La Integracion Regional en America Latina

temas / sociales
La integracin
regional en Amrica
Latina: quo vadis?
El Mercosur desde una perspectiva
sectorial y comparada
Mercedes Botto
Botto, Mercedes I.
La integracin regional en Amrica Latina : Quo Vadis? : el Mercosur desde una
perspectiva sectorial comparada / Mercedes I. Botto. - 1a ed. - Ciudad Autnoma
de Buenos Aires : Eudeba, 2015.
192 p. ; 23 x 16 cm. - (Temas)
ISBN 978-950-23-2444-9
1. Integracin Regional. 2. Amrica Latina. 3. Mercosur. I. Ttulo.
CDD 327
Eudeba
Universidad de Buenos Aires
1 edicin: diciembre de 2015
2015
Editorial Universitaria de Buenos Aires
Sociedad de Economa Mixta
Av. Rivadavia 1571/73 (1033) Ciudad de Buenos Aires
Tel: 4383-8025 / Fax: 4383-2202
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Impreso en Argentina
Hecho el depsito que establece la ley 11.723
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por cualquier medio, electrnico, mecnico, fotocopia u otros mtodos,
sin el permiso previo del editor.
NDICE
Prlogo. Fernando Porta.................................................................................... 7
Prlogo. Tullo Vigevani. .................................................................................. 11
Prefacio............................................................................................................... 13
Captulo I. Introduccin a la problemtica. La integracin regional
en Amrica Latina quo vadis?........................................................................... 17
1. Los procesos de integracin regional.......................................................... 18
2. La integracin econmica y sus oleadas en el tiempo................................ 22
3. Las peculiaridades de Amrica Latina........................................................ 25
4. Unasur continuidad o ruptura con el Mercosur?...................................... 29
5. Los contenidos del libro.............................................................................. 31
6. A modo de cierre ....................................................................................... 39
Captulo II. La poltica comercial en el Mercosur y la deconstruccin
de una idea: de mercado comn sudamericano a una pragmtica rea
de libre comercio................................................................................................. 45
1. Las teoras sobre cmo se construye un mercado ampliado....................... 46
2. De la teora a la praxis: determinacin o interdependencia?.................... 53
3. El Mercosur: una integracin fallida? ...................................................... 65
4. Conclusiones .............................................................................................. 73
Captulo III. La integracin productiva como smbolo de un cambio
de poca: del neoliberalismo a una visin desarrollista.................................. 79
1. El concepto de integracin productivo aplicado a la integracin
regional ...................................................................................................... 81
2. Las distintas experiencias regionales.......................................................... 84
3. El Mercosur: un proceso que nunca despega ............................................. 93

4. Las cadenas de proveedores en sectores de punta.................................... 100
5. El Fondo para Pymes ................................................................................ 104
6. Conclusiones ............................................................................................ 105
Captulo IV. Las agendas sociales de la integracin regional

y la educacin superior: entre la solidaridad y el inters econmico........... 111
1. Introduccin............................................................................................. 111
2. El debate global: los actores, ideas y mecanismos de difusin.................. 113
3. La ES en los procesos de integracin regional.......................................... 115
4. El Mercosur y sus impactos en la reforma educativa................................ 124
5. Conclusiones ............................................................................................ 132
Captulo V. Los sindicatos y la accin colectiva transnacional.
Los efectos no esperados de la poltica laboral............................................. 139
1. La teora de la accin colectiva como caja de herramientas.................... 140
2. El Mercosur y el inicio de la accin colectiva transnacional.................... 143
3. El Nafta y la accin colectiva multisectorial............................................ 147
4. El ALCA y la radicalizacin de la accin transnacional.......................... 150
5. Unasur y la fragmentacin de la accin colectiva transnacional............. 154
6. Conclusiones ............................................................................................ 157
Captulo VI. Las provincias y la agenda de negociaciones
regional. Los lmites del centralismo latinoamericano................................. 163
1. La paradiplomacia y sus principales hallazgos.......................................... 164
2. Los procesos de integracin como ventanas de oportunidad................... 166
3. El Mercosur y la descentralizacin: los espacios de participacin.............. 173
4. El Mercosur y la descentralizacin: las provincias.................................... 179
5. Conclusiones............................................................................................. 187
Prlogo
Fernando Porta
El Mercosur, como proyecto de integracin, ha tratado desde hace

ya ms de una dcada de superar su impronta fundacional marcada por la
prioridad dada inicialmente a la liberalizacin comercial y equilibrar ese
sesgo incorporando con igual atencin otras dimensiones al esfuerzo de
coordinacin regional. As, ha pasado a prestarse ms atencin y a establecer nuevas acciones e instrumentos sobre, entre otros temas, la urgencia de
reducir o administrar las asimetras entre los pases miembros, la posibilidad
de impulsar cadenas regionales de valor ms densas, la conveniencia de
aproximar los estndares educativos y, particularmente, de buscar una mayor
convergencia e integracin entre los respectivos subsistemas de educacin
superior, la necesidad de jerarquizar dentro de la construccin institucional
la armonizacin de normativas laborales y ambientales y la consideracin
de otras cuestiones transversales como la perspectiva de gnero o la participacin social. El libro de Mercedes Botto analiza las caractersticas y las
vicisitudes de esta transicin desde un Mercosur comercial a un Mercosur
social y productivo. La utilizacin de un enfoque doblemente comparativo,
entre las diferentes etapas del propio esquema y entre el Mercosur y otras
iniciativas de integracin largamente establecidas, le permite a la autora
calibrar las luces y sombras del proceso y la tensin entre las expectativas
y los resultados efectivos. Botto lo hace con agudeza analtica, claridad
expositiva y sin concesiones, lo que transforma a este esfuerzo intelectual
en un material valioso para el debate poltico.
El cambio de perspectiva institucional en el Mercosur, mucho ms que
en un ejercicio natural de reflexin sobre su propia prctica, tiene su origen
7
Prlogo
en la situacin traumtica vivida por los pases del Cono Sur en los ltimos
aos de la dcada de los noventa y los primeros del siglo XXI; el colapso de
los experimentos neoliberales de los cuales el propio esquema era parte fue
procesado con diferente intensidad pero con similar dinmica en cada uno
de los pases asociados y derrumb rpidamente el avance que hasta esos momentos haba exhibido el comercio intrazona. La emergencia relativamente
contempornea en la regin de gobiernos que han privilegiado polticas de
redistribucin progresiva del ingreso y mecanismos activos de inclusin
social y ampliacin de ciudadana y que, en consecuencia, han revalorizado
el papel del Estado para orientar la dinmica econmica y social habilit la
discusin sobre la necesidad de un rediseo a fondo del esquema de integracin regional. Probablemente, el hecho ms emblemtico que seala la
transicin entre ambas etapas haya sido la oposicin frontal al Alca (rea
de Libre Comercio de las Amricas, fracasado proyecto de liberalizacin
comercial hemisfrica liderado por los Estados Unidos) motorizada por los
pases fundadores del Mercosur, con el acompaamiento de Venezuela, en
la Cumbre de las Amricas de 2005. Es a partir de ah que la agenda de la
integracin regional se complejiza, se diversifica y aspira a profundizarse.
La complejizacin institucional del Mercosur no solo alude al hecho
de que hayan aparecido nuevos temas y dimensiones en su propia agenda, sino, y con igual o mayor intensidad, a la incorporacin de nuevos
actores en su construccin, por un lado, y a la progresiva emergencia de
otros esquemas formales de coordinacin de polticas y de cooperacin en
Amrica Latina. En algunos de estos, como la Unasur o la Celac, todos los
pases socios del Mercosur son parte en simultneo; en otros, como el Alba
o diversas iniciativas de colaboracin en materia energtica o financiera,
las membresas comunes pueden ser parciales pero las respectivas agendas
tienden a interrelacionarse. Este proceso de diversificacin de temas que
se suma a la predominante agenda de comercio se verifica, por ejemplo,
en la introduccin de mecanismos explcitos para favorecer la integracin
productiva, enfrentar las asimetras estructurales, fortalecer una arquitectura
financiera regional, alentar la integracin fronteriza, articular la formacin
y las instituciones de educacin superior, para difundir las experiencias
nacionales en el aseguramiento de los derechos humanos o para garantizar
la vigencia de derechos sociales bsicos.
Por supuesto, en la misma medida en que el esquema de integracin deja
de centrarse exclusivamente en las negociaciones para liberalizar rpida y
universalmente el comercio y armonizar los procedimientos respectivos, su
La integracin regional en Amrica Latina: Quo vadis?
agenda tiende a democratizarse; ya no participan solamente las agencias y

funcionarios de los ejecutivos estatales, en paralelo se incorporan con pretensin de influir en las decisiones otras instancias polticas y, particularmente,
algunas organizaciones de la sociedad civil. Con ello, ganan fuerza en el debate los sindicatos y las centrales que los agrupan y otros colectivos sociales
de ndole diversa, los que a su vez pugnan por ser parte institucionalizada
de las decisiones. Uno de los varios mritos del libro de Mercedes Botto es
dar cuenta de esta complejidad y analizar la coevolucin entre el cambio
de paradigma poltico en la regin, la apertura y diversificacin temtica
en el Mercosur y la ampliacin de la participacin social en el proceso de
integracin regional. A su vez, estos nuevos rasgos, que podran calificarse
de virtuosos en comparacin con los predominantes en la primera dcada
del Mercosur, no son tratados por Botto con una mirada ingenua y complaciente; por el contrario, la autora destaca permanentemente los severos
problemas de accin colectiva que esta profundizacin de la agenda implica
y la fragilidad de la construccin institucional ms reciente.
Ciertamente, las debilidades que permanecen y se manifiestan actualmente en la integracin en el Cono Sur no derivan solo ni siquiera,
principalmente de las dificultades operativas y procedimentales de una
agenda interna y externa cada vez ms amplia y compleja; responden, fundamentalmente, a vicios remanentes del diseo y la construccin original y
a la falta de un consenso estratgico sobre el papel que el Mercosur puede
y debera tener en la insercin internacional de los pases asociados. La
sintona poltica que ha caracterizado a los gobiernos de la regin en los
ltimos diez o doce aos no ha sido suficiente para construir ese consenso
y han predominado las decisiones unilaterales. Ms an, es precisamente
este desacuerdo estratgico el que ha impedido remover los obstculos que
genera un diseo centrado primordialmente en la liberalizacin comercial
y con escassima atencin a las diferencias de capacidad competitiva de los
socios y a la necesidad de coordinacin macro y microeconmica. De un
modo u otro, el intento de diversificar la agenda econmica introduciendo
una lgica de integracin productiva por sobre la lgica comercialista y
de complejizar la integracin complementando la agenda econmica con
la incorporacin de una agenda amplia de temas sociales avanza mucho
ms lentamente de lo necesario.
Botto ubica con precisin conceptual estas tensiones. El regionalismo
en el Cono Sur se sigue debatiendo entre la subordinacin plena al proceso
de globalizacin, la administracin y defensa frente a los efectos perversos
10
Prlogo
de esta o la construccin de una propuesta efectivamente alternativa. La

coordinacin formal e informal entre los pases latinoamericanos sigue discurriendo entre convenios relativamente insustanciales de cooperacin y la
real vocacin de avanzar en la construccin de un regionalismo post neoliberal. La integracin productiva regional no despega y no son suficientes los
mecanismos de liberalizacin comercial para promoverla espontneamente.
No queda claro tampoco que los esfuerzos de cooperacin y fortalecimiento
de las capacidades nacionales en materia de educacin superior que se han
puesto en marcha alcancen para evitar los riesgos de la transnacionalizacin
y mercantilizacin de los servicios educativos. Los intentos del movimiento
sindical para organizarse regionalmente y, con ello, enfrentar en mejores
condiciones las estrategias transnacionalizadas del capital resultan todava
poco eficaces. Estas son algunas de las cuestiones sobre las que Mercedes
Botto reflexiona y elabora creativa y criteriosamente en las pginas siguientes. Bienvenida sea su contribucin: la integracin regional, en general, y el
Mercosur, en particular, tambin necesitan de aportes crticos para avanzar.
Fernando Porta
Abril de 2015
Prlogo
Tullo Vigevani
El volumen que est en sus manos es una obra que se publica en el

momento apropiado. Expliquemos: el libro de Mercedes Botto es un tratado
sobre integracin regional. Tiene profundidad conceptual y un horizonte
amplio. Partiendo de sus investigaciones sobre las diferentes formas con
que se ha discutido la integracin, la autora maneja perfectamente los
conceptos tericos, particularmente los utilizados para la Unin Europea.
Principalmente considera que el constructivismo ayuda a aclarar algo de
las dificultades de Amrica del Sur. Polemiza con quien busca utilizar ideas
no tiles.
Son muy interesantes los Captulos II y III, donde los hechos analizados sugieren una crisis irreversible del mercado comn y de los deseos de
integracin productiva. El resto de los captulos se centran en la bsqueda
de comprensin del rol de la integracin en las cuestiones educacionales,
laborales y, finalmente, de municipalidades y provincias, lo que se define
como para-diplomacia.
Vamos al punto clave de esta breve presentacin. Podemos decir que
Mercedes Botto avanza seriamente en temas fundamentales del proceso de
integracin en el Cono Sur, en lo que es sabido que falta una elaboracin
conceptual, y tambin histrica, de los problemas del Mercosur. Su conclusin es clara, el proceso est en una crisis irreversible. Afirma que en
ella son centrales dos elementos: la retrica de los gobiernos y su resistencia a ceder soberana. Eso es cierto. Al mismo tiempo reconoce que estos
dos temas no explican todo. Hay razones estructurales, como la ausencia
de complementariedad entre los pases y la falta de acciones que podran
11
12
Prlogo
haber intervenido para compensarlas, como es el caso del FOCEM, cuya

accin ha sido escasa, se ha estancado o ha sido desviada de su foco original.
Seguramente Brasil tiene responsabilidades mayores en estos temas, como
dice la autora; pero vale la pena complementar que si bien eso es as, se
trata de una responsabilidad compartida y que en gran medida se explica,
como indica la autora, por su insercin en el mundo. Si bien las ventajas
regionales de este pas existen y fueron ejercidas, terminan siendo relativas
y pequeas si se las compara con las grandes desventajas globales que lo
debilitan y evitan su capacidad de ser y poder ser un paymaster.
Este libro debe ser entendido como un balance de la integracin, particularmente de las relaciones entre Argentina y Brasil y del Mercosur. Ataca
temas tabes, al sealar que hacia finales de los aos noventa, el proceso
empieza, en los hechos, a retroceder. En el plano discursivo se elevan nuevos
objetivos como ser el de la integracin social y cultural mientras se rebaja
el de la integracin comercial. Surgen nuevas estructuras regionales que
pueden tener un rol poltico importante, como Unasur y Celac, pero que
comprometen mucho menos en lo que se refiere a las estructuras econmicas
y la disminucin de las asimetras. Es perfecta la conclusin de Mercedes
Botto al sealar que al aumentar stas y al bajar el inters de ceder soberana y de asumir los costos internos que genera el proceso, el pas que ms
tiene es el que ms gana. Al mismo tiempo no hay que olvidar el descenso
relativo de todo el bloque en el escenario mundial. Otra conclusin cierta
a la que arriba la autora es que la cooperacin para el desarrollo (que no
impone ninguna obligacin a los pases miembros) es la frmula que mejor
se adaptaba al Mercosur de finales del ao 2010 y a sus futuras dcadas.
Esto es lo que piensan los sectores de real peso econmico y poltico en
Brasil, sin desconocer que algo parecido pasa en Argentina y entre los otros
socios de la regin, confirmando as la tendencia que tan bien diagnostica.
Este trabajo abre nuevas perspectiva para discutir el Mercosur y la
integracin regional, poniendo el dedo en muchos nudos que hasta ahora
fueron discutidos con miedo. Por lo tanto, es un trabajo corajudo.
Tullo Vigevani
Prefacio
Mercedes Botto
Este libro sintetiza diez aos de investigacin acadmica sobre la integracin regional en Amrica Latina. Diez aos de desarrollo profesional y
personal que acompaaron la evolucin de un proceso regional vital que
tambin fue evolucionando en el tiempo, pasando tanto por momentos de
consenso y construccin, como por otros de crisis y estancamiento. Este
devenir cclico, tambin fue comparado por una opinin pblica que sigui
sus pasos con nimos contradictorios que pas del entusiasmo expectante a
la decepcin y el desencanto, cuando no a considerarlo irrelevante entre el
resto de los foros internacionales. Sin embargo, la idea que trasciende este
trabajo es la de superar el anlisis racional y cortoplacista de la integracin
regional, que visualiza y analiza cada una estas etapas de acuerdo a los objetivos explcitos y a las modas acadmicas; para poder evaluarlo como un
proceso (de construccin social) que va generando, a veces de manera no
prevista, nuevas prcticas y dinmicas de accin colectiva transnacional.
Solo a travs de esta lectura de mediano y largo plazo es posible captar
algunos de los rasgos novedosos que caracterizan a Amrica Latina como
un continente democrtico y pacfico. Esta situacin que hace treinta aos
era impensable, est en gran medida garantizada en la actualidad, por la
presencia y mediacin de los pases vecinos, en los conflictos que surgen
entre y al interior de los pases de la regin. Pases que, ms all de sus
divergencias econmicas, comparten y defienden estos valores, a travs de
los espacios de integracin regional.
Este libro busca contribuir a la construccin de un marco conceptual
y metodolgico para entender los alcances de la integracin en Amrica
13
14
Prefacio
Latina evitando caer en paradigmas normativos construidos por y para otros

contextos. Coincidimos con la teora de los regionalismos comparados sobre
la necesidad de centrar la mirada de estos procesos desde el punto de vista
de los actores que permiten identificar a los procesos de cooperacin/integracin como procesos de accin colectiva (en este caso gubernamental)
en donde los gobiernos miembros deciden o no delegar distintos niveles y
tipos de soberana poltica en favor de la obtencin de una bien regional,
(que no necesariamente asume la forma de instituciones). Sin embargo, a
diferencia de la teora de los regionalismos comparados, la propuesta de este
libro es la de superar las comparaciones macro que tienden a focalizar el
anlisis tan solo en la construccin institucional que se hace a partir de la
agenda de integracin econmica; proponiendo en lo que hace a este libro,
la comparacin de distintas agendas de integracin. La idea que trasciende
este anlisis es que los procesos de integracin pueden y adquieren dinmicas
y alcances en trminos de construccin institucional dependiendo del sector
o agenda de integracin que se analice. La descripcin comparada de los
casos que ac se exponen demuestra que si bien esta afirmacin se cumple
en otros contextos, para Amrica Latina, y en el Mercosur en particular, los
niveles de delegacin de soberana son de baja intensidad; se materializan en
la delegacin de autoridad de tipo administrativa y no poltica o adjudicataria
y en ningn caso generan instituciones de carcter vinculante. Se trata ms
bien de un proceso de socializacin, ms que de coordinacin profunda, que
caracteriza por igual a todas las agendas o polticas de integracin.
Este libro es el resultado de un trabajo colectivo, que compila los resultado de sucesivos proyectos de investigacin (PICT 2006, 2007 y 2008
y Ubacyt 066) financiados por instituciones pblicas como la Agencia
Nacional de Promocin Cientfica y Tecnolgica (ANPCyT), el Consejo
Nacional de Investigaciones Cientficas (CONICET) y la Universidad de
Buenos Aires (UBA). En estos proyectos tambin se han ido formando
y participando distintos estudiantes becarios y tesistas, que a travs de
este trabajo colectivo han elaborado tesis que han enriquecido el debate
y conocimiento en torno al Mercosur. Quiero agradecer especialmente a
Martina Ferretto y a Rodrigo Liscovsky por la ayuda que me han dado para
la edicin de este libro y tambin saludar a todos mis colegas del rea de
Estudios Latinoamericanos (ADELA) de la FLACSO Argentina y de la
carrera de Ciencia Poltica de la UBA, por la oportunidad que me brindan
en el da a da para poder seguir trabajando en un espacio de intercambio
y debate enriquecedor.
Este libro se focaliza, como su nombre lo indica, en el Mercosur y en

el anlisis recolectado a partir de entrevistas a actores y protagonistas de
su construccin. La decisin de focalizar en este proceso de integracin
y no en otros que tuvieron lugar en ese momento, o que se crearon con
posterioridad, como es la Unasur, se apoya en distintas razones. La primera
es la permanencia y continuidad en la construccin por un lapso superior
a la dcada, perodo mnimo para empezar a identificar alguna tendencia.
La segunda, se refiere al alcance del proceso, ya que a diferencia de otros
procesos contemporneos, como la CAN, el Mercosur alcanz mayores
avances en trminos de ampliacin de agendas y de inclusin de actores. No
obstante ello, consideramos, como sealamos en el comienzo, que se trata
de un proceso de construccin continuo en el que sus distintas configuraciones, en tiempo y espacio, demuestran que a pesar de las diferencias en
el tipo de institucionalizacin, agendas y actores, se mantiene una poderosa
lnea de continuidad en materia de dinmicas y alcances de la cooperacin/
integracin. En este sentido, estoy segura que este libro ms que cerrar una
pregunta, abre nuevas lneas de investigacin y de debate en torno a la
integracin regional en Amrica Latina.
Mercedes Botto
Marzo 2015
15
CAPTULO I
Introduccin a la problemtica. La
integracin regional en Amrica Latina,
Quo vadis?
La historia de Amrica Latina (de ahora en ms AL) en materia de

integracin regional es larga y errtica. De lejos es el continente con ms
experiencias de acuerdos de integracin regional en su haber. Hoy nos
encontramos frente a lo que los estudios de AL llaman la tercera oleada de
integracin en el continente, cuyo principal caso o paradigma es la Unasur y se centran en discernir cun novedoso es este proceso respecto a los
pasados. Para algunos pocos, no se tratara de un proceso de integracin
propiamente dicho sino de un mero ejercicio de cooperacin poltica que
lejos de profundizar los procesos de integracin dificultan y enrarecen los
alcances logrados durante los aos noventa. Para otros, en cambio, nos
enfrentamos a un proceso de integracin ms profunda (que la aduanera)
en la que los gobiernos buscan autonomizarse econmica y militarmente del
control ejercido por los Estados Unidos en la regin. Para ello, incorporan a
la agenda de integracin comercial una agenda de integracin productiva,
fsica, energtica y financiera, a la que complementan con agendas que
promueven la cooperacin militar, la consolidacin democrtica y el desarrollo social. Esta ruptura respecto al pasado justifica de uno y otro lado las
denominaciones de regionalismo posliberal, regionalismo poshegemnico
y/o regionalismo sudamericano, con los que se caracteriza esta nueva oleada
de integracin regional peculiar, hasta ahora, a este contexto.
En este captulo, en cambio, consideramos que a pesar de los cambios
del contexto global y nacional que facilitaron los cambios en la ideologa se
observan importantes lneas de continuidad y permanencia con las pasadas
oleadas de integracin y la manera en que ellas se han implementado en el
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Captulo I. Introduccin a la problemtica
contexto latinoamericano. Estas continuidades se manifiestan principalmente en los altos niveles de retrica y la resistencia de los gobiernos a ceder
soberana en pos de una efectiva construccin institucional. Para demostrar
este argumento recurriremos a la caja de herramientas que nos brinda el
enfoque de los regionalismos comparados a travs de la identificacin de
los bienes regionales y la unidad de anlisis que sern las distintas polticas
regionales llevadas adelante por el Mercosur, la experiencia de integracin
latinoamericana de mayor desarrollo y consolidacin institucional en el
tiempo. El perodo analizado ser el de su origen en 1991 hasta el 2012 y
a partir de esta experiencia extraeremos algunas conclusiones en torno a
la Unasur.
El captulo est dividido en cuatro partes: iniciamos el recorrido con la
definicin de conceptos bsicos para este anlisis como qu entendemos por
integracin regional y cules son sus elementos constitutivos que facilitan
su medicin y comparacin en distintos contextos. Luego, identificaremos
las dos oleadas de integracin regional y la caracterizacin que la literatura
especializada Teora de la Integracin y de los Nuevos Regionalismos hace
de cada una de ellas. Para concluir con un anlisis sobre la manera en que
cada una de estas oleadas se ha plasmado en el continente latinoamericano,
haciendo un recorrido sobre la evidencia que arroja el Mercosur en funcin
de las continuidades y rupturas con la Unasur.
1. Los procesos de integracin regional

Integrarse puede significar muchas cosas. Acadmicos y polticos
usan este trmino para aludir a fenmenos de alcance regional de distinta
ndole o carcter: las identidades/afinidades culturales, las configuraciones
econmicas, los posicionamientos geopolticos y/o los modos de gobernanza
alternativos al nacional o global (Hurrell, 2007; Merke, 2010). Esta misma
diversidad se manifiesta al momento de identificar los requisitos o caractersticas que justifican su presencia.1
1. Para algunos estudiosos solo se puede hablar de regionalismo si existe proximidad geogrfica
o contigidad de fronteras; para otros, en cambio, se requiere de la existencia de mutua interdependencia, ya sea econmica o de seguridad. Tambin hay quienes la condicionan a la presencia
de afinidad o homogeneidad cultural o la preexistencia de un sentido de pertenencia a una
comunidad de valores y/o motivaciones (Hurrell, 1995).
En este captulo nos referimos a las regiones como el proceso de

construccin que deviene de la decisin gubernamental de coordinar polticas nacionales en pos de un resultado (bienes regionales) que no podran
obtenerlos por s solos. En otras palabras, se trata de una accin colectiva
gubernamental e institucionalizada a travs de acuerdos que generalmente
involucran temticas comerciales.2
La integracin regional es un proceso de construccin en el que los
niveles de delegacin de autoridad pueden variar desde la simple cooperacin administrativa hasta la mxima delegacin de la autoridad poltica.
Esta delegacin nunca es total (fusin) no sustituye al Estado nacional,
que al decir de Weber, mantienen el control hegemnico sobre los mecanismos de coercin fsica.3 Esta idea fue variando con el correr del tiempo
y a consecuencia de la experiencia (praxis): en un comienzo, la Teora de
la Integracin defina a la integracin regional como una meta u objetivo
que se alcanzara con la fusin de las individualidades nacionales a travs
de instituciones regionales (Haas, 1971).
Esta idea hegemoniz la teora durante los primeros treinta aos de
construccin europea y opuso la opinin de los llamados funcionalistas
e intergubernamentalistas en lo que la literatura revisionista caracteriz
como un dilogo entre ciegos tratando de describir el mismo elefante.4 En la
actualidad esta impronta se mantiene y permea a las llamadas micro-teoras
2. En este sentido, se diferencia de otro concepto regionalizacin que alude a configuraciones

transfronterizas espontneas protagonizadas por actores no gubernamentales (en general grupos
econmicos). Entre ambos fenmenos la regionalizacin y los regionalismos existe una progresin en el tiempo, en la que por lo general -aunque no necesariamente son los gobiernos los que
formalizan con posterioridad los procesos de integracin previamente sugeridos por los actores
privados. Los procesos de integracin latinoamericanos constituyen una excepcin a esta regla, ya
que en la mayora de las experiencias son los gobiernos los que antecedieron y buscaron promover
la demanda de actores productivos regionales y no su inversa (Mattli, 1999; Malamud, 2010).
3. Por lo tanto, es ms apropiado caracterizarla como una nueva forma de gobernanza, que nunca
sustituye a la nacional, sino que se superpone o alterna en algunos temas o polticas.
4. Sobre esta premisa se estructur el gran debate europeo que concentr los primeros cuarenta aos de historia europea en torno a la pregunta acerca del cmo y quines promoveran
esta construccin. Por un lado se ubicaron los tericos (neo) funcionalistas que, como Miltrany,
Haas, Schmitter, sostenan que se trataba de un proceso automtico (efecto derrame) a partir de
la creacin de instituciones supranacionales y la participacin de actores con visones e intereses
regionales. Por el otro, la teora intergubernamentalista desarrollada por Moracvsik entre otros
consideraba que la nica manera de alcanzar esta meta era a travs del liderazgo de los gobiernos
nacionales y no en contra de ellos. A travs de su funcin de gatekeepers, los gobiernos delegan
soberana a las instituciones regionales porque consideran que ellas son el mejor mecanismo para
alcanzar los intereses nacionales que por s solos resultan imposibles de alcanzar (como el de poner
lmites a los lobbies nacionales que se oponen a la modernizacin).
19
20
de la integracin europea que como el institucionalismo, la gobernanza

multinivel y la europeizacin otorgan a las instituciones supranacionales un
lugar insustituible en el proceso de integracin regional (Dr y Matteo, 2004).
Al poner el nfasis en la ejemplaridad de las instituciones europeas,
las Teoras de la Integracin siguen viciadas de un fuerte sesgo normativo
y eurocntrico sin darse cuenta de que las instituciones son solo el sntoma
o manifestacin de un proceso de delegacin de autoridad y que las instituciones europeas caracterizadas por la creacin de normas comunitarias
y por funcionarios regionales es solo uno de los formatos posibles en que
se sustancia este proceso de delegacin. Un formato que es una excepcin
ms que la regla y que no se ha vuelto a repetir en ningn otro caso.
La aparicin de nuevas experiencias de integracin regional que rechazaban la idea de supranacionalidad en los aos noventa dio origen a un nuevo
enfoque metodolgico que analiza y compara la diversidad de formatos y
alcances institucionales que va adoptando la integracin. Sus tericos, entre
los que se encuentran acrrimos defensores del funcionalismo, reconocen
la existencia de distintos niveles de integracin que van desde formas de
cooperacin simblicas hasta formas de integracin ms extremas, como
la federacin (Schmitter, 2011). De la misma manera, sugiere que no todas
las instituciones regionales importan de igual modo, ni tampoco si son
supranacionales o intergubernamentales. Para algunos lo que importa de
una institucin es si hay delegacin efectiva y eso se comprueba a travs
del sistema de votacin: mientras en los procesos de integracin profunda
predomina el sistema mayoritario, los regionalismos de tipo cooperativo
se caracterizarn por un sistema de votacin por unanimidad o consenso
(Schmitter, 2011).
Otros, como Laursen (2010) confieren un papel fundamental a las
instituciones regionales porque ellas son los nicos mecanismos capaces de
reducir los dilemas de la accin colectiva, que son bsicamente dos: el incumplimiento de los compromisos asumidos por falta de efectos vinculantes de
sus normas, por una parte; y el desinters de consolidar un proceso de avance
por la mala distribucin de los beneficios que la integracin genera, por la
otra. En cuanto a las instituciones que importan al momento de asegurar
el xito/avance de una integracin, Laursen habla de la importancia del
contrato inicial que puede ser de tipo abierto o cerrado. Mientras el primero
deja librado el futuro a una negociacin continua entre las partes, como fue
el proceso de la UE; el contrato cerrado aquel en el que estn explicitados
los alcances, instrumentos y tiempos del proceso deja sin posibilidad de
cambio alguna pero tambin puede asegurar el xito del proceso. Porque
si bien en este caso no existen instituciones capaces de distribuir de manera
equitativa los beneficios entre las partes, asume que las partes aceptaron a
conciencia las condiciones y evaluaron los costos/ganancias al momento de
firmarlo, como lo demuestra el caso de Mxico en el Nafta.
El esfuerzo ms significativo, sin embargo, lo realiza Brzel (2011) que
compara a los distintos procesos de integracin a travs de tres variables: la
manera en que construyen el bien regional (resultado); los factores que le
dieron existencia al proceso en el tiempo y el espacio (causas); y los efectos
que la integracin genera sobre los actores domsticos (implicancias). En
cuanto a la construccin del bien regional, la autora coincide con el resto
de los autores que no se trata tan solo de constatar la presencia o no de
instituciones supranacionales; lo importante es medir el nivel o grado de
delegacin de la autoridad nacional hacia la regin, que est en relacin a
la cantidad de temas por un lado; y a la calidad de la autoridad delegada,
por el otro.
En este sentido, agrega Brzel, los Estados nacionales pueden delegar distintos tipos y niveles de autoridad en las decisiones regionales. Las
opciones van desde la autoridad administrativa, que supone formas ms
superficiales de integracin vinculadas a las tareas de coordinacin de polticas nacionales, as como la organizacin de reuniones y la compilacin
de informacin de alcance regional; hasta las formas ms sustantivas de
delegacin vinculadas con las decisiones colectivas de carcter vinculante
(autoridad legislativa); a las decisiones sobre cmo implementarlas (autoridad ejecutiva) y a las decisiones distributivas (autoridad adjudicativa).
A depender de cunta autoridad se le delegue a los rganos regionales y
en qu medida ejercen poder vinculante sobre la soberana de los Estados
nacionales, las instituciones regionales se clasifican en intergubernamentales
(mnima autonoma) o supranacionales (mxima autonoma).
Con esta grilla de indicadores, el enfoque comparado describe y caracteriza las distintas configuraciones regionales que se han ido plasmando
en el tiempo y espacio y a partir de sus similitudes, construye prototipos
llamados por la literatura como oleadas o regionalismos de primera o segunda generacin.
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2. La integracin econmica y sus oleadas en el tiempo

As como la definicin del concepto ha variado en el tiempo, tambin
han ido variando sus configuraciones prcticas, generndose entre ambas
formas de conocimiento (teora y praxis) una relacin dialctica. La Teora
de la Integracin, primero y la Teora de los Nuevos Regionalismos despus,
recortan el universo de estas configuraciones al proceso de integracin econmica y a dos momentos especficos del desarrollo capitalista en el mundo.
La primera oleada de la integracin econmica tuvo lugar entre los
aos cincuenta y nos remite a la experiencia europea que, si bien intent
plasmarse en otros contextos no europeos, no prosper en el tiempo. La
integracin europea se inicia con el objetivo de alcanzar una unin aduanera en el sector del carbn y del acero (CECA, 1951) entre cinco pases
de Europa continental y luego se profundiza y ampla con la inclusin del
resto de sectores productivos y de pases miembros hasta llegar a un mercado
comn, con libre movimiento de bienes, servicios y personas. Esta progresin
econmica, tan bien descrita por el esquema funcionalista de Belassa (1963)
culmina con la creacin de una unin econmica y monetaria (Tratado de
Maastricht, 1992) con la coordinacin de agendas macroeconmicas y una
moneda comn.
Siguiendo los parmetros e interrogantes que provee el enfoque comparado de Brzel (2011), esta primera oleada de integracin econmica
surge como respuesta a factores endgenos, como la necesidad de consolidar
la paz entre los pases aliados y la Alemania occidental que compartan
fronteras, evitando al mismo tiempo la posibilidad de un nuevo conflicto
armado. Esta demanda, en trminos de Mattli (1999), encontr su oferta
en los liderazgos de potencias como Francia y Alemania que decidieron
resignar sus intereses nacionales en pos de la construccin de instituciones
supranacionales. Este proceso no fue rpido ni lineal, como bien lo reflejan
los primeros treinta aos de integracin europea en los que los avances
en trminos de construccin de instituciones y momentos en favor de la
supranacionalidad se vieron frenados por resistencia de los gobiernos, que
defendan y protegan intereses nacionales, como fue el hito de la llamada
silla vaca, en la que Francia, abandona su silla en el Consejo de Ministros.
Sin embargo, a cada momento de inaccin suceda otro de reaccin impulsada por factores endgenos y exgenos, como la necesidad de aggiornarse
frente a la competencia de otras potencias econmicas como Estados Unidos
y Japn (Bulmer, 2007).
En trminos de sus resultados (bien regional), esta primera oleada de

integracin se caracteriza por una agenda amplia y abierta que permiti
con el tiempo la inclusin de nuevas reas de polticas, que se sumaron a
los temas de integracin comercial que caracterizan a todos estos procesos
de integracin por igual. En la actualidad, y siguiendo a Wallace et al.
(2005-2010), la UE tiene competencia en la totalidad de las decisiones
nacionales, incluyendo en su agenda de coordinacin regional de polticas
y decisiones del mbito econmico, social, poltico, regulatorio y hasta
de seguridad interior y de defensa. Sin embargo, el alto rendimiento de
la integracin europea en trmino de los bienes regionales no deriva tan
solo de la cantidad de temas o agendas en la que la regin participa sino
de la calidad de su intervencin o poder vinculante sobre los Estados
miembros. En este sentido, los regionalismos de primera generacin se
caracterizan por la presencia de instituciones supranacionales en la que
la autoridad delegada por los Estados nacionales en los rganos regionales
es amplia y estos ejercen un poder vinculante sobre la soberana de los
Estados nacionales.
Sin embargo, la arraigada idea de que en la UE las decisiones y polticas regionales son dejadas en manos de las instituciones supranacionales
es equivocada. Esta modalidad decisoria conocida como modo comunitario est recortada a algunas polticas especficas, como la comercial, y
se circunscriben a los primeros aos de la construccin europea (Wallace
et al., 2005). Siguiendo a los autores, es posible identificar otros cuatro
modos de toma de decisin coordinacin, regulacin, intergubernamentalismo y distributivo y su presencia depende del contenido de la poltica
y del momento de su decisin. En la actualidad, predominan el modo de
coordinacin o transgubernamental como el que caracteriza la poltica de
seguridad social y las cuestiones de poltica exterior, respectivamente. En
ellos, adems de participar la Comisin Europea o el Parlamento Europeo,
como instituciones supranacionales, se establece una dinmica de codecisin en la que tambin se involucran instituciones intergubernamentales
como el Consejo de Ministros y/o Comit de Ministros y otros mbitos de
decisin nacional. En cuanto a la implementacin, el carcter vinculante
y la participacin de instituciones de control como el Tribunal Europeo o
Comit de Regiones es bajo o inexistente.
Para concluir, la caracterizacin de los impactos de esta primera oleada
sobre los Estados nacionales es tambin un elemento til para la comparacin
con la segunda oleada. Este debate se ha centrado en torno a las instituciones
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o de los valores y/o identidades.5 La mayora de los estudios coinciden en

caracterizar a la UE como un verdadero sistema de gobernanza que genera
cambios en los sistemas nacionales. Sin embargo, lejos de tender a una
armonizacin o convergencia de polticas nacionales, los estudios sealan
que las respuestas a la europeizacin han sido diferenciales y han variado
entre Estado y Estado en trminos de sectores, instituciones y tiempo.
La segunda oleada de regionalismos tuvo lugar hacia mediados de los
ochenta y principios de los noventa, en los que un nuevo contexto global
caracterizado por la globalizacin del capital promovi la proliferacin de
nuevos regionalismos en todas las latitudes y la actualizacin de las regiones
que haban cado en desuso, renovando sus objetivos, agendas e instituciones. En este sentido, la primera diferencia entre el viejo y los nuevos
regionalismos se refiere a las razones o factores que le dan origen. Mientras
en los primeros prevalecen las razones de origen endgeno, en esta segunda
oleada, las regiones econmicas surgen como una respuesta o estrategia de
los pases de cara a la globalizacin como estmulo del exterior. La respuesta
no fue una nica sino que vara en relacin al poder y posicin de los pases
en su condominio pblico-privado en el equilibrio global. Para algunos
Estados, pases hegemnicos como los Estados Unidos o la UE, la propuesta
del Nafta o los acuerdos bilaterales con pases en desarrollo, constituy una
ofensiva para imponer su hegemona poltica y econmica (neoliberalismo)
en el continente por otros medios. Para los pases ms pequeos, como
los de Amrica del Sur, el Mercosur constituy una estrategia defensiva
frente a la globalizacin. Por ltimo, cabe una tercera mirada que surgiere
Hettne (2005) que es el de interpretar a los nuevos regionalismos como
una estrategia bifronte frente a la globalizacin en la que por una parte, los
gobiernos se asocian para defenderse pero a la vez, asumen una estrategia
ofensiva que les permite posicionarse mejor y participar de los beneficios
de la globalizacin, como podra interpretarse el caso de la Asociacin de
Naciones del Sudeste Asitico (ASEAN) o de la misma UE frente a la
amenaza del Nafta y de la OMC.
5. Para los racionalistas y los constructivistas, las instituciones y los procesos constituyen unas
condiciones necesarias para el cambio, ya que median y filtran los impactos a nivel nacional.
Para el institucionalismo sociolgico, en cambio, importan ms los procesos normativos e ideolgicos de la europeizacin que las instituciones. Para ellos, la europeizacin es entendida como
nuevas reglas, normas, prcticas y estructuras de significados y sus impactos sobre las estructuras
domsticas estn en gran medida condicionadas a la existencia de emprendedores activos, como
comunidades epistmicas, redes de influencia, que acerquen estos valores a travs de la presin
y/o socializacin (Brzel, 2011).
Siguiendo el enfoque comparado de Brzel (2011) la segunda oleada

tambin se distingue por los resultados obtenidos en trminos del bien
regional, en los que predomina una agenda de polticas recortadas a aspectos especficos como es la agenda comercial o regulatoria (en materia
de inversiones) con niveles de delegacin mnima, que se materializan en
instituciones regionales de coordinacin (administrativa) en donde los
gobiernos deciden delegar mnimas cuotas de soberana nacional en instituciones de carcter adjudicatario. Paradigma de esta institucionalidad es
el Nafta, en donde la agenda de coordinacin est limitada a los aspectos
comerciales y regulatorios (inversiones, medioambiente y trabajo) y donde
la toma de decisiones se hace por consenso, salvo en el sistema de solucin
de controversias, donde hay mnimos indicios, de reglas mayoritarias en la
ltima instancia de resolucin (Bouzas et al., 2008).
Por ltimo, y en lo que hace a los impactos de la integracin en los
Estados miembro, los pocos estudios existentes, focalizan sobre los impactos
del Nafta sobre Mxico. Lejos de hablar de la creacin de instituciones o
identidades supranacionales como ocurri en la primera oleada, la mayora
de los estudios hablan de un proceso de convergencia regulatoria en la que
Mxico replica y adeca sus legislaciones a los parmetros de los Estados
Unidos no solo en materia de comercio y finanzas sino tambin en otros
aspectos no incluidos en el acuerdo como son las normativas de propiedad
intelectual, educacin superior etc. (Macce, 2009). En el primer caso, la
convergencia resulta de un compromiso asumido en el acuerdo y cuyo
incumplimiento significara una sancin o peligro de expulsin del acuerdo. En el segundo caso, la decisin es el resultado del clculo racional (y
condicionado) de no hacerlo, no podr gozar de los beneficios de inversin.
3. Las peculiaridades de Amrica Latina

Una de las peculiaridades que caracteriza a Amrica Latina es su estrecho, aunque complejo vnculo con la integracin regional. Es de lejos el
continente que ms experiencia ha tenido en la materia, experimentando
cada una de las dos oleadas arriba descritas; pero al mismo tiempo, el que
menores resultados ha alcanzado en trminos de la construccin institucional y de sus bienes regionales vis a vis los objetivos inicialmente planteados.
La primera oleada de integracin econmica se llev adelante entre
los aos sesenta y setenta y se plasm en distintos tipos de acuerdos. En un
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primer momento, se firm el Acuerdo para un Mercado Comn Centroamericano (ACCA, 1960), el Acuerdo Latinoamericano de Liberalizacin
Comercial (ALALC, 1960) y el Pacto Andino (1969) con el objetivo de
alcanzar, a semejanza de la Comunidad Europea, la construccin de un
mercado comn. Con posterioridad, se acortaron las metas a la construccin
de zonas de libre comercio ms afines al protagonismo que ira adquiriendo
el sector transnacional, como ocurri con la Asociacin Latinoamericana
de Integracin (ALADI, 1980).
Al igual que en la primera oleada europea, estos procesos fueron la
respuesta a una demanda domstica, en este caso de ndole econmica sobre
cul era la necesidad de superar los cuellos de botella que se anteponan al
proceso de sustitucin de importaciones (ISI) que se vena desarrollando en
la regin, pero que no poda autosustentarse por lo acotado de los mercados
nacionales. De esta manera, la integracin comercial prometa ampliar los
mercados reduciendo los costos de produccin y potenciando el tamao de
los consumidores. Sin embargo, los resultados alcanzados (bien regional)
distaron ampliamente de los obtenidos en Europa. En trminos de agenda,
los issues se recortaron a lo comercial y en trminos de construccin institucional los gobiernos latinoamericanos descartaron toda delegacin de
autoridad efectiva. Pero ms all de estas limitaciones, los procesos tampoco
tuvieron chances de avanzar hacia una coordinacin transfronteriza por la
irrupcin de gobiernos militares en toda la regin.
La segunda oleada de regionalismos lleg, como en el resto del mundo,
en los noventa y como respuesta a un factor exgeno: la globalizacin econmica. Sin embargo, en Amrica Latina la corriente neoliberal avanz en
distintos frentes de manera simultnea y superpuesta. En el frente nacional
y/o domstico, los organismos de crdito internacional como el Banco
Mundial (BM), el Fondo Monetario Internacional (FMI) y el Banco Interamericano de desarrollo (BID) que promovan las reformas estructurales;
en el frente internacional, la OMC que propona la apertura multilateral.
Frente a estas presiones externas, los gobiernos democrticos de Amrica
Latina buscaron defenderse de la apertura multilateral, y al mismo tiempo
consolidar los avances logrados por la apertura unilateral (lock in o efecto
candado) a travs de los nuevos regionalismos. Sin embargo, el formato
elegido no fue convergente. Algunos gobiernos de Amrica Latina optaron
por una opcin Sur-Sur, entre pases de nivel de desarrollo semejante como
fue el Mercosur firmado por Brasil, Argentina Paraguay y Uruguay y cuyo
objetivo formal era la creacin de un mercado comn; pero que en su letra
solo identificaba los instrumentos y el cronograma sobre cmo alcanzar una

liberalizacin comercial intrazona y una posterior conformacin de una
unin aduanera. Lo mismo ocurri con los pases andinos que aggiornaron
el acuerdo de libre comercio firmado en los aos ochenta, proponindose
alcanzar un mercado comn al que llamaron Comunidad Andina, que
estaba constituido por pases como Colombia, Venezuela, Ecuador y Per;
pero que en los hechos solo alcanz la creacin de una unin aduanera, con
resultados muy magros en trminos de flujos comerciales.
Otros pases de Amrica Latina, en cambio, optaron por firmar acuerdos bilaterales con pases o regiones de mayor nivel de desarrollo, como
los Estados Unidos o la UE respectivamente. Este tipo de acuerdos Norte/
Sur se caracterizaban por la gran asimetra inicial que separaba a los pases
miembros, sin existir mecanismos para compensar las diferencias entre ellos,
como haba ocurrido en los acuerdos de primera generacin.6 Estos acuerdos
asimtricos tambin se diferenciaban con los acuerdos del Mercosur y el
CAN en trminos de su agenda e instituciones. Nos referimos a acuerdos
con agenda cerrada en donde los objetivos eran bien acotados y en su texto
se especificaban los mecanismos y los cronogramas de implementacin. Los
pases firmantes solo se proponan alcanzar una zona de libre comercio de
bienes y servicios y de movimientos financieros y para ello, solo precisaban
delegar una cuota mnima de soberana nacional en instituciones regionales. Se trataba de coordinar la implementacin del acuerdo (autoridad
administrativa) y de interferir en cuestiones de mala praxis a travs de un
sistema de soluciones de controversias comerciales o regulatorias (autoridad
adjudicataria). El primer pas latinoamericano en avanzar en este tipo de
acuerdos fue Mxico, que firm un acuerdo de libre comercio con los Estados Unidos y Canad (1993); luego lo siguieron Chile (2003), Colombia
(2004), Costa Rica (2004) y Per (2004).
Hasta aqu dos peculiaridades de Amrica Latina en materia de integracin regional: la primera, la experiencia de sucesivas oleadas; la segunda,
la opcin por estrategias regionales divergentes frente a la globalizacin
6. Imbuidos en una ideologa desarrollista, la primera oleada de regionalismos buscara disminuir

las diferencias de desarrollo entre sus miembros, a travs de polticas de compensacin estructural
y fondos regionales, como los que haban caracterizado la inclusin de pases del Mediterrneo en
los aos ochenta y la misma inclusin de los pases de Europa oriental, aunque en este ltimo caso,
los trminos se invirtieron: la posibilidad de pasar a ser parte de la UE y participar del presupuesto
europeo, estuvo condicionada a un proceso de ajuste y de adecuacin previa de las economas de
los pases de la Europa oriental a los parmetros macroeconmicos existentes en la UE.
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econmica. Una tercera caracterstica, que diferencia de otras latitudes, es

el hecho de que los procesos de integracin no tienden a profundizarse ni a
ampliarse (en trminos de agendas y de membrecas) en el tiempo sino que se
recrean a travs de nuevos acuerdos y modalidades de integracin (Dabne,
2012). Lo interesante de recalcar es que los viejos regionalismos no dejan
de existir ni son reemplazados por los nuevos: unos y otros se superponen
total o parcialmente en el tiempo y en el espacio, lo que en muchos casos
puede tener implicancias legales, en lo que la literatura se dio en llamar
spaguetti bowl. Ejemplo de ello, es el caso de los pases andinos, como
Colombia y Per, que en los sesenta se incorporaron a la ALALC/ALADI,
en los ochenta firmaron el Pacto Andino que en los noventa se convirti
en la CAN y entraron en el nuevo siglo con la firma de acuerdos con los
Estados Unidos. Posteriormente se asociaron a la Unasur y son abanderados
de la Nueva Alianza para el Pacifico.
Como bien lo ilustra este caso, el fenmeno de la superposicin ha
sido una constante y se ha ido acumulando con el correr del tiempo y los
cambios de poca. En la actualidad se encuentra en su mayor esplendor
con la creacin de acuerdos tan dispares, como la Alianza Bolivariana para
la liberalizacin de los Pueblos de las Amricas (ALBA, 2004), la Unasur
(2008) y la Alianza para el Pacifico (2011). El ALBA se firma por iniciativa
de los presidentes de Venezuela y de Cuba como un acuerdo de integracin
econmica alternativa al modelo capitalista, basado en la idea del trueque
y de intercambio no monetario de los factores de produccin con ventajas
ms competitivas de cada pas, como es el petrleo venezolano y los servicios profesionales de mdicos cubanos (Briceo Ruiz, 2014). La Alianza
para el Pacifico surge por iniciativa del presidente de Per con el objetivo
de afianzar los vnculos horizontales entre los pases que haban firmado
acuerdos bilaterales con los Estados Unidos Chile, Colombia, Per, Panam
y Mxico y as afianzar y consolidar la opcin por el librecambio en vista a
un mayor comercio con los pases asiticos. Por ltimo, la Unin de Naciones
de Amrica del Sur (Unasur) a pesar de crearse en el ao 2008, entr en
vigencia recin en el 2011, con la ratificacin de todos los pases miembros.
La iniciativa de la Unasur provino de Brasil, Venezuela y Argentina tras
el fracaso del ALCA con el objetivo de promover la integracin econmica
y la cooperacin poltica entre todos los pases de Sudamrica. Si bien su
creacin fue anterior a la Alianza para el Pacfico, busc posicionarse como
el gran paraguas de la integracin regional incluyendo entre sus miembros
a pases con proyectos de desarrollo econmico tan dispares como los
del ALBA, la Alianza para el Pacifico y el Mercosur. En este sentido, su

agenda apunta a los temas de integracin econmica no comercial, como
es la infraestructura y finanzas por un lado y la cooperacin en materia de
seguridad, defensa, salud y de pobreza por el otro.
4. Unasur continuidad o ruptura con el Mercosur?

La mencin de la Unasur nos lleva a una cuarta y ltima particularidad de Amrica Latina en materia de integracin regional: la presencia de
una tercera oleada de integracin regional que, al parecer, es propiamente
latinoamericana.
Alrededor de esta idea se ha producido una cuantiosa literatura que
separa por un lado a entusiastas detractores y por el otro a defensores de la
Unasur. Los primeros, en su mayora economistas, la caracterizan como un
mero proceso de cooperacin, que en vez de consolidar los pasos dados en
la dcada previa en favor de la integracin comercial y la interdependencia
econmica, opaca y diluye los avances logrados hasta el momento en materia de desgravacin al incluir economas altamente protegidas y al excluir,
al mismo tiempo, a los actores privados de la negociacin gubernamental
(Motta Veiga y Rios, 2007; Bouzas et al., 2008). Para los segundos, en su
mayora politlogos, la Unasur representa una propuesta de integracin
ms profunda a la oleada anterior, porque adems de incluir a un mayor
nmero de pases, ampla la agenda a temas novedosos como la integracin
fsica infraestructura y energa, la cooperacin en materia de seguridad y
defensa, y agendas sociales como las de salud, pobreza e inclusin de Pueblos
Originarios (Briceo Ruiz, 2006; Riggirozzi, 2010; Dabne, 2012; Sanahuja,
2012; Lockhart, 2013; Serbin, 2017).
Pero ms all de sus diferencias respecto a las bondades de esta tercera
oleada, detractores y defensores coinciden en caracterizar a la Unasur como
una ruptura respecto al pasado como bien lo ilustran los nombres regionalismo posliberal, poshegemnico y/o sudamericano con los que la
denominan.
En cuanto a los factores (drivers) que explican el surgimiento de esta
nueva oleada, todos los anlisis apuntan a una combinacin de factores exgenos con factores endgenos. Los factores endgenos hablan de un cambio
en la decisin (voluntad) de Brasil de jugar un rol de lder regional y global,
promoviendo y financiando iniciativas polticas con efecto y/o derrame en
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la regin. Entre los factores exgenos se destaca un proceso de repliegue

del inters y protagonismo de los Estados Unidos en Amrica Latina tras el
fracaso del ALCA y la aparicin de nuevos pases emergentes en el sudoeste
asitico que lleva a trasladar la prioridad del eje del Atlntico al Pacifico.
En cuanto a los resultados de esta nueva oleada, los anlisis apuntan la
mirada hacia las agendas sin prestar demasiada atencin a la lnea de continuidad/ruptura en materia de delegacin y de construccin institucional.
Las opiniones dividen a los autores en trminos de la naturaleza y alcance
de la agenda. Para la mayora de los autores la agenda es el resultado de
una decisin racional por parte de los gobiernos de proponer, a tono con un
cambio de poca, una agenda que involucre a los Estados en un rol activo en
la economa;7 para otros, pocos, esta sumatoria de temas (issues) ha sido el
resultado de la contingencia y de la negociacin entre prioridades nacionales
en base al poder relativo de cada uno de sus Estados miembros (Dabne,
2014). De la misma manera, para algunos autores, esta nueva ideologa desarrollista tiene un costado estrictamente econmico al proponer un nuevo
desarrollo (neoestructuralista) a partir y en base a los avances obtenidos en
materia de desgravacin comercial y mayor interdependencia estructural;
mientras que otros pocos, tambin se proponen alcanzar una mayor autonoma militar a travs de la construccin de un sistema de defensa regional
alternativo al de la OEA y del TIAR (Sanahuja, 2012).8
En este captulo sostenemos que esta idea de ruptura es errnea o al
menos exagerada, y que existe una fuerte lnea de continuidad entre el
Mercosur y la Unasur en trminos de bienes regionales. Esta idea de que
los cambios no necesariamente se transforman en ruptura no es del todo
nueva en este debate. As por ejemplo al discutir sobre el nuevo rol de
Brasil en la regin como factor de cambio, Vigevani & Ramanzini (2009)
demuestran que la voluntad que explicita este pas en sus discursos pblicos,
no siempre va acompaada de capacidad para ejercerlo. Lo mismos ocurre
con el argumento sobre los factores exgenos, en donde la prdida de poder
7. A travs de la direccin de la inversin pblica, las exportaciones e importaciones, la redistribucin de riquezas y las polticas que incentivan el consumo interno y la adopcin de medidas
anticclicas (Riggirozzi, 2010).
8. Sobre este punto, Sanahuja plantea la principal ruptura de la Unasur con los modelos de
integracin previos. Mientras en la primera oleada la integracin de desarrollo autnomo estuvo
acompaada por un sistema de seguridad hegemonizado por los Estados Unidos; en la segunda
oleada, el modelo de apertura hacia afuera estuvo acompaado por la continuidad de la hegemona
de los Estados Unidos en lo militar.
relativo de Estados Unidos y el ascenso de China, no justifican de por s

una situacin poshegemnica (Lockhart, 2013). Sanahuja (2012) y Dabne
(2012) tambin llaman a ser prudentes en no exagerar la idea de quiebre o
ruptura ya que ms all de la novedad introducida en materia de agendas y
de ideologa por esta tercera oleada, los hechos demuestran que los gobiernos
siguen resistindose a la construccin de instituciones supranacionales y
que ms all de un cambio en la ideologa y el discurso, no se visualiza una
ruptura en los intereses que esta tercera oleada busca defender.
5. Los contenidos del libro

En esta parte analizaremos los resultados (bienes regionales) obtenidos
en las distintas agendas del Mercosur, trabajadas en este libro. Ms all de
los contenidos especficos de cada agenda, la descripcin de estos bienes se
har en torno a los tres indicadores sugeridos por la literatura comparada:
los niveles y el tipo de autoridad delegada; la apertura e inclusin de actores
no gubernamentales y por ltimo, los efectos distributivos que ellos generan,
beneficios (efectos) que efectivamente reciben por pertenecer a este bloque
y que no podran obtener de manera individual.
5.1. Las agendas econmicas y la deconstruccin del pecado de
sesin original
Del anlisis de la poltica comercial se desprende la dificultad de ubicar
al Mercosur como un nuevo regionalismo (Gmez Mera, 2008). Si bien por
el momento histrico y los factores que motivaron su creacin correspondera ubicarlo en la segunda oleada, los escasos bienes regionales, medidos en
trminos de interdependencia y de construccin institucional dificultan su
pertenencia al grupo. Estos resultados dejan en evidencia una peculiaridad
de los regionalismos latinoamericanos: una amplia brecha entre el discurso
retrico y los magros resultados alcanzados.
En efecto, los objetivos inicialmente planteados en la agenda comercial
del Mercosur superaban ampliamente la agenda de los acuerdos de segunda
generacin y emulaban la experiencia europea: los gobiernos de Argentina,
Brasil, Uruguay y Paraguay se comprometieron bajo el Tratado de Asuncin
(TA, 1991) alcanzar un mercado comn y dejaron abierta la agenda para
la incorporacin de nuevas agendas, que como veremos en los prximos
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captulos, fueron de distinta ndole (econmica, social y poltica). La segunda

diferencia con los regionalismos de segunda generacin devino de los niveles
de autoridad efectivamente delegados por los gobiernos nacionales en las
instituciones regionales: en este caso, los gobiernos del Mercosur rechazaron
todo tipo de delegacin poltica, por ms mnima que fuera y se limitaron a
coordinar acciones nacionales (delegacin administrativa).9
La nica excepcin a esta dinmica fue la decisin de poner en marcha
el proceso de desgravacin arancelaria universal poshegemnica sector
automotriz progresiva y automtica del comercio entre los pases para
alcanzar una zona de libre comercio en el ao 1995. A travs del Programa
de Liberalizacin Comercial (PLC) los gobiernos delegaban su capacidad
reguladora en manos de los mercados, para que fuera el libre juego de oferta
y demanda la encargada de seleccionar los sectores productivos ms competitivos de la regin. Sin instituciones regionales capaces de compensar a los
perdedores por una parte, y con una agenda abierta por la otra, el Mercosur
no logr eludir los dos dilemas que sobrevuelan la accin colectiva regional
en los procesos de integracin.
Por el contrario, a partir de la puesta en marcha de este programa con
la firma del TA se inici un proceso de deconstruccin permanente de sus
compromisos iniciales. El primer hito fue el sinceramiento de los objetivos
del Mercosur a una Unin Aduanera a travs del Protocolo de Ouro Preto
(TOP, 1994), con ello el proceso no pretendera alcanzar un mercado comn, con libre movimiento de personas y de capital, sino la imposicin de
un Arancel Externo Comn para proteger el mercado intrazona de terceros
pases. Luego sigui la postergacin recurrente y consensuada de plazos
tanto para la liberalizacin arancelaria intrazona como para la convergencia
de los aranceles extrazona, meta que an hoy sigue pendiente a travs de
clusulas compensatorias. La deconstruccin institucional tambin oper a
travs del uso y abuso de prcticas unilaterales, como las salvaguardias, las
polticas de dumping etc., en la que los pases infrigiendo los compromisos
9. Esto no significa que no tuviese instituciones regionales que ya las hubo y en gran nmero,
sino que todas ellas terminaron por embarrar la cancha, complejizando un proceso de negociacin en la que ninguna de las instituciones involucrada tena poder vinculante sobre los Estados
nacionales, porque an aquellas que tenan poder de veto en el mbito regional Consejo de
Mercado Comn (CMC), Grupo de Mercado Comn (GMC), Comisin de Comercio del Mercosur (CCM) elaboraban decisiones y normas regionales que no tenan poder vinculante en el
mbito nacional, sino que en su carcter de legislacin secundaria, quedaran supeditadas a la
decisin de los gobiernos nacionales para su implementacin en el mbito domstico (Botto, 2010).
iniciales de armonizar sus polticas macroeconmicas y en algunos casos,

sin violar siquiera la letra del contrato, sacaron provecho de los vacos jurdicos y de la interpretacin interesada de las normas. Detrs de cada una
de estas medidas, los gobiernos nacionales se hacan eco de las presiones
y lobbies privados que vean peligrar su subsistencia frente a las asimetras
estructurales o de agencia que separaba a los pases de la regin. El hito de
mayor deconstruccin institucional estuvo representado por la decisin de
Brasil de devaluar su moneda en el ao 1999 y de la Argentina en el 2001,
para hacer frente a la crisis monetaria generada por externos y cuyos efectos
pusieron en vilo a la regin amenazando su sobrevivencia. Lo importante
de sealar es que cada una de estas infracciones se hizo bajo la vista gorda
o el consentimiento informal de los gobiernos parte, en especial de Brasil,
a sabiendas que sin flexibilizacin el contrato terminara por romperse con
efectos negativos sobre los objetivos de estrategia exterior.
En parte como resultado de estas tensiones internas y en parte en
sintona con el cambio de poca, el Mercosur hizo un giro fundamental a
comienzos del siglo XXI en lo que hace a su agenda econmica. En esta
direccin, el Mercosur ampli sus objetivos comerciales incorporando una
agenda de integracin productiva y creando instituciones de carcter compensatorio para achicar las asimetras originarias, que se haban ampliado
con el tiempo en favor de Brasil.
Lo interesante de sealar es que el nuevo Mercosur social y productivo no reneg de los logros y avances de la integracin comercial ni la
reemplaz por otra de desarrollo de cadena de valor de alcance regional;
por el contrario, las sum incluyendo nuevos objetivos y programas vinculados a la integracin productiva. La primera de estas iniciativas fue la de
los foros de integracin productiva en sectores especficos, como era el de
maderas y muebles, en donde la complementacin entre los pases pareca
garantizada. En esa direccin se organizaron reuniones de intercambio pblico y privado, foros y competencias de diseo de alcance regional; pero
los resultados mostraron una presencia hegemnica de Brasil sobre todos
los sectores que integraban la cadena.
La segunda iniciativa se lanz en el ao 2006 con la idea de promover
la articulacin de cadenas de valor de grandes sectores de produccin global,
como el sector petrolero y del gas; y los automotrices, en la que Brasil como
se comprometa a reemplazar la provisin de autopartes, que hasta entonces
haca de terceros pases con insumos regionales. Tambin se avanz en la
construccin de un fondo regional para promover la implementacin de esta
33
34
agenda productiva; pero al momento de ponerla en prctica los gobiernos,

Brasil que era su principal aportante, rechaz la idea de supranacionalidad
sino se asociaba a sus prioridades nacionales. La nica excepcin a este rechazo permanente a la construccin de instituciones efectivas, fue el Fondo
de Convergencia Estructural del Mercosur (FOCEM), que se concret en
el ao 2005 con un fondo mnimo conformado con el aporte diferenciado
entre las partes.10
En este sentido, al analizar la agenda econmica de la Unasur se observan fuertes lneas de continuidad con el Mercosur social y productivo.
En primer lugar, elimin de la agenda los temas de carcter distributivos y
dej aquellos vinculados con el desarrollo econmico, como fueron la integracin productiva, de infraestructura, energtica y financiera. En segundo
lugar, evit la creacin de instituciones regionales que, motorizadas por el
principio de la unanimidad haban demostrado ser ineficaces para asegurar
el avance de las iniciativas sin efectos compensatorios. En su reemplazo,
las iniciativas de la Unasur que avanzaron en su puesta en marcha como
la Iniciativa para la Infraestructura Regional Sudamericana (IIRSA, 2000),
Cosiplan (2009) o el Plan de Estmulo de Exportaciones (PSI) estuvieron
diseadas, financiadas e implementadas en sus decisiones fundamentales
por funcionarios e instituciones brasileas. De esta manera, Brasil matara
dos pjaros de un tiro: por una parte, avanzara en sus prioridades nacionales zanjando las resistencias que se abran a nivel del Mercosur donde
las decisiones se tomaban por unanimidad. Por otra parte, asegurara un
efecto derrame sobre la regin sin necesidad de hacerse cargo de un liderazgo regional que lo obligaba a compartir decisiones hacindose cargo de
la mayor parte de los costos.
5.2. Las polticas sociales y la importancia de la participacin no
gubernamental
El Mercosur no fue solo un proceso de integracin comercial, como
tradicionalmente se caracteriza a los nuevos regionalismos. Su agenda
incluy muchos otros temas de carcter social y poltico, como el trabajo,
10. Sin embargo, su implementacin lejos de beneficiar la idea de construccin regional a travs
de proyectos compartidos de desarrollo productivo, se destin principalmente a financiar proyectos nacionales de carcter social y combate contra la pobreza de los pases ms pobres de la
regin (Botto, 2013c).
el medioambiente, la educacin y la salud, entre otros. Si bien estos temas

no formaban parte de la agenda inicial; fueron incluidos en la agenda por
presin de actores excluidos de la estructura inicial de decisin del Mercosur por una parte y por la existencia de un contrato original de carcter
abierto, por la otra.
Este fue el caso de la poltica laboral incluida en la agenda regional
por el accionar conjunto de los ministros de trabajo y los sindicatos del
Mercosur, que desde el ao 1986 estaban organizados bajo el paraguas de
la Coordinadora de Centrales Sindicales del Cono Sur (CCSCS). En el
ao 1991 ministros y trabajadores elaboraron y presentaron dos propuestas
normativas: la de homologar los sistemas de previsin social a travs de un
Convenio Multilateral de Seguridad Social y la de armonizar y elevar los
derechos laborales de los trabajadores en el Mercosur ampliado (sumados
Chile y Bolivia) a travs de un Protocolo socio-laboral del Mercosur.11
Mientras el primero fue aprobado por la mxima instancia decisiva del
Mercosur (Decreto N 19/97 CMC), la discusin del segundo llev ms de
siete aos y fue finalmente rechazada por empresarios y gobiernos nacionales
por considerarla contraria al objetivo de promover el libre comercio y atraer
la inversin externa directa (IED). A cambio de la norma vinculante, los
gobiernos incluyeron a los sindicatos en las decisiones regionales, dndole
voz pero no voto12 y bajo la presin de los sindicatos de retirar su apoyo al
proceso de integracin, terminaron por aprobar el protocolo quitndole
su carcter obligatorio, como bien lo ilustra su ttulo Declaracin social y
laboral del Mercosur (Decreto N 19/97 CMC); y demostrando una vez
ms la resistencia de los gobiernos nacionales a delegar la autoridad legislativa. A partir de entonces, el Mercosur se ha venido constituyendo en
espacio para la coordinacin de acciones conjuntas en el mbito nacional
11. El Mercosur es el bloque regional que ms avanz en trminos de identificacin de estndares laborales, incluyendo no solo los derechos individuales y colectivos que estaban presente en
el Nafta y en mayor medida en la UE; sino que incluy otros nuevos, como la proteccin a los
trabajadores desocupados y organismos de control e inspeccin (Botto, 2014).
12. Junto con los empresarios, se los incorpor en el trabajo del Subgrupo de Trabajo No 10 del
Grupo Mercado Comn (GMC) y se cre un Foro Consultivo Econmico Social (FES) donde
adems estaran representadas las ONGs o tercer sector, cuya funcin era proponer iniciativa y
colaborar con la discusin y el debate de iniciativas propuestas por el CMC. El FES y los sindicatos
tuvieron una actuacin fundamental durante los primeros aos de vida del Mercosur pero tras el
desgaste y posterior fracaso del protocolo, aminoraron su accionar hasta la aparicin del ALCA
en donde estructuraron la movilizacin de la sociedad civil en la Alianza Social Continental que
contribuy a voltear el proyecto de los Estados Unidos (Botto, 2014).
35
36
y global (por ejemplo el G20), para el intercambio de informacin y capacidades tcnicas y para el reconocimiento y homologacin de normativas
y experiencias nacionales entre los gobiernos y los sindicatos y en el seno
de cada uno de ellos.
Algo similar ocurri con la agenda medioambiental aunque en este
caso, la iniciativa de avanzar hacia una armonizacin normativa provino del gobierno brasileo. La propuesta del Protocolo Adicional sobre
Medioambiente (Patama), fue rechazada en el mbito del CMC por la
resistencia de la Argentina a aprobar una norma que lejos de eliminar las
trabas al comercio, como haba sido el mandato inicial, las generaba. A su
entender, minar las trabas para el comercio lo consideraban perjudicial para
el libre comercio. Esta iniciativa contaba, como en el caso de la poltica
laboral, con el apoyo de organizaciones no gubernamentales nacionales y
extranjeras que participaron de su diseo y lobby pero que, a diferencia de
las organizaciones sindicales carecan de fuerza y organizacin suficiente
como para presionar sobre los gobiernos. De esta manera, la discusin fue
zanjada con la firma del Acuerdo Marco sobre Medioambiente (Decreto
N 2/01 CMC) de carcter puramente programtico y sin injerencia alguna
sobre las polticas domsticas. De all en ms, la agenda medioambiental del
Mercosur se limit a implementar una serie de programas de cooperacin
para la difusin de buenas prcticas y transferencia de capacidades institucionales entre los pases miembros, como fue el programa de consumo y
produccin sustentable para Pymes (CYMA, Decreto N 26/07 CMC) o el
de compras pblicas sustentables (CMC Decreto N 26/07).13
El caso ms exitoso de la poltica social del Mercosur fue la agenda de
educacin superior. Tampoco en este caso formaba parte de la agenda original
del Mercosur, sino incluida por presin de los ministros de educacin del
Mercosur ampliado (con Chile y Bolivia). Su propuesta consista bsicamente en fomentar la circulacin de estudiantes, crear un sistema de calidad
regional sello Mercosur y promover la cooperacin entre instituciones
acadmicas. La iniciativa que ms avanz fue la de acreditacin de carreras
por distintas razones. En primer lugar, su objetivo no era opuesto a la agenda
comercial del Mercosur; sino que por el contrario, funcional a su objetivo
de fomentar los flujos comerciales, en este caso vinculados a los servicios
13. Ambos programas fueron financiadas y promovidos por fundaciones y organizaciones vinculadas
con la cooperacin tcnica de pases de la Unin Europea (UE) y del PNUMA (Botto et al. 2011a).
educativos.14 En segundo lugar, no se trataba de un mecanismo vinculante

no invasivo sobre las autonomas nacionales, ya que eran las propias universidades pblicas/privadas las que decidiran sobre su voluntad/capacidad de
costear el proceso de evaluacin. En tercer lugar esta iniciativa cont con
un claro impulso para alcanzar su xito, en este caso el liderazgo tcnico y
financiero provino del gobierno argentino y la Coneau.
La puesta en marcha de esta poltica dej en evidencia que los bienes
regionales obtenidos, por ms inocuos que fueran,15 terminaban por ampliar
las asimetras entre los pases socios. Para reparar este efecto negativo, los
ministros de educacin coincidieron sobre la necesidad de contar con un
Fondo de Educacin Mercosur que ayudara a los pases ms chicos y sin
capacidades institucionales. La iniciativa aprobada (Decreto N 33/04 CMC)
debi esperar largos aos hasta que Brasil, como principal aportante hiciera
su primer desembolso y se alcanzara un consenso sobre las prioridades.
La comparacin de estas agendas aporta algunas lecciones sobre los
alcances de la integracin latinoamericana que se ven reflejados en la
agenda actual de la Unasur. En primer lugar, no todas las agendas sociales
progresan por igual, sino que tienen ms chances de avanzar aquellas que
se vinculan a pujas no distributivas y aquellas que adems del valor de la
solidaridad persiguen un inters (poltico o econmico), que en el caso
de la educacin superior estuvo reflejado en el inters econmico de las
universidades de posicionarse mejor en el mercado ampliado y/o el inters
poltico de la Argentina de proyectar su imagen de lder regional. Tambin
la experiencia comparada entre la experiencia laboral y la educativa nos
habla de distintas formas de incluir a la sociedad civil en la hechura de las
polticas regionales: mientras en el primer caso, los sindicatos fueron incluidos como soporte poltico en el diseo de la agenda, en la segunda, se
14. En esta agenda convergan la visin transnacional de la Organizacin Multilateral de Comercio

y los acuerdos de libre comercio de carcter asimtrico (como el ALCA y el acuerdo birregional
con la UE) que buscaban liberalizar el comercio de servicios educativos en enseanza superior;
con la idea de cooperacin internacional que promova la Unesco y que propona la mejora de
los sistemas educativos nacionales a travs de polticas de cooperacin. Los bloques regionales
tomaron cuenta de ambas visones y armaron la propia: promoviendo la cooperacin intrabloque
para competir y vender los servicios regionales hacia terceros pases (Botto, 2013a).
15. Un claro ejemplo de ello, era la homologacin de ttulos, que por inocua que fuera en trminos
de efectos vinculantes, en contextos de asimetras estructurales fuertes como el Mercosur, no haca
ms que agrandar las diferencias: los pases ms ricos y con ms capacidades montadas sacaran
mayor beneficios de las polticas de acreditacin, de movilidad y de cooperacin interinstitucional
de no mediar mecanismos de compensacin (Botto, 2013c).
37
38
incluyeron acadmicos en la implementacin del proceso de acreditacin

y en virtud del rol y capacidad tcnica.
La agenda de la Unasur que mejor recoge estas experiencias es el
Consejo Sudamericano de Salud, cuyo liderazgo est en Brasil a travs del
Instituto Sudamericano de Salud (ISAGS), desde donde este pas proyecta
su poltica exterior de cooperacin sur-sur para posicionarse como lder
regional y global en la materia. En este instituto, organizaciones de salud y
agencias pblicas y privadas colaboran en la implementacin de las polticas
desde el rol de expertos.
5.3. Las agendas polticas y los lmites de la descentralizacin
Con el correr de los aos y frente a los nuevos desafos del contexto,
el Mercosur fue ampliando la agenda inicial a temas ms vinculados con
la consolidacin democrtica y la de descentralizacin administrativa. La
primera fue la respuesta de la regin al intento de golpe de Estado que
puso en riesgo la continuidad democrtica en el Paraguay en manos de
facciones militares. A sugerencia de la Comisin Parlamentaria, mbito de
representacin colegiada, el Mercosur firm el Tratado de Ushuaia (1998)
que creaba la clusula democrtica, segn la cual cualquier gobierno que
destituyera a uno elegido por el pueblo, sera sancionado con la expulsin del
Mercosur. En esa oportunidad la eficacia de este dispositivo fue alta y logr
desactivar el intento de subvertir el orden constitucional; pero demostr su
irrelevancia frente al golpe institucional del ao 2011 que volvi a azotar la
democracia en Paraguay. Esta vez el intento vino de manos de los partidos
de oposicin con mayora en el congreso al destituir a un presidente electo
de corte progresista. Distintas razones explican este final anunciado. La
primera se refiere a la ausencia de costos o amenaza reflejada en el bajo
nivel de interdependencia econmica que gener el Mercosur y la escasa
participacin de los socios menores. La segunda se vincula con la visin
tradicional de los gobiernos que al momento de definir la amenaza la redujeron a las fuerzas armadas, sin advertir que la inestabilidad institucional
podra estar provocada por la oposicin poltica y econmica a los gobiernos
reformistas de izquierda.
La iniciativa de promover la participacin de los actores subnacionales
en las decisiones regionales fue, en cambio, la respuesta de las cancilleras
del Mercosur a la presin de los actores estatales de alcance sub-nacional,
en especial de las municipalidades del corredor So Paulo- Buenos Aires, de
participar en las decisiones regionales. Esta demanda alcanz su mayor punto
de visibilidad en el Foro Social Mundial (Porto Alegre, 2001) que activ

y moviliz a la ciudadana del Mercosur en las llamadas Mercociudades.
Para institucionalizar esta demanda, la CMC abri un espacio de participacin consultiva en el organigrama institucional del Mercosur que se llam
Reuniones Especializadas de Municipales e Intendencias (REMI); pero al
poco tiempo Brasil, temerosa de las implicancias de esta descentralizacin
dentro de la dinmica federativa nacional, prefiri privilegiar el dilogo
con los gobernadores, sustituyendo las reuniones por foros de consulta.16
La Unasur retoma la experiencia de la agenda institucional y la adeca
al nuevo contexto regional del siglo XXI caracterizado por oportunidades
como la retirada de la hegemona de los Estados Unidos en la regin y
por amenazas a la estabilidad poltica en muchos gobiernos progresistas
de la regin Bolivia, 2008; Honduras, 2009, Ecuador, 2010; Venezuela,
2014 novedosas. Frente a este panorama complejo, la Unasur avanza en
dos direcciones: la primera, ajustar los alcances de la clusula democrtica,
ampliando los alcances de la amenaza no tradicionales e incluyendo incentivos de ayuda menos invasivos (intervencionista) y ms positivos, como la
ayuda a travs de un consejo electoral, mecanismo de resolucin de pares,
decisiones por unanimidad y arbitraje por consenso entre partes, etc. La
segunda, intentar construir un sistema de seguridad y defensa ms autnomo alternativo al liderado hasta ahora por los Estados Unidos, a travs del
TIAR y la OEA, en el que todos los pases se comprometen a cooperar en
el intercambio de informacin y acciones conjuntas. En ambas iniciativas
novedosas, se observa sin embargo, una continuidad con el Mercosur: el
rechazo a la descentralizacin y a la participacin de actores no gubernamentales y subnacionales en su construccin institucional.
6. A modo de cierre
El objetivo de este captulo ha sido analizar las distintas experiencias de
integracin pasadas, ms especficamente la del Mercosur considerada por
la mayora de los acadmicos y polticos, como el que ms lejos ha llegado
en trminos de institucionalizacin e interdependencia econmica en el
16. Esta decisin qued plasmada en el reemplazo de la REMI por el Foro Consultivo de Municipios, Estados Federados, Provincias y Departamentos del Mercosur (FCCR) en el ao 2004
(Botto, 2013c).
39
40
continente sudamericano hasta ahora. Este esfuerzo parte de la conviccin o

premisa de que conocer los alcances del pasado nos permite entender mejor
las posibilidades del futuro y de esta manera evitar crear falsas expectativas y
una sensacin de desnimo y/o fracasomana como las que caracterizaron
las pasadas oleadas de integracin en Amrica Latina, al enfrentar su rica
retrica de objetivos y promesas con su magra lista de resultados.
Un rpido recorrido por los resultados obtenidos de las distintas polticas sectoriales del Mercosur desde sus comienzos hasta avanzado el siglo
XXI, nos permite romper algunos mitos con los que la literatura estigmatiza
esta tercera oleada:
En primer lugar no se trat de un proceso de integracin comercial a
secas, sino que incluy desde un comienzo un gran nmero de agendas
sociales e institucionales, promovidas por actores gubernamentales y
sociales excluidos de las decisiones del bloque.
En segundo lugar, la agenda comercial no evolucion hacia su profundizacin y consolidacin institucional, sino que por el contrario,
sufri un proceso de deconstruccin permanente desde su propia concepcin, que puso en marcha un proceso de liberalizacin automtico,
progresivo y universal hasta alcanzar una zona de libre comercio. Esta
deconstruccin fue el resultado de la ausencia de instituciones para
dirimir los dilemas de toda accin colectiva: asegurar el cumplimiento
de un compromiso inicial que conlleva distribucin asimtrica de sus
resultados (bien regional).
En tercer lugar, el Mercosur se reinventa hacia principios del siglo XXI
con un cambio de retrica que se traduce en lo que se llam el Mercosur
social y productivo, en el que la agenda se redireccion hacia nuevos
objetivos en cada uno de sus sectores; a la agenda comercial se le suma
el objetivo de crear cadenas de valor de alcance regional, y se activan
las agendas sociales, sustituyendo sus propsitos normativos por otros
de carcter no vinculante, como es la transferencia de experiencias
a travs de la cooperacin institucional y tcnica. Este cambio de
ideologa es el resultado de factores endgenos de la regin la escasa
interdependencia econmica alcanzada por la mejora comercial y
exgenos como el de la era neoliberal acompaada por la irrupcin
de lderes progresistas en el Cono Sur.
En cuarto lugar, el cambio de ideologa en el Mercosur no estuvo
acompaado por cambios en la delegacin de autoridad. Los gobiernos
mantuvieron su resistencia a delegar la autoridad en instituciones

supranacionales, reduciendo la integracin a un proceso de coordinacin de acciones comunes principalmente liderados por los gobiernos
y en donde la sociedad civil pas a desempaar un papel de asistencia
tcnica.
Estas lecciones que arroja el Mercosur contribuyen al debate que se ha
abierto en los ltimos aos en torno a la Unasur. La mayora de los autores
sostienen que este nuevo proceso de integracin marca la ruptura e inflexin
respecto a las oleadas previas. Algunos lo justifican a travs de los cambios
en la agenda, en sus liderazgos, en la ideologa/ valores y en los mecanismos usados entre los pases para su difusin. Idea que queda plasmada en
las distintas denominaciones regionalismo posliberal, poshegemnico o
sudamericano con que estos autores caracterizan esta tercera oleada de
integracin caracterstica y especifica del continente americano.
Si bien se trata de un proceso de integracin reciente en el que se hace
difcil evaluar los resultados, en este libro consideramos que estos cambios
han sido incrementales y que en gran medida no son novedosos sino que
se han ido perfilando en los procesos previos, como el cambio del Mercosur
comercial, social y productivo a partir del 2002. Tambin consideramos que
existe una importante lnea de continuidad entre las distintas oleadas del
regionalismo latinoamericano en trminos de construccin institucional. A
partir de la evidencia que arroja el anlisis sectorial del Mercosur es posible
advertir un abismo entre la retrica gubernamental marcada por grandes
objetivos y promesas de construccin regional y una magra lista de resultados
(bienes regionales) efectivamente alcanzados en el tiempo.
En nuestra opinin, la principal novedad que presenta el siglo XXI se
refiere a los cambios de contexto regional y global como es la prdida de
hegemona de los Estados Unidos tras el fracaso del ALCA y la aparicin
de las nuevas economas emergentes, los BRICs de la que Brasil es parte.
Los procesos de integracin regional de Amrica Latina participan de este
cambio a travs de los cambios de agenda y la nueva inyeccin de recursos
tcnicos y financieros, principalmente de Brasil que necesita de la regin
y de la cooperacin regional para proyectarse a nivel global. Quizs este
nuevo bien regional sea un motor para que las distintas agendas regionales
lleguen a buen puerto. De ser as, la Unasur estar ms cerca del fenmeno
de cooperacin para el desarrollo que de una integracin entre iguales.
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CAPTULO II
La poltica comercial en el Mercosur y la

deconstruccin de una idea: de mercado
comn sudamericano a una pragmtica
rea de libre comercio
La poltica comercial constituye una pieza clave, sino la principal de

todo proceso de integracin regional. Desde finales de la Segunda Guerra
Mundial hasta nuestros das, todos los procesos de integracin que han
perdurado y consolidado en el tiempo, iniciaron su recorrido y construccin
institucional a partir de ella. A diferencia de otras reas de intervencin
pblica, la integracin comercial permite crear rpidamente redes transnacionales entre actores privados y/o pblicos, cuya permanencia va ms all
del inters del gobierno de turno.
La literatura acadmica es abundante. Son en su mayora estudios sobre experiencias concretas que se hacen desde la economa o las relaciones
internacionales (RR.II.). A pesar de partir de diferentes enfoques, las teoras
que los sustentan comparten algunos axiomas o supuestos. En primer lugar
consideran a las polticas regionales como una estrategia racional diseada y
calculada por los Estados decisores en funcin de los objetivos compartidos.
En segundo lugar, dan por entendido que, de cumplirse con determinadas
condiciones, la implementacin ser exitosa y discurrir de manera lineal
y progresiva. De esta manera, a sabiendas o no, la mayor parte de esta
literatura cumple con un propsito normativo/prescriptivo de transferir y
de prescribir ideas y/o modelos de accin que si bien han sido exitosas en
algunas experiencias concretas, encuentran dificultades para reproducirse
en otros lugares o tiempos.
En este captulo nos proponemos describir y analizar los alcances de la
integracin comercial en el Mercosur. De acuerdo a los parmetros planteados por la teora, la integracin comercial en estas latitudes es un caso
45
46
Captulo II. La poltica comercial en el Mercosur
fallido, ya que los objetivos inicialmente planteados no lograron cumplirse

y que, lejos de avanzar lineal y progresivamente, se han ido reconstruyendo
con el tiempo. Hoy nos encontramos con una integracin comercial en la
que las expectativas de cada uno de los Estados no se encuentran cumplidas.
A pesar de ello, ninguno lo abandona pero tampoco existe consenso para
plantear nuevas reglas.
Intentaremos responder al interrogante de por qu no se alcanzaron
los objetivos y cules son los factores o condiciones que jugaron en contra.
Para ello recurriremos a la comparacin con otras experiencias concretas,
como la de la UE y el Nafta, considerados por la literatura como casos exitosos de poltica comercial. Caracterizaremos la forma en que se disearon
y se pusieron en marcha cada uno de estos tres procesos distintos, no con
el nimo de imitacin, sino para comprender distintas dinmicas posibles.
El captulo est dividido en tres partes: en la primera, se caracterizan las
distintas teoras que desde la economa y las ciencias polticas analizan la
construccin de los mercados regionales. En la segunda parte, abordamos la
relacin entre teora y praxis a travs de la descripcin (a grandes rasgos) de
la poltica comercial en la UE y en el Nafta. Por ltimo, abordaremos el caso
del Mercosur, reconstruyendo los principales momentos de construccin/
deconstruccin institucional.
1. Las teoras sobre cmo se construye un mercado ampliado

Existe en ella una amplia coincidencia en la literatura sobre la importancia de la poltica comercial como motor de la integracin regional. A
diferencia de otro tipo de polticas y de aspectos de la cooperacin regional,
ella tiene la capacidad de generar un tipo de interdependencia que involucra
no solo a los gobiernos, sino tambin a actores productivos, asegurando de
esta manera mayor permanencia y continuidad en el tiempo.
Como hablamos de poltica comercial a nivel regional nos referimos a
la estrategia de los gobiernos miembros a conformar un mercado de intercambio ampliado a travs de la sumatoria de los espacios nacionales. Esta
decisin supone un nivel de delegacin de soberana por parte de los Estados
miembros para llevar adelante esta decisin de manera coordinada y ceder
niveles de autonoma en el manejo de dicha poltica, que se manifiesta en
lo concreto en la prdida de ingresos aranceles aduaneros por la entrada
de productos (importacin); como as tambin la imposibilidad de proteger
a la industria nacional a travs de ayudas, subsidios u otro tipo de barreras
para-arancelarias. Las razones o motivaciones para semejante decisin
pueden ser de distinta ndole, desde beneficios econmicos (mayor comercio

e inversiones) devenidas de un mercado de escala, hasta razones de carcter
poltica o estratgica, como la consolidacin de la paz y la seguridad en una
regin en conflicto, o la de ampliar la voz de la regin en un contexto de
creciente globalizacin.
Tambin hay consensos entre los especialistas en trminos de los
instrumentos econmicos que se requieren para alcanzar la integracin
comercial. A depender del tipo y profundidad de la coordinacin deseada,
la literatura habla de un primer momento de desgravacin y eliminacin de
las trabas arancelarias y para-arancelarias que hasta entonces regulaban los
mercados de intercambio nacionales (integracin negativa) y otra etapa, en
la que se crean normas e instituciones regionales para regular de manera
coordinada la poltica comercial de la regin en relacin a terceros pases
(integracin positiva).
En donde aparecen las diferencias ms importantes entre los especialistas, tanto de la economa como de las ciencias polticas, es en relacin a
los factores o condiciones necesarias y al tipo de intervencin pblica para
asegurar el xito de la integracin comercial. Estas diferencias no solo dividen los enfoques econmicos de los polticos, sino que generan disidencias al
interior de cada una de estas disciplinas. As, por ejemplo, todas las teoras
econmicas coinciden en sealar la importancia de la estructura econmica
y/o productiva como requisito y condicin para el xito, sin embargo difieren
en trminos de los beneficios esperados. La literatura distingue a las teoras
neoclsicas, que desestiman la intervencin pblica y la heterodoxia, que
defiende la puesta en marcha de polticas que promuevan la complementacin y la especializacin productiva. Dentro de las teoras neoclsicas
tambin hay diferencias en torno a los que argumentan que, por un lado, los
beneficios son mayores cuando se integran economas competitivas (NorteNorte y/o Sur-Sur) porque ello favorece la creacin de comercio (eficiencia)
y los que, en cambio, defienden la integracin entre economas desiguales
(Norte-Sur) porque ello genera ms complementariedad y especializacin.
En el seno de las RR.II. y, ms especficamente en las llamadas teoras
de la integracin, se plantean diferencias semejantes, aunque todas ellas
coinciden en la importancia que tiene la presencia de factores vinculados
con la agencia, como requisito sine qua non para que se efectivice la integracin, por ms interdependencia productiva que exista de antemano. Los
tericos de la integracin hablan de la necesidad de delegar soberana en
instituciones de carcter supranacional, mientras que los realistas hacen
nfasis en la presencia de pases con liderazgo o hegemona regional.
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48
1.1. Las teoras polticas de la integracin econmica

Las primeras aproximaciones tericas al fenmeno de la integracin
regional provinieron de las ciencias polticas y ms precisamente de las
RR.II. en la poca de posguerra, englobadas bajo el nombre de teoras
de la integracin. El funcionalismo, y su anttesis (intergubernamentalismo), surgieron con una clara intencionalidad poltica: la de construir un
espacio de cooperacin y desarrollo econmico capaz de asegurar la paz y
evitar nuevas hiptesis de conflicto blico entre pases fronterizos. De all
el carcter prescriptivo y normativo de sus conceptos y axiomas, como el
efecto derrame o spill over, segn el cual la gestin coordinada de la poltica
comercial conllevara necesariamente a la inclusin de nuevos actores
(intereses y fidelidades) y de nuevas reas de intervencin pblica de manera automtica, lineal y progresiva, hasta alcanzar la integracin total o la
fusin de todas las decisiones o polticas en un nuevo Estado (Haas, 1957).
Para los funcionalistas, la creacin de un mercado regional no era un
objetivo en s mismo, sino un instrumento para la integracin poltica. Para
que este proceso de derrame tuviera lugar era necesario que los ejecutivos
nacionales tomaran la decisin de delegar niveles mnimos de autoridad
(como es la gestin administrativa) en materia de la puesta en marcha de
una poltica comercial comn en manos de funcionarios e instituciones
regionales que fueran capaces de velar por el inters general. La poltica
comercial tena, por las caractersticas tcnicas, la capacidad de derramar
sinergias en otras reas de gestin pblica (como el transporte, la competencia, la integracin productiva) generando una dinmica propia y autnoma
del control y decisin de los Estados nacionales (spill over tcnico).
El elemento o factor fundamental para que este proceso de derrame
se consolidara en el tiempo estaba centrado en la creacin de instituciones
de carcter supranacional, que estuvieran en manos o control de una nueva clase o elite de funcionarios que defendiera el inters regional, y cuya
permanencia no estuviera atada a la decisin de los gobiernos miembros
(derrame poltico). Lo mismo ocurrira con las redes privadas de alcance
regional, conformadas por los sectores productivos ms competitivos de cada
uno de los pases miembros que, interesados por la creacin del mercado
regional, presionaran de manera coordinada a sus respectivos gobiernos
para avanzar en la profundizacin del proceso.
Fue esta idea de derrame o de progresin automtica y lineal la que
abri una brecha entre los tericos y activistas de la integracin europea,
separando a los funcionalistas, por una parte y a los intergubernamentalistas,

por la otra. Si bien ambas partes coincidan con la necesidad de crear instituciones de carcter supranacionales, las diferencias surgieron en relacin a
quin controlaba (si las redes trasnacionales o los ejecutivos nacionales) el
avance y el ritmo del proceso de construccin regional. Los funcionalistas
aseguraban en el largo plazo el fin de los Estados nacionales; mientras que
los intergubernamentalistas, sealaban que la decisin de avanzar o no en el
proceso seguira en manos de los ejecutivos nacionales, como bien lo haba
demostrado en los hechos la crisis de la silla vaca, generada por el retiro
de Francia del Consejo de Ministros.
Para los intergubernamentalistas, los Estados nunca delegaban la autoridad de manera absoluta o nica en las instituciones supranacionales,
sino que administraban sus apoyos de manera discrecional y en la medida/
tiempo que lo consideraran conveniente para fortalecer su poder de veto,
tanto a nivel de la poltica interna (dirimiendo entre los lobbies competitivos y proteccionistas) como en el plano externo. De esta manera, las
instituciones supranacionales no reducan el poder de los gobiernos sino
que lo magnificaban, otorgndoles un papel preponderante entre el resto
de las instituciones nacionales, cedindoles el rol de gatekeeper entre el
mbito nacional y el internacional. Esta funcin fue ilustrada por Moravsik
(1998) al caracterizar el Acta nica Europea como una negociacin en tres
niveles, arenas y resultados distintos: la primera, la negociacin nacional
(con lobbies), la segunda, la negociacin regional (intergubernamental) y
la tercera y ltima; la firma del acuerdo (supranacional) como pieza clave
y fundamental que asegura y da entidad al compromiso ante y entre las
partes involucradas.
En las ltimas dcadas, las RR.II. y la poltica comparada han intentado
abordar los procesos de construccin europea de manera ms innovadora
y abocaron sus explicaciones y predicciones, a los procesos de integracin
comercial que han tenido lugar en el mundo a partir de los noventa. Las
respuestas divergen entre ellos. Por una parte, los seguidores del mainstream,
aggiornan sus teoras a favor de la construccin de instituciones supranacionales como condicin para el xito de estos procesos. Sin embargo, a
diferencia del pasado, sealan que solo importan aquellas que se vinculan
y dirimen los dilemas de accin colectiva presentes en todos los procesos de
cooperacin. As por ejemplo, Moravsik (1998) hace nfasis en los acuerdos
o contratos iniciales, Schmitter (2011) habla de la importancia de la regla
de mayora para asegurar progresin y Laursen (2010) enfatiza la necesidad
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de crear instituciones para dirimir los dilemas de la accin colectiva como

el incumplimiento y la defeccin.
Otros autores que adscriben a enfoques igualmente racionales pero
ms vinculadas con las teoras realistas de las RR.II., como Hurrell (2005)
y Mattli (1999), sealan que los avances de los procesos de integracin
econmica no requieren necesariamente de instituciones supranacionales,
sino que pueden estar promovidos por el clculo de costo y beneficios de
Estados que quieran y puedan ejercer el liderazgo poltico o hegemnico del
bloque. En este sentido, la presencia de asimetras internas puede en gran
medida contribuir a la aceptacin de este liderazgo por los ms pequeos,
aunque tambin agregan, que muchas veces estos Estados hegemnicos son
los primeros en reducir sus mrgenes de maniobra en instituciones regionales.
Lo cierto es que, aun cuando se fueron sofisticando las herramientas y
ampliando los enfoques de anlisis, la ciencia poltica mantuvo un enfoque
institucional y de rgimen poltico, segn el cual la integracin comercial o
econmica es sinnimo de integracin regional. La nica excepcin a esta
regla son los estudios sobre polticas pblicas regionales que, circunscriptos
al caso europeo, analizan y comparan los distintos estilos decisionales que
definen las distintas agendas y reas de intervencin pblica (Wallace et
al., 2005; Artis y Nixson, 2007; entre otros). En lo que hace a la poltica
comercial, la caracterizan como un estilo comunitario en donde existe
una clara primaca de las instituciones supranacionales.1 La novedad de
este enfoque no fue tan solo el de caracterizar esta modalidad, sino la de
demostrar que, lejos de lo que comnmente se cree, es una excepcin a la
regla2 y que en el resto de las polticas sectoriales de la UE dominan otros
estilos decisionales.3
1. Esto significa que el poder de veto est concentrado en las instituciones supranacionales como
la Comisin Europea (CE) y la Corte de Justicia Europea que asegura su implementacin;
mientras que los ejecutivos nacionales solo participan del proceso comprometindose a no hacer
demandas inaceptables y a asumir sacrificios de corto plazo en favor de beneficios de largo plazo.
Los consensos se construyen por unanimidad y las negociaciones prosiguen hasta que todas las
objeciones sean resueltas.
2. Esta excepcionalidad se comparte tambin con la poltica agraria, la monetaria y la de migraciones, competencia exclusiva de autoridades regionales.
3. Los cinco modos que se describen son el modo comunitario tradicional, el regulatorio, el
distributivo, el de coordinacin y el transgubernamental intenso. El predominio de uno sobre
otro dependen del contenido (agendas) de la poltica, y del momento y evolucin del proceso de
integracin in to (Wallace, 2010).
1.2. Las teoras econmicas de la integracin econmica

Al igual que en las ciencias polticas, las primeras aproximaciones datan
del perodo de posguerra y surgieron en respuesta a dos hechos histricos que
marcaron el debate sobre la unidad econmica europea: las negociaciones del
GATT y la creacin de la Comunidad Econmica Europea (CEE). Tambin
en este caso se trat de un debate fuertemente normativo e ideolgico en
la manera en que se generaba el crecimiento y/o desarrollo ms que sobre
una verificacin de ndole prctico.
Durante largos aos este debate estuvo bajo la hegemona de la ortodoxia econmica, marcada por la afirmacin de Adam Smith, aceptada
por todos, de que la liberalizacin del comercio internacional genera mayor
interdependencia y creacin de riquezas a nivel global. A partir de estas
premisas, el desarrollo de la teora econmica en el perodo de posguerra se
concentr en responder a la pregunta sobre qu estrategia va regional o la
multilateral era la mejor opcin para alcanzar el crecimiento. El primero
en demostrar que, bajo determinadas condiciones, la opcin regional era
una estrategia posible para alcanzar la liberalizacin multilateral fue Viner
(1950). Aun siendo un ferviente defensor del multilateralismo, este autor
demostr que la eliminacin de barreras y la creacin de un Arancel Externo
Comn entre pases vecinos generaba dos efectos: uno positivo, la creacin
de comercio y otro negativo, el desvo de comercio ya que, al asegurar un
trato preferencial al socio regional, se elevaban los costos de entrada de
productos ms competitivos de terceros pases. En este sentido, conclua
Viner, las uniones aduaneras podran considerarse una opcin eficiente
si y solo si la creacin de comercio superaba al desvo de comercio; y ello
dependera de cada caso en particular.
Los continuadores de Viner buscaron entender por qu a pesar de
estos efectos no ptimos en trminos econmicos, algunos pases seguan
aferrados a una poltica comercial discriminatoria en vez de avanzar hacia
una liberalizacin unilateral. Las respuestas oscilaron entre aquellos que lo
explicaban por razones polticas, como el inters de pertenecer a un club
poltico o como una estrategia para favorecer la industrializacin, como es
el caso de los pases latinoamericanos en los aos sesenta y setenta. Otros,
como Bhagwatti (1971) contribuyeron con razones de ndole econmica,
como el inters de los gobiernos de ganar eficiencia y bienestar en los pases miembros a travs de las economas de escala. Y si bien sealaban que
la opcin regional era, desde la teora ortodoxa, una estrategia subptima
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respecto a la unilateral, en el mundo real el acuerdo preferencial aseguraba

un mejor resultado al apoyarse en la reciprocidad y no en promesas difciles
de ser cumplidas.
Sobre la idea de un mercado ampliado se asienta la propuesta estructuralista que la Cepal expande entre los gobiernos latinoamericanos hacia
finales de 1950. Para su inspirador, Ral Prebisch la integracin regional
(Sur-Sur) constitua un mecanismo para resolver, o al menos enfrentar, los
problemas que dificultaban la industrializacin de la regin.4 En tanto bien
pblico, los efectos de la integracin regional deban ser evaluados en trminos de sus efectos dinmicos y no tan solo estticos (comercio/desvo). Con
el tiempo la integracin acelerara las actividades de mayor valor agregado,
expandiendo el ingreso y el empleo, mejorando la calificacin de la mano
de obra y propendiendo a una mayor equidad distributiva.
Una tercera vuelta de tuerca en este debate lleg en los aos noventa, con la proliferacin de acuerdos comerciales en todo el mundo. Estos
acuerdos proponan alcanzar zonas de libre comercio para bienes, servicios
e inversiones, alterando en la prctica la linealidad y progresismo de la
experiencia europea tan bien caracterizada por el economista funcionalista
Balassa (1961).5 La presencia de estos nuevos regionalismos o regionalismo abierto generaron dos nuevos debates entre los economistas. El primero
de ellos reabri las aguas en el seno de la ortodoxia econmica en torno a
los efectos estticos de estos nuevos regionalismos. Por una parte, aquellos
que los identificaban como un obstculo al multilateralismo (mudding blocks)
y los que por el contrario como Krugman (1993) argumentaban que a
travs de ellos, se llegara ms rpido a la tan deseada meta de liberalizacin
multilateral stepping blocks (Pal, 2005).
4. Se trataba de problemas diagnosticados como la expresin y causas del subdesarrollo, a saber,

la estrechez de la escala de los mercados domsticos, la ineficiencia de los tamaos de planta no
ptimos y los altos costos de la proteccin necesarias para emprender actividades manufactureras.
5. El autor identifica cuatro diferentes estadios de integracin regional en los que no solo van
variando los niveles/reas de intervencin pblica (liderazgo gubernamental) sino tambin los
instrumentos econmicos para alcanzar sus objetivos. El primero de ellos es una zona de preferencias
arancelarias, en las que los gobiernos acuerdan una lista parcial de desgravacin arancelaria; una
zona de libre comercio, en donde los instrumentos de desgravacin son los mismos solo que se
aplican hasta alcanzar el arancel cero para todo el universo de bienes comercializados; la unin
aduanera, en la que a la poltica de liberalizacin intrazona se aplica un nuevo instrumento, el
Arancel Externo Comn, que unifica la poltica comercial de la regin hacia terceros pases; el
mercado comn, en el que a la poltica arancelaria se suma la liberalizacin financiera y movimiento
de personas; hasta llegar al ltimo estado de integracin econmica, que es la unin econmica/
monetaria, en el que se suman otro grupo de instituciones e instrumentos comunes en materia
macroeconoma (como es la poltica monetaria comn).
El segundo debate se articul alrededor de los factores que contribuan

al xito de este nuevo tipo de acuerdos regionales en materia de complementacin: una integracin entre iguales (Sur-Sur/Norte-Norte) como
la que haba caracterizado los acuerdos de antao; o la integracin entre
desiguales (Norte-Sur). Se trata de una discusin sobre los beneficios esperados en uno y en otro caso, y de cmo se distribuirn en el seno del bloque.
Esta pregunta parte del supuesto de que toda integracin conlleva distintas
ventajas y beneficios a los pases miembros, basados principalmente en las
oportunidades de especializacin que cada pas tiene y de las posibilidades
de complementarse con sus socios. Y su respuesta dividi a la ortodoxia
econmica de los heterodoxos. Para los primeros la integracin regional
posibilita, a partir de las ventajas comparadas que conllevan los acuerdos
asimtricos, la posibilidad de alcanzar y desarrollar una mayor eficiencia y
especializacin. Para los segundos, en cambio, la principal preocupacin est
en la naturaleza de la brecha de desarrollo que genera este tipo de acuerdos.
Enmarcadas en la teora del desarrollo, sus tericos argumentan en favor
de una intervencin pblica a travs de polticas de desarrollo, como la
complementacin productiva (ver Captulo 3) que ayuden a cerrar dicha
brecha en el menor tiempo posible y a su vez a generar nuevas ventajas
competitivas (Porta, 2007).
Hasta ac hemos identificado los aportes de la literatura econmica
y poltica a los procesos de integracin comercial. Si bien existen claras
diferencias en trminos de los enfoques metodolgicos y de factores que
explican el xito o la viabilidad de la integracin comercial como estrategia
gubernamental para la cooperacin, el crecimiento y el desarrollo, todas
estas teoras mantienen un estrecho vnculo con la prctica poltica (de la
integracin) a la que se inspiran y a su vez condicionan.
2. De la teora a la praxis: determinacin o interdependencia?

Si bien es cierto que las teoras arriba descritas inspiraron la construccin de los viejos y nuevos regionalismos desde la posguerra hasta nuestros
das, no es menos cierto que su puesta en marcha (praxis) oblig a sus tericos
a revisar y ajustar sus axiomas normativos a prcticas concretas, acercndolos
a postulados ms descriptivos y analticos. A continuacin describiremos
los principales hitos de construccin institucional que caracterizan las dos
experiencias ms exitosas de integracin comercial hasta ahora conocidas.
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En cada una de ellas caracterizaremos tres elementos de su poltica: las

motivaciones y objetivos de su diseo; la construccin institucional y su
puesta en marcha; y los alcances o resultados alcanzados en trminos de
mercado interno.
2.1. La Comunidad Econmica Europea: una integracin no
automtica
Para los europeos la integracin regional tuvo desde un comienzo una
motivacin poltica: contribuir a la unificacin europea y evitar nuevos
conflictos entre pases vecinos. Para su construccin, financiamiento y
xito fue indispensable el apoyo recibido desde los Estados Unidos, a travs
del Plan Marshall.6 La opcin de iniciar la reconstruccin y unificacin
europea a travs de la poltica comercial estuvo inspirada en la experiencia
de la Comunidad Econmica del Carbn y Acero (CECA) en la que cinco pases crearon una unin aduanera para la produccin de la industria
metalrgica.7 Esta experiencia piloto sirvi de inspiracin no solo para los
polticos que fundaron la Comunidad Econmica Europea sino tambin
para los tericos funcionalistas que predijeron su construccin automtica
y lineal en el tiempo.
En 1957, los mismos cinco pases que haban formado el CECA firmaron
el Tratado de Roma para la construccin de las comunidades europeas.8
6. A travs del Plan Marshall (1947-1951) los Estados Unidos canalizaron hacia los pases europeos un total de trece mil millones de dlares. Con ello, Estados Unidos buscaba evitar el avance
de las ideas socialistas y del comunismo en occidente, fortaleciendo a una Europa unida en su
carcter de aliado natural en la llamada Guerra Fra. Se trataba de un plan de ayuda financiera
y de asistencia tcnica para promover el desarrollo econmico y recuperar el bienestar perdido
durante la guerra. A cambio de esta ayuda financiera, los pases deban ingresar a la organizacin
europea de la cooperacin econmica (OECE, precursora de la OCDE). Adems de repartir
las ayudas del Plan Marshall, la OECE, promova el libre comercio y la eliminacin de barreras
arancelarias, como instrumento para estabilizar los mercados y asegurar el crecimiento econmico.
7. La CECA se cre en 1951 a travs del Tratado de Pars firmado por seis pases: Alemania,
Francia, Italia y los pases del Benelux (Luxemburgo Holanda y Blgica). Su objetivo fue controlar
el uso coordinado del carbn y del acero que se produca en territorio alemn pero que desde el
final de la guerra estaba intervenido por las fuerzas aliadas; y as evitar rebrotes nacionalistas y
garantizar la paz en la regin. Para ello se dise una poltica comercial compartida que favoreca
el intercambio intrazona y protega el valor de estos insumos hacia terceras regiones. El resultado
y derrame de esta poltica comercial no tard en producirse: el comercio intrazona aument, los
pases menos desarrollados recibieron inversiones y se desarroll una poltica industrial de alcance
regional. El acuerdo se extingui en el 2002.
8. A travs de este tratado de Roma se ponan en construccin dos comunidades distintas. La
Comunidad Econmica Europea (CEE) que fijaba las directivas en torno a las polticas comercial,
En materia econmica, propona ampliar los alcances de la integracin

comercial a todos los sectores productivos y alcanzar la construccin de un
mercado comn en donde se asegurara la libre circulacin de bienes, servicios, capital y mano de obra que en la jerga del acuerdo se dio en llamar
las cuatro libertades entre todos los pases miembros. La CECA tambin
influy en la construccin de sus rganos de decisin poltica: creando y
combinando desde sus comienzos dos tipos de instituciones: una de carcter
intergubernamental, como el Consejo de Ministros (CM); con otras de alcance supranacional, en donde los gobiernos delegaban cuotas de autoridad
y soberana nacional en rganos ejecutivos, como la Comisin Europea (CE);
jurdico (Tribunal de Justicia Europeo) y legislativo (Parlamento Europeo).
En lo que hace al diseo de la poltica comercial, el Tratado de Roma
estableci claras directivas sobre la idea de alcanzar la Unin Aduanera y fij
un lapso de doce aos para completar la etapa de liberalizacin comercial. Si
bien las directivas eran precisas en trminos de las metas y del cronograma
de reduccin arancelaria;9 dejaban en manos de los gobiernos nacionales
su ejecucin y la decisin de si incluir o no mecanismo para compensar a
los perdedores del ajuste.10 En cuanto a la forma en que se negociara el
Arancel Externo Comn, dispuso la creacin de la Unin Aduanera para
1969 y estableci pautas de convergencia gradual (la misma de la desgravacin interna hacia las que se deban aproximar los aranceles nacionales).11
agraria y transporte y la Comunidad Europea de Energa Atmica, conocida como Eurotom. Este
acuerdo entr en vigor el 1 de enero de 1958, luego de la ratificaron del mismo por los ordenamientos nacionales. Cada una de estas comunidades (CECA, CEE y Eurotom) contaba con sus
propios ejecutivos hasta que en el ao 1966 terminaron por fusionarse en uno solo.
9. En cuanto a los criterios se establecieron tres etapas intermedias de reduccin arancelaria. En
su diseo original, se previ una secuencia de desgravacin ms lenta en el principio, y su aceleracin y profundizacin en la ltima etapa, de manera tal que los productores se fueran adaptando
progresivamente a la idea de competencia. Tambin se prevean dos criterios de reduccin: uno
genrico, segn la cual todas las posiciones arancelarias deban ser reducidas en determinadas
posiciones en cada etapa; y uno selectivo. Sin embargo, en la prctica, estos procedimientos
fueron variando en favor de su profundizacin: el criterio electivo fue eliminado, se exceptuaron
los bienes agrcolas, cuya circulacin pas a ser regida por una poltica especfica la PAC y se
apuraron los plazos, llegando al arancel cero hacia mediados de 1968, dos aos antes de lo pautado
(Porta, Gutti y Bertoni, 2010).
10. Esta dinmica caracteriz el trabajo de la Comisin Europea entre los aos 1957-86: si bien las
directivas eran de obligatorio cumplimiento, el cmo ponerlas en prctica dependa de la poltica
individual de los Estados lo que daba cierto margen de seguridad nacional en los acuerdos tomados
y garantizaba, como menos, la aceptacin del proceso (Bulmer, 2007).
11. La visin que prim para la construccin de este AEC fue proteccionista: se promediaran los
aranceles mximos de todos los pases miembros, con independencia de su apertura comercial
y de su tamao. Inclusive se permiti la elevacin de aranceles autorizados en algunos pases,
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La implementacin de estas directivas no fue tarea sencilla y estuvo

salpicada por obstculos y resistencias de lobbies nacionales. Hacia los aos
sesenta, los pases miembros haban eliminado los aranceles y las restricciones cuantitativas (las barreras no arancelarias clsicas) para el comercio
interno. La desgravacin arancelaria se llev adelante en tiempo y forma
e inclusive el establecimiento del Arancel Externo Comn se adelant a
lo convenido (1968); pero persistan un sinnmero de nuevas trabas con
efectos equivalente a los aranceles sobre el comercio interno.12 Estas trabas
eran adoptadas de manera unilateral y en respuesta a las presiones recibidas
por parte de las empresas y productores locales que se resistan a perder sus
mercados locales en manos de empresas ms competitivas de pases vecinos.
Para destrabar este laissez faire la CE dict una nueva directiva en 1973,
la Low Voltage Directive, y cre dos nuevos organismos tcnicos: el Comit
Europeo de Normas y el Comit Europeo de Normas Elctricas, que se encargaran de trabajar y de capacitar a los gobiernos en la puesta en marcha de
nuevas normas tcnicas. Sin embargo, esta intervencin fue insuficiente: si
bien la CE creaba como rgano poltico nuevos estndares y procedimientos
regionales para facilitar la libre circulacin de bienes, carecan de fuerza vinculante para hacerlos efectivos. Un aporte fundamental a la solucin de este
problema provino en 1979 de parte del Tribunal de Justicia Europeo (TJE)
a raz de una demanda presentada por productores de una bebida francesa13
que acusaba al gobierno alemn por el uso de restricciones no cuantitativas
al comercio intracomunitario, prohibidas por el Tratado de Roma. En su
sentencia, la Corte de Justicia Europea genera una jurisprudencia y establece
como Italia y Francia, lo que elev el promedio general. Lo mismo ocurri con algunos productos
agrcolas para los que se estableci un AEC ms elevado que el promedio.
12. Adems de la existencia de un rgimen temporario de salvaguardias con condiciones y tiempos
de aplicacin consensuados entre los pases, un informe solicitado por la CE (informe Cecchini)
haba detectado la existencia de otros cuatro tipos de trabas: barreras fsicas vinculadas al funcionamiento aduanero; barreras tcnicas derivadas de la insuficiente armonizacin de normas
y estndares tcnicos; barreras fiscales, derivadas de la falta de armonizacin de los sistemas de
tributacin indirecta y las barreras pblicas, derivadas de regulaciones para acceso a compras
gubernamentales (Bianchi, 1997).
13. La Crme de Cassis de Dijon es un licor dulce de origen francs, cuya comercializacin fue
prohibida en Alemania a finales de los aos setenta. El importador el grupo Alemn de Kln
Rewe-Zentrale AG pretenda ofertar este producto entre las bebidas alcohlicas en su cadena
de supermercados. Las autoridades alemanas prohibieron la importacin de dicho producto, porque
el contenido alcohlico de la Crme de Cassis era inferior a la prescrita por la ley alemana un
mnimo de 25%, mientras que la Crme de Cassis contiene un 20% para comercializarla como
bebida espirituosa. El conflicto judicial finalmente se resuelve con la sentencia (Cassis de Dijon
N 120/78, del 20/02/79) que da la razn a los importadores franceses.
el principio de reconocimiento mutuo que garantiza la libre circulacin

de mercancas y servicios sin que sea necesario armonizar las legislaciones.14
Pero se trataba solo de jurisprudencia y no de una nueva normativa general.
La solucin definitiva que finalmente permiti relanzar la idea de un mercado
interno para el libre movimiento de bienes llegara recin en 1985 y de la
mano de Jaques Delors, flamante presidente de la CE.
A travs del Acta nica Europea (AUE) Delors propone un cambio
en la normativa europea. Si bien esta normativa consta de directivas muy
diferentes, algunas de las cuales se refieren a cambios en los instrumentos
y procedimientos para alcanzar la armonizacin tcnica; los cambios ms
importantes se vinculan con el sistema de voto y con un nuevo equilibrio
de poderes en el seno de la estructura institucional de la CEE. Respecto
al primero, el AUE reemplaza el voto por unanimidad que hasta entonces
haba caracterizado las decisiones comunitarias por un voto en mayora, con
excepcin de los temas relacionados con el libre movimiento de personas y
derechos e intereses laborales que seguirn bajo la regla del consenso.15 En
cuanto al equilibrio entre poderes, el AUE ampli los poderes del Parlamento
Europeo, que hasta entonces estaba relegado a un rol de legitimador social
y que a partir de este cambio, participara, a travs de consultas, del diseo
de las iniciativas de polticas propuestas por la CE y aprobadas por el CM.16
En lo que hace a la poltica comercial, el AUE signific un cambio en
los procedimientos para alcanzar el mercado interno. Respecto a los primeros, la CEE decidi cerrar el captulo de la integracin negativa con
la puesta en marcha de un plan de accin Programa de Mercado Interno
(Single Market Programme) que comprometa a los gobiernos a eliminar las
barreras tcnicas para el ao 1992 a travs de la aplicacin del principio
de reconocimiento mutuo. En trminos de contenidos, los gobiernos se
14. Implica que la venta de un producto legalmente fabricado en un Estado miembro no puede
estar prohibida en otro Estado miembro, aunque las condiciones tcnicas o cualitativas difieran
de las impuestas a los propios productos. Existe una nica excepcin: en caso de inters general
(proteccin de la salud, los consumidores o el medio ambiente) se aplican condiciones estrictas.
15. Los tratados posteriores volvieron a modificar el sistema de voto. El primero fue el Tratado
de Niza (2000) que estableci el voto por mayora calificada en el CM para cuestiones como
la modificacin de los tratados, la adhesin de nuevos miembros o el inicio de negociaciones
externas. El segundo fue el Tratado de Lisboa (2009) que ampli los mbitos polticos donde
la legislacin comunitaria debe ser aprobada por codecisin (CM y PE) y establece que a partir
del ao 2014 todas las decisiones del CM pasaran a ser aprobadas por mayora calificada en el
principio de doble mayora.
16. Tambin se propuso alivianar el trabajo del Tribunal de Justicia Europeo a travs de la creacin
de un Tribunal de Primera Instancia.
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comprometan a dar comienzo a una nueva etapa, llamada de integracin

positiva, en la que las reglas y disciplinas nacionales seran reemplazadas
por nuevas reglas comunitarias que buscaran coordinar las polticas macroeconmicas, promover el desarrollo productivo y la inclusin de nuevos
mecanismos para compensar las asimetras generadas por la liberalizacin
comercial (Young, 2010).17
Entre las razones que explican este giro en agenda comercial hay
factores exgenos y endgenos a la regin. En cuanto a los primeros, la
aparicin de Japn como potencia industrial gener una fuerte competencia
con las empresas norteamericanas por capturar nuevos mercados globales.
Esta amenaza reaviv la presin de los lobbies europeos para abandonar las
polticas de carcter expansionistas y reducir el dficit fiscal y la inflacin
con vistas a recuperar las condiciones de competitividad para recuperar sus
posiciones. En cuanto a los factores endgenos, la llegada de gobiernos conservadores a principio de los aos ochenta reinstal las ideas de profundizar
la liberalizacin comercial en el seno de la CEE, a la que se haba llegado
a mediados de los aos sesenta con el ingreso de los nuevos miembros. El
aumento de pases aperturistas y la presin interna y externa en favor de la
competitividad global contribuy por una parte a este vuelco en la agenda
programtica de la UE.
La tercera y ltima etapa de la poltica comercial europea se abre con el
Tratado de Maastricht (1991). Si bien el Programa de Liberalizacin Comercial haba finalmente logrado eliminar los aranceles y las restricciones no
arancelarias e instaurar una poltica comercial comn para el comercio de
bienes; an faltaba avanzar en la libre circulacin de servicios. El Tratado de
Maastricht firmado por los quince pases miembros, renueva este impulso y
el compromiso de avanzar hacia esta nueva libertad a travs de la aplicacin
del principio de reconocimiento mutuo. Este Tratado tambin reafirma la
decisin de consolidar y profundizar la integracin comercial a travs de
la inclusin de una nueva disciplina comunitaria: la poltica monetaria
17. Entre ellas, la ms importante ha sido sin lugar a dudas la coordinacin macroeconmica.
La primera vez que la propuesta llega a la mesa del CE fue en el ao 1970, a travs del informe
Werner. De acuerdo a este informe, completada la integracin comercial, Europa deba transformarse tambin en una zona monetaria. Dos eran las preocupaciones que estaban por detrs de
esa propuesta: en primer lugar, en condiciones de libre comercio intrazona, deban evitarse las
devaluaciones competitivas y los efectos de fluctuaciones importantes de las partidas cambiarias
intra-CEE; en segundo lugar, decretada la inconvertibilidad del dlar por los EUA, el mundo
entraba en un perodo de inestabilidad financiera y cambiaria y la moneda europea podra contribuir a estabilizar la zona europea.
comn.18 Si bien los alcances de la coordinacin monetaria supera los

lmites de la poltica comercial, su presencia y necesidad est atada a ella ya
que en condiciones de libre comercio o de libre circulacin de los factores
productivos, las decisiones que cualquier pas toma en materia econmica
(poltica cambiaria, fiscal, etc.) afecta y tiene una fuerte incidencia sobre
la situacin econmica y social de sus socios.
En esta tercera y ltima etapa, la poltica comercial de la UE tambin
se enfrenta a un nuevo desafo: cmo incorporar a los pases de la Europa
Oriental sin que ello generara un retroceso en trminos de competitividad
y de bienestar del mercado interno. El problema no era novedoso para la
CEE; en sus ms de treinta aos de vida, ya haba sufrido dos procesos de
ampliacin o enlargement. En cada una de ellas, la dinmica haba sido la
misma: luego de un perodo de transicin, cada nuevo socio ingresaba con
los mismos derechos y obligaciones que los viejos socios; pero su inclusin
no implicaba la revisin de los compromisos ya acordados, sino que por
el contrario el nuevo socio se comprometa a aceptar y seguir el grado
de integracin alcanzado previamente. Lo que s fue cambiando con el
tiempo fueron las ayudas y mecanismos previstos por la CEE para reducir
las asimetras originales que separaban a los viejos de los nuevos miembros.
Esta decisin de compensar las diferencias entre los socios y al interior
de las regiones estuvo presente desde el origen del proceso a travs de
la Poltica Agraria Comn,19 cuyas prioridades y efectos distributivos se
vieron modificados con el primer proceso de ampliacin que, como sealamos antes, incorpor a Gran Bretaa, Irlanda y Dinamarca en los aos
setenta. En la segunda oleada, que tuvo lugar en los aos ochenta, con
el acceso de Espaa, Portugal y Grecia, la CEE decidi crear los llamados
fondos estructurales como instrumento de ayuda financiera y tcnica
18. De todas las nuevas disciplinas introducidas por el Tratado de Maastricht a travs de los tres
pilares, la coordinacin monetaria es la nica que mantiene el estilo comunitario, como antes
lo hiciera la PEC y la poltica comercial. En el resto de los polticas regionales poltica exterior
y de seguridad comn (segundo pilar) y a la cooperacin policial y judicial en materia penal
(tercer pilar) no se crean instituciones ni mecanismos regionales sino que se tata de coordinar
y consensuar posiciones nacionales.
19. La PAC fue establecida en 1962 aunque su existencia estuvo prevista en el Tratado de Roma.
En sus ms de cincuenta aos de existencia, la PAC insumi ms del 60% de presupuesto comunitario promedio. A travs de ella, la CEE busca el autoabastecimiento alimentario y un nivel de
vida equitativo (en relacin con el nivel de ingresos urbanos) de los agricultores. Adicionalmente
se busca aumentar la productividad del sector y estabilizar el ciclo de precios y evitar los precios
excesivos (en relacin a lo internacional) para los consumidores.
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para que pudieran alcanzar niveles semejante de desarrollo y bienestar

del resto de Europa. En la tercera y ltima ampliacin, la UE volvi a
introducir cambios. Si bien mantuvo los criterios originales, en cuanto a
los beneficios que obtendran al ingresar como miembros plenos; decidi
suspender las ayudas materiales para el perodo de transicin, obligando
a cada uno de ellos a asumir los costos econmicos y sociales derivados
de las polticas de ajuste requeridas.
As llegamos al 2010 con una Europa integrada a travs de un mercado
interno que engloba a veintisiete pases, de los cuales diecisis son miembros
plenos y el resto est en proceso de armonizacin arancelaria para alcanzar
una Unin Aduanera (UA). A pesar de que en estos momentos atraviesa
su mayor crisis econmica y poltica, tras la crisis de Grecia, es sin lugar a
dudas el proceso de integracin econmica ms amplio y ms profundo en
trminos de disciplinas comunitarias, englobando no solo reglas comerciales
sino tambin monetarias. En trminos de su peso en la economa global,
la UE es el segundo bloque en importancia comercial por detrs del Nafta,
que analizaremos a continuacin. Sin embargo, es el primero en trminos
de interdependencia econmica. La participacin del comercio intrazona
alcanza el 67% de su comercio total y en trminos individuales, todos los
pases miembros comercializan al menos el 50% de su produccin con sus
socios regionales (Porta, Gutti y Bertoni, 2010:122).
2.2. El Nafta, una progresin interrumpida
El Acuerdo de Libre Comercio de Amrica del Norte (1999) se firm
en un contexto de creciente globalizacin econmica frente a un impasse en
las negociaciones multilaterales abiertas por la Ronda de Uruguay (OMC).
A diferencia del caso europeo, la motivacin que llev a los gobiernos de
Canad, Estados Unidos y Mxico a iniciar este proceso de integracin
comercial fue inminentemente econmica, como el de promover el crecimiento econmico y fortalecer el proceso de interdependencia productiva
que ya exista en algunos sectores muy concentrados de la industria, como
era el automotriz20 a travs de la desregulacin de las trabas al comercio y
a la inversin externa directa.
20. Para distinguir este tipo de interdependencia natural que se da entre los sectores productivos
sin intervencin de los gobiernos, la literatura poltica lo considera regionalizacin mientras que
a los promovidos desde el Estado se los denomina regionalismo.
Su diseo estuvo inspirado en el acuerdo sellado entre Canad y Estados

Unidos unos aos antes (CUSFA, 1989). Ambos procesos de creacin de
un mercado interno rompan con algunos axiomas funcionalistas aceptados
hasta entonces como irreversibles. El primero rechazaba toda forma de delegacin de autoridad de manera permanente y continuaba en instituciones
polticas de carcter supranacional. En segundo lugar, rechazaban la idea
de un orden progresivo, en la libre circulacin del capital, que iba atada
a la ampliacin del trabajo como un factor de produccin. A este cuadro
de novedades, el Nafta sum una tercera condicin: la de promover una
convergencia macroeconmica entre pases con desigual nivel de desarrollo,
sin prever mecanismos regionales que ayudaran a reducir las asimetras entre
los pases miembros.21 Esto significaba, en pocas palabras, que los costos
sociales y econmicos derivados del proceso de integracin negativa
deban ser sorteados de manera unilateral por cada uno de sus miembros;
sin existir ni siquiera la posibilidad de que al final del camino, se iniciara
una nueva etapa (la integracin positiva) que conllevara a la inclusin de
nuevas disciplinas y polticas comunitarias.
De all la tendencia a identificar las motivaciones de los nuevos regionalismos con las ventajas. individuales en un contexto de globalizacin
econmica, ms que en la idea colectiva de crear un orden (gobernanza)
alternativo. En el caso del Nafta, el inters de Mxico pasaba por garantizar
una salida a la crisis de la deuda iniciada en los ochentas a travs de la activacin del comercio y el acceso a la inversin externa directa proveniente
de la mayor economa del mundo. Para los Estados Unidos, en cambio,
la inclusin de Mxico permitira reducir los costos de produccin de sus
empresas y el acceso preferencial a nuevos mercados. Por ltimo, Canad,
sin mayores posibilidades de cambiar el rumbo, busc proteger y consolidar
su relacin comercial con Estados Unidos y al mismo tiempo expandir sus
productos a Mxico.22 Pero ms all de estos nuevos beneficios materiales,
21. La nica excepcin a este respecto en el caso del Nafta fue la creacin de un Banco de Desarrollo del Norte, iniciativa que provino y fue financiado por el gobierno de Estados Unidos de
manera unilateral, con la funcin especfica de financiar proyectos regionales de investigacin
sobre cmo mejorar las prcticas comerciales.
22. Si bien la relacin comercial entre Mxico y Canad no era relevante para ese entonces,
quedarse fuera de un acuerdo entre Estados Unidos y Mxico podra hacer peligrar su intenso
comercio con el primero, ms si luego se pudieran unir otros pases latinoamericanos al acuerdo
bilateral EE.UU.-Mxico. La clave est en que un acuerdo bilateral EU-Mxico y Canad-EU,
dejara solo a EU con acceso preferencial a los dos mercados y Canad quedara con desventaja
respecto al costo directo de sus bienes comparados con los mexicanos (Smith, 2011:352).
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el acuerdo permita cerrar otros temas considerados delicados para la

poltica exterior de cada uno de estos pases, como el transporte martimo
y las migraciones (EE.UU.), las industrias culturales (Canad) y el petrleo
(Mxico) (Vega, 2009).
En lo que hace al diseo de la poltica comercial, los gobiernos
firmaron un contrato que estableca con claridad y sin posibilidades de
modificar a futuro, los alcances del mismo. Los gobiernos se comprometan
a cumplir con un programa de liberalizacin del comercio de bienes y servicios y a desregular las normativas nacionales vinculadas a las inversiones
para alcanzar un mercado ampliado para el ao 2004. La desgravacin
arancelaria se llevara a cabo en cinco etapas, en las que las posiciones
arancelarias de todos los productos se iran reduciendo de manera progresiva, automtica y lineal hasta alcanzar un arancel cero. Tratndose
de un rea de libre comercio, en donde los distintos Estados mantendran
autonoma en su relacin con terceros pases, el Nafta estableci claras
reglas de origen y normas especficas para los procedimientos aduaneros.
Tambin se acordaron procedimientos en materia de salvaguardias y
mecanismos para evitar las trabas para-arancelarias, como medidas sanitarias, fitosanitarias y barreras tcnicas al comercio. Para promover la
libre circulacin de servicios y de inversiones, el acuerdo especific cules
seran las obligaciones de trato y se avanz en la redaccin de un captulo
para las compras gubernamentales, que sustitua el acuerdo de la OMC
(Smith, 2011:353).
La letra del acuerdo tambin comprometa a los Estados a someterse
a un conjunto de sanciones en caso de incumplimiento de lo acordado.
Para asegurar el cumplimiento del cronograma y la fiel implementacin
de los compromisos por las partes, se puso en funcionamiento un esquema
institucional mnimo compuesto por dos tipos de instituciones intergubernamentales. Las primeras de carcter tcnico el Comit de Libre
Comercio (CLC), el Comit de Cooperacin Laboral (CCL) y el Comit de
Cooperacin Ambiental (CCA) tenan el mandato nico y especfico de
interpretar la letra del contrato y asegurar su implementacin en tiempo y
forma. Las decisiones que tomaran al respecto se adoptaban por unanimidad
y contaban con la asistencia de una secretara administrativa por comit,
financiada con los aportes de los pases miembros y con sede permanente en
uno de ellos. La funcin principal de estas secretaras era la de tramitar las
demandas que los privados acercaban ante el incumplimiento del acuerdo
y tramitarla a travs del sistema de solucin de controversias. Este sistema
de solucin de controversias es el segundo tipo de institucin que puso en

funcionamiento el Nafta, el cual, ms que un organismo, consiste en un
procedimiento para dirimir conflictos surgidos de la mala implementacin
o incumplimiento del contrato por parte de los Estados. El Nafta distingue
entre controversias comerciales, de dumping o inversiones. Para el caso
especfico de los conflictos comerciales el Nafta cuenta con tres oficinas,
ubicadas en cada uno de los pases miembros y supeditadas al Secretariado
Regional. Sin embargo, su relevancia vis a vis el resto de los organismos no
reside en contar con mayores recursos administrativos, sino en su funcin
poltica y legislativa que derivaba del poder vinculante de sus sentencias y
de las normas y procedimientos derivados de ellas.23
La implementacin del acuerdo se cumpli en tiempo y forma. El proceso se inici el 1 de enero de 1994 y hacia el ao 2004, el comercio regional
de bienes, servicios y capitales flua libremente. El resto de los derechos
y restricciones cuantitativos tambin se eliminaron como estaba previsto
para el 1 de enero de 2008. Tan solo algunos sectores sensibles, como el
transporte, el maz, la madera blanda, generaron conflictos y controversias,
pero lograron solucionarse sin que se afectara el cronograma pactado, segn
los cdigos de la OMC (comercio total). A diferencia de lo que ocurriera
en la experiencia europea, la creacin de este mercado interno no gener
derrame sobre nuevas agendas y temas; ni tampoco permiti el acceso de
nuevos miembros. La ausencia del efecto de derrame o spill over se explica,
como sealamos antes, (ver seccin 1.1. de este captulo) por el tipo de
acuerdo caracterizado por la literatura como cerrado o conclusivo, en la que
las partes firmantes se comprometan a no profundizar en otras dimensiones
de la integracin (Gratius, 2008).
No obstante ello, durante la negociacin del Nafta que tuvo lugar
entre los aos 1991-1993 se gener un proceso de derrame o spill over de
la agenda comercial sobre la de medioambiente y trabajo, que fueron finalmente incluidas a manera de acuerdos adicionales al acuerdo comercial.
La inclusin de estas dos nuevas agendas adicionales no buscaba coordinar
dichas disciplinas en una regla o estndar regional, sino ms bien asegurar
la implementacin de las legislaciones nacionales en sus propios territorios.
23. El procedimiento para resolver controversias comerciales consta de dos etapas: en la primera
se prioriza la va diplomtica y de cooperacin entre los gobiernos. En caso de no prosperar se
inicia la segunda etapa de carcter judicial, en donde los gobiernos crean paneles arbitrarios cuya
solucin es tomada por voto mayoritario (Weston y Delich, 2003).
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Ellas buscaban cerrar el conflicto que se haba abierto en el congreso de

los Estados Unidos por el lobby de las organizaciones sindicales y medioambientales de esa nacin, que vean con temor la inclusin de Mxico a una
zona de libre comercio (Girault, 2004:12).
El resultado de este proceso de integracin comercial fue exitoso y
estuvieron en concordancia con sus objetivos y motivaciones iniciales.
La creacin de un mercado interno contribuy a profundizar la interdependencia econmica ente los tres pases. El comercio intrazona alcanz
el 70% y las inversiones un 40%, ubicando al Nafta en el primer lugar del
ranking del mundo. La mayor parte de estos flujos se dirigieron a Mxico y
le aseguraron su inclusin en las cadenas productivas de alcance regional.
Sin embargo, este crecimiento econmico no se tradujo en una reduccin
de sus asimetras vis a vis el resto de sus pares, sino por el contrario en una
profundizacin de la divisin tradicional del trabajo entre pases proveedores
de insumos y mano de obra poco calificada por un lado; y pases proveedores
de tecnologa y capital, por el otro.
Hasta aqu hemos caracterizado dos experiencias de integracin
comercial muy distintas en trminos de los alcances y de los modelos de
convergencia. En el caso de la UE la poltica comercial fue considerada
por sus padres fundadores solo como un primer paso en la integracin,
esperando que a travs de ella se generara un proceso de derrame sobre
otras agendas. En los hechos eso fue lo que ocurri, la agenda comercial
fue amplindose a otros temas e incluyendo a otros pases y actores no
gubernamentales en un proceso de coordinacin y gobernanza a niveles
mltiples. Por oposicin, en el Nafta la integracin comercial fue un objetivo en s mismo y la posibilidad de derrame sobre otras agendas y actores
fue recortada por decisin explcita de la partes a travs de un contrato
cerrado. Sin embargo, el proceso de convergencia normativa no se detuvo,
sino que se fue consolidando en el tiempo (Macce et al., 2010). Con esta
evidencia, el Nafta tambin contribuy a desmitificar algunos axiomas de
la teora funcionalista, al demostrar que la integracin regional (entendida
como cooperacin) no solo avanza a travs del consenso generado por la
construccin colectiva de nuevas instituciones regionales; sino tambin por
la presencia de un claro liderazgo (o hegemona) que a travs de un proceso
de negociacin condicionada, impone sus propios estndares nacionales
a los pases menos desarrollados del bloque.
3. El Mercosur: una integracin fallida?

3.1. La construccin de un mercado comn
A pesar de las crticas que pesan sobre el Mercado Comn del Sur
(Mercosur) por el bajo nivel de interdependencia generada entre los pases
miembros, sigue siendo el proceso de integracin comercial ms dinmico
de Amrica Latina e involucra actualmente a cinco pases miembros y dos
asociados, con una poblacin de 280 millones de personas.
Este bloque fue creado en marzo de 1991 con la firma del Tratado de
Asuncin por los presidentes de Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay. Para
estos gobiernos la integracin comercial tuvo inicialmente una motivacin
econmica: superar el estancamiento econmico que venan atravesando sus
pases desde la crisis de la deuda de los ochenta, ampliando los mercados para
atraer la inversin directa y fortaleciendo la apertura que estaban llevando
cada uno de ellos dentro de sus propias fronteras.24 La opcin a esta crisis
que compartan con otros pases de la regin, no pasaba por asociarse a una
economa desarrollada como haba hecho Mxico, sino a una integracin
comercial entre pases en desarrollo.
En cuanto a los antecedentes, la literatura habla de un vnculo estrecho
con el Programa de Integracin y Complementacin Econmica (PICE,
1986) firmado entre Argentina y Brasil para promover la interdependencia comercial en determinados sectores.25 Sin embargo, hay importantes
diferencias en cuanto a los instrumentos para alcanzar dicha integracin
como en los alcances que ella lograra. En el caso del PICE, se planteaba
la desregulacin parcial gradual y voluntaria de algunos sectores productivos, mientras que el Mercosur opt, para evitar la resistencia de los lobbies
24. La integracin regional tambin contribuira a evitar la reversin (lock in) de la apertura
unilateral y multilateral que cada uno de estos gobiernos estaba llevando adelante como parte
del paquete de reformas estructurales (Solingen, 1998; da Motta, 1999).
25. El PICE fue firmado entre los presidentes de los primeros gobiernos democrticos de Argentina
y Brasil, Alfonsn y Sarney y que establecan el inicio de negociaciones sectoriales con el propsito
de ampliar la complementacin productiva en diversas ramas manufactureras. Sin embargo la
coordinacin de polticas se circunscribi a los mecanismos de desgravacin bilateral en sectores
seleccionados (alimentos, bienes de capital y automotriz) y a la creacin de una normativa sobre
competencia desleal o triangulaciones. Los resultados fueron alentadores pero se restringieron
al comercio bilateral de cuyos valores se duplicaron en el bienio 1996-1998; pero no logaron
derramar efectos dinmicos sobre el mercado de trabajo o la especializacin, por falta de polticas
que alentaran la reconversin productiva (Chudnovsky y Porta, 1999).
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nacionales, por la integracin negativa, a travs de un cronograma de

liberalizacin arancelaria ms semejante a la del Nafta en el que las cadas
arancelarias seran automticas y con plazos estrictos hasta alcanzar el total
del universo de bienes (Bouzas y Fanelli, 2002).
El diseo original para la construccin de un mercado comn qued
plasmado en el Tratado de Asuncin, que no solamente fue el documento
constitutivo de este bloque, definiendo sus objetivos y principios, sino tambin el gestor de lo que podramos identificar como la normativa primaria
del Mercosur (Caetano et al., 2009). Segn se desprende de sus objetivos
iniciales, el Mercosur fue concebido como un proceso de integracin profunda que, a semejanza de la Unin Europea, avanzara de manera progresiva
hasta llegar a un mercado comn con libre movilidad de bienes, servicios
y factores. Este acuerdo obligaba a los cuatro pases miembros a poner en
marcha, solo con la firma de estos sin necesidad de aprobacin parlamentaria, una desgravacin arancelaria que deba finalizarse en el plazo de cinco
aos. Tambin los comprometa a coordinar su poltica comercial externa
(unin aduanera) a travs de un Arancel Externo Comn que comenzara a
funcionar en el mismo ao. Por ltimo se comprometa, sin hablar de plazos
ni de instrumentos, a armonizar las polticas macroeconmicas sectoriales
y de competencia, para asegurar el libre movimiento de los factores de produccin (definidos de manera vaga). Para muchos especialistas, la tensin
entre objetivos tan ambiciosos, como una unin aduanera, por una parte;
y plazos tan cortos en el tiempo (cinco aos), dejaban entrever algunos
vicios de origen y la ausencia de una verdadera voluntad por parte de los
gobiernos de alcanzarlos (Porta, 2007).
De la misma manera, el Tratado de Asuncin (1991), y ms especficamente el Protocolo de Ouro Preto (1994) pona en funcionamiento
una estructura de gobierno de carcter intergubernamental. La autoridad
ejecutiva estaba compuesta por tres rganos integrados por funcionarios
de los ministerios de Economa y de Cancillera.26 Estos rganos adoptan
26. El de mayor jerarqua es el Consejo de Mercado Comn, integrado por los ministros y responsables de la implementacin del mercado comn, de la creacin/eliminacin de rganos,
reglas y normativas internas del Mercosur y de firmar acuerdos con terceros pases. Le sigue el
Grupo Mercado Comn, integrado por cuatro funcionarios nacionales y cuatro suplentes de
dichos ministerios y el Banco Central, encargado de implementar las decisiones del CMC. De l
dependen diez Subgrupos de Trabajo (SGT) encargados de desarrollar los trabajos tcnicos y que
han ido modificndose constantemente a travs de supresiones, modificaciones o creacin de
decisiones por consenso, que a manera de normativa secundaria, deben

ser internalizadas por los gobiernos nacionales. En materia de autoridad
jurdica, los gobiernos optaban por un sistema de solucin ad hoc para las
controversias comerciales, donde se privilegiaba la va de la negociacin
diplomtica para luego pasar, en caso de no resolverse, a una instancia de
arbitraje.27 Esta estructura de poder inicial, se mantuvo inamovible en el
tiempo a pesar de la proliferacin de instituciones de carcter consultivo,
reflejando un segundo vicio de origen: la tensin entre un acuerdo con
agenda abierta y la creacin de instituciones sin poder vinculante sobre los
Estados nacionales (Botto et al., 2012).
La construccin del mercado interno no fue ni sencilla ni lineal. Como
en todos los casos arriba descritos, el proceso de desgravacin (integracin
negativa) se puso en marcha de manera inmediata porque, como sealamos
antes, era parte constitutiva de la normativa primaria del bloque. De acuerdo
al cronograma original las barreras arancelarias deban ser eliminadas de
manera progresiva y automtica, de semestre en semestre, hasta alcanzar
el arancel cero a finales de 1994.28 Cada uno de los pases miembros tuvo
el derecho de exceptuar del programa de desgravacin algunos bienes que
consideraba sensibles a la competencia intrazona.29 Sin embargo en el
nuevo subgrupos. Por ltimo, la Comisin de Comercio del Mercosur, formado por tcnicos de los
ministerios y encargado de asistir a los gobiernos en el sistema de controversias (Bouzas, 2008).
27. El sistema de solucin de controversia fue definido por el Protocolo de Brasilia (1991) y
por el de Ouro Preto, que instauraron una primera instancia de negociaciones directas (quince
das), luego la mediacin del GMC (treinta das). De no alcanzar un acuerdo negociado se dara
la intervencin de tribunales arbitrales ad hoc de jurisdiccin obligatoria (sesenta a noventa, con
quince das para cumplir el fallo), si no se autorizara la adopcin de medidas compensatorias
(treinta das). Con posterioridad, en 2002, se incluy la clusula de foro nico; y finalmente con
el Protocolo de Olivos (2005) se cre un tribunal de segunda instancia, de carcter permanente
(supranacional) (Bolordini y Zalduendo, 1995; Gratius, 2008).
28. El cronograma fue acordado en Las Leas (1992) y all se dej constancia que se dara prioridad a
la coordinacin de los aspectos de poltica comercial, dejando para el final las decisiones de poltica
estructural y macroeconmicas. La decisin se apoyaba en la suposicin de que la armonizacin
regional en materia de regulacin arancelaria, para-arancelaria, antidumping y salvaguardias, sera
ms fcil de alcanzar ya que todos los pases estaban llevando adelante dichas reformas tanto a
nivel unilateral como multilateral. Por lo cual se prevea adems que las resistencias a la integracin
regional por parte de los lobbies nacionales seran menores (Porta, Gutti y Bertoni, 2010: 217).
29. Quedaban fuera de este programa los bienes incluidos por los pases miembros en el marco de
la Asociacin Latinoamericana de Integracin (ALADI), sectores sensibles como el azcar y el
automotriz. Se trataba de un porcentaje muy reducido del comercio, que no alcanzaba el 5% del
nivel arancelario entre Argentina y Brasil y un 10% en el caso de los pases ms pequeos; pero
en todos los casos eran solo postergaciones temporales que al finalizar el proceso de transicin
deban desaparecer (Berlinski, 2006).
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proceso de desgravacin surgieron algunos conflictos comerciales y postergaciones en los plazos por presiones de los lobbies nacionales con fuerte
capacidad de presin. Estas dificultades llevaron a los gobiernos a incluir
algunas opciones a la letra del acuerdo original, como la negociacin de
regmenes especiales30 y el uso de clusulas de salvaguardias, a las que cada
uno de ellos ech mano para atender situaciones sectoriales especficas. Lo
importante de sealar, es que en todos estos casos se trat de una dinmica
convenida y de concesiones mutuas que buscaban preservar el acuerdo
original en trminos de sus alcances y beneficios compartidos.
No ocurri lo mismo con la puesta en marcha del proceso de integracin
positiva, que se esperaba iniciar con la unificacin de la Unin Aduanera,
para proseguir con la coordinacin de polticas macroeconmicas y sectoriales hasta llegar a un mercado comn que asegurara la libre circulacin
de factores. Si bien el arancel externo fue establecido en 1994 a travs del
Protocolo de Ouro Preto; en ese mismo tratado los gobiernos dejaban asentada su decisin de dar marcha atrs al objetivo de un mercado comn. Para
alcanzar esta UA se acord un nuevo perodo de desgravacin arancelaria
que se denomin Rgimen de Adecuacin al Arancel Externo Comn.
Tambin se acord una estructura arancelaria conjunta para administrar
el comercio con terceros pases; y se incluy un rgimen de excepcin que
inclua a determinados productos y un sistema con diversos regmenes de
incentivos a las exportaciones cuya convergencia gradual deba alcanzarse
hacia el ao 2006.31
La negociacin del AEC se llev adelante entre los aos 1991-1994
y finalmente se decidi por una estructura escalonada donde el arancel
30. La inclusin de tal o cual sector en estos acuerdos sectoriales de reconversin estuvo determinada por el poder de presin y concentracin de los grupos. De all que los sectores privilegiados
fueran los de mquinas y herramientas, petroqumicos, papel, siderurgia, electrnica, farmacia y
textil. Sin embargo, pocos de ellos llegaron a un acuerdo, debido a la escasa o nula convergencia
de las respectivas polticas industriales a nivel nacional. El nico sector que logr alcanzar una
convergencia a nivel privado fue el siderrgico (Snchez Bajo, 1999).
31. Dentro de esta excepcin se contaba con un rgimen especial para el comercio intra y extrazona
del azcar y el automotriz, en los que se respetaran las propias legislaciones nacionales hasta el
ao 2000; tambin se incluy una excepcin a los bienes de capital que tendra vigencia hasta
el ao 2001; a la informtica, hasta el ao 2006. Tambin se incluyeron listas de excepciones
para productos sensibles elegidos por los pases (300 eran de Argentina, Brasil y Uruguay y 399
para Paraguay). Por ltimo se prevea un rgimen de admisin temporal (seis aos) con acceso
preferencial y reglas de origen a los mercados argentino y brasileo para productos uruguayos
negociados en acuerdos bilaterales previos, a los que se reconocera el 50%.
promedio alcanzaba el 12%, muy por debajo del arancel consolidado por
los pases de la regin en el marco de la OMC que era del 35%. El rpido
xito alcanzado en este proceso de convergencia regional y los efectos que
tuvo sobre la dinmica comercial explica el hecho de que hacia 1998, el
Mercosur fuera caratulado por el mainstream econmico, como el caso
ejemplar de regionalismo abierto (Estevadeordal et al., 2000). Sin embargo
la sustentabilidad y permanencia de este xito se vio rpidamente alterada
por las condiciones de inestabilidad financiera del contexto internacional
y las divergencias macroeconmicas y estratgicas que separaban a los
Estados miembros.
3.2. Etapa de deconstruccin institucional
El primer tipo de desacuerdo se plasm en las prioridades de poltica externa y surgi frente a la percepcin de distribucin inequitativa y asimtrica
de los beneficios obtenidos de la construccin de una Unin Aduanera. El
razonamiento no era extrao, la decisin que haba adoptado el Mercosur
de establecer un nomenclador gradual que protega a los productos de alto
valor agregado y desgravaba los bienes primarios, terminara por beneficiar
a la economa ms industrializada del bloque, que era Brasil. Los primeros
en amenazar con patear el tablero e iniciar negociaciones unilaterales con
los Estados Unidos para la firma de un acuerdo de libre comercio fue el
gobierno argentino. Un grupo de empresas exportadoras de materias primas
muy influyentes en el gobierno de Menem iniciaron negociaciones para su
inclusin en el Nafta. Si bien esta posibilidad no logr concretarse por el
desinters de Estados Unidos, abri una brecha importante entre las elites
del Mercosur y el planteo volvi a repetirse en distintas oportunidades por
parte de los gobiernos de Uruguay (2000) y de Paraguay (2002), pases que
se hicieron eco de la estrategia de los Estados Unidos de seducir y de dividir
el frente interno del Mercosur en el marco de las negociaciones del ALCA.
Si bien en un comienzo del Mercosur, estos dos pases se ubicaban dentro
de los principales ganadores relativos del mercado interno habiendo
multiplicado veinticinco veces su comercio intrazona en el caso de Uruguay
y setenta veces en el caso de Paraguay con el tiempo este dinamismo fue
mermando y hacia finales de los aos noventa, el volumen del comercio
estaba concentrado en un 85% entre Argentina y Brasil. Estas asimetras
originales se fueron ampliando, sin que la regin previera polticas ni instrumentos para compensar a las pequeas economas por los costos de la
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70
integracin. La solucin a estos problemas recin fueron tomadas en cuenta

hacia finales del 2002 y se plasmaron en dos direcciones: la creacin de un
Fondo de Convergencia Estructural del Mercosur (FOCEM), que tena por
objeto la distribucin preferencial de dineros regionales para proyectos de
desarrollo en los pases ms pobres; y distintas iniciativas de integracin
productiva de Pymes de alcance regional, que encontraron dificultades para
ser implementadas por falta de fondos suficientes.
Una segunda fuente de conflictos surgi de las modificaciones unilaterales que la Argentina introdujo a su poltica industrial y comercial como
respuesta a la crisis del tequila (1994) a poco de firmarse el acuerdo de Ouro
Preto, y que despertaron nuevas incertidumbres sobre su compromiso con
la regin. El hecho que desencaden la decisin fue la fuga de capitales
que puso en vilo la continuidad del Plan de Convertibilidad y oblig al
gobierno a poner en marcha un programa de ajuste de gastos e ingresos y a
incluir una sobretasa fiscal a las importaciones y renegociar nuevos plazos y
condiciones con los organismos de crdito internacional. El efecto de esta
crisis repercuti, un ao ms tarde sobre Brasil, con un aumento del saldo
negativo de su balanza comercial. Las autoridades buscaron desacelerar el
ritmo de crecimiento y la demanda agregada, ajustando en este caso sus bandas cambiarias, encareciendo el crdito al consumo, penalizando el ingreso
de inversiones de corto plazo y aumentando los impuestos a la importacin.
Los efectos de estas medidas unilaterales, enturbiaron las prcticas de libre
comercio, generaron una competencia de apoyos encubiertos para atraer la
inversin y multiplicaron los conflictos comerciales en el marco de la OMC
y del Mercosur. Una vez superadas las turbulencias, los gobiernos decidieron
incluir algunos cambios para mejorar los mecanismos del libre comercio
entre socios y profundizar la integracin. Entre los cambios se convinieron:
acelerar la informacin de los procedimientos aduaneros de frontera y la
normativa aduanera, armonizar las normas tcnicas y sanitarias, avanzar en
la coordinacin de los regmenes comunes de regulacin para los sectores
automotrices y azucareros que seguan siendo una excepcin a la UA. Esta
crisis gener un proceso de construccin de nueva normativa, como la que
promova la liberalizacin de servicios, una normativa sobre inversiones, un
cdigo aduanero y la defensa de la competencia en el marco de las compras
pblicas. Si bien fueron consensuadas a nivel regional, todas estas normas no
logaron implementarse a nivel regional ni nacional por la resistencia de sus
gobiernos a la internalizacin y por la ausencia de mecanismos vinculantes
en la estructura del Mercosur.
Pero sin lugar a dudas, las crisis ms importantes por las que ha atravesado el proceso de construccin del mercado interno es el resultado de las
devaluaciones de las monedas que decretaron las dos principales economas
de la regin. Si bien es cierto, como sealamos antes, que el Mercosur
haba decidido postergar en los hechos la coordinacin de sus polticas
macroeconmicas, esta convergencia se plasm en los hechos durante los
aos 1995-1998 por la decisin de los gobiernos de atar sus monedas a la
paridad oro. Esta convergencia es la que explica el perodo de bonanza y
crecimiento del comercio intrarregional en esos aos; pero esta paridad bilateral se vio suspendida en 1999 por el gobierno de Brasil que decide devaluar
unilateralmente el real como respuesta al shock externo derivado del efecto
arroz (1997). El desencadenante de esta decisin fue una vez ms, la huida
masiva de fondos que a pesar de las elevadas tasas de inters no lograron
ser frenadas. La adopcin unilateral de un esquema de libre flotacin de su
moneda, implic una devaluacin nominal de alcances significativos, que
gnero una fuerte contraccin del mercado regional. La rigidez cambiaria a
la que est atada la Argentina con la convertibilidad peso/oro no le permiti
al gobierno administrar su poltica cambiaria: su nica opcin era recurrir a
medidas de proteccin comercial, como el uso de medidas de salvaguardias
y compensatorias para evitar el ingreso masivo de productos del Brasil,
aunque no lograra detener el xodo masivo de inversiones, que huyeron
a Brasil en bsqueda de menores costos y ms mercado de consumo. Estas
decisiones de proteccin unilateral de uno y otro lado, abrieron el perodo
ms oscuro y crtico del Mercosur, caracterizado por el estancamiento en
las negociaciones intrazona, por las disidencias en foros internacionales y
por la cada abrupta de la actividad productiva y comercial del comercio
intrazona. Unos aos ms tarde, en 2001, la Argentina volvera a recurrir
a la estrategia de devaluacin unilateral usada por Brasil, para sobrellevar
una profunda crisis econmica y financiera. Con l esta devaluacin, dejaba
atrs la convertibilidad del peso y el gobierno recuperaba la posibilidad de
administrar uno de los resortes fundamentales de su economa, la poltica
cambiaria. Al final de estas crisis, que parecan terminales, el Mercosur se
encontr una vez ms con el apoyo de los presidentes del Mercosur para
revitalizarlo.32 En esta oportunidad y en consonancia con el cambio de
32. La supervivencia del Mercosur a las crisis econmicas y el apoyo que recibieron de los gobiernos
de Argentina y Brasil en las distintas coyunturas, pero sobre todo tras la crisis del 1999 y 2001
ha llevado a distintos analistas a criticar las visiones economicistas con las que se ha justiciado
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poca, los ejecutivos nacionales propusieron cambios en la agenda de polticas, incorporando la agenda de desarrollo productivo y de reduccin de las
asimetras (ver Captulo 3) tambin propuso cambios institucionales entre
los que se destaca, la decisin de retomar la iniciativa poltica del proceso
a travs de las cumbres presidenciales. Otro hecho novedoso ha sido la primera ampliacin del bloque, incluyendo a Venezuela como nuevo miembro.
En lo que hace a la construccin del mercado interno, las novedades han
sido pocas. Los nuevos gobiernos retoman la vieja agenda de profundizar la
unin aduanera a travs del cdigo comn y la armonizacin de las barreras
para-arancelarias y tcnicas. Tambin avanzaron en la construccin de una
mayor institucionalidad en el sistema de solucin de controversias con la
creacin de un tribunal de apelacin en segunda instancia, de carcter
permanente. En cuanto a las condicionalidades para la inclusin de Venezuela, el Mercosur plantea una etapa de transicin de diez aos para que el
nuevo miembro se adapte y ajuste su estructura arancelaria al estado actual
del bloque, para luego asumir como miembro pleno, con voz y voto en las
decisiones.33 Pero ms all de estos cambios, la coordinacin de incentivos
y la de la macroeconoma siguen siendo las principales deudas del proceso
de construccin de una unin aduanera, habida cuenta de las crisis pasadas
y del aumento de las asimetras entre los Estados partes.
Llegamos as al ao 2010 con un proceso de integracin regional que
lejos de alcanzar las metas originarias de mercado interno, ha ido siendo
un proceso de construccin institucional. La meta de alcanzar un mercado
comn con coordinacin de polticas macroeconmicas ha ido perdiendo
espacio en favor de la construccin de una unin aduanera, que solo ha podido avanzar en la instauracin de un Arancel Externo Comn, administra,
con dificultades y excepciones el comercio intra y extrazona.
Esta dificultad demostrada por los gobiernos de avanzar en la coordinacin de polticas ms all de los efectos derivados de las reformas
(justificado) el origen del Mercosur y su denominacin como nuevo regionalismo. Estos autores
sealan que en sus orgenes se combinan razones de tipo trgico, como el inters de los gobiernos
nacionales de posicionar geopolticamente a la regin en el contexto internacional, con otras
de tipo constructivista, como la creacin de redes y anillos burocrticos (Gomez Mera, 2008).
33. La inclusin de Venezuela como miembro pleno recin se sustancia hacia fines de junio de
2012 en una coyuntura altamente controvertida por el estado de suspensin de uno de sus socios
(Paraguay) y sin haber alcanzado la liberalizacin comercial ni la armonizacin normativa. Para
la primera de estas condiciones, se crea un grupo de trabajo y se disea un cronograma de plazos
de desgravacin bilateral entre los cuatro, seis y siete aos, que podr extenderse hasta el ao
2020 en los productos sensibles.
estructurales, ha llevado a muchos economistas a caracterizar al Mercosur

como una zona de libre comercio de bienes. Sin embargo, una mirada
semejante pierde de vista los resultados obtenidos en materia de interdependencia econmica. La interdependencia que se cre en el Mercosur por
la combinacin de tres acciones: desregulacin, privatizacin y proteccin,
contribuy a generar un proceso de especializacin y de la complementacin que dio lugar a la creacin y fortalecimiento de las multilatinas,
relocalizando algunas de sus actividades ya existentes e instalando otras
nuevas.34 Sin embargo, esta especializacin no trajo consigo externalidades positivas, como la innovacin de gestin estratgica ni de producto
global, sino que se dedican a satisfacer la demanda regional (Porta, Gutti
y Bertoni, 2010).35
4. Conclusiones
Este es el momento para retomar la pregunta inicial del captulo acerca
de la caracterizacin que se hace del Mercosur como un caso fallido de
integracin comercial en la literatura. Ms all de los enfoques y visiones
diferentes, la mayora de los estudios hablan del fracaso de este proceso por
alcanzar las metas propuestas; por construir instituciones supranacionales,
por la escasa interdependencia creada, etc. La propuesta de estas pginas
es tratar de desmitificar esta idea, considerando que la mayora de los argumentos se apoyan en axiomas tericos fuertemente normativos y/o toman
como patrn o criterios de xito, experiencias concretas con pocas chances
de reproducirse en otros contextos y tiempos.
Para desmitificar esta idea y demostrar la peculiaridad o especificidad
del Mercosur partimos de la definicin de la integracin comercial, como el
34. Un total de cien items arancelarios concentran el total del comercio bilateral entre Argentina
y Brasil, (97% de las exportaciones de Argentina a Brasil y 92% de las de Brasil a la Argentina); a
su vez los veinticinco primeros representan el 80% y 60% respectivamente y entre estos la mayora
se agrupa en materias primas y productos agrcolas de baja elaboracin y productos del complejo
automotriz y combustible para el caso argentino y productos del complejo automotriz, minerales
y papel para el caso de Brasil (Porta, Gutti y Bertoni, 2010: 236).
35. Este proceso de complementacin intrafirmas fue alcanzado por una multiplicidad de factores
que se retroalimentan entre ellos, la poltica comercial y los flujos de inversin externa. Estos
nuevos flujos tendieron a concentrarse en un grupo acotado de sectores especficos que dentro
de la industria manufacturera se encuentran la siderurgia y la petroqumica y en los sectores tradicionalmente basados en las ventajas comparadas (comodities y manufacturas de base primaria).
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74
resultado de la estrategia de coordinacin intergubernamental con el fin de

alcanzar un mercado ampliado. No se trata de cualquier poltica regional,
sino del primer paso hacia la integracin econmica, ya que la creacin de
este nuevo espacio aumenta la interdependencia entre los pases y genera
impactos y efectos sobre otras polticas y actores econmicos.
Hasta aqu las coincidencias entre las distintas teoras de la integracin
(econmica). Las diferencias se manifiestan en trminos de los alcances
de la coordinacin requerida y sobre los factores o condiciones necesarias
para que la integracin sea exitosa, genere mayor crecimiento y desarrollo
en la regin. Para algunas teoras, la coordinacin entendida como la
intervencin pblica debe ser mnima y el xito estar en gran medida
determinado por la presencia de la complementariedad entre las estructuras
productivas que se integran, cuanto ms distintos y asimtricos los pases,
mayor garanta para la interdependencia. Para otros en cambio, los alcances
de la interdependencia estn determinados por la voluntad de los gobiernos
de delegar soberana en instituciones y disciplinas comunes. Y no se trata de
generar cualquier tipo de interdependencia, sino de favorecer aquella que
adems de crear riquezas permita una distribucin y desarrollo equitativo
entre las partes que integran la regin. Lo interesante de destacar es que
esta controversia no separa a las teoras de las RR.II. de las econmicas;
sino que genera una divisin al interior de ellas distinguiendo a las visones
mainstream (realismo y neoclsicas) por un lado y las teoras de la integracin
y al estructuralismo, por el otro.
Luego de este rpido recorrido por la literatura, nos sumergimos en la
descripcin de las dos experiencias de integracin comercial ms exitosas
(en trminos de interdependencia) hasta ahora conocidas: la UE y el Nafta. En cada una de ellas se describi, de manera estilizada, las formas y los
procedimientos que se crearon para alcanzar el mercado ampliado (poltica
comercial). De la comparacin surgen varios elementos que desmienten
muchos de los axiomas hasta entonces sostenidos por las teoras. La experiencia europea, por ejemplo, demostr que el proceso de construccin de
un mercado ampliado no era un proceso automtico por ms instituciones
de carcter supranacional que existiesen. No se trataba, como decan las
teoras funcionalistas, de un proceso mecnico de spill over sino de un
proceso de negociacin continua en la que los gobiernos delegaban cuotas
de soberana en coyunturas especficas. La experiencia del Nafta, por su
parte, desmenta el axioma del avance progresivo. El acuerdo del Nafta
demostraba la importancia del tipo de contrato. Un contrato cerrado y
bien delimitado en trminos de sus alcances e instrumentos, haba logrado

frenar el efecto de derrame hacia nuevas agendas y nuevos actores luego
de la negociacin. Tambin este proceso demostraba que las hiptesis de
los neoinstitucionalistas acerca de la necesidad de proveer de incentivos
materiales para asegurar la coordinacin entre las partes asimtricas eran
relativas. Si bien la intervencin pblica estuvo recortada desde un comienzo
solo a la integracin negativa, las expectativas que el acuerdo gener en
Mxico, tuvo implicancia en la armonizacin de nuevas agendas como la
de propiedad intelectual, la monetaria, etc.
Llegamos as a la ltima parte del captulo, en la que se analiza la poltica comercial del Mercosur. Tambin en este caso, la descripcin de los
avances y retrocesos sufridos en materia de construccin institucional nos
permiten aportar nuevos elementos a la discusin terica. Se trata sin lugar
a dudas de un proceso de deconstruccin institucional, que tira por la borda
los axiomas de la literatura que nos hablan de un proceso lineal, en donde
no solo hay impasses (UE) e interrupciones (Nafta) sino donde las partes
tambin pueden decidir flexibilizar los compromisos previamente firmados.
El Mercosur desmiente este axioma: si bien en el momento inicial los pases
se comprometieron a alcanzar un mercado comn, con posterioridad redujeron de comn acuerdo sus alcances a una unin aduanera; incumplieron de
manera consensuada los plazos para la desgravacin arancelaria y transgredieron de manera unilateral las prcticas de convergencia monetaria. A pesar
de ello, ningn gobierno decidi patear el tablero, ni abandonar el bloque;
por el contrario aceptaron y promovieron esta flexibilidad de normas y de
prcticas de comn o implcito acuerdo que conllevara a un aumento de la
interdependencia productiva en favor de un nmero reducido de sectores
y de empresas transnacionales (multilatinas).
Quizs la explicacin de este fenmeno de debilidad en la construccin
institucional no resulte tanto una cuestin mecnica como la (no) existencia
de instituciones supranacionales o de complementariedad productiva; sino
en los dilemas que envuelve toda accin colectiva (cooperacin) intergubernamental. En el ejercicio cotidiano del clculo costo/beneficio sobre si
permanecer o salir, todos los gobiernos prefieren no perder las reducidas
ganancias del corto plazo; a la decisin de avanzar en una mayor coordinacin de polticas (como las macroeconmicas) que le asegurar mayores
ganancias en el largo plazo. Este temor de un salto al vaco se explica por
los vicios que acompaaron inicialmente al proceso; pero se ampla con el
paso del tiempo y a medida que aumentan las asimetras entre los socios,
75
76
ya que el que gana ms, menos inters en reducir su soberana tiene y de

asumir costos internos, en pos del bien comn.
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77
CAPTULO III
La integracin productiva como

smbolo de un cambio de poca:
del neoliberalismo a una visin
desarrollista1
El objetivo de este captulo es analizar los avances de la agenda de

integracin productiva en el Mercosur. Por su complejidad tcnica y el
tenor de su temtica, esta cuestin ha sido trabajado tradicionalmente
por economistas que analizan las bases materiales y metodolgicas para su
concrecin (Lucngeli, 2007; Porta, 2007; Machado y Lpez, 2009; Bembi
de Angelis y Molinari, 2012). Sus conclusiones sealan que se trata de un
bloque donde el grado de complementacin es escaso, como consecuencia
tanto de factores domsticos falta de especializacin como regionales
incumplimiento de reglas comerciales, falta de inversin en infraestructura
y fuertes asimetras internas. Si bien no hay coincidencia sobre cules son
los sectores con potencialidad a futuro, ninguno de los trabajos niega la
presencia de este fenmeno en la regin.
En este captulo, en cambio, proponemos un abordaje desde la ciencia
poltica y las RR.II.. En este sentido, el anlisis se focalizar en la agencia
los actores polticos y su capacidad para avanzar y superar los obstculos
de la accin colectiva regional ms que en los determinantes econmicos y
estructurales que posibilitan o dificultan la construccin de cadenas de valor
a nivel regional. Sin desestimar la importancia de estas ltimas y asumiendo
1. Este captulo est basado en Botto, M. y Molinari, A.: Un anlisis sobre las polticas de integracin productiva en el Mercosur, en Revista Cuaderno de Negocios Internacionales e Integracin,
N 77, Universidad Catlica de Uruguay, julio-diciembre 2013; y en Botto, M.: Los alcances de
la poltica de integracin productiva regional. El caso del Mercosur en perspectiva comparada,
en Revista Perspectivas Internacionales, Vol 9-1, Facultad de Humanidades y Ciencias Sociales
Universidad de Colombia, 2013.
79
80
Captulo III. La integracin productiva como smbolo...
como premisa que sin condiciones estructurales la complementacin es

imposible, la teora poltica seala que aunque estas sean necesarias, no
son suficientes y que para que se concrete la integracin tiene que haber
voluntad y decisin por parte de los gobernantes.
Esta decisin de los gobiernos partes de cooperar regionalmente y crear
reglas e instituciones comunes est atada a la certidumbre en torno a dos
temores o amenazas inherentes a todo proceso de cooperacin (Laursen,
2010). El primer problema es el temor de que las reglas, una vez establecidas, no sean cumplidas de igual modo por todos los miembros del acuerdo
(problemas de enforcement); el segundo es el temor de que esta cooperacin
ample las desigualdades que separan a los pases miembros, en vez de reducir
las asimetras de poder internas al bloque (distribucin desigual). En la medida que estos problemas inherentes a toda accin colectiva regional estn
contemplados y solucionados por las instituciones regionales, el proceso de
consolidacin y profundizacin estar garantizado y, de manera inversa, en
la medida que las instituciones y las prcticas no prevengan los peligros del
aprovechador free rider, el rgimen se ver debilitado.
Una manera de evaluar estos efectos y de medir el nivel de integracin
alcanzado es a travs del tipo de institucin creada. Para ello es importante
identificar, en primer lugar, si se trata de instituciones supranacionales cuyo
poder de aplicacin est por encima de las estatales; o por el contrario, si las
decisiones siguen atadas al control de los Estados nacionales, es decir, si se
trata de instituciones intergubernamentales. En segundo lugar, si la decisin
de los Estados miembros de abandonar el bloque (exit) recibe alguna sancin
o costos explcitos y/o implcitos (como la prdida de beneficios). Y por
ltimo, si hay una presencia o participacin de actores no gubernamentales
(privados o sociedad civil) en el proceso decisional (Schmitter, 2011). En
este sentido, cuanto ms alejado de la forma tradicional, es decir, cuanto
mayor la supranacionalidad, mayores sern los costos de abandono, mayor
participacin no-gubernamental habr y ms consolidada o profunda ser
la cooperacin y el proceso de integracin regional.
Siguiendo esta lgica argumental, este captulo propone analizar los
avances en la agenda del Mercosur en torno a la integracin productiva
regional (de ahora en ms IPR), identificando el proceso de construccin
institucional. Para que el anlisis est anclado en situaciones no idealizadas,
usaremos el mtodo comparado, analizando las continuidades y rupturas
respecto al pasado (comparacin diacrnica) y respecto a los alcances de
otros procesos de integracin productiva que se estn llevando en otros
bloques de manera contempornea. La idea que se desprende de estas pginas es que la IPR se ha instalado como un deseo en la agenda actual de
integracin en el Mercosur. En pos de ella se han construido instituciones
regionales y discursos que hablan de mayor institucionalidad y participacin
no gubernamental. Sin embargo, al momento de su implementacin se ven
frenados por el desinters de los Estados y de la creciente asimetra entre
las partes.
El captulo est dividido en tres partes. En la primera se define el concepto de integracin productiva, identificando los elementos y requisitos
que la caracterizan desde la literatura econmica. A continuacin, se avanza
en la caracterizacin de tres experiencias de IPR consideradas exitosas: el
acuerdo de Libre Comercio de Amrica del Norte (ms conocido en sus
siglas en ingls, Nafta), la Unin Europea (UE) la Asociacin de Naciones
del Sudeste Asitico (ASEAN). En cada caso se identifican cules han sido
las fuerzas de coordinacin y los instrumentos utilizados. Finalmente, en
la tercer parte se entra de lleno en la experiencia del Mercosur, analizando
en un principio los cambios operados en el tiempo, a travs de experiencias
como las de los aos sesenta y ochenta para terminar con la caracterizacin
y comparacin de los alcances actuales en la materia.
1. El concepto de integracin productivo aplicado a la

integracin regional
La definicin y alcance del concepto integracin productiva no
encuentra consenso entre los propios especialistas. Si bien este concepto
hace referencia a la creacin de cadenas productivas de valor que a travs
de su configuracin en redes verticales u horizontales buscan mejorar su
competitividad, existen diferencias en cuanto a los factores que la hacen
posible. En los aos noventa la idea de integracin productiva estuvo asociada al concepto de cluster y a la idea de la concentracin geogrfica de
empresas que actan en actividades estrechamente relacionadas entre s,
para compartir informacin y reducir los gastos de la transaccin.2 Con el
2. El ejemplo ms conocido fue el del Sillicon Valley, que agrupaba a empresas y universidades en
torno a la actividad informtica. A partir de ello, se interpret a la integracin productiva como
un proceso de fragmentacin y especializacin, promovido por empresas de gran tamao que al
descentralizar actividades que ya no se consideran estratgicas para su negocio, se articulan con
empresas de menor tamao dentro de un mismo espacio territorial (Porter, 1998).
81
82
tiempo este fenmeno de concentracin industrial se ampli y diversific,

abandonando la impronta territorial: a los clusters territoriales se sumaron
otros como los clusters sectoriales, (donde diversas empresas operan en conjunto en un mismo sector comercial) y los clusters verticales y horizontales.
De la misma manera el concepto super su impronta privada para identificarse como una herramienta de poltica econmica en la que los gobiernos
tambin contribuan al fenmeno mediante polticas de promocin.
A nivel regional, el foco de atencin de los especialistas est puesto
en las distintas formas y herramientas para promover la fragmentacin y la
complementacin de las distintas estructuras productivas que componen el
bloque (Porta, 2007; Del Castillo y Sauto, 2008; Techakanont, 2008; Dullien, 2009; Machado y Lpez, 2009; entre otros). El objetivo, en este caso,
no es solo mejorar la coordinacin de las polticas y actividades nacionales
ya instaladas, sino tambin el establecimiento de mecanismos estables de
cooperacin y asociatividad interempresarial, el desarrollo de nuevos sectores y la reconversin por especializacin, la coordinacin de polticas de
competitividad, tecnolgicas y de innovacin, la promocin de la integracin
de cadenas de valor regionales, y la definicin de polticas de cooperacin
entre competidores (Lucngeli, 2008; Porta, 2011; Porta y Peirano, 2011;
Membi de Angelis y Molinari, 2012). En este sentido, Hiratuka et al. (2009)
justifican la existencia de polticas de IP en aquellos pases que apunten a
promover una integracin que refuerce las economas de escala y de especializacin, intensificando un proceso de industrializacin hacia actividades
de mayor valor agregado (Chudnovsky y Porta, 1991).
Para que este proceso tenga lugar, se requiere como premisa la reduccin o eliminacin de las barreras arancelarias. Al reducir o eliminar los
costos de transaccin y favorecer un aumento en el intercambio de bienes
y/o servicios finales de un mismo complejo productivo, es probable que los
productores de un pas incluyan dentro de sus proveedores a fabricantes de
insumos o componentes de los pases socios, y/o que la cooperacin intrarregional incentive el desarrollo conjunto de nuevos productos, la adaptacin
de los procesos a las nuevas condiciones de competencia en los mercados
internacionales y la utilizacin conjunta de infraestructura productiva o
comercial (CEP, 2003: 53).
Sin embargo, no se trata de un fenmeno espontneo. Para que esta
liberalizacin arancelaria favorezca efectivamente la complementacin y
coordinacin productiva entre los pases del bloque se deben cumplir al
menos dos condiciones (Porta, 2007). La primera es que los incentivos de
escala sean efectivos, es decir, que exista una percepcin de certidumbre

sobre las condiciones de libre comercio intrazona en el mediano y largo plazo;
solo as los agentes econmicos desarrollarn estrategias de especializacin.
La segunda condicin se refiere a la existencia de un entorno de prcticas y
de polticas que aliente la cooperacin interempresarial, como por ejemplo,
la existencia de una infraestructura y logstica que ayude a minimizar los
costos de operar regionalmente el comercio intrarregional; la existencia de
capacidades, recursos tecnolgicos y de redes de circulacin de informacin
y saberes que permitan recorrer la curva de aprendizaje de una actividad
de forma automtica.
Las diferencias entre los especialistas aparecen en trminos de los
alcances de la intervencin pblica. Para algunos de ellos, como Machado
y Lpez (2009), la intervencin se reduce a la creacin de instrumentos de
poltica industrial no proyectados especficamente para ese fin, como puede
ser la creacin de un mercado comn que asegure la libre circulacin de
los factores (capital y trabajo) y armonice y limite el uso de regulaciones
nacionales de carcter discriminatorio (ayudas o subsidios). Para otros, en
cambio, se requieren polticas ms activas que promuevan una mayor convergencia entre las estructuras internas de los pases miembros.
Siguiendo a Porta (2007) no existe un nico formato de IPR, sino que
las modalidades que adquiere el bloque en la materia dependen del actor
o mecanismo de coordinacin. A este respecto se identifican al menos tres
modelos posibles: dos de carcter privado y un tercero de carcter pblico.
Un primer esquema de carcter privado es el liderado por las reglas del
mercado, caracterizado como un mecanismo descentralizado, cuyas caractersticas de horizontalidad lo haran igualmente disponible para todos los
agentes econmicos. El segundo es igualmente privado pero en este caso
motorizado por redes entre empresas que pueden adquirir modalidades
diferentes: las empresas multinacionales (EMNs) que a travs de filiales
en distintos bloques regionales generan un esquema de especializacin/
complementacin entre bloques e intra-firma; las cadenas de proveedores
caracterizadas por una empresa que comanda y articula una red de vnculos de aprovisionamiento con otras empresas independientes radicadas en
otros pases del bloque, aunque dependientes de la primera para definir su
estrategia de produccin; y por ltimo, los clusters, caracterizados por la
concentracin de empresas, instituciones y dems agentes, relacionados
entre s por un mercado o producto, en una zona geogrfica relativamente
definida que abarca distintos pases socios del regionalismo.
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El tercer motor de la IPR es la coordinacin pblica regional que, a

diferencia de los anteriores, supone la intervencin de los Estados y gobiernos del bloque para regular y promover polticas productivas coordinadas
o comunes. Es sin lugar a dudas en este ltimo esquema donde se hace un
planteamiento ms normativo de la IPR y donde la cooperacin interempresarial en el seno de un proceso de integracin es visualizada como un
bien pblico regional necesario. En este sentido, la IPR sirve para gestionar
y minimizar las asimetras existentes, tanto las originadas por factores estructurales propios de los pases socios, como aquellas instaladas por sus polticas
e intervenciones regulatorias. La coordinacin regional se vuelve necesaria
cuando los mecanismos privados presentan dificultades que el mercado no
puede resolver, por ejemplo, cuando existen fallas de coordinacin entre
agentes privados independientes.
Estos distintos esquemas de coordinacin productiva a nivel regional no
son excluyentes, sino que aparecen, como veremos en el apartado siguiente,
combinados en la historia o evolucin de los distintos casos o experiencias
concretas.
2. Las distintas experiencias regionales

De las numerosas experiencias de integracin de los ltimos treinta
aos, describiremos tan solo las ms destacadas por la literatura en trminos
de crecimiento econmico y de peso en el comercio global: ASEAN,3 Nafta y
la Unin Europea, identificando el actor y los instrumentos de coordinacin
que prevalecieron en el tiempo.
2.1. El caso de la ASEAN
El caso asitico se inscribe dentro del modelo de cadenas de proveedores, donde la iniciativa est liderada por empresas que estructuran cadenas
3. La Asociacin de Naciones del Sudeste Asitico (ASEAN) fue creada en 1967, teniendo como
socios fundadores a Indonesia, Malasia, Filipinas, Singapur y Tailandia. En 1984 se uni Brunei
Darussalam, en 1995 Vietnam, Laos y Myanmar en 1997 y por ultimo Camboya en 1999. Los
objetivos de ASEAN son: (1) acelerar el crecimiento econmico, social y el desarrollo cultural de
la regin a travs del esfuerzo conjunto y un espritu de igualdad y fraternidad; y (2) promover la
paz y estabilidad de la regin a travs de un estricto respeto al Estado de derecho y los principios
de la Carta de la Organizacin de las Naciones Unidas, en la relacin entre los distintos Estados
miembros. Consultar en http://www.aseansec.org
de produccin vertical articulndose con los pases del bloque a travs de

una divisin del trabajo de acuerdo a sus ventajas comparativas. Adems,
la presencia gubernamental es va de mnimos instrumentos de carcter
regional, como la decisin de coordinar la poltica arancelaria tendiente
a reducir los impuestos para atraer flujos de inversin extranjera directa
(IED). El resto de los instrumentos de promocin productiva, como las polticas de exencin de impuestos para atraer IED, los apoyos y subsidios a la
produccin y las polticas de capacitacin de mano de obra, son diseados
y adoptados a escala nacional resultado de una fuerte planificacin estatal.
Esta combinacin de estrategias pblico-privadas dio origen a un modelo
de IPR conocido comnmente como el vuelo de los gansos segn el cual
los pases de mayor desarrollo econmico y tecnolgico descentralizan la
produccin, desplazando de manera gradual aquellas ramas productivas en
las que ya no son competitivos, a las que dejan en manos de economas menos
desarrolladas que van adquiriendo progresivamente mayor conocimiento
en las cadenas de produccin. De esta manera se materializa un reemplazo
de liderazgo, mientras las primeras inician otro vuelo, esta vez en sectores
productivos de mayor valor tecnolgico y agregado que el anterior. Lo interesante de destacar es que este liderazgo que ejercen potencias econmicas
extra bloque como Japn, primero y China, en la actualidad no lo hacen
directamente los gobiernos, sino empresas nacionales que son apoyadas y
promocionadas por polticas nacionales de alcance regional (Nesadurai,
2005).
Por otro lado, la ASEAN no cuenta con instrumentos para reducir
las asimetras estructurales entre sus miembros, dado que son justamente
las empresas en las economas ms pequeas las principales proveedoras
de las casas matrices (situadas en las ms grandes economas del bloque),
con la consecuente transferencia tecnolgica. Este mecanismo de mercado
garantiza en el mediano y largo plazo mayores ingresos y competitividad en
todos los eslabones de la produccin (Shimizu, 1999; Shimokawa, 2004;
Nesadurai, 2005; Techakanont, 2008).
Las iniciativas de esta poltica de IPR son prcticamente dos la conocida como Brand-to-Brand Complementation Scheme (de ahora en ms
BBC) y la ASEAN Industrial Cooperation (de ahora en ms AICO) las
cuales se pusieron en marcha de manera consecutiva desde finales de los
ochenta. En ambas, el liderazgo y la puesta en la agenda regional provino
de redes empresariales, mientras que el papel de los gobiernos reunidos en
el bloque se limit a contribuir a su puesta en marcha a travs de polticas
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arancelarias cuyos objetivos eran facilitar la creacin de cadenas de valor

dentro de la ASEAN y aprovechar las economas de escala (Shimizu, 1999;
Yoshimatsu, 2002).
En el caso de la BBC, la propuesta fue de Mitsubishi, empresa automotriz
japonesa, como resultado del diagnstico de situacin que haca de la industria automotriz a mediados de los ochenta y de su estrategia futura. Hasta
ese entonces, la estrategia de la empresa haba sido la de construir plantas
de produccin en distintos pases del bloque como Filipinas, Tailandia y
Malasia. Si bien el consumo de autos en la regin se vena ampliando,
el mercado interno de cada uno de estos pases segua siendo pequeo en
relacin a la elevada carga de inversin de cada planta local. Para reducir
los costos de inversin, la empresa se propuso fragmentar la produccin
en distintos pases y luego exportarla hacia plantas en otros pases para su
ensamble. Para ello, Mitsubishi propuso a los gobiernos de la ASEAN la
aplicacin de dos medidas: en primer lugar, reducir a la mitad las tarifas
para partes importadas; y en segundo, considerar las partes importadas como
partes domsticas e incluirlas en el clculo del ratio de produccin domstica.
En 1987 los pases del bloque firman el acuerdo y lo aplican a todas las
empresas automotrices de origen nipn, principalmente Mitsubishi Motors
Corporation, Toyota Motors, Nissan Motors y, a partir de 1995, Honda
Motors. La intervencin de los gobiernos no solo se limitaran a fijar los
aranceles sino tambin a su implementacin a travs del Coime (Comit
de Industria, Minerales y Energa) (Hamaguchi, S/F).
Casi diez aos despus, en 1996, la ASEAN puso en marcha el segundo
instrumento el AICO que ampli los beneficios de la iniciativa anterior
al resto de los sectores y empresas. A cambio de la reduccin arancelaria,
se exiga a las empresas que aportaran un mnimo del 30% de capital nacional y que involucraran en la cadena de valor al menos dos compaas
de distintos pases del bloque. Esta segunda iniciativa tambin mostr un
intento, aunque fallido, de los gobiernos nacionales por recuperar un mayor
protagonismo en la coordinacin de la iniciativa, anteponiendo regulaciones nacionales. Si bien la intensin de los gobiernos nacionales era la de
beneficiar a sus propias empresas, las regulaciones intra-bloque terminaron
por opacar el instrumento a nivel regional y generaron resistencia por parte
de las EMNs. La medida fue rpidamente revertida tras la crisis que afect
a la regin en 1997 que oblig a los gobiernos a fortalecer las instituciones
regionales, desregulando los requisitos operativas antepuestos al AICO a
travs de reglas ms laxas. Los resultados no se hicieron esperar, el nmero
de solicitudes aprobadas haban repuntado de dos (en 1998) a cincuenta y

dos (en 2000). Hacia el ao 2003, el AICO comenzar a perder vigencia
por la firma del Acuerdo de Libre Comercio (AFTA) que, si bien otorgaba
reducciones similares a los procesos de complementacin productiva (en
el rango de 0 al 5%), su aplicacin no estara administrada de manera
discrecional por las empresas y los Estados, sino a travs de los incentivos
propios del mercado.
En cuanto a los beneficiarios de este modelo de IPR se encuentran,
en primer lugar, las grandes corporaciones en especial las automotrices y
electrnicas de la ASEAN que fortalecieron su complementacin de partes
y redujeron sus costos de inversin de forma significativa (Yoshimatsu, 2002).
En segundo lugar, se vieron favorecidos pases como Japn y China que, sin
pertenecer al bloque, aprovechan sus acuerdos discriminatorios para asegurar
su estatus en el mercado de la ASEAN frente a la competencia extranjera.
En tercer lugar, se beneficiaron los pases del bloque con la excepcin de
Indonesia que adems de aumentar su actividad productiva, se aseguraron
una mayor transferencia tecnolgica entre las distintas cadenas de valor de
la produccin local por medio de la inversin externa.
2.2. El caso del Nafta
Tambin en el caso del Nafta se observa un proceso de creacin de
cadenas de valor regional, en el que las empresas estadounidenses se asocian
con pares en Mxico para reducir los costos y as mejorar la competitividad de
sus productos en el mercado global. Sin embargo, en este caso el mecanismo
de coordinacin es el mercado, que promueve la fragmentacin y complementacin de cadenas verticales de acuerdo a las ventajas comparativas de
las estructuras productivas de los pases miembros. La nica intervencin
que se les reserva a los gobiernos en este esquema es la eliminacin de las
barreras arancelarias y no arancelarias que distorsionan el libre juego de
la oferta y la demanda. Este requisito fue alcanzado en el ao 1993 con la
firma del Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte, mediante el
cual se amplan los alcances de un acuerdo anterior entre Estados Unidos
y Canad (Cusfa, 1987).
La incorporacin de Mxico a redes productivas preexistentes lejos
de achicar las asimetras entre los pases miembros, las ampli. La desaparicin de barreras de proteccin arancelaria y para-arancelarias provoc un aumento inmediato de inversiones estadounidenses en el sector
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manufacturero mexicano, especialmente en los sectores automotriz, de

equipamiento electrnico y textil. Sin embargo, en el Nafta la inversin
productiva no conllev, como ocurri entre los pases de la ASEAN, una
transferencia tecnolgica de pases ms ricos a ms pobres, sino que busc
tan solo aprovechar la mano de obra barata y poco calificada mexicana
para armar un producto de exportacin a partir de las piezas y partes de
mayor valor agregado generadas en las economas de mayor desarrollo en
la regin, como era la estadounidense y la canadiense (Eden, Lorraine y
Antoine Monteils, 2002).
Sin embargo, los estudios del sector automotriz del Nafta sealan que
el proceso de integracin productiva fue previo a la firma del acuerdo. Se
inicia a mediados de los aos sesenta cuando los gobiernos de Canad y
Estados Unidos acuerdan una poltica de promocin arancelaria a cambio
del compromiso por parte de las Big Three GM, Ford y Chrysler de que la
produccin canadiense no cayera a niveles inferiores a los de 1964 y que se
mantuviera la ratio produccin/ventas en ese pas.4 A travs de este acuerdo
los gobiernos de ambos pases sincronizaron la produccin en materia de
poltica de empleo y de exportaciones a terceros destinos, particularmente
Mxico, el Caribe y otros pases latinoamericanos.
La inclusin de Mxico en estas cadenas de valor fue posterior y a
iniciativa de las EMNs estadounidenses que, a mediados de los ochenta,
buscaron frenar la creciente penetracin japonesa en la regin. De cara a
esta amenaza, las Big Three consideraron la inclusin de Mxico como plataforma de exportacin para vehculos pequeos de bajo costo y empezaron
a invertir en plantas modernas. El supervit comercial a favor de Mxico
se produce en 1988 con una explosin de exportaciones de estos vehculos
hacia Estados Unidos, como su principal destino.
Si bien la creacin de joint ventures regionales es anterior a la firma del
Nafta, la eliminacin total de barreas arancelarias y no arancelarias (como
cuotas y/o contenido nacional, particularmente en Mxico) cre incentivos
para potenciar la IPR en la regin. Entre todos estos instrumentos de poltica
comercial, la creacin de fuertes reglas de origen jugaron un rol clave en el
proceso: por una parte, se convirtieron en barreras para que otros competidores externos europeos y japoneses no pudieran entrar en la regin; por
4. Uno de los principales antecedentes est dado por el US-Canad Auto Pact de 1965. Este
acuerdo cre el marco para futuros acuerdos comerciales, incluyendo el Canad-US Free Trade
Agreement (Cufta) de 1989 y el propio TLCAN de 1994.
la otra, incentiv a los productores locales y a las casas matrices a expandir la

inversin en redes locales de abastecimiento. La complementacin industrial
se localiz especialmente en las zonas de frontera entre Mxico y Estados
Unidos5 aportando recursos, mayores niveles de desarrollo y crecimiento a
algunas regiones del pas en detrimento de la nacin. Esta caracterstica ha
llevado a algunos autores a describir este modelo como de gran autonoma
local (Porta, 2007).
En cuanto a los beneficiarios de este esquema de IPR se identifican principalmente dos. En primer lugar, las empresas estadounidenses y mexicanas
a ambos lados de la frontera que lograron articularse y generar un rpido
crecimiento del comercio de componentes y productos finales de mayor
competitividad global (Eden y Monteils, 2002). En segundo lugar, Mxico
que gracias a su inclusin en cadenas de valor regional y global, ampli el
nmero de puestos de trabajo. Sin embargo, la literatura hace hincapi en
el hecho de que estos nuevos puestos de trabajo comnmente llamados
maquilas generaron un empobrecimiento y empeoramiento de las condiciones de trabajo en este pas por el escaso valor agregado que aportaban
y porque, a diferencia de la ASEAN, no conllevan a una transferencia
tecnolgica (Landau, 2005).
2.3. El caso de la Unin Europea
De los dos esquemas descritos anteriormente, la IPR europea es la experiencia ms cercana a la coordinacin pblica. Sin embargo, esto no ha
sido de desarrollo reciente sino que ha sido el resultado de una evolucin.
De acuerdo con Bekerman y Sirlin (2000), es posible identificar al menos
tres momentos en la historia de la IPR europea: la primera etapa, entre los
aos 1957 y 1970, est marcada por un predominio de cuestiones de poltica
comercial, agrcola, de defensa de la competencia y la ausencia a excepcin
de la CECA y el Euratom de mecanismos de coordinacin productiva. La
idea que subyace en esta decisin es la de una restructuracin industrial
espontnea a partir de la conformacin de un mercado unificado.
5. Cabe sealar el importante rol desarrollado por las maquilas a lo largo de dicha frontera. Las
mismas son factoras localizadas en ciudades mexicanas de la regin fronteriza con Estados Unidos
que suelen pertenecer a capitales extranjeros (generalmente estadounidenses). Estas factoras
importan materiales/insumos sin pagar aranceles, para terminar de ensamblar los productos finales,
que generalmente no son comercializados en Mxico (Landau, 2005).
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Una segunda etapa corre entre 1970 y 1985 y se caracteriza por los
primeros intentos de coordinar una poltica productiva a nivel regional. Esta
intervencin surgi como respuesta defensiva a la crisis regional conocida
como euro-esclerosis y se redujo a la creacin por parte de la Comisin
Europea (CE) de polticas de proteccin en sectores productivos en declinacin, mientas que los Estados nacionales mantuvieron la potestad de definir
su propia poltica industrial en sectores de alto valor agregado.
La intervencin activa de la UE en materia de IPR recin se pone en
marcha con la firma del Acta nica Europea en 1987. En esta tercera etapa
se consolida el mercado interno y se reemplaza el enfoque sectorial por una
perspectiva ms integral (Pelkmans, 2006). Los mecanismos de coordinacin elegidos se agrupan en tres direcciones: el primero, dirigido hacia los
Estados miembros, a los que se obliga a eliminar las ayudas nacionales. El
segundo grupo de restricciones van dirigidas a los privados, a quienes a
travs de una poltica comunitaria de competencia, se los obliga a eliminar
sus prcticas abusivas (posicin dominante o concentracin de empresas)
en el mercado interno. Por ltimo, la CE crea una batera de medidas y de
herramientas que buscaban promocionar los sectores ms postergados de
la cadena productiva regional, como las pequeas y medianas empresas y
las regiones menos industrializadas. Con ellas se buscaba no solo mejorar
la productividad regional en miras de la competencia global, sino adems
reducir las asimetras estructurales entre los pases miembros.
Entre las principales polticas de promocin se encuentra la de investigacin y desarrollo (I+D), capacitacin de recursos humanos y creacin
de redes de empresas. Para llevarlas adelante, la CE crea dos programas: el
Fondo Europeo de Desarrollo Regional o (FEDER), que financia proyectos
relativos a la convergencia econmica, competitividad regional y empleo;
y el Fondo de Cohesin, creado por el Tratado de Maastricht (1992), que,
destinado a los Estados con una renta per cpita por debajo del 90% de la
media de la Unin Europea, los ayudaba a financiar proyectos de infraestructura del transporte (redes transeuropeas) y proyectos ambientales. En ambos
casos, el origen de los fondos es el mismo y se obtienen principalmente de
los ingresos por aranceles aduaneros, una porcin del IVA de cada Estado
miembro y una contribucin adicional por parte de los miembros en base
al tamao de su PBI.
En cuanto a sus beneficiarios, los principales destinatarios de esta poltica distributiva han sido por una parte, las pequeas y medianas empresas
del sector manufacturero a las que se busca promover y especializar en
sectores productivos de alta tecnologa; y por la otra, los pases y regiones

de menor desarrollo, que inicialmente fueron Espaa, Grecia y Portugal, y
que a partir del ao 2004 se ampli a los pases del Este Europeo.
La literatura ms reciente habla de una cuarta etapa en el desarrollo
productivo regional, a la que se suma un nuevo mecanismo de integracin
productiva, esta vez liderado por empresas multinacionales de origen alemn y austraco, a la que llaman economa de Bazar (Dullien, 2009).
Con el objetivo de mejorar su posicin competitiva en el bloque y ampliar
su participacin en las redes globales, estas empresas terciarizan parte de
su cadena de produccin, comprando o produciendo partes baratas en los
nuevos Estados miembros de la UE, entre los que sobresalen la Repblica
Checa, Eslovaquia y Hungra, y que luego ensamblan en sus casas matrices
etiquetndolos como Made in Germany.
El sector automotriz es un buen ejemplo de esta nueva estrategia de
relocalizacin de las redes productivas europeas. La incorporacin de los
pases de Europa oriental a la Unin Europea y su estatus legal europeo le
permiti a las EMNs automotrices, principalmente las alemanas, evadir
regulaciones de contenido local de la Unin. En este sentido, el proceso de
relocalizacin de actividades industriales se explica en gran medida por la
existencia combinada de dotaciones factoriales favorables, como mano de
obra calificada barata y la disponibilidad de infraestructura del transporte
y comunicaciones (Machado y Lpez, 2009). Ninguno de estos beneficios
estaban disponibles para las EMNs automotrices estadounidenses o japonesas, fuera del bloque europeo (Van Tulder, 2004).
Esta ventaja comparada, sin embargo, fue a su vez potenciada por las
polticas de algunos gobiernos de Europa oriental a travs de polticas nacionales y subnacionales tendientes a atraer la IED a sectores especficos.
La estrategia de estos pases, Hungra a la cabeza, fue la de atraer a una
compaa clave en un sector especfico con grandes subsidios y luego esperar
que los proveedores lo siguiesen. Tambin a nivel nacional y subnacional, se
pusieron en marcha polticas de ayuda (subsidios, con pagos directos o provisin de infraestructura), de capacitacin de recursos humanos y creacin
de parques industriales dentro de las fronteras municipales (Dullien, 2008).
Hasta aqu el recorrido por las diferentes experiencias de IPR contemporneas. La comparacin de ellas nos habla de elementos de similitud y
diferencia. Entre los primeros, se destaca que en todos ellos, el objetivo que
le da origen a la poltica es el mismo: mejorar la productividad a travs de
cadenas de valor regional para lograr una mayor insercin en el mercado
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global. Tambin en todas estas experiencias el sector estrella ha sido el

automotriz, por su alto nivel de concentracin e innovacin tecnolgica
que acta naturalmente como lder en la articulacin de redes productivas.
Esto da cuenta del alcance selectivo de estos procesos que se inician en
sectores altamente concentrados donde resulta ms sencillo acordar reglas y
distribuir los beneficios de la produccin para luego extenderse a sectores de
tecnologa de punta, como son los electrodomsticos. Por otra parte, se trata
de procesos de integracin vertical que buscan promocionar a las grandes
empresas basadas en las economas lderes de la regin (incluso fuera del
bloque como el caso de ASEAN). En el mejor de los casos, las Pymes de
Europa oriental o de Mxico se incorporan al proceso como proveedoras
de las casas matrices reforzando los liderazgos regionales de Alemania o
Estados Unidos.
En cuanto a las diferencias, cada una de estas experiencias se caracteriza por un motor de coordinacin distinto, que determina no solo el tipo de
intervencin pblica, sino tambin los efectos distributivos de dicha poltica
sobre la sociedad. En el caso de la Unin Europea, predomina un fuerte
activismo pblico, con polticas comunitarias de promocin y compensacin
hacia los sectores ms desaventajados del bloque. En el resto de los casos,
prima la coordinacin privada, aunque con polticas pblicas diferentes. En el
caso asitico, la estrategia regional de las redes empresariales se combina con
polticas pblicas a nivel regional, favoreciendo una mejora progresiva en las
condiciones de desarrollo de los pases ms pequeos. En el caso del Nafta,
la decisin de los gobiernos de dejar el proceso de reestructuracin en manos
del mercado, solo contribuye a potenciar las asimetras iniciales, ampliando
las brechas de desarrollo entre los pases del bloque y hacia su interior.
En este proceso de construccin institucional, las diferencias tambin
cuentan. Si bien todos los bloques generaron reglas e instituciones regionales
que aseguraban su cumplimiento por las partes e inhiban, en consecuencia,
una de las amenazas a la accin colectiva regional, tan solo la experiencia
europea avanz con medidas activas y expresas, como fueron los fondos
estructurales que buscaban reducir las desigualdades de desarrollo productivo entre los pases del bloque para as consolidar la integracin. En el caso
asitico, en cambio, la decisin de reducir las asimetras parti de los pases
de mayor desarrollo tecnolgico pero se redujo al mbito de las polticas
de transferencia e innovacin tecnolgica tendientes a mejorar el valor
agregado a la cadena regional. En el caso del Nafta, no hubo intervencin
pblica en este sentido y el libre juego de la oferta y la demanda demostr
que la IPR dejada en manos de los mercados ampla las brecha de desigualad
entre los pases del bloque y a su interior.
3. El Mercosur: un proceso que nunca despega

La integracin econmica en Amrica Latina reconoce al menos dos
momentos previos al Mercosur. El primero tuvo lugar en los aos cincuenta
y sesenta y fue el correlato regional del proceso de sustitucin de importaciones que se vena operando a nivel nacional desde los aos cincuenta. La
propuesta en este caso provino de la Cepal y fue un complemento a las ideas
de Prebisch de sustituir las importaciones con manufacturas nacionales. La
dimensin regional en la ISI vendra a solucionar los problemas de tamao
de las economas nacionales, ampliando la capacidad de compra del propio
mercado de consumo con el resto de los pases de la regin.
Sin embargo, en Amrica Latina, la idea de crear un mercado interno
se reduca en este primer momento a la eliminacin gradual y voluntaria
de aranceles para fomentar el consumo de bienes en y entre los pases de la
regin, sin avanzar en la armonizacin de otros sectores, como los servicios o
el capital. En esta direccin, en 1960 se crea la Asociacin Latinoamericana
de Libre Comercio (ALALC) como marco jurdico desde donde se buscaba
garantizar y promover las negociaciones entre los Estados miembros (un
total de once) para alcanzar una zona de libre comercio.
Si bien el comercio intrazona creci un 9% entre 1962 y 1967, su proyeccin a futuro no sera auspiciosa. En primer lugar, esta cifra se mantena
muy por debajo del comercio extrazona; y en segundo lugar, la resistencia
de los lobbies internos, agravada por el sentido nacionalista de los golpes de
Estado, reduca estos acuerdos a meras preferencias arancelarias. A esto se
suma la irrupcin de regmenes militares desinteresados en la asociacin
y la resistencia de los Estados Unidos a apoyar una iniciativa semejante.
A este primer intento se sucedi en los aos ochenta un nuevo acuerdo,
la Asociacin Latinoamericana de Integracin (ALADI), que introdujo
algunos cambios en trminos de aspiraciones y de instrumentos. En cuanto
a los primeros, buscaba alcanzar un mercado comn y promover una mayor
complementacin extendiendo sus alcances a una regin ms amplia. Sin
embargo, para hacerlo posible, propona instrumentos ms flexibles y con
metas menos exigentes, ya que hablaba de preferencias arancelarias y no
de zona de libre comercio.
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El segundo antecedente del Mercosur tuvo lugar a mediados de los

ochenta, tras la recuperacin de la democracia en Argentina y Brasil.
La meta, en este caso, retomaba la experiencia de la ALADI, al proponer una integracin de carcter sectorial con reglas ms flexibles. Esta
propuesta estuvo tambin inspirada en la experiencia europea, y ms
precisamente de la CECA y del Euratom que haban demostrado tener
como seala la literatura de la integracin un efecto derrame o spill
over (ver Captulo 2) considerable sobre el resto de los sectores de la
economa y de la poltica.
En 1985 los primeros gobiernos democrticos de la Argentina y del
Brasil firman un acuerdo de integracin y complementacin econmico y
nuclear, que buscaba integrar las economas de ambos pases, tan solo en
donde hubiera complementacin natural y espontnea. El instrumento
econmico para lograrlo fue el Programa de Integracin y Cooperacin
Econmica (PICE) firmado en julio de 1986 cuyo objetivo era estimular
el crecimiento equilibrado del comercio bilateral estableciendo mecanismos para fomentar su complementacin intrasectorial, con la intencin
de resolver cuestiones que haban atentado con las iniciativas previas
(Bouzas y Fanelli, 2001; Botto, 2013). El programa tena las siguientes
caractersticas: estableca una desgravacin progresiva y voluntaria a travs
de negociaciones bilaterales entre los gobiernos y los sectores productivos,
adoptaba un enfoque sectorial con el fin de obtener resultados concretos
en plazos breves, exclua aquellas reas sensibles en las primeras etapas, y
se basada en el gradualismo y la no imposicin de plazos de cumplimiento
de los acuerdos parciales (sobre la base de listas positivas de concesiones),
con flexibilidad y mecanismos para revertir concesiones o implementar
medidas compensatorias ante efectos no deseados y una reestructuracin
productiva que minimizara costos.
El PICE lanz una serie de iniciativas de cooperacin industrial para
sectores muy selectos donde se esperaba una complementacin segura que
ms tarde generara un proceso de derrame hacia otros sectores de la economa. Entre otros, los sectores industriales elegidos fueron los de bienes
de capital (automotriz, aeronutico, siderrgico y alimenticio). De todos
los sectores, el que ms avanz fue el de bienes de capital, cuyo objetivo era
no solo promover una mayor complementariedad y especializacin productiva, sino tambin minimizar el desbalance comercial a favor de Brasil. Sin
embargo, rpidamente este modelo de IPR mostr dificultades derivadas
de su diseo as como del contexto externo (GIP, 2012).
La creacin del Mercosur en 1991 signific un profundo quiebre con

la idea de integracin regional que caracteriz la discusin y la praxis en
las dcadas precedentes. El auge del paradigma liberal en los aos noventa revolucion la idea de regin cerrada al mundo, postulando que la
liberalizacin multilateral asegurara un mayor crecimiento de los pases
de la regin a travs de un aumento del comercio y de la inversin global
promovido por las entonces economas del norte global. En esta direccin,
Argentina y Brasil buscaron ampliar su atractivo sumando nuevos pases al
bloque y profundizando los alcances de la integracin arancelaria, a travs
de un Programa de Liberalizacin Comercial del Mercosur (PLC) que, a
diferencia de los instrumentos anteriores, propona alcanzar una zona de
libre comercio en la regin en la que la eliminacin de los aranceles abarcaran a la totalidad de los bienes por medio de un proceso de desgravacin
lineal, progresivo y automtico. Con el Mercosur se abandona el concepto
de complementacin productiva sectorial para dejarlo librado al mercado,
al que los Estados ayudan a poner en pie.
Sin embargo, esto no fue del todo as y, aunque los Estados miembros
no aplicaron polticas activas para la creacin de cadenas de valor regional,
contribuyeron al fortalecimiento del sector automotriz. Dos medidas fueron
claves para la IPR automotriz. La primera, la decisin de exceptuar del PLC
al sector automotriz y a sus proveedores los sectores de siderurgia y petroqumica. A ellos, bsicamente empresas argentinas y brasileas, se les permiti
alcanzar acuerdos sectoriales con ritmos y el nivel de proteccin necesarios
para no eliminarse mutuamente, y que seran ms tarde refrendados por los
gobiernos a nivel regional. Con esta clusula de excepcionalidad, lo que se
buscaba era generar redes empresariales regionales en sectores claves en
industrias como la siderurgia y la petroqumica (Botto, 2007). La segunda
medida fue la decisin de avanzar hacia una unin aduanera, que permitira
proteger al sector automotriz de la competencia externa a travs de un arancel
extremadamente elevado (35%, mximo arancel consolidado por Argentina
en la OMC) respecto a lo que entonces era el promedio en la regin, un 11%.
La combinacin de estos dos instrumentos acompaados por el proceso de
liberalizacin y desregulacin que se llevaba adelante en la regin en el resto de
los sectores productivos, contribuy en buena medida a abaratar los costos de
la produccin automotriz y a consolidar un proceso de integracin productiva
artificial (que en la literatura tcnica se llama comercio administrado) que en
el resto de los bloques arriba analizados se haba conformado naturalmente y
de manera previa a la firma del acuerdo de integracin.
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Tampoco en esta primera etapa del Mercosur (1991-2001) aparece

el tema de las asimetras y de cmo eliminar las brechas de desigualdad
que separan inicialmente a los pases miembros. En trminos del proceso
de liberalizacin comercial, estas polticas se limitaron al establecimiento
de ciertas preferencias para los pases menores Uruguay y Paraguay
respecto a los plazos de adecuacin, la cantidad de productos de sus listas
de excepciones en el PLC y Rafua y una mayor laxitud para la aplicacin
de la normas de origen. En cuanto a la creacin de cadenas productivas
en el sector automotriz estas consideraciones ni siquiera fueron tomadas
en cuenta. En este sentido, los especialistas sealan que no se trataba
de una poltica regional en el sentido estricto de la palabra (Machado
y Lopez, 2009). Si bien fue refrendada por los cuatro pases miembros,
tan solo participaban de sus beneficios directos las dos economas ms
grandes del bloque. La incorporacin de Uruguay en la cadena de valor,
recin se logra en 2006, principalmente como proveedor y armador de
automotores. Asimismo, se resalta que ms que una poltica de integracin industrial activa, consisti en una poltica de coordinacin arancelaria, donde los pases del acuerdo coordinaban sus propias polticas
de promocin interna con el fin de asegurar un comercio administrado
(Lpez et al., 2007). La idea de trabajar en torno al IPR recin aparece
en la agenda del Mercosur en el ao 2002 y como resultado de un cambio de clima de poca (cuestionamiento al paradigma neoliberal) y de
la necesidad de revitalizar la regin luego de las crisis que sufri entre
los aos 1999-2001. La propuesta se plasm en un primer momento en
dos iniciativas complementarias en su esencia aunque desconectadas
en su praxis, como veremos a continuacin: el Programa de Foros de
Competitividad (de Cadenas Productivas) y la creacin de un Fondo de
Convergencia Estructural (FOCEM).
3.1. Los Foros de Competitividad de las Cadenas Productivas
Este programa se aprueba en 2002 a propuesta del Subgrupo de Trabajo
N 7 (SGT7) con el objetivo de promover un espacio de deliberacin donde
los actores productivos (empresarios y trabajadores) y los gobiernos de los
distintos pases del bloque pudieran intercambiar visiones y experiencias
sobre los problemas, oportunidades y desafos que existan para alcanzar
la complementariedad y especializacin de las distintas cadenas de valor a
nivel regional.
Se identificaron distintas cadenas de valor: la de madera y muebles, la

de turismo, la audiovisual y la agropecuaria; pero la que ms avanz fue la
primera. El sector de maderas y muebles mostraba algunas ventajas respecto
al resto: la primera, ser uno de los sectores con ms trabajo acumulado en el
marco del SGT7; la segunda, el hecho de que Brasil atesorara experiencia en
el tema ya que estaba implementando un foro semejante a nivel nacional;
por ltimo, ser una cadena que integraba tres sectores forestal, maderero
y mueblero que tena presencia en cada uno de los pases del bloque.
El foro tuvo su momento de esplendor entre los aos 2006 y 2008. Este
activismo a nivel regional estuvo en gran medida atado a la existencia de
fondos provenientes del BID que permitieron la creacin de una unidad de
Gestin (ad hoc) de madera y muebles dentro de la Secretara del Mercosur
(UGF/SM), encargada de monitorear y coordinar las cuestiones tcnicas y
operativas del foro.
La dinmica regional estuvo en gran medida atada a lo que suceda
en las secciones nacionales, donde cada responsable gubernamental deba
llevar adelante foros empresariales y articularlos con las discusiones a nivel
regional, en las que participaban representantes gubernamentales (Coordinadores del SGT7, responsables de los Foros e instituciones nacionales
y Secretara del Mercosur) junto con representantes del sector productivo
(entidades empresariales y sindicales del sector de madera y muebles).
Si bien la iniciativa sirvi para ampliar la participacin de distintos tipos
de actores alrededor de la agenda de IPR, sus resultados se vieron opacados
rpidamente por dos problemas. El primero, la presencia de fuertes asimetras
de poder y de recursos entre los pases miembros en favor de los pases que
contaban con experiencia previa a nivel nacional, como era el caso de Brasil
y en menor medida de Argentina. Estos pases tuvieron un activo liderazgo
en los debates, mientras que Uruguay y Paraguay concentraron sus esfuerzos en internalizar la agenda a nivel nacional. El segundo problema fue la
cada de la participacin privada, que termin convirtiendo a estos foros de
deliberacin en espacios de coordinacin de distintas agencias pblicas. En
efecto, el sector privado, integrado por empresas, acadmicos y sindicatos,
en un principio vio con agrado la iniciativa, sin embargo, la falta de fondos
regionales que permitieran la continuidad de las actividades en el mediano y
largo plazo, junto al fuerte discrecionalismo de los funcionarios nacionales,
quienes en definitiva eran los que decidan qu sectores y organizaciones
seran las financiadas, terminaron por restarle legitimidad y credibilidad a
la iniciativa.
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Entre los resultados que se alcanzaron se identifican al menos tres:

en primer lugar, dos rondas de negocios que congregaron a los empresarios del sector con el propsito de consolidar los vnculos y dinamizar las
transacciones comerciales intra-bloque. En segundo lugar, un Premio de
Diseo del Mercosur que busc promover la articulacin entre productoras y diseadores en la generacin de productos ms competitivos para
la exportacin. Por ltimo, y no menos relevante, fue la definicin de una
nueva iniciativa que se llam Programa de Proveedores de cadena de valor
del sector de madera y muebles. Esta nueva iniciativa tena por objetivo
profundizar la articulacin de cadenas entre empresas lderes del sector, en
su mayora brasileos, y los potenciales proveedores de insumos en la cadena
de maderas y muebles. Su idea surga del consenso al que haban llegado
funcionarios y privados sobre los principales problemas que presentaba el
sector en el Mercosur. Entre ellos se observaba una escasa asociatividad de las
empresas, deficiencia en el diseo, falta de especializacin de la produccin
de partes, dificultades de acceso al financiamiento y falta de programas de
modernizacin (Rodrguez Mirando, 2006).
3.2. El FOCEM
A mediados del 2005, el CMC crea el Fondo de Convergencia Estructural (FOCEM)6 como instrumento regional para financiar proyectos que
ayuden a disminuir las condiciones de asimetras existentes en el Mercosur.
De esta manera, por primera vez en la historia de este bloque se explicitaba la
existencia de fuertes diferencias de desarrollo entre sus miembros y la necesidad de una intervencin directa por parte de los Estados para promover la
igualdad de desarrollo entre los pases y las regiones que la constituan. Esta
decisin no solo fue el resultado de un cambio de poca, sino la respuesta
a las asimetras crecientes que se venan generando dentro del bloque y el
rechazo que ellas provocaban en las economas ms pequeas como Uruguay
y Paraguay. En efecto, tras la crisis de finales de los noventa (1999-2001),
el bloque recuper su dinamismo comercial con un claro ganador: Brasil.
Hacia el ao 2003 las exportaciones intrazona de Brasil alcanzaban el 52%,
mientras que Uruguay y Paraguay vean reducir las suyas al mismo tiempo
que aumentaba su compra de productos originados dentro del mercado
6. En el captulo VI, Seccin 3, se ampliar al respecto.
regional. La situacin de Argentina era menos preocupante: si bien su balanza comercial con Brasil era cada vez ms deficitaria, su presencia regional
se mantena alta (32%) gracias al comercio automotriz.
En este sentido, el FOCEM vena a compensar los desequilibrios internos, tanto estructurales previas al proceso de integracin y de origen
histrico como coyunturales derivadas de las capacidades diferenciales
de insercin al bloque regional. Para reducir estas asimetras, los gobiernos decidieron por consenso que el fondo estara conformado por aportes
diferenciales: los pases ms ricos seran los que ms dinero aportaran; y
paradojalmente, los que menos recursos recibiran. Lo mismo ocurra con
la distribucin de fondos. Como principal economa de la regin, Brasil
aportara el 70%, seguido por Argentina con el 27%, Uruguay con el 2%
y Paraguay con el 1%. De manera inversa, las economas ms pequeas
seran las que mayores porcentajes recibiran: con Paraguay a la cabeza
con el 48%, Uruguay el 32% y solo el 10% para Argentina y Brasil. A estos
aportes nacionales, que en trminos cuantitativos suman un total de U$S
100 millones cada cuatro aos, se prevea tambin el aporte de organismos
internacionales y de pases extra-regionales.
El decreto CMC N 17/05 tambin estableci los posibles usos que los
Estados parte podran darle a estos fondos, dividiendo las reas prioritarias
en cuatro: los programas de Convergencia Estructural, los de Cohesin
Social, los de Desarrollo de la Competitividad y finalmente, el Fortalecimiento Institucional. En l tambin se estableca un cronograma inicial,
que identificaba al programa de convergencia estructural como el rea
prioritaria para los cuatro primeros aos, dirigida en particular a financiar
proyectos de infraestructura.
En cuanto al procedimiento para la aprobacin de los proyectos, la
decisin 24/05 estableca que las presentaciones deban ser hechas por los
Estados parte ante la Comisin de Representantes Permanentes del Mercosur
para su admisibilidad. Los proyectos admitidos pasaran luego a manos de la
Secretaria Tcnica del Mercosur que, junto con un grupo ad hoc de expertos
nacionales, elaboraran el anteproyecto de presupuesto que se elevara al
GMC para su aprobacin, siendo el CMC, mxima instancia del Mercosur,
el encargado de aprobarlo.
El FOCEM comenz a funcionar en el ao 2007. En sus cinco aos de
funcionamiento, los resultados aparecen a primera vista como altamente
promisorios. El nmero de proyectos aprobados fue de cuarenta, de los
cuales una amplia mayora (18/40) beneficiaron a Paraguay. En cuanto a su
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destino, la mayora de ellos (tambin 18/40) apuntaron a fortalecer la convergencia estructural y solo uno de ellos, apuntaba a mejorar la competencia
productiva. En su mayora, se trataba de intervenciones de alcance nacional
y solo una minora (3/40) eran intervenciones pluriestatales (Torres et al.,
2012). Al entrar en el anlisis de los contenidos de estos proyectos, llama
la atencin, sin embargo, la escasez de proyectos que levantan el tema de
la IPR. La temtica recin aparece en el 2008 a travs de tres iniciativas de
financiamiento. La primera, elaborada por el mencionado Foro de Competitividad de Madera y Muebles; las otras dos diseadas por la Agencia
Brasilea de Desarrollo Industrial (ABDI, en adelante) con el respaldo del
Grupo de Integracin Productiva (GIP) se vinculan con las llamadas cadenas
de proveedores que se analizan ms adelante.
4. Las cadenas de proveedores en sectores de punta

El ao 2006 marc un giro en la discusin de la IPR. En la cumbre
Mercosur de Crdoba los Jefes de Estado decidieron relanzar la idea de la
integracin a travs de un Mercosur Productivo y Social,7 que tuviera a las
pequeas y medianas empresas (de ahora en ms Pymes) como principales
beneficiarias. Por una parte, continuaron con las tradicionales iniciativas
de corte arancelario, como el establecimiento de un rgimen de concesiones arancelarias para facilitar el intercambio de materiales intermedios no
producidos en la regin. Este instrumento arancelario consiste en exceptuar
del pago de aranceles a las mercancas intermedias utilizadas en las etapas
finales de su produccin integrada; y tambin prev la admisin temporaria
para la importacin de insumos en la etapa inicial o intermedia del proceso
productivo para su exportacin. Con esta herramienta llamada Rgimen
para la Integracin de Procesos Productivos en varios de los Estados partes
del Mercosur, con uso de materiales no originarios se buscaba promover
una complementacin industrial intrabloque que tuviera como principal
beneficiarias a las economas ms pequeas. Los bienes finales de estos
encadenamientos podran tener un destino tanto dentro como fuera de
7. La Cumbre de Crdoba estuvo signada adems por la realizacin indita de la primera Cumbre
Social, llevada a cabo en forma simultnea a la reunin presidencial, la cual ampli la confeccin
de la agenda de integracin productiva a otros actores relegados en la toma de decisiones: Pymes,
cmaras empresariales, cooperativas, etc.
la regin. En el caso de exportacin, esta se hara bajo un certificado de

origen del Mercosur.
Este giro fue posible en gran medida por la convergencia ideolgica
que uniera a todos los distintos presidentes, recientemente electos, sobre
la necesidad de un modelo de desarrollo ms inclusivo a nivel nacional
y regional. Sin embargo, la idea tard dos aos hasta alcanzar una forma
operativa y concreta que finalmente se puso en marcha en la cumbre de
Tucumn (2008), con la creacin del Programa de Integracin Productiva
(PIP) que sera el rgano ejecutivo para llevarla adelante y la creacin del
Fondopyme, el que contribuira a su financiamiento.
El Programa de Desarrollo de Proveedores del Sector de Petrleo y
Gas haba sido diseado y propuesto por la ABDI y presentado por Brasil
en el CMC. Su fundamentacin se apoyaba en la necesidad de avanzar
sobre la agenda de integracin productiva regional, tomando en cuenta las
enseanzas previas que hablaban de fuertes asimetras internas en el desarrollo productivo por una parte; y por la otra, la necesidad de dar respuesta
a la crisis energtica que vena atravesando la regin, y que amenazaba con
serias restricciones en el abastecimiento de las dos principales economas de
la regin Brasil como importadora neta y Argentina que estaba en camino
a constituirse en deficitaria. Con esta propuesta, Brasil esperaba complementar en el plano productivo la agenda energtica que vena desarrollando
en el marco de programa de IIRSA.
La iniciativa consista en articular una red de proveedores regionales
para la empresa brasilea Petrobrs lder en la regin y con presencia internacional reemplazando a las empresas extranjeras que hasta entonces
le provean de insumos y bienes para su produccin. A pesar de la cercana
territorial, Petrobrs prefera comprar sus insumos afuera de la regin por
considerar que los proveedores internos no cumplan con los requisitos de
calidad y forma exigida por el sector a nivel global.
En base a este diagnstico, la propuesta de IPR apuntaba a capacitar a
las Pymes regionales para incluirlas en la cadena productiva de la empresa y
as mejorar su competitividad global. Para alcanzar este objetivo, el programa
identificaba cuatro lneas de accin o componentes que beneficiaran a todos
los pases de la regin. El primero se llam Inteligencia Competitiva y consista en relevar en los distintos pases de la regin cules seran las empresas
proveedoras e identificar sus potencialidades (debilidades/oportunidades)
para el negocio. El segundo, Innovacin y Tecnologa, consista en capacitar
a estos potenciales proveedores regionales en las reas de administracin,
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comercio exterior e I+D. El tercer componente era la Articulacin y Difusin de la Informacin y consista en sensibilizar a Petrobrs para que
diera preferencia a las operaciones con proveedores locales por sobre los
extranjeros. Por ltimo, el componente de Gestin de la Competitividad
que buscara estimular a las Pymes proveedoras para crear canales formales
con Petrobrs e incorporar la normativa tcnica internacional.
La puesta en marcha del programa volvi a centrar el liderazgo en Brasil
como pas y en la ABDI como organismo ejecutor. La ABDI se encargara de
organizar las reuniones con los organismos y agencias tcnicas de los otros
tres pases, y las rondas de trabajo entre pblicos y privados. Al Mercosur
y a los organismos regionales, como el Grupo de Integracin Productiva
(GIP) o el FOCEM se les reservaba las tareas de supervisin y provisin de
recursos, respectivamente. En este sentido, la propuesta inicial prevea un
costo de U$S 2.500.000.- para las actividades de los cuatro primeros aos
del proyecto (2010-2014), los que seran financiados tanto por el Banco
Nacional de Desarrollo Social de Brasil (BNDs) y el Programa de Desarrollo
de Competitividad del FOCEM.
Los avances en la implementacin del programa han sido escasos y
muestran algunas resistencias por parte de los pases miembros. Se realizaron
reuniones tcnicas entre los organismos pblicos brasileos ABDI, Sebrae,
Organizao Nacional da Indstria do Petrleo (ONIP) y Petrobrs para
afinar la propuesta en trminos operativos; principalmente, identificar listas
de materiales y proveedores actuales y el mtodo de trabajo futuro. Tambin
se avanz en visitas tcnicas de ABDI a los distintos pases del Mercosur.
Estas reuniones se concretaron tan solo a nivel del dilogo pblico, con
funcionarios de las distintas agencias y carteras comprometidas; mientras
que sigue pendiente la convocatoria al sector privado, especialmente a las
Mipymes. Este corto recorrido, sin embargo, no estuvo ausente, como era de
prever, de obstculos y disidencias que parecen difciles de sanear, como el del
acceso e intercambio de informacin, visiones no compartidas en trminos
de listas de materiales, demandas y posibles proveedores, dificultades en la
diagramacin de rondas de negocios y misiones de sensibilizacin al empresariado, as como la programacin de talleres o seminarios de capacitacin.
El Programa de Intensificacin y Complementacin Automotriz tuvo
importantes continuidades con la iniciativa anterior. En primer lugar, fue
Brasil el autor y propulsor de la iniciativa en el CMC. En segundo lugar, el
programa estableci como entidad ejecutora a la ABDI. Y por ltimo apel al
FOCEM para su financiamiento parcial. Sin embargo, en este caso se trataba
de un sector productivo con importantes antecedentes en el Mercosur, lo

que determin una mayor densidad de actores e intereses en su puesta en
marcha. En efecto, en este caso los gobiernos del Mercosur no buscaron
crear nuevas cadenas de valor, sino ms bien fortalecer los eslabones ms
golpeados de la cadena productiva, como era el sector autopartista. Este
sector era vctima, por una parte, de las estrategias de las multinacionales
automotrices que desde sus casas matrices armaban estrategias de suministro
global que privilegiaban la provisin de insumos trados de otras partes del
mundo para su armado definitivo en la regin. Por otra parte, este sector
sufra la competencia creciente de otros bloques que, como la ASEAN, el
Nafta y la UE, mostraban un tejido autopartista ms denso y desarrollado,
fruto de contar con la cercana e inversin tecnolgica de las propias casas
matrices.
El programa buscaba promover una mayor articulacin y acercamiento
entre los distintos sectores de la cadena de proveedores, incluyendo la incorporacin de los socios menores. Para lograrlo, los gobiernos identificaron tres
lneas de accin: en primer lugar, la promocin de competitividad a travs
de la formacin de equipos tcnicos y la capacitacin de proveedores de
autopartes (en su mayora micro, pequeos y medianos empresarios de los
distintos pases de la regin). En segundo lugar, el desarrollo de un sistema
de informacin a travs de la difusin de oportunidades de negocios y las
posibilidades de participacin a proveedores locales en las compras de autopartes. Por ltimo, el apoyo a la innovacin y desarrollo tecnolgico a travs
de programas de capacitacin de los cuadros tcnicos y su integracin en actividades de I+D. Su puesta en marcha fue inmediata. La coordinacin, como
en el caso anterior, estuvo a cargo de Reginaldo Arcuri, autor del proyecto
en su versin final y presidente de la ABDI. Sin embargo, en este caso y a
diferencia del caso anterior, se asegur la participacin del sector privado
a travs del Grupo de Trabajo para la Integracin Productiva de la Cadena
Automotriz del Mercosur (Geipa), que haba sido creado a nivel regional.
En efecto, la participacin del sector privado de autopartes le imprimi
un fuerte dinamismo al programa en su comienzo, apoyando su inclusin en
la agenda regional y su financiamiento a travs del FOCEM. Las primeras
reuniones y rondas de negociaciones a nivel bilateral Brasil/Argentina;
Brasil/Uruguay se llevaron a cabo, y el financiamiento fue aprobado en
el ao 2009.
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5. El Fondo para Pymes

Finalmente, el PIP puso en marcha una tercera iniciativa: la creacin
de una primera herramienta financiera especfica para apoyar a las Pymes
involucradas en iniciativas de integracin productiva. En un primer momento, se propuso que el Fondopyme sirviera para financiar, a tasa subsidiada, proyectos de las Mipymes y de esta manera contribuir al objetivo de
reducir las asimetras internas del Mercosur facilitando el fortalecimiento
del sector productivo de Uruguay y Paraguay, y fomentando la asociacin
de Mipymes regionales.
A diferencia de las iniciativas de las cadenas de proveedores la idea
de crear este fondo provino de la delegacin Argentina. En el ao 2007 la
iniciativa fue aprobada por el CMC sin una clara idea de cmo se constituira y a quin se distribuira dicho fondo. La Comisin de Representantes
Polticos del Mercosur (CRPM), liderada por la Argentina en ese entonces,
se aboc de lleno a elaborar una propuesta. Las opciones que se barajaron
fueron tres: la primera propona que fueran los propios Estados, a semejanza
del FOCEM, los que aportaran los fondos con recursos presupuestarios. La
segunda opcin fue constituirlo con recursos otorgados por terceros organismos de crdito regionales (como, por ejemplo, BID, CAF o Fonplata).
Por ltimo, la extensin de lneas de crditos de los bancos pblicos locales
era la tercera opcin.
Sin embargo, ninguna de ellas fue tomada en consideracin por el
CMC. La razn fue la oposicin brasilea, que sostuvo que en vez de prestar
dinero sera ms conveniente crear un Fondo de Garanta que respaldara
a las Mipymes en ltima instancia y que adems evaluara su solvencia y la
factibilidad de los proyectos antes de que le fuera otorgado el crdito por la
banca privada. Para justificar su opcin a favor de la propuesta brasilea,
el CCM ech mano a los argumentos expresados por Brasil, sealando que
la gran dificultad que enfrentaban las Pymes de los pases del bloque no era
la falta de oferta de crdito, que era abundante, sino la capacidad de las
mismas de ofrecer garanta real para solventar dichos emprstitos.
Una vez creado el Fondo de Garantas, se conform un grupo ad hoc
dependiente del GMC para elaborar el estatuto. Este estatuto deba definir
cuestiones tan importantes como las del tipo, alcance de garantas y origen
de los fondos. Sobre los dos primeros, los pases se agruparon en dos posiciones en las que una vez ms se impuso la visin de Brasil de garantas de
primer nivel pero reducidas a las empresas medianas. En cuanto al origen
de los fondos hubo consenso en torno a la idea de que en su primer ao de

vida, los recursos provendran de los Estados parte, con aportes semejantes
al FOCEM y que con posterioridad se sumaran otras fuentes (como rentas
del cobro de la comisin de Garanta, rentas de los rendimientos de las colocaciones financieras del Fondo, recursos originarios de las recuperaciones
de las operaciones patrocinadas por el Fondo, y recursos derivados de donaciones y/o asociaciones con otras entidades financieras y no financieras).
En cuanto a su implementacin, hacia el ao 2012, el mecanismo no
se haba puesto en marcha.8 Lo interesante de recalcar es que en todas estas
definiciones y debates la participacin se redujo a los bancos y a los agentes
financieros nacionales pero no se hicieron consultas a sus destinatarios.
6. Conclusiones
El recorrido de la experiencia del Mercosur en materia de integracin
productiva y su comparacin con otras experiencias dentro y fuera de la
regin nos permite volver a las preguntas planteadas en el primer captulo
con algunas respuestas ms claras. En primer lugar, la idea de IPR no es un
tema nuevo en la regin. La idea de integrar las fronteras comerciales para
ampliar mercados de consumo y de produccin ya estaba en el ideal de la
Cepal de los aos sesenta y fue la base de los acuerdos de complementacin sectorial de los aos ochenta entre Argentina y Brasil. La novedad
que introduce el Mercosur en este debate fue, como hemos visto en este
captulo, haber consolidado la implementacin de algunas de ellas (acuerdo
automotriz) en los aos noventa y haber indagado en nuevas propuestas de
complementacin horizontal (Foros de Competitividad) y de complementacin vertical (Cadenas de Proveedores Pymes) a comienzos del nuevo siglo.
Sin embargo, el avance y desarrollo de la poltica de IPR en el Mercosur no est aislado del debate y de las prcticas globales sino que ha estado
motivado por la experiencia de otros bloques y los cambios (ideolgicos)
de poca. No obstante, y a pesar de haber sido lanzadas en la misma poca,
las dos iniciativas impulsadas en la regin se pensaron y se implementaron
de manera disociada. Los Foros de Competitividad apuntaron a los sectores
8. Adems de la indefinicin de temas operativos, faltaba el desembolso de al menos tres de los
Estados miembros y la constitucin del Consejo de Administracin como autoridad del Fondo,
que segn el estatuto estara compuesto por representantes de cada pas y aprobado por el CMC
y un Gestor contratado por licitacin internacional, encargado de su ejecucin y monitoreo.
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de Pymes con posibilidades de regionalizar la produccin, como era la produccin de maderas y muebles. En este caso, el papel activo de los Estados
del bloque se limitara a promover el conocimiento y el intercambio de las
Pymes a travs de reuniones y talleres (primero a escala nacional y luego
a nivel regional). Por ello, aunque no exigiera mayor esfuerzo normativo y
de coordinacin, esta iniciativa requera de la implementacin de un fondo
regional que asegurara el acceso igualitario de todas las Pymes.
En este sentido, los gobiernos del bloque decidieron destinar el FOCEM
a otros fines ms vinculados con las necesidades nacionales urgentes (como de
infraestructura) que con polticas de alcance regional. En efecto, el FOCEM
termin implementndose como un fondo de compensacin para las economas y regiones ms pobres que decidiran unilateralmente cmo gastarlo.
Tal vez por esta razn el trabajo de los Foros de Competitividad termin por evidenciar an ms las asimetras estructurales entre los miembros,
apoyadas en la hegemona del sector productivo brasileo en todos los sectores de la cadena productiva va la activa participacin del sector privado
y pblico brasileo en todos los foros (Botto et al., 2010).
Por otro lado, la comparacin con procesos como la UE, el Nafta y la
ASEAN, ayuda a romper algunos mitos que rodean la caracterizacin del
Mercosur. En primer lugar, se dice que el proceso de IPR se inicia en los aos
2006/2008 con el cambio de gestin y la crisis del modelo neoliberal, cuando
en verdad este proceso se inicia en los aos ochenta y noventa con la creacin
de la Poltica Automotriz del Mercosur, siguiendo el patrn de todos los procesos de integracin global, que es comenzar con los sectores ms dinmicos
de la economa. En este sentido, la integracin productiva del Mercosur se
inicia, como en la ASEAN, el Nafta y la UE, a travs de la integracin de la
cadena automotriz. Sin embargo, en los bloques regionales mencionados las
casas matrices se encuentran en el mismo bloque y actan como lderes de
hecho de la integracin. En el Mercosur, por el contrario, el liderazgo estara
dividido entre las empresas extra bloque y los Estados de la regin. Esta
divisin no solo aument la dependencia de la produccin a decisiones exgenas (por ejemplo, dnde comprar ciertas partes y componentes), sino que
tambin abri una cua en la relacin entre los socios del bloque en trminos
de beneficiarios y el destino de los flujos entrantes de IED.
El segundo mito que rodea al IPR del Mercosur habla de la dificultad de
avanzar en la materia frente a factores estructurales como la falta de complementariedad y las fuertes asimetras que separa a sus aparatos productivos. La
mirada hacia el resto de los procesos de integracin demuestra que frente a
estos problemas hay distintas soluciones: dejar que sean las empresas las que
lideren el proceso de integracin de acuerdo a las reglas del mercado; o promover desde los Estados (regin) polticas sectoriales que adems de integrar
la produccin promuevan la eliminacin de desigualdades entre los miembros.
El Mercosur, como el resto de los procesos, no es esttico sino que ha ido variando en los ltimos aos de un modelo de integracin donde primaban las
reglas de un mercado imperfecto hacia otro de mayor intervencin pblica.
En los ltimos diez aos el Mercosur ha ido creando iniciativas que hablan de la posibilidad de una complementacin regional. Si bien en la forma
y discurso estas iniciativas (foros de competitividad, cadenas de proveedores,
FOCEM y Fondopyme, entre otras) buscan emular la experiencia de UE, en su
definicin y puesta en marcha, los gobiernos del Mercosur optaron por crear
instituciones que privilegiaban las formas tradicionales de pensar y hacer la
poltica (inters nacional, actores estatales). Esto supone favorecer ms una
lgica competitiva (suma cero) que una lgica cooperativa. Las razones se
justifican tanto en el pasado, cuanto en la estrategia presente y futura de Brasil
que aspira a convertirse en lder global de la mano del Mercosur (GIP, 2010).
Si bien resulta difcil avanzar en el anlisis de los ganadores de estas
iniciativas regionales a la fecha muchas de ellas quedaron truncas y otras
estn en pleno proceso de implementacin es posible concluir que uno
de los mayores avances del IPR ha sido la inclusin de un nmero mayor
de actores pblicos y privados en el debate que, a manera de redes transnacionales, mantendrn vivo el inters y empeo por crear una poltica
regional en el materia.
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CAPTULO IV
Las agendas sociales de la integracin

regional y la educacin superior: entre la
solidaridad y el inters econmico1
1. Introduccin
Los aos noventa fueron clave para la reforma de la Educacin Superior
(de ahora en ms ES) en el mundo. Todos los foros de discusin tanto a
nivel global, regional y nacional, coincidan sobre la necesidad de introducir
cambios en los sistemas nacionales de la ES, articulando la enseanza acadmica con el mercado laboral y el sector productivo y sacando provecho
de las nuevas tecnologas de informacin y comunicacin (TICS).
Con esta idea reapareca y se actualizaba un viejo debate: el de la internacionalizacin de la ES como llave de la modernizacin nacional. Sin
embargo, con la globalizacin econmica se enfrentaron dos posiciones
aparentemente contradictorias. La primera, sustentada por la Unesco que
propona actualizar la vieja frmula de promover la cooperacin horizontal
entre los Estados en materia de movilidad estudiantil y redes acadmicas.
La segunda, promovida desde la OMC, que hablaba de promover el intercambio de servicios educativos con fines de lucro (Knight, 1999; Cottier,
2002; Verger, 2010).
Amrica Latina no estuvo ajena a esta discusin global. A principio
de los noventa, las nuevas democracias de la regin llevaron adelante un
1 Una versin previa a este artculo fue publicada en Botto, M.: La transnacionalizacin de la
Educacin Superior. Qu papel juegan los nuevos regionalismos en la difusin de estas ideas? El
caso del Mercosur (1992-2012) en perspectiva comparada, en Revista iberoamericana de educacin
superior (RIES), 2015.
111
112
Captulo IV. Las agendas sociales de la integracin regional...
profundo proceso de reforma que puso fin al modelo de autonoma universitaria privatizando la oferta, descentralizando la gestin e incorporando
mecanismos de control de calidad. La mayora de los estudios tienden a
concentrar su atencin en el papel ejercido por el Banco Mundial en estas
reformas y sus impactos a nivel domstico. Pocos apuntan, en cambio, a
analizar la dimensin internacional de esta reforma y a estudiar el impacto
de otros actores globales, como la Unesco y la OMC (Lpez Segrera, 2004;
Didou, 2006; Gazzola y Diddrikson, 2008; Siufi, 2009).
El objetivo de este captulo es ampliar este anlisis, focalizando nuestra
atencin en la influencia que ejercieron los procesos de integracin regional y
ms precisamente el Mercosur en estas reformas. En este sentido, y siguiendo
los conceptos de Solingen (2012) buscamos responder al siguiente interrogante: en qu medida el Mercosur contribuy a la difusin de las nuevas
ideas de transnacionalizacin de la ES que estaban en boga a nivel global?
Para responder a esta pregunta, usaremos el anlisis comparado de la
experiencia del Mercosur con otros bloques regionales la Unin Europea
(UE), el Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte y la Asociacin
de Naciones del Sudeste Asitico (ASEAN, en sus siglas en ingls). Para
describir estos casos, recurriremos a fuentes secundarias, mientras que para
el Mercosur profundizaremos con evidencia primaria como documentos y
entrevistas.2
La conclusin a la que llega esta comparacin confirma la idea de que
estos nuevos regionalismos adoptan una tercera posicin: se defienden de
la globalizacin a travs de estrategias de cooperacin solidaria que buscan
posicionar a la regin de manera competitiva en el mercado a nivel global
de servicios de ES. El Mercosur avanz en la misma direccin, pero en vez
de ir a la regionalizacin de la ES, sus impactos han contribuido a consolidar las capacidades y estrategias nacionales, como la creacin de agencias
de acreditacin en aquellos pases que no haban logrado avanzar en ellas
bajo el tutelaje del BM.
El captulo est dividido en tres partes. En la primera se caracteriza
el debate global de los aos noventa, identificando las principales ideas,
los actores y mecanismos de difusin que caracterizaron la antinomia
2. En la elaboracin de este trabajo adems de fuentes secundarias, se analizaron documentos,

informes y entrevistas abiertas a ms de veinte acadmicos, policy makers y tcnicos vinculados
a los organismos nacionales y regionales de Educacin Superior entre los aos 2008 y 2012 en el
marco del proyecto PICT 2008-618.
internacionalizacin vs transnacionalizacin de la ES. En la segunda parte,

se analiza de manera comparada las polticas adoptadas por los distintos
bloques regionales en materia de acreditacin, reconocimiento y movilidad
de personas. Para concluir con el caso del Mercosur y su papel en la reforma
y los procesos de apertura unilateral que se estaban llevando de manera
paralela en la regin.
2. El debate global: los actores, ideas y mecanismos

de difusin
Como ya indicamos, los noventa fueron clave para la reforma de la
Educacin Superior en el mundo. En este debate intervinieron distintas
instituciones como la Unesco, el BM, la Organizacin Mundial de Comercio
(OMC), la Organizaciones para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico
(OCDE), el Programa de Naciones Unidas para el desarrollo (PNUD), la
Comisin Europea (CEE), la Organizacin de Estados Americanos (OEA), el
Instituto Internacional de la Unesco para la Educacin Superior en Amrica
Latina y el Caribe (Unesco IESALC), el Banco Interamericanos de Desarrollo (BID), la Agencia Espaola de Cooperacin Internacional (AECI),
la Agencia Japonesa para la Cooperacin (JICA), la Agencia Canadiense
para el Desarrollo (CIDA), la Organizaciones de Estados Iberoamericanos
(OIE) y el Convenio Carlos Bello (Siufi, 2009:126).
Dos principales paradigmas o posturas ideolgicas caracterizaron la
discusin global. Por una parte, estaba la propuesta de transnacionalizar
la provisin y regulacin de los servicios de Educacin Superior, sacndole
a los Estados una funcin que hasta entonces les era propia; y por el otro
lado, la idea de internacionalizar las prcticas y recursos entre los pases,
promoviendo la equidad entre ellos, sin condicionar ni intervenir sobre su
legtimo derecho a controlar el acceso y el trato de los proveedores externos (Knigt, 2002; De Wit et al., 2005; Didou Aupetit, 2005; Turnermann
Benheim, 2006).
Ambas visiones se diferenciaron por distintos elementos. Mientras la
transnacionalizacin hablaba de transformar la educacin en un servicio
transable y sujeto a las reglas del mercado global, en donde dominan los
intereses de las empresas educativas transnacionales, la internacionalizacin,
en cambio, consideraba a la ES como un derecho y al conocimiento como
un bien colectivo global. De all la necesidad de promover la cooperacin
113
114
solidaria, entendida como un intercambio horizontal entre pares, basado

en el dilogo intercultural, respetuoso de la idiosincrasia e identidad de
los pases participantes (Lineamiento de la Declaracin Mundial sobre la
Educacin Superior).
Alrededor de estas dos visiones alternativas de la gobernanza global
se articularon las comunidades de polticas (policy networks) lideradas por
distintas organizaciones intergubernamentales globales. A la cabeza del
paradigma de internacionalizacin se puso la Unesco. Su liderazgo no era
novedoso como tampoco lo eran sus propuestas. Desde la posguerra hasta
los aos sesenta y setenta los esquemas de ayuda internacional se haban
basado en acuerdos de intercambio cultural. Con posterioridad, la cooperacin para el desarrollo se focaliz en las reas de ciencia y tecnologa en
donde las universidades no tuvieron un papel relevante. La novedad que
introduca la globalizacin fue la visibilidad que adquiri la Unesco en medio
de la controversia ideolgica planteada por el neoliberalismo (Cottier, 2002;
Miranda et al., 2008 y Siufi, 2009).
El paradigma de transnacionalizacin estuvo liderado en un primer momento por la OMC, a travs de las negociaciones para un acuerdo general de
liberalizacin de los servicios (GATTs por su sigla en ingls). Este organismo
global argumentaba que por el hecho de existir proveedores privados en los
sistemas nacionales de educacin, el arbitraje de los conflictos no poda estar
en manos del Estado que era parte interesada, sino en reglas de control y
arbitraje internacional (Cottier, 2002; Verger, 2010). Cuando la OMC habla
de liberalizar el comercio de servicios, se refiere a la decisin de los Estados
de resignar su derecho al uso de normativas que protejan a los prestadores
nacionales vis a vis los extranjeros, permitindoles el libre acceso en su
territorio y un trato equivalente al que reciben los prestadores nacionales.
La propuesta de la OMC gener una fuerte controversia pblica y una
escisin entre los pases a favor y los pases en contra. Aquellos gobiernos
que promueven la liberalizacin de la Educacin Superior a travs de la
OMC y de los acuerdos bilaterales ven en la transnacionalizacin un gran
negocio.3 Aquellos que lo miran como una amenaza apuntan a la prdida de
3. A manera de estimacin primaria los expertos calculan que el mercado global del subsector de la
Educacin Superior tiene actualmente unos cien millones de estudiantes en el mundo y que para
el ao 2020 tendra 125 millones, de los cuales un 31,5% cursan en el mbito privado y el resto
en el pblico, siendo ms altos los porcentajes de los alumnos de pases en desarrollo. Tomando
un costo anual mnimo por estudiante de U$S 1000.-, se estima un mercado de no menos de
U$S 31.500 millones en el mbito privado para el ao 2020 (Guarga, R. en Miranda, 2003: 184).
los contenidos nacionales sino a la probable oferta de programas mediocres

de calidad. A pesar del inters y demanda demostrada por pases como Suiza,
Estados Unidos, Australia, Nueva Zelanda y Japn, por liberalizar el comercio internacional, hasta la fecha tan solo treinta y dos pases han contrado
algn compromiso concreto en materia de educacin post-secundaria y de
ellos solo dos son latinoamericanos (Didou Aupetit, 2005; Turnermann
Benheim, 2006). La mayor amenaza no est en el mbito de la negociacin
multilateral sino en el marco de las negociaciones bilaterales para la conformacin de reas de libre comercio entre desarrollados y en desarrollo. Es all
donde la capacidad tcnica y poltica de estos ltimos se ve enormemente
disminuida por la asimetra entre las partes (Botto y Peixoto, 2007).
Las diferencias y contrastes entre ambos paradigmas y membrecas se
hacen ms borrosas cuando nos adentramos en propuestas concretas. Si bien
la internacionalizacin es respetuosa de la diversidad nacional, este principio
entra en contradiccin cuando la Unesco y la OCDE promueven polticas
de acreditacin de calidad que evalan y estimulan la homogeneizacin de
programas y de currculas de acuerdo a propuestas e indicadores preestablecidos y que generalmente, aunque no siempre, estn inspirados en las
universidades de pases desarrollados (Knights, 1999; Dominguez Mendez,
2003). Lo mismo ocurre con las llamadas agencias facilitadoras de la cooperacin intra o interregional, encargadas de la evaluacin y aseguramiento
de la calidad, en la que parte de sus servicios especializados de intermediacin son prestados con fines de lucro contribuyendo al recrudecimiento
del comercio educativo (Didou Aupetit, 2005:14).
3. La ES en los procesos de integracin regional

Con la globalizacin econmica de los aos noventa se produjo un
proceso de proliferacin de bloques regionales en todo el mundo y de actualizacin de los viejos procesos de integracin hacia los que la literatura
especializada llama nuevos regionalismos. Para algunos autores, se trata de
una estrategia ofensiva de los pases ms ricos para asegurar su hegemona
global (neoliberalismo) por canales alternativos a la va multilateral de la
OMC (Gamble y Payne, 1996; entre otros); para otros, en cambio, constituyen una reaccin defensiva frente a las presiones de la OMC y del capital
transnacional de abrirse al mundo (Breslin y Higott, 2000; entre otros).
Una tercera posicin considera que el regionalismo no solo puede ampliar
115
116
los mrgenes de maniobra de los pases en medio de la globalizacin, sino

tambin favorecer a sus participacin en l (Breslin et al., 2002).4
La descripcin de lo ocurrido con la ES demuestra, como veremos a
continuacin, que en la mayora de los casos estamos frente a este tercer
escenario. La inclusin de la ES en la agenda de los gobiernos no surgi de
la demanda interna, sino que fue una respuesta defensiva a los procesos de
transnacionalizacin promovidas desde la OMC o desde acuerdos bilaterales.
Frente a esta amenaza, los pases disearon e implementaron polticas para
posicionarse mejor y de manera ms competitiva en el mercado global de
los servicios de educacin trasfronteriza.
3.1. El caso de la Unin Europea
La ES pas a formar parte de las competencias europeas en los aos
ochenta. La primera intervencin de la Comunidad Europea fue en 1987
con el programa de movilidad estudiantil Plan de Accin de la Comunidad
Europea para la Movilidad de Estudiantes Universitarios, comnmente
conocido como Programa Erasmus.5 Su objetivo era construir un sentido
de comunidad entre los estudiantes de distintos pases europeos a travs
del intercambio y el aprendizaje de la lengua y cultura del pas receptor
(Barros de Barros, 2009). La propuesta provino de una red acadmica de
alcance regional Association des Etats Gnraux des Etudiants de lEurope y
apoyada por los comisionados y gobiernos de los pases socialistas de Francia
y de Espaa.
Con el tiempo, Erasmus fue ampliando sus alcances y en 1995 fue
integrado a un plan educativo ms amplio llamado Scrates que, adems
de la movilidad estudiantil, promova el intercambio de informacin y de
4. En este sentido, se puede hablar de una relacin simbitica entre globalizacin y regionalizacin en donde la globalizacin promueve la integracin regional, facilitando la inclusin de los
pases ms dbiles en la econmica global y a su vez, la regionalizacin promueve la globalizacin
(Breslin et al., 2002).
5. El Programa Erasmus ofrece a los estudiantes la oportunidad de vivir y cursar sus estudios por
un perodo de entre tres meses y un ao en otro pas europeo. Estos estudios se computan y se
reconocen como parte del plan de estudio en la universidad de origen. Desde su creacin hasta
hoy, se han movilizado a travs de este programa alrededor de dos millones de estudiantes y ciento
cuarenta mil integrantes del personal acadmico. El programa involucra actualmente a un 90%
de las instituciones de educacin superior de la UE, lo que equivale a 3.150 universidades en
31 pases. El presupuesto anual necesario para la implementacin de este programa es de 400
millones (Barros de Barros, 2009).
experiencias comparadas entre distintas instituciones universitarias. Uno de

sus logros fue la creacin del Sistema Europeo de Transferencia y Acumulacin de Crditos (European Credit Transfer System), herramienta fundamental
para el reconocimiento mutuo de los programas y conocimientos adquiridos
por los estudiantes del Programa Erasmus en su estada en el exterior.6
En el ao 1998 la EU hace un salto cualitativo en materia de ES, dejando atrs las polticas de internacionalizacin a secas para lanzarse a una
estrategia de transnacionalizacin con la que competir con el resto de las
potencias mundiales y posicionarse mejor en el mercado de la educacin
transnacional. Con este propsito, los Ministros de Educacin de Alemania,
Francia, Gran Bretaa e Italia firman la Declaracin de Sorbona, en donde se
comprometen a armonizar la arquitectura del sistema europeo de Educacin
Superior y crear un Espacio Europeo de Educacin Superior (EEES).7 Un
ao ms tarde, se sumaran los veintinueve pases del bloque y con ello se
pone en marcha lo que comnmente se conoce como Proceso de Bolonia.
Entre los cambios sustantivos que introdujo el proceso de Bolonia
se destacan la estandarizacin del sistema de acreditacin de ttulos y la
adaptacin curricular a un modelo convergente. Para la estandarizacin de
crditos, la CE oblig a las universidades a adoptar un sistema de titulaciones
fcilmente legible y comparable que, si bien no supona una convergencia en
trminos de contenidos y conocimientos, s lo haca en trminos de ttulos,
obligando a todas las carreras a emular la estructura curricular al sistema
anglosajn basado en tres ciclos (grado, mster y doctorados) y a eliminar
todos los ttulos intermedios (como la distincin entre diplomaturas y licenciaturas). Para la adaptacin curricular, la CE promovi entre los docentes
6. Su puesta en marcha se dividi en tres fases. En la primera (1995-1999) se administraron unos

doscientos proyectos de cooperacin transnacional entre universidades cuyo objetivo era generar
redes de contacto entre departamentos a travs de la movilidad de sus estudiantes. En la segunda
fase (2000-2006) se aument el presupuesto a 1.850 millones y la cobertura del programa,
totalizando ocho reas o disciplinas. Se puso ms nfasis en el intercambio de personal docente,
la creacin de un sistema de reconocimiento mutuo de crditos que permitiera tomar cursos
similares en pases distintos, en el desarrollo de una currcula transnacional y en la conformacin
de redes temticas pan-europeas. Actualmente, el plan Scrates se encuentra en su tercera fase
(2007-2013), denominada LLL (Lifelong Learning).
7. Este espacio regional buscaba homogeneizar los sistemas nacionales para evitar el xodo de
estudiantes europeos a los Estados Unidos y Japn y competir en mejores condiciones por la llegada
de extranjeros. La propuesta era la de crear la economa del conocimiento ms competitiva y
dinmica del mundo antes del ao 2010, capaz de asegurar un crecimiento econmico duradero
acompaado por una mejora cuantitativa y cualitativa del empleo y una mayor cohesin social
(Declaracin de Bolonia, 1991).
117
118
el uso de nuevas tecnologas en las metodologas de enseanza, evitando

las tradicionales clases magistrales e incluyendo un sistema de calificacin
permanente para el aprendizaje en el que la evaluacin se haca de manera
continua y donde se privilegiaba la enseanza prctica. Tambin se avanz
sobre una reforma financiera, que recapitalizaba la universidad, promoviendo
la diversificacin de fuentes de financiamiento (cuotas para estudiantes,
inversiones de empresas privadas) y que fueran stas, y no los Estados, los
responsables de su propia financiacin.
A pesar de los cuestionamientos y reacciones en contra que generaron
estas iniciativas en asociaciones de estudiantes, docentes y profesionales de
pases latinos,8 el proceso de Bolonia fue exitoso tanto en pases del bloque
como en extracomunitarios. Una de las razones de este apoyo se encuentra
en la distribucin de beneficios y recursos materiales que puso a disposicin
la CE a travs de redes de cooperacin, programas de apoyo para la creacin
de consorcios internacionales entre universidades de la regin y con otros
bloques. A travs de estos programas, la UE buscara no solo transferir su
modelo de ES al mundo en desarrollo sino tambin armonizar las normativas
de otros bloques a las propias, asegurando la inclusin de nuevos pases a
su propia rea educativa y posicionndose mejor en la carrera por la competencia global (Bianculli, 2013).9
En cuanto a los resultados, la implementacin del proceso de Bolonia
no ha sido homognea en todos los pases; en algunos se ha avanzado ms
que en otros. Espaa, por ejemplo, es un caso en el que el proceso fue
tardo pero exitoso. En el ao 2007 introdujo reformas en la ley orgnica
universitaria obligando a las universidades a compatibilizar el propio sistema
de clasificacin de la enseanza superior con el europeo y de aprobar los
planes de estudio por la Agencia Nacional de Evaluacin de la Calidad y la
Acreditacin (Aneca). En el resto de los pases mediterrneos Italia, Francia
y Grecia aun cuando haya sido aprobada la reforma, su implementacin
sigue inconclusa.
8. Las principales crticas se referan a su espritu mercantilista que obliga a las universidades
a ajustarse a las necesidades del mercado laboral; someter la docencia y la investigacin a las
prioridades temticas de las empresas que las financiaban y a la lotizacin de la educacin al subir las cuotas estudiantiles (especialmente en posgrados). Otros, en cambio, lo acusan de ser un
proceso antidemocrtico, en donde el sector ms consultado fue el privado de alcance regional,
a travs de la Mesa Redonda de los Industriales Europeos (ERT) en el mbito de la Comisin
Europea (Sanz Fernndez, 2006).
9. En el caso concreto del Mercosur, la UE intent que los pases miembros adoptaran su sistema
de crditos para garantizar luego la movilidad entre sistemas equivalentes (Hermo, 2006).
3.2. El acuerdo de libre comercio de Amrica del Norte (Nafta)

A diferencia de la UE, en el Nafta la educacin fue considerada desde un comienzo como un bien transable y por ende, sujeta al proceso de
desregulacin normativa del acuerdo constitutivo, a travs de los artculos
11 y 12 referidos a las inversiones y los servicios, respectivamente (Arriaga
Lemus, 1999; Aboites, 2004).10 Ambas normas buscaban promover la inversin y la provisin de servicios por parte de los privados en lo que ahora
constitua un mercado de produccin y consumo ampliado. El inters de
las empresas e instituciones educativas estuvo orientado ms a los servicios
transfronterizos a travs de la provisin de carreras cortas, de carcter
tcnico y orientado a satisfacer los requerimientos de los conglomerados
industriales que a otro tipo o modalidades de inversin.
Con el tiempo, los gobiernos del bloque fueron incluyendo una serie de
iniciativas que buscaron detener la invasin descontrolada de servicios de
baja calidad a travs de la coordinacin de medidas orientadas a la internacionalizacin de la agenda de ES. Lo interesante de remarcar es que esta
agenda de cooperacin institucional vino de la mano de actores privados
con proyeccin regional, como la American Council on Education (por la
parte de EE.UU.), el Grupo Condumex (por el lado mexicano), la Northern
Telecom y la Max Bell Coorporation (por la parte canadiense). Este grupo de
empresas promovi, desde antes de la puesta en marcha del Nafta, una serie
de reuniones tri-nacionales en la que representantes gubernamentales y de
la comunidad acadmica se sentaron a definir sus objetivos. El espritu de
esta iniciativa quedara plasmado en su documento original que sealaba
que la Educacin Superior deba ser un instrumento para mejorar la
competitividad productiva del bloque adaptando la fuerza de trabajo y la
investigacin aplicada a las necesidades del mercado global (Declaracin
de Wingspread, 1993).11
10. Si bien el gobierno mexicano logr establecer algunas restricciones a las inversiones extranjeras
en materia de educacin durante las negociaciones con sus pares; una vez sellado el acuerdo,
fue el propio gobierno el que introdujo cambios sustantivos en la Constitucin de Mxico (art.3)
que garantizaba el derecho a la educacin; y en la Ley de Inversiones Extranjeras y en la Ley de
Educacin General, para ajustarse a la lgica pro-mercado (Aboites, 2004).
11. La declaracin de Wingspread hablaba de cinco objetivos principales: modernizar la Educacin
Superior eliminando obstculos y reduciendo barreras para mejorar la colaboracin trilateral en
el campo de la Educacin Superior lo que poda ser ledo como privatizacin, promover la internacionalizacin universitaria a travs de programas de movilidad estudiantil; mejorar la calidad
acadmica a partir de la colaboracin entre instituciones acadmicas, las autoridades pblicas,
119
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Pese a manifestaciones de protesta,12 la Declaracin de Wingspread

se logr plasmar en dos programas de movilidad acadmica trasnacional.
La primera fue la Regional Academic Mobility Program (RAMP) y consista
en una prueba piloto de becas para estudiantes financiada exclusivamente
por el Fund for the Improvement of Post-Secondary Education (FIPSE) del
Departamento de Educacin de los Estados Unidos. La cooperacin institucional tomara la forma de consorcios trinacionales compuesto por seis
o nueve universidades, distribuidas de manera equitativa entre los tres
pases del bloque, en la que cada universidad se comprometa a aceptar
estudiantes de los otros dos pases sin exigir el pago de una matrcula
adicional. El primer ao se dedicaran a establecer el entendimiento y
un acuerdo entre las instituciones del consorcio; y a partir del segundo
ao comenzaran los intercambios de estudiantes y acadmicos. De esta
manera, el programa no solo buscaba promover el intercambio estudiantil
sino tambin innovacin y cambios curriculares en las universidades que
formaban parte del consorcio.
Transcurridos los tres aos de esta prueba piloto, los gobiernos decidieron lanzar una segunda iniciativa, el Programa de Movilidad Norteamericana (NAMP por sus siglas en ingls) que actualmente se lo conoce como
Program for North American Mobility in Higher Education. En esta segunda
fase se ampliaron a nueve las disciplinas que inicialmente haban estado
restringidas a las carreras de ingeniera, negocios y estudios ambientales.
Tambin los gobiernos de Canad y Mxico cambiaron su actitud, involucrando ms activamente en su puesta en marcha, ya sea a travs de aportes
financieros como en una administracin conjunta entre el FIPSE, el Human
Resources Development Canada (HRDC) y por la Direccin de Desarrollo
Universitario de la Secretara de Educacin Pblica (SEP) de Mxico. A
partir de 2001 las contribuciones de los gobiernos de Mxico y Canad
llegaron hasta superar las de Estados Unidos.
Al igual que en la UE, la permanencia en el tiempo de estas polticas
de movilidad obligaron a introducir cambios en el sistema de acreditacin
sectores de negocios y otras organizaciones que tengan inters en la educacin superior; aumentar
la eficiencia de las instituciones; favorecer el uso de las tecnologas de difusin, tales como el aprendizaje a distancia, la comunicacin por video interactivo, como apoyo a las iniciativas anteriores.
12. Las protestas y movilizaciones en contra fueron organizadas por sindicatos docentes de los
tres pases del bloque que formaron una Coalicin de Sindicatos para la Defensa de la Educacin
Pblica que consideraba a la educacin como un derecho social fundamental garantizado y controlado por los Estados nacionales (Leahy, 2007).
de las carreras. Sin embargo, en este caso, el Nafta no busc intervenir en la

organizacin y estructura de los sistemas nacionales sino crear instituciones
de acreditacin y evaluacin de ttulos all donde no existan, como era el
caso de Mxico. En el resto de los pases del bloque, la acreditacin era
obligatoria y preexisti al Nafta. En ambos pases la acreditacin de ttulos
y grados requiere la presentacin de exmenes para obtener la licencia para
el ejercicio profesional una vez que ya se obtuvo el ttulo. Este proceso de
evaluacin y acreditacin lo hacen las asociaciones y colegios de profesionales a travs de sus colegios de acreditacin o certificacin.
Para concluir, si bien no hay una cuantificacin de los resultados de
este proceso en trminos numricos sobre todo en lo que refiere a enseanza a distancia. La literatura habla de profundos cambios de ndole
cualitativo en la universidad mexicana que incorpor en su sistema elementos propios del modelo norteamericano. En primer lugar, la participacin del sector educativo privado nacional y extranjero en una conduccin
tripartita que reemplaz el principio de autonoma universitaria.13 En
segundo lugar, la inclusin de un sistema de evaluacin y acreditacin
de carreras de grado y de postgrado. Sin embargo, en el caso mexicano,
el sistema no estara administrado por la sociedad civil, como ocurre en
el resto del bloque, sino por el propio Estado, quien da fe pblica de la
calidad y confiabilidad de un profesional o posgraduado de una manera
laxa (Didou Aupetti, 2002).
3.3. El caso de la ASEAN
La propuesta de crear un espacio regional de ES proviene en las universidades pblicas de los pases ms influyentes y poderosos de la regin y de
organizaciones internacionales, que buscan incluir a un nmero mayor de
redes, intercambiando conocimientos, experiencias y capacidades. Reconoce
como antecedente el liderazgo regional de la Unesco en los aos sesenta y
setenta cuando crea la agencia intergubernamental SEAMEO (Southeast
13. Esta forma de coordinacin tripartita (empresarial-gubernamental-universitaria) serpentea

en todos los niveles de la educacin superior, desde instituciones concretas (consejo directivo
de las universidades tecnolgicas, hasta el mbito nacional en la Coordinacin Nacional para la
Planeamiento de la Educacin Superior, Conples) pasando por el impulso a la vinculacin entre
universidades y empresas nacionales y extranjeras, los convenios de formacin de personal para
las empresas, el uso de laboratorios y personal universitarios en proyectos para la industria y el
surgimiento de instituciones universitarias (fundaciones universitarias) (Aboites, 2004: 60).
121
122
Asian Ministers of Education Organization), luego la reconfigura en la red Regional Institute of Higher Education and Development (RIHED), que finalmente
se unen en 1985 bajo el nombre de SEAMEO-RIHED, para promover la
coordinacin y cooperacin intergubernamental en temas vinculados con
la poltica, planeamiento y administracin de la educacin superior.
Los primeros pasos que da la SEAMEO-RIHED en favor de la creacin
de un espacio regional se orientan hacia una poltica regional de acreditacin de la calidad. En un principio, la evaluacin y la acreditacin fueron
vistas como un requisito interno de las propias universidades para mejorar
sus prcticas, mas con el tiempo y a consecuencia de la implementacin
de los programas de movilidad estudiantil, la evaluacin se convirti en un
requisito externo para atraer nuevos estudiantes de la regin y del exterior.
En el ao 2000, la Red Universitaria de la ASEAN (AUN, en sus
siglas en ingls) organiz la Quality Assurance Alliance (AUN-QA), formada por un grupo de Oficiales de Calidad (Chief Quality Officers) elegidos
por las propias universidades, para desarrollar, a manera de punto focal,
talleres de discusin y de difusin de buenas prcticas que promovieran la
armonizacin de los estndares educativos en la regin (APEID/Unesco,
2006). La principal diferencia entre la AUN-QA y el sistema impulsado
por el SEAMEO-RIHED, radica en que el primero apunta a promover estos
criterios a nivel de las instituciones de educacin superior, mientras que el
segundo lo hace a nivel de las agencias nacionales de evaluacin de calidad
(Aphijanyatham, 2010).
Fue entonces cuando las universidades primero, y los gobiernos despus,
crearon redes encargadas de difundir y compartir las buenas prcticas regionales y promover un proceso de armonizacin voluntaria de los estndares
de calificacin a nivel regional. En el 2008 la SEAMEO-RIHED (en colaboracin con Malaysian Qualifications Agency) cre una red de evaluacin
de calidad de la ASEAN que se llam AQAN (Asean Quality Assurance
Network). La primera de estas redes universitarias se encargara de evaluar
a las universidades, de administrar distintos programas de cooperacin
(intercambios, becas e investigacin) y de gestionar la informacin. La secretara de esa red se ubic en la Universidad Chulalongkorn de Tailandia.
La segunda red regional se encargara del manejo de la Universidad Virtual
de la ASEAN y de poner en marcha el primer programa de estudios de la
ASEAN. En este caso, el papel protagnico lo tuvo la Universidad de Manila.
En cuanto a la movilidad estudiantil, los avances fueron an menores.
Lanzado en 2008 como prueba piloto, estuvo en un principio limitado a
tan solo tres pases: Malasia, Indonesia, y Tailandia (M-I-T).14 Este programa estuvo dirigido por las agencias nacionales de educacin superior
de cada uno de los tres pases y por el SEAMEO-RIHED, y se restringi
a solo cinco disciplinas a nivel de grado consideradas de inters regional:
Agricultura, Idiomas y Cultura, Hospitalidad y Turismo, Negocios Internacionales y Ciencias y Tecnologas de los Alimentos. En este sentido,
siguiendo a Aphijanyatham (2010), el M-I-T debe ser entendido como
una de las primeras iniciativas que apunta a establecer una infraestructura
que ayude a desarrollar una fuerza de trabajo con experiencia intercultural
y que responda a las necesidades individuales de los pases de la regin.
Sin embargo, muchas son las asignaturas pendientes, como la extensin
hacia el resto de los pases y la construccin de un sistema de transferencia de crditos propio, ya que el usado hasta el momento el University
Mobility in Asia and the Pacific Credit Transfer System (UCTS) se copi
del europeo. En esta direccin, el SEAMEO-RIHED lanz en 2010 un
nuevo proyecto piloto que involucra la movilidad estudiantil en todo el
Sudeste Asitico.
Por ltimo, el SEAMEO-RIHED ha venido trabajando con el objetivo
de crear una rea de Educacin Superior del Sudeste Asitico (Southeast
Asian Higher Education Area; SEA-HEA), semejante al europeo y que involucrara unas diez mil instituciones de Educacin Superior y unos cuarenta
y un millones de estudiantes. Sin embargo, a diferencia del proceso de Bolonia, en este caso se busc armonizar los estndares nacionales en lugar de
imponer un estndar superior. Mientras el concepto de estandarizacin
apela a la suscripcin a un nico esquema, la idea de armonizacin se apoya
en la bsqueda de la comparacin entre los distintos sistemas nacionales,
preservando la identidad y la diversidad cultural de cada pas (como se
refleja en cada sistema educativo).
En cuanto a sus resultados a la fecha se reducen al intercambio de
informacin y de buenas prcticas entre universidades en materia de planes
y sistemas de evaluacin. Los avances en las otras dos dimensiones son
reducidos a consecuencia de la ausencia de recursos e incentivos materiales
y de actores privados, como ocurre en la UE y el Nafta respectivamente.
14. Dicha iniciativa comenz como parte del Marco para la Integracin Regional en Educacin
Superior del Sudeste Asitico (Framework for Regional Integration in Higher Education in Southeast
Asia) auspiciado por el Consejo del SEAMEO en la 43ra Conferencia del Consejo, realizada en
2008 en Kuala Lumpur.
123
124
En cuanto a los beneficiaros de estas reformas, sobresalen los procesos

de transferencia de informacin y de experiencia de las universidades de
los pases ms desarrollados hacia los menos desarrollados. Sin embargo,
no hay que olvidar que se trata de un proceso voluntario y atado a las
capacidades e intereses de las universidades y Estados nacionales para
sumarse a estas redes.
4. El Mercosur y sus impactos en la reforma educativa

Al igual que el resto de los bloques regionales, el Mercosur emprendi
polticas vinculadas con la acreditacin, la movilidad y la cooperacin
institucional. Sin embargo, como veremos en esta seccin del captulo,
en vez de contribuir a crear un espacio regional, los alcances hasta el
momento ayudaron a fortalecer las capacidades e intereses nacionales. A
continuacin analizamos: cundo aparece en la agenda de los gobiernos?,
cmo se proponen alcanzarlo? y qu resultados se obtuvieron hasta el
momento?
4.1. La Agenda
En este continente la reforma de la ES antecede a los nuevos regionalismos. Se inicia a principios de los noventa de manera unilateral como
parte de las negociaciones de los gobiernos nacionales con el Banco Mundial
(BM) para las reformas de ajuste estructural.
La propuesta del BM pone fin al modelo de autonoma universitaria
que haba estado vigente desde los aos veinte y que estaba basado en tres
principios: educacin pblica, gratuidad en el acceso, estructura de gestin
corporativa y financiamiento estatal. Este sistema haba sido funcional a la
creacin de la sociedad de masas, pero en los aos sesenta comenz a dar
seales de agotamiento, fruto del crecimiento de la poblacin y la restriccin
de presupuesto e inversin pblica. Los gobiernos que sucedieron, en su
mayora autoritarios, ensayaron distintas soluciones como la apertura a la
oferta privada en Brasil o poltica de cupos en Argentina, que sin resolver el
problema de fondo terminaron por complicar el panorama y sus soluciones
(Mollis, 2003; Gentili y Levy, 2005).
Recin en los aos noventa, y ms precisamente en 1993, se avanza
en una reforma estructural del sistema apuntando a resolver el problema
de baja calidad que era, segn el BM comn a toda la regin y el subdesarrollo.15 En sintona con su ideologa neoliberal, la receta del BM apunt
en tres direcciones: abrir la oferta a los proveedores privados y diversificar
las fuentes de las instituciones pblicas; descentralizar la gestin dndole
ms autonoma y poder a las instituciones subnacionales para administrar
sus propios presupuestos, contratar y despedir el personal; y por ltimo,
controlar la calidad de la educacin a travs de agencias para la evaluacin
y acreditacin de la oferta a nivel de grado y posgrado que seran autnomas
del gobierno de turno, aunque financiadas por el Estado (Lpez Segrera,
2005; Rodrguez Gmez, 2005; Fanelli, 2010; Suasnabar y Rovelli, 2011).
Los avances de estas polticas fueron dispares: la que ms se desarroll
fue la de abrir la oferta educativa a proveedores privados de alcance nacional;
mientras que en el resto de las polticas los resultados variaron de pas en
pas. Estas diferencias en las modalidades y timing de las reformas demuestran
que a pesar de la existencia de condicionalidades atadas a los prstamos del
BM, los gobiernos nacionales mantuvieron espacios de autonoma y decisin
para introducirles cambios (Chiroleu, 1999; Chiroleu et al., 2001; Solanas,
2009; Ballerini, 2013).
Si bien estas reformas unilaterales introdujeron importantes cambios
a nivel de los actores domsticos, no lograron modificar el patrn de
cooperacin internacional que vena caracterizando a la ES en Amrica
Latina desde los aos sesenta y setenta, salvo por el aumento del flujo y
la diversificacin de destinos.16 Pero se mantuvo bsicamente como una
cooperacin solidaria de carcter bilateral financiada por Estados Unidos,
Alemania, Gran Bretaa, Espaa y Francia para la movilidad de estudiantes,
intercambio de profesores y adquisicin de equipos (Garcia Guadilla, 2003;
Didout Aupetit, 2005).
El giro hacia la transnacionalizacin debi esperar a otro actor exgeno la OMC y al avance de las negociaciones del Acuerdo General de
Servicios (GATTs en su sigla en ingls) que tuvo lugar en Cancn, en 2003.
15. El descenso de la calidad acadmica no es solo el resultado de la expansin de la matrcula

y una inadecuada provisin de recursos financieros, sino que estaba agravada por la ineficiencia
en la utilizacin de los recursos existentes y la inequidad que supone la gratuidad de los estudios
universitarios por una mayora de estudiantes provenientes de familias acomodadas, lo cual tiene
un efecto negativo en la distribucin de los ingresos (Banco Mundial, 1994).
16. Por lo general, la oferta se circunscribi a disciplinas sin riesgo social, a carreras donde la oferta
nacional era escasa (salud, ingeniera, tecnologa y agronoma) y/o a cursos de MBA donde la
oferta era mixta a travs de convenios con cotitulacin.
125
126
En trminos de contenido, la propuesta del GATTs era ideolgicamente

compatible y complementaria a la que el BM haba iniciado con anterioridad.
En sintona con el Consenso de Washington, el BM buscara desregular la
normativa nacional abriendo la competencia a los proveedores nacionales,
para luego ampliar la apertura a la oferta transnacional y centralizar la
regulacin a travs de normativas multilaterales.
En un primer momento, el rechazo de gobiernos sudamericanos al
GATTs fue contundente y en muchos casos cont con el apoyo de redes
de universidades pblicas y privadas que se unieron para evitar el acceso
de proveedores externos y defender la educacin como un bien social
y de responsabilidad pblica, cuya internacionalizacin y cooperacin
internacional debe basarse en valores acadmicos y culturales (Miranda,
2006: 185).17 Sin embargo, los preceptos del GATTs avanzaron a travs de
los acuerdos bilaterales de libre comercio que pases como Chile (2003),
Colombia (2004), Costa Rica (2004) y Per (2004) firmaron con pases/
regiones desarrolladas.
Los pases del Mercosur no fueron una excepcin. La propuesta que ms
avanz fue la de la UE en 1994 de alcanzar un acuerdo de libre comercio
entre ambas regiones. El inters del Mercosur por obtener el acceso de sus
productos agrcolas y la cooperacin financiera y tcnica de la UE, llev a los
pases a firmar un compromiso para la liberalizacin del comercio de servicios intrazona en un plazo no mayor a diez aos (Protocolo de Montevideo,
2007). Sin embargo, los gobiernos no avanzaron en su implementacin, a
medida que su motivacin (la negociacin con la UE) fue perdiendo vigor
(Botto y Peixoto, 2007).
El avance del comercio transnacional fue paulatino. En un primer
momento, la oferta de servicios provino del sector privado externo y adopt
la forma de iniciativas individuales o de red (consorcios ente universidades
o con empresas) que ofrecan posgrados, licenciaturas en carreras cortas
vinculadas con la formacin profesional. Con posterioridad, los gobiernos
empezaron a promover la inversin externa privada y la venta de servicios
educativos hacia otros pases de la regin, aprovechando la cercana. Las
modalidades variaron desde la instalacin de oficinas de enlace en otros
17. Expresiones de este acompaamiento son la Carta de Porto Alegre, acordada en el marco de la
III Reunin de Rectores de las Universidades Iberoamericanas, en abril del 2002; la Declaracin
de Bogot del CXI Consejo nacional de rectores de la Asociacin Colombiana de Universidades
(Ascun) de 2004; el Grupo Montevideo de universidades del Mercosur.
pases como hizo la Universidad de Chile en Washington, o la Universidad

Andina Simn Bolvar en Bogot; la convocatoria de capitales a sus propios
pases con proyectos de coinversin como la Universidad de las Amricas
en Uruguay. Los gobiernos por su parte, buscan promocionar de manera
sistemtica a sus instituciones acadmicas, creando comits de servicios
educativas en las propias embajadas de Chile desde 2002 (Gonzlez, 2003).
Los resultados de este fenmeno de transnacionalizacin son inciertos
porque es muy difcil obtener datos precisos sobre los flujos de este tipo de
comercio. Los estudiosos tienden a considerar que su impacto ha sido fuerte
pero circunscripto. Sin embargo, existen factores estructurales en la regin
que la vuelven vulnerable y contribuyen a potenciar una invasin de oferta
de origen incierto y de baja calidad. En primer lugar, la gran diversidad
normativa y regulatoria que exista entre pases limtrofes sobre condiciones y requisitos de funcionamiento de instituciones educativas extranjeras
(Zarur, 2004).18 En segundo lugar, las fuertes asimetras que separan a los
pases en materia de informacin y de control de la propia oferta acadmica.
Esta situacin se agravaba por la ausencia en muchos pases de agencia de
acreditacin de calidad de carreras de grado y de posgrado y por una puesta
en marcha inconclusa o disfuncional en otros (Chirolau, 1999; Hermo,
2006; Perrota, 2011).19
4.2. La propuesta
La preocupacin por esta situacin de vulnerabilidad estuvo instalada
en el Mercosur desde el inicio del proceso. Aun antes de tener un espacio
18. En este sentido encontramos gran diversidad de normativas en la regin: hay pases que
prohben la apertura (Repblica Dominicana, por ejemplo), otros donde no est legislado (Chile,
Per, Amrica Central), otros en donde est sometido al mismo rgimen que las privadas (Bolivia);
otros donde los proveedores forneos estn sujetos a un rgimen especial (Argentina, decreto
276/99) o pases como Colombia, que estn obligadas a asociarse a instituciones nacionales de
educacin superior o funcionar sin nimo de lucro (Zarur, 2004).
19. Si bien este objetivo formaba parte de las reformas propiciadas por el BM, solo se logaron
instalar en algunos pases como Argentina, Brasil, Mxico, Chile, Colombia, Costa Rica y Cuba
De todos ellos, Brasil era el nico que tena alguna experiencia previa en materia de evaluacin,
Cordinaco para o Aprofundamento da Educaco Superior (CAPES) creada en los sesenta/setenta
para carreras de posgrado. La reforma del BM vino a ampliar sus alcances a las carreras de grado
a la vez que un sistema de acreditacin (oficial) conformado por dos instituciones: la Secretaria
de ES del Ministerio de Educacin SESU y el Instituto Nacional de Investigaciones Educativas
(INEP); adems de una evaluacin externa y un examen nacional de calidad llamado Provo
(Hermo, 2006).
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128
institucional donde reunirse, los ministros de educacin de los cuatro pases

miembros (sumandos los de Chile y Bolivia) coincidieron sobre la necesidad
de priorizar la agenda de ES. Si bien se hablaba de promover la cooperacin solidaria (internacionalizacin) a travs de la movilidad estudiantil y
la cooperacin interinstitucional, tambin se incluyeron otras iniciativas
como la de la acreditacin regional en vistas a formar un espacio regional
de Educacin Superior.20
Los programas de acreditacin fueron dos y se aplicaron de manera
progresiva. El primero llamado MEXA (Mecanismo Experimental de Acreditacin) incluy a las carreras de Medicina, Ingeniera y Agronoma entre
los aos 2002-2006. El segundo ARCU-SUR (Sistema de Acreditacin de
Carreras Universitarias para el reconocimiento de las respectivas titulaciones
en el Mercosur y sus Estados Asociados) se inici en el 2007 con vistas a
concluirse en el 2012. Inicialmente el ARCU-SUR incluy a las carreras de
Veterinaria, Enfermera, Odontologa y Arquitectura, pero se dise con la
idea de convertirse en un mecanismo permanente, vinculante y aplicable a
todos los niveles de Educacin Superior (grado, posgrado y tecnicaturas).
A diferencia de la UE, la acreditacin en el Mercosur busc respetar
las autonomas nacionales, armonizando los estndares de calidad nacional
a uno regional sello Mercosur creado por expertos regionales en base
al perfil curricular, la calidad de los docentes y el nmero de egresados,
entre otras consideraciones. No se trataba de ajustar la normativa a un
modelo especfico, sino de un proceso de intercambio y de dilogo a travs
de reuniones entre acadmicos, tcnicos y funcionarios a nivel nacional
y regional para promover redes de confianza y de reconocimiento mutuo
entre las distintas instituciones de la regin. El costo sera afrontado por
cada institucin acadmica, ya que se esperaba que fueran las universidades
las que tuvieran inters en adquirir el sello Mercosur para poder competir
en mejores condicionales en el mercado regional y atraer ms estudiantes y
recursos financieros y de cooperacin tcnica (Botto, 2013).21
20. En la segunda RME se acord incrementar el intercambio acadmico-tcnico-cientfico en el
nivel de enseanza superior, posibilitando una mayor movilidad de docentes, alumnos, investigadores y tcnicos. () para ello se promover la creacin y perfeccionamiento de los mecanismos
de equiparacin y reconocimiento de estudios, ttulos y diplomas, entre los pases integrantes del
Mercosur (Art. 2, RME, Acta 02/92).
21. En algunos casos funcion as y la propuesta fue aceptada por las universidades, inclusive
por aquellas que, como la carrera de Agronoma de la Universidad de Buenos Aires, se haban
opuesto al proceso de acreditacin a escala nacional por temor a quedar excluidos de los beneficios
(mecanismos de competencia regional).
En materia de movilidad acadmica tambin se disearon dos propuestas consecutivas e ntimamente vinculadas con la poltica de acreditacin.
La primera se llam Marca (Programa de Movilidad Acadmica Regional de
Cursos Acreditados) y la segunda Programa Movilidad Mercosur (PMM). El
objetivo de ambas iniciativas era generar redes de cooperacin interinstitucional que contribuyeran a mejorar la calidad de la enseanza, promovieran
la investigacin conjunta, ayudaran a adecuar la gestin y la infraestructura
institucional a los requerimientos de los estudiantes extranjeros, y por ltimo,
promovieran el conocimiento recproco de lenguas y culturas. Los alcances
de esta poltica estuvieron recortados al universo de carreras acreditadas
por MEXA y ARCU-SUR.22
El tercer eje cooperacin interinstitucional fue el que menos avanz
por falta de financiamiento. Esta constatacin llev a los gobiernos en 2004 a
crear un Fondo Educativo del Mercosur (FEM) formado principalmente con
los aportes de los Estados partes siguiendo una lgica distributiva, en la que
los pases ms pequeos son los que ms reciben y los que menos aportan.
4.3. Los resultados
La acreditacin regional fue la poltica que ms avanz en trminos
de duracin y cobertura, proyectando sus alcances a la Unasur en la actualidad. Distintas razones explican este xito. Por una parte, no requera
como en el resto de las iniciativas de grandes financiamientos ya que se
trataba ms bien de un proceso de armonizacin normativa donde la
principal inversin corra por cuenta de los beneficiados de procesos y/o
en desmedro de los Estados nacionales. Por la otra, esta iniciativa goz
desde un principio de un activo liderazgo poltico de parte del gobierno
argentino, que a travs de su exitosa experiencia nacional de acreditacin,
busca proyectarse como nuevo lder regional en la cooperacin Sur-Sur.
Tambin fue clave el liderazgo que asumieron los funcionarios tcnicos
de las agencias de acreditacin nacional en su capacidad para conformar
redes de polticas que neutralizaron en muchos casos las resistencias
22. A manera de ejemplo, el PMM fue elaborado a partir de un diagnstico realizado por funcionarios regionales (de la CRC-ES) y expertos de la Unin Europea, que entre los meses de septiembre
y octubre de 2005 visitaron las IES de los cuatro pases miembros. En la actualidad (presupuesto
2012), el 75% corre por cuenta de UE y el resto por los intereses que deja el FEM (entrevista a funcionaria del organismo de cooperacin internacional del Ministerio de Educacin de la Argentina).
129
130
provenientes de funcionarios y lobbies nacionales, que vean al proceso

desde su inters nacionalista.
No obstante ello, los avances de esta reforma no fueron lineales ni
incrementales. En su puesta en marcha fue perdiendo impulso en favor
de iniciativas bilaterales y algunos de sus aspectos originales clave fueron
eliminados como el cumplimiento de los plazos de ARCU-SUR; la reduccin de su cobertura a carreras de grado (eliminando las de posgrado) y la
quita del reconcomiendo de ttulos profesionales (limitndolos tan solo a
los acadmicos). Todas estas quitas demuestran el progresivo desinters de
los gobiernos, sobre todo de Brasil, por articular la capacitacin acadmica
al mercado laboral y en gran medida reflej el peso que los lobbies internos
cmaras profesionales e instituciones fueron adquiriendo a medida que
las promesas polticas se fueron implementando.
Los resultados de este proceso de acreditacin regional no fueron
significativos en trminos numricos.23 Tambin dejaron en evidencia las
grandes asimetras que separaban a los pases del bloque ya que la mayora
de las carreras acreditadas pertenecan a las universidades pblicas de
renombre de Argentina y de Brasil que, en definitiva eran los nicos que
podan financiar este proceso tan costoso. Para la mayora de los protagonistas y estudiosos del tema en cambio, la principal contribucin de esta
poltica regional a la internacionalizacin de la ES, es de tipo cualitativo
y se manifiesta en su capacidad de acopiar la informacin, en la construccin de reconocimiento mutuo entre sistemas que se desconfiaban
hasta entonces y los avances en la definicin de parmetros de calidad en
algunas carreras.24 Pero sobre todo, este proceso contribuy a fortalecer
las capacidades tcnicas e institucionales nacionales de aquellos pases
que no haban logrado avanzar en este aspecto de las reformas unilaterales
promovidas por el BM. En este sentido, la integracin regional a travs de
la experiencia montada por las agencias nacionales de Argentina (CONEAU); Chile (CNAP) y Brasil (CONAES) ayud a crear organismos
23. Hacia fines de 2012, los nmeros del MEXA+ MARCA ARCU-SUR, sealaban un total
de 267 carreras acreditadas y un total de 800 alumnos becados para hacer estudios en el exterior.
De estas 267 carreras acreditadas al 2012, 167 eran argentinas, 18 uruguayas y 7 del Paraguay.
24. Entre los acuerdos firmados est el Protocolo de Integracin Educativa sobre Reconocimiento
de Ttulos Universitarios para la Prosecucin de Estudios de Posgrado en las Universidades de los
pases del Mercosur, que posibilitara tambin el reconocimiento posterior de ttulos de posgrado
obtenido; y el Protocolo de Integracin Educativa para la Formacin de Recursos Humanos a
nivel de posgrado en los pases del Mercosur (Acta 02/95 RME).
de evaluacin y acreditacin en pases que como Uruguay, Paraguay,

Bolivia no existan o no estaban en funcionamiento.25 Este patrn de
cooperacin Sur-Sur se mantiene en la actualidad, bajo una dinmica
bilateral liderada por la Argentina y se ha ido ampliando a los pases de
la Unasur, como Ecuador y Venezuela.
A diferencia de la acreditacin, los programas de movilidad estudiantil y de cooperacin interinstitucional tuvieron pocos resultados. En
primer lugar, porque dependieron de fondos externos, principalmente de
la UE cuya continuidad en el tiempo estuvo atada a la buena salud de la
negociacin birregional. En segundo lugar, porque carecieron de inters y
liderazgo regional. Aun cuando existi decisin para crear un Fondo de
Educacin para el Mercosur (FEM) su puesta en marcha se vio obstruida
por su principal aportante: Brasil, que en un primer momento posterg el
desembolso y con posterioridad el consenso en torno a las prioridades para
su uso. Con el reposicionamiento de Brasil como lder global, la estrategia
se ha orientado en los ltimos aos a invertir en programas bilaterales de
cooperacin solidaria, financiando la movilidad de estudiantes y profesionales de la regin y de la Unasur en aquellas disciplinas y reas donde la
oferta nacional es escasa o incompleta.
Por ltimo, la iniciativa que mejor ilustra el dilema que actualmente
atraviesa la integracin regional en Amrica Latina es la de crear un Espacio
Regional de Educacin Superior (ERES). La propuesta aparece en la agenda
regional, de manera tarda, ao 2007, cuando ya se conocan experiencias
de otros bloques en donde este espacio se instalaba como corolario de un
proceso de acreditacin y movilidad con vistas a competir por alumnos e
inversiones a nivel global. En el Mercosur, el ERES se visualiz como un
espacio de cooperacin tradicional. Entre las propuestas que se hicieron
estaba la de Brasil de crear una Universidad de Integracin Latinoamericana
(Unila), que por falta de apoyo regional termin siendo implementada de
manera unilateral a travs de recursos nacionales.
25. En el caso de Paraguay se crea una Agencia de Evaluacin y Acreditacin de la Educacin

Superior (ANEU); en Uruguay si bien no se crea una agencia nacional de acreditacin se organizaron
comisiones ad hoc y se entrenaron a los funcionarios para que pudieran participar del proceso
de acreditacin regional. Bolivia, sin lugar a dudas es un caso especial, ya que en el ao 1995
crea por ley un sistema nacional de acreditacin y medicin de calidad educativa (CONAMED)
que nunca se haba logrado poner en marcha por la oposicin de las universidades a esto que
consideraban una intromisin.
131
132
5. Conclusiones
Retomemos entonces la pregunta que dio origen a este captulo: qu rol
jug y juega el Mercosur en la difusin de las ideas de internacionalizacin/
transnacionalizacin de la ES en Amrica Latina?
La integracin regional surgida o actualizada en los aos noventa
en esta parte del mundo tuvo, al igual que en el resto de los bloques, el
objetivo de hacer frente a travs de soluciones colectivas a los desafos y
oportunidades que planteaba la globalizacin econmica. Solo que en este
contexto regional los desafos eran ms complejos, ya que a los problema
globales se le sumaban la crisis y el agotamiento de los propios sistemas
educativos. A esto se suma la fuerte influencia de actores externos con
propuestas y soluciones no siempre compatibles sino diferentes y hasta
contradictorias.
En este sentido, una de las primeras conclusiones a las que arriba este
captulo es demostrar que en los procesos de reforma de la ES en Amrica
Latina no se ha reducido, como parecen sugerir la mayora de los estudios
sobre el tema, a un proceso de reforma unilateral, condicionado por los
prstamos del BM, sino tambin un proceso de apertura transnacional,
liderado por actores globales y regionales, como la OMC, la Unesco, la UE
y la negociacin del ALCA. Si bien en apariencia pareca existir una clara
divisin de trabajo entre estos organismos en relacin al contenido, alcances y mecanismos de difusin de sus propuestas de reforma de la ES para
el subdesarrollo, en la prctica, el anlisis sugiere una continuidad entre la
propuesta de desregulacin y privatizacin del BM y el paso subsiguiente
de abrir esta oferta a proveedores externos y regular el comercio a travs
de regulaciones globales como propone la OMC y la UE.
La segunda conclusin que sugiere el captulo es que los procesos de
integracin regional tomaron posicin en el debate global, proponiendo
una visin alternativa a las dos visiones contrapuestas entre la idea de la
Unesco de profundizar la cooperacin solidaria manteniendo el control
y responsabilidad de la ES en manos de los Estados nacionales, y la de la
OMC que propona desregularla y dejarla liberada a la oferta y demanda de
servicios a nivel transnacional. La respuesta de los nuevos regionalismos a
esta dicotoma fue la de crear un espacio regional de la ES en el que se crearan estrategias regionales de cooperacin solidaria (internacionalizacin)
entre los Estados miembros para mejorar la calidad de la oferta y competir
globalmente y atraer la demanda interna y externa (transnacionalizacin).
En el contexto latinoamericano, el Mercosur fue el proceso de integracin Sur-Sur que ms avanz en la materia. Al igual que en otras
regiones, esta poltica se orient hacia tres tipos de programas: la acreditacin regional de ttulos, la movilidad transnacional de estudiantes y
profesores, y la cooperacin interinstitucional para la transferencia de
recursos. La comparacin de los distintos bloques sugiere que si bien se
trataba de las mismas polticas, las modalidades y el tipo de bien regional
alcanzado vari en cada uno de ellos. En el caso latinoamericano, se
prioriz sobre una poltica de acreditacin de ttulos que no interviniera
sobre las regulaciones nacionales, sino que estableciera un parmetro de
comparabilidad de la calidad entre las instituciones que otorgaran un
mismo ttulo. Las polticas de movilidad y cooperacin, en cambio, no
lograron mayores avances por falta de recursos compartidos y estuvieron
atadas a las ayudas y financiamientos externas.
En el proceso de implementacin, la poltica de acreditacin en el
Mercosur fue perdiendo impulso inicial, reduciendo el liderazgo regional a
uno bilateral, desarticulando la formacin acadmica con la profesional en
favor del reconocimiento de ttulos de grado y restringiendo su cobertura
universal a un grupo de carreras universitarias. Este captulo seala que
algunas de estas restricciones fueron el resultado de decisiones originales
vinculadas a la decisin de los gobiernos de no inmiscuirse en las autonomas nacionales, evitando la intervencin sobre las currculas y formas de
evaluacin nacional; dejando la decisin a un acto de voluntarismo de las
propias instituciones; y reduciendo la responsabilidad de los Estados ms
ricos de crear instituciones regionales de financiamiento.
Otras razones, en cambio, son resultados de factores contextuales, como
la existencia de profundas asimetras en materia de infraestructura educativa,
de capacidad de gestin, de control de calidad y de estructura econmica
en la regin. Lejos de achicarse con el tiempo, el captulo sugiere que estas
diferencias se fueron ampliando y con los cambios en el contexto regional
global. El primero fue la proliferacin de acuerdos de libre comercio entre
los pases latinoamericanos y los pases desarrollados, que ampli la oferta
e innovacin de servicios transnacionales en la regin, ahora motorizados
por ofertas pblico-privadas. El segundo cambio regional global se materializ en la emergencia de los pases emergentes y en la proyeccin de Brasil
como lder global, lo que redund en la quita definitiva de su apoyo a las
iniciativas regionales para desplazarla hacia la cooperacin bilateral dirigida
a Sudfrica y Amrica Central.
133
134
La cuarta y ltima conclusin se refiere a los resultados obtenidos hasta

la fecha. De la comparacin de otros casos con el Mercosur, el anlisis sugiere
que la principal contribucin ha sido la de contener las propuestas de la
OMC y de las negociones de ALCA y UE de transnacionalizar el comercio
de servicios educativos y la de crear un espacio de cooperacin solidaria
desde donde fortalecer la confianza y el reconocimiento mutuo entre pases
e instituciones transfronterizas.
Sin embargo, a diferencia de los otros bloques, no ha sido hasta ahora
capaz de avanzar hacia la creacin de un espacio regional de ES para posicionarse como jugador global y atraer la demanda del exterior. Sus avances
en este sentido se han reducido a fortalecer las capacidades nacionales.
En el caso de Brasil, el Mercosur le ha permitido conocer e identificar los
recursos disponibles para atraerlos y suplir los dficits que su pas tiene en
materia de profesionales e investigadores, convirtindose paulatinamente
en uno de los nuevos destinos de la fuga de cerebros en la regin. En el caso
de la Argentina, la experiencia nacional y regional adquirida en el proceso
de acreditacin le ha permitido posicionarse en el escenario regional como
lder en la cooperacin Sur-Sur con pases de la Unasur. En el caso de las
economas ms pequeas, el Mercosur ha contribuido a la instalacin de
agencias de acreditacin nacional que eran disfuncionales o inexistentes,
transfiriendo la experiencia de los pases ms desarrollados a los menos
desarrollados, replicado el modelo de cooperacin Norte-Sur
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CAPTULO V
Los sindicatos y la accin colectiva

transnacional. Los efectos no esperados
de la poltica laboral1
El objetivo de este captulo es analizar las experiencias de lucha de las

organizaciones sociales contra los procesos de liberalizacin comercial que
tuvieron lugar en el continente americano desde comienzos de los aos
noventa. Intentamos demostrar que se trat de un proceso de construccin
de alianzas transnacionales en el que cada experiencia fue innovando a la
precedente. Sin embargo, este proceso de aprendizaje no fue lineal, sino que
tuvo marchas y contramarchas y sus avances dependieron, en gran medida,
de la capacidad desplegada por los miembros de estas redes para identificar
al capital global como su adversario en el conflicto.
En su recorrido, el captulo caracteriza este proceso de construccin
y reconstruccin de redes transnacionales de la sociedad civil en el marco
de las negociaciones gubernamentales que se inician con la creacin del
Mercosur (1991) y que se extienden hasta nuestros das con la Unasur.
Para la mayora de las organizaciones latinoamericanas, y en especial para
el sindicalismo, el Mercosur fue la plataforma para su lanzamiento transnacional. Este aprendizaje se fue ampliando con la experiencia del Nafta en
donde las organizaciones sindicales empiezan a coordinar sus acciones con
otros sectores de la sociedad civil, hasta llegar al ALCA, donde el movimiento encontr su mejor performance e impacto, gracias a la combinacin
estratgica de algunos gobiernos de Amrica Latina, contrarios al proyecto
hegemnico de Estados Unidos.
1. Este trabajo est basado en Botto, M.: Los movimientos antiglobalizacin en Amrica Latina.
Despus del ALCA, qu?, en Revista CIDOB dafers internacionals, N 105, 2014.
139
140
Captulo V. Los sindicatos y la accin colectiva transnacional
Si bien esta combinacin de antiliberalismo y antiamericanismo

logr desbarrancar al ALCA, tambin ha sido el principio de una crisis de
identidad interna de estos movimientos antiglobalizacin, en el que muchas
de las organizaciones de la sociedad civil que conformaron esta coalicin se
debaten hoy su apoyo a los procesos de integracin subregional liderados
por Brasil, como principal potencia econmica y poltica en la regin.
El captulo est dividido en cinco partes. En la primera se caracteriza
a la teora de los movimientos sociales, vis a vis otras teoras disponibles,
como principal marco conceptual para la accin colectiva transnacional.
En las partes sucesivas se inicia el recorrido por los principales procesos
de negociacin comercial y poltica que tuvieron lugar en Amrica Latina
desde principios de los aos noventa hasta nuestros das. En cada una de
ellos se identifican los principales conflictos sociales y los actores que los
sacan a la luz, como as tambin las distintas formas que adopta la accin
colectiva transnacional y sus potenciales aportes a la construccin de una
propuesta alternativa al modelo de globalizacin presente.
1. La teora de la accin colectiva como caja de herramientas

Hay muchas maneras de analizar la accin colectiva y su vnculo con
los sistemas polticos, en este caso de alcance regional. Entre los marcos
conceptuales disponibles encontramos la teora de la movilizacin de recursos, la de la eleccin racional y la de estructura de oportunidades. La
primera reduce el anlisis a cmo los grupos se apoderan de los recursos,
los controlan y los canalizan para lograr sus objetivos. La segunda propone
analizar la accin colectiva como el resultado del clculo costo/beneficio que
los partcipes (por accin u omisin) hacen de ella. Por ltimo, la teora de
estructura de oportunidades. propone una mirada al entorno, entendiendo
que las posibilidades de xito/fracaso de un movimiento estn vinculadas
con las oportunidades del entorno poltico.
En este captulo recurrimos a las herramientas que nos brinda una
cuarta opcin: la teora del actor o tambin llamada de los movimientos
sociales, que focaliza su atencin sobre conflictos especficos que dan origen
a una nueva identidad social. En efecto, al decir de Touraine (1985), es
justamente en situaciones de crisis estructural, como es la del cambio en la
estructura del capitalismo postindustrial, cuando emergen los movimientos
sociales, definidos como formas de accin colectiva cambiantes y menos
institucionalizadas de formas de accin colectiva hasta ahora conocidas.
La identidad de un movimiento social es una construccin definida por los

propios actores (individuos u organizaciones) que participan de ella y que
adopta la forma de significados culturales que le dan unidad y solidaridad
al sistema de accin (Pizzorno, 1991). Sin embargo, esta construccin no
surge de la nada, sino que es el resultado de una inversin organizativa, en
la que interactan objetivos, recursos y obstculos (Melucci, 2002).
De esta manera, tanto en la teora de la movilizacin de recursos
como en la de los movimientos sociales, en toda accin colectiva hay
dos elementos claves que se articulan: el contexto poltico (que dispone
los recursos/obstculos) y la identidad (que le da especificidad respecto
a otras acciones). Sin embargo, cada una de ellas los define y vincula de
manera distinta. Para la teora de los recursos, la dimensin poltica es el
determinante explicativo de la identidad. En este sentido la forma que
adquiera la accin colectiva, su nivel de conflictividad huelga, manifestacin callejera, cortes de ruta, etc. y su grado de institucionalizacin, es
el resultado del sistema poltico y de los recursos y oportunidades que este
disponga a los actores sociales (Tarrow, 1983). Para la teora de la accin,
en cambio, la construccin identitaria de un movimiento no es entendida
como una sumisin de un elemento sobre el otro, sino como resultado de
la interaccin entre ambos; en donde los factores polticos y las identidades
sociales e individuales previas se fusionan con la realidad presente y con los
factores actuales, creando una nueva identidad. Para esta teora la diferencia
entre un movimiento social y una protesta social no se apoya en la evidencia
emprica o en la retrica, sino en un elemento analtico (la identidad). Una
aproximacin a los movimientos sociales basada en la identidad y no en
los fenmenos empricos nos permite dar una explicacin ms satisfactoria
sobre los orgenes, las reorientaciones y los alcances que adquieren estos
movimientos en el tiempo, aunque complica la comprensin del vnculo
que se genera entre la esfera gubernamental y los movimientos sociales en
situaciones concretas (Iglesias, 2011: 134).
Si trasladamos este marco conceptual al mbito internacional veremos
que de la gran cantidad de trabajos que buscan analizar los alcances transformadores del movimiento antiglobalizacin, una gran mayora tiende a
quedarse en el anlisis poltico identificando los resultados de la accin
colectiva a travs de sus rasgos ms visibles y mensurables y pasan por alto
la produccin de cdigos culturales y prcticas innovadoras (Sholte, 2000;
Edwards y Gaventa, 2000, 2001; O Brien et al., 2002; entre otros). Apoyados
en la relacin que mantienen estas organizaciones sociales con las instituciones globales y la capacidad que demuestran para organizarse en redes
141
142
globales, movilizar amplios sectores de la opinin pblica internacional e

influir sobre algunas de las polticas de las principales organizaciones financieras internacionales, estos autores reafirman la idea de la presencia de una
sociedad civil global que propone un modelo de globalizacin alternativo
construida desde abajo y ms democrtica que la hasta ahora conocida
como globalizacin econmica. Sin embargo, como bien recuerdan algunos
tericos de la accin colectiva (Touraine, 1985; Habermas, 1989), para que
un orden alternativo sea posible, se necesita no solo de la presencia de un
conflicto y de acciones concretas como fueron las protestas del movimiento
antiglobalizacin en Chiapas (1994) y en Seattle (1999) frente al avance de
la Ronda de Doha sino tambin de formas organizativas que le den unidad,
liderazgo y continuidad en el tiempo.
Un segundo grupo ms reducido de trabajos tiende a analizar el impacto
de las redes y de los realineamientos de la accin colectiva transnacional de
manera ms analtica (Cox, 1999; Gill, 2002; Grugel, 2005, Amstrong et al.,
2010; entre otros). Sus autores fijan la atencin en la naturaleza del conflicto
y en los impactos que ella tiene sobre la identidad y respuesta del movimiento. Ellos consideran que las innovaciones de participacin, fiscalizacin y
transparencia introducidas hasta ahora se vinculan ms con las formas que
con una propuesta emancipatoria y de desarrollo social y medioambiental
sustentable, y en este sentido, la democratizacin del actual orden global
sigue siendo un desafo. Si bien este grupo de trabajos se focaliza sobre la
construccin identitaria de estos nuevos movimientos transnacionales, no
resulta claro el vnculo/contacto que generan con la esfera de lo gubernamental. Adems, si bien estos movimientos antagnicos o contrahegemnicos construyen su accin colectiva en oposicin a un adversario social, en
este caso el capital transnacional, a quien disputan la apropiacin, control
y orientacin de los medios de produccin social, nunca se presentan en
su estado puro (Melucci, 2002).2 De all que lo habitual es que su accin
conflictiva se manifieste bajo la forma de movimientos reivindicativos o de
movimientos polticos, con la posibilidad de un mayor o menor componente
antagnico en cada uno de ellos. Este artculo se inscribe dentro de este
2. En el primer caso, se trata de acciones conflictivas que atacan el funcionamiento de una organizacin y la distribucin de los recursos en las escalas de estratificacin social sin que en ningn
momento se pongan en discusin las normas de la organizacin misma. En el segundo caso, el del
movimiento poltico, el conflicto entre grupos es por la utilizacin de los procesos decisionales
del sistema poltico dentro de las reglas de juego (Melucci, 2002).
segundo grupo y asume gran parte de sus premisas, como la de focalizar el

anlisis sobre un movimiento reivindicativo especfico en tiempo y espacio.
2. El Mercosur y el inicio de la accin colectiva transnacional

Hacia mediados de los aos ochenta y comienzos de los noventa, Amrica Latina transitaba una profunda transformacin en su clima poltico y
econmico fruto de dos fenmenos que se dieron de manera ms o menos
contempornea. El primero fue la recuperacin de las democracias y un
mayor apego a sus formalidades institucionales. El segundo, un proceso
de creciente apertura y transnacionalizacin de las economas nacionales
promovidas por las instituciones econmicas internacionales y el paradigma
neoliberal en boga a nivel global.
Este nuevo escenario poltico y econmico tambin encontr a las
organizaciones de la sociedad civil en un proceso de profunda recuperacin
tras los estragos dejados por las dictaduras militares, que arremetieron contra ellas, en especial contra el movimiento obrero y estudiantil que haba
logrado desarrollar una gran capacidad de movilizacin durante la dcada
de los sesenta y setenta. La mayora de los autores coinciden en caracterizar
el escenario como una situacin de debilitamiento general de la accin colectiva y un repliegue hacia procesos de individualizacin de las conductas.
Se trata de un proceso complejo, en donde se conjugan distintas lgicas.
Por una parte, los actores clsicos, como los sindicatos, van perdiendo parte
de su significacin social y tienden a corporativizarse; mientras que por la
otra, nuevos actores emergentes movimientos barriales constituidos a
partir de las nuevas temticas y derechos cvicos (postautoritarios) no logran
constituirse como actores estables (Garretn, 2002). Otros autores hablan
de cambios en las formas de accin colectiva, en la que las modalidades ms
tradicionales tienden a ser reemplazados por movilizaciones espordicas; por
acciones fragmentarias y defensivas, a veces en forma de redes y entramados
sociales significativos pero con baja institucionalizacin y representacin
poltica (Serbin y Fioramonti, 2013: 114).
Con este teln de fondo, las nuevas democracias latinoamericanas
inician una carrera hacia la firma de acuerdos de libre comercio. Para los
gobiernos esta apertura al mundo no solo ayudara a evitar el retroceso en
el proceso de privatizacin y transnacionalizacin que se vena aplicando
a escala domstica y de manera unilateral, sino que adems contribuiran
143
144
a activar el crecimiento econmico en la regin a travs del comercio y la

inversin externa directa (IED). Para la sociedad civil, en cambio, la idea
de abrir la economa al mundo generara en la mayora de las organizaciones
sociales, en especial las sindicales, la resistencia y el temor ante las posibles
prdidas de fuentes de trabajo y de proteccin normativa por parte del Estado. La percepcin de debilidad de estos actores frente al avance imparable
del capital transnacional, en condominio con los gobiernos, en palabras de
Underhill (2001), oblig a estas organizaciones a actualizar sus prcticas
cotidianas centradas en agenda, procesos y actores nacionales para activar
nuevas formas de accin colectiva de alcance transnacional (Botto, 2003;
2004). Sin embargo, la forma que adoptaran estos movimientos fueron
cambiando con el tiempo, producto no solo del nivel de amenaza percibido
en cada una de las negociaciones, sino tambin de la experiencia acumulada
por estas organizaciones.
En el caso del Mercosur, el nivel de amenaza y conflicto fue menor que
en el resto de las negociaciones comerciales. La propuesta de los gobiernos
de avanzar hacia un mercado comn y los lazos de aparente semejanza y hermandad entre sociedades latinoamericanas, disip la percepcin de amenaza.
Los costos del proceso de liberalizacin comercial (intra-Mercosur) no fueron
visibilizados por las organizaciones sociales, las que prefirieron identificar
al Mercosur como un espacio privilegiado de cooperacin transnacional y
de fortalecimiento del movimiento sindical sudamericano en la lucha, que
cada una de estas organizaciones llevaba adelante a escala nacional y en
contra de los intentos de sus respectivos gobiernos de flexibilizar reducir
costos laborales y desregular el mercado laboral.
Las primeras organizaciones que buscaron influir en las negociaciones
fueron las sindicales. No solo, como vimos en la seccin anterior de este
captulo, por su tradicin poltica, sino porque contaban con una red de
alcance transnacional que se llam CCSCS (Coordinador de Centrales Sindicales del Cono Sur) para hacerlo. Hacia 1986 las principales organizaciones
de Amrica del Sur,3 con la ayuda de organizaciones sindicales catlicas
europeas CLAT y la American Federation of Labor Congress of Industrial
3. Inicialmente, esta red estuvo integrada por las organizaciones laborales tradicionales de
Argentina, Brasil, Chile, Bolivia, Uruguay y Paraguay; pero ms tarde se ampli en nmero y
diversidad, sumando centrales de trabajadores no sindicalizados y centrales que se adheran a
otras confederaciones internacionales.
Confederation estadounidense AFL-CIO, crean esta red con el objetivo

de apoyar y consolidar el Estado de derecho y la vigencia de los Derechos
Humanos en toda la regin. Con la llegada del Mercosur, esta red renov sus
votos y la integracin regional pasa a constituirse en su principal objetivo.
La meta inicial de esta red de carcter sectorial fue la de incorporar la
dimensin social en la agenda del Mercosur. La estrategia de la CCSCS
fue trabajar con los Ministros de Trabajo que, al igual que ellos, no estaban
incluidos en la mesa de negociacin original ni en la estructura institucional
del Mercosur. Esta cooperacin se materializ en dos tipos de iniciativas.
La primera buscara democratizar la dinmica decisoria del Mercosur a
travs de la creacin de un canal de participacin de la sociedad civil Foro
Econmico Social (FES) inspirado en la experiencia europea. La segunda
buscara elevar los estndares laborales a travs de una carta de trabajo y
de un protocolo socio-laboral del Mercosur. La misma estrategia siguieron
las organizaciones medioambientales, que presentaron un proyecto de protocolo medioambiental para el Mercosur; en el resto de las organizaciones
sociales mujeres, estudiantes, cooperativas la capacidad de propuesta ha
sido menor y sus avances en el mbito del Mercosur se han limitado hasta
ahora en la conformacin de redes regionales y en la apertura de espacios
de participacin.
La estrategia de carcter propositiva y sectorial llevada adelante por los
sectores sociales del Mercosur tuvo resultados ambiguos. Por una parte, logr
alcanzar con xito su deseo de ampliar la agenda regional a temas sociales
y a incluir a los actores sociales en la discusin de la misma. Sin embargo,
esta apertura estuvo fuertemente recortada por un entorno adverso, caracterizado por la resistencia de los gobiernos a validar cualquier iniciativa
contraria al inters del capital.4 Esta sobrecarga de demandas no atendidas
y/o bloqueadas termin generando un problema de eficiencia decisoria y
de legitimidad poltica en el Mercosur y los actores terminaron buscando
espacios alternativos de participacin e influencia dentro del proceso del
Mercosur o por fuera de l (Botto, 2003; 2004).
4. Ejemplo de ello fue el rechazo a los protocolos de trabajo y de medioambiente, que tras la
amenaza de la CCSCS de retirarse del Mercosur, termin siendo aprobado como mera declaracin
de principios sin carcter vinculante. La propuesta del FES tuvo mejor suerte: los gobiernos del
Mercosur aprobaron la iniciativa porque consideraban positivo que los actores no gubernamentales tuvieran participacin en la definicin de la agenda abierta del Mercosur, sin embargo no
instrumentaron los mecanismos para que estas propuestas llegaran a las instancias de decisin,
en manos de los funcionarios de economa y relaciones exteriores.
145
146
Los resultados de la accin colectiva transnacional no solo estuvieron

recortados por un entorno adverso (lgica comercial del Mercosur), sino
por la dinmica interna que la CCSCS imprimi a la alianza transnacional
(al vnculo con sus propios aliados). Si bien la creacin de la red signific
un quiebre en la tradiciones sectaristas, verticalistas y Estado-cntricas,5
del pasado a medida que la sensacin de amenaza perdi intensidad algunas
de estas caractersticas volvieron a aparecer. La dinmica que la CCSCS
le imprimi al FES, como su principal espacio de accin colectiva en el
Mercosur es un claro ejemplo de ello (Ventura et al., 2005).
As por ejemplo, al momento de definir a sus potenciales aliados en las
distintas batallas a favor de un Mercosur ampliado y no comercial, la CCSC
opt por fortalecer su impronta sectorial y cerrar filas dentro del movimiento sindical despreciando el vnculo con otras organizaciones sociales que
aunque con menor nivel de desarrollo y movilizacin en la regin hubieran
podido ampliar su base de representacin regional y de propuesta. Esta
supremaca sindical en perjuicio del resto de las organizaciones sociales se
manifest desde un comienzo en la distribucin de espacio que se le otorg a
las ONGs. En el estatuto original se les daba, pese a su diversidad, el mismo
nmero de sillas que a los sectores ms tradicionales (capital y trabajo).
Algo parecido ocurri al interior del movimiento sindical. Al momento
de decidir qu tipo de organizacin representara al movimiento sindical en
los debates y en las votaciones del Mercosur, la decisin de la CCSCS fue
privilegiar la verticalidad sobre la diversidad de voces en la organizacin.
En este sentido determin que las nicas organizaciones que participaran
de este foro y de las negociaciones regionales seran aquellas de mayor
jerarqua, las que representaran a las distintas centrales a nivel nacional.
Con esta decisin, el movimiento sindical fortalecera, en el corto plazo,
su capacidad de resistencia poltico-ideolgica al modelo neoliberal que
se estaba implementando en el mundo y en cada uno de los pases de la
regin. Sin embargo, en el mediano y largo plazo debilitara su capacidad
propositiva en el armado de la agenda de polticas especficas del Mercosur,
5. Esta afirmacin no significa, sin embargo, que los sindicatos no participan de organizaciones
internacionales como la OIT o que no formaran parte de redes regionales y globales como la
CLAT o la ORIT a nivel regional, la CMT y la FSM a nivel global, ya que estas redes se remontan a principios del siglo XX. La diferencia con el pasado est en el hecho de que mientras antes
los principales destinatarios de la accin colectiva eran los Estados, en la actualidad la accin
colectiva transnacional se establece en relacin al capital global, que es en definitiva quien est
atrs de estos procesos de liberalizacin comercial.
donde la presencia de organizaciones subnacionales y por rama de actividad hubieran podido hacer mayores aportes profesionales y tcnicos en la
discusin sobre polticas especficas, como fue la discusin de la poltica de
integracin productiva entre 2002-2012.
Por ltimo, en su relacin con su adversario, la CCSCS privilegi la lgica Estado-cntrica por sobre la lgica regional en su accin colectiva. Ac
el Mercosur introduce un cambio en la lgica tradicional de los movimientos
antiglobalizacin. En vez de identificar a un enemigo comn, que amenaza
a todos los pases por igual a nivel regional (el capital), la accin colectiva
centr el conflicto en el mbito nacional. La CCSCS buscaba fortalecer la
presencia del sindicalismo a nivel nacional para luchar contra los procesos
de reforma que se estaban llevando adelante. En este sentido, el Mercosur se
constituy en un mbito de construccin y colaboracin con el gobierno (al
menos con sectores de l) en la lucha por sus reivindicaciones sectoriales a
nivel nacional. Esta relacin no se mantendra, sin embargo, con el tiempo:
a principios del siglo XXI la llegada de nuevos gobiernos desarrollistas en
la regin puso fin al adversario interno y oblig a la CCSCS a un cambio
de estrategia en donde el sentido de su lucha (identidad) se dirigi hacia el
mbito regional, tomando al ALCA como principal adversario.
3. El Nafta y la accin colectiva multisectorial

Coincidentemente con la creacin del Mercosur, en 1991 comienzan
las negociaciones entre Estados Unidos, Mxico y Canad para la firma de
un Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte (TLCAN, Nafta, en
ingls). Si bien ambos procesos son ejemplos de regionalismos abiertos
en oposicin a la experiencia europea de los aos cincuenta, se tratan de
acuerdos y de negociaciones bien distintos entre s (Gratius et al., 2008).
En primer lugar, el Nafta a diferencia del Mercosur propona un contrato
concluido, con reglas claras y acotadas en el tiempo: las partes firmantes
se comprometeran a liberalizar su comercio y a desregular sus economas
en materia de servicios, inversiones y propiedad intelectual, en un plazo de
diez aos y bajo un cronograma predefinido. En segundo lugar, se trataba de
un proceso de integracin con agenda cerrada, en la que ningunas de sus
partes ni actores tena la posibilidad de introducir cambios una vez firmado
el acuerdo. Por ltimo, el Nafta propona integrar economas con niveles
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de desarrollo desiguales pero con estructuras productivas que, a diferencia

del Mercosur, podan complementarse en cadenas regionales.
Por su alcance y las asimetras entre las partes, este acuerdo daba
importantes beneficios a las grandes corporaciones que trasferiran sus
inversiones a los pases con menores costos de produccin, en desmedro
de la capacidad autnoma de los Estados de regular y de la ciudadana de
proteger sus derechos adquiridos. Esto explica por qu el rechazo de la
sociedad civil fue inmediato y a diferencia del Mercosur, la estrategia fue
netamente defensiva.
Los primeros en activarse fueron los sindicatos norteamericanos que
percibieron en este acuerdo una amenaza a sus fuentes de trabajo y estndares
laborales. Para disuadir a su propio gobierno, recurrieron a los mecanismos
tradicionales como el cabildeo en pasillos, campaas en medios de comunicacin pero la apata de la opinin pblica los oblig a innovar su estrategia.
En primer lugar, ampliaron la incorporacin de demandas no gremiales, como
el trabajo infantil, las migraciones ilegales y el dumping social; y en segundo
lugar, convocaron a nuevas organizaciones sociales a sumarse a su estrategia
en contra del avance indiscriminado de capital. De todas las organizaciones
contrarias al libre comercio las de gnero, pequeos productores, religiosas,
de derechos humanos los principales aportes a esta nueva forma de accin
colectiva multisectorial provinieron del movimiento medioambientalista, que
sum la defensa de un inters pblico, indivisible y no gremial a la lucha por
la conquista de la opinin pblica. Tambin para las organizaciones ambientalistas esta alianza con el sindicalismo era una novedad en su estrategia de
influencia poltica, no tanto por las disputas comerciales en la que ya tena
experiencia, sino porque era la primera vez en que se enfrentaba al gobierno
en su lucha contra la apertura indiscriminada a favor del capital.
La construccin de esta alianza multisectorial no fue sencilla, por el
contrario la inclusin de nuevos actores ampli las disidencias que existan
en el seno de cada sector (Brunelle, 1999). Entre los temas que se discutieron estaba el del alcance territorial de las alianzas: finalmente prim la
decisin de basar la institucionalizacin de las redes en el mbito nacional,
apelando a la coordinacin trasnacional tan solo en ocasiones especficas.6
6. Estas acciones se limitaron a cabildear en foros de negociaciones intergubernamentales y a la

elaboracin de un documento comn que se llam Just and Sustainable Trade and Development
Initiative y fue el resultado del dilogo trinacional entre la RMALC, la ART y Common Frontiers,
que se hizo pblico recin en 1993 (Cavanagh et al., 2001).
Las razones que inclinaron la balanza hacia la estrategia nacional no solo

tena que ver con la dificultad de alcanzar consensos en el interior de la
alianza tan heterognea, sino en las diferencias constitucionales que separaban a los pases de la regin en trminos de toma de decisin (decision
making) y las oportunidades y ventanas de cabildeo que cada gobierno abrira
para modificar la letra del acuerdo. De all se deriva que el objetivo de esta
estrategia contra el capital no era romper las reglas del acuerdo, sino ms
bien modificar la distribucin de sus beneficios privilegiando la tctica del
cabildeo por sobre la movilizacin. La nica excepcin a esta regla fue la
asistencia transnacional que se canaliz hacia las organizaciones mexicanas
que estaban en franca minusvala respecto a las del norte, no solo porque
no contaban con recursos y experiencia previa en el tema, sino porque
carecan del apoyo de sus centrales sindicales afines al oficialismo (PRI),
ni de la opinin pblica nacional, que apoyaban la apertura comercial por
considerar la nica solucin posible a las crisis que estaban pasando.
De esta manera, la oposicin al Nafta se construy a partir de redes
nacionales de carcter multisectorial. En Mxico se institucionaliz como
Red Mexicana de Accin frente al Libre Comercio (RMALC); en Estados
Unidos, en cambio, se crearon dos redes con objetivos distintos y de aparicin consecutiva: la primera, llamada Citizen Trade Campain destinada
a desarrollar una estrategia de cabildeo con los legisladores con el objetivo
de evitar el fast track; la segunda, Alliance for Responsible Trade, se propuso
elaborar una propuesta alternativa y generar lazos con coaliciones semejantes
en otros contextos. Lo mismo ocurri en Canad, donde en un comienzo se
crearon dos redes una francfona, Coalition Quebecois sur les Negociations
Trilaterales, y otra anglfona, Action Canada Network que ms tarde se
unieron en la llamada Common Frontiers o Rseau Quebecois Sur lintegration
Continentale (rqic), para sumar trabajo de manera coordinada tras el duro
embate que recibieron con el triunfo electoral del Partido Conservador.
Los resultados de esta estrategia nacional y multisectorial de accin
colectiva fueron ambiguos. Si bien por una parte no lograron frenar el acuerdo, objetivo sobre el que tampoco haba consenso en su interior; la alianza
logr persuadir a los gobiernos firmantes sobre la necesidad de proteger los
estndares laborales y medioambientales nacionales a travs de la inclusin
de dos acuerdos adicionales: uno de cooperacin medioambiental y otro de
cooperacin laboral. En trminos de ganadores y perdedores, la experiencia
del Nafta ensea que los beneficios de una forma de accin colectiva generan
impactos que se distribuyeron de manera asimtrica al interior de la alianza.
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En este caso, las principales ganadoras fueron las organizaciones nacionales

insertas en sistemas de gobierno que poseen mecanismos institucionales
de cabildeo y que disponen de recursos materiales para compensar a los
damnificados nacionales. En el corto plazo, las polticas de capacitacin y
de desempleo aplicadas por el gobierno de Estados Unidos lograron frenar
y/o compensar las prdidas de trabajos en ese pas. En el mediano y largo
plazo, los efectos de las enmiendas se extenderan tambin a Mxico, elevando los estndares de proteccin medioambiental y evitando algunos
abusos laborales.
4. El ALCA y la radicalizacin de la accin transnacional

En el ao 1994 el gobierno de los Estados Unidos propone a todos los
pases del hemisferio, con la nica excepcin de Cuba, alcanzar un Acuerdo
de Libre Comercio para las Amricas (ALCA). Se trataba del intento de
desregulacin comercial y financiera ms ambicioso hasta entonces conocido, al margen de la OMC. En trminos de contenidos, se propona ampliar
los alcances del Nafta a todo el continente generando un amplio mercado
para los negocios e inversiones de las grandes corporaciones del continente,
que si bien estaban lideradas en nmero y tamao por las norteamericanas,
no se limitaban a ellas. En cuanto a los procedimientos, la propuesta de los
Estados Unidos fue la de iniciar un proceso de negociaciones gubernamentales que durara diez aos y en el que ms all de definir la letra chica del
contrato, los gobiernos y los sectores productivos afines a la liberalizacin
pudieran cerrar filas en sus propios pases y regiones (Botto, 2003; 2004).
La reaccin de la sociedad civil transaccional tard dos aos en organizarse en forma de una red transnacional. La estrategia estuvo liderada
por cuatro organizaciones sindicales la AFL-CIO de Estados Unidos, la
CUT brasilea, y las dos centrales canadienses Canadian Labour Congress
y la Confederation de Syndicats Nationaux de Qubec que tuvo lugar en la
III Conferencia Sindical (foro laboral) organizada por la CUT en paralelo
a la Reunin de Ministros de Comercio (Belo Horizonte, 1997).
En la construccin de esta alianza hemisfrica se tomaron en cuenta
las experiencias previas de resistencia. Del Nafta, la necesidad de superar
las visiones sectoriales y sumar a nuevos sectores que, como el sindicalismo,
se oponan al avance de la globalizacin; del Mercosur, la importancia de
fortalecer los vnculos transnacionales. El resultado fue la Alianza Social
Continental (ASC), el movimiento antiglobalizacin de mayor institucionalizacin hasta ahora conocido. Esta red estaba compuesta por otras redes
organizadas por captulos nacionales y contaba con una secretara rotativa.
La construccin de este movimiento fue un proceso lento y con cambios
importantes en trminos de composicin, propuestas y alianzas estratgicas.
Es posible distinguir dos momentos. En sus comienzos, la composicin de
esta red tuvo una fuerte presencia de organizaciones del Norte, entre las
que abundaban organizaciones laborales, de medioambiente, Derechos
Humanos, gnero e indgenas con experiencia previa en la lucha contra
el Nafta. En cuanto a su propuesta, no estaba a favor de la liberalizacin
indiscriminada del comercio ni tampoco propona una vuelta al proteccionismo previo a la globalizacin, sino que postulaba una tercera va: una
globalizacin regulada por los Estados y que ayudara al desarrollo de las
economas nacionales (Saguier, 2010).
Por ltimo, en cuanto a su estrategia de lucha, la ASC opt en sus comienzos por sumarse al reclamo de mayor participacin sustantiva y mayor
transparencia en el proceso negociador que hacan todas las organizaciones
sociales del continente, incluidas las organizaciones insiders de la sociedad
civil y la red empresarial hemisfrica (REIH). Durante los aos 1997 y
2001, la ASC busc democratizar el proceso de negociacin a travs de
una estrategia dual. Por una parte, participaba de los procesos de consulta
abiertos por los gobiernos; y por la otra, organizaba movilizaciones y foros
de discusin paralelas a las cumbres presidenciales que se denominaron
Cumbres de los pueblos (Smith y Korzeniewiecz, 2004).
Entre los aos 2000 y 2001, la ASC decidi hacer un giro en su forma de
accin colectiva, introduciendo cambios clave en su dinmica interna y en su
relacin con el entorno (sus aliados potenciales como con sus adversarios).
Su objetivo no era ms el de democratizar los procesos de negociacin, ampliando la participacin y dando transparencia a los procesos de negociacin
como haba sido hasta entonces, sino el de frenar el avance del proceso de
globalizacin econmica, evitando la firma del acuerdo, visualizado por las
organizaciones partes como el intento ms acabado de hegemona econmica
y poltica de los Estados Unidos en la regin. La contundencia que adquiere
la accin colectiva a partir de este momento est dada por la identificacin
de un claro adversario que une las filas de la nueva coalicin social, dndole
identidad y sentido a la accin colectiva tradicional. Se trata del capital
global que avanza en el mundo, subordinando a su inters el desarrollo de
los pueblos y la autonoma poltica de los Estados.
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Sin embargo, esta disputa por la apropiacin, control y orientacin de

los medios de produccin no se manifiesta en estado puro, sino que adopta
la forma de una disputa reivindicativa y/o poltica. En el caso del ALCA,
se suma a esta disputa un fuerte contendido antiamericano, que ha venido
empalmando todos los proceso de integracin regional desde el surgimiento de los Estados nacionales (Merke, 2011). El ALCA no representa una
amenaza del capitalismo sino tambin una estrategia ms de control de los
Estados Unidos en el continente. La idea de antiimperialismo se convirti
en un elemento unificador en la lucha de las distintas organizaciones sociales. Para las organizaciones del sur, el antiamericanismo permita superar
las diferencias entre las organizaciones sociales y las campesinas; para las
organizaciones del norte, en espacial los sindicatos de los Estados Unidos
y de Canad, el antiamericanismo tampoco generaba mayores obstculos
para el dilogo con sus pares del sur; ya que las primeras entendan que sin
la presencia de una slida y unificada presencia de la sociedad civil del sur,
la lucha y campaa contra al ALCA hubiera sido imposible de alcanzar
visibilidad y sostenerla en el tiempo.7
Para muchos estudiosos (Seoane y Taddei, 2001; Saguier, 2007; entre
otros) este cambio en las formas de accin colectiva de la Alianza Social
Continental (ASC) fue el reflejo de un cambio de poca que se manifest en
el escenario regional y global a travs de un mayor grado de conflictividad y
de protestas masivas en contra de la globalizacin econmica y el neoliberalismo, con movilizaciones de gran visibilidad meditica como Seattle (1999),
Porto Alegre (2001), Doha (2001), entre otras. Para nosotros, este cambio de
estrategia en la accin colectiva responda a un giro en la composicin de la
misma alianza. A diferencia de los primeros aos de la ASC caracterizados
por la hegemona de las organizaciones del norte enfrentados a los propios
gobiernos, se sumaban a la ASC un nuevo grupo de actores sociales del sur
con modalidades de participacin, recursos de presin y visiones distintas.
Ya no solo se tratara de sumar actores sociales a la alianza, sino tambin a
7. A tono con esta idea, es posible identificar dos posiciones en el movimiento sindical mundial
en torno al capital: la primera es anticapitalista y la segunda, a favor. Ambas estn insertas en la
Federacin Sindical Mundial y mantienen instancias de dilogo semejantes a las que se plantean
en la ASC. En cuanto al antiamericanismo, exista una fuerte tradicin en el sindicalismo cristiano
(CLAT) de excluir a los sindicatos de Amrica del Norte de sus redes. Esta tradicin que estaba
en gran parte en el sindicalismo latinoamericano pertenece hoy da al pasado, tras la unificacin
de la CLAT y de la CIOSL, a nivel global en Federacin Sindical Mundial (Entrevista a lder
sindical CTA, Buenos Aires, septiembre 2013).
algunos gobiernos de corte progresista y desarrollista que se oponan a la

hegemona econmica y poltica de los Estados Unidos en el continente.
En esta direccin, en el ao 2001, se suman a la lucha contra el ALCA dos
importantes actores sociales: las organizaciones sindicales, congregadas bajo
la CCSCS (que hasta ese momento solo focalizaban su estrategia alrededor
del Mercosur)8 y los movimientos campesinos con fuerte presencia en los
pases andinos, como Va Campesina y el Movimiento Sin Tierra. La activacin y la incorporacin de organizaciones campesinas al Movimiento
No al ALCA tienen como trasfondo poltico la llegada a la presidencia
de lderes que provienen de estos grupos o que los representan (como Evo
Morales en Bolivia o Hugo Chvez en Venezuela).
Estos cambios en la composicin y estrategia de la ASC se reflejaron
en algunas de las tcticas innovadoras. En primer lugar, se decidi no participar de la consulta pblica, probablemente la ms exitosa, abierta en el
marco de la Cumbre de Qubec (2001). Por el contrario, la ASC opt por
participar por afuera de las cumbres a travs de marchas, protestas callejeras
y campaas de opinin pblica con globalifbicos y sectores antiglobalizacin. De la misma manera, la ASC abandon la estrategia de incidir en
las instancias de gobiernos a nivel regional para reforzar su vnculo con las
propias bases nacionales. En este sentido, la ASC coordin una campaa de
consulta popular sobre el ALCA en los distintos pases del hemisferio, cuya
implementacin sera decidida por cada unidad de coordinacin nacional
(Berron y Freire, 2004). Esta estrategia de movilizacin procuraba abrir el
debate pblico, formar y educar al ciudadano comn sobre un tema que
pareca ajeno a su cotidianeidad y con ello conformar una masa crtica capaz
de presionar sobre los gobiernos para influir a travs de ellos en la mesa de
negociacin regional. Sin embargo, fiel a su objetivo de asociar en el imaginario colectivo el binomio capitalismo-imperialismo, esta campaa no se
limit al tema comercial sino que incluy en el temario otros dos puntos:
militarizacin y deuda externa.
Los resultados de esta nueva forma de accin colectiva no tardaron
en dar sus frutos en el corto plazo. La campaa No al ALCA contribuy
a instalar el tema en el debate pblico y a cerrar filas entre las mismas
8. En esta decisin jugaron un papel clave tres sindicatos de la CCSCS la CUT de Brasil, la
PIT-CNT de Uruguay y la CTA de la Argentina que en el marco de la Cumbre del Mercosur
(Florianpolis, 2000) pujaron por formar parte del movimiento No al ALCA (entrevista personal
con dirigente de la CTE, 25/8/2011).
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organizaciones sociales de Amrica Latina, asegurando la organizacin de

puntos focales en la mayora de los pases de la regin. Este apoyo y movilizacin social fue un aporte insustituible para la decisin de los gobiernos
de Argentina, Venezuela y Brasil de catapultar el proyecto del ALCA en la
Cumbre de Mar del Plata (2005).
5. Unasur y la fragmentacin de la accin colectiva

transnacional
La Cumbre de Mar del Plata (2005) signific el fin de una negociacin
gubernamental y el inicio de una nueva la Unin de Naciones Sudamericanas (Unasur) lideradas por los presidentes de Argentina, Brasil y Venezuela.
La negociacin concluy en el ao 2008 con la firma de todos los pases
de Amrica del Sur (Argentina, Chile, Brasil, Uruguay, Paraguay, Bolivia,
Venezuela, Ecuador, Colombia, Per, Surinam y Guyana). Se trataba de
una propuesta de integracin regional bien distinta a los procesos de integracin econmica que haban caracterizado la dcada de los noventa y su
objetivo era promover la cooperacin en temas de defensa y seguridad, la
ayuda monetaria y financiera, la infraestructura regional y la cooperacin
en polticas pblicas sociales como la salud y/o educacin.
De esta manera, Unasur se sumaba a un cuadro variopinto de integracin regional, en el que convivan y se superponan en un mismo espacio y
tiempo visiones bien distintas de la integracin: algunas de ellas preexistan
a las negociaciones del ALCA y se focalizan sobre la dimensin econmica;
otras le haban sido contemporneas y posteriores al ALCA y proponan
una integracin poltica basada en la identidad cultural (ALBA), en la
cooperacin poltica como la Unasur o la CELAC. De entre todas ellas, la
Unasur recibi una respuesta entusiasta de todos los gobiernos de la regin
que rpidamente lo identificaron como un paraguas de unidad bajo el cual
convivan y se superponan visiones bien distintas y hasta contradictorias
de desarrollo econmico nacional, sumando nuevos temas en la agenda
regional. En efecto, Unasur logr sumar en su seno a pases que optaban
por una estrategia de economa abierta como Colombia, Chile y Per y
que participaban de acuerdos de libre comercio con los Estados Unidos a
los que exportaban productos agrcolas a cambio de industrializados; junto
con un segundo grupo de pases, como los del Mercosur, con economas
ms cerradas que buscaban proteger un desarrollo industrial ms autnomo. Dentro de este segundo grupo de pases, Unasur tambin logr unir
los esfuerzos de figuras como Lula da Silva y Chvez, que competan por el
liderazgo a travs de visiones distintas sobre los alcances y las formas de la
cooperacin regional.9
En contraste con los gobiernos, la irrupcin de este nuevo escenario
regional gener un cimbronazo en las organizaciones sociales. No solo haba
desaparecido el adversario comn ALCA que le daba sentido y unidad
a la lucha, sino que ahora se encontraban frente a gobiernos amigos que
interpelaban la idea de integracin con proyectos distintos y en algunos
sentidos, hasta antagnicos o contradictorios. Frente a este panorama, la
sociedad civil latinoamericana se enfrentaba a tres tipos de dilemas y contradicciones. La primera de ellas, vinculada a las formas de participacin
y de acompaamiento a los gobiernos. La tensin se encontraba entre la
decisin de continuar insistiendo en las formas tradicionales de participacin
o pensar en nuevas formas y mecanismos ms eficientes. La segunda tensin
era de carcter ideolgico-poltico y se preguntaba acerca de los alcances
transformadores de la integracin. En este sentido las organizaciones de la
sociedad civil buscaban descifrar a la luz de la experiencia pasada en qu medida estos procesos de integracin constituan mecanismos emancipadores
y de justicia/equidad social o en cambio esconden formas de imperialismo
poltico y de globalizacin de mercados como el ALCA, solo que en menor
escala. En tercer lugar, la sociedad civil se interpelaba a s misma y a sus
aliados potenciales en la estrategia emancipadora, intentando responder
sobre cules son las prcticas sociales con mayor capacidad de cambio: las
de las organizaciones institucionalizadas y vinculadas al Estado o la de los
movimientos sociales espontneos que anteceden a las formas tradicionales
de la poltica pblica (Berrn, 2013).
Frente a esta nueva coyuntura regional, las organizaciones sociales
se posicionan de dos maneras diferentes que a veces se dan de manera
contradictoria. La primera posicin juzga de manera crtica al Mercosur,
en tanto acompaa de manera poco activa los procesos de integracin
poltica y cultural, como el ALBA o Unasur. Esta estrategia es asumida
mayoritariamente por los movimientos campesinos, los movimientos de
base y algunos sindicatos y partidos clasistas, como la fraccin crtica de la
9. El gobierno de Brasil fijaba una posicin a favor del agribusiness, la capitalizacin de Petrobrs
y la desgravacin arancelaria de Venezuela como condicin sine qua non para el ingreso al Mercosur; Venezuela, secundada por la Argentina, se mostraba favorable a la creacin de cooperativas
agrarias, un uso solidario de PDVS y a un modelo de integracin productiva del Mercosur.
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CTA10 que acusan al Mercosur actual de reproducir la lgica imperialista

y capitalista del ALCA.
La segunda posicin, en cambio, seala la importancia de apoyar a todos
los procesos de integracin sudamericana y a seguir construyendo alianzas
multisectoriales a travs de prcticas de acompaamiento y movilizacin
como lo son las Cumbres de los Pueblos. De acuerdo con esta posicin, liderada mayoritariamente por las Centrales Sindicales de Sudamrica (CSA)
y el movimiento estudiantil, no hay contradiccin entre los objetivos que
persiguen el Mercosur y la Unasur, sino complementacin en trminos de
agendas y de alcances. Para estas organizaciones, el Mercosur actual llamado social y productivo es una alternativa a la integracin comercial de
los aos noventa y sigue teniendo vigencia como opcin transformadora
para los pueblos en tanto propone un modelo de desarrollo y crecimiento
basado en la complementacin industrial. Esta decisin de apoyar de manera
acrtica ambas iniciativas gubernamentales, condice con el comportamiento
seguido por la CUT y la CTA a escala nacional. Ambas organizaciones
priorizaron su participacin a escala nacional por sobre la internacional. En
el mbito nacional, ambas organizaciones decidieron apoyar a los gobiernos
progresistas de Lula y de Kirchner en su confrontacin con el neoliberalismo
y con la vieja guardia sindical. Este apoyo se materializa en la decisin de
mantener un dilogo crtico y evitar la confrontacin en todo momento,
aun cuando los resultados y la incidencia en la poltica fueron pequeas
(Dobrusin, 2012; Iglesias, 2012).
En este sentido, el principal cuestionamiento que hacen los sindicatos
a los procesos de integracin regional en curso se vincula con el dilema de
la participacin. En el mbito de la Unasur, la CSA ha venido bregando
por la inclusin de la participacin no gubernamental y de mecanismos de
transparencia y fiscalizacin que rompa el hermetismo gubernamental en
la toma de decisiones.11 En el mbito del Mercosur, en cambio, no existe
una propuesta consensuada. Si bien existe una creciente opinin acerca
de la falta de incidencia conseguida hasta el momento, las innovaciones se
operan en los hechos y tienden a ser fragmentadas, dependiendo del tipo de
10. Entrevista a dirigente sindical de CTA, Buenos Aires, julio 2013.

11. En trminos de participacin, las centrales proponen un modelo alternativo al hasta ahora
ensayado en el Mercosur, evitando caer en instancias formales y jerrquicas de participacin,
que favorezca el dilogo intersectorial (Entrevista personal con dirigente CUT, septiembre 2013,
Montevideo).
sindicatos y su nacionalidad. A este respecto, es posible distinguir tres nuevas prcticas: la primera, propone abandonar la estrategia de confrontacin
poltico-ideolgica en favor de un dilogo ms pragmtico con el capital
transnacional, que busque mejoras sectoriales a travs de una negociacin
colectiva por empresas y no por sectores, como ha sido hasta ahora.12 La
segunda innovacin consiste en descentralizar la gestin internacional
de algunas centrales, transfiriendo recursos y actividades de formacin y
capacitacin de cuadros hacia las reas de fronteras y gobiernos subnacionales. Por ltimo, algunos sindicatos nacionales han iniciado actividades
de cooperacin bilateral hacia los nuevos pases del Unasur y de terceras
regiones (Botto, 2013).13
6. Conclusiones
Entre los aos noventa y principios del nuevo milenio, el continente
americano se constituy en un espacio privilegiado para la articulacin de
la accin colectiva trasnacional. Motivados por la creciente globalizacin
del capital, gobiernos y organizaciones sociales han venido ensayando
distintas frmulas de cooperacin de carcter defensivo y alcance transnacional. En el caso de los gobiernos, la solucin consisti principalmente
en integrar mercados regionales que aseguren una rebaja de los costos de
transaccin y una mayor seguridad jurdica. Para los actores sociales, en
cambio, la estrategia alcanz un menor grado de institucionalizacin y
consisti bsicamente en resistir y confrontar estos procesos a travs de la
accin colectiva transnacional.
La primera conclusin a la que se llega tras el recorrido de las distintas
experiencias se refiere a las formas de accin colectiva de la sociedad civil.
La modalidad de organizacin y de protesta no han sido siempre las mismas,
12. Esta propuesta proviene de aquellas centrales con actuacin regional, que se vinculan directamente con las empresas que tienen presencia en todos los pases del bloque, como ser las de
servicios (Carrefour de origen francs), la industria extractiva (ARCELO, de origen indio) o la
Industria naval (mixto). En esta estrategia, los gobiernos son convidados de piedra, cuya funcin
es la mayora de las veces una cuestin formal (Entrevista con dirigente de CSI, Buenos Aires,
abril 2013).
13. En esta nueva estrategia, las centrales nacionales trabajan a veces en combinacin con los
gobiernos, como ocurre en el caso de la CUT de Brasil; mientras otras, como la CTA y CNIT
lo hacen de manera aislada y autnoma del gobierno, apostando ms al vnculo solidario que a
una estrategia de desarrollo regional (Entrevista a dirigente de CTA, Buenos Aires, mayo 2013).
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sino que varan de acuerdo al tipo de apertura (alcances y contrato) y a

las caractersticas sociopolticas del contexto geogrfico (path dependency).
Los contrastes entre el Mercosur y el Nafta son ilustrativos al respecto.
Aun cuando ambas propuestas buscaran la liberalizacin del comercio, la
percepcin de amenaza que el Mercosur gener en la sociedad civil fue
mucho ms baja que el Nafta y la respuesta de estas organizaciones vari
en su forma y grado de conflictividad. As, por ejemplo, en el contexto de
la negociacin del Mercosur, las organizaciones sociales, principalmente
los sindicatos, se organizaron en redes transnacionales que acompaaron la
negociacin de los gobiernos; mientras que en el Nafta, la accin colectiva
transnacional fue menos institucionalizada aunque ms intersectorial y
busc, infructuosamente, frenar la firma del acuerdo.
Una segunda conclusin que arroja la comparacin entre los distintos
escenarios de negociacin regional es que las formas de accin colectiva
transnacional si bien, estn predeterminadas por el patrn cultural, como
lo demuestra el apartado anterior son el resultado de un proceso de acumulacin y aprendizaje. La expresin ms acabada de estos intercambios
fue la creacin de la ASC que se construye en oposicin al ALCA. En gran
medida esta alianza recoge las experiencias de las configuraciones previas.
Del Mercosur incorpora la idea de institucionalizar esta red para asegurar
su continuidad a lo largo del tiempo. Del Nafta, la idea de la multisectorialidad para asegurar una mayor representatividad social. Su composicin fue
variando con el tiempo y con ella su vnculo con el entorno y su definicin
del adversario. En un primer momento, prim el patrn de accin de las
organizaciones del norte caracterizado por una mayor presencia de ONGs
y con una visin ms reivindicativa del conflicto; en el segundo momento,
la ASC dio un giro hacia el sur, hegemonizado por sectores menos estructurados y con una visin ms poltica del conflicto.
Llegamos entonces a nuestro principal interrogante: en qu medida
estas redes transnacionales de la sociedad civil, ms all de sus nuevas formas
organizativas, contribuyeron a democratizar los procesos de globalizacin
econmica en curso, proponiendo un modelo de sociedad contra-hegemnica? Para responder a esta pregunta, la experiencia acumulada por la ASC
en su lucha contra el ALCA y las dificultades de asegurar su permanencia y
profundidad en el tiempo y de cara a las nuevas formas de globalizacin del
capital resultan reveladoras. Si bien es cierto que la ASC logr, como no
pudieron las redes contra el Nafta, alcanzar con xito su objetivo de evitar
la forma del acuerdo de liberalizacin comercial, tambin es cierto que la
composicin e identidad que fue adquiriendo la lucha contra el ALCA, signific el inicio de su crisis y fragmentacin interna. La decisin de incluir en
la alianza a los gobiernos del Mercosur y de incorporar en la confrontacin
los significantes nacionalistas antiamericanismo tuvo efectos positivos
en el corto plazo porque permiti unificar en la lucha a sectores sociales
tan diversos como los movimientos campesinos y los sindicatos; pero en el
mediano y largo plazo termin por confundir al verdadero adversario de la
contienda, que no eran los gobiernos sino el capital global. Esta confusin
se materializa en Amrica Latina en el escenario post-ALCA, cuando los
gobiernos del Mercosur, bajo el liderazgo de Brasil, proponen un nuevo
esquema de integracin dual: continuar con la integracin econmica a
travs del Mercosur y ampliar sus alcances a travs de la cooperacin poltica (Unasur). Frente a los dilemas de si, cundo y cmo acompaar a los
gobiernos, las organizaciones sociales se dividen: por una parte, las centrales
sindicales deciden continuar con su acompaamiento y dilogo crtico; por
la otra, los movimientos campesinos optan por confrontar con un modelo
de integracin econmica, que liderado por las empresas brasileas, replica
a escala regional la globalizacin econmica propuesta por el ALCA.
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161
CAPTULO VI
Las provincias y la agenda de

negociaciones regional. Los lmites del
centralismo latinoamericano1
Los procesos de globalizacin y de regionalizacin econmica pusieron

fin a una larga tradicin de poltica exterior de los pases en manos exclusivas
de los Estados nacionales. Con ello, una serie de actores Estados provinciales, multinacionales y redes de sociedad civil empiezan a participar con
voz propia en los foros y negociaciones internacionales de distinta ndole.2
Desde las Ciencias Polticas y las RR.II: aparecen nuevos conceptos y teoras, como la paradiplomacia, que buscan explicar, entender y predecir los
alcances e impactos de este nuevo fenmeno.
El gran interrogante o paradoja, sobre el que busca indagar este artculo
es entender por qu siendo parte y causa del fenmeno, los impactos de la
integracin son una dimensin analtica aparentemente olvidada u omitida
en la teora de la paradiplomacia. Nuestro objetivo en estas pginas es contribuir a este debate en torno al vnculo e impacto de la integracin regional
sobre los procesos de internacionalizacin de los actores subnacionales.
En el contexto latinoamericano y en el argentino en particular, la
discusin acadmica y poltica en torno a la paradiplomacia subnacional se
ha centrado en la identificacin de los factores domsticos que explican los
1. Una versin previa a este artculo fue publicada en Botto, M.: Integracin regional y actores subnacionales. El caso del Mercosur, en Revista Temas y Debates, N 25, Universidad de
Rosario, 2013.
2. Podemos diferenciar tres grupos de motivaciones para su salida al escenario internacional:
econmicas, polticas y culturales. Econmicamente, las regiones buscan inversiones, mercados
para sus productos y tecnologa para su modernizacin. En un mundo cada vez mejor comunicado
tambin se promocionan como destinos tursticos (Keating, 2004).
163
164
Captulo VI. Las provincias y la agenda de negociaciones regional...
procesos de internacionalizacin de las provincias, en la construccin de una

nueva institucionalidad subnacional y en los impactos que esta creciente
autonoma subnacional genera sobre la diplomacia nacional.
La propuesta de este captulo es ampliar el foco de anlisis, centrando
la mirada en la manera en que la integracin regional contribuye/inhibe
la creacin de nuevas capacidades de gestin internacional en los actores
subnacionales y analizando de qu manera estas capacidades impactan en
la poltica externa de un pas. Para ello estudiaremos el caso del Mercosur
y sus impactos en las provincias argentinas que participan del corredor
comercial Buenos Aires, Corrientes, Crdoba y en las limtrofes con los
pases miembros del bloque, como la provincia del Chaco.
El artculo est dividido en tres partes. En la primera se hace un recorrido sobre los principales aportes de la literatura de la paradiplomacia en
Amrica Latina y en la Argentina, en particular. En la segunda parte, se
introducen y se analizan otras teoras que han indagado sobre el impacto
de la integracin regional sobre los actores y dinmicas subnacionales.
Para concluir, se analiza el caso de Mercosur y sus implicancias sobre las
provincias argentinas.
La idea que buscamos trasmitir a travs de la ilustracin del caso argentino es la necesidad de incorporar esta nueva dimensin a los estudios
de la paradiplomacia en Amrica Latina, ya que casi no hay pas que no
integre algn tipo de acuerdo comercial (OMC, 2012) y ello abre nuevas
oportunidades para la creacin de capacidades subnacionales, motorizadas
desde los gobiernos o desde los mismos mercados o fuerzas locales. Cierto
es, como tambin lo demuestra el Mercosur, que la creacin de oportunidades, medidas en canales de participacin o acceso a fondos regionales, no
siempre se transforma en capacidades sino que depende en gran medida del
contexto institucional en los que est enmarcado cada proceso.
1. La paradiplomacia y sus principales hallazgos

Si bien la definicin del concepto de paradiplomacia subnacional es amplia y hace mencin a la creacin de nuevos vnculos formales e informales
entre actores pblicos y privados,3 el desarrollo de esta idea y su correlato
3. Por ella se entiende la implicacin de los gobiernos subnacionales en las RR.II., a travs del
establecimiento de contactos formales e informales, permanentes o ad-hoc, con entidades extranjeras
emprico en Amrica Latina y en Argentina, en particular, se ha centrado

en los cambios experimentados por los actores gubernamentales y el vnculo entre nacin/provincias (Colacrai y Zubelzu, 2004). Esta afirmacin
queda plasmada en el recorrido que hace la literatura en torno a los tres
principales interrogantes que dominan, a nuestro entender, el debate: por
qu se produce?, cmo se institucionaliza? y cules son sus principales
ganadores y perdedores?
En cuanto a los factores, si bien desde la teora de la paradiplomacia
se identifica la existencia de distintas motivaciones nacionales, regionales y
globales, la mayora de los anlisis empricos focalizan sobre las primeras, sealando la importancia de la organizacin federal de los Estados y los cambios
institucionales que tuvieron lugar en la regin a partir de los aos ochenta
y noventa. En el caso particular de la Argentina se presta especial atencin
a las reformas polticas, como la democratizacin de los aos ochenta, las
reformas estructurales que promovieron la descentralizacin administrativa
y la reforma a la Constitucin Nacional a principios de los noventa. La
descripcin de factores globales y regionales ha sido ms anecdtica. En el
caso de las provincias argentinas, se ha sealado la emergencia de nuevas
potencias globales que, como China, han activado las economas regionales
a travs de la importacin de soja o la IED sobre recursos no renovables.
El factor regional y en particular, los impactos que genera la eliminacin
de fronteras comerciales en trminos de la descentralizacin y autonoma
regional, ha sido hasta ahora el menos estudiado.
La literatura en torno a las modalidades que adopta la internacionalizacin subnacional, se han centrado en su mayora en el aspecto institucional.
Los estudios focalizan sobre la organizacin de las nuevas burocracias subnacionales vis a vis las nacionales y sealan importantes diferencias entre
las distintas provincias, a depender de los recursos/experiencias previas y de
las personas a cargo del ejecutivo local. En general, se trata de un anlisis
pblicas o privadas, con el objetivo de promover resultados socioeconmicos y polticos, as como

cualquier otra dimensin externa de sus propias competencias constitucionales. En este sentido,
se ha sealado que la principal motivacin de la paradiplomacia est asociada a consideraciones
econmicas, orientadas por el objetivo de contribuir al desarrollo de la propia regin. De este
modo, las competencias del gobierno regional se desbordan externamente y la actividad paradiplomtica es una forma adicional, y crecientemente significativa, de impulsar los intereses,
y el proyecto colectivo, de la regin. En esta tarea, sin embargo, las autoridades subnacionales
no actan aisladamente, sino que buscan asociar a los distintos agentes econmicos y sociales
cmaras de comercio, asociaciones empresariales, sindicatos, universidades de la regin en su
actividad paradiplomtica (Cabus, 2001).
165
166
centrado en los actores gubernamentales y a las capacidades estatales, prestndole escasa atencin a la importancia de los vnculos pblico-privado en
la construccin de estas nuevas capacidades, a excepcin de los trabajos de
Iglesias (2008) y Botto y Scardamaglia (2012) que analizan el rol del sector
empresarial en las distintas negociaciones econmicas. Estn ausentes, en
cambio, el anlisis sobre las capacidades y recursos disponibles por parte de
los actores y organizaciones de la sociedad civil.
Por ltimo, los trabajos de la paradiplomacia apuntan a analizar los
impactos de este proceso de internacionalizacin subnacional en trminos
de ganadores y perdedores tomando como eje la relacin entre nacin y
provincias. El debate en trminos de las RR.II. se plantea en trmino de dos
posiciones: aquellos que desde una visin realista, generalmente planteada
entre nacin y provincias como una relacin de conflicto y competencia
en el que el Estado nacional, temen perder competencias y capacidades en
manos de las provincias.4 A esta visin realista se contraponen aquellos que
sealan y argumentan que se trata de una de cooperacin y complementacin, en la que el Estado nacional no descentraliza todas las funciones,
sino algunas que implementan mejor las provincias, que suman nuevos
saberes y nuevas voces que refuerzan la voz nacional en distintos foros de
negociacin. En ambos casos, los resultados son medidos en trminos de (in)
coherencia en la gestin de la poltica externa nacional y de coercin/fragmentacin interna. La visin que menos desarrollo tiene hasta el momento
es la constructivista, que en vez de focalizar sobre la transferencia de viejas
capacidades y competencia de uno a otro actor, se detiene a identificar los
nuevos actores y las nuevas formas de accin colectiva como son las redes
transaccionales generadas a nivel subnacional.
2. Los procesos de integracin como ventanas de oportunidad

Centrada en la relacin entre nacin/provincias, la dimensin regional
no constituye un punto de inters para la teora de la paradiplomacia. La
preocupacin de esta teora est en indagar sobre el vnculo de competencia/
cooperacin que se genera entre el nivel de gestin nacional y subnacional,
4. Tambin existen trabajos que hablan de una relacin de rivalidad generada entre las provincias
y actores subnacionales para posicionarse mejor sobre las oportunidades abiertas por la economa
global, como son los trabajos sobre globalizacin (Ferrero, 2006).
analizar su desarrollo y evolucin histrica. No obstante, algunos de los

conceptos e indicadores que esta teora desarrolla para medir los impactos
que esta nueva forma de diplomacia genera sobre la poltica externa nacional
resultan, como veremos a continuacin, de gran utilidad para analizar los
efectos de los distintos esquemas de integracin regional sobre el aumento
de la autonoma de los gobiernos subnacionales.
En concreto, nos estamos refiriendo a los indicadores de coherencia
administrativa y de cohesin interna en el desarrollo nacional. Sobre el
primero de estos impactos, los paradiplomticos advierten que la proliferacin y participacin de nuevos actores e intereses en las negociaciones
econmicas internacionales tienden a aumentar los problemas de coordinacin y a aumentar las posibilidades de superposicin y competencia entre
las distintas esferas o niveles del Estado (Jordana et al., 2010). En cuanto
al impacto sobre la cohesin interna, la teora de la paradiplomacia seala
que la autonoma o descentralizacin de la gestin internacional fomenta
la fragmentacin y el aumento de las asimetras internas, ampliando las
diferencias preexistentes entre las provincias y ciudades ms aventajadas
por su ubicacin territorial, su tradicin cultural, y la disponibilidad de
recursos econmicos e institucionales y aquellas que no poseen capacidad
propia para sustentar estrategias independientes de representacin y de
promocin externa.
Una de las maneras de suplir la ausencia de la dimensin regional en
el anlisis de la paradiplomacia es recurrir a las distintas teoras y enfoques
que aportan herramientas para entender de qu manera la integracin
regional contribuye a la creacin de capacidades subnacionales. Existen
al menos dos teoras que avanzan en esta direccin: una es la teora de la
gobernanza multinivel, que se inspira en la experiencia europea y analiza
la coordinacin entre estructuras macros propias de las RR.II.. La segunda
es la teora del escalonamiento geogrfico, que deviene de las disciplinas
humanas como la antropologa y focaliza su atencin sobre las sinergias
que se generan a ambos lados de la frontera. Cada una de estas teoras,
como veremos a continuacin, parte de distintas experiencias y focalizan
la atencin en distintas unidades de anlisis.
2.1. Impactos sobre las capacidades subnacionales
La teora de la gobernanza multinivel analiza el tipo de vnculo que se
da entre los tres niveles de gobierno: el nivel supranacional, el nacional y el
167
168
subnacional adems de la participacin de actores estatales y no estatales

(redes). Entre sus supuestos destacan: 1) la competencia en la toma de decisiones es compartida por los actores de estos tres niveles; 2) los actores y
lugares de la toma de decisiones no estn ordenados jerrquicamente y 3) los
procedimientos son consensuales (y no mayoritarios) y por ende requiere de
un proceso de negociacin continuo y amplio (Kraiser, 2005). En este sentido
este modelo se ajusta casi con exclusividad al caso europeo, nico en su gnero.
La visin que los europeos tienen respecto al vnculo entre lo regional
y lo subnacional fue cambiando con el tiempo. En los aos ochenta predecan que la creacin de instituciones supranacionales de participacin
local terminara por debilitar e inhibir el impulso hacia las autonomas
regionales al futuro. Hoy, en cambio, los especialistas sealan que la
integracin regional lejos de acallar las voces locales, las ha fortalecido.
En efecto, autores como Nagel (2001, citado por Noferini, 2010) y Salas
(2004) demuestran que la supranacionalidad ha logrado convertir una
relacin naturalmente conflictiva como es la puja por el manejo exclusivo
de la diplomacia entre el poder nacional y el subnacional en una relacin
de suma positiva. En este nuevo escenario, agregan los autores, los Estados
con tradicin y prcticas federales son los que mayor ventaja obtienen de
la supranacionalidad. En primer lugar, amplan su participacin en nuevos
espacios europeos a travs de la representacin de sus propias subregiones;
y en segundo lugar, consolidan la cohesin nacional como portavoces de
la nacin a travs de la representacin de sus propias subregiones en los
foros de decisin y debate europeos (Kaiser, 2005; Luzurereaga, 2009;
Noferini, 2010; entre otros).
En verdad, se trata de una relacin que se potencia y se reproduce recprocamente, ya que al mismo tiempo que se ampla la supranacionalidad,
crece el nmero de pases miembros bajo sistemas de organizacin federal.
Van der Brande (2009) ilustra esta afirmacin al demostrar que mientras en
1957 (Tratado de Roma) solo uno de los seis miembros tena estructura federal, hoy de los veintisiete Estados miembros, tres tienen estructura federal
(Austria, Blgica Alemania) y cinco tienen fuertes elementos de federalismos
(Espaa, Italia, UK, Finlandia y Portugal); y en general todos los Estados
miembros han desarrollado una fuerte forma de descentralizacin/delegacin
interna. En esta tendencia, concluye el autor, han contribuido y mucho los
fondos estructurales de la UE.
La segunda teora que explica el vnculo entre lo regional y lo subnacional es la del escalamiento geogrfico, que elige como unidad de anlisis
a las ciudades hermanadas, escenario privilegiado para observar los cambios

generados en la forma de accin colectiva a partir de la integracin regional.
Es justamente en estos espacios transfronterizos que ayer estaban separados por fronteras de distinta ndole y que hoy da estn integrados por la
decisin de hacerlas desaparecer, que surgen nuevos objetivos estratgicos
y nuevas fuerzas sociales (Jessop, 2002). Apoyado en el nivel ms micro de
anlisis, el enfoque del escalonamiento ha logrado superar los lmites de
la teora de la gobernanza multinivel, pudiendo ser aplicable a todos los
procesos de integracin regional.
En este sentido, el objetivo de la teora es identificar y analizar estas
nuevas formas de accin colectiva, los nuevos roles (liderazgos) y capacidades creadas en espacios transfronterizos. Una de las principales conclusiones
a la que esta teora llega es que no existe una nica forma de gobernanza
subnacional sino que ella vara de bloque en bloque, en gran medida determinada por el contexto institucional en los que est enmarcado cada
proceso (Pekerman, 2005). As por ejemplo, la UE, el Nafta y la ASEAN
encarnan un modelo de gobernanza distinto en el que a nivel subnacional
prevalece un tipo de red especfica, caracterizada no solo por el liderazgo
sino tambin por la motivacin de la accin colectiva.
El caso europeo, por ejemplo, es definido por el autor como de gobernanza administrativa liderada desde instancias supranacionales. Se trata
de una mezcla de redes horizontales que involucran a autoridades locales
con redes verticales que involucran altas autoridades (gobiernos centrales
y la Comisin Europea). Entre ambos tipos de redes existe una profunda
coordinacin. Mientras las primeras se encargan de la implementacin y
ejecucin de los proyectos fronterizos, la red vertical desarrolla un papel de
motivador (incentivos) y de coordinador (inteligencia descentralizada). Por
su parte, la accin colectiva subnacional est liderada por actores pblicos
mientras los privados tienden a ocupar un rol subalterno.5 Los temas o
motivaciones que dan origen a estas redes locales y regionales son variados
e involucran a los distintos temas de la agenda pblica.
En las antpodas del modelo europeo encontramos el norteamericano,
caracterizado por una gobernanza fragmentada en donde la cooperacin
colectiva involucra tan solo a actores locales, pblicos y privados, de ambos
5. En este modelo de gobernanza, los actores privados actan ms bien como agencia - el secretariado- animando los proyectos que vienen desde la regin, proveyendo expertise e intermediando
demandas locales (Pekerman, 2005).
169
170
lados de la frontera. En este caso, el activismo subnacional est liderado

por los mercados y el motor de atraccin de la economa estadounidense
que busca abaratar sus costos de produccin. Esta nueva dinmica transfronteriza genera problemas y demandas de responsabilidades pblica y de
legitimacin poltica, cuya solucin no viene de los Estados nacionales o
regionales, sino de redes y de foros transfronterizos.6 Se trata de redes o
coaliciones fragmentadas motivadas por intereses y temas particularistas
en donde el sector privado empresas y think tanks tienen el liderazgo.
Por ltimo, el modelo o paradigma de gobernanza transfronterizo
del este asitico se asemeja al Nafta en trminos de la motivacin; lo que
estas reas buscan es la complementariedad econmica a travs de las llamadas zonas econmicas especiales. Las relaciones fronterizas apuntalan el
llamado tringulo de crecimiento entre territorios con distintos factores de
produccin y niveles de complementariedad (Conargo, 2009). Sin embargo, se diferencia del modelo de Nafta en que el liderazgo de estas redes se
mantiene en manos de los Estados nacionales.
2.2. Impactos sobre las capacidades nacionales
Identificados los distintos modelos de vnculo entre regin y subnacional, pasemos ahora a analizar los impactos que cada uno de ellos genera
en trminos propuestos por la teora de la paradiplomacia, la cual mide los
resultados del proceso de internacionalizacin subnacional en trminos de
coherencia (hacia afuera) y cohesin (hacia adentro) de la poltica externa.
El modelo de gobernanza multinivel o supranacional vinculada a la
experiencia europea se presenta una vez ms como el ms exitoso de todo,
con alto desempeo tanto a nivel de coordinacin como de cohesin social.
Su coordinacin estara asegurada no solo por la existencia de canales de
participacin formal de los intereses locales sino principalmente por reglas
claras sobre las facultades y obligaciones que aseguran la fiscalizacin y
transparencia entre los distintos niveles de gestin (Jones y Keating, 1995).
De la misma manera, las propias subregiones, buscaron asegurarse una mayor
accountability e influencia (lobby) sobre la burocracia europea y sus propios
representantes nacionales estableciendo, segn sus posibilidades, una oficina
6. Este es, por ejemplo, el caso de la Asociacin de Gobernadores Fronterizos, que busca mejorar las ventajas competitivas de la regin a travs de la cooperacin en las reas de seguridad,
infraestructura, medioambiente, educacin y energa (Schiavon, 2010).
de gestin internacional en Bruselas (Luzarraga, 2009; Noferini, 2010).7 No

obstante, es importante destacar que estos elementos no estuvieron presentes en la estructura original de la UE sino que se plasmaron de manera
reciente: es el Tratado de Maastricht (1992) el que crea el Comit de las
Regiones (de ahora en ms CR) y el Tratado de Lisboa (2007) el que fija
sus reglas de funcionamiento.8 La participacin subnacional no se reduce al
plano supranacional, sino que abarca, en distinta medidas, el nivel nacional
en donde los gobiernos, en su mayora de organizacin federal, llegan hasta
incluir a representantes de las distintas autonomas regionales como parte
de la comitiva nacional al Consejo de Ministros y as unificar la voz del
Estado nacional a nivel europeo.9
Lo mismo ocurre con los indicadores de cohesin interna: para prevenir y reducir los impactos negativos de la integracin econmica sobre
la fragmentacin o la ampliacin de las asimetras internas en el seno de
los pases y regiones del bloque, la UE cre dos fondos regionales. Por
una parte, los fondos estructurales, que buscan disminuir las brechas de
desarrollo entre regiones y se distribuyen siguiendo una lgica comunitaria10 y por el otro, los fondos de cohesin, que regidos por una lgica
intergubernamental; buscan ayudar a los Estados ms atrasados a alcanzar
el mismo nivel econmico y social que el resto de los miembros a travs
de inversiones en infraestructura. En su conjunto, ambos fondos totalizan
el 40% del presupuesto europeo.
7. Sin embargo, en la actualidad esta prctica parece estar perdiendo atractivo y las regiones y
ciudades con mayor poder de presin vuelven a orientar su prioridad hacia los gobiernos nacionales. Entrevista a Tulio Vigevani, enero 2012.
8. Este tratado clarifica las competencias del CR y su incidencia en el proceso decisional, formalizando la obligacin de la Comisin Europea y el Consejo Europeo de consultar a esta nueva
institucin comunitaria sobre los temas regionales y sobre la manera en que se distribuyen los
fondos comunitarios; y con posterioridad, se hizo extensiva esta obligacin al Parlamento Europeo.
9. La literatura europea ilustra distintas modalidades de esta inclusin, a travs de los casos
paradigmticos de Espaa, Alemania y Blgica. En 1997 Espaa crea la Conferencia para Asuntos Relacionados con las Comunidades Europeas (CARCE) para promover, articular y resolver
mecanismos de participacin en conferencias sectoriales respectivas (Noferini, 2010). Alemania,
estableci por ley que cualquier transferencia de competencia a la UE deber ser aprobada por la
mayora de dos terceras partes del Parlamento Nacional (Kaiser, 2005). Blgica, es el pas que ms
ha avanzado en la materia, permitiendo que los ministros de los Estados federales representen a
la nacin en el CM y firmen acuerdos en su nombre (Bursens y Deforche, 2009; Paquin, 2009).
10. En este grupo existen distintas lneas de financiamiento: 1) los fondos europeos de desarrollo
regional (FEDER); 2) los fondos sociales europeos (FSE); 3) los fondos europeos de orientacin
y garanta agrcolas (FEOGA) y 4) el instrumento financiero de orientacin de pesca (IFOP)
(Medeiros, 2004).
171
172
En los otros dos modelos, el de la gobernanza fragmentada (Nafta)

y transfronteriza (pases asiticos), los niveles de cohesin interna son
mnimos.11 Los gobiernos regionales no proponen soluciones para prevenir
o mitigar los efectos del mercado que divide y aumenta las asimetras al
interior del territorio nacional. Siguiendo los criterios de competitividad, las
empresas seleccionan y agregan en la accin colectiva subnacional, tan solo a
aquellas provincias o ciudades que ofrecen ventajas comparadas en trminos
de recursos materiales y humanos, en tanto excluyen y marginan a las otras
que por oposicin estn distantes de las fronteras con economas pujantes,
como la de Estados Unidos. Las consecuencias de esta fragmentacin interna
y aumento de asimetras termina por crear un clima de inestabilidad poltica
y social. Esto es lo que ha sucedido en los aos noventa con el surgimiento
de movimientos antisistema en Chiapas, donde la sociedad en su conjunto
mantiene un profundo sentimiento de exclusin social y desproteccin por
parte del Estado. Es probable que estos altos niveles de conflictividad social
se reproduzca en el mediano y largo plazo en pases asiticos con regmenes
de gobiernos autoritario y centralizado, que como China, van perdiendo
progresivamente su capacidad de controlar y acallar la indignacin social
que genera la exclusin y el aumento de la desigualdad interna.
La diferencia entre uno y otro modelo de gobernanza se manifiesta en
la coherencia o coordinacin administrativa. Los procesos de integracin
regional como el Nafta, no disponen de mecanismos de coordinacin
gubernamental a escala regional. Si existen mecanismos nacionales que
buscan la coherencia, estos son nacionales y restringidos al sistema poltico
estadounidense.12 En los procesos de integracin fragmentada, en cambio,
si bien no existen instancias supranacionales, la coherencia interestatal
11. En el caso del Nafta, en el ao 1994, se crea un Banco de Desarrollo de Amrica del Norte
con el propsito de promover el desarrollo simtrico entre los pases y las regiones del bloque. Sin
embrago, el escaso presupuesto y la dinmica intergubernamental deja en claro la ausencia de
inters en la propuesta. Hasta ahora este fondo no ha hecho ms que mitigar las externalidades
negativas sociales y medioambientales y presenta serias dificultades para asegurar su renovacin
a futuro (Kaiser, 2005).
12. En el caso de EE.UU., el gobierno nacional ha abierto dos canales de participacin indirecta:
1) el sistema de consultas que abre el representante de comercio (USTR) cada vez que se toma
una medida relacionada con el Nafta que pueda tener impacto directo sobre los Estados (este
proceso est dirigido por un coordinador de asuntos estaduales de Nafta que se contacta con la
gobernacin); 2) la participacin en el Intergubernamental Policy Advisory Comitee (IGPAC). Sin
embargo, ha rechazado toda inclusin directa en los comits del Nafta, salvo en el Joint Public
Advosiry de la Comisin Bilateral Mexicano-Estadounidense sobre cooperacin medioambiental
transfronteriza (Stuart, 2004).
est asegurada por agencias que a nivel nacional coordinan la accin de

las autoridades locales como ocurre en el llamado tringulo de Indonesia,
Malasia y Singapur o bien a travs de redes de actores pblicos y privados
dbilmente entrelazadas, como sucede en el tringulo de la Gran China.
3. El Mercosur y la descentralizacin: los espacios de

participacin
A partir de las teoras que analizan el vnculo entre lo regional y lo
subnacional se concluye que toda decisin de derribar fronteras comerciales
conlleva necesariamente a una activacin de la accin colectiva subnacional.
Sin embargo, las oportunidades de crear capacidades propias y los impactos
que esta autonoma genere sobre la nacin variarn de bloque en bloque de
acuerdo a los alcances y motores de la integracin. En este apartado, nos ocuparemos de caracterizar la dinmica generada en el proceso de integracin
Mercosureo, caracterizando en primer lugar los espacios y oportunidades
que la institucionalidad del Mercosur abre a los actores subnacionales y en
segundo lugar, la manera en que las provincias hicieron uso de ellos, creando
nuevas capacidades y formas de accin colectiva.
El proceso de integracin regional se inici en los aos ochenta, aun
antes de la creacin del Mercosur. En 1985 los gobiernos de Argentina
y Brasil firmaron el Protocolo de Integracin y Cooperacin Econmica
(PICE) con el fin de consolidar las recientes democracias y de dar solucin
a la llamada crisis de la deuda externa. Este acuerdo bilateral hablaba de
integrar las economas de ambos pases a travs de un modelo de complementacin productiva, en donde los gobiernos mantendran su protagonismo en la seleccin de los sectores a integrar y en la aplicacin gradual de
los mecanismos necesarios. En este marco se incorpora por primera vez el
concepto de cooperacin transfronteriza, se crean los llamados comits de
frontera como reas privilegiadas para la accin colectiva subnacional13 y
se genera la primera red transnacional, Crecenea-Codesul.14
13. Dentro de los veinticuatro protocolos sectoriales firmados entre la Argentina y Brasil en el
marco del PICE, el 29 de noviembre de 1988 se firm el Protocolo N 23 regional fronterizo con
el propsito de abordar el desarrollo integrado de la regin de fronteras mediante la participacin
ms activa de esta regin en el nuevo espacio econmico ampliado.
14. Esta red transfronteriza, integrada en el ao 1986 entre dos redes de alcance interprovincial
preexistentes: la primera, una red argentina, Crecenea-Litoral, creada en los ochenta entre las
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174
Sin embargo, estos avances a escala regional se vern interrumpidos con

la creacin del Mercosur en 1991. La activacin subnacional y los procesos
de descentralizacin pasaron a convertirse en uno de los ejes de las reformas
estructurales promovidas por el Banco Mundial a escala nacional.15 El tema
de la integracin subnacional recin reaparecer en la agenda regional en
el ao 2000 como resultado de la movilizacin de los principales centros
urbanos del corredor comercial, que reunidos en una red transnacional
Mercociudades demandaron al bloque regional mayor informacin y
participacin en asuntos de la integracin. La respuesta del bloque fue
crear una instancia de participacin institucional en el Mercosur la Reunin Especializada de Municipalidades e Intendencias (REMI) pero esta
decisin fue solo una solucin para salir del paso y demostr rpidamente
que los gobiernos nacionales no tenan mayor voluntad de abrir espacios
de inclusin efectivos (Ventura et al., 2004).16
Ms all de la falta de oportunidades concretas que abri esta institucionalidad, la REMI signific un avance importante en trminos simblicos,
porque instal la necesidad de abrir espacio a la voz de los actores subnacionales. Con anterioridad la nica va de expresin de estos intereses era
la Comisin Parlamentaria Conjunta (CPC), antecedente del Parlamento
Mercosur compuesto por representantes de los respectivos Congresos Nacionales, en los que los diputados y senadores de provincias vinculadas al
Mercosur buscaron en un principio amplificar sus demandas provinciales,
pero que por la dinmica y procedimiento propios de la institucin, como
el consenso por mayora, demostraron ser poco eficaces para tal fin.
provincias de Chaco, Misiones, Corrientes, Entre Ros, Formosa y Santa Fe; y la segunda, de
origen brasileo Codesul (Conselho de Desenvolvimiento e Integraco) formada en los aos
sesenta entre los gobernadores de los Estados de Rio Grande Do Sul, Santa Catarina y Paran.
El objetivo de esta confluencia ha sido la de profundizar el vnculo y los intercambios de ideas
sobre problemas comunes y posibles soluciones. Desde su origen, esta red, liderada por los
ejecutivos provinciales y estaduales jug un papel muy importante en el desarrollo de las polticas
de cooperacin transfronteriza y en la construccin de la integracin regional (Vigevani, 2004).
15. En este sentido, la Ley 23.101 de promocin de exportaciones del ao 1983 promova la
creacin de estructuras especializadas pblicas, mixtas o privadas en las provincias y prevea la
creacin de un fondo, se le daba a cada provincia recursos para poner en funcionamiento las
reas, adquirir el mobiliario necesario y capacitar a los funcionarios (Botto y Scardamaglia, 2011).
16. La REMI estaba integrada por representantes de la Cancillera y gobiernos subnacionales
con el mandato explcito de promover el dilogo y la cooperacin entre las autoridades de nivel
municipal de los Estados partes del Mercosur para promover el bienestar y una mejor calidad
de vida a los habitantes de las ciudades de la regin (fundamentacin Resolucin 90/00). Sin
embargo, en su misma resolucin no estaban explicitados claramente los alcances, las funciones
y la manera en que este dilogo tendra lugar.
Fue recin con el resurgir del Mercosur ms social y productivo, tras

su crisis (1999-2002) que el tema subnacional fue asumido como bandera
por los propios gobiernos del bloque. Tambin, por primera vez, el bloque
hablaba de la necesidad de reducir las asimetras internas y de fortalecer
la integracin productiva a travs de cadenas de valor que incorporen las
ventajas comparadas de las provincias de un lado al otro de la frontera. Sin
embargo, cabe resaltar que no se habla de las provincias o ciudades como
actores en la toma de decisin, sino ms bien como destinatarios de las
polticas o de los recursos definidos a nivel nacional. Esto se refleja en los
nuevos espacios de participacin subnacional que se abren en la estructura
institucional del bloque, entre ellos, el Foro Consultivo de Municipios,
Estados Federados, Provincias y Departamentos del Mercosur (FCCR) y el
Fondo de Convergencia Estructural del Mercosur (FOCEM).
3.1. El FCCR
Este espacio fue creado por el CMC en la Cumbre de Belo Horizonte
(2004) con el fin de reemplazar y acallar el activismo que la REMI vena
adquiriendo en sus tres aos de funcionamiento y que prometa capacidad
propositiva y visibilidad meditica.17 La iniciativa provino del gobierno de
Brasil y cont con el apoyo de los gobernadores (Salomn, 2010). Entre las
razones para el apoyo de los gobernadores est, por una parte, la voluntad
de recuperar el protagonismo como principales interlocutores del bloque y
los gobiernos centrales. Por otro lado, la dificultad de sostener la dimensin
poltica de la integracin y de trabajar en red debido a su ligazn estructural
y directa con el territorio y a la interpretacin de que la defensa del territorio
es un conflicto de suma cero (Paiqun y Vzquez, 2008).
El mandato que se le dio a la FCCR fue, como ocurri con anterioridad
para el caso de la REMI, amplio y ambiguo: propiciar la realizacin de una
visin compartida sobre el desarrollo territorial en el marco de la integracin
(decisin CMC 41/04). Para ello se organizaron dos tipos de reuniones: una
orientada a las ciudades el Comit de Municipios y otra a las provincias,
el Comit de Estados Federados, de Provincias y Departamentos. Si bien la
17. Desde su primera reunin constitutiva en 2001 hasta la ltima de 2004, la REMI se reuni
seis veces y entre sus propuestas al Consejo Mercado Comn, la Secretaria del Mercosur y la
Comisin de Representantes del Mercosur estaba la de crear el Foro de las Ciudades con un
esquema alternativo de participacin (Ventura, et al., 2004).
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idea era reunir a distintos actores subnacionales, la dinmica que se le imprimi

a las reuniones termin privilegiando la visin de los funcionarios nacionales.
As por ejemplo, en vez de priorizar la discusin sobre temas comunes a las
regiones y problemas transfronterizos, las distintas visiones se estructuraron
en torno a las secciones nacionales. En segundo lugar, la coordinacin de
cada una de estas secciones nacionales se mantuvo a cargo de los ejecutivos
nacionales en vez de dejarlos, de manera rotativa, en manos de funcionarios
provinciales, asegurndose as una mayor apropiacin del debate por parte de
los actores subnacionales. Por ltimo, se dej librado a cada seccin nacional,
la decisin de qu rgano o ministerio se ocupara de la coordinacin del
tema, lo que en definitiva gener un desequilibrio institucional y termin por
dificultar el dilogo y la posibilidad de avanzar en consensos entre las distintas
secciones nacionales (Rhi Sauzi y Oddone, 2010).18
Uno de los pocos xitos del FCCR ha sido la constitucin de dos foros:
el GAHIF y el Foro sobre Integracin Productiva que cuentan con financiamiento de la Agencia Espaola y la Unin Europea respectivamente. El
GAHIF fue creado en el 2002 para dar fluidez y armona al relacionamiento
de las comunidades fronterizas entre los Estados miembros. En tal sentido,
CMC encomend al GAHIF que elaborara un estatuto de frontera que
extendiese la calidad de natural fronterizo (para la residencia, estudio,
trabajo y salud) a todos los pobladores de las zonas de frontera del Mercosur.
Sin embargo, hasta la fecha los avances no lograron concretarse. Una vez
ms las dificultades se vinculan con la dinmica decisional del Mercosur: la
oposicin de Paraguay a una iniciativa de este tipo, lo cual impide la construccin del consenso y la falta de injerencia de los principales interesados
en las reuniones, cuyo control y participacin est en manos exclusiva de
los ejecutivos (Rhi Sausi y Oddone, 2010).
Frente a los obstculos surgidos a nivel regional, el tema transfronterizo recobra protagonismo a nivel bilateral. En el ao 2005, los presidentes
de Argentina y Brasil, firmaron el Acuerdo sobre Localidades Fronterizas,
que asegura la libre circulacin de personas en virtud de la tarjeta de
Trnsito Vecinal Fronterizo, crea un rgimen de circulacin de vehculos
automotores de uso particular para los usuarios de la tarjeta y establece
un rgimen de trfico vecinal fronterizo que excepta de la declaracin y
18. As por ejemplo, la seccin argentina y paraguaya est representada por el Ministerio de
Relaciones Exteriores mientras que la de Brasil lo est por la Presidencia y la uruguaya, por el
Congreso Nacional de Intendentes (Rhi Sausi y Oddone, 2010:217).
pago de gravmenes a la importacin/exportacin para uso personal.19 En

el ao 2011, se crea la Comisin de Cooperacin y Desarrollo Fronterizo
(Codepro) para activar, dinamizar y coordinar las propuestas de los grupos
de trabajo y de los comits de frontera dejados en el olvido. Sin embargo,
esta iniciativa est an pendiente.
3.2. El FOCEM
Sin lugar a dudas, de todos los espacios de participacin abiertos por el
Mercosur, este es el ms promisorio en trminos de alcance y de impactos
(ver captulo 3). El Fondo se cre en 2001 luego de la profunda crisis que
hundi al Mercosur y amenaz con el abandono de los pases ms pequeos. Su propsito, en gran medida, fue compensar las asimetras entre
pases y regiones que preexistieron al bloque pero que, a consecuencia de
la modalidad de la integracin y la falta de intervencin pblica, se fueron
profundizando con el tiempo.
Como su nombre lo sugiere, la propuesta del FOCEM busca reproducir
la experiencia de los fondos estructurales de la Unin Europea que pretenden
achicar las brechas de desarrollo de la regin. Sin embargo, las decisiones
adoptadas posteriormente por los gobiernos para su puesta en marcha amenazan seriamente sus resultados. La primera se refiere a la escasez de recursos
disponibles, que apenas llegan a los U$S100 millones. La segunda, el abandono
de los criterios y de la perspectiva regional para la colecta y distribucin de
fondos. En vez de ser la regin la que promueve la cohesin interna, se opta
porque sean los Estados ms grandes los que ayudan a los ms pequeos. De
la misma manera, en vez de priorizar los fondos a proyectos que involucren a
ms de un pas, el criterio de distribucin de los recursos toma a los Estados
nacionales como destinatarios.20 En tal sentido, los principales beneficiados
de estos fondos regionales son Paraguay y Uruguay, mientras que Brasil y
Argentina, se erigen como sus principales aportantes.
19. Este acuerdo bilateral entr en vigencia el 2 de julio de 2011 y contempla una de las demandas
permanentes de las comunidades en las regiones fronterizas: la de asegurar que los vecinos de
las ciudades de frontera puedan ejercer libremente el trabajo, oficio o profesin; acceder a la
enseanza pblica y a la atencin mdica, en ambos lados de la frontera.
20. Hasta la fecha, tan solo U$S 2,6 millones (1,8% del presupuesto inicial) ha sido destinado
a proyectos ubicados en zonas de frontera y en ambos casos fueron presentados y adjudicados a
Uruguay (Sela, 2011: 7).
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Un segundo grupo de problemas deriva de la dinmica y los procedimientos elegidos para la seleccin de los proyectos a financiar por el FOCEM.
Si bien los proyectos pueden ser propuestos por actores subnacionales, son
los gobiernos nacionales los que evalan si estn dentro o no de las prioridades nacionales y siendo este el caso, son la Cancillera y el Ministerio
de Economa, quienes hacen su presentacin formal y defensa ante los
organismos regionales. En esta lgica intergubernamental quedan excluidos
los actores no gubernamentales y organismos regionales, los cuales podran
aportar al proceso una mayor democratizacin y carcter regional, como es el
caso del Programa Somos Mercosur, el Parlamento del Mercosur y/o el Foro
Consultivo de Municipios, Estados Federales, Provincias y Departamentos
del Mercosur (NUSO, 2010).
Un hecho que refleja en gran medida algunos de los inconvenientes
sealados, es que buena parte de los proyectos de infraestructura fsica del
Mercosur que demandan grandes sumas e inversiones pblicas y privadas, no
estn incluidos en la agenda del FOCEM sino en el marco del Plan para la
Infraestructura de la Integracin Sudamericana (IIRSA). Este es el caso de
los tres corredores biocenicos: hidrova Paraguay-Paran, Mercosur-Chile,
y el eje Capricornio (Silveira, 2003).
Hasta aqu, el mapeo de los distintos espacios y recursos abiertos por el
Mercosur a los actores subnacionales. En trminos de su desarrollo o evolucin
histrica, la activacin subnacional en el Mercosur se caracteriza como un
proceso iniciado desde abajo, por la movilizacin de las ciudades y principales
centros urbanos y no por los gobiernos provinciales o nacionales. En cuanto
a sus alcances, el Mercosur se distingue por la proliferacin de espacios de
participacin subnacional que, lejos de fortalecer la accin transnacional de
las provincias se mantienen dentro de la lgica y del control de los actores
nacionales. Para articularse con el exterior, las provincias privilegian los vnculos bilaterales a los espacios regionales abiertos por el Mercosur.
Tambin el Mercosur, como creacin de un mercado ampliado, cre
nuevas oportunidades para el actor privado. Si bien con anterioridad las
grandes empresas estaban internacionalizadas, la novedad que introduce
el Mercosur es la posibilidad de conformar redes de produccin y comercializacin con empresas de otros pases (las llamadas multilatinas). Para
estas grandes empresas, la regin es el primer paso para salir a conquistar
mercados globales, sumando y complementando capacidades y recursos.
4. El Mercosur y la descentralizacin: las provincias

Siguiendo la caracterizacin de Pekerman (2007) las redes y estrategias
subnacionales varan segn el motor (liderazgo) y motivacin de la accin
colectiva transfronteriza. En las pginas que siguen, se describe y compara
la experiencia de cada provincia, con el objetivo de identificar si existe o
no un patrn nacional; y en caso de que no sea as, contribuir al debate de
cules son los factores que explican su diferencia.
4.1. La provincia de Santa Fe
Santa Fe ha venido participando activamente en los espacios de actuacin regional. Desde comienzos del proceso de integracin en los aos
ochenta lo hace y se mantiene en la actualidad. En lo que hace a los espacios
creados desde arriba (top down), Santa Fe asegura su presencia en ambos
rganos de discusin poltica del FCCR enviando representantes al comit
de gobernadores y de las ciudades, aunque en este ltimo caso la presencia
se reduce tan solo a las grandes ciudades, como Santa Fe, Rosario y Rafaela.21 De manera ms reciente, la provincia tambin ha incursionado en el
FOCEM a travs de la presentacin de un proyecto para reparar setenta
y dos escuelas del norte de la provincia, que fue avalado por el gobierno
nacional y posteriormente aprobado a escala regional. A pesar de ello, los
funcionarios de la provincia no consideran a estos espacios como relevantes,
sino ms bien simblicos y de relativa efectividad.
En cuanto a las estrategias motorizadas por los mercados, la regin es
visualizada por los distintos actores locales como un espacio econmico
que ha venido potenciando la capacidad e insercin productiva de la provincia a travs de las exportaciones de sus manufacturas primarias como
industrializadas. En los hechos, la regin en general, y Brasil en particular,
se ha constituido en el principal destino de sus productos. Para la provincia,
estas redes empresariales, no solo permiten atraer capitales e inversiones,
sino tambin generar fuentes de trabajo e introducir nuevos conocimientos
e innovacin tecnolgica, fortaleciendo las Pymes a travs de los encadenamientos productivos. Los casos ms conocidos de empresas brasileas
21. El resto de los municipios no participan del foro porque desconocen su existencia y no hay
comunicacin interna entre las ciudades (Germn Burcher, Entrevista de la autora, en FLACSO/
LATN /FES. Buenos Aires, 25/08/2011).
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que han invertido en la provincia son la productora de acero Gerdau y la

exportadora de carnes Fribou.
Pero ms all de las oportunidades abiertas por la regin y por el mercado, el gobierno de la provincia y los de las ciudades ms importantes han
venido desarrollando una prolfera accin colectiva transnacional. Entre
los casos ms renombrados se encuentra la red Crecenea-Codesul, la red
de las Mercociudades la regin centro; y la red Atacalar, a la que se ha
incorporado de manera reciente.22 A diferencia de Crecenea-Codesul,
Mercociudades es una red liderada por los municipios e intendencias y su
creacin es posterior a la creacin del Mercosur. Por la Argentina participaron las capitales Crdoba, Buenos Aires y la Ciudad Autnoma de Buenos
Aires; por la provincia de Santa Fe, el liderazgo estuvo a cargo de la ciudad
de Rosario. Distintos factores contribuyeron a su conformacin como la
influencia de la experiencia europea de las Eurociudades; los acuerdos de
cooperacin tcnica que proliferaron en los aos noventa entre las ciudades
europeas y las del Mercosur; y el apoyo meditico que lograron en las llamadas cumbres antiglobalizacin, como la Cumbre de los Pueblos que tuvo
lugar en Porto Alegre, en ocasin del ALCA. Sin embargo, como lo seala
la misma acta de creacin de las Mercociudades, su principal motivacin
fue aunar fuerzas y recursos en demanda a los gobiernos del bloque de mayor
participacin y acceso a la informacin en temas transfronterizos que los
afectaban directamente y que hasta entonces eran decididos en reuniones
cerradas por las burocracias nacionales de los ministerios de relaciones
exteriores.23 Sin embargo, una vez constituida esta red hizo importantes
aportes a la consolidacin institucional del Mercosur, como la creacin de
la REMI y la formacin de programas como Somos Mercosur.
Por su parte, la Regin Centro es una red de provincias argentinas que
se crea en el ao 2006 entre Santa Fe, Crdoba y Entre Ros. Si bien en
ella no se incluye ningn gobierno intermedio del exterior, su origen est
motivado por la necesidad de potenciar la competitividad y las capacidades
de promocin comercial de la subregin en las negociaciones externas con
otros pases, como China, o en foros internacionales como la Olagi.24 Por
22. Santa Fe se ha incorporado a esta red en octubre de 2011.
23. Entrevista de la autora a Rubn Geneyro, responsable de la Direccin de RR.II. de la CABA
durante la Reunin FLACSO/LATN/FES. Buenos Aires, 25/08/2011.
24. La Olagi es una Red de Gobiernos Intermedios integrada por catorce pases de Amrica Latina
y por 150 gobiernos locales. Su principal funcin consiste en intercambiar y transferir experiencias
y conocimientos entre los gobiernos subnacionales en materia de gestin pblica internacional.
ello, entre sus principales actividades est la de organizacin y participacin conjunta en misiones comerciales, rondas de negociaciones, ferias
internacionales; como tambin la bsqueda de capacitacin e intercambio
de experiencias entre empresas; hacer inteligencia comercial conjunta y
estudios sobre demandas y ofertas exportables hacia China.
4.2. La provincia de Crdoba
Crdoba, al igual que Santa Fe, ha sido una de las principales beneficiarias de la integracin econmica del Mercosur. La creacin del o de un
mercado protegido (unin aduanera) y la vigencia de un rgimen de comercio administrado en el sector automotriz, contribuy a fortalecer el sector
de Pymes que concentra entre el 80% y el 90% del tejido de la provincia.
La fuerte articulacin con Brasil, principal destino de sus exportaciones, va
ms all de las actividades productivas y comerciales y de manera reciente
se ha extendido al mbito financiero, con la obtencin de prstamos del
Banco Nacional de Desarrollo Econmico y Social de Brasil (BNDES) para
la construccin de un gasoducto.
Sin embargo, a diferencia de la provincia de Santa Fe, la accin colectiva transfronteriza es ms diversificada y reconoce una activa participacin
del actor privado. En efecto, en Crdoba las negociaciones internacionales
no estn centradas en el Estado, sino que hay un fuerte liderazgo privado
integrado no s{olo por empresas y think tanks sino tambin por universidades, que acompaa y asiste al sector pblico en sus distintas actividades de promocin comercial (Botto y Scardamaglia, 2011). Una segunda
novedad introducida por esta provincia en trminos de accin colectiva es
su activa participacin en redes globales como la Red de Organizaciones
Regionales de Promocin Comercial (RTPO, en su sigla en ingls)25 y la
Organizacin Latinoamericana de Gobiernos Intermediarios (Olagi). En
cada una de estas redes globales, Crdoba se posiciona y ejerce un rol de
mediadora y transmisora de experiencias y conocimientos de lo global a lo
nacional y viceversa.26
25. Esta red est conformada por agencias pblico-privadas de todo el mundo, cuyo objetivo es
promover el intercambio de experiencias y de know how entre pases de Amrica Latina. Las nicas
agencias que participan en ella son ProCrdoba, ProMendoza, Baha y Guanajuato (Mxico).
26. As por ejemplo, cuando se hizo la reunin anual de la RTPO en Crdoba, invitamos a todas
las provincias, para que no quedara como un mrito de Crdoba sola. A esa reunin vinieron
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Esto se refleja en su participacin en redes nacionales tan diferentes

como la regin centro y la red Atacalar. La primera, como sealamos anteriormente, es una red de carcter propositivo y cuyos interlocutores son los
gobiernos o empresas globales.27 La segunda, Atacalar, es una red defensiva
conformada por todas las provincias argentinas que buscan potenciar su
presencia internacional reclamando al ejecutivo nacional las facultades
y recursos; en ella, el rol de Crdoba es el de asistir a las ms pequeas e
inexpertas.
En cuanto al uso de los canales y espacios de articulacin vertical
abiertos por el Mercosur, Crdoba participa tan solo de algunos de ellos en
la actualidad. Si bien ha tenido un papel fundamental en la creacin de la
REMI, como una de las ciudades ms activas de la red de Mercociudades,
hoy se manifiesta desinteresada en participar del FCCR como tampoco
busca mayor visibilidad en el FOCEM. El nico espacio regional que esta
provincia considera relevante es el Programa Cuatro Motores del Mercosur,
creado a semejanza de su homnimo europeo.28 En esta red, que conforma
junto a las provincias de Paran (Brasil), Alto Paran (Paraguay) y Rivera
(Uruguay), Crdoba se erige como lder y nico representante de la Argentina. Esta red fue creada en el ao 2009 y puesta en marcha en el 2011
y tiene como principal objetivo la promocin de la competitividad de sus
empresas a travs de la cooperacin con su par europeo. Para la provincia,
su principal beneficio es el de participar de proyectos especficos de cooperacin descentralizada.
4.3. La provincia de Buenos Aires
Buenos Aires comparte muchas de las caractersticas de las provincias
anteriores en cuanto a la posicin privilegiada y los beneficios econmicos
derivados de la integracin de los mercados y la produccin. En primer lugar,
15 provincias, entonces se hizo una actividad paralela (Entrevista de la autora a Viviana Arias,
Gerenta de Cooperacin y Relaciones Internacionales, ProCrdoba en Reunin FLACSO/LATN/
FES, Buenos Aires, 25/08/2011).
27. El rol de Crdoba en la Regin Centro es representar y coordinar la participacin de las tres
provincias en las distintas actividades y foros, como por ejemplo ser sede de las escuelas Escolagi
que capacitan funcionarios de toda Amrica Latina en virtud de la alta concentracin de
universidades (29) en la regin.
28. La red europea existe desde 1988 y la forman Baden-Wrttemberg, de Alemania; Lombarda,
de Italia; Rhne-Alpes, de Francia y Catalua, de Espaa y busca contribuir a la construccin de
Europa a travs de proyectos innovadores y por medio de intercambios universitarios, cientfico
culturales y econmicos.
el comercio constituye uno de los principales motores de la internacionalizacin aunque en este caso, los productos industrializados concentran el 70%
del total de exportaciones (51,7% de MOI y 18,4% del MOA). Tambin en
este caso, el Mercosur ampliado (con Chile, Venezuela y Bolivia) constituye
el principal destino de la actividad comercial concentrando el 50% de las
exportaciones, de las que Brasil absorbe el 30% y Chile el 8,2%. Por ltimo,
la actividad comercial derram ventajas sobre otros tipos de negociaciones
como las financieras y las inversiones, en las que de manera reciente se ha
sumado la IED de capitales de Brasil y de Chile.
Sin embargo, lo llamativo de esta provincia es la escasa accin colectiva
transnacional que desarrolla de manera individual y de manera conjunta
con otras provincias o ciudades del pas o del exterior. Esta provincia no
participa ni ha tenido liderazgo alguno en redes pblico-privadas de carcter
transfronterizo vinculadas directa o indirectamente con el Mercosur. De
la misma manera, tampoco muestra en la actualidad un inters especial
por participar en los espacios de intercambio y de distribucin de fondos
abiertos por el Mercosur.
4.4. La provincia de Corrientes
En virtud de su ubicacin geogrfica y de su perfil productivo, la provincia de Corrientes no se beneficia de la integracin comercial sino ms
bien de las actividades vinculadas con la integracin transfronteriza. En
efecto, el hecho de compartir sus fronteras con los tres pases miembros
del Mercosur (Brasil, Paraguay y Uruguay) a travs de 700 km. de frontera,
la obliga a priorizar su agenda internacional hacia los temas vinculados
con el uso y manejo de las fronteras, como ser el movimiento de personas
y el uso compartido de los recursos naturales, entre otros.29 Los beneficios
materiales que trajo la conformacin de un mercado ampliado para una
provincia que no tiene produccin para exportar son mnimos. En trminos
de atraccin de IED y/o de radicacin de empresas, el nico caso exitoso
ha sido, hasta ahora, una empresa brasilea para la produccin de arroz.
29. En la actualidad sus principales acciones internacionales estn vinculadas con lograr la
conexin sobre el Ro Uruguay a travs del Puente Alvear-Itaqu; lidiar con los problemas de la isla
de Apip y fortalecer la participacin de los actores subnacionales en el marco Crecenea-Codesul
(Entrevista de la autora a Mara Gabriela Basualdo, Directora de Relaciones Internacionales,
Gobierno de Corrientes, en Reunin FLACSO/LATN/FES. Buenos Aires, 25/08/2011).
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Merced a la cercana y a las condiciones climticas, esta empresa se radic

en la provincia en el ao 1987, como parte del paquete de cooperacin
transfronteriza del PICE, pero recin se consolid en el ao 1995 en pleno
apogeo comercial del Mercosur.
Estos hechos explican el desinters o la poca disposicin que siente la
ciudadana, en trminos generales, hacia el Mercosur. Para ella, la cooperacin generada en las reas de frontera era una realidad desde antes de
la creacin formal del bloque; y los cambios introducidos para favorecer el
intercambio comercial, si bien han favorecido a las grandes empresas en lo
que hace a la libre circulacin de bienes, han generado mayores controles
en lo que se refiere a la circulacin de personas empeorando la calidad de
vida del ciudadano a pie. Lo mismo se visualiza en trminos del uso de los
recursos naturales compartidos, en donde la competencia entre los pases
por atraer la IED en un mercado ampliado, obliga a los Estados a reducir
los controles y hacer caso omiso a la regulacin preexistente, como ocurri
en el conflicto de las pasteras entre Corrientes y Uruguay, que termin por
antagonizar a las poblaciones de ciudades hermanas.
En este sentido, y a diferencia de los casos anteriores, los gobiernos de
las provincias y de las ciudades han buscado participar y sacar provecho de
los distintos espacios y recursos institucionales del Mercosur vinculadas con
la integracin transfronteriza. Dos son las reas de gestin internacional
ms desarrolladas por la provincia: la cooperacin tcnica descentralizada
con las regiones y ciudades europeas, donde el Mercosur es uno de los
canales privilegiados por Europa, y las obras de infraestructura. Respecto a
esta ltima, los resultados estn a la vista, la aprobacin del proyecto para
la construccin del puente Santo Tom-San Borja, la construccin de la
estacin transformadora (ET) de Paso de Los Libres, que ya ha sido recientemente aprobada por el FOCEM,30 y el acuerdo para la construccin de
la empresas hidroelctrica de Garab, en conjuncin con la provincias de
Misiones y el Estado brasileo de Ro Grande do Sul.
30. Vnculo de Interconexin en 132 Kv. ET Iber - ET Paso de los Libres Norte, aprobado por
Decisin CMC N 03/10, cuyo organismo ejecutor es la Subsecretara de Energa del Ministerio de
Obras y Servicios Pblicos de la Provincia de Corrientes, por un monto total de U$S 19.057.519,17.
Los recursos FOCEM aplicados a este proyecto alcanzan el monto de U$S 13.116.511.-. Este
proyecto tiene como fin contribuir a la mejora de la oferta de energa regional y la calidad de
servicio a usuarios finales, potenciando la radicacin de inversiones mediante el fortalecimiento
del Sistema de Transmisin de 132 kw en la zona de influencia de Iber y Paso de Los Libres, as
como su interconexin con Uruguay y Brasil.
Por ltimo y en trminos de la construccin de la accin colectiva

transnacional (canales bottom up) la provincia de Corrientes ha tenido un
papel protagnico en la red Crecenea-Codesul, que como sealamos anteriormente, desempe un rol fundamental en los inicios de la integracin
bilateral entre Argentina y Brasil. Entre sus contribuciones se encuentra:
la firma del primer Protocolo de Integracin Fronteriza entre Argentina y
Brasil, la creacin de los Comits de Frontera y la creacin de los Grupos
de Trabajo de Integracin Temtica (GIT).31 Con el paso del tiempo, el activismo de Crecenea-Codesul se fue opacando. Cuando se cre el Mercosur
(ver captulo 1) una de sus primeras iniciativas fue solicitar a las cancilleras
de Argentina y Brasil que activaran el Grupo de Trabajo Permanente de
las fronteras creado por el Protocolo N 23 y que haba cado en desuso. La
propuesta no acus recibo de parte de los gobiernos de la regin y motiv a
que fueran los propios gobernadores los que crearan un foro de gobernadores
con distintos grupos de trabajo de integracin temtica (GIT). Sin embargo
estos GIT nunca lograron resultados por la dificultad que encontraban
para traducir sus mandatos en acciones concretas (Zubelz, 2008). Sus
nicos logros han sido la firma de acuerdos de cooperacin con regiones y
ciudades europeas, como la Xunta de Galicia, en 1998, la Conferencia de
Regiones Perifricas y Martimas de la Unin Europea, en 2000 y con la
regin de Murcia.
De manera ms reciente, la provincia tambin contribuy a crear la
red Atacalar, donde participa activamente, y que como sealamos antes,
es una red horizontal y defensiva de alcance nacional formada por algunos
gobiernos provinciales con el fin de compartir experiencias y demandas al
Poder Ejecutivo. Por ltimo, Corrientes es miembro de una nueva red, Zicosur, creada en 1997 por gobiernos subnacionales y nacionales de Argentina,
Chile, Brasil, Paraguay, Bolivia, y ms recientemente, Per.32
El proyecto de la Zicosur ha surgido ante una situacin poco favorable
para ciertas provincias y regiones, caracterizadas como economas perifricas
31. En los hechos, la provincia de Corrientes fue sede de uno de los primeros comits de frontera,
el de Paso de los Libres-Uruguayana, que se cre en 1989 junto con el de Puerto Iguaz-Foz
de Iguaz y, con posterioridad se cre el de Bernardo de Irigoyen-Cerqueira. En cuanto a su
operatividad, los estudiosos del tema coinciden en sealar su irrelevancia dada su incapacidad
para lograr resultados concretos. En gran medida, sealan, ello es consecuencia del control que
ejercen las autoridades del ejecutivo nacional sobre sus decisiones y recursos (Recondo, 1991),
mientras que los actores locales tienen una participacin simblica en las decisiones.
32. A travs de la incorporacin de los departamentos de Puno, Arequipa, Moquegua y Tacna
(Merlo, 2011).
185
186
respecto a los centros fundamentales del Mercosur. En este sentido, las

provincias y regiones que lo conforman buscan superar a travs de la accin
colectiva regional y transnacional su situacin de atraso y relegamiento con
la que han sido tratadas histricamente por sus respectivos gobiernos nacionales. De esta manera, se conforman en un amplio complejo econmico
en bsqueda de inversiones para la infraestructura y el desarrollo de ofertas
productivas (en el rea de materias primas y de alimentos) a mercados externos de la Cuenca del Pacfico con economas motoras como la de China,
Taiwn, Corea del Sur, Singapur, Malasia, Tailandia, Indonesia, Australia,
Nueva Zelanda, Mxico, Estados Unidos y Canad (Neirot, 2009).
4.5. La provincia del Chaco
Al igual que en el caso de Corrientes, esta provincia visualiza a la integracin comercial como un mercado ampliado donde los beneficios que
recibe son nfimos e indirectos. Por su tamao y perfil productivo, Chaco vive
del mercado interno y solo tiene algunos productos de exportacin primaria
como el charqui, los porotos, la soja, el maz y el extracto de quebracho que
exporta a terceros pases. En trminos de integracin productiva, el nico
beneficio que la provincia obtuvo de la ampliacin de los mercados productivos ha sido la radicacin de empresas brasileas y asiticas como la textil
brasilea Santana o la de motos chinas, Ghiggeri que se han instalado en
las zonas fronterizas buscando reducir costos de fabricacin en virtud de la
extensin o reduccin de impuestos y servicios que les asegura el gobierno
a cambio de generar fuentes de trabajo y transferencia tecnolgica.
Siguiendo esta lnea y con el objetivo de transformar y diversificar la
estructura productiva, el gobierno provincial tambin proyecta obras de
infraestructura que favorezcan las relaciones entre los distintos Estados
subnacionales, NEA-NOA, y por supuesto, los estados del sur de Brasil,
Paraguay, Uruguay, Bolivia y Chile. Entre las obras se encuentran la puesta
en valor del Puerto de Barranqueras, la Hidrova Paran-Barranqueras,
la mejora de rutas para circulacin de mercaderas. Estos elementos son
fundamentales en cuanto al rol que piensa para s misma la provincia del
Chaco: generar un espacio de produccin de servicios.
En direccin a esta estrategia, los actores pblicos locales han venido
desarrollando redes y acciones colectivas horizontales con otras provincias
y Estados fronterizos en el marco de la regin. Chaco es, sin lugar a dudas,
la provincia que mayor nmero de alianzas ha construido en lo que va de
la integracin regional. Al igual que la mayora de las provincias arriba

mencionadas, participa de la red Crecenea-Codesul y Zicosur. Fruto de una
ubicacin geogrfica privilegiada y de una agenda fuertemente orientada a la
cooperacin transfronteriza, el gobierno del Chaco tiene un especial inters
en la red Zicosur y participa activamente en ella.33 Entre los mandatos de
esta red, se encuentran tres reas de poltica: comercio, infraestructura y
cooperacin transfronteriza. Sin embargo, en donde mayores concreciones
se observa es en la agenda de infraestructura (Merlo, 2011).
Cuadro 1. Nivel de participacin transnacional por provincias
Liderazgo
Sta. Fe
Crdoba
Bs. As.
Corrientes
Chaco
Regional
alto
bajo
bajo
alto
medio
Mercado
alto
alto
alto
bajo
bajo
Subnacionales
alto
alto
bajo
medio
alto
5. Conclusiones
Si bien todas las teoras mencionadas inclusive la de la paradiplomacia hablan de la existencia de un vnculo entre integracin regional y la
creacin de capacidades subnacionales, no todas ellas han indagado sobre
sus alcances e impactos. Este artculo ha buscado y espera haber contribuido
a demostrar la necesidad de que la teora de la paradiplomacia, tan en boga
en Amrica Latina, incluya en debates ms evidencia emprica y anlisis
sobre el tema. La justificacin de esta necesidad se encuentra no solo en la
posibilidad de la comparacin con otros procesos en curso, sino en el hecho
de que todos los pases de la regin, en mayor o menor medida, participan
de procesos de integracin o estn en vas de hacerlo.
Una de las razones que inhibe a los estudiosos de la paradiplomacia a
focalizar la mirada sobre las oportunidades que la regin abre para la autonoma de los actores subnacionales y sobre los efectos que esto genera de
33. Hacia fines de 2011, la presidencia del Foro recay en el gobierno de esta provincia (www.
zicosur.gov.ar).
187
188
manera indirecta sobre lo nacional, es que la integracin latinoamericana

es de por s un proceso dbil y carente de fuerza motora para generar impactos: sea por el fuerte nacionalismo de los Estados miembros que se resisten
a delegar poder en las instituciones supranacionales (como s ocurre en
Europa); o sea por la debilidad de los actores y los mercados privados, que
sin fuerza propia dependen de los globales. Todas estas razones de carcter
estructural definen a un capitalismo perifrico, pero que no obstante ello,
generan resultados a la hora de identificar nuevas formas de accin colectiva
subnacional.
La revisin de la literatura, sin embargo, nos demuestra que no existe
una nica manera de vnculo entre los gobiernos subnacionales, sino distintas y que varan segn los alcances de la integracin. De all tres modelos
de gobernanza distintos: el de la UE caracterizado por una gobernanza
supranacional, liderada por Estados en donde la autonoma subnacional
no debilita sino que fortalece lo nacional; la gobernanza fragmentada que
liderada por los mercados debilita la nacin; y por ltimo, la gobernanza
entre un mercado que lidera las autonomas subnacionales y un Estado
nacional que apenas las coordina.
En trminos de impactos sobre el mbito nacional, la experiencia europea es la que ms favorece la cooperacin entre ambas partes de la ecuacin
y donde ambas partes se benefician: las regiones se benefician porque logran
mayor voz y acceso a recursos y los gobiernos nacionales, por su parte, sacan
provecho respecto a otros Estados nacionales porque aumenta su presencia y
visibilidad en los distintos rganos comunitarios. A su vez, a escala nacional,
la participacin de las regiones en la representacin comunitaria refuerza
la cohesin nacional.
En el caso de integracin latinoamericana que se ilustra en estas pginas, que se inicia con el PICE y se fortalece con el Mercosur, demuestra
que no siempre las oportunidades abiertas por los gobiernos devienen en
capacidades. Si bien la creacin del Mercosur signific, como todo proceso
de integracin regional, una ventana de oportunidad para la participacin
y el acceso a recursos regionales, los alcances se han visto en gran medida
reducidos por el carcter intergubernamental del proceso integracionista
que mantienen los espacios y recursos regionales bajo el control de las
burocracias nacionales.
De la evidencia analizada en los casos de estudio, se concluye que
las oportunidades abiertas por la integracin regional en el contexto sudamericano, hasta el momento, siguen, lideradas por los mercados. Es el
mercado regional y/o global el que en definitiva potencia las capacidades

y los recursos de las provincias con ventajas comparativas (en trminos
de productividad y cercana) y marginan a aquellas que no las tienen. La
consecuencia de esta modalidad de insercin internacional genera, como
seala el enfoque de la paradiplomacia, un aumento de las asimetras a
nivel nacional; y promueve, al mismo tiempo, la desarticulacin de las estrategias y la ausencia de mecanismos de transparencia y de accountability
entre nacin y provincia.
Otra enseanza que arroja el anlisis del Mercosur, es el de debatir con
algunas ideas y preconceptos en boga, como el que considera que la integracin regional solo aumenta la fragmentacin y las asimetras existentes entre
provincias ricas y pobres. El anlisis comparado de las redes subnacionales
(ver cuadro 1) tambin arroja informacin sobre el efecto que la integracin
produce en trminos de procesos de aprendizajes y de accin colectiva que,
como Zicosur y Atacalar, contribuyen a amplificar y hacer ms atractivas
zonas y regiones que han estado por aos postergadas y alejadas del inters
de los gobiernos nacionales a zonas y regiones que renen a provincias y
regiones alejadas del corredor comercial.
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191

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temas / sociales

3. El Mercosur: un proceso que nunca despega ............................................. 93

Captulo IV. Las agendas sociales de la integracin regional

El Mercosur, como proyecto de integracin, ha tratado desde hace

La integracin regional en Amrica Latina: Quo vadis?

agenda tiende a democratizarse; ya no participan solamente las agencias y

de esta o la construccin de una propuesta efectivamente alternativa. La

El volumen que est en sus manos es una obra que se publica en el

haber intervenido para compensarlas, como es el caso del FOCEM, cuya

Latina evitando caer en paradigmas normativos construidos por y para otros

La integracin regional en Amrica Latina: Quo vadis?

Este libro se focaliza, como su nombre lo indica, en el Mercosur y en

La historia de Amrica Latina (de ahora en ms AL) en materia de

Captulo I. Introduccin a la problemtica

1. Los procesos de integracin regional

La integracin regional en Amrica Latina: Quo vadis?

En este captulo nos referimos a las regiones como el proceso de

2. En este sentido, se diferencia de otro concepto regionalizacin que alude a configuraciones

Captulo I. Introduccin a la problemtica

de la integracin europea que como el institucionalismo, la gobernanza

La integracin regional en Amrica Latina: Quo vadis?

Captulo I. Introduccin a la problemtica

2. La integracin econmica y sus oleadas en el tiempo

La integracin regional en Amrica Latina: Quo vadis?

En trminos de sus resultados (bien regional), esta primera oleada de

Captulo I. Introduccin a la problemtica

o de los valores y/o identidades.5 La mayora de los estudios coinciden en

La integracin regional en Amrica Latina: Quo vadis?

Siguiendo el enfoque comparado de Brzel (2011) la segunda oleada

3. Las peculiaridades de Amrica Latina

Captulo I. Introduccin a la problemtica

La integracin regional en Amrica Latina: Quo vadis?

solo identificaba los instrumentos y el cronograma sobre cmo alcanzar una

6. Imbuidos en una ideologa desarrollista, la primera oleada de regionalismos buscara disminuir

Captulo I. Introduccin a la problemtica

econmica. Una tercera caracterstica, que diferencia de otras latitudes, es

La integracin regional en Amrica Latina: Quo vadis?

del ALBA, la Alianza para el Pacifico y el Mercosur. En este sentido, su

4. Unasur continuidad o ruptura con el Mercosur?

Captulo I. Introduccin a la problemtica

la regin. Entre los factores exgenos se destaca un proceso de repliegue

La integracin regional en Amrica Latina: Quo vadis?

relativo de Estados Unidos y el ascenso de China, no justifican de por s

5. Los contenidos del libro

Captulo I. Introduccin a la problemtica

captulos, fueron de distinta ndole (econmica, social y poltica). La segunda

La integracin regional en Amrica Latina: Quo vadis?

iniciales de armonizar sus polticas macroeconmicas y en algunos casos,

Captulo I. Introduccin a la problemtica

agenda productiva; pero al momento de ponerla en prctica los gobiernos,

La integracin regional en Amrica Latina: Quo vadis?

el medioambiente, la educacin y la salud, entre otros. Si bien estos temas

Captulo I. Introduccin a la problemtica

La integracin regional en Amrica Latina: Quo vadis?

educativos.14 En segundo lugar, no se trataba de un mecanismo vinculante

14. En esta agenda convergan la visin transnacional de la Organizacin Multilateral de Comercio

Captulo I. Introduccin a la problemtica

incluyeron acadmicos en la implementacin del proceso de acreditacin

La integracin regional en Amrica Latina: Quo vadis?

de visibilidad en el Foro Social Mundial (Porto Alegre, 2001) que activ

Captulo I. Introduccin a la problemtica

continente sudamericano hasta ahora. Este esfuerzo parte de la conviccin o

La integracin regional en Amrica Latina: Quo vadis?

mantuvieron su resistencia a delegar la autoridad en instituciones