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Resumen
Este trabajo tiene por objeto determinar los principios que rigen el ejercicio
de los poderes sancionadores de Administracin, de acuerdo con la doctrina y
la jurisprudencia nacionales (administrativa, judicial y constitucional). A partir
de la identidad ontolgica entre penas y
sanciones administrativas, se proyectan
los principios constitucionales del orden
penal, as como aquellos que inspiran la
legislacin penal comn. Se distingue
entre los principios sustantivos y proce-
Abstract
The aim of this work is to determine
the principles that govern the sanctioning
power of the Administration pursuant to
the national (administrative, judicial and
constitutional) doctrine and jurisprudence. The constitutional principles of
criminal offense, as well as those related
to common criminal legislation, are projected from the ontological identity that
exists between administrative penalties
and sanctions. There are two different
principles: substantive principles and
* Este trabajo es parte de una investigacin financiada por fondecyt bajo el ttulo: Fundamentos y principios de la potestad sancionadora de la Administracin del
Estado en el Derecho chileno N 1110791.
** Doctor en Derecho, profesor de Derecho administrativo de la Pontificia Universidad Catlica de Valparaso. Direccin postal: Facultad de Derecho, Pontificia
Universidad Catlica de Valparaso, Casilla postal 4059, Valparaso, Chile. Correo
electrnico: eduardo.cordero@ucv.cl.
Palabras clave
Principios jurdicos Sancin administrativa Derecho administrativo
sancionador.
Keywords
Legal principles Administrative
sanction Administrative sanctioning
law.
I. Introduccin
El estudio del poder punitivo en manos de rganos administrativos ha
despertado en las ltimas dcadas un particular inters por parte de la doctrina1, de la mano de una jurisprudencia administrativa, judicial y constitucional
que ha ido delineando sus contornos para establecer su naturaleza jurdica y
el rgimen jurdico que le resulta aplicable.
En esta materia la discusin en torno a su fundamento y legitimidad
constitucional ha pasado a ser reemplazada por la forma en que debe ser
ejercida dicha potestad a partir de determinados principios y normas que
Vase, entre otros: Arstica, Ivn, Problemas del derecho administrativo penal,
en Revista de Derecho, 182 (Universidad de Concepcin, 1987), pp. 71-81; Arstica, Ivn, Un lustro de sanciones administrativas (1988-1992), en Revista de Derecho
Pblico, 50 (1991), pp. 173-195; Rodrguez Collao, Luis, Bases para distinguir
entre infracciones criminales y administrativas, en Revista de Derecho de la Pontificia
Universidad Catlica de Valparaso, 11 (1987), pp. 117-163; Romn Cordero, Cristian, Derecho administrativo sancionador: Ser o no ser? He ah el dilema, en Pantoja,
Rolando (coordinador), Derecho administrativo. 120 aos de ctedra (Santiago, Editorial Jurdica de Chile, 2008), pp. 107-141; Romn Cordero, Cristian, El castigo en
el derecho administrativo, en Derecho y Humanidades, 16 (2010), pp. 155-171; Soto
Kloss, Eduardo, La potestad sancionadora de la Administracin, se adecua a la Constitucin? en VV. AA., Sanciones administrativas y derechos fundamentales: regulacin y
nuevo intervencionismo (Santiago, Universidad Santo Toms, 2005), pp. 29-49; Soto
Kloss, Eduardo, Derecho administrativo penal. Notas para el estudio de la potestad sancionadora de la Administracin, en Boletn de Investigaciones, 44-45 (Facultad de Derecho de la Pontificia Universidad Catlica de Chile, 1979/1980), pp. 95-103; Alcalde Rodrguez, Enrique, Algunas consideraciones en torno a la identidad sustancial
entre la sancin penal y la pena administrativa, en VV. AA., La primaca de la persona.
Estudios en homenaje al profesor Eduardo Soto Kloss (Santiago, LegalPublishing - Universidad de los Andes, 2009), pp. 795808; y del mismo autor Relaciones entre la pena
administrativa y la sancin penal, en Revista de Derecho Administrativo Econmico, 14
(2005), pp. 29-24.
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determinan el marco jurdico que les resulta aplicable2. Este constituye uno
de los aspectos centrales sobre esta materia a partir de dos puntos que son
determinantes. En primer trmino, no contamos en Chile con una ley general de infracciones administrativas que establezca las normas generales que
debieran aplicarse en el caso de falta de regulacin especial. En segundo lugar,
la regulacin de las infracciones administrativas se realiza en diversos cuerpos
normativos, de forma fragmentada, diversa y heterognea, algunas con un
acabado desarrollo, mientras que en otros con escasa densidad regulatoria.
En razn de lo anterior, tanto la doctrina como la jurisprudencia han
buscado la forma de llenar estos vacos a partir de los principios recogidos
del Derecho penal positivo o, en su caso, tomndolos de normas constitucionales, aun cuando no todos se pueden reconducir a algunas de estas dos vas.
Este trabajo tiene por objeto determinar cmo los operadores jurdicos
han ido formulando y aplicando estos principios, cul es el contenido que
se les da a cada uno de ellos y en que forma inciden en el ejercicio de la
potestad sancionadora de la Administracin. Para tal efecto, es importante
tener presente algunos aspectos previos, como es el concepto de infraccin
y sancin administrativa, la relacin que existe entre el derecho penal y el
derecho administrativo sancionador, el concepto de principios que se sigue
en esta materia y la forma como estos son matizados respecto de aquellos
que se aplican en el orden penal.
II. El concepto de sancin administrativa
y su relacin con el derecho penal
Ya hemos tenido oportunidad de establecer los elementos distintivos
que tiene la sancin administrativa respecto de otros actos desfavorables de
la Administracin. En efecto, adems de los elementos externos o formales
(son actos que emanan de un rgano de la Administracin, que se aplica
previo procedimiento administrativo y mediante actos administrativos), la
sancin administrativa es un mal inflingido por un rgano administrativo
que supone una conducta ilcita por parte del particular y una finalidad
esencialmente represora3. En algunos casos nuestra jurisprudencia ha considerado un concepto ms amplio y entiende que todo acto desfavorable
Vase Cordero, Eduardo - Aldunate, Eduardo, Las bases constitucionales de la
potestad sancionadora de la Administracin, en Revista de Derecho de la Pontificia Universidad Catlica de Valparaso, 39 (2012), pp. 337-361. Tambin se pueden consultar
los trabajos de Soto Kloss y Arstica, cit. (n. 1).
3
Vase Cordero, Eduardo, Concepto y naturaleza de las sanciones administrativas
en la doctrina y jurisprudencia chilena, en Revista de Derecho de la Universidad Catlica
del Norte, 20 (2013) 1, pp. 79-103.
2
Tratndose de las garantas de carcter procedimental (racional y justo procedimiento), el Tribunal Constitucional ha utilizando un concepto amplio de sancin administrativa. En efecto, bajo un particular concepto de jurisdiccin, ha entendido por
sancin administrativa todo acto con efectos desfavorables que emane de los rganos
de la Administracin del Estado (sentencia rol N 747, 2010, considerando 5, con
referencia a los precedentes contenidos en las sentencias roles Nos. 176, de 1993; y 478,
de 2006). Adems, ha calificado como sanciones diversas actuaciones de la Administracin, las que no se enmarcan necesariamente en el concepto sostenido por la doctrina.
As, ha calificado como sancin administrativa algunas medidas que tienden al restablecimiento del orden jurdico sin que tengan un carcter reaccional (sentencia rol N 38,
de 1986, considerandos 22 y 24) o incluye determinadas medidas provisionales que se
pueden adoptar mientras son objeto de revisin judicial (sentencia rol N 43, de 1987,
considerandos 61 y 62). No obstante, tambin ha comprendido aquellas sanciones
administrativas en sentido estricto, conforme al concepto que se ha formulado (sentencias rol N 376, de 2003; N 389, de 2003; N 415, de 2004; y N 434, de 2005).
5
Vase Cordero, cit. (n. 3).
6
Para el Tribunal Constitucional la pena penal y la pena administrativa se someten
a un mismo estatuto constitucional, que consagra garantas mnimas tanto sustantivas
como procedimentales: legalidad, tipicidad, culpabilidad, irretroactividad, justo y racional procedimiento previo. Este es, por lo dems, una de las conclusiones a las cuales
llega el Tribunal Constitucional al sostener la tesis del ius puniendi nico del Estado y
la proyeccin de los principios del orden penal al mbito de la sanciones administrativas, aunque con algunos matices (Cfr. sentencias roles Nos. 244, de 1996; 479 y 480, de
2006; 725 y 766, de 2008; 1.183, 1.184, 1.203, 1.205, 1.221 y 1.229, de 2009; y 1.518,
de 2010). Ms an, expresamente ha sealado que las sanciones administrativas participan de los elementos esenciales de las sanciones penales (considerando 6, sentencia
rol N 1.518, de 2010).
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que ofrecen sus normas positivas, para lanzarse a las turbulencias vitales y
arriesgadas de los principios generales del Derecho9.
En el mbito del Derecho administrativo sancionador nuestro ordenamiento se ha caracterizado por la ausencia de una normativa general, contando slo con una heterognea y dispersa legislacin sectorial, producto de una
regulacin nacida al amparo de alguna contingencia y con distinta intensidad
regulatoria. En efecto, mientras que en algunos casos slo se menciona un
tipo genrico y se entrega a los rganos de la Administracin su aplicacin,
en otros se regula en todos sus extremos el procedimiento sancionatorio y
los criterios que se deben seguir para hacer efectiva la responsabilidad de los
infractores. No existe una vinculacin ni tronco comn entre una y otra
manifestacin del poder punitivo de la Administracin. Por tal razn, el
recurso a los principios generales ha encontrado en esta materia un campo
frtil, atractivo y necesario para dotar de uniformidad, razonabilidad y de criterios comunes de solucin en un mbito de la actuacin administrativa que
estaba totalmente hurfano de un tratamiento terico general y de pautas de
actuacin necesarias para la propia Administracin y los tribunales de justicia.
Si bien la Corte Suprema ya haba emprendido un camino en tal sentido en la dcada de los sesenta posteriormente retomado a comienzo de
los noventa10, el paso fundamental que desencadena el principialismo
en materia de sanciones administrativas viene de la mano del Tribunal
Constitucional. Nos referimos a la sentencia rol N 244, de 26 de agosto
de 1996 en la cual se sostiene en trminos claros e inequvocos que: [...] los
principios inspiradores del orden penal contemplados en la Constitucin Poltica
de la Repblica han de aplicarse, por regla general, al derecho administrativo
sancionador, puesto que ambos son manifestaciones del ius puniendi propio del
Estado (considerando 9), cuyo criterio sera reiterado en fallos posteriores11.
Ahora bien, con este pronunciamiento nuestro Tribunal hace suya
la doctrina y jurisprudencia espaola sobre la materia, que se construye
Nieto, Alejandro, Derecho administrativo sancionador (4 edicin, Madrid, Tecnos, 2011), p. 42.
10
Vase las siguientes sentencias de la Corte Suprema: 27 de diciembre de 1965,
Alessandri R. Arturo, en Revista de Derecho y Jurisprudencia (= RDJ.), 62, 2 parte,
seccin 3, pp. 114-119; 31 de marzo de 1966, Yarur A. Daniel, en RDJ., 63, 2 parte,
seccin 1, pp. 94-110; 5 de julio de 1966. Valds Freire, Luis, en RDJ., 63, 2 parte,
seccin 3, pp. 88-91; 12 de julio de 1966, Banco de Crdito e Inversiones, en RDJ.,
63, 2 parte, seccin 3, pp. 93-95; 13 de agosto de 1966, Bolumburu Pin. Ezequiel,
en RDJ., 63, 2 parte, seccin 3, pp. 105-109; 29 de enero de 1991, Compaa Telefnica Manquehue, en RDJ., 88 (1991), 2 parte, seccin 5, pp. 47-49; y 24 de enero de
1991, Brahm Yuraszecken RDJ., 88 (1991), 2 parte, seccin 5, pp. 33-41.
11
Esto despus se reafirma en las sentencias roles Nos. 479 y 480, ambas de 2006, y
en sentencia rol N1518, de 2010, considerando 6.
9
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sobre la base de la teora del poder punitivo nico del Estado, formulada
por el Tribunal Supremo espaol en 197212 y respaldada tempranamente
por el Tribunal Constitucional Espaol a partir de 1981 en los siguientes
trminos: [...] los principios inspiradores del orden penal son de aplicacin,
con ciertos matices, al Derecho administrativo sancionador, dado que ambas
son manifestaciones del ordenamiento punitivo del Estado, tal y como refleja la
propia Constitucin (artculo 25, principio de legalidad) y una muy reiterada
jurisprudencia de nuestro Tribunal Supremo [...]13.
Teniendo claro la influencia recibida por nuestro Tribunal, lo cierto es
que la solucin desde el punto de vista constitucional no deja de plantear
algunas dudas de interpretacin. En efecto, esta doctrina si bien recurre a
los principios del orden penal como una forma de resolver la cuestin,
no existe una aplicacin literal y directa de la doctrina forjada por la jurisprudencia espaola.
En primer lugar, el Tribunal Constitucional no hace una remisin tan
amplia a los principios inspiradores del orden penal como sucede con lo
sostenido por su smil espaol. En efecto, nuestro Tribunal restringe estos
principios slo a los contemplados en la Constitucin Poltica de la Repblica. La razn de esta diferencia es fcil de comprender. En el caso espaol,
el Tribunal Constitucional establece dicha regla siguiendo la jurisprudencia
del Tribunal Supremo. A su vez, el problema que deba enfrentar dicho
tribunal era respecto del rgimen jurdico comn aplicable al ejercicio
de la potestad punitiva de la Administracin, a partir de los principios que
permitieran superar aqul estado de Derecho represivo prebeccariano14,
haciendo un salto directo a las bases del Derecho penal sin pasar por el orden
12
En sentencia de 9 de febrero de 1972, este Tribunal sostuvo en relacin a ciertas
infracciones en materia de aguas que: no pueden ser aplicadas nunca de un modo mecnico, con arreglo a la simple enunciacin literal ya que se integran en el supraconcepto del
ilcito, cuya unidad sustancial es compatible con la existencia de diversas manifestaciones
fenomnicas entre las cuales se encuentra tanto el ilcito administrativo como el penal que
exigen ambos un comportamiento humano, positivo o negativo, una antijuridicidad, la
culpabilidad, el resultado potencial o actualmente daosos y la relacin causal entre ste
y la accin. Con posterioridad mantendr este criterio en las Sentencias de 5 y 25 de
marzo de 1972.
13
Sentencia de 8 de junio de 1981. Sobre esta materia se pueden consultar los
trabajos de Garca de Enterra, Eduardo, La incidencia de la Constitucin sobre
la potestad sancionadora de la Administracin: dos importantes sentencia del Tribunal
Constitucional, en Revista Espaola de Derecho Administrativo (abril-junio de 1981),
pp. 359-368; y Prieto Sanchz, Luis, La jurisprudencia constitucional y el problema
de las sanciones administrativas en el Estado de Derecho, en Revista Espaola de Derecho
Constitucional, 4 (1982), pp. 99-121.
14
Garca de Enterra, Eduardo - Fernndez, Toms-Ramn, Curso de derecho administrativo (2 edicin, Madrid, Civitas, 1981), II, p. 161.
407
17
Vergara Blanco, Alejandro, Esquema de los principios del derecho administrativo sancionador, en Revista de Derecho, 11 (Universidad Catlica del Norte, 2004),
pp. 137-147.
18
Bermdez Soto, Jorge, Derecho administrativo general (Santiago, Thomson
Reuters, 2011), pp. 278-290.
19
Rodrguez, cit. (n. 1), pp. 153-158.
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Por ltimo, debemos sealar que una de las caractersticas de las infracciones administrativas es que sus autores pueden ser tanto personas
naturales o jurdicas, sin distincin, salvo que por la ley o por la naturaleza
de la infraccin se entienda que slo comprende a las personas naturales.
Esto constituye la regla inversa respecto de lo que sucede en materia penal,
en donde los tipos suponen la participacin de personas naturales, mientras
que la responsabilidad de las personas jurdicas es excepcional y debe ser
expresamente establecida por la ley70. Sin perjuicio que la responsabilidad
administrativa pueda recaer en la persona jurdica, esto no obsta a que tambin se pueda hacer efectiva en las personas naturales que han participado
directamente en los hechos, ya sea como administradores o representantes,
siempre que concurran los elementos que la ley exige para que se configure
dicha responsabilidad.
6. El principio Non bis in idem.
El principio non bis in idem, tradicionalmente entendido como la
prohibicin de que alguien pueda ser condenado dos veces por un mismo
hecho, ha sido reconocido por la doctrina y la jurisprudencia nacional como
uno de los pilares del Derecho administrativo sancionador71. En su origen este
principio fue una derivacin de la cosa juzgada, ya sea porque lo declarado
en una sentencia se tiene como la verdad jurdica (vertiente positiva) y, adems, porque resulta imposible volver sobre la misma materia una vez resulta
(vertiente negativa)72. Desde el mbito procesal adquiri un componente
sustantivo que se traduce en la imposibilidad de sancionar dos veces por un
mismo hecho. Como bien destaca Alejandro Nieto, la cuestin central que
plantea este principio es la existencia de un concurso de leyes que tipifican
como infraccin un mismo hecho73. Sin embargo, tambin este principio ha
ms, 2005), pp. 127-153. En el mbito penal el tema no deja de producir discusin a
propsito de lo dispuesto en el artculo 93 N 1 CPen., que establece que la muerte del
reo extingue la responsabilidad penal siempre en cuanto a las penas personales, y respecto
de las pecuniarias slo cuando a su fallecimiento no hubiere recado sentencia ejecutoria.
Esta disposicin ha recibido las ms severas crticas por parte de la doctrina, calificndola como un efecto tardo de la codicia fiscal y como la infraccin ms grosera al principio de la alta personalidad de la pena. Vase Cury, cit. (n. 58), p. 787.
70
Es lo que sucede con la Ley N 20.393, que establece la responsabilidad penal de
las personas jurdicas en los delitos de lavado de activos, financiamiento del terrorismo
y delitos de cohecho que indica.
71
As la Contralora General de la Repblica en sus Dictmenes Nos. 21.815, de
1983; 41.736, de 2004; 14.571, de 2005; 77.203, de 2012; y la Corte Suprema en sentencia de 10 de septiembre de 2009, causa rol N3357-09, considerando 8.
72
Nieto, cit. (n. 9), p. 474.
73
Ibd., p. 475.
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necesaria del poder judicial en el caso de las penas privativas de libertad, tal
como lo ha sealado el Tribunal Constitucional.
Sin embargo, la funcin del legislador no se agota en esta delimitacin, sino
que exige un resguardo estricto al principio de reserva legal, ms cuando se trata
de adoptar medidas que afectan los derechos de las personas con una finalidad
estrictamente represiva. A su vez, esto no significa que la descripcin de las
conductas sancionadas se encuentren completamente descritas en la ley, pero
su ncleo esencial y las pautas o directrices que se debern tener presentes al
momento de dictar las normas reglamentarias que las complementen, necesariamente debern estar contenidas en ella, so pena de colocar en riesgo las garantas
y derechos que nuestra Constitucin establece a favor de todas las personas.
Por su parte, resulta de capital importancia el reconocimiento que se ha
hecho por nuestra jurisprudencia constitucional y administrativa del principio
de culpabilidad, no slo por lo que implica respecto del reproche que se puede
hacer al autor de una infraccin administrativa, sino porque del mismo es posible derivar otros principios que son muy relevantes, como la proporcionalidad
de las sanciones y el carcter personal de la responsabilidad administrativa.
A su vez, la jurisprudencia ha enriquecido el rgimen comn de las sanciones administrativas no slo con su sometimiento al estatuto constitucional de
las penas (legalidad, tipicidad, irretroactividad in peius, culpabilidad), sino
tambin aquellos que son fundamentos del Derecho penal en su conjunto,
como sucede con el non bis in idem, y la prescriptibilidad.
Por lo dems, la vigencia efectiva de estos principios slo se puede alcanzar
en un procedimiento administrativo racional y justo, que asegure el derecho
a la defensa jurdica y la presuncin de inocencia, adems del pleno control
jurisdiccional de los actos sancionatorios sobre la base de los principios de
tutela judicial, acceso a la justicia e impugnabilidad.
En definitiva, hemos concurrido en los ltimos 25 aos a un avance
notable respecto de la configuracin de los principios a los cuales se debe
someter el ejercicio de los poderes punitivos de la Administracin, ante la
ausencia de una regulacin legal. Esto demuestra que el Derecho no es slo
norma positiva, sino tambin producto de la prudencia y el buen criterio de
los operadores jurdicos.
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