elen estar rep resen tad as p or d iversos "n d ic e s con stru id os p or con su ltoras e institutos de in vestigacin basados en in fo rm e s de expertos o
em p re sa rio s (vanse ex p licacio n es detalladas sobre estos in d icad ores en
K au fm an n et al., 19 9 9 ).
4. K aufm an et.al., 19 9 9 ; A ron, 2 0 0 0 ; La Porta et al., 19 9 9 ; R od rick, 19 9 9 .
5. Por ejem plo, K a p u ry W ebb, -4000.
6. C rafts (2 0 0 0 ) es una excepcin sign ificativa, pero slo cubre la ex p e rie n cia del
R ein o U nido y est centrado en in stitu cion es de control de la gestin fin a n c ie
ra y em p resarial.
7. B ardhan (19 9 3) hace un resu m en con ciso; R ueschm eyer, S te p h e n s y Stephens
( 19 9 2 ) tratan la cuestin de m an era global; vase tam b in Przew orski y
Lim on gi, 19 9 3.
8. In cluso Rod rik, conocido p or e x p o n e rla d ebilidad intelectual del EPID , con
cuerda con esta con cepcin ortodoxa y llega a so sten er que, en tanto que
" m e ta -in s titu c i n que c o n trib u ye a c o n stru ir m ejo re s in stitu cio n e s, la
dem ocracia es la nica "co n d icio n alid ad in stitu cion al" apropiad a que las IFI
p ueden vin cu lar a su ayuda fin an c iera (vase R odrik, 19 9 9 b ).
9. Kent, 19.89.
10 . Daunton, 19 9 5 , pp. 4,77-8.
11. C lark, 19 9 6 , p. 64.
12. R itter, 19 9 0 ; Kreutzer, 19 9 6 .
1 3 . G arraty y C arn es, 2 0 0 0 , pp. 4 4 5 -4 7 8 ; Fon er, 19 9 8 , p. 15 4 ; K rum an, 19 9 1, p.
1.0 4 5 .
14. Linz, 19 9 5 ; C arr, 19 8 0 .
15. N eborvik, 19 8 6 . p. 12516 . Fon er, 19 9 8 , p. 74.
17. V ase m s arriba; vase tam bin T h erb o rn , 1977; Silbey, 19 9 5 .
18. Por ejem p lo, en 18 14 alred ed or del 45 p or ciento de los hom b res estaban fa cu l
tados p ara votar en Noruega (N erb arvik , 19 8 6 , p. 119 ) . C om prese este dato
con las cifras (arriba citadas) co rresp o n d ien tes al Reino Unido (18 p or ciento
en i 832 ). Vase id., p. 12 5; K reutzer, 19 9 6 .
19. K reutzer, 19 9 6 .
20. O L eaiy, 19 6 2 , pp. 2 8 -5 .
2 1. Searle, 19 7 9 -8 0 , y Howe, 19 7 9 -8 0 .
22- T am bin incluy la tran sfo rm aci n de extran jeros en ciudadanos m ediante el
soborn o, que se haca "co n no m s solem n id ad y bastante m s celeridad que la
que se usa al con vertir un puerco en cerdo enlatado en una casa de envasado de
C in cin n a ti , segn el p erid ico New York Tribune en 18 6 8 (C ochran y M iller,
19 4 2 , pp. 159)- Vase tam bin C ochran y M iller, 19 4 2 , pp. 158- 9; Benson,
1978.
23. G arraty y C arn es, 2 0 0 0 , p. 472. La venta lib re de votos estaba especialm ente
exten dida en las dcadas de 18 6 0 y 18 7 0 . El grupo de asam bleario s corruptos
de am bos partidos, llam ado "L a cab allera del caballo n e g ro , exiga 1.0 0 0
d lares p or voto en accion es fe rro v iarias, y las in ten sas pujas h ic ie ro n su b ir los
p recio s hasta 5 .0 0 0 d lares por voto. El grupo introdujo tam bin "leyes de
castigo , que, si se adoptaban, p erju d icab an con sid erablem en te los intereses
de d eterm in ados ind ividu o s ricos o em p resas, y luego exigan un pago para
20 4
RETIRAR LA ESCALERA
24.
25.
26.
27.
28.
29.
3 0.
3 1.
abrogar la ley. A resu ltas de ello, algunas em p resas crearo n grupos de p resi n
encargados de com p rar legislacin , lib rn d o se as del chantaje. V ase B en son ,
1 97 ^ PP- 59 ~ 6 o , p ara m s d etalles.
Banco M u nd ial (19 9 7 ), captulo 6, resu m e el actual debate sobre la cuestin
desde la p ersp ectiva del EPID .
W eber, 19 6 8 ; vase tam bin Evans, 19 9 5 , captulo 2, p ara m s explicacion es
sobre esta cuestin.
V an se algunas v aloracion es crticas de la literatu ra sobre la N PG en H ughes
( i 9 9 4 ) y H ood ( 1 9 9 5 ,19 9 8 ) .
R au c h y Evans (2 0 0 0 ) p resen tan d em ostracio n es estad sticas en apoyo de este
argum ento.
V ase K in d le b erg e r, 19 8 4 , pp. 1 6 0 - 1 (p ara In g la terra); pp. 1 6 8 - 9 (para
Fran cia); D onvart, 19 5 3 , p. 19 2 (para P ru sia).
A n d e rs o n y A n d erso n , 1978.
F in er, 19 8 9 .
G o c h ran y M iller, 19 4 1, pp. 15 6 - 6 0 ; G arraty y C arn es, 2 0 0 0 , pp. 2 5 3 - 4 ; F in er,
1 9^932 . Garraty y C arn es, 2 0 0 0 , p. 472; id ., pp. 5 8 1- 3 .

33 . A n d e rs o n y A n d erso n , 19 78.
34 . A rm stro n g, 19 7 3.
35. D esde luego, esto no im p lica que el nepotism o fu era la razn de todos esos
n om bram ien to s.
3 6 . Feuchtw anger, 19 7 0 , p. 4 5.
37. A rm stro n g, 19 7 3 , pp. 7 9 - 8 1. Sin em bargo, el trm in o "aristo c ra c ia" debe
interp retarse con cierta cautela en este contexto. D esde los das d el G ran
E lector Fed erico G u illerm o ( 16 4 0 - 16 8 8 ) era costum bre en P rusia en n o b lecer
a plebeyos que h u b ieran ascendido hasta alcanzar p o sicio n es altas en el s e r v i
cio real (Feuchtw anger, 19 7 0 , p. 4 5 - 6 ) .
3 8 . G arraty y C arn es, 2 0 0 0 , pp. 25 4 , 583 (sobre Estados U nid os); Clark, 19 9 6 , p.
55 (sobre Italia); Palacio, 19 8 8 , p. 4 9 6 (sobre Esp a a); B audhuin, 19 4 6 , pp.
2 o 3 '4 (sobre Blgica).
39 . Para m s d etalles vase D orwart, 19 5 8 ; Feuchtw anger, 19 7 0 ; G oth elf, 2 0 0 0 .
4 0 . Sobre esta caracterizacin de la m od ern a bu ro cracia "w eb eria n a en el co n
texto de lo s actu ales p a se s en d e sa rro llo , vase R au ch y E van s, 2 0 0 0 ;
A n d e r s o n y A n d erson , 19 7 8 ; vase tam bin Blackbourn, 19 77, pp. 7 6 -7 , 8 2 -4 .
4 1 . H obsbaw m , 19 9 9 , p. 2 0 9 .
42. B en son , 19 7 8 , pp. 8 1, 85.
4 3 . V ase u n a crtica de la ret rica sobre "e l im p erio de la le y en U pham (2 0 0 0 ) y
O hnesorge (2 0 0 0 ).
4 4 . V ase U pham , 2 0 0 0 .
45. Glasgow, 19 9 9 .
46 . B lackbou rn, 19 9 7 , p. 38 4 .
47. C lark, 19 9 6 , p. 54.
48. V an se algunos ejem plos en A ro n , 2 0 0 0 , tabla 1.
49. De Soto, 2 0 0 0 ; U pham , 2 0 0 0 .
5 0 . Por ejem plo M cLeod, 19 88 .
5 1. P en rose, 19 5 1, p. i 3 ; D oi, 19 8 0 (sobre Jap n ).
52. E n trecom illo la p alabra "d e fic ie n te s p orque lo que es d eficien te d epende al
m enos en parte del punto de vista de cada uno. Algunos creen, por ejem plo, que
las patentes de productos elaborados con sustancias qum icas y farm acuticas no
deberan p erm itirse, m ientras que otros sostien en que s son deseables.
5 3. Segn C o c h ra n y M iller (19 4 2 , p. 14 ) , p o r lo tanto, el hecho de que en tre 18 2 0
y i 83 o Estad os U nidos p ro d u jera 5 35 p atentes p or ao fren te a las 14 5 del
205
HA-JOON CHANG
R ein o U nid o se d ebi p rin c ip a lm e n te a la d ife re n c ia en " e s c r p u lo s .

Con trstese esto con el argum ento de So koloff y Khan de que fue gracias a un
"b u e n sistem a de p atentes el que en 18 10 Estados U nidos superara am p lia
m en te a In glaterra en patentes p e r cpita (2 0 0 0 , p. 5).
54. Las su stancias qu m icas no p u d iero n paten tarse hasta 19 6 7 en A lem ania
O ccidental, hasta 19 6 8 en lo s p ases n rd icos, hasta 19 7 6 en ja p n , hasta 1978
en Suiza y hasta 19 9 2 en E sp a a. Los productos farm acu tico s no pudieron
hasta 19 6 7 en A lem an ia O ccidental y Fran cia, hasta 19 79 en Italia y hasta 1992
en Espa a. Los productos farm acu tico s tam poco pod an paten tarse en Canad
en la dcada de 19 9 0 . Para m s detalles vase Patel, 19 8 9 , p. 98 0.
55. Vase S c h if f (1 971) para m s d etalles.
56. La ley de patentes ho landesa de 18 17 no exiga que se revelaran los detalles de
las patentes, p erm ita el patentado de inventos im p ortado s, anulaba las p aten
tes n acion ales de inventos que ad q u irieran patentes extran jeras y no im pona
pen alizacion es ai uso p or p arte de otros de productos patentados sin perm iso
si era para el prop io negocio (S c h iff, 19 7 1, pp- 19 -2 0 ) .
57. M achlup y P en rose, 19 5 0 : P en ro se, 19 5 1.
58. S ch iff, 19 7 1, p. 85.
59. S ch iff, 19 7 1; Patel, 19 8 9 , p. 980.
60. V ase C hang (2 0 0 1a ) p ara m s detalles.
6 1. Sh ell, 19 9 81 Chang, 2 0 0 1a .
62. G illm an y Eade, 19 9 5.
63 . Sin em bargo, K in d leb erger sostien e que la Ley Bubble era "u n m ecan ism o para
salvar a la Com paa de los M ares del Su r fren an d o el flu jo de su scrip cio n e s en
m etlico a em p resas rivales, no un m edio para atacarla ( 19 8 4 , p. 7 0 ), como
su giero yo aqu. F uera cual fu era el m otivo subyacente a la ley, el hecho de que
so b rev iv iera un siglo im plica que la op in i n de que la resp o n sab ilid ad lim ita
da prom u eve la especulacin , fu era verd ad era o falsa, ten a una am plia acepta
cin.
64,. R o se n b e rg y Birdzell, 19 8 6 ; Chang, 20 0 0 .
65. K in d leb erg er, 19 8 4 , p. 196.
66. R o z en b erg y Birdzell, 19 8 6 , p. 2 0 0 .
67. D echesn e, 19 82. pp. 8 8 1-4 ,0 1 (sob re Blgica); T illy, 19 9 4 ; M illw ard y Sal,
1.979, p. 4 15 (sobre A lem an ia); Bury, 19 6 4 , p. 57 (sobre F ran cia); Volts, 1979,
pp. 3 2 - 5 , 4 6 (sobre Esp a a); M alta y V alerio, 19 9 4 , p. 14 9 (sobre Portugal).
68. G arraty y C arn es, 2 0 0 0 , pp. 23 i - 2 , 24 4 , 862.
69. So bre el estado actual del debate, esp ecialm en te en relaci n a Estados U nidos,
el Reino U nido y A sia O riental, vase C a rru th e rsy H alliday (19 9 8 ) y C arruthers
(2 0 0 0 ).
70. D ufiy, 19 8 5 , pp. 7 9.
7 1. D uffy, 19 8 5, pp. 10 -12 72. D uffy, 19 8 5 , pp. 1 6 - 17 ; U oppit, 19 87, pp. 32 ~7 73. D uffy, 19 8 5 , pp. 5 2 - 3 ; M arrin er, 19 8 0 .
74. C olem an. 19 7 4 . pp. 6 1 6 ,1 9 - 2 0 , 2 3 - 6 .
75. Para m s detalles vase C hang (2 0 0 0 ).
76. A m sle r et al., 19 8 1.
77. Edw ards, 19 8 1.
78. K ennedy (19 8 7 ), citado en C rafts (2 0 0 0 ).
79. C rafts, 2 0 0 0 . p. 5.
80. La in form acin sobre P rusia est tom ada de T illy, 19 9 4 ; sobre Succia, C h an gy
K ozul-W right, 19 9 4 . p. 872; sobre Portugal, M ata y V alerio, 19 8 4 , pp. 14 7 -8 .
8 1. V ase una crtica a la con cep cin ortodoxa en Sin gh y A h m ale, 19 9 9 .
82. C orn ish , 19 79 ; G erb er, 19 9 8 , p. 3 6 .
206
RETIRAR LA ESCALERA
83 . Brogan, 19 8 5 , pp. 4,58,464,; G a rra ty y C arn es, 2 0 0 0 , pp. 5 18 , 6 1 3 - 1 4 , 622.

84. C orn ish , 19 7 9 ; M ercer, 19 9 5 , pp. 44,-6, 4 9 - 5 0 , 9 9 - 1 0 5 , 1 2 5 - 6 ; H annah, 19 7 9 .
85. Bruck, 19 6 2 , pp. 9 3, 9 6 ,1 9 6 - 7 , 2 22; H annah, 19 7 9 ; G erb er, 19 9 8 , pp. 1 1 5 , 1 2 9 3 i, 13 4 , 14 7 . Es b ie n sabido que, d espu s de la Segunda G u erra M undial,
A lem an ia, ju n to a Jap n , fue obligada a adoptar una estricta ley de la com p e
tencia al estilo estad ou n idense p or las autoridades de ocupacin estad o u n i
den ses. S in em bargo, las p osterio res m od ificacion es de la ley, sobre todo la de
19 5 3 , fa c ilitab a n los acu erd o s co lu so rio s, esp ecialm en te en tre p eq u e as
em p resas, cuando se vincu lab an a ob jetivos com o "racio n alizaci n , "esp e cia
lizacin (por ejem plo, segm entacin n egociada del m ercad o), actividades
conjuntas de exportacin y ajustes estructurales (Sh in , 19 9 4 , pp. 3 4 3 - 3 5 5 ) .
86. C orn ish , 19 7 9 ; M ercer, 19 9 5 , pp. 4 4 - 6 , 4 9 - 5 0 , 9 9 - 1 0 5 , 1 2 5 - 6 ; H annah, 19 7 9 .
87. La in fo rm aci n del sigu ien te p rrafo p ro vien e de K in d leb erger (19 8 4 ), a
m en os que se esp ecifiq u e otra cosa.
88. Los datos sobre Prusia estn tom ados de T illy, 19 9 4 ; sobre Suecia, C hang y
Kozul-W right, 19 9 4 , p. 872; sobre Portugal, Mata y V alerio, 19 8 4 , pp. 14 7 -8 .
89. Lam oureaux, 19 9 4 . Sin em bargo, Lam oureaux sostien e que, dado el alto grado
de com petencia y bajo n ivel de in flu en cia p revalecien te en la ind ustria bancaria estad ou n iden se, esta prctica fue b en eficio sa.
9 0 . M unn, 19 8 1; C ottrell, 19 8 0 .
9 1. A ta c k y P assell, 19 9 4 , p- i o 3 .
92. A tack y P assell, 1994., p- 10 4 .
93. B ro a g a n ,19 8 5 , p . 5 2 3,
94. C lark, 19 9 6 , pp. 9 7 -9 .
95. T illy, 19 9 4 (sobre A lem an ia); Van d er W ee, 19 8 7 , p. 5 6 (sobre Blgica).
96. G rab el (2 0 0 0 ) hace una rev isi n l cida de este debate; H ellein er ( 2 0 0 1) es una
rev isi n fascin an te de la h isto ria de este debate en el contexto de los p ases en
d esarrollo.
97. Y, evid en tem ente, sta es la ln ea que asum i F rie d ric h v o n H a y e k cuando p r o
puso la elim in aci n de los bancos cen trales y d efend i la lib re com peten cia
entre bancos em iso res de m oneda.
98. Citado en K in d leberger, 19 9 6 , p. 14 6 . La fuente origin al es H. Sp en cer, "State
T a m p e rin g w ith M on ey and B a n k s , en Essays: Scientific, Political, and
Speculative (Lon d res; W illiam s & N orthgate, 18 9 1) , vol. 3 , p. 354.
99. Para m s detalles vase K in d leb reger, 19 8 4 ; C am eron , 19 9 3 .
10 0 . K in d leb erger, 19 8 4 , p. 50 ; L arsson , 19 9 3 , pp. 4,7-8; sitio web del Banco C entral
Sueco: http ://w w w .rik sb an k.se.
10 1. Sobre el Banco de In glaterra vase K in d leb erg er, 19 8 4 , pp. 9 0 - 2 , 277 28 0;
sobre el Banco de Fran cia vase P lessis, 19 9 4 ; so b re el N ed erlan d isch e Bank
vase T H art et al., 19 9 7 , p. 4 ; Jo n k er, 19 9 7 , p. 95.
10 2 . Prez, 19 9 7 , p. 67 (sobre Esp a a); M ata y V alerio, 19 9 4 , pp. 18 9 - 4 8 (sobre
Portugal).
10 3 . D echesn e, 19 8 2 , p. 4 0 2 .
10 4 . G a rra ty y C arn es, 2 0 0 0 , pp. 15 4 - 5 , 4 2 3 ; A tack y P assell, 19 9 4 ; B rogan, 19 8 5,
pp. 2 6 6 , 27710 5 . C ochran y M iller, 19 4 2 , p. 29 5.
10 6 . B rogan , 19 8 5 , p. 477. E l ejem plo m s sig n ificativo es la h isto ria de C harles E.
M itchell, je fe del N ational City B a n k y d irector del Banco de la B eserva Federal
de N ueva Y ork. M itch ell, intentando m in im izar los daos de sus actividades
esp ecu lativas en el auge de la G ran D ep resin , p resio n con xito a la Reserva
Federal p ara que d iera m archa atrs en la p oltica de ajuste m onetario que
haba an unciado a p rin c ip io s de 19 2 9 (Brogan, 19 8 5 , pp. 5 2 5 -6 ).
10 7. Sin gh (19 9 7 ) hace una firm e crtica de este punto de vista.
307
HA-JOON CHANG
10 8 . Zysm an (19 8 8 ), Cox (19 8 6 ), H utton, (19 9 5 ) y D ore (2 0 0 0 ) dan unas so fistica
d as)' actualizadas explicacion es de este debate.
10 9 . B an ner, 19 9 8 , pp. 3 9 - 4 0 , 1 0 1 - 5 , 1 0 9 - 1 0 .
110 . Pen nin gton , 19 9 0 , pp. 3 i, 3 8 - 4 2 .
n i . P en nin gton , 19 9 0 , pp. 5 4 -5 .
112 . B an n er, 19 9 8 , pp. 16 1 - 3 , 1 7 0 - 1 , 17 4 - 5 , 2 8 1.
n 3 . G e is st, 19 9 7 , p p . 16 9 , 2 2 8 ; A t a c k y P a s se ll, 19 9 4 ; G a r r a t y y C a rn e s, 2 0 0 0 ,
P- 75 o 114 . Di Jo h n y Putzel, 2000-, Toye (2 0 0 0 ) p rop orcio na una d iscu si n actualizada y
sofisticad a de este debate.
115 . V ase K in d leberger, 19 8 4 , pp. 1 6 1 - 2 (In glaterra), pp. 16 8 - 7 0 (Fran cia); 'T
H art, 19 9 7 , p. 29, y K in d leb erger, 19 9 6 , p. 10 0 (P ases B ajo s).
116 . Citado p o r C ocin an y M iller, 19 4 2 , p. 48.
117 . Di Joh n y Putzel, 20 0 0 .
118 . Booney, 19 9 5 . pp. 443-5-, D eanc, 19 7 9 , pp. 2 2 8 -9 (In g la terra); M arch, 19 82,
pp. 1 6 0 - 1 (D in am arca); G a rra ty y C arn es, 2 0 0 0 . pp. 4 0 8 , 4 6 8 ; C arlson , 19 9 1,
p. 5 4 0 (Estados U nidos).
119 . Citado en B onney, 19 9 5 , p. 4 34 .
12 0 . H obsbaw m , 19 9 9 , P12 1. M orch 19 8 2 , pp. 1 6 0 - 1 (Dinamarca)-. B a a c k y Ray, 19 8 5 ; C arson, 19 9 1, p. 540
(E stad os U nidos); Baudhuin, 19 4 6 , pp. 1 1 3 - 16 (B lgica); M atay Valerio, 19 9 4 ,
pp. 18 6 - 9 2 (Portugal); Larsson , 19 9 3 , pp. 7 9 -8 0 (Suecia); C arr, 19 8 0 , p. 10 1
(Esp a a).
122- V ase C han g y Rowthorn, 19 9 5 , captulo 2; R od rik (19 9 9 ) opina de m anera
parecid a.
123. P ie rso n , 19 9 8 , pp. 10 6 -7 .
12 4 . P ie rso n , 19 9 8 , p. 10 5 , tabla 4 .2.
125. B lackbou rn, 19 9 7, pp. 3 4 6 -7 ; vase B alabk ins (19 88 ) para m s detalles sobre
la Escuela H istrica A lem ana.
126 . Basu (19 9 9 a ) es una rev isi n global y sofisticada del debate. Basu (19 9 9 b ) es
una v ersi n m s fcil de leer. En germ an (2 0 0 1) hace una rev isi n global de la
h istoria de esta cuestin.
127. H am m ond y Ham mond, 19 9 5, p. 169 (Inglaterra); Lee, 1978, p. 4 6 6 (Alem ania);
M ontgom ery, 19 3 9 , pp. 2 1 9 - 2 2 (Suecia).
128. G arraty y C arn es, 2 0 0 0 , p. 227, n. 1.
129 . G a rra ty y C arn es, 2 0 0 0 , pp. 229 , 6 0 0 .
1 3 0. Blaug, 19 5 8 ; M arx, 19 76, p. 3 9 0 ; H am m ond y H am m ond, 19 9 5 , pp. 15 8 -4 .
1 3 1. Los datos que sig u en estn to m ad o s de M arx (19 7 6 ) , pp. 3 9 0 - 5 , a m en os que
se e sp e c ifiq u e otra cosa; vase tam b in M ath ias, 19 6 9 , pp. 2 0 8 - 4 p ara m s
d etalle s.
1.82. H obsbaw m , 19 9 9 , pp. i o 3 , 6 3 4 - 5 , 636 , n. 47.
i 33 . Lee, 19 78, p. 467; Engerm an, 2 0 0 1.
184. H adenius et al., 19 9 6 , p. 2 5 0 ; M ontgom ery, 19 8 9 , pp. 2 2 5 -6 .
13 5 . M orch, 19 8 2 , pp. 3 6 4 -7 .
1 3 6 . N erb orvik, 19 8 6 , p. 2 10 ; E n germ an , 2 0 0 1, ap n dice 1.
137. Soto, 19 8 9 , pp. 7 0 2 - 4 (sobre Esp a a); En germ an , 2 0 0 1, tabla 1 (sobre Holanda
y Suiza).
1 38 . D echesn e, 19,82, pp. 4,94-5; B lanp ain , 19 9 6 , pp. 18 0 - 2 (sobre B lgica); Clark,
19 9 6 . p. 137 (sobre Italia): Serrao 19 7 9 , p. 4,1 3 (sobre Portugal).
189. En germ an , 2 0 0 1, tabla 5.
14 0 . G arraty y C arn es, 2 0 0 0 , pp. 607, 764,. A gradezco a Stanley En germ an p or lia
m arm e la atencin, p or m edio de una com unicacin p erso n a l, sobre el inten
to de legislaci n de 19 19 .
208
RETIRAR LA ESCALERA
14,1. C ochran y M iller, 19 4 ? , p. 345.

14 3 . Lee, 19 78. pp. 4 8 3 - 4 (A lem ania); P iy ser, 19 8 5 , pp. 19 4,-5 (N oruega); H adenius
et al., 19 9 6 , p. 250 (Suecia); M orch, 19 8 2 (D inam arca).
14,3. M arx, 19 76 , p. 39 4 .
14 4 . M arx, 19 7 6 , pp. 39 5 , 3 9 8 - 9 ; H obsbawm , 19 9 9 , p. 10 ?.
14 5 . Garraty y C arn es, 2 0 0 0 , p. 607; toda la in form acin del resto del p rrafo p r o
viene de ibd em , pp. 6 0 7 -8 .
14 6 . G a rra ty y C arn es, 2 0 0 0 , p. 607.
147. K uisel, 19 8 1, p. 4 (Fran cia); En germ an , 2 0 0 1, apn dice 1 (pases esca n d in a
vos); C lark, 19 9 6 , p. 13 7 (Italia); Solo, 19 8 9 , p. 591 (E sp a a); D echesn e, 19 8 2,
p. 4 9 6 (B lgica).
14 8 . Soto, 19 8 9 , pp. 5 8 5 - 6 (E sp a a); N orborg, 19 8 2 , p. 61 (Suecia); M 0reh, 19 8 2.
pp. 17 - 1 8 (D in am arca); B lanpain , 19 9 6 , pp. 18 0 - 2 (B lgica); G arraty y C arn es,
2 0 0 0 , p. 76 4 (Estados U nidos).
309
CAPTULO 4
LECCIONES PARA EL PRESENTE
4 .1 . IN TR O D U C C I N
La argum entacin que hem os desarrollado hasta el m om ento nos
dem uestra cmo las polticas e institu cion es usadas por los pases
actualm ente desarrollados en los estadios tem pranos de su des
arrollo d ifie ren sign ificativam ente de las que com nm ente se
supone que han usado, y an d ifie ren ms de las directrices reco
m endadas o ms bien y con mayor frecuencia exigidas a los
actuales pases en desarrollo.
En los prxim os dos apartados de este captulo resumo las
principales conclusiones de Jos captulos ? y 3 , y tam bin abordo la
cuestin de si realm ente podem os llegar a la conclusin de que el
actual im pulso a. las "buenas polticas y al "buen gobiern o por
parte de los pases desarrollados significa de hecho el acto de "re i
rar la escalera .
A continu acin , en el apartado 4 .4 . me detengo a analizar
algunas de las p osib les o b jecion es a m i argum entacin. Y, final
m ente, en el apartado 4 .5 saco algunas co n clu sio n es y sugiero
nuevas sendas de in vestigaci n que han surgido del presente
estudio.
RETIRAR LA ESCALERA
4 .3 . U N A R E C O N SID E R A C I N DE LA S P O LT IC A S
E C O N M IC A S PARA E L D ESA R R O LLO
En el captulo 2 consider las polticas que haban usado los pases
actualmente desarrollados (PAD) durante su proceso de desarrollo,
empezando por la Inglaterra del siglo XIV hasta llegar a los Nuevos
Pases Industrializados de A sia Oriental de finales del siglo XX.
Mi argum entacin confirm a en una medida considerable la
observacin que hizo List hace 150 aos, en una poca en la que
muchos se hubiesen tomado a risa la idea de que, en el plazo de dos
generaciones, A lem ania estara desafiando econm icam ente a
Inglaterra, o que Estados Unidos se convertira en la principal
potencia industrial del mundo. De la argum entacin surge una
pauta coherente segn la cual todas las econom as en proceso de
actualizacin em plean unas polticas industriales, com erciales y
tecnolgicas (ICT) activas pero no sim plem ente proteccin aran
celaria, tal como he sealado repetidam ente para prom over el
desarrollo econm ico, como ha ocurrido desde antes de los tiem
pos de List. Puede que las herram ientas polticas involucradas en
esos esfuerzos prom ocionales se hayan vuelto ms variadas, com
plejas y eficaces desde los tiem pos de List, pero la pauta general ha
seguido siendo notoriam ente sem ejante.
Sea cual sea el mtodo poltico exacto em pleado, parece haber
un determ inado nmero de prin cipios com unes que se repiten en
la larga serie de estrategias de desarrollo exitosas, comenzando por
las estrategias puestas en prctica por Eduardo III en el siglo XIV,
pasando por las de Robert Walpole, Federico el G ran d eyA lexan d er
Hamilton en el siglo XVIII, hasta llegar a las de los decisores p o lti
cos estadounidenses, alem anes o suecos del siglo XIX y las de sus
homlogos de A sia Oriental o Francia en el siglo XX.
Tal como se ha observado repetidam ente a lo largo de los lti
mos siglos, el problem a comn al que se enfrentaban todas las eco
nom as en proceso de actualizacin es que el v ira je hacia
actividades de valor aadido m s alto, que constituye la clave del
proceso de desarrollo econm ico, no ocurre "naturalm ente . Esto
es as porque, por diversas razones, existen discrepancias entre los
beneficios sociales y los beneficios individuales de las inversiones
2 11
HA-JOON CHANG
en actividades de alto valor aadido o en industrias nacientes en las

econom as en proceso de d esarrollo.2
Dadas estas discrepancias, se hace necesario establecer algu
nos m ecanism os para socializar el riesgo que las in version es supo
nen. Contrariam ente a la creencia popular, esto no tiene por qu
involucrar una intervencin poltica directa, como por ejemplo
proteccin arancelaria o subsidios, sino que el riesgo que suponen
estos proyectos puede socializarse m ediante el establecim iento de
instituciones (ms adelante se desarrolla este punto, vase el apar
tado 4 .3.). Sin embargo, la solucin institucional tiene unas lim ita
ciones im portantes. En prim er lugar, las instituciones son, por
naturaleza, la m aterializacin de unas reglas generales y, por lo
tanto, puede que no resulten eficaces para enfrentarse a los proble
mas vinculados a industrias especficas. En segundo lugar, el esta
blecim iento de nuevas instituciones puede llevar largo tiem po, tal
como sostuvim os en el captulo 3 , y es probable, por lo tanto, que
esto limite la capacidad de los pases de responder rpidam ente a
nuevos retos. A resultas de ello, puede que una intervencin polti
ca ms focalizada y ms gil sea preferib le, en muchos casos, a las
soluciones institucionales.
Sin em bargo, el hecho de que la intervencin estatal directa,
especialm ente en form a de polticas IGT, a menudo sea necesaria
para socializar los riesgos involucrados en el desarrollo de las
industrias nacientes, no significa que haya una nica m anera de
llevarla a cabo, es decir, m ediante la proteccin aran celaria.3 Tal
como dem uestra mi argum entacin del captulo 2, en los diferentes
pases se usaron muchas herram ientas polticas diferentes con ese
fin, debido a las diferencias en el retraso tecnolgico relativo de cada
uno, de la situacin internacional, de la disponibilidad de recursos
hum anos, y as sucesivam ente. No hace falta decir que incluso en el
m ism o pas centrarse en la prom ocin puede y desde luego debeevolucionar con el tiem po en funcin de la cam biante situacin
interna e internacional. Con mucha frecuencia los pases exitosos
han sido aquellos capaces de adaptar con habilidad su foco poltico
a unas condiciones cam biantes.
Evidentem ente, el hecho de que el uso de unas polticas IGT
activas sea necesario no supone que todos los pases que usen esas
212
RETIRAR LA ESCALERA
polticas vayan a tener el xito econmico garantizado. Tal como

sabem os a partir de las experiencias de un buen nmero de pases
en desarrollo durante el perodo de la postguerra, el xito de estas
polticas est determ inado de m anera fundam ental, por un lado,
por las form as especficas que asum en esas polticas y, por otro, por
la capacidad y voluntad del Estado de ponerlas en prctica.4
El panoram a que surge de nuestra revisin histrica parece
suficientem ente claro. Al tratar de ponerse a la par con las econo
mas pioneras, los PAD em plearon polticas industriales, com er
ciales y tecnolgicas intervencionistas para promover sus industrias
nacientes. Puede que las form as y los nfasis de estas polticas
hayan variado segn los diferentes pases, pero no puede negarse
que ellos usaron activamente estas polticas. En trm inos relativos
(es decir, teniendo en cuenta la brecha de productividad con los
pases ms avanzados), muchos de ellos protegieron en realidad sus
industrias con una mayor intensidad que los pases actualmente en
desarrollo.
Si ste es el caso, el paquete actualmente recom endado de
"buenas polticas que hace hincapi en los beneficios del libre
com ercio y otras polticas ICT de laissez-faire parece contradecir a
la experiencia histrica. Salvo una o dos excepciones (por ejem plo
los Pases Bajos y Suiza), los PAD no alcanzaron el xito sobre la
base de ese paquete de polticas. Las polticas que haban usado
para llegar a donde estn ah oraes decir, polticas ICT activas son
precisam ente aquellas que, segn los PAD, los pases en desarrollo
no deberan usar debido a sus consecuencias negativas en el des
arrollo econmico.
Por consiguiente, estn los pases desarrollados y el establishment de las polticas internacionales de desarrollo (EPID) que
ellos controlan recom endando unas polticas que consideran
b eneficiosas para s m ism os ms que b eneficiosas para los pases
en desarrollo? Existe algn paralelism o entre esto y el impulso
britnico al libre com ercio contra las polticas proteccionistas de
Estados Unidos y otros PAD que estaban intentando alcanzar su
nivel de desarrollo en el siglo XIX? E s justo decir que el acuerdo de
la OMC que im pone restricciones a la capacidad de los pases en
desarrollo para que desarrollen unas polticas ICT activas es slo
2i 3
HA-JOON CHANG
una versin m oderna y m ultilateral de los "tratados desiguales que

el Reino Unido y otros PAD usaron para im ponerse a pases sem iindependientes? En otras palabras, estn los pases desarrollados
"retirando la escalera por la que treparon hasta lo alto para que los
pases en desarrollo no puedan conseguirlo? La respuesta a todos
estos interrogantes es, desgraciadam ente, afirm ativa.
La nica m anera posible que tienen los pases desarrollados
de negar la acusacin de que estn "retirando a la escalera sera
sostener que las polticas ICT activas que haban puesto en prctica
anteriorm ente eran b eneficiosas para el desarrollo econmico pero
que han dejado de serlo porque "los tiem pos han cam biado . En
otras palabras, puede sostenerse que las "buenas polticas de ayer
puedan no ser "buenas p olticas para hoy.
Aparte de la escasez de razones convincentes que demuestren
por qu esto habra de ser a s,;:>el pobre historial en materia de ere
cim iento de los pases en desarrollo durante las dos ltimas dca
das sugiere que esta ln ea de argum entacin es sencillam ente
insostenible. Durante este perodo la mayor parte de los pases en
desarrollo han em prendido "reform as de p olticas y han puesto en
prctica unas "bu enas o al m enos "m ejo res polticas, las cu a
les, supuestam ente, prom overan el crecim iento. Para decirlo con
sencillez, el resultado ha sido muy decepcionante.
La cruda realidad es que las "reform as de polticas neolibera
les no han sido capaces de cum plir con su prom esa fundamental, a
saber, obtener el desarrollo econmico. Guando se estaban ponien
do en prctica se nos dijo que, en tanto que esas "reform as podran
increm entar la desigualdad a corto plazo y posiblem ente tambin a
largo plazo, produciran un crecim iento ms rpido y en ltimo tr
m ino daran lugar a una m ejora generalizada con mayor eficacia
que las polticas intervencionistas de los aos de la postguerra.
El
historial de las ltimas dos dcadas dem uestra que slo la parir
negativa de esta prediccin se ha cumplido. La desigualdad de la
rentas creci tal como se predijo, pero la prom etida aceleracin del
crecim iento nunca se hizo realidad. De hecho, el crecim iento se lia
desacelerado considerablem ente durante las dos ltim as dcada*,
especialmente en los pases en desarrollo, en contraste con el perodo
19 6 0 -19 8 0 . en el que predom inaban las "m alas polticas.
214
RETIRAR LA ESCALERA
Segn los datos proporcionados por Weisbrot et al. para los 116
pases (desarrollados y en desarrollo) sobre los que tenan inform a
cin el ndice de crecimiento del PIB per cpita fue del 3 ,i por ciento
anual entre 1960 y 1980, en tanto que slo fue de un 1,4 por ciento
anual entre 1980 y 2000. Slo en 15 de los 116 pases de la m uestra 13
de los 88 pases en desarrollo6 el ndice de crecimiento fue mayor a
un o ,i por ciento anual entre estos dos perodos.
Ms precisamente, segn Weisbrot et al. el PIB per cpita creci
un 3,8 por ciento anual en los pases latinoamericanos durante el
perodo 19 6 0 -19 8 0 , en tanto que qued estancado entre 1980 y 1988,
creciendo a un o ,3 por ciento anual. El PIB per cpita cay en el A fri
ca subsahariana en un 15 por ciento (o su ndice de crecim iento fue
de -0,8 por ciento anual) entre 1980 y 1988, cuando haba subido un
36 por ciento en el perodo 19 6 0 -19 8 0 (o su ndice de crecimiento

haba sido del 1,6 por ciento anual). Los historiales de las economas
de los pases ex comunistas (las "economas de transicin ) excep
tuando a China y a Vietnam, que no siguieron las recomendaciones
neoliberales son an ms lgubres. Stiglitz seala que, de las 19 eco
nomas en transicin de Europa Oriental, incluyendo a la ex Unin
Sovitica,8 slo el PIB de Polonia de 1997 super al de 1989, ao en
que comenz la transicin. En los restantes 18 pases, el PIB per cpi
ta de 1997 era menor en un 40 por ciento que el de 1989 en cuatro pa
ses (Georgia, Azerbaiyn, Moldavia y Ucrania). En slo 5 de ellos el
PIB per cpita de 1997 era superior al 80 por ciento del nivel de 1989
(Rumania, Uzbekistn, la Repblica Checa, Hungra y Eslovaquia).
Por consiguiente, tenem os aqu una aparente "paradoja , al
menos si uno es un economista neoliberal. Todos los pases, pero
de m anera especial los pases en desarrollo, crecieron mucho ms
rpidam ente cuando usaron "m alas polticas durante el perodo
19 6 0 -19 8 0 que cuando usaron "b u enas polticas durante las dos
dcadas siguientes. La respuesta evidente a esta paradoja es aceptar
que las polticas supuestam ente "b u en as , de hecho, no son b en e
ficiosas para los pases en desarrollo, y que lo que ocurre en reali
dad es que las "m alas polticas tienen posibilidades de m ejorar su
situacin si se aplican con eficacia.
Ahora bien, lo interesante es que estas "m alas polticas son
bsicam ente las que los PAD pusieron en prctica cuando ellos
HA-JOON CHANG
m ism os eran pases en desarrollo. Ante esto, slo podemos con

cluir que, al recom endar las supuestam ente "b u en as polticas, los
PAD estn, efectivam ente, "retirando la escalera por la que su b ie
ron para alcanzar la cima del crecim iento.
4 . 3 . U N A R E C O N SID E R A C I N D E L D ESA R R O LL O
IN S T IT U C IO N A L
El proceso de desarrollo institucional y el papel que desem pea en
el desarrollo econmico global sigue siendo un tem a mal entendi
do. Si bien es cierto que hace falta contar con ms investigaciones
sobre el papel de las instituciones en el desarrollo econmico para
llegar a unas conclusiones ms definitivas algo que est ms all
del alcance de esta obra, de la argum entacin desarrollada en el
captulo 3 destacan los siguientes puntos.
La mayor parte de las instituciones que actualmente se reco
m iendan a los pases en desarrollo como partes del paquete del
"buen gobierno fueron, de hecho, los resultados, ms que las cau
sas, del desarrollo econm ico de los PAD. En este sentido, no est
claro cuntas de ellas son verdaderam ente "n ecesarias para los
actuales pases en desarrollo. Resultan tan necesarias que, segn
el punto de vista del EPID, deben im ponerse a estos pases m edian
te unas poderosas presion es externas bilaterales y m ultilaterales?
Adem s, aun si aceptamos que ciertas instituciones son "b u e
n as o, incluso, "n ecesarias , debem os ser cuidadosos a la hora de
especificar las form as exactas que deben asum ir. En el captulo 3 he
explicado que.casi sobre cada institucin existe un debate sobre qu
forma exacta debera tom ar. Qu tipo de burocracia es buena para
el desarrollo? Cun firm em ente se deberan proteger los regm e
nes de derechos de propiedad existentes? E n qu m edida las leyes
de quiebra deberan favorecer a los deudores? Cun indepen
diente debexa ser el banco central? Podram os seguir haciendo
preguntas. D ecidir con exactitud qu variedad de qu institucin es
necesaria para un determ inado tipo de pas es algo que supera el
alcance de esta obra. Sin em bargo, espero que la argumentacin
que he desarrollado en el captulo 3 haya dem ostrado que el punto
RETIRAR LA ESCALERA
de vista actualmente dom inante de que existe un nico conjunto de

instituciones de "m ejores prcticas (lo que generalm ente sig n ifi
ca instituciones angloam ericanas) que todo el mundo ha de adoptar
es una cuestin muy problem tica.
Sin embargo, el argumento de que muchas de las instituciones
actualmente recomendadas por el discurso sobre el "buen gobierno
puedan no ser necesarias, ni tan siquiera beneficiosas, para los actuales
pases en desarrollo no debera interpretarse como que las instituciones
no importan o como que los pases en desarrollo no necesitan mejorar
sus instituciones. Por el contrario, las mejoras de la calidad de las insti
tuciones parecen haber estado histricamente asociadas con un mejor
desempeo en el crecimiento, observacin que podemos apoyar con
facilidad con ejemplos histricos y contemporneos.
Tal como puede observarse en la tabla 4 .1, los ndices de creci
miento de los ingresos anuales per cpita de los once PAD sobre los
que tenemos datos para el perodo 1820-75 van desde el 0,6 por cien
to (Italia) al 2 por ciento (Australia), siendo tanto la media no ponde
rada como la mediana de 1,1 por ciento. La tabla tambin muestra que
entre 1875 y 19 13 los ndices de crecimiento de los ingresos per cpita
estuvieron entre el 0,6 por ciento (Australia) y el 2,4 por ciento
(Canad), con una media no ponderada del 1,7 por ciento y una m edia
na del 1,4 por ciento. Dado que los PAD experimentaron un desarro
llo significativo de sus instituciones desde mediados del siglo XIX
(vase el apartado 3 .3 .1. del captulo 3), es muy plausible que, al menos
en parte, esa aceleracin del crecimiento se debiera a las mejoras de la
calidad de sus instituciones.
El desempeo econmico considerablemente superior de los
PAD durante la llamada "edad de oro del capitalismo (19 5 0 -19 7 3), si
se compara con el de los perodos anteriores y posteriores, tambin
resalta la importancia de las instituciones para generar crecimiento
econmico y estabilidad. Durante la edad de oro, los PAD crecieron
normalmente un 3 -4 por ciento anual per cpita, contrastando con el
ndice de 1-2 por ciento que haba predominado anteriormente (vase
la tabla 4.1) y tambin a diferencia del ndice de 2 -2 ,5 Por cient0
que ha sido el usual desde que la edad de oro term in (vase la tabla
4-3; ms detalles sobre esta cuestin ms adelante). Segn las e sti
m aciones realizadas por M addison (19 89 ), el ingreso per cpita de
HA-JOON CHANG
los 16 mayores PAD tuvo un ndice de crecimiento del 3,8 por ciento
anual durante este perodo, dndose en pases como Japn (8 por
ciento), Alemania y Austria (ambos a 4,9 por ciento) e Italia (4,8 por
ciento) unos ndices de. crecimiento anteriormente inimaginables.
La mayor parte de los comentaristas atribuyen la edad de oro de los
PAD a la creacin de unas m ejores instituciones tras la Segunda
Guerra Mundial, tales como instituciones presupuestarias activas
(keynesianas), Estados del Bienestar plenos, regulacin ms estricta
de los mercados financieros, instituciones em presariales de negocia
cin salarial, instituciones de coordinacin de inversiones y, en algu
nos casos, de nacionalizacin de industrias (especialmente en Francia
y Austria). Suele haber un amplio acuerdo en que estas instituciones
ayudaron a los PAD a crecer rpidamente, al proporcionarles una
mayor estabilidad macroeconmica y financiera, unas asignaciones
de recursos ms adecuadas y mayor paz social.10
TA BLA 41
CRECIMIENTO ANUAL PER CPITA DE LOS PAD EN EL PASADO

1820-75
(PORCENTAJE)
1875-1913
(PORCENTAJE)
Alem ania
1.2
1.5
Australia
2.0
0.6
Austria
0.8
1.5
Blgica
1A
1.0
Canad
1.2
2A
Dinam arca
0.9
1.6
Estad os U nidos
1.3
1.9
Finlandia
0.8
1.5
Francia
1.1
1.2
Italia
0.6
1.3
Noruega
0.7
1.2
P ase s Bajos
1.1
0.9
Reino Unido
1.3
1.0
Suecia
0.8
1A
Media ponderada
1.1
1.7
Mediana
1.1
1.4
FUENTE: CALCULADO A PARTIR DE MADD1S0N (1995).
2l8
RETIRAR LA ESCALERA
La com paracin del crecim iento de los PAD en el pasado con

la de los pases en desarrollo durante el perodo de postguerra tam
bin nos brinda im portantes elem entos para valorar la relacin
entre polticas, instituciones y crecim iento econmico.
Yo d ira que los pases en desarrollo p u d iero n crecer ms
rpidam ente en los p rim ero s aos de postguerra ( 19 6 0 - 19 8 0 )
que los PAD en estadios com parables de desarro llo en parte p o r
que ten an unas in stitu cio n es mucho m ejo res que las que estos
ltim os haban ten ido (vase el apartado 3 . 3 . 3 . del captulo 3 ) . 1 1
La tabla 4 .2 m uestra que durante el perodo 19 6 0 - 19 8 0 los
actuales p ases en d esarrollo creciero n en torno al 3 por ciento
anual en trm in o s per cpita. Este es un n d ice de crecim ien to
muy su p erio r al obtenido por los PAD durante su "siglo de d e s
a rro llo ( 1 8 2 0 - 1 9 1 3 ) , cuando los n d ice s de crecim ien to m edio
de los PAD estaban en torno al 1 - 1 ,5 P or ci ent0 anual, tal como
m uestra la tabla 4 .1.
T A B L A 4.2
CRECIMIENTO DEL PIB PER CPITA DE LOS PASES EN DESARROLLO. 1960-1980
1960-1970
(PORCENTAJE)
1970-1980
(PORCEN TAJE)
1960-1980
(PORCENTAJE)
1.8
P ase s de in gre so s bajos
1.8
1.7
frica su b sah aria n a
1.7
0.2
1.0
A sia
1.8
2.0
1.9
3.5
3.1
3.3
P ase s de in gre so s m edios

A sia Oriental y Pacfico
4.9
5,7
5.3
Am rica Latina y Caribe
2.9
3.2
3.1
de frica
1.1
3.8
2.5
2.3
1.6
2.0
Europa del S u r
5.6
3.2
4.4
Todos los p ases

en desarrollo
3.1
2.8
3,0
P ase s industrializados
3.9
2.4
3.2
Oriente Medio y Norte
FUENTE: BANCO MUNDIAL. 1980. TABLA APNDICE D E LA PARTE 1.

NOTA: LAS CIFRAS DE 1979 Y 1980 NO SO N DEFINITIVAS. SINO ESTIMACIONES DEL BANCO MUNDIAL. DADO QUE LAS
ESTIMACIONES ERAN SUPUESTAMENTE OPTIMISTAS. U S CIFRAS DE CRECIMIENTO AUTNTICAS PARA LOS PERIODOS 1970-1980
Y 1960-1980 DEBEN DE S E R LIGERAMENTE M S BAJAS QUE L A S QUE FIGURAN EN ESTA TABLA.
219
HA-JOON CHANG
Todas las cifras anteriores apuntan a que la m ejora de la cali

dad de sus instituciones es una tarea im portante para los pases en
desarrollo que pretendan acelerar su crecim iento econm ico y su
desarrollo. Sin embargo, hay que hacer dos matizaciones im p or
tantes. En prim er lugar, al im pulsar la m ejora de las instituciones
de los pases en desarrollo, deberam os aceptar que es un proceso
largo y ser ms pacientes con l. La argum entacin expuesta en el
captulo 3 muestra que a los PAD les llev dcadas, cuando no
siglos, desarrollar sus instituciones, y que hubo frecuentes contra
riedades y retrocesos en el transcurso del proceso. Contemplados
desde esta perspectiva, los perodos de tran sicin de 5 a 10 aos
que actualmente se les estn dando a los pases en desarrollo para
m ejorar sus instituciones de acuerdo con "estndares globales
resultan muy inadecuados. A dem s, dado que los pases en des
arrollo actuales ya estn ms avanzados desde el punto de vista in s
titucional que los PAD en estadios de desarrollo sem ejantes, pedir a
estos pases que instalen toda una gama de nuevas instituciones
segn "estndares globales en cortos perodos de tiempo parece
poco realista. Lo que no significa, claro est, necesariam ente que los
pases en desarrollo deban adoptar estndares institucionales del
siglo pasado; ni que los pases desarrollados acepten el argumento de
"an no estamos preparados que usan los gobiernos de los pases en
desarrollo (sobre esta cuestin, vase ms adelante el apartado 4.4,.).
No obstante, es evidente que tendra que haber ideas ms claras
sobre la velocidad o la falta de ella con la que puede alcanzarse el
desarrollo institucional en los pases en desarrollo.
La segunda matizacin que me gustara hacer es que las "b u e
n as instituciones producen crecim iento slo cuando se las com bi
na con "b u en as polticas. Tal como el lector puede probablem ente
adivinar, cuando digo "b u en as polticas quiero decir las polticas
que la m ayor parte de los PAD usaban cuando se estaban d esarro
llando, y no las que estn recom endando actualm ente a los pases
en d esarrollo. El hecho es que, pese a las m ejoras continuas y
p resum iblem en te cada vez ms rpidas de la calidad de sus in sti
tuciones, los pases en desarrollo actuales han experim entado sig
nificativas ralentizaciones en su crecim iento en las dos ltimas
dcadas (vase el apartado 4 .? .). En mi opinin esto ocurri porque
2 20
RETIRAR LA ESCALERA
la capacidad de estos pases de poner en prctica las "(autn tica

mente) buenas polticas estuvo muy restringida a resultas de las
"reform as de polticas llevadas a cabo durante este perodo.
La tabla 4.3 m uestra que el ndice de crecim iento per cpita
medio de los pases en desarrollo ha cado desde alrededor del 3
por ciento anual en el perodo 19 6 0 -19 8 0 (vase la tabla 4 .1) hasta
el 1,5 por ciento anual en el de 19 8 0 - 19 9 9 .12 Este ltimo es, bsica
mente, el ndice de crecim iento que los PAD alcanzaron a fin es del
siglo XIX y principios del XX (1875 - 19 13 ) , cuando estuvieron obsta culizados por unas condiciones institucionales menos favorables
que las experim entadas por los pases en desarrollo de la actualidad
(vase la tabla 4.2) Los nicos subgrupos que alcanzaron ndices de
crecim iento superiores a ese nivel en este perodo fueron A sia
Oriental (y el Pacfico) y A sia del Sur, cuyos ndices de crecim iento
estn dom inados por los de China e India, respectivam ente. Lo que
resulta interesante es que esos dos pases son a menudo re p ren d i
dos por el EPID por la mala calidad de sus instituciones y polticas.
Si hubiram os excluido a estos dos pases de nuestros clculos de
las medias de los pases en desarrollo, el resultado final habra sido
el de un ndice de crecim iento an mucho m en o r.13
T A B L A 4.3
NDICES DE CRECIMIENTO DEL PIB PER CPITA (PORCENTAJES) EN PASES

EN DESARROLLO DURANTE LA "ERA DE LA REFORMA INSTITUCIONAL'
1980-1990
1990-1999
1980-1999
1.4
1.7
1.5
A sia Oriental y Pacfico
6.4
6.1
6.3
Europa y A sia Central
1.5
-2.9
0.6
P ase s en desarrollo
A m rica Latina y Caribe
-0.3
1.7
0.6
Oriente Medio y Norte de frica
-1.1
0.8
0.2
A sia del S u r
P ase s desarrollados
3.5
3.8
3.6
-1.2
-0.2
-0.7
2.5
1.8
2.2
NOTA-, LOS DATOS PROVIENEN DE BANCO M UNDIAL (2001). L A S C IFRAS SO N SLO APROXIMACIONES. DADO QUE S E
CONSTRUYERON SUSTRAYENDO LOS INDICES DE CRECIMIENTO DE LA POBLACIN DE LOS INDICES DE CRECIMIENTO
DEL PIB. ESTO TUVO QUE H ACERSE A S I PORQUE EL BANCO MUNDIAL DEJ DE PUBLICAR LOS INDICES DE
CRECIMIENTO DEL PIB PER CPITA DE LOS LTIMOS DIEZ A O S A PARTIR DE SU INFORME SO BRE EL DESARROLLO
MUNDIAL DE 1998. V A SE UNA CLASIFICACIN DE LOS PAISES EN LA TABLA DE LA PGINA 334 DEL INFORME.
221
HA-JOON CHANG
Por consiguiente, parece bastante plausible el argumento de

que, durante el perodo 19 6 0 -19 8 0 , en parte gracias a unas bases
institucionales m ejores en com paracin con las de los PAD en esta
dios com parables de desarrollo, los pases en desarrollo actuales
crecieron mucho ms rpido que los PAD porque se les perm iti
aplicar "m alas polticas . Sin em bargo, cuando esas polticas deja
ron de aplicarse en la dcada de 19 8 0 , unas instituciones m ejores
y presum iblem ente cada vez m ejores no bastaron para que
pudieran anotarse ms tantos que los PAD en los prim eros tiem pos
de su desarrollo, por no hablar de m ejorar su propia actuacin del
perodo 19 6 0 - 19 8 0 .11
Qu significa todo esto en relacin al argumento de "retirar
la escalera ? Yo estara de acuerdo en que, si se ejercen de una
m anera realista y se com binan con las polticas adecuadas, las p re
siones internacionales para realizar m ejoras institucionales pue
den desem pear un papel positivo en el proceso de desarrollo. No
obstante, el actual im pulso a las m ejoras institucionales en los p a
ses en desarrollo no se est haciendo de esta m anera y es probable
que term ine como otro ejercicio de "retirar la escalera .
Al exigir de los pases en desarrollo unos niveles instituciona
les que ellos m ism os nunca haban alcanzado en niveles com para
bles de desarrollo, los PAD estn, efectivam ente, adoptando un
doble rasero y daando a los pases en desarrollo cuando les im po
nen muchas instituciones que ni necesitan ni pueden costearse.15
A s, por ejem plo, m antener unos derechos de propiedad "de nivel
global y unas instituciones de control de la gestin em presarial
exigira a los pases en desarrollo form ar (o peor, contratar del
extranjero) un gran ejrcito de abogados y auditores de cuentas de
elite. Esto significa que inevitablem ente tendrn m enos dinero
(propio o de los donantes) para gastar en, por ejem plo, la p repara
cin de m aestros de escuela o de ingenieros industriales, que pue
den ser ms necesarias dado su nivel de desarrollo. En este sentido,
los PAD "retiran la escalera no slo en el terreno de las polticas
sino tam bin en el de las instituciones.
Sin embargo, el cuadro en relacin a las instituciones es ms
complejo que el de las polticas. A diferencia de lo que ocurre con las
polticas, muchas de las instituciones que se recomiendan pueden
222
RETIRAR LA ESCALERA
otorgar beneficios a los pases en desarrollo, aunque es im portante

determ inar sus form as exactas. Sin em bargo, estos b en eficios
potenciales slo pueden m aterializarse plenam ente cuando se
com binan con las polticas "correctas . Existen tambin unos costes
genuinos de las mejoras institucionales. Por lo tanto, el que la campa
a a favor de las "buenas instituciones d efectivamente lugar a un
acto de "retirar la escalera depende en gran medida de las formas
exactas y de la calidad de las instituciones exigidas, as como de la velo
cidad con la que se espere que esas exigencias sean satisfechas. En
ambos aspectos el actual impulso a favor de la reforma institucional no
parece muy positivo para los pases en desarrollo.
4 .4 . P O S IB L E S O B JE C IO N E S
Podran plantearse al menos tres objeciones a la argum entacin
que he desarrollado en esta obra. La prim era, y ms evidente, es el
argumento de que los pases en desarrollo necesitan adoptar las
polticas e instituciones recom endadas por los pases desarro lla
dos, les guste o no, porque as funciona el mundo: los fuertes lle
van la voz cantante y los dbiles cum plen sus rdenes.
A cierto nivel es difcil negar la fuerza de este argumento. En
este sentido, el debate que plante en el apartado 3 . del captulo 2
sobre las tcticas para "tom ar distancia em pleadas por los PAD en
tiem pos pasados (colonialism o, tratados desiguales o prohibicin
de exportaciones de maquinaria) respalda este argumento. Hay,
adems, m ltiples pruebas de que incluso en los tiem pos actuales,
cuando el colonialism o y los tratados desiguales han dejado de ser
aceptables, los pases desarrollados pueden ejercer una enorm e
influencia sobre los pases en desarrollo. Los PAD ejercen una
influencia bilateral directa m ediante la ayuda al desarrollo y las
polticas com erciales. Tam bin tienen una influencia colectiva
sobre los pases en desarrollo m ediante su control de las in stitucio
nes fin ancieras internacionales de las que dependen los pases en
desarrollo. Y tienen una influencia desproporcionada en la gestin
de diversas organizaciones internacionales, entre ellas, la osten si
blem ente "dem ocrtica OMC, que se rige por el principio de un
223
HA-JOON CHANG
p as-u n voto (a diferencia de la ONU, en la que los m iem bros p e r

m anentes del Consejo de Seguridad tienen poder de veto; o del
Banco M undial o del FM I, en los que el poder de voto corresponde,
a grandes rasgos, al capital aportado). Adem s, aproxim adam ente
durante las ltim as dos dcadas, el colapso de la Unin Sovitica,
que haba proporcionado cierto contrapeso al poder de los pases
desarrollados, y el desvanecim iento del llamado m ovim iento de los
"no alinead os de los pases en desarrollo han debilitado an ms
las posiciones negociadoras de los pases en desarrollo.
Pero, a otro nivel, el argumento de que los pases en desarro
llo deberan seguir las "nuevas reglas de la econom a m undial p o r
que esto es lo que quieren los pases desarrollados, y el EPID que
controlan, est fuera de lugar. Lo que estoy sosteniendo es, p re ci
sam ente, que estas "nuevas reglas deberan cam biarse. Estoy de
acuerdo con que la posibilidad de que estas reglas se cam bien en un
futuro prxim o es muy pequea. Sin em bargo, esto no es motivo
para que no valga la pena discutir cmo deberan cam biarse. Si
pensam os que estas reglas deben cam biarse necesitam os debatir
cul es la m ejor manera de hacerlo, por ms pequea que sea la
posibilidad de cambio. Al id entificar las "reglas m ediante las cua
les se han desarrollado los PAD, esta obra pretende contribuir p re
cisam ente a ese debate.
La segunda objecin posible consiste en el argumento de que
las polticas y las instituciones recom endadas por el EPID a los p a
ses en desarrollo deben adoptarse porque eso es lo que quieren los
inversores internacionales. Puede argum entarse que resulta irre
levante el que a los pases en desarrollo les gusten o no esas "n u e
vas regias , aun si el EPID est dispuesto a cam biarlas, porque en
esta era globalizada son los inversores internacionales los que lle
van la voz cantante. Los pases que no adopten las polticas e in sti
tuciones que quieren los inversores internacionales sern evitados
por ellos y, en consecuencia, resultarn perjudicados.
Sin em bargo, este argumento presenta muchos problem as. En
prim er lugar, no est claro que a los inversores internacionales les
im porten tanto las polticas e instituciones prom ovidas por el
EPID. China, por ejem plo, ha conseguido atraer una gran cantidad
de in versin extranjera pese a la proliferacin de lo que, segn la
2 24
RETIRAR LA ESCALERA
definicin actual, son "malas polticas e "instituciones dbiles .

Esto sugiere que lo que los inversores realmente quieren a menudo
es diferente de lo que dicen que quieren o de lo que el EPID dice
que quieren, siendo la democracia y el imperio de la ley los m ejo
res ejemplos en este sentido. Los estudios empricos demuestran
que la mayor parte de las variables institucionales tienen una
importancia mucho menor que factores tales como el tamao del
mercado y el crecimiento para determinar las decisiones de inver
sin internacionales.16
En segundo lugar, incluso si la conformidad de polticas e in s
tituciones con los estndares internacionales condujera efectiva
mente a un aumento de la inversin extranjera, la inversin
extranjera no sera el elemento clave en la mayor parte de los meca
nismos de crecimiento de la mayora de los pases. En otras pala
bras, el valor potencial de una poltica o de una institucin para un
pas debera determinarse ms por lo que contribuirn a la promo
cin del desarrollo interno que por lo que pensarn sobre la cues
tin los inversores internacionales. Esta obra demuestra que es
posible que muchas de las instituciones que estn siendo promovi
das actualmente por los que defienden el marco del "buen gobier
no no resulten necesarias para el desarrollo. Puede que algunas de
ellas (por ejemplo, la proteccin de determinados derechos de pro
piedad) ni siquiera sean buenas para impulsarlo. En concreto, si
tenemos en cuenta los costes de creacin y mantenimiento, la crea
cin de tales instituciones puede tener fcilmente un impacto glo
bal negativo, aun en el caso de que elevara el monto de la inversin
extranjera.
En tercer lugar, y especficamente en relacin a las institucio
nes, yo sostendra que, aun si determinadas "buenas instituciones
se introducen bajo presin global, puede que stas no produzcan
los resultados esperados si no pueden ponerse en prctica con efi
cacia. Es posible argumentar que deberamos aceptar de buen
grado cierto grado de presin externa en las situaciones en que el
gobierno de un pas en desarrollo se resiste a la introduccin de
determinadas instituciones que son evidentemente "costeables y
compatibles con las normas polticas y culturales predominantes
en su sociedad. Sin embargo, tambin deberamos reconocer que la
225
HA-JOON CHANG
introduccin de instituciones en pases que no estn "preparad os

para recib irlas puede sign ificar que las instituciones no fun cion a
rn bien o que se colapsarn com pletam ente. En tre otros eje m
plos ten em os los de las d em ocracias colapsad as por golpes
m ilitares, fraudes electorales y com pra de votos o im puestos
sobre la renta evadidos ru tinaria y abiertam ente p o r los ricos.
T am b in p lan te arn p ro b le m a s los cam b ios in stitu c io n a le s
im puestos desde afuera sin "ap ro p iacin lo cal (local ownership),
para usar los trm inos de la jerga actual. Si esto es as, los in v e r
so res in te rn ac io n ales in te lig en te s sern co n scien tes de que
p o seer determ inadas in stitu cion es sobre el papel no es lo m ism o
que ten erlas realm ente, lo que sign ifica que la in trod uccin fo r
mal de in stitu cion es con form es a "estndares globales supondr
de hecho pocas diferencias en lo que respecta al atractivo del pas
para los inversores extranjeros.
En cuarto lugar, en la medida en que el establishment de la
poltica internacional de desarrollo es capaz de in flu ir en la m ane
ra en que se definen, se interpretan y se prom ueven las "buenas
po lticas y las "buenas in stitu ciones , la discusin sobre qu p o l
ticas y qu instituciones deberan exigirse a los diferentes pases
desarrollados sigue teniendo algn valor. El argumento de "siga las
norm as globales o perezca presupone que el E P 1D es una veleta
que se mueve ciegamente segn los vientos de los sentim ientos de
los inversores internacionales. No obstante, este establishment
puede decidir, y en una gran medida lo hace, con qu intensidad
im pulsar determ inadas polticas e instituciones.
La tercera objecin posible a mi argumento, que tiene que ver
en concreto con la cuestin del desarrollo institucional, es que el
"estndar m undial de las instituciones se ha elevado durante,
aproxim adam ente, el ltimo siglo y, por lo tanto, los actuales pases
en desarrollo no deberan considerar como m odelos de com porta
miento a los PAD de hace 150 aos.
Debo decir que estoy totalm ente de acuerdo con este argu
mento. A cierto nivel sera absurdo sostener otra cosa. En trm inos
de ingresos per cpita, puede que India tenga un nivel de d esarro
llo sim ilar al que tena Estados Unidos en 18 2 0 , pero esto no tiene
por qu significar que debera reintroducir la esclavitud, abolir el
22 6
RETIRAR LA ESCALERA
sufragio universal, desprofesionalizar a su burocracia, abolir la

responsabilidad limitada generalizada, abolir el banco central, abolir
el impuesto sobre la renta, abolir la ley de com petencia y as su ce
sivam ente.
Evidentem ente, en muchos aspectos el hecho de que el estn
dar global de las instituciones se haya elevado ha sido algo positivo
para los pases en desarrollo, o al m enos para quienes han em pren
dido las reform as en ellos. A diferencia de sus hom logos de los
PAD de antao, los reform adores de los actuales pases en desarro
llo no tienen que luchar dem asiado contra la idea de que la in tro
duccin de elem entos como el sufragio universal, el impuesto
sobre la renta, las restricciones a las jornadas de trabajo y las in sti
tuciones de proteccin social llevarn al fin de la civilizacin tal
como la conocem os. Tampoco tienen que reinventar determ inadas
instituciones como la centralizacin bancaria o la responsabilidad
lim itada, cuando en los PAD de antao hubo dificultades para que
se entendiera la lgica subyacente a esas instituciones.
A s, pues, los pases en desarrollo deberan explotar al m xi
mo las ventajas de ser los ltim os en llegar e intentar alcanzar el
nivel ms elevado posible de desarrollo institucional. Adem s, tal
como he sealado antes en este m ism o captulo (apartado 4 .2.),
puede que los niveles ms elevados de desarrollo institucional sean
la razn por la cual los pases en desarrollo de la actualidad p u d ie
ron, cuando se les perm iti usar "m alas polticas durante las dca
das de 19 6 0 y 19 70, tener unos ndices de crecim iento ms altos
que los de los PAD en estadios de desarrollo com parables.
Lo que me preocupa, sin em bargo, es la creencia de que las
instituciones son sim plem ente una cuestin de eleccin y que, por
lo tanto, todos los pases deberan intentar llegar al "estndar
m nim o global (fijado bastante alto) ahora m ism o o tras un m n i
mo perodo de transicin. Aunque aceptemos que los pases ms
retrasados no tienen que gastar tanto tiem po como el que tuvieron
que gastar los pases pioneros para desarrollar nuevas in stitucio
nes, no deberam os olvidar que a los PAD les llev por lo general
dcadas, y en algunos casos incluso generaciones, la creacin de
unas in stitu cio n e s cuya n ecesid ad ya h aba sido p ercib id a.
Norm alm ente les llev algunas dcadas ms hacerlas funcionar
2257
HA-JOON CHANG
adecuadamente y m ejorar su administracin, cerrar diversos vacios

legales y reforzar las prcticas. A sim ism o, no deberam os olvidar
que, en com paracin con los PAD de antao, los pases en desarro
llo actuales tienen unos altos niveles de desarrollo institucional,
niveles que en las dcadas de 19 6 0 y 1970 dem ostraron ser bastan
te capaces de contribuir a unos ndices elevados de crecim iento
econm ico. Teniendo esto en cuenta, puede que resulte poco razo
nable pedirles que eleven la calidad de sus instituciones con sidera
blem ente y en un perodo de tiem po reducido.
4 .5 . C O M E N T A R IO S F IN A L E S
Por qu el establishment de la poltica internacional del desarrollo
y los PAD que lo controlan no recomiendan las polticas que usaron
durante los ltimos siglos la mayor parte de los desarrollistas exito
sos? Por qu intentan imponer hoy da a los actuales pases en des
arrollo determinadas instituciones de "m ejores prcticas que no se
haban usado en los PAD en estadios comparables de desarrollo?
Por qu, entonces, los pases avanzados son tan ignorantes de
su p ropio d esarrollo h ist rico ? Se debe a la ten d en cia natural
de las personas a interpretar la historia desde el punto de vista de
su actual agenda intelectual y poltica, que a menudo puede oscure
cer la perspectiva histrica? O es porque, tal como ha ocurrido
repetidam ente, los pases actan de acuerdo a sus propios intereses
cuando im ponen polticas e instituciones que ellos m ism os no
haban usado durante su propio desarrollo pero que les resultan
b eneficiosas una vez que han llegado a la frontera tecnolgica? En
pocas palabras, estn intentando los pases desarrollados "retirar
la escalera con su insistencia en que los pases en desarrollo adop
ten polticas e instituciones que no son las que ellos usaron para
alcanzar el desarrollo?
La argum entacin desarrollada en esta obra propone que, sin
lugar a dudas, eso es lo que estn haciendo. Acepto que p o sib le
mente este acto de "retirar la escalera se haga a partir de una
genuina (aunque mal inform ada) buena voluntad. Puede que algu
nos de los decisores polticos de los PAD y de los estudiosos que
228
RETIRAR LA ESCALERA
hacen las recom endaciones crean realm ente, por estar mal in fo r
mados, que sus propios pases se desarrollaron m ediante el libre
com ercio y otras polticas de laissez-faire y que quieran que los p a
ses en desarrollo se ben eficien de esas m ism as polticas. Sin
em bargo, esto no lo hace menos daino para los pases en d esarro
llo. Puede, incluso, que resulte an ms peligroso que el acto de
"retirar la escalera basado en intereses nacionales declarados,
dado que el farisesm o puede ser mucho ms obstinado que la
defensa de los propios intereses.
Sea cual sea la intencin subyacente a este "retirar la escale
ra , la cuestin es que estas supuestam ente "bu enas polticas e
instituciones no han sido capaces de producir el prom etido d in a
mismo en el crecim iento de los pases en desarrollo durante, ap ro
xim adam ente, las dos ltim as dcadas, es decir, el perodo en que
han sido prom ovidas por el EPID. Es evidente que en muchos p a
ses en desarrollo el crecim iento, sencillam ente, se ha colapsado.
Por lo tanto, qu hay que hacer? Aunque desarrollar una
agenda detallada para la accin es un objetivo que supera el alcance
de esta obra, se puede sostener lo siguiente. Para empezar, se deb e
ran dar a conocer ms los hechos histricos sobre las experiencias
de desarrollo de los pases desarrollados. No se trata slo de una
cuestin de "corregir la h istoria , sino tam bin de p erm itir a los
pases en desarrollo que hagan elecciones bien inform adas sobre
las polticas e instituciones que pueden resultarles apropiadas.
D ebera haber un mayor esfuerzo intelectual para entender m ejor
el papel de las polticas e instituciones especialm ente de estas
ltim as en el desarrollo econm ico, elim inando los mitos h ist
ricos y las teoras excesivam ente abstractas que ciegan a muchos
tericos y decisores polticos.
Ms en concreto, en trm inos de polticas, las "m alas p o lti
cas que la mayor parte de los PAD usaron con tanta eficacia cuan
do ellos m ism os eran pases en desarrollo deberan estar permitidas,
si no activamente impulsadas, por los pases desarrollados y por el
EPID que ellos controlan. Aunque es verdad que las polticas ICT
activas pueden algunas veces degenerar en una red de papeleo y
corrupcin, esto no tiene por qu significar que por ello esas polti
cas no deban usarse nunca. Despus de todo, no dejamos de volar en
HA-JOON CHANG
aviones porque existan posibilidades de que se estrellen, ni abando

namos todos los program as de vacunacin porque algunos nios
m ueran debido a reacciones alrgicas.
El resultado de todo esto es que necesitam os abordar las p o l
ticas internacionales de desarrollo de una m anera muy diferente a
la em pleada por los pases desarrollados y el establishment de las
polticas internacionales de desarrollo.
En lo que respecta a las polticas, en p rim er lugar yo defen de
ra un cambio radical de las condicionalidades polticas vinculadas
a la asistencia finan ciera del FM I y del Banco M undial o de los
gobiernos de los pases desarrollados. Estas condicionalidades debe
ran basarse en el reconocimiento de que muchas de las polticas que
se consideran "m alas de hecho no lo son, y que, por lo tanto, no
puede haber una poltica de "m ejores prcticas a la que todos debe
ran adherirse. En segundo lugar, las reglas de la OMC y de otros
acuerdos comerciales multilaterales deberan rescribirse de modo
que se perm itiera un uso ms activo de herramientas de promocin a
la industria naciente (por ejem plo, aranceles y subsidios).
La m ejora de las instituciones debera im pulsarse particular
mente por el enorm e potencial de crecim iento que una com bina
cin de (verdaderas) buenas polticas y buenas instituciones puede
producir. Sin embargo, esto no debera suponer la im posicin de
un conjunto fijo de instituciones contem porneas angloam erica
nas en todos los pases. Tam bin debe haber un esfuerzo mayor,
tanto en el nivel acadmico como en el prctico, de explorar cules
son exactamente las instituciones necesarias o ben eficiosas para
segn qu tipos de pases, teniendo en cuenta sus estadios de d es
arrollo y sus situaciones concretas en trm inos econm icos, p o lti
cos, sociales e, incluso, culturales. Sobre todo, debe procurarse no
exigir una m ejora excesivam ente rpida de las instituciones por
parte de los pases en desarrollo, especialm ente teniendo en cuen
ta que ya tienen unas instituciones bastante desarrolladas en com
paracin con las de los PAD en estadios com parables de desarrollo,
y puesto que la creacin y la gestin de nuevas instituciones son
muy costosas.
Si se perm ite que los pases en desarrollo adopten polticas e
instituciones ms adecuadas en relacin a sus estadios de desarrollo
^3 o
RETIRAR LA ESCALERA
y a sus situaciones concretas, esto les facilitar crecer a una m ayor

velocidad, como est com probado que ocurri durante las dcadas
de 19 6 0 y 1970. Esto beneficiar no slo a los pases en desarrollo
sino tam bin, a largo plazo, a los pases desarrollados, adems de
increm entar el com ercio y las oportunidades de inversin d isp o n i
b le s.1 ' El hecho de que los pases desarrollados no sean capaces de
verlo es la tragedia de nuestros tiem pos. Para usar un clsico p ro
verbio chino, puede que estn "perdiendo ganancias m ayores y a
largo plazo por buscar con dem asiada urgencia ganancias ms
pequeas y a corto plazo". Es tiem po de volver a plantearse qu
polticas y qu instituciones contribuirn al desarrollo ms rpido
de los pases en desarrollo actuales; esto, a su vez, aportar mayores
beneficios tam bin a los pases desarrollados.
NOTAS
1. Evid en tem ente, de qu actividades de m ayor valo r aadido se trata es algo que
d ep en der del p as y d el perod o contem plado. A s, p o r dar u n ejem plo lle v a
do al extrem o, la fab ricacin de tejid o s de lana, que era la actividad de alto
v alor aadido en la Europa d lo s sig los X IV y XV, actualm ente es una actividad
de bajo v alo r a adido. A d em s, las actividades de alto valor a adido no n e c e
sitan se r ni siq u iera "in d u stria s (m an u factu reras) en el sen tid o con ven cional,
tal com o se d espren d e del trm in o "p ro m o ci n de la in d u stria n acien te .
D epen dien d o de los sectores en que tengan lu gar los avances tecn olgicos, las
actividad es de alto v alo r aadido pod ran se r algunas de las que oficialm en te se
c la sifica n com o "se rv ic io s .
2. V ase Chang, 1994., captulo 3 ; Stiglitz, 19 9 6 ; Lall, 19 9 8 , so b re las razones pol
las cuales pu ed en e x istir esas d iscrep an cias. A m enudo el p rob lem a es que los
em p ren d ed ores del sector p rivado , a qu ien es el Estado d ebera in ten tar in flu ir
en la d e fin ici n de sus p e rfile s de co ste -b e n e fic io , son com pletam ente in e x is
tentes. sa es, p or ejem plo, la razn p or la cual Fed erico el G ran d e se vio o b li
gado a u sar (con xito) a u n pequ e o nm ero de b u r cratas-em p ren d ed o res
p ara d esarro llar sus in d u strias en S ile sia , o la de que m uchos p ases en d e s
arrollo hayan ten ido que u sar (en m uchos casos sin xito) em p resas pblicas
tras ind epend izarse d espus de la Segunda G uerra M undial.
3 . Sh afaed d in se ala que List tam bin con sid eraba los aranceles y los su bsid ios
com o slo dos de las m uchas p olticas para p rom o ver el desarrollo in d u strial
(3 0 0 0 , pp. 9 - 10 ) .
4. P ara m s detalles vase Evans, 19 9 5 ; Stiglitz, 19 9 6 ; C h a n g y C heem a, 2 0 0 2 .
5. U n argum ento p lau sib le es el que p ro p o rcio n a O Rourke, 2 0 0 0 , pp. 4 7 4 -5 .
Cita algunos estudios de Je ffr e y W illiam son y sus asociados que so stien en que
e n el siglo X IX la proteccin aran celaria elev la in v e rsi n m edian te la red u c
c i n del precio relativo de los b ie n es de capital, dado que los b ie n es de capital
eran m uy poco com ercializados en ese en ton ces. Luego p rosigu e sostenien d o
que en el siglo XX los b ie n es de capital son m s com ercializad os, y que hay
3i
HA-JOON CHANG
6.
7.
8.
9.
10 .
11.
12-
?32
pru ebas de que la p roteccin aum enta el precio relativo de los b ie n es de c ap i

tal y as ralentiza la in versi n . Sin em bargo, adm ite que el resultado del estu
dio sobre el siglo XIX es m uy se n sib le a la m uestra y que est asociado a una
correlacin nada recom en d able seg n la cual la p articip aci n de la in v e rsi n
est vinculada negativam ente al crecim iento en un m odelo de Solow aum en ta
do. El argum ento, adm ite O R ourke, resulta, en el m ejo r de los casos, poco
concluyente.
W eisbrot et al. (2 0 0 0 ) no d efin en "p a se s en d esarro llo com o categora, pero
yo los d efin o (con cierta arb itraried ad ) com o p ases con m en os de 10 .0 0 0
d lares de in gresos p er cpita en d lares estad ou n idenses de 19 9 9 . Ello s ig n i
fica que p ases com o C hipre, Taiwn, G recia , Portugal y M alta (que ocupan las
p o sicio n es 24 a 28) quedan inclu id os en la categora de p ases d esarrollad os,
m ien tras que p ases com o B arbados, C orea, A rgentina, Seych elles y A rabia
Saud (que ocupan las p osicio n es 29 a 33 ) estn c lasificad o s com o p ases en
desarrollo.
Los dos nicos p ases d esarrollad os en los que el crecim ien to se aceler entre
los dos p erod os son Luxem burgo e Irlan da. Los i 3 p ases en d esarrollo en los
que el crecim iento se aceler son C h ile, M auricio, T ailan dia, S ri Lanka, China,
In d ia, B angladesh, M auritania, U ganda, M ozam bique, Chad, B urkina Faso y
B urundi. S in em bargo, en el caso de Burundi lo que ocu rri, m s que una ac e
leracin del crecim iento autntica, fue una desaceleracin de la red uccin de
los in gresos (25 p or ciento fren te al 7 p o r ciento de red u ccin de los in gresos).
A dem s, la aceleracin del crecim ien to en al m en os tres p ases Uganda,
M ozam bique y Chad puede exp licarse en buena m edida p or el fin de las gu e
rras c iviles (o al m en os p or una sig n ificativa reduccin de su viru len cia) ms
que p o r cam bios en las p olticas. T eniendo esto en cuenta, en realid ad slo en
nueve p ases en d esarrollo tuvo lu gar una aceleraci n del crecim ien to que
puede atrib u irse, en teora, a un cam bio hacia "bu en as p o ltic a s . Es evidente
que aun as no d eberam os olvid ar que el m ejo r d esem peo de las dos m ayores
de estas nueve econom as, es d ec ir C hin a (desde un 2 ,7 p o r ciento anual a un
8 ,2 p or ciento anual) y la In d ia (desde un 0 ,7 por ciento an u al a un 3,7 p or c ie n
to an ual), no puede atribu irse a unas "b u en as p o lticas tal com o las d efin e el
C on senso de W ashington.
Stiglitz, 2 0 0 1b . En orden ascen d en te en fu n cin del n d ice de crecim iento (o
m s b ie n el nd ice de con traccin , en todos los casos exceptuando a Polonia)
son: G eo rgia, A zerb aiyn , M oldavia, U cran ia, Leto nia, K azajistn , Rusia,
K irg u izistn , B u lgaria, L itu an ia, B ie lo rru sia, E sto n ia, A lb a n ia , R um ania,
U zbekistn, Repblica Checa, H ungra, E slo v aq u iay Polonia.
Los 16 p ases son: A lem an ia, A u stralia, A u stria, B lgica, Canad, D inam arca,
Estados U nidos, Fin lan d ia, Fran cia, Italia, Jap n , N oruega, los P ases Bajos, el
Reino U nido, Suecia y Suiza.
M a rg lin y Schor, 19 9 0 ; A rm s tro n g e t al., 1 9 9 1; C a irn c ro s s y C airn cro ss, 1992.
Otra razn subyacente a este crecim ien to rpido es que la econom a m undial
estaba creciendo m s rpido en trm in os globales gracias al rpido crecim iento
de los p ases desarrollados, que suponen el grueso de la econom a m undial.
Agradezco a John G rieve Sm ith por sealarm e este punto. Sin em bargo, debera
destacarse que, tal como se ha sealado antes, este crecim iento rpido de las eco nom as desarrolladas tam bin tuvo que ver con las m ejoras de sus instituciones.
Sobre el papel de la dem anda m undial en el crecim iento de los pases en d e s
arrollo durante la dcada de 19 6 0 y 19 70, vase Kravis, 19 7 0 ; Lewis, 19 8 0 .
Las c ifras de las dos tablas no son absolutam ente com p arab les, dado que la
categora de "p a se s en d e sa rro llo com p rend e conjun tos ligeram en te d ife
ren tes de p ases en cada tabla.
RETIRAR LA ESCALERA
1 3 . Este n d ice de crecim iento se asem eja m s a los de los PAD de p rin c ip io s y
m ediados del siglo X IX (cuando ten an m uy pocas de las in stitu cion es r e c o
m endadas actualm ente p or el EPID ) que a los de fin e s del siglo XIX y p r in c i
p io s del XX (cuando haban experim en tad o im p ortantes m ejo ras en la calidad
de sus institu cion es).
14 . Otro elem ento de pru eba de que las "bu en as in stitu cio n e s no bastan p ara p r o
d u cir crecim iento es el hecho de que las p rin c ip ale s econom as asiticas en
desarrollo qu ed aron prcticam en te estancadas en la p rim era m itad del siglo
XX, p ese al hecho de que se in trod u jeran m uchas in stitu cion es m od ernas bajo
el dom in io colon ial (form al o in form al). Segn lo s clculos de M ad d ison
(19 8 9 ), el n d ice de crecim iento m edio p er cpita d el P IB de los nueve p r in c i
p ales p a se s en d esarro llo a sitic o s (B an g lad esh , C hin a, C orea d el Sur,
Filip inas, India, Indonesia, Pakistn, Tailandia y Taiwn) en el perodo 19 0 0 -5 0
fu e del o p o r ciento anual. En el m ism o p erod o, Taiwn y F ilip in a s creciero n
un 0 ,4 p o r ciento anual, C orea y T ailan dia a u n 0 ,1 p o r ciento anual. C hin a c r e
ci un - o ,3 p or ciento anual; los p ases de A sia del Su r e In d o n esia a - 0 ,1 p or
ciento. Sin em bargo, estos p ases p u d iero n crecer con m ucha m ayor rapidez
tras el fin d el d om inio colon ial. El nd ice de crecim iento p er cpita del P IB del
p erod o 19 5 0 -8 7 en estos p ases fu e del 3 ,i p or ciento anual. E n parte esto se
debi a las m ejo ras en la calidad de sus in stitu cion es, pero el cam bio m s
im portante fue que p u d iero n p o n er en prctica las p olticas "co rre c ta s , es
decir, p olticas ICT activas. V ase una expo sicin m s detallada de este punto
en A m sd en , 3 0 0 1.
15. U na ancdota m s b ien triste en apoyo de este argum ento es que, justo d espus
del colapso del socialism o en M on golia, el gobierno estad ou n idense otorg
una gran cantidad de d in ero a la U niversid ad de H arvard p ara que en tren ara a
docen as de j ven es y b rillan tes m on goles com o corred ores de bolsa, d inero
que pod ra haberse usado p ara fin a n c ia r m uchos objetivos de d esarrollo tiles.
16 . Chang, 19 9 8 a.
17. Esto no im p lica, d esde luego, que todos vayan a b e n e fic ia rse de ello. A s, p or
ejem plo, algunos trab ajad ores de los p ases d esarrollad os pu ed en su frir a c o n
secuen cia de un increm en to de las oportu n id ades de in v e rsi n en los p ases en
d esarrollo que resu lte en la tran sferen c ia de ciertas actividades de p rod uccin
a los p ases en d esarrollo, a m en os que exista un m ecan ism o intern o ap ro p ia
do de tran sferen cia s de in g resos.
233
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tion:
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WlARDA,
*4 7
Cmo, de verdad, se hicieron ricos los pases ricos? La

respuesta a esta pregunta se encuentra en las pginas de
este provocativo libro, una original, bien documentada y
desmitificadora contribucin a los actuales debates sobre
el desarrollo. Tras examinar la importante presin que se
est ejerciendo sobre los pases en desarrollo para que
stos adopten las que hoy se consideran buenas polti
cas y establezcan determinadas buenas instituciones,
el autor demuestra cmo los pases libre-cambistas se
convirtieron en potencias gracias a un proteccionismo que
ahora demonizan. La conclusin a la que llega Ha-Joon
Chang es convincente y perturbadora: al impedir que otros
adopten las polticas e instituciones que ellos mismos
haban utilizado, estos pases estn intentando retirar
la escalera" mediante la cual han trepado hasta alcanzar la
cima del desarrollo econmico.
Ha-Joon Chang (Sel, 1963), profesor de la Facultad de Eco
noma y Poltica y subdirector de Estudios de Desarrollo de
la Universidad de Cambridge, es miembro del consejo edi
torial del Cambridge Journal of Economics y ha trabajado
como consultor para numerosas organizaciones interna
cionales.
DESARROLLO Y
C O O P E R A C I N
18
7 848 3 191 996
SBN: 84-8319-199-7
ICEI de Estudios Internacionales

Insumi Complutense

Re Tirar La Escalera

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Ha-Joon Chang

Traduccin de Mnica Salomn

DISEO COLECCIN: JOAQUN GALLEGO

TRADUCCIN DE MNICA SALOMN

PRLOGO A LA EDICIN ESPAOLA 11

2.2.7 japn y los Nuevos Pases Industrializados

CAPTULO 3. INSTITUCIONES Y DESARROLLO ECONMICO:

CAPTULO 4. LECCIONES PARA EL PRESENTE 210

PRLOGO A LA EDICIN ESPAOLA

Este libro trata de uno de los temas ms acuciantes en la actua

C opyrigh ted m aterial

Despus de todo, he empleado fuentes inglesas para explicar la

PRLOGO A LA EDICIN ESPAOLA

Espero que este libro estimule a algunos de mis lectores

Como en Crnica de una muerte anunciada de Gabriel Garca

es una idea que quienquiera que tenga un mnimo conocimiento de

bsicamente errneos sino que tambin ignoran la experiencia

'o p vriq h te d material

econmico en los pases actualmente desarrollados (pg. 4 5). En|.

capacidad de actuar y, lo que es peor, en sus opciones polticas, j

Para decirlo de otra manera, nuestro pensamiento est encorseta-||

no est permitido experimentar con polticas alternativas. Muchos

Todo esto podra sonar peligrosamente sim ilar a una teora de

ms justo y mejores consejos sobre las polticas a emprender.

cada vez ms cuestionado (Todd, 2003), Estados Unidos mismo

que se han manifestado con regularidad plantean dudas

La mayora est de acuerdo en que el debate sobre el

En este contexto, una de las debilidades ms llamativas de la

Internacional est dominada en la actualidad por el pensamiento jf

mas instituciones deberan experimentanui proceso de democra

Y la relevancia que tiene esta obra para los lectores de lengua

Comisin Econmica de las Naciones

the World Bank, Londres, Anthem Press.

pases en d e sa rro llo en el FM I y en el Banco M undial reco m en d , en este

8. En colaboracin con Stiglitz, Chang (aooi) ha editado una coleccin de artcu

INTRODUCCIN: CMO, DE VERDAD, SE HICIERON RICOS

muchos de los crticos que cuestionan la aplicabilidad

de estas recomendaciones dan por cierto, no obstante, que estas

laissez-faire, mientras que Francia qued rezagada a resultas de sus

A la luz de estos contraejemplos, que cuestionan la concepcin

1.* . ALGUNAS CUESTIO NES METODOLGICAS:

los pases atrasados no pueden desarrollar nuevas industrias sin

poltica, fue publicada originariam ente en 18 4 1. '

Habiendo alcanzado cierto grado de desarrollo por

terruo la riqueza, los talentos y el espritu empresarial de los

a Inglaterra como una valiente econom a de lib re com ercio y

Un ardid muy comn e inteligente que practica quien ha

retirar esa escalera de su grandeza, predicar a las dems

Si los estadounidenses, ya sea por contubernio o median

a su comentario de "retirar la escalera . Cuando su supremaca

ideas, aum entar nuestro conocim iento sobre nosotros m ism os y

En los aos sesenta, con el auge de la econom a del desarrollo,

las experiencias histricas de los pases actualmente desarrolla

histrico mediante su aplicacin a la crtica de los actuales d iscu r

particularidades discutidas en las pginas que siguen, entonces

la generacin de crecimiento y cambio industrial de los dems pases.

adultos y las condiciones de trabajo). En la m edida en que soy

central para gestionar el riesgo financiero sistm ico, pero es

a las ventajas de ser los ltim os en llegar que se derivan de la p o si

pondrn en duda, de la misma manera en que yo tuve que poner en

l'OLTICAS PARA EL DESARROLLO ECONMICO:

a los problem as del desarro llo contem porneo han sido

orpTendentemente pocos. Adem s, como verem os ms tarde con