A falcia neoliberal*

Adam Przeworski

Professor de Cincia Poltica na Universidade de Chicago e coordenador do

Center for Rationality, Ethics and Society na mesma universidade

Esta uma era da ideologia. Vrios pases, na Europa do Leste e em outros

lugares, deram incio recentemente ao maior experimento com inspirao
ideolgica desde que Stalin iniciou a industrializao forada da Unio
Sovitica em 1929. Ainda que o esprito dominante faa eco frase de
Konrad Adenauer, "nada de experincias", as transformaes econmicas
que se tm em vista nesses pases ironicamente espelham o projeto
comunista. Elas implementam um projeto intelectual, um projeto traado no
interior do universo acadmico norte-americano e cuja forma dada por
instituies financeiras internacionais. Buscam-se com essas
transformaes efeitos radicais, com a plena inverso de todas as relaes
sociais vigentes. Elas oferecem uma panacia, um elixir mgico que, uma
vez tomado, curar todos os males. Substitua-se "nacionalizao dos meios
de produo" por "propriedade privada" e "plano" por "mercado" e a
estrutura da idelogia poder permanecer intacta. Talvez as revolues
retirem sua forma dos prprios sistemas contra os quais se dirigem.

Confrontadas com o que, no raro, a mais grave crise econmica das suas
histrias, naes de todos os quadrantes so chamadas a mergulhar e
perseverar. So exortadas a mergulhar em reformas sobre as quais apenas
uma coisa pode ser conhecida com segurana: elas pioraro a situao da
maioria das pessoas por algum tempo. Recomenda-se enfaticamente a elas

que atropelem o processo democrtico, pela introduo de reformas com tal

rapidez que os cidados no tenham tempo de se mobilizarem eficazmente
contra elas. Mesmo quando as dores das reformas j se fizeram sentir os
polticos so exortados a manter o curso, e na maioria o fazem. Lderes
sindicais falam publicamente da sua "esperana de que haja desemprego".
Ministros das finanas declaram que, se o desemprego no atingir 8 ou
10%, ser "um sinal de que as reformas no esto funcionando". Lderes de
governos afirmam sua determinao de persistir "apesar de todas as
presses polticas sobre ns".1

A ideologia neoliberal, gerada nos Estados Unidos e em vrias agncias

multinacionais, sustenta que a escolha bvia: h somente uma via para o
desenvolvimento, e ela deve ser seguida. Os proponentes dessa ideologia
argumentam como se possussem uma viso do mundo da perspectiva do
Juzo Final, um modelo geral da dinmica poltica e econmica que lhes d
acesso s conseqncias ltimas de todas as etapas parciais.2

No entanto esse modelo no passa de uma mistura de dados empricos,

argumentos a partir de princpios primeiros, interesse prprio e wishful
thinking. Ademais, embora a idelogia do mercado parea agora ter
alcanado uma hegemonia intelectual incontestada, as virtudes dos
mercados vm sendo fortemente questionadas por desenvolvimentos
recentes na teoria econmica neoclssica precisamente o quadro de
pensamento que at ento dera base ao argumento de que os mercados
so eficientes alocadores de recursos. As observaes de que um conjunto
completo de mercados invivel e de que a informao inevitavelmente
imperfeita invalidam a defesa da eficcia da mo invisvel.3 Alm disso,
padres observados de crescimento econmico no podem ser explicados
sem recorrer a externalidades, prejudicando assim qualquer expectativa de
que mercados concorrenciais sejam eficientes em termos dinmicos.4

Confrontada com o mundo real a ideologia do mercado no se sai melhor. A

formulao temtica para o simpsio do qual este texto parte toma por
referncia "os Estados Unidos e as naes-chave ocidentais que foram
governadas na ltima dcada por partidos conservadores, pr-empresa
privada". Entretanto, se um marciano fosse assinalar os sistemas
econmicos mais eficientes e humanos na Terra, ele certamente no
escolheria as naes que mais confiam em mercados. Os Estados Unidos
so uma economia estagnada na qual os salrios reais mantm-se
constantes h mais de uma dcada e a renda real dos 40% mais pobres da
populao diminuiu. uma sociedade desumana na qual 11,5% da
populao cerca de 28 milhes de pessoas, incluindo 20% das crianas
vivem na pobreza. a mais antiga democracia do mundo, mas tem uma das

mais baixas taxas de participao eleitoral no mundo democrtico, e a mais

elevada populao presidiria per capita no mundo. esse o modelo a
seguir?

No cabe entender essas observaes como uma defesa de padres

tradicionais de interveno estatal, seja no capitalismo ou no socialismo;
como uma argumentao contra a confiana nos mercados; ou como um
ataque a reformas pr-mercado. Pretendem elas, sim, associar-se s vozes
de advertncia contra os perigos do zelo ideolgico excessivo. Meu
argumento no que segue que ainda conhecemos pouco sobre mercados e
democracias, e que o pouco que conhecemos no oferece apoio a projetos
ideolgicos.

MERCADOS E EFICINCIA

Nos primeiros momentos da euforia ps-comunista na Europa do Leste o

modelo a seguir parecia bvio. No entanto, noes vagas sobre "mover-se
na direo de economias 'normais'", "acolher o modelo testado pela
experincia histrica das economias desenvolvidas" ou "construir uma
economia de mercado como o Ocidente" no eram, no so e no podem
ser suficientes para guiar o processo de transformao econmica.
Economias "normais" diferem muito entre si nos graus de interveno
estatal; no modo como se organizam suas firmas, indstrias e instituies
financeiras; nos seus sistemas de negociaes coletivas; e nos seus
sistemas de proviso de bem-estar social. Imitar os Estados Unidos no
aponta na mesma direo do que imitar a Sucia ou o Japo. Ademais, no
nada seguro que as alternativas com que se defronta a Europa oriental de
fato se restrinjam quelas j testadas em outros lugares. Para ficar num
ponto, um setor estatal reformado de algum tipo provavelmente produzir a
maior parte do produto nacional nessas naes no futuro previsvel.
Acrescenta-se a isso que o sentimento favorvel a algum tipo de sistema de
autogesto pelos trabalhadores permanece forte.

Num apanhado geral as questes so: o papel do Estado na coordenao da

alocao de recursos, as qualidades distributivas e concernentes ao bemestar de estruturas alternativas de propriedade e as estratgias de
desenvolvimento, quando existem. No importa, aqui, a longa histria de

reflexo sobre esses problemas. Limitarei meu foco a questes de

importncia prtica imediata para o Leste e o Sul tomados como um todo.

Aqueles que esperam do mercado a coordenao de atividades econmicas

para gerar alocaes de recursos eficientes intertemporalmente presumem
a verdade da proposio conhecida como o primeiro teorema da
economia de bem-estar de que mercados concorrenciais so suficientes
para gerar eficincia. Mas essa crena foi minada pelo desenvolvimento da
economia dos mercados incompletos e da informao imperfeita. Na
formulao de Joseph Stiglitz, "pode ser que a mo invisvel de Adam Smith
se assemelhe mais aos novos trajes do imperador: invisvel porque no
existe".5

O esquema dos mercados eficientes foi desenvolvido gradualmente por

economistas do final do sculo passado e incio do atual, como Leon Walras
e Vilfredo Pareto, antes de ser formalizado por Kenneth Arrow e Georges
Debreu em 1954.6 O modelo simples: indivduos sabem que tm
necessidades e recursos e eles livremente produzem e trocam bens e
servios. Em condies de equilbrio todas as expectativas dos indivduos
esto satisfeitas e todos os mercados esto "claros". Portanto, os preos
pelos quais os indivduos trocam refletem suas preferncias e a escassez
relativa de diversos bens e servios; esses preos informam os indivduos
sobre todas as oportunidades que eles deixam de aproveitar. Disso resulta
que os recursos so alocados de tal modo que todos os ganhos do
intercmbio so exauridos; ningum pode melhorar sua situao sem piorar
a de outro; e a distribuio de bem-estar resultante no seria alterada na
vigncia de uma regra de unanimidade. Essas so trs definies de
racionalidade coletiva (tambm conhecida como timo de Pareto).

O argumento a favor dos mercados como alocadores eficientes de recursos

depende da premissa de que os mercados so "completos", ou, em outras
palavras, de que existe um "mercado" para cada estado contingente da
natureza. Mas, como o prprio Kenneth Arrow mostrou em 1964, essa
premissa no se sustenta: alguns mercados futuros, especialmente
mercados de risco, inevitavelmente so insuficientes.7 Na ausncia de
alguns mercados os preos deixam de sumariar todos os custos de
oportunidade, o que implica que nem todos os agentes econmicos esto
operando com a mesma informao. Os mercados de trabalho, de capital e
de bens no so "claros", e a alocao resultante deixa margem para
melhora. Ademais, como mostraram Greenwald e Stiglitz, na ausncia de
algum mercado, mesmo a alocao daqueles recursos para os quais existem
mercados deixar de ser eficiente.8

Para examinar o efeito de reformas orientadas para o mercado sobre o

crescimento precisamos distinguir trs questes: 1) por que a estabilizao
e a liberalizao (do comrcio exterior e da concorrncia domstica)
induzem recesses?; 2) por que certos programas de estabilizao minam o
crescimento futuro?; e 3) so a estabilidade e a concorrncia suficientes
para a retomada do crescimento?9

Programas de estabilizao tendem a induzir recesses, mesmo quando no

so acompanhados por liberalizao. H pelo menos duas razes para isso:
a estabilizao costuma ser atingida mediante a reduo da demanda e a
estabilizao bem-sucedida eleva fortemente as taxas de juros. Alm disso,
a reduo ou eliminao de subsdios a indstrias, a sustentao de preos
e as tarifas de importao, juntamente com medidas antimonopolistas
domsticas, tendem, todas elas, a deprimir as taxas de lucro sobre os
investimentos e a estimular o desemprego.

Enquanto altas taxas de juros podem ser transitrias, seus efeitos se

prolongam aps o trmino do perodo inicial de estabilizao. Como
assinalou Stanley Fischer: "O investimento no se recuperar enquanto as
taxas reais de juros no atingirem um nvel razovel, e perodos
prolongados de taxas reais de juros elevadas criam crises financeiras e
bancarrotas mesmo para firmas que seriam viveis em nveis razoveis da
taxa de juro".10

A segunda razo pela qual programas de estabilizao freqentemente

minam as perspectivas de crescimento futuro foi elucidada por Vito Tanzi,
que observou que cortes no consumo feitos sob a presso de crises fiscais
tendem a no discriminar entre consumo do governo e investimento
pblico. Aps examinar vrios casos em que polticas de estabilizao
minaram a capacidade de crescimento, Tanzi concluiu: "Em todos esses
exemplos, a oferta foi reduzida, criando desequilbrios que, com o tempo,
manifestaram-se na forma de demanda excessiva. Nesses casos, polticas
de administrao da demanda teriam por si prprias reduzido os sintomas
desses desequilbrios mas no teriam eliminado as causas. Assim,
programas de estabilizao podero suceder-se uns aos outros sem gerarem
um ajuste durvel".11

Com efeito, projetos de investimento freqentementre so politicamente

mais fceis de cortar do que servios do governo ou o emprego pblico.
Tanto os investimentos pblicos em infra-estrutura quanto medidas para
induzir o investimento privado sofrem redues, com o que se diminui a
oferta futura.

Finalmente, mesmo quando so bem-sucedidas em seus prprios termos, as

reformas orientadas para o mercado dificilmente geraro condies
favorveis ao crescimento. A teoria econmica neoclssica pouco tinha a
dizer sobre o crescimento. Suas preocupaes eram predominantemente
estticas, e quem leu Schumpeter sabe que a eficincia esttica um
critrio pobre de bem-estar. Economias dinmicas no so eficientes no
sentido esttico; elas usam vrias tcnicas, com relaes custo/benefcio
diferentes. Por sua vez, a questo de se um mercado concorrencial gera
eficincia dinmica altamente complexa. A teoria que surgiu da economia
neoclssica, o modelo Solow-Swan de crescimento exgeno, sustentava que
o equilbrio concorrencial eficiente, mas tambm que ele conduz
estagnao da renda na ausncia de crescimento populacional e de
mudana tcnica exgenos. Essa teoria predizia que os nveis de
desenvolvimento econmico de todas as naes deveriam convergir, o que
no ocorre.12 Modelos recentes oferecem uma explicao endgena para o
crescimento econmico, mas nessas teorias o equilbrio concorrencial deixa
de ser eficiente.13 O "motor do crescimento" um conjunto de
externalidades na educao, nas qualificaes, na tecnologia e assim por
diante. Mercados concorrenciais, nos quais as firmas no detm um retorno
integral das suas aplicaes, tendem a subministrar os fatores que geram
essas externalidades.

O ESTADO E O CRESCIMENTO ECONMICO

Em conseqncia, o presente estado da teoria econmica no sustenta a

concluso de que mercados concorrenciais so suficientes, seja para alocar
recursos eficientemente seja para gerar crescimento. Quer tomemos a
teoria dos mercados incompletos, com suas assimetrias informacionais; ou a
teoria do crescimento endgeno, com retornos constantes a um mesmo
fator e a externalidades; ou a teoria do intercmbio no-walrasiano, sempre
encontraremos argumentos neoclssicos que sugerem a necessidade de
alguma interveno estatal para o crescimento. A noo de que o mercado
por si prprio capaz de alocar eficientemente recursos puramente
hortativa.14

A lio central das teorias de crescimento endgeno a da importncia da

educao, seja ela medida por taxas de matrculas ou por ndices como a
alfabetizao. A educao primria feminina tem retornos particularmente

altos em termos de crescimento per capita. Embora no paream existir

estudos estatsticos similares no tocante a dispndios com sade, o World
Development Report do Banco Mundial para 1991 cita impressionantes
sinais dos efeitos detonadores de produtividade de programas de sade,
assim como da forte correlao estatstica entre maior igualdade na
distribuio de renda e crescimento mais rpido.

O efeito do investimento pblico sobre o crescimento um tpico

demasiado controverso para ser tratado de modo sumrio.

Entretanto, pesquisas recentes resumidas por Gene Grossman mostram que

os governos deveriam dedicar-se a investimentos infra-estruturais no
oferecidos eficientemente por agentes privados e deveriam tomar medidas
no sentido do aumento da taxa de lucro de projetos privados.15Esse papel
incluiria uma poltica industrial seletiva, que contemplasse taxas de crdito
preferenciais para indstrias de alta tecnologia (nas quais a taxa de lucro do
mercado muito mais baixa do que a taxa social); tambm para projetos
afetados por altos custos de entrada, substanciais economias de escala ou
curvas de aprendizado acentuadas; e para projetos com perdas nas relaes
interfirmas devido a externalidades e a assimetrias de informao entre
compradores e produtores. Outros resultados recentes, obtidos por
economistas como Robert Barro e Ronald Findlay, reforam a idia de que
algum nvel intermedirio de investimento e emprego pblicos muito
abaixo de 100, mas tambm muito acima de zero o timo para o
crescimento econmico.16

Essas descobertas relativas ao papel do Estado na promoo e sustentao

do desenvolvimento suscitam a questo institucional fundamental, sobre
como organizar instituies estatais de tal modo que apenas intervenham
quando isso for apropriado. Economistas neoliberais como Robert Tollison e
George Stigler lembram que a capacidade do Estado de se envolver em
atividades produtivas ou favorecer diferencialmente projetos privados
facilmente pode dar ensejo conduta em busca de renda.17 Mas enquanto
a questo sobre as regras e estruturas institucionais socialmente timas
permanece aberta, seria equivocado responder que o Estado deveria ser
proibido de qualquer interveno discricionria, limitando-se seu papel
promoo da "liberdade da empresa individual". No ser fazendo de conta
que o Estado possa ser de alguma forma solado da economia que se
podero resolver problemas de desenho institucional, mas eles tm que ser
enfrentados como tais.

Da mesma forma, questes institucionais no podem ser limitadas ao papel

"do Estado". Qualquer economia capitalista, na qual os mercados
inevitavelmente so incompletos e os agentes econmicos particulares tm
acesso a informao diferenciada, inclui vrios tipos de atores principais e
de seus agentes: gerentes e empregados, proprietrios e gerentes, credores
e empresrios, cidados e polticos. O desempenho de determinadas firmas
e, no limite, da economia como um tododepende do desenho de
instituies que regulem essas relaes. Interessa que os empregados
tenham incentivos e possam ser monitorados para a maximizao de
esforos; que os gerentes tenham incentivos e possam ser monitorados
para a maximizao de lucros; e que o Estado tenha incentivos e possa ser
monitorado para resistir presso de firmas dbeis ou de interesses
especficos. Referir-se ao "mercado" como o objeto da "interveno estatal"
obscurece as questes reais. O problema em causa no se reduz ao
confronto do "mercado" contra o "Estado", mas concerne a especficos
mecanismos institucionais capazes de oferecer a determinados agentes
econmicos, incluindo o Estado, incentivos e informao que os levem a se
conduzir de uma maneira coletivamente racional.18

As conseqncias prticas de no se considerarem essas questes so mais

bem ilustradas pelas peripcias da privatizao na Europa do Leste. O
antigo ministro das Finanas polons Leszek Balcerowicz defendeu a
privatizao do seguinte modo: "Uma economia de mercado baseada na
ampla participao de diferentes formas de propriedade privada propicia o
mais elevado grau de eficcia entre todos os sistemas econmicos
conhecidos na prtica no uso dos recursos materiais e espirituais de uma
sociedade. Em conseqncia, gera a mais rpida melhora do padro de vida
dos cidados. Isso se d porque a economia de custos, a boa organizao do
trabalho, a alta qualidade da produo, a busca efetiva de novos mercados
e o desenvolvimento e progresso tcnicos so do interesse dos proprietrios
que dirigem o trabalho das empresas".19

Esperanas desses tipos relativamente privatizao repousam sobre trs

premissas falsas: 1) de que a propriedade privada resolver os problemas
das relaes entre atores principais e agentes, forando os gerentes
maximizao dos lucros; 2) de que o mercado uma fonte de incentivos
para os empregados mais do que uma fonte de informao para os
gerentes; e 3) de que haver disponibilidade de capital suficiente para
infundir investimento em firmas recm-privadas. As duas primeiras
premissas baseiam-se em concepes do capitalismo prprias ao sculo
XIX. Para se perceber a falha na ltima premissa basta uma contabilidade
elementar: dado que as poupanas privadas na Europa do Leste no
excedem 10% do estoque de capital, e supondo-se que estrangeiros
compraro no mximo outros 10%, de onde vir o resto do capital? Como
resultado de tais equvocos a Polnia gastou dois anos no debate sobre a

privatizao, deixando na incerteza o status das empresas estatais, que

continuam a produzir cerca de 70% do produto nao-agrcola.

DEMOCRACIA E DESEMPENHO ECONMICO

Certamente gostaramos de concordar com a Conferncia de Bonn sobre

Cooperao Econmica na Europa quando sustenta que "instituies
democrticas e liberdade econmica fomentam o progresso econmico e
social". Dado, contudo, o estado presente dos conhecimentos, no sabemos
se isso verdade. A premissa subjacente que a democracia salvaguarda
direitos de propriedade e que estes, por seu turno, fomentam o crescimento
econmico ao diminurem o risco para os investidores. Pode ser, como
sustentaram alguns, que direitos seguros de propriedade promovam o
crescimento. No entanto, mesmo se a democracia promove o crescimento,
dever ser por razes outras do que a sua garantia de direitos de
propriedade. Ademais, no sabemos se a democracia promove o
desenvolvimento econmico, se o impede, ou se lhe irrelevante.

Os dados estatsticos so inconclusivos e os estudos que os produziram tm

falhas graves. Eu examinei dezessete estudos, que geraram vinte
concluses (alguns distinguiam reas ou perodos separados).20 Dentre eles
oito encontraram evidncias em favor da democracia e oito em favor do
autoritarismo; os outros quatro no encontraram diferena. Ainda mais
desconcertante que, entre os 11 resultados publicados em 1987 ou antes,
oito concluam que regimes autoritrios cresciam mais rapidamente,
enquanto nenhum dos nove resultados publicados aps 1987 dava apoio a
essa concluso. Como essa diferena no parece ser imputvel a amostras
ou perodos, s nos resta entregar-nos a cogitaes sobre a relao entre
estatstica e ideologia. Devido a certos problemas tcnicos eu de qualquer
forma hesito em atribuir muito significado a esses resultados. Portanto, no
estou sugerindo que a democracia gera desempenho econmico inferior
mas s que ainda no conhecemos os fatos.

A democracia pode promover crescimento econmico por uma variedade de

razes. Por exemplo, porque eficiente quanto informao, no sentido de
punir os maus governantes e de recompensar os bons.21 Mas a democracia
como tal no consiste necessariamente numa salvaguarda de direitos de
propriedade.

O mercado um sistema pelo qual recursos escassos so alocados a usos

alternativos por decises descentralizadas. Entretanto, no capitalismo a
propriedade institucionalmente distinta da autoridade: os indivduos so
simultaneamente agentes no mercado e cidados. Como resultado, h dois
mecanismos pelos quais recursos podem ser alocados para usos e
distribudos entre os domiclios o mercado e o Estado. O mercado um
mecanismo pelo qual os indivduos "votam" por alocaes com os recursos
que possuem, recursos que sempre so distribudos desigualmente; o
Estado um sistema que aloca recursos que no so de sua propriedade,
com direitos distribudos de modo diverso que no mercado. Nessas
circunstncias, s por um golpe de sorte os dois mecanismos conduziro ao
mesmo resultado. A alocao de recursos que os indivduos preferem como
cidados geralmente deixa de coincidir com a alocao a que eles chegam
atravs do mercado.

A regra democrtica "um cidado, um voto" exacerba essa divergncia, ao

igualar o direito de influenciar a alocao de recursos atravs do Estado.
No de surpreender que as distribuies de consumo produzidas pelo
mercado divirjam daquelas coletivamente preferidas pelo eleitorado, visto
que a democracia oferece, queles que so pobres, oprimidos, ou de algum
outro modo insatisfeitos com a distribuio inicial de dotaes, uma
oportunidade de buscar compensao pela via do Estado. Dotados de poder
poltico na forma do sufrgio universal, aqueles que sofrem em
conseqncia da propriedade privada tentaro usar esse poder para
redistribuir riqueza. Formulado em termos tcnicos: se o voto mediano
decisivo, e se a distribuio de renda gerada pelo mercado distorcida,
ampliando o segmento das rendas mais baixas como sempre , ento a
regra majoritria demandar uma igualdade de rendas.22

A questo do impacto da democracia sobre a instituio da propriedade

privada estava no centro dos debates sobre os direitos de voto e de
associao na Europa ocidental e na Amrica do Norte durante o sculo XIX.
Os conservadores concordavam com os socialistas em que a democracia
especialmente o sufrgio universal e o direito de organizao dos
trabalhadores necessariamente ameaaria a propriedade. Madison,
Macaulay, Ricardo e Marx concordavam todos em que as pessoas com
pouca ou nenhuma propriedade usariam seus direitos polticos para
expropriar as com mais propriedade, com o que minariam o capitalismo. O
filsofo escocs James Mackintosh predisse em 1818 que, se as "classes
laboriosas" ganhassem o direito de voto, "uma animosidade permanente
entre opinio e propriedade dever ser a conseqncia". David Ricardo
estava disposto a estender o sufrgio somente "quela parte [do povo] da
qual no se possa esperar que tenha um interesse em subverter o direito de

propriedade".23 No seu discurso de 1842 sobre os cartistas, Thomas

Babington Macaulay apresentou o sufrgio universal como o fim da
propriedade e portanto de toda civilizao.24 Oito anos mais tarde Karl Marx
exprimiu a mesma convico de que a propriedade privada e o sufrgio
universal so incompatveis.25

Vistas retrospectivamente essas concluses obviamente eram demasiado

fortes. H no mundo atual catorze naes que permaneceram
continuamente capitalistas e democrticas durante o ltimo meio sculo. Se
contudo "o povo" (na sua acepo oitocentista de entidade singular)
soberano, pode ocorrer que ele prefira uma alocao e distribuio de
recursos que divirja do resultado do mercado. Para citar Brian Barry, "
precisamente porque o mercado incompatvel com a introduo de
consideraes de justia distributiva que ele no pode ser aceito como o
rbitro da distribuio da renda". Como bem formulou Diane Elson, no
mercado "a escolha em pequena escala no proporciona a escolha em
grande escala"; os indivduos podem escolher, mas a sociedade no
pode.26 E a sociedade, pelo que eu entendo todo o povo de um pas agindo
atravs de um processo democrtico, pode decidir coletivamente que outros
bens que no aqueles maximizados pelo mercado deveriam ser a meta do
desenvolvimento. A democracia inevitavelmente ameaa os "direitos de
propriedade".

As democracias, contudo, no so uniformes. Sistemas de representao,

arranjos para dividir e supervisionar o poder, mtodos para organizar
interesses, doutrinas legais e os direitos e obrigaes associados
cidadania diferem significativamente ao longo de regimes nos quais partidos
competem e indivduos gozam de direitos polticos. No seu conjunto essas
diferenas geram efeitos que, a despeito de dois mil anos de reflexo e
investigao, ainda so mal compreendidos.

Mais especificamente, precisamos conhecer as condies sob as quais as

instituies democrticas operam e se mantm. Por "operam" entendo que
elas alcancem efeitos to amplamente desejados como crescimento
econmico, segurana material, liberdade de violncia arbitrria, e assim
por diante. Por "se mantm" entendo que elas absorvem e de fato regulam
todos os principais conflitos, de tal modo que as leis e as outras regras so
mudadas apenas de maneira legal e regular. Por estranho que parea,
mesmo hoje as respostas nos escapam.

Isso no quer dizer que no haja pistas. Por exemplo, estudos de economias
capitalistas desenvolvidas mostram que at o incio dos anos oitenta um

desempenho econmico melhor era mais freqentemente alcanado por

pases nos quais sindicatos abrangentes e centralizados negociavam com os
empregadores na presena de um Estado controlado por um partido socialdemocrata. Anlises estatsticas dos pases do OECD mostraram
repetidamente que uma desigualdade de renda mais baixa, servios de
bem-estar social mais extensivos, um trade-off mais favorvel entre
emprego e inflao, um trade-off mais favorvel entre salrios e
investimentos e um trade-off mais favorvel entre crescimento e polticas
sociais so prprias a pases que combinam sindicatos fortes com controle
social-democrata sobre o governo.

Meu prprio estudo de catorze pases da OECD entre 1960 mostra que o
bem-estar do adulto mdio, do trabalhador mdio e do empregado fabril
mdio era mais alto em pases social-democratas. (Bem-estar definido
aqui como a utilidade, tendo em conta a averso ao risco, de uma loteria
composta por renda no mercado, compensao para o desemprego e salrio
social). Em termos simples, os nicos pases no mundo nos quais quase
ningum pobre aps impostos e transferncias so aqueles que seguem
polticas social-democratas.27

O que parece importar, ento, para o desempenho econmico e o bem-estar

social no simplesmente "democracia" em geral mas instituies e
polticas democrticas especficas. Com efeito, a questo correta no se a
democracia tal como a conhecemos se desenvolver nos pases que
recentemente experimentaram um colapso do autoritarismo, mas sim que
tipos de instituies democrticas podero emergir, e com que resultados
econmicos.

MODERNIZAO VIA INTERNACIONALIZAO?

Enquanto as causas do colapso do crescimento no conjunto do Sul e do

Leste so de difcil diagnstico, mais fcil identificar a resposta usual a
ele. O termo que melhor se aplica "modernizao via internacionalizao".
Diferentes foras polticas no Sul capitalista e no Leste ps-comunista no
vislumbram outra alternativa seno embarcar na "passagem Noroeste"
uma via que conduziria suas sociedades ao "Primeiro Mundo", ao "Norte"
para alguns, a "Oeste" para outros. Trata-se de uma estratgia para tentar
adotar os padres polticos, econmicos e culturais (democracia, mercados

e individualismo consumista) dominantes no mundo capitalista avanado.

Modernizao torna-se sinnimo de internacionalizao.

O programa poltico e econmico que guia as foras polticas mais

importantes no conjunto da Europa do Leste consiste em "juntar-se ao
Ocidente" ou "reentrar na Europa". Baseia-se esse programa no que
poderamos denominar "o silogismo leste-europeu". A premissa maior desse
silogismo "se no fosse o comunismo seramos como o Ocidente". A
premissa menor "agora o comunismo se foi". A concluso no apenas
assevera que a Europa oriental deveria adotar o modelo ocidental e o far,
como tambm promete que esse modelo ir gerar a riqueza e o encanto do
capitalismo desenvolvido. Concepes semelhantes so correntes na
Amrica Latina, como atesta a promessa do presidente mexicano Carlos
Salinas de Gortari, de conduzir seu pas ao "Primeiro Mundo", ou das falas
do presidente brasileiro Fernando Collor de Mello sobre a "integrao
competitiva".

Essa estratgia parece sem precedentes na histria. Todas as tentativas

anteriores de modernizao concebiam o desenvolvimento como um projeto
ligado independncia nacional, econmica e poltica. Todos os lderes
modernizadores anteriores asseveravam a importncia das culturas
nacionais, invocavam instituies polticas consistentes com as tradies
nacionais e tinham em vista um crescimento liderado por indstrias
nacionais e orientado para mercados locais.28 Em contraste, a estratgia da
modernizao pela internacionalizao explicitamente aceita uma
submisso pelo menos parcial da soberania nacional nos domnios poltico,
econmico e cultural. Essa estratgia abre os mercados locais penetrao
estrangeira, abole as barreiras culturais e busca moldar as instituies
polticas conforme modelos desenvolvidos em outros lugares. A Coca-Cola
no mais a droga imperialista mas o nctar da prosperidade universal.

A histria mostra que, mesmo naqueles casos em que a modernizao foi

uma estratgia de desenvolvimento nacional autnomo, ela tende a criar
enormes tenses, ao gerar mudanas na distribuio de renda,
deslocamentos nas relaes de poder e transformaes culturais profundas.
Longe de escapar dessas tenses, a busca da modernizao pela
internacionalizao na realidade as exacerba. H duas razes para isso. A
primeira reside na natureza competitiva dessa estratgia: no possvel
que todos os pases tenham simultaneamente um balano de pagamentos
positiva. A corrida pela modernizao inevitavelmente ter seus vencedores
e seus perdedores. Ademais, os vencedores e os perdedores no sero
Estados nacionais mas regies, setores, indstrias e grupos sociais
especficos. A conseqncia ser um acentuado aumento da desigualdade

regional, setorial e social entre naes e no interior delas. Ao mesmo tempo,

essa estratgia exige dos governos nacionais que abram mo de alguns dos
instrumentos tradicionais da poltica econmica. Eles so levados a fixar
taxas de cmbio, a ajustar a demanda dos seus parceiros comerciais, a se
submeterem a vrias metas e condies estabelecidas pelos credores
internacionais. Em conseqncia, os governos nacionais sofrem um srio
declnio da sua capacidade de compensar os perdedores e de administrar
tenses em geral. A democracia tambm sofre quando decises que outrora
eram controladas por autoridades nacionais eleitas passam para as mos de
atores que no podem ser nomeados ou removidos mediante o voto. A
combinao de crescente desigualdade e decrescente soberania nacional
ameaa exacerbar conflitos sociais e enfraquecer instituies democrticas
nascentes.

O estilo de formular polticas inerentes aos programas neo-liberais de

reforma econmica contribui para isso da seguinte maneira. Sendo dolorosa
a "cura" neoliberal, com custos sociais significativos, as reformas tendem a
ser iniciadas a partir de cima e desencadeadas de surpresa, independentes
da opinio pblica e sem a participao de foras sociais organizadas. As
reformas tendem a ser postas em vigor por atos arbitrrios ou empurradas
atravs de legislativos sem quaisquer mudanas que reflitam a divergncia
de interesses e opinies. O estilo poltico de implementao tende no
sentido do governo por decreto; os governos tentam mobilizar suas bases
de apoio, ao invs de aceitar os compromissos que resultariam da consulta
pblica. No final, a sociedade fica sabendo que pode votar mas no
escolher; legislativos so levados impresso de que no tm papel a
desempenhar na elaborao de polticas; partidos polticos, sindicatos e
outras organizaes nascentes aprendem que suas vozes no contam. O
carter autocrtico dessas reformas "estilo Washington" ajudam a minar as
instituies representativas, a personalizar a poltica e a engendrar um
clima em que a poltica fica reduzida a trapaas, ou ento inflada numa
busca de redeno. Assim, mesmo quando as polticas neoliberais fazem
sentido economicamente elas debilitam as instituies representativas. Na
Polnia, as quatro instituies que gozavam da maior confiana dos
cidados quando o primeiro governo ps-comunista assumiu em 1989 eram
as duas casas do Parlamento, o governo Mazowieski e a Igreja Catlica. Ao
cabo de dezoito meses de reformas econmicas, as trs instituies que
gozavam de maior confiana eram as Foras Armadas, a polcia e a Igreja,
nessa ordem.

A constatao da freqncia dos fracassos de estratgias de modernizao

no passado induz sobriedade. Integrar o clube primeiro-mundista da
democracia e da prosperidade proeza nada desprezvel. Desde a Segunda
Guerra Mundial apenas a Grcia, o Japo, Portugal e Espanha o fizeram. A
Coria do Sul e Formosa talvez estejam no limiar; certamente so os

modelos que todos querem imitar. Ainda que tais realizaes no sejam
impossveis, elas tm sido extremamente raras.

Ser o caminho rumo ao Primeiro Mundo a nica alternativa disponvel para

os pases menos desenvolvidos do Leste e do Sul? vivel economicamente
essa estratgia? Pode ela obter e manter apoio poltico local em face dos
severos deslocamentos causados pela transformao econmica e os custos
sociais resultantes? Que tipo de foras culturais, nacionalistas ou religiosas
possivelmente sero desencadeadas por essa estratgia? Aonde poder ela
levar, econmica e politicamente? Que tipo de ordem internacional ela
criar? Que ocorrer se e quando essas estratgias deixarem de gerar
prosperidade?

Meu argumento ao longo deste texto foi somente o de que devemos levar a
srio essas questes. Liberdade e segurana material so coisas altamente
apreciadas pela maioria das pessoas, mas o zelo ideolgico apenas tende a
aumentar o sofrimento humano e muitas das receitas de polticas
atualmente em voga baseiam-se em nada mais do que zelo. Sempre que eu
me candidato a um financiamento governamental para pesquisa exige-se de
mim que assine um compromisso de que no farei experincias com seres
humanos. Eu gostaria que os governos tivessem que fazer o mesmo.