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Desenvolvimento
Brasileiro
Desafios
Organizador
Organizador
Governo Federal
Ministro de Estado Extraordinrio
de Assuntos Estratgicos Roberto Mangabeira Unger
Fernando Ferreira
Diretor de Estudos Macroeconmicos
Joo Sics
Diretor de Estudos Sociais
Daniel Castro
Ouvidoria: http://www.ipea.gov.br/ouvidoria
URL: http://www.ipea.gov.br
Organizador
Braslia, 2009
Projeto
Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro
Srie Eixos do Desenvolvimento Brasileiro
Livro 1
Desafios ao Desenvolvimento Brasileiro:
contribuies do conselho de orientao do Ipea
Organizador
Jos Celso Cardoso Jr.
Equipe Tcnica
Jos Celso Cardoso Jr. (Coordenao)
Ricardo Luiz Chagas Amorim
Carlos Henrique Romo de Siqueira
Carolina Verssimo Barbieri
Maria Vilar Ramalho Ramos
Sumrio
Apresentao ............................................................................................................................. 7
Diretoria Colegiada
Introduo ................................................................................................................................. 9
Jos Celso Cardodo Jr. e Carlos Henrique Romo de Siqueira
Captulo 1
Insero internacional brasileira ............................................................................................ 15
Rubens Ricupero
Captulo 2
Macroeconomia do emprego .................................................................................................... 49
Joo Paulo de Almeida Magalhes
Captulo 3
Infraestrutura e logstica no Brasil ...................................................................................... 77
Carlos Lessa
Captulo 4
Viso moderna da sustentabilidade ambiental .................................................................. 101
Joo Paulo dos Reis Velloso
Captulo 5
Obstculos ambientais e no ambientais ao desenvolvimento ........................................ 115
Drcio Garcia Munhoz
Captulo 6
Proteo social e gerao de oportunidades ................................................................... 153
Roberto Cavalcanti de Albuquerque
Captulo 7
Desafio de gerar oportunidades ............................................................................................ 189
Pedro Demo
Captulo 8
Estado, instituies e democracia ......................................................................................... 217
Wanderley Guilherme dos Santos
Captulo 9
Poder e modelo poltico .......................................................................................................... 237
Cndido Mendes
Captulo 10
Desenvolvimento econmico: escolha poltica, e no tcnica ........................................ 253
Raphael de Almeida Magalhes
notas biogrficas ................................................................................................................. 263
referncias .............................................................................................................................. 267
Apresentao
Homenagem e Reconhecimento
Este livro abre oficialmente a srie de estudos e publicaes concebidas para comporem o Projeto Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro. Idealizado pelo Ipea no
incio de 2008, o projeto pretende servir como plataforma de reflexo sobre os desafios e as oportunidades do desenvolvimento nacional, coadunando-se, por um lado,
com a prpria misso institucional do instituto e, por outro, com a tarefa atribuda
pelo presidente Luis Incio Lula da Silva ao ministro Roberto Mangabeira Unger,
da Secretaria de Assuntos Estratgicos, qual o Ipea est diretamente vinculado.
Embora sejam sabidamente ambiciosas e complexas, a misso e a tarefa assumidas pelo Ipea tornam-se, na atual encruzilhada histrica de desenvolvimento
das naes, altamente indispensveis para fornecer ao Brasil conhecimento crtico
tomada de posio frente aos problemas e desafios da contemporaneidade mundial.
Por isso, nada mais justo que se alimente este esforo gigantesco de reflexo
sobre a situao atual e os rumos do pas, fazendo reverncia a e trazendo referncias analticas importantes de grandes nomes do pensamento social e da vida
brasileira, tais como o so os colegas membros do Conselho de Orientao do
Ipea. O colegiado foi criado em dezembro de 2007, e composto por vinte personalidades da vida pblica nacional, cujas trajetrias acadmicas e profissionais
pautaram-se pela relevncia intelectual dos trabalhos escritos e/ou pela enorme
contribuio cvica de suas passagens por diversos rgos e instncias de governo
e de organizaes internacionais.
Assim que, a despeito de outros compromissos e agendas lotadas, dez colegas conselheiros aceitaram o convite e o desafio de escrever ensaios inditos acerca de sete dimenses cruciais (embora no exaustivas) apontadas pelo processo
de planejamento estratgico em curso no Ipea, enquanto eixos estruturantes do
desenvolvimento brasileiro, a saber: i) insero internacional soberana; ii) macroeconomia para o pleno emprego; iii) infraestrutura econmica, social e urbana;
iv) estrutura tecnoprodutiva avanada e regionalmente articulada; v) sustentabilidade ambiental; vi) proteo social, direitos e oportunidades; e vii) fortalecimento do Estado, das instituies e da democracia.
Se, por um lado, nosso convite aos conselheiros do Ipea era uma atitude que
avanava alm do formalismo de se elaborar um livro vale dizer, uma espcie
de homenagem da instituio s contribuies trazidas ao longo dos anos por
esses colegas ao esforo de reflexo sobre a questo do desenvolvimento nacional
Diretoria Colegiada
Fernando Ferreira
Joo Sics
Jorge Abraho de Castro
Liana Maria da Frota Carleial
Mrcio Wohlers de Almeida
Mrio Lisboa Theodoro
Introduo
A Histria como Mtodo e a Centralidade do Estado
para o Desenvolvimento das Naes
Jos Celso Cardoso Jr.*
Carlos Henrique Romo de Siqueira **
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Estas questes recolocam necessariamente o tema do Estado no centro da discusso sobre os rumos do desenvolvimento, em sua dupla perspectiva,
globalnacional. Por mais que as economias nacionais estejam internacionalizadas do ponto de vista tanto das possibilidades de valorizao dos capitais individuais como do crescimento nacional ou regional agregado, parece evidente, hoje
em dia, que ainda restam dimenses considerveis da vida social sob custdia das
polticas nacionais, o que afiana a ideia de que os Estados Nacionais so ainda
os principais responsveis pela regulao da vida social, econmica e poltica em
seus espaos fronteirios. O tempo das crenas ingnuas em favor das teses ligadas
irrelevncia dos Estados Nacionais parece estar chegando ao fim.
A respeito disso, interessante observar, neste livro, que, embora cada captulo se dirija a um assunto particular e tenha sido trabalhado segundo o posicionamento poltico e acadmico de cada autor, duas grandes questes podem ser
consideradas os fios unificadores dos dez captulos que o compem.
Em primeiro lugar, h uma ampla utilizao da histria mundial e brasileira como recurso analtico e metodolgico. Em segundo, transparece em praticamente todos os captulos a viso de que o Estado parte constituinte (em outras
palavras: no exgeno) do sistema social e econmico das naes, sendo em
contextos histricos tais quais o do Brasil particularmente decisivo na formulao
e conduo de estratgias virtuosas de desenvolvimento.
Da histria como mtodo de anlise, fica claro que o desenvolvimento compreende inmeras e complexas dimenses, todas elas socialmente determinadas,
portanto mutveis com o tempo, os costumes e as necessidades dos povos e regies do planeta. Ademais, o desenvolvimento de que aqui se fala tampouco fruto
de mecanismos automticos ou determinsticos, de modo que, na ausncia de
induo minimamente coordenada e planejada (e reconhecidamente no totalizante), muito dificilmente um pas conseguir combinar satisfatria e simultaneamente aquelas inmeras e complexas dimenses do desenvolvimento. Mas
que dimenses so estas?
Ao longo do processo de planejamento estratgico em curso no Ipea, identificaram-se sete grandes dimenses ou eixos estruturantes para o desenvolvimento brasileiro, quais sejam: i) insero internacional soberana; ii) macroeconomia
para o pleno emprego; iii) infraestrutura econmica, social e urbana; iv) estrutura
tecnoprodutiva avanada e regionalmente articulada; v) sustentabilidade ambiental; vi) proteo social, direitos e oportunidades; e vii) fortalecimento do Estado,
das instituies e da democracia.
Embora no esgotem o conjunto de atributos desejveis de um ideal amplo
de desenvolvimento para o pas, estas dimenses certamente cobrem uma parte
bastante grande do que seria necessrio para se garantirem nveis simultneos
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desigual da riqueza nacional, tanto entre os diferentes grupos sociais como entre as
diversas regies do pas apesar de esforos, como foi o caso da Superintendncia
do Desenvolvimento do Nordeste (Sudene) e outras instituies similares. Por fim,
o autor conclui sugerindo que o aumento da eficincia do Estado brasileiro (de sua
maior capacidade de ao e de efetividade) e de sua institucionalidade democrtica
depende de investimentos massivos em pessoal, instalaes e equipamentos.
No nono captulo, Cndido Mendes busca analisar a dinmica das instituies brasileiras diante do modelo de exerccio do poder, isto , das misses e responsabilidades atribudas ao Estado a partir da Constituio Federal de 1988. Levando em conta que cabem a este ente as atividades de normatizao, fiscalizao,
subsdio e planificao, o autor procede a uma sugestiva avaliao e prospeco da
capilaridade e da institucionalidade da democracia brasileira, e de sua capacidade
de prestar contas e acomodar as reaes da sociedade civil. Para ele, tais preocupaes so relevantes porque podem servir como indicativo da capacidade do
aparato estatal e das instituies para promoverem um crescente desenvolvimento
e diferenciao social, avanando em sua misso democratizante.
No captulo seguinte, Raphael de Almeida Magalhes faz uma reflexo sobre
o papel do Estado nas polticas de desenvolvimento. Em seu ensaio, o autor investe, em especial, contra o argumento do ncleo duro da retrica neoliberal; isto
, aquele que tenta retirar a discusso sobre o desenvolvimento da esfera poltica e
confin-la a um debate meramente tcnico. Assim como ocorre em outros artigos
desta coletnea, Magalhes tambm recorre uma reflexo sobre a histria do pas
nos ltimos 80 anos para contextualizar os sucessivos e diferenciados momentos
da luta ideolgica sobre o carter e o papel do Estado no campo da economia. Isso
lhe permite evidenciar as razes da hostilidade antiestatal construda entre fins dos
anos 1970 e incio dos anos 1980, mostrando como e por que o Estado passa a
ser considerado o grande problema a ser resolvido, at as transformaes ocorridas mais recentemente, quando se passa a reconsiderar seu papel como agente
indutor do desenvolvimento reconsiderao esta que, segundo o autor, ganha
novos contornos com a atual crise econmica e a reviso dos dogmas neoliberais.
Magalhes conclui, ento, pela defesa do retorno da discusso sobre o desenvolvimento esfera propriamente poltica, e argumenta a favor de um papel mais ativo
por parte do Estado no planejamento dos rumos do processo.
Para finalizar, esperamos que os artigos aqui reunidos possam contribuir positivamente para inspirar e orientar novas formas de pensar o desenvolvimento e
as alternativas de que o pas dispe para se reconstruir neste momento. A reflexo
sobre a experincia pblica e a profundidade da reflexo histrica apresentadas
nos textos indicam que as perspectivas para o futuro permanecem abertas.
Captulo 1
1 Introduo
O ttulo do captulo refere-se a conceito que, na literatura internacional especializada em desenvolvimento, mais conhecido pelas expresses inglesas
policy flexibility (flexibilidade de polticas) ou, mais recentemente, por national
policy space (espao para polticas nacionais).
A preferncia por essas ltimas denominaes no se deve apenas a uma
questo de padronizao internacional, a fim de facilitar a compreenso num
contexto mais amplo do que o brasileiro. H duas vantagens adicionais em adotar
a nomenclatura consagrada mundialmente.
A primeira sua maior neutralidade semntica. O nome mais habitual, no
Brasil, arrasta uma carga polmica considervel, herana das controvrsias provocadas pelo Consenso de Washington e pela viso neoliberal do desenvolvimento,
se que se pode afirmar que o neoliberalismo possui uma teoria autnoma e especfica sobre o desenvolvimento econmico. Encerra, ademais, outra dificuldade,
decorrente do carter problemtico da noo de soberania e das discusses que
costuma desencadear.
A segunda vantagem a clareza e a simplicidade das denominaes internacionais, que j desvelam nas palavras flexibilidade e espao para polticas o contedo substancial e programtico do conceito. Reduzida ao essencial, a definio
de insero soberana reduz-se ideia de que os pases devem desfrutar de espao
suficiente para adotar, com a flexibilidade necessria, as polticas e estratgias de
desenvolvimento mais adequadas a seus objetivos polticos, econmicos e socioculturais, levando em conta as especificidades derivadas de suas situaes concretas.
Entendido dessa forma, o conceito pareceria, primeira vista, impor-se pela
prpria evidncia e convenincia. No assim, entretanto, pois o fundamento da
flexibilidade e do espao nacional reside na autonomia, na convico de existir a
possibilidade de escolher entre vrias alternativas de polticas possveis, e na crena complementar de que desejvel exercer esta liberdade de escolha.
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Ora, tais premissas so hoje negadas por um poderoso movimento doutrinrio e poltico encarnado nos governos e nas organizaes internacionais que
refletem o pensamento dos pases industrializados, de suas universidades e entidades de pesquisa e ensino. Em graus diversos, essa atitude a que permeia as
anlises e os receiturios de instituies como o Fundo Monetrio Internacional
(FMI), o Banco Mundial (BIRD), a Organizao Mundial de Comrcio (OMC),
a Organizao de Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE), bancos
regionais, jornais e revistas de pases avanados. Sua encarnao mais recente e
notria foi, nos anos 1980 e 1990, a lista de prescries conhecida como Consenso de Washington.
A aplicao, na prtica, desse gnero de prescries tem-se dado, de modo
impositivo, sob a forma das condicionalidades impostas pelo Fundo Monetrio
Internacional aos pases necessitados de seus emprstimos, com o concurso ancilar
do Banco Mundial. Em condies um pouco mais consensuais, tem-se recorrido
a negociaes de acordos multilaterais, regionais ou bilaterais, de natureza financeira, de investimentos ou comercial, visando restringir o que, na linguagem dos
organismos multilaterais , frequentemente, denominado de discricionalidade
dos governos, isto , sua capacidade de escolher entre polticas diversas.
Por trs desse comportamento, escondem-se teorizaes do processo de desenvolvimento econmico ou do fenmeno histrico da globalizao que tendem
a exagerar a perda de autonomia dos governos nacionais como fato inevitvel e
irreversvel, em decorrncia da integrao e interdependncia sem precedentes da
economia mundial.
Sem negar a parcela de verdade contida nessas vises reducionistas, no presente captulo verificar-se- um esforo em apresentar um balano mais matizado e equilibrado das tendncias atuais, demonstrando que estas de modo algum
eliminam para os Estados nacionais margem de ao razovel e suficiente para a
adoo de polticas prprias.
Para tanto, passar-se- em revista a evoluo das percepes internacionais
acerca do processo de desenvolvimento ao longo das ltimas dcadas, valorizando a contribuio independente das pesquisas e dos estudos empreendidos pelas
agncias das Naes Unidas, em particular pelas comisses regionais, destacandose a Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe (Cepal), na Amrica
Latina, e, sobretudo, a Conferncia das Naes Unidas sobre Comrcio e Desenvolvimento (UNCTAD).
Tendo exercido por nove anos, entre 1995 e 2004, as funes de Secretrio
Geral da UNCTAD, tive o privilgio de participar pessoalmente do debate de ideias
sobre o desenvolvimento, na fase em que era mais avassalador o impacto de concepo da globalizao, que teve seu apogeu na dcada de 1990. Pude, desse modo,
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anos gloriosos, como vieram a ser conhecidos na memria nostlgica dos franceses, antes dos choques de 1970, da estagflao e do aparecimento duradouro do
desemprego estrutural.
Na Amrica Latina, o ativismo imediato e gil dos governos foi ainda mais
marcante, tendo como resultado uma recuperao muito mais rpida. Durante os
anos da Grande Depresso, a maioria dos pases no perdeu tempo em desvalorizar as respectivas moedas e injetar enorme quantidade de liquidez na economia.
Entre 1930 e 1936, a oferta monetria cresceu no Brasil em 45%; no Chile,
em 70%; e, em 99%, no Peru! Expandiu-se fortemente a demanda domstica,
ao mesmo tempo em que a dificuldade de importar manufaturados, acentuada
agudamente pela Segunda Guerra Mundial, obrigou a uma vigorosa expanso das
indstrias nacionais, com a substituio dos produtos anteriormente importados.
De 1932 a 1939, a produo industrial cresceu a taxas superiores a 7% por
ano na Argentina, no Brasil e no Chile, e em 12% na Colmbia e no Mxico.
O crescimento do emprego industrial no Brasil, depois de 1932, foi de mais de
10% ao ano. Em vivo contraste com a prostrao registrada naqueles anos nos
Estados Unidos e na Europa, vrias economias latino-americanas se expandiram a
mais de 4% anuais na fase de 1932 a 1939, destacando-se o Chile (6,5%), Cuba
(7,2%) e o Mxico (6,2%), de acordo com os dados de Bulmer-Thomas (1994).
Uma sugestiva ilustrao da estreita correspondncia existente entre as mudanas ocorridas na conjuntura mundial e o pensamento econmico em elaborao se encontra nos escritos de Raul Prebisch, que exerceu, na poca, o cargo de
presidente do Banco Central da Argentina. Ele lembra, em famoso depoimento
pessoal sobre as etapas de sua evoluo intelectual, que, educado na teoria neoclssica, tentou, no incio, seguir escrupulosamente o receiturio que havia aprendido na universidade. Foi apenas ao constatar persistentemente a falta de efeito
das receitas neoclssicas, na conjuntura da depresso mundial, que se viu forado,
a contragosto, a mudar sua viso terica da economia.
Foi, assim, a realidade, e no a teoria abstrata, que ditou a evoluo do pensamento e da prtica dominantes na poltica econmica desses anos e dos que se
seguiram Segunda Guerra Mundial. A industrializao orientada para dentro,
forada aos pases pela circunstncia de escassez de divisas e, durante o conflito,
pela falta de produtos disponveis para importar, passou a ser formalizada como
poltica explcita de industrializao para a substituio de importaes. Ela foi
acompanhada pela adoo de polticas de proteo comercial, do fornecimento
pelo Estado de financiamentos e de subsdios, e pela criao de empresas estatais,
das quais um smbolo histrico, no Brasil, foi a siderrgica de Volta Redonda,
implantada por Getlio Vargas, aproveitando a aliana com o governo norteamericano e sinalizando o incio da indstria pesada no pas.
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Nessa poca, a imensa maioria dos economistas interessados em desenvolvimento acreditava que a acumulao de capital constitua o processo crucial
do qual dependiam, para serem viabilizados, todos os demais aspectos do
crescimento e da transformao econmica. Reconhecia-se, sem dificuldade, a importncia da capacidade empresarial, como se viu no Brasil de ento,
com a liderana no setor industrial de figuras como as de Roberto Simonsen e
Euvaldo Lodi. Da mesma forma, valorizava-se a necessidade de avano tecnolgico e do treinamento vocacional, exemplificado na criao do Servio Nacional de Aprendizagem Industrial (Senai) e de outros servios de aprendizado.
Ao mesmo tempo, julgava-se indispensvel que o Estado desenvolvimentista
oferecesse a liderana do processo todo.
Adiantando um pouco a anlise histrica, vale assinalar que as futuras polticas de ajustamento estrutural do FMI e do Banco Mundial, aps a crise do
setor externo dos anos 1980, assim como o Consenso de Washington, iriam representar uma radical mudana na abordagem do desenvolvimento. Tal alterao
deu-se, sobretudo, pelo forado abandono do foco anterior na acumulao de
capital. O esforo de desenvolvimento concentrou-se, quase de modo exclusivo,
numa excessiva dependncia em relao ao potencial das foras de mercado como
forma de melhorar a eficincia na alocao dos fatores produtivos. No ter sido
por mera coincidncia que, em resultado, a parcela do investimento no Produto
Interno Bruto (PIB) da Amrica Latina tivesse cado da mdia de 25%, na dcada
de 1970, para 18% ou menos, no incio dos anos 1990.
Mas isso ainda teria de vir no futuro, medida que a crise da dvida dos
anos 1980 fragilizasse os governos latino-americanos, reduzindo sua capacidade de
adotar polticas autnomas e de resistir a imposies de organismos internacionais.
Voltando recapitulao do sucedido no imediato ps-guerra, merece
destaque o papel que teve Prebisch, cuja evoluo intelectual e atuao pblica
passaram por processo contnuo do que se poderia chamar uma progressiva globalizao. Isto , partindo de uma reflexo brotada de sua direta experincia com
os problemas do pas natal, a Argentina, ele iria gradualmente expandir o horizonte de pensamento e de influncia, primeiro, ao mbito mais amplo da Amrica Latina e do Caribe. Ele no tardaria em se dar conta de que as solues que
aventava para o desafio global do subdesenvolvimento extrapolavam os limites de
um continente e da agncia dele encarregada, a Cepal. Foi esta convico que o
levou ao esforo que culminaria na fundao da Conferncia das Naes Unidas
sobre Comrcio e Desenvolvimento (UNCTAD).
Por sua vez, no decnio de 1950, um relatrio sobre a economia argentina
elaborado sob sua superviso recomendava uma estratgia orientada para fora, com
vistas ao melhor equilbrio entre agricultura e indstria. Simultaneamente, o foco
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exportaes tradicionais e no tradicionais. Uma ideia central do desenho proposto era a de que os pases em desenvolvimento deveriam desfrutar de suficiente
espao para acelerar a formao de capital, diversificar suas estruturas produtivas
e dar ao crescimento um sentido distributivo de equidade.
Com toda a justia, seria possvel chamar essa proposta de modelo de insero internacional soberana. Foi o paradigma de desenvolvimento que predominou at o fim dos anos 1970, na maioria dos pases em desenvolvimento,
ao menos como meta ideal desejada e raramente atingida na sua plenitude em
termos de obedincia aos requisitos necessrios. Na Amrica Latina, na frica
e no Oriente Mdio, por exemplo, quase sempre o modelo careceu do mnimo
de condies macroeconmicas exigidas: estabilidade de preos, prudncia fiscal, ausncia de desequilbrios de relevo. Faltou, igualmente, na maior parte dos
casos, a capacidade de limitar os incentivos e as protees domsticas, dosando
a proteo e reduzindo-a gradualmente medida que os setores adquiriam competitividade internacional.
No obstante as numerosas e graves imperfeies na aplicao prtica do
receiturio, ainda assim foi capaz de ajudar a gerar a mais alta e sustentada taxa de
crescimento dos perodos de expanso das economias latino-americanas, que cresceram, nas dcadas de 1950 e 1960, a uma mdia entre 5% e 6% ao ano, algumas
alcanando picos mais expressivos. No exemplo brasileiro, a economia conseguiu
crescer, durante os cinquenta anos entre 1930 e 1980, a uma taxa mdia anual
de 6,5%, com o ndice do PIB per capita se expandindo a 3,7%, coincidente
com a era de maior exploso demogrfica da populao, um dos mais elevados
crescimentos de longo prazo registrados na histria econmica de qualquer pas.
Uma das ironias do paradigma que, tendo sido originalmente criado na
Amrica Latina, o nico dos grandes continentes em desenvolvimento que, no
imediato ps-guerra, gozava de independncia poltica h pelo menos um sculo, acabou encontrando nos pases do Extremo Oriente sua terra de eleio.
Os asiticos, que nos anos 1950 cresciam menos do que os latino-americanos,
obedeceram com muito maior persistncia e disciplina aos requisitos de manter
um ambiente macroeconmico saudvel e estimulante e logo ultrapassaram os
inventores do modelo. Foram tambm muito mais rigorosos na exigncia de que
os setores protegidos se emancipassem e adquirissem capacidade de andar pelas
prprias pernas.
Graas a isso, foram os asiticos capazes de resistir s presses para o abandono do modelo em favor das frmulas de abertura e liberalizao imediatas, impostas pelos organismos internacionais aos obrigados a recorrer ao socorro destas
entidades. o que explica no s o desempenho consistentemente mais brilhante
dos orientais Coreia do Sul, Cingapura, Malsia, Tailndia quanto a perma-
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nncia at hoje do modelo, em seus traos essenciais, como paradigma que continua a orientar, nos dias que correm, a China e a ndia em sua espetacular ascenso.
3 Presses para o estreitamento da margem de
manobra dos Estados
No cabe aqui descrever o que foi a grave crise das economias norte-americana
e mundial nos anos 1970, o efeito dos choques do petrleo, a acelerao inflacionria acarretada pela Guerra do Vietn, a estagflao decorrente e o violento
remdio deflacionrio empregado pelo Federal Reserve aps 1978. Esta sucesso
de eventos preparou o cenrio para a chegada ao poder de Ronald Reagan, nos
Estados Unidos, e a contraofensiva liberal que dominou, desde ento, o debate e
o processo decisrio em matria econmica.
Convm reter, dos episdios dessa fase, o colapso, no incio dos anos 1970,
do sistema de Bretton Woods, seguido pelo abandono dos controles de capital, e a
entusistica promoo da mais completa desregulamentao financeira, a princpio nas economias maduras, mas logo propagada ao resto do mundo. A abolio
dos controles possibilitou enorme aumento de emprstimos e fluxos financeiros aos pases em desenvolvimento, em boa parte financiados pelos petrodlares,
acumulados em razo dos dois choques dos preos do petrleo bruto. O endividamento a taxas de juros variveis criou as condies fatdicas para a destrutiva
crise da dvida que se abateria sobre esses pases no momento em que a dramtica
exploso dos juros, orquestrada pelo Federa Reserve, inviabilizou a continuao do
servio da dvida por governo aps governo.
Em 1982, o FMI assumiu o papel de liderana no manejo da crise da dvida
externa, assistindo-se ao aumento de programas de ajuste apoiados pelo fundo de
uma mdia anual de 10, durante a dcada de 1970, para 19, em 1980, e 33, em
1985 (UNCTAD, 2006a, p. 43). Os pacotes de estabilizao do Fundo Monetrio incluam, como era habitual, certos ingredientes obrigatrios: reduo do
gasto pblico, polticas monetrias restritivas e ajuste da taxa de cmbio. Alm
disso, estes programas comearam a incorporar, de forma crescente, condies
estruturais (as condicionalidades), tais como a abolio de medidas de proteo e
a drstica liberalizao das importaes, a privatizao de empresas pblicas, e a
desregulamentao da economia domstica.
A estratgia embutida nos programas de reforma estrutural visava fortalecer
a posio financeira do setor pblico e reduzir a interferncia governamental na
alocao de recursos. No dava resposta, contudo, ao desafio de aumentar a capacidade produtiva indispensvel a um crescimento puxado pelas exportaes, que
teria requerido uma melhor combinao de polticas monetrias e fiscais.
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denominar de chutando a escada, expresso adotada como ttulo de livro conhecido do economista sul-coreano H. J. Chang (2002).
H muito de verdadeiro nessa denncia, sendo suficiente recordar, a propsito, que pases, em nossos dias identificados com postulados ortodoxamente liberais
e hostis ao discricionria dos Estados, foram, em seu tempo, pioneiros no uso
e abuso de instrumentos de polticas pblicas e de medidas protecionistas, a fim
de se recuperarem do seu relativo atraso na industrializao, em comparao com
a Inglaterra. Alguns figuraram mesmo entre os criadores das doutrinas que agora
condenam, no momento em que nelas se inspiraram pases em desenvolvimento.
o caso de lembrar, a respeito, o papel do primeiro Secretrio do Tesouro
e Founding Father da Independncia norte-americana, Alexander Hamilton, ao
escrever, nos fins do sculo XVIII, o clssico On Manufactures, para defender, um
sculo e meio antes de Prebisch, a centralidade da industrializao. Alis, como
mostrou Paul Bairoch, o grande historiador da economia da Universidade de
Genebra, durante a maior parte do perodo entre 1820 e 1945 os Estados Unidos
mantiveram mdia de tarifa industrial em torno de 40%, nunca abaixo de 25%,
salvo em breves intervalos. Na mesma poca, alegando serem demasiado pobres
para pagar direitos autorais, suas editoras se especializavam em publicar obras
piratas, como gostam de dizer, de autores ingleses e de outras nacionalidades.
Ficou clebre o esforo infrutfero de Charles Dickens para persuadi-los a reconhecerem o copyright, em suas viagens aos Estados Unidos.
De forma semelhante, os alemes deram origem, com Friedrich List,1 doutrina das indstrias nascentes e, por conseguinte, necessitadas de proteo e estmulo, base de grande parte das polticas industriais da atualidade. At a segunda
metade do sculo XX, pases como a Itlia e o Japo no reconheciam ainda as
patentes na indstria farmacutica.
O contraste entre o que pregam os pases avanados e o que faziam efetivamente no passado, at recentssimo, ainda mais marcante no exemplo da abertura plena da conta capital. Por muitas dcadas, depois do fim da Segunda Guerra
Mundial, eram raros os pases industrializados que dispensavam todos os controles de capital, destacando-se, entre os poucos de rigorosa observncia, a Sua e os
Estados Unidos. Em alguns casos extremos, tais como os da Frana e da Itlia, foi
preciso esperar quase at a dcada de 1990 a fim de assistir ao desmantelamento
dos ltimos controles. Ora, esta situao que tardou tanto em ser vivel at mesmo em pases de capitalismo maduro e instituies de superviso sofisticada
exatamente idntica que se pretendeu impor a economias de notria fragilidade!
1. George Friedrich List (1789 1846), economista poltico alemo, conhecido por sua obra Sistema Nacional de
Economia Poltica, de 1941, publicada no Brasil na srie Os Economistas Editora Abril Cultural, 1983 (nota do editor).
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Existe literatura crescente acerca dos desafios que decorrem da globalizao para
certas funes tradicionais do Estado nacional. O poder de controle estatal se
veria erodido no tanto por meio da intensificao sem precedentes das transaes econmico-comerciais across the border, de um lado a outro da fronteira, que
continuariam sob a superviso governamental. O fenmeno ocorreria, sobretudo,
pelos contatos ou transaes transborder, por cima ou alm das fronteiras, como
se estas se tivessem tornado irrelevantes.
o que sucederia com a exploso das comunicaes e contatos pela internet
e as ondas eletrnicas, conduzindo uniformizao de padres culturais e polticos. Ou por meio das transaes do comrcio eletrnico, nos exemplos de compra
e venda de bens intangveis, encomendados e downloaded por computador, pagos
em parasos fiscais, que escapam por completo vigilncia das autoridades nacionais. No esquecendo o explosivo aumento, desvinculado da economia real, das
operaes financeiras e cambiais por meio da internet.
A essas modalidades de transaes novas se somaria a atividade multiforme
das empresas transnacionais atuantes em dezenas de pases, capazes de se deslocalizarem em busca da vantagem de custos operacionais mais baixos, dotadas de
recursos superiores maioria das economias nacionais. A somatria de tais fatores
acarretaria, por toda a parte, a exacerbao de impiedosa concorrncia, com perigos para as conquistas e garantias do estado de bem-estar social.
Habermas um dos autores que chamam ateno para o fato de que: desde
o final dos anos 1970 (...) essa forma de institucionalizao, baseada no Estado
nacional, se encontra cada vez mais sob a presso da globalizao (HABERMAS,
2001, p. 84). Para ele, a expresso globalizao evoca em contraposio ao
lastro territorial do Estado nacional, a imagem de rios transbordando que minam
os controles de fronteira e podem levar destruio do edifcio nacional (op.
cit., p.85-86).
De modo sistemtico, Habermas passa em revista como a globalizao afeta:
a) a segurana jurdica e a efetividade do estado administrativo; b) a soberania
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Mais recentemente, vem tambm suscitando incio de preocupao o socorro proporcionado por fundos soberanos da China, de Cingapura, de pases rabes
s empresas financeiras ianques fragilizadas pelas perdas no mercado de hipotecas,
mediante aquisio de parte do capital destas firmas. Incipiente, a preocupao
poder crescer ou no se as operaes se amiudarem ou chegarem a envolver
transferncia de controle.
possvel que, conforme ocorreu na Gr-Bretanha algum tempo atrs, tudo
no passe de reao inicial, sem maiores desdobramentos, mas s o tempo dir
como a nova tendncia ir afetar as presses para a liberalizao de normas.
De todo modo, a evoluo atual serve para qualificar os termos categricos
com que se afirmava que o desmantelamento dos controles estatais era exigncia
irresistvel da natureza da globalizao. V-se agora que, ao menos em parte, este
aparente determinismo no passava de disfarce ideolgico para a ao de governos
de Estados Nacionais poderosos como os dos EUA e da Inglaterra.
Dito isso, no se deseja negar que a reduo dos controles seja parcialmente
o resultado de profundas foras econmicas ou tecnolgicas mais ou menos independentes da vontade dos governos. Tal o caso das tendncias impulsionadoras
da globalizao: a internacionalizao do processo de produo, sua fragmentao
por locais geograficamente distantes uns dos outros em razo da economia de
custos, a transnacionalizao das empresas que operam o processo e criam as redes
de distribuio, os avanos em eletrnica, telecomunicaes, transportes, que o
tornam factvel.
Essas foras continuam ativas e operantes. O que se alterou foi o contexto
poltico, ideolgico, de segurana dentro do qual se movem. Em suma, no
exagero sustentar que a globalizao no sofreu retrocesso, mas perdeu, por enquanto, o que os norte-americanos chamam de momentum, isto , o mpeto, o
ritmo acelerado ostentado h doze ou quinze anos.
11 Rumo a uma nova sntese em favor do desenvolvimento
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sivo, que o recurso exclusivo a essas foras no suficiente para alcanar o ritmo
e a estrutura do investimento produtivo e do aperfeioamento tecnolgico necessrios para um processo sustentado de crescimento e de erradicao da pobreza.
Um dos principais elementos que tm faltado na estratgia convencional
a maior ateno a polticas governamentais ativas em favor da diversificao e de
uma industrializao dinmica, que levem em conta as especificidades de cada
pas. Mesmo a anlise e os exemplos fornecidos pelo recente estudo do Banco
Mundial anteriormente citado indicam que a integrao de xito na economia
mundial requer polticas governamentais pr-ativas em apoio acumulao de
capital e melhoria da produtividade.
As reformas puramente baseadas no mercado da dcada de 1980 no conseguiram combinar maior estabilidade macroeconmica e equilbrio externo com
taxas de crescimento capazes de estreitar o abismo de distncia entre as economias
subdesenvolvidas e as industrializadas. Por um lado, o resultado insatisfatrio
deve-se, em parte, a deficincias e a problemas presentes na realidade dos pases
em desenvolvimento. Por outro lado, porm, parte da explicao reside no estreitamento da margem de ao dos governos alm do que seria razovel e desejvel.
Torna-se, por isso, indispensvel ampliar o escopo das polticas de desenvolvimento alm do admitido pelo Consenso de Washington, levando em conta
no s as experincias de sucesso na sia, mas tambm as prticas que, nos atuais
desenvolvidos, ajudaram o fortalecimento do setor privado. Fundamentais para
o xito destas estratgias foram as polticas macroeconmicas propcias ao investimento, o recurso a amplo leque de instrumentos fiscais e regulatrios em favor
da acumulao de capital, o aperfeioamento tecnolgico e a mudana estrutural,
bem como a existncia de instituies efetivas para apoiar e coordenar atividades
dos setores pblico e privado.
O extraordinrio avano da globalizao no constitui razo para negar a
possibilidade de polticas ativas, uma vez que este mesmo avano no deixa de
ser tambm o resultado de escolhas polticas, e no apenas de foras cegas que
nos determinam. O efeito final da globalizao em matria de desenvolvimento
equilibrado e de distribuio dos benefcios vai depender de nossa capacidade de
caminhar para uma melhor governana econmica global e de polticas nacionais.
Uma estratgia orientada para aproveitar as condies criadas pela globalizao
ter de recorrer a polticas ativas de estmulo diversificao produtiva e industrializao eficiente.2
A meta requer instrumentos adicionais em nvel nacional, a fim de apoiar
a integrao dos produtores internos no sistema comercial mundial, atingindo e
2. Ver, sobre o tema, Ricupero (2008).
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mantendo condies de competitividade. Sero necessrias medidas fiscais flexveis e estmulos pesquisa e inovao. Em ltima anlise, o sucesso das polticas nacionais depender tambm do ambiente macroecmico resultante das
polticas monetrias e do manejo da conta capital. A atual experincia brasileira
mostra, por exemplo, que o custo de capital consequente a anos de elevadas taxas
reais de juros, a par da taxa de cmbio cada vez mais adversa, anulam com frequncia as vantagens comparativas de produo e tendem a gerar desequilbrios
perigosos nas contas externas.
A ampliao do escopo de instrumentos para alm dos admitidos pelo paradigma ortodoxo possibilitar atingir objetivos adicionais, bem como aumentar
o potencial de combinaes de instrumentos. Sem embargo das dificuldades inerentes harmonizao entre polticas internas e regras internacionais, ser preciso um esforo contnuo para reconciliar o fortalecimento de regras multilaterais
com as polticas nacionais em favor da acumulao de capital e da integrao de
xito na economia internacional. E, finalmente, embora seja certo que as opes
de polticas nacionais tero de ser circunscritas por polticas multilaterais, estas
ltimas devem ser desenhadas para permitir o mximo de eficcia e flexibilidade
na aplicao dos instrumentos nacionais.
Na grande conferncia da XI UNCTAD, realizada no Brasil em 2004, aprovou-se documento intitulado Consenso de So Paulo (UNCTAD, 2004a), pelo
qual se reconheceu explicitamente a necessidade de assegurar um espao mnimo
de liberdade na escolha das polticas de desenvolvimento como condio para a
insero internacional soberana. Reza o pargrafo correspondente:
particularmente importante para os pases em desenvolvimento, com vistas aos objetivos e s metas de desenvolvimento, que todos os pases levem em
conta a necessidade de um equilbrio apropriado entre o espao para polticas
nacionais e as disciplinas e compromissos internacionais.
A culminao desse longo debate acerca da margem de discricionalidade
que se deve deixar aos pases mostrou, na ocasio, que a busca da estabilidade
econmica e do equilbrio no se traduz num falso dilema entre a impossvel
autarquia e a desastrosa capitulao da soberania nacional diante do poder intrusivo dos mercados. A integrao ou insero numa economia global no requer,
exclusivamente, o uso eficiente de recursos, mas a contnua expanso e o fortalecimento dos ganhos cumulativos dos setores produtivos nacionais por meio das
exportaes e dos fluxos de capital.
Esse processo no , contudo, destitudo de riscos frequentes de choques,
de perdas de emprego, de desorganizao de reas da economia domstica mais
vulnerveis competio internacional. Por esse motivo, o desafio no tanto
a respeito do grau ou da velocidade da abertura, mas sim o de encontrar o rit-
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Para isso, seria salutar voltar s lies da conferncia que Raul Prebisch fez
na UNCTAD, em 6 de julho de 1982, na qual comentava:
Naqueles anos da Grande Depresso, iniciou-se na Amrica Latina um fenmeno de emancipao intelectual, que consistia em contemplar com esprito
crtico as teorias dos centros. E isso sem atitude de arrogncia intelectual essas
teorias tm grande valor mas partindo da necessidade de estud-las com sentido
crtico. Devo dizer (...) que as Naes Unidas desempenharam um grande papel
nesse exame crtico que nos levou ao esforo de buscar nossas prprias vias de
desenvolvimento vias no-imitativas a tratar de compreender essa realidade e
de responder s exigncias econmicas, sociais e morais do desenvolvimento as
vias da equidade.
Continuava Prebisch, evocando uma evoluo estranhamente similar ao que
se vive hoje, com a hegemonia do pensamento liberal:
Fomos avanando com enormes obstculos, mas quando chegaram esses
anos de grande prosperidade e nos deixamos deslumbrar pelos centros, esse esforo de busca dos nossos prprios caminhos ficou interrompido.
No foi isso apenas, mas em boa parte da Amrica Latina houve um retorno s teorias neoclssicas sob cuja vigncia ns havamos desenvolvido antes da
Grande Depresso para responder aos interesses hegemnicos dos centros e dos
grupos hegemnicos da periferia. Deixando margem, porm, a grande massa da
populao que no havia sido beneficiada pela industrializao a no ser de forma
incipiente.
No creio que se possa dizer melhor. Nem que seja possvel encontrar inspirao mais atual para reiniciar e levar, a uma feliz concluso, o esforo de Prebisch
e de Celso Furtado para completar a construo interrompida.
47
Nota bibliogrfica
Como ficou claro na Introduo, este trabalho visa divulgar, sob forma resumida,
o pensamento da UNCTAD a respeito do desenvolvimento, tal como manifestado na srie dos Relatrios sobre Comrcio e Desenvolvimento, ou TDRs, desde
sua criao, no comeo da dcada de 1980. A referncia bibliogrfica mais abrangente seria, por isso, a srie completa da publicao, cuja unidade, coerncia e
penetrao analtica a transformaram numa verdadeira enciclopdia da teoria
do desenvolvimento autnomo.
Em termos mais recentes, consultei, com mais frequncia: o TDR, 2004,
captulo III-Openness, Integration and National Policy Space (UNCTAD, 2004b); o
TDR, 2006, cap. II Evolving Development Strategies Beyond the Monterrey Consensus (UNCTAD, 2006a), cap. V National Policies in Support of Productive Dynamism (UNCTAD, 2006b), cap. VI Institutional And Governance Arrangements
Supportive of Economic Development (UNCTAD, 2006c); e o TDR, 2007, cap. III
The New Regionalism And North-South Trade Agreements (UNCTAD, 2007).
Cada um desses captulos complementado por numerosas notas elucidativas e uma rica bibliografia especializada. O acesso aos relatrios, inclusive em espanhol, pode ser feito por via eletrnica no site www.unctad.org. Remeto, assim,
ao texto do relatrio e sua bibliografia os interessados em aprofundar os temas
aqui sintetizados.
Captulo 2
Macroeconomia do emprego
Joo Paulo de Almeida Magalhes
1 Introduo
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PIB brasileiro ficou abaixo de 3%. Quando esta taxa inferior necessria, o desemprego incremental aumenta, gerando o setor informal na economia. Ou seja,
a dimenso do desemprego incremental dada pelo tamanho do setor informal.
O caso do desemprego qualitativo mais complexo e exige consideraes
mais detalhadas. Ele existe quando o trabalhador est ocupado, mas com nvel de
produtividade inferior possibilitada pela mais moderna tecnologia disponvel.
A primeira percepo do desemprego qualitativo ocorreu nos anos 1950 e
1960, em debates na Amrica Latina, sendo ele, na poca, designado como desemprego estrutural. Assim, a agricultura de pas subdesenvolvido absorvia 70%
da mo-de-obra nacional. Ora, o mesmo resultado poderia ser obtido com somente 10% dos trabalhadores do pas, conforme comprovado pela experincia
dos pases desenvolvidos. A tese era a de que, em razo disso, poder-se-ia considerar estruturalmente desempregados 60% dos trabalhadores do pas ocupados
na agricultura.
Quem melhor equacionou o problema foi, contudo, a economia do desenvolvimento tradicional. Arthur Lewis defende a tese, laureada pelo Prmio Nobel,
de que o crescimento se faz, nas economias retardatrias, em condies de oferta
ilimitada de mo-de-obra. Seus continuadores demonstraram que, em consequncia disso, o desenvolvimento nestas economias dual ou dualista, determinando a convivncia de um setor moderno e outro tradicional. Com o incio do
processo de desenvolvimento, surge, nas mesmas economias, o setor moderno
operando com a mais moderna tecnologia disponvel e nveis de produtividade
iguais aos dos desenvolvidos. A totalidade das poupanas disponveis, por mais
elevada que seja a porcentagem destas sobre o PIB, s permite equipar parcela
limitada dos trabalhadores, passando estes a constituir o setor moderno da economia. medida do sucesso das polticas econmicas, os trabalhadores do setor
tradicional vo sendo absorvidos pelo setor moderno, at que este ltimo abranja
toda a economia. Em situao de desemprego qualitativo, tal como aqui definido,
acha-se a totalidade dos trabalhadores do setor tradicional.
Em economia subdesenvolvida pode inexistir desemprego incremental, medido pelas dimenses da economia informal, mas permanecer a situao de desemprego qualitativo enquanto existir o setor tradicional, que somente desaparecer
com o pleno desenvolvimento. Para evitar-se o desemprego incremental necessrio que o PIB cresa em ritmo suficiente para criar postos de trabalho para toda a
mo-de-obra nova que se apresenta ao mercado. No caso do desemprego qualitativo, sua eliminao depende de incremento do PIB em velocidade superior observada nas economias maduras, de forma a ser eliminado o subdesenvolvimento.
Na prtica, somente isso pode no ser suficiente para eliminar o desemprego qualitativo, por dois motivos. O primeiro motivo que, no mundo atual de
Macroeconomia do Emprego
51
fcil comunicao, os habitantes dos pases subdesenvolvidos tomam conhecimento dos padres de vida dos pases do primeiro mundo. Em consequncia do
chamado efeito de imitao ou de emulao, eles pressionam para alcan-los.
O resultado a reduo da margem de poupanas do pas, o que pe em risco
toda a poltica de desenvolvimento. No setor pblico, o resultado vai ser a menor capacidade de investimento, a elevao da carga fiscal e a grande e crescente
dvida pblica, tal como se observa hoje no Brasil. Para contornar o problema, a
soluo elevar o PIB to rapidamente quanto possvel, de forma a poder atender
parte significativa dessas presses, sem comprometer o desenvolvimento.
O segundo motivo pelo qual o crescimento mais acelerado em relao aos
pases desenvolvidos no suficiente para a eliminao do desemprego qualitativo
de tipo estrutural. Para que os trabalhadores do pas subdesenvolvido atinjam
o nvel de produtividade das economias maduras, necessrio que sua economia
tenha parcela adequada de setores de alto valor adicionado por trabalhador
o que exclui, por exemplo, especializao em commodities.
O ponto final a ser esclarecido que o pleno emprego qualitativo exclui a
possibilidade de existncia de desemprego incremental. A ocupao de todos os
trabalhadores do pas com o mais elevado nvel de produtividade permitido pela
moderna tecnologia (ou seja, nvel igual ao do primeiro mundo) incompatvel
com a existncia de setor informal na economia. Em sentido oposto, possvel
eliminar o desemprego incremental sem que isso signifique o desaparecimento do
desemprego qualitativo. Isso acontece quando o pas se especializa em setores de
produtividade relativamente baixa.
Enquanto em termos do tempo necessrio para atingir seu objetivo a poltica de eliminao do desemprego incremental de prazo mdio, a poltica destinada a obter igual resultado no desemprego qualitativo de longo prazo.
Em suma, embora existam pontos comuns entre as polticas a serem levadas
adiante em ambos os casos, a separao entre os dois tipos de desemprego importante porque o sucesso no caso de um pode ser acompanhado de fracasso no
do outro. Tal como ser visto aqui, ocorre na atual experincia brasileira.
Conforme mencionado anteriormente, na concepo adotada no presente
trabalho, as polticas destinadas a eliminar o desemprego coincidem com as recomendadas para eliminar o subdesenvolvimento. Parte delas vlida tanto para
o desemprego incremental quanto para o qualitativo. Outras polticas, de carter
especfico, referem-se somente ao desemprego qualitativo. Para maior facilidade
expositiva, concentrar-se- adiante, na seo sobre o desemprego incremental,
no exame das medidas de carter geral, vlidas para a correo dos dois tipos de
desemprego, enquanto a seo tratar exclusivamente das medidas referentes ao
desemprego qualitativo.
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3 Desemprego incremental
Macroeconomia do Emprego
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estaes entre os dois pases. No que se refere s poupanas, durante algum tempo
se sups que o aumento se devesse ao fato de o Chile ter passado do sistema de repartio para o de capitalizao na previdncia social. Porm, tal no foi o caso, at
porque as maiores poupanas do sistema previdencirio so, total ou parcialmente,
compensadas pela queda das poupanas voluntrias (OCAMPO, 1998). Os recursos para maiores investimentos provieram de diversas fontes, dependendo do setor
considerado, e no de qualquer nova poltica financeira do setor pblico.
Cabem aqui algumas observaes complementares. A primeira refere-se
forma pela qual se deu esse aumento de poupanas nos subdesenvolvidos. Examinando a questo, Akiuz e Gore (1994) mostram que o aumento de poupanas
nos pases do Leste Asitico ocorreu nas empresas. Isto permite visualizar os mecanismos provavelmente envolvidos no caso do Chile.
Empresrios do setor rural perceberam o promissor mercado norte-americano para o setor de frutas e conexos. A fim de aproveit-lo, as empresas rurais
passaram a operar em regime de hora extra, a utilizar terras de qualidade inferior, e assim por diante. Algo parecido tambm acontece com os fornecedores
de insumos. Os lucros aumentam e so retidos para aproveitar as oportunidades
de investimento. Ou seja, as poupanas aumentam rapidamente no setor privado envolvido no processo dinmico sem que sejam adotadas pelo poder pblico
quaisquer medidas especficas destinadas a obter tal resultado. E com a acelerao
no crescimento do PIB, elevam-se, igualmente, as poupanas pblicas.
Um aspecto final deve ser assinalado. Nas polticas de desenvolvimento, o
aspecto da oferta sempre foi priorizado. Apesar disso, os modelos de desenvolvimento foram sistematicamente designados pelo mercado em que se baseavam,
o que constitui reconhecimento indireto da importncia bsica do mercado no
crescimento econmico. Assim, ocorreram, no Brasil: o modelo primrio-exportador, que explorava o mercado externo para bens agrcolas e minerais; o modelo
de substituio de importaes, baseado no mercado interno de produtos manufaturados; e, atualmente, vem-se tentando a estratgia que recebeu o nome de
integrao competitiva no mercado mundial e que, se bem-sucedida, vai explorar
o mercado internacional de manufaturas.
No menos importante o fato de esses modelos terem fracassado, ou terem sido abandonados, como resultado da insuficincia de mercado. O modelo
primrio-exportador foi deixado de lado por se considerar que o lento crescimento do mercado externo para produtos agrcolas e minerais era incompatvel
com a necessidade de crescimento acelerado indispensvel para eliminar o atraso
econmico. O modelo de substituio de importaes entrou em colapso ao se
esgotar o mercado representado pelas importaes substituveis. O modelo de
integrao competitiva no mercado mundial fracassou pelo fato de o Brasil no
Macroeconomia do Emprego
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Macroeconomia do Emprego
57
definio, ser gerada internamente. Ningum vende tecnologias de ponta a concorrentes. E, em estratgias eficazes de desenvolvimento, os recursos necessrios
para pesquisa e desenvolvimento de novas tecnologias sero proporcionados pelo
aumento endgeno das poupanas.
Existe, sem dvida, a possibilidade de recusa arbitrria pelos desenvolvidos
de fornecer tecnologia madura. A experincia concreta mostra que, tambm nesse caso, no haver problema. Isso porque estas tecnologias podem pura e simplesmente ser copiadas, independentemente da licena dos titulares das patentes.
justamente a facilidade da cpia que leva os pases desenvolvidos a defenderem
suas patentes, por meio de legislao internacional e de todo o tipo de presso
sobre as economias atrasadas, para que tal legislao seja respeitada. Ou seja, a
escolha para eles entre fornecer voluntariamente as tecnologias maduras e receberem royalties, ou v-las simplesmente copiadas sem qualquer pagamento.
Para concluir, cabe observao importante. O objetivo da anlise anterior no
negar o significado do capital estrangeiro nas polticas de desenvolvimento. O que
aqui se faz recusar o papel central que se pretendeu lhe conceder, transferindo para
ele o comando das polticas de desenvolvimento das economias retardatrias.
Para bem compreender a contribuio do capital estrangeiro para o desenvolvimento, pode-se recapitular a experincia chinesa. Este pas, que constitui
caso de maior sucesso em polticas de desenvolvimento, importante exportador
lquido de poupana, conforme atestam seus grandes supervits nas transaes
correntes. E , ao mesmo tempo, importante receptor de capital estrangeiro.
O que acontece na China pode ser explicado por meio de exemplo simples.
Considere-se que uma firma norte-americana decida investir US$ 100 milhes na China para a criao de filial. O governo chins recebe esta quantia
dando, em troca, uma soma correspondente em moeda local. Em vez, porm,
de utilizar os dlares recebidos para importaes, eleva suas reservas cambiais em
igual montante. Ou, na prtica, devolve a poupana aos Estados Unidos por meio
da compra de ttulos da dvida pblica do governo norte-americano.
A China aceita a empresa estrangeira porque ela pode colaborar para o desenvolvimento do pas por meio de investimento nos setores em que o empresariado local, por no ter experincia, hesita em entrar, nos quais h escassez de
mo-de-obra local com o treinamento requerido e, finalmente, pelo fato de o
setor usar tecnologia cuja utilizao exige know how ainda inexistente no pas.
O investimento nestes setores poderia, sem dvida, ser assumido pela iniciativa
privada local, porm a prazo mais longo e com riscos maiores. A par disso, a experincia demonstra que a implantao de empresa estrangeira facilita e estimula
a criao, no mesmo setor, de empresas nacionais. Em suma, posto que o capital
estrangeiro no tenha a vital importncia alegada pela mainstream economics, ele
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pode contribuir eficazmente para o desenvolvimento ao facilitar e acelerar o ingresso do pas em novos setores.
4 Desemprego qualitativo
4.1 Equacionamento do problema
Logo aps a Revoluo Industrial, os pases pioneiros do processo industrial procuraram reservar para si o monoplio do setor mediante a criao de obstculos
a medidas protecionistas, o que considerado um passo inicial indispensvel
industrializao retardatria. At a Segunda Guerra Mundial no tiveram grandes
problemas para alcanar este objetivo, dado que boa parte da sia e da frica
se achavam subjugadas pelo pacto colonial. Pases como a China e o Japo, que
mantiveram sua independncia, viram-se forados, por meio de presso militar,
a abrir suas economias. Na Amrica Latina basta lembrar o caso do Brasil, compelido, durante praticamente toda primeira metade do sculo XIX, a aceitar tarifa aduaneira mxima de 15% sobre produtos ingleses importados. Em suma,
somente conseguiram resistir presso e se industrializarem trs pases: Estados
Unidos, China e Japo.
Aps a Segunda Guerra, at mesmo em razo da independncia das colnias
e da disputa entre os blocos capitalista e socialista, desapareceram as condies
para o tipo de presso poltico-econmica do perodo anterior. Paralelamente,
pases como o Brasil, em funo da dificuldade das importaes decorrentes da
Grande Depresso, haviam criado base industrial significativa. O objetivo tornou-se, ento, impedir que a industrializao desses pases fosse alm do setor
de commodities industriais. Esta manobra, em muitos casos, foi facilitada pelas
grandes reservas de recursos naturais existentes em alguns desses pases, o que lhes
conferia vantagens competitivas naturais neste segmento da economia. Acontece
que a especializao em commodities agrcolas e industriais, setores de baixa produtividade por trabalhador, significa a perpetuao do desemprego qualitativo,
cuja eliminao depende de se obterem nveis de produtividade no inferiores aos
dos atuais pases desenvolvidos.
Os instrumentos utilizados pelos desenvolvidos para alcanar tal objetivo
foram de diversas naturezas. A seguir sero examinados os relevantes para a economia brasileira. So eles: o Consenso de Washington, a atuao da Organizao
Mundial do Comrcio (OMC), a rea de Livre Comrcio das Amricas (Alca), o
grande peso da China no comrcio internacional, e a aceitao das consequncias
da doena holandesa e da sobrevalorizao do real.
Macroeconomia do Emprego
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Consenso de Washington
Como as presses poltico-econmicas haviam se tornado inviveis, o instrumento ideolgico passou a ser utilizado. Tratava-se, em ltima anlise, de convencer as
economias retardatrias de que a melhor forma de eliminar seu atraso econmico
seria a absteno do Estado e a irrestrita abertura entrada de capital e de mercadorias estrangeiros. Receiturio sacramentado pelo Consenso de Washington,
este preceito levaria inexoravelmente especializao em commodities
A primeira tentativa no foi inteiramente bem-sucedida, visto que os pases
subdesenvolvidos hesitaram em renunciar aos setores de maior refinamento tecnolgico em que haviam ingressado aps 1930. No Brasil, por exemplo, quando
a ampla abertura comercial ameaou tirar do mercado as montadoras de veculos
instaladas no pas, o governo reagiu dificultando as importaes. Foi o condicionamento, em 1995, da importao de veculos a exportaes correspondentes, e
do estabelecimento, em 1996, de quotas para a importao de veculos oriundos
de outros pases, como Coreia do Sul, Japo e da Unio Europeia (LATINI, 2007).
Passou-se, ento, a apelar para outros instrumentos consistentes na proposta
de abertura do mercado dos pases subdesenvolvidos em troca de abertura correspondente nos pases desenvolvidos. Como em vrios pases, tal qual o Brasil as
vantagens comparativas naturais acham-se em recursos minerais e solos agricultveis era fcil prever sua inevitvel especializao em commodities: o que no se conseguiu por via ideolgica, era esperado que se obtivesse por meio de negociaes.
Organizao Mundial do Comrcio
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Macroeconomia do Emprego
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rado aos produtos chineses. Calcular-se-ia, em seguida, qual seria o preo destes
produtos se os salrios pagos na China fossem dos nveis praticados no Brasil. Cobrar-se-ia, depois, sobre importaes oriundas daquele pas, tarifa aduaneira suficiente para que o preo do seu produto se tornasse igual quele que resultaria do
pagamento de salrios iguais aos dos brasileiros. Da estas tarifas seriam reduzidas
medida que fossem desaparecendo as diferenas salariais entre os dois pases, at
serem totalmente eliminadas, tal como exige a teoria das vantagens comparativas.
Doena holandesa
Outro problema que poder levar o Brasil a se especializar em commodities decorre do grande aumento do preo destes produtos no mercado internacional. Em
consequncia disso, o Brasil est exportando quantidades crescentes de produtos
agrcolas e minerais e outros em que os insumos naturais tm grande peso. Especificamente no setor industrial, ocorre cada vez menos a exportao e cada vez mais
importao de produtos de maior refinamento tecnolgico.
O Instituto de Estudos para o Desenvolvimento Industrial (Iedi) denunciou
esse fato como de desindustrializao relativa da economia brasileira. A objeo
levantada foi a de que dados disponveis mostram o ininterrupto aumento, em
valor e quantidade, do setor manufatureiro nacional. Na verdade, denominar
o processo de desindustrializao relativa no exprime corretamente o que est
acontecendo. Melhor designao seria a de desindustrializao qualitativa, que
sinaliza o fato de se estar evoluindo para o setor manufatureiro, no qual unidades
produtivas de tecnologia refinada e o alto valor adicionado por trabalhador esto
reduzindo sua participao, relativamente a outras com as caractersticas opostas.
A desindustrializao qualitativa perfeitamente compatvel com o crescimento
quantitativo do conjunto do setor manufatureiro. Pode-se, at mesmo, alegar que
o crescimento acelerado da atividade fabril sinaliza, nas condies presentes, o
fato de a deteriorao qualitativa do setor estar sendo levada rapidamente adiante.
O tipo de evoluo observada no Brasil ocorreu igualmente na Holanda
quando, em virtude da descoberta e da explorao de grandes jazidas de gs,
deu-se, no pas, o esvaziamento da atividade fabril. A literatura designou esta
indesejvel evoluo como doena holandesa. O que est sucedendo no Brasil
algo semelhante. Diante do grande aumento das cotaes internacionais das commodities, o Brasil est se concentrando na produo destes bens, em detrimento
de setores de tecnologia avanada.
Essa tese foi recentemente contestada em coletnea organizada por Barros
e Giambiagi (2008). A primeira contribuio nesse sentido de Barros e Pereira
(2008). Estes autores alegam que existe simples reestruturao da indstria brasileira numa poca de transformaes globais. Como no negam que essa reestruturao est sendo feita em favor de atividades largamente utilizadoras de recursos
Macroeconomia do Emprego
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Macroeconomia do Emprego
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A forma de evitar o desemprego incremental a elevao do PIB em ritmo suficiente para proporcionar emprego a toda a mo-de-obra nova que se apresenta ao
mercado. Para eliminar o desemprego qualitativo, o PIB per capita deve crescer
pelo menos em ritmo superior ao registrado nas economias maduras. Ou seja,
a poltica econmica requerida para o alcance do pleno emprego definido nos
termos aqui propostos confunde-se com a poltica de desenvolvimento. este
o tema que ser tratado a seguir. E como o sucesso desta poltica depende de se
conseguir disponibilidade adequada de mercado, deste ponto de vista que ela
deve ser formulada.
Antes de se iniciar diretamente o assunto, dois pontos bsicos devem ser
esclarecidos. A anlise anterior mostra que qualquer poltica de desenvolvimento
deve ter como base a criao, ou o aproveitamento, da disponibilidade de mercado. Ora, no Brasil, houve importante divergncia sobre se poltica de desenvolvimento deve basear-se fundamentalmente no mercado interno ou externo.
O segundo ponto importante que polticas de desenvolvimento, sobretudo em
sua fase inicial, tm necessidade do instrumento protecionista. Ora, os defensores do neoliberalismo afirmam que o protecionismo deve ser substitudo pela
eliminao do custo pas (custo Brasil, no caso). Estes dois aspectos devem ser,
portanto, preliminarmente examinados.
66
Macroeconomia do Emprego
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importaes pde manter-se sem maiores tropeos. Esgotado o estoque, o crescimento do mercado proporcionado pelo crescimento vegetativo do PIB revelou-se
insuficiente para, contornando o problema da indivisibilidade, permitir a criao
de unidades produtivas de grande porte, com o inevitvel colapso do modelo de
substituio de importaes. A soluo bvia consiste em complementar o mercado interno com o externo por meio de exportaes.
Em outros trabalhos foi demonstrado que a simples distribuio de renda
no suficiente para contornar o problema da indivisibilidade (MAGALHES,
2005). No presente texto, aceitou-se, sem maior aprofundamento, que o problema realmente de indivisibilidade, donde a necessidade, esgotadas as oportunidades de substituir importaes, de passar-se ao crescimento para fora.
5.2 Protecionismo e custo Brasil
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Macroeconomia do Emprego
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Macroeconomia do Emprego
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72
Durante todo perodo posterior a 1980, o Brasil obedeceu s receitas neoliberais do Consenso de Washington. Em ltima anlise, esta atitude significou
a aceitao das mesmas linhas bsicas da poltica econmica adotada em pases desenvolvidos. Atualmente, surgem os primeiros sintomas de mudana, os
quais passam a ser examinados a seguir. E, no do enfoque adotado neste captulo, a indagao ser sobre at que ponto o problema colocado pelo desemprego
incremental e qualitativo est sendo adequadamente resolvido. Em virtude da
poltica econmica neoliberal inspirada no Consenso de Washington, depois
dos anos 1980 o PIB brasileiro cresceu abaixo da mdia anual de 3%, enquanto
a estimativa da taxa necessria para evitar o acrscimo do desemprego incremental, tomando-se como base as estimativas de diversos analistas, situava-se
em torno de 5%. A partir de 2007, diante dos maus resultados obtidos, deu-se
o primeiro passo no sentido de restabelecer o papel do governo na economia,
com o Programa de Acelerao do Crescimento (PAC). Este no apenas proporcionou, no primeiro ano de sua vigncia, PIB superior a 5%, como tambm
criou expectativa de crescimento no mesmo ritmo para os anos seguintes. Com
isso, o desemprego incremental foi colocado sob controle no sentido de evitar
sua elevao, situao que s se modificar sob impacto de choques de origem
Macroeconomia do Emprego
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A indagao final sobre o que o futuro reserva para a economia brasileira. H que
se comear com a observao preliminar de grande relevncia. Em termos de desenvolvimento, as condies brasileiras so excepcionalmente favorveis. O Brasil, juntamente com a Rssia, a ndia e a China, faz parte do BRIC, pases que, segundo a
literatura, dominaro, no futuro, a economia mundial. E o Brasil supera os outros
trs nas precondies usualmente consideradas favorveis ao crescimento econmico, a saber: abundncia de recursos naturais, igualdade de lngua e traos culturais,
inexistncia de conflitos internos raciais ou religiosos, e bom relacionamento com
os vizinhos. Apesar disso, nos ltimos vinte anos, o Brasil no s registrou incremento do PIB substancialmente inferior ao dos demais pases do grupo BRIC,
como tambm frequentemente menor do que o dos prprios pases desenvolvidos.
At que ponto este estado de coisas pode ser modificado?
Macroeconomia do Emprego
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Mantidas as linhas atuais de poltica econmica, no existe qualquer possibilidade de mudana nesse quadro negativo. O prprio PAC, que constituiu o
primeiro rompimento com o neoliberalismo, no atende adequadamente necessidade de novos rumos para a economia brasileira.
Recentemente, todavia, surgiu algo novo que poder representar importante
novo passo no sentido do redirecionamento da economia brasileira. a poltica
industrial recentemente anunciada. Esta se coloca da perspectiva de longo prazo,
tem como base viso estratgica, e se prope a romper com a inrcia da taxa de
investimentos sobre o PIB, congelada em 18%.
Para ser levado adiante, o programa industrial exige elevao da taxa de
investimentos para 21%, o que, ao determinar a acelerao do PIB, vai gerar
poupanas endgenas suplementares, que podero elevar esta porcentagem ainda
acima do previsto. O problema que a passagem dos investimentos de 18% para
21% ter como inevitvel consequncia o surgimento de presses inflacionrias,
quando mais no seja pelo fato de que maiores investimentos determinam elevao imediata da demanda global, somente compensada por aumento da oferta
aps um ou dois anos.
O comportamento correto do Banco Central, que comanda a poltica econmica do pas, seria adotar medidas que, sem prejudicar o desenvolvimento,
evitassem que as presses inflacionrias se transformassem em inflao aberta.
A experincia passada indica, porm, que o banco elevar pura e simplesmente os
juros, abortando o programa industrial.
Em suma, a previso do comportamento da economia brasileira a longo
prazo no cabe a economistas, mas a cientistas polticos, a socilogos ou at
mesmo a psiclogos. Caber a eles avaliar a probabilidade de ser substituda a
equipe neoliberal instalada no comando da economia. Ela tolera o PAC, mas
dificilmente aceitar o programa industrial cuja consequncia ser incremento
do PIB alm dos 5%, que considera a mais elevada taxa compatvel com a estabilidade monetria.
Captulo 3
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Tabela 1
Ferrovirio
(%)
Rodovirio
(%)
Hidrovirio
(%)
Extenso territorial
(1.000 km2)
Rssia
81
11
17,0
Canad
46
43
11
9,2
Austrlia
43
53
7,6
EUA
43
32
25
9,2
China
37
50
13
9,6
Brasil
24
52
14
8,5
Rodovirio
4,0 5,0
Ferrovirio
0,3 1,0
Dutovirio
0,1 0,3
Balsa e rebocador
0,12 0,18
Navio cargueiro
0,06 0,24
Navio graneleiro
0,02 0,04
Fonte: Instituto de Ps-Graduao e Pesquisa em Administrao da Universidade Federal do Rio de Janeiro (COPPEAD/UFRJ).
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O conforto resultante da observao estrutural da matriz energtica cancelado pela observao da matriz de transporte brasileira. O Brasil tem uma matriz
de transporte de carga excessivamente dependente da modalidade de mais alto
custo. H previso de encarecimento mundial relativo de petrleo e derivados,
o que atingir, no futuro, o baixo ventre da matriz brasileira. Agrava o quadro
o predomnio crescente da modalidade rodoviria no transporte intraurbano de
cargas e de pessoas. Isto reflete a preferncia absoluta pelo transporte individual
no veculo automotor. No transporte virio metropolitano, reduzida a participao dos modais sobre trilhos (ferrovia e metr).
A logstica que engloba as operaes de planejamento, transporte, armazenagem, controle de custos, e distribuio de tecnologia de informao associada
ao abastecimento pouco eficiente no Brasil. H combinao perversa de: escasso
armazenamento de gros nas reas produtoras; gargalos nas estradas de aproximao aos portos (Santos e Paranagu) em virtude da urbanizao e do desenho
de malhas de carga superpostas s redes virias das cidades; submanuteno das
rodovias (somente as federais exigiriam R$ 5 bilhes/ano); senilidade da frota de
caminhes de estrada (idade mdia de 14 anos); ausncia de procedimentos geis
de transposies intermodais; e de subinvestimento crnico no apoio porturio
o Porto de Itagua, RJ, por exemplo, subutilizado pela procrastinao de uma
pequena rodovia de contorno. A comparao da logstica do Brasil com a dos
EUA ilustra a situao inferiorizada do pas, conforme a tabela 3.
Tabela 3
EUA
Transporte
7,5
5,0
Estoque
3,9
2,1
Armazenagem
0,7
0,7
Administrao
0,5
0,3
12,6
8,1
17,0
10,2
TOTAL
Custo total em 1996
Fonte: Centro de Estudos Logsticos da COPPEAD/UFRJ.
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Na vanguarda da Primeira Revoluo Industrial, as economias europeia e estadunidense articularam a ferrovia com a integrao de seus respectivos territrios
nacionais. Os traados ferrovirios, voltados para o mercado interno de cargas
e de passageiros, harmonizaram-se com a rede histrica de cidades e estradas carroveis anteriores. Na Europa tambm houve a superposio e a articulao das
ferrovias com as antigas redes aquavirias, de longa data implantadas em rios
navegveis e nos canais de passadas engenharias.
Nos Estados Unidos, as ferrovias interligaram Pacfico e Atlntico e plasmaram um modelo de expanses industrial e agropecuria simultneas voltado para
o mercado interno. Quando a Segunda Revoluo Industrial se instala com o
motor exploso, petrleo e derivados, e difuso de energia eltrica , a matriz
de transporte anterior complementada pela instalao rodoviria. A rodovia
europeia no aposentou nem a ferrovia nem a hidrovia: modificaes energticas
na ferrovia e na hidrovia ajustaram-se rodovia, em busca de uma elevao sistmica de produtividade. Os efeitos interativos e sinrgicos entre as matrizes de
transporte e energia potencializaram o desenvolvimento das foras produtivas no
primeiro mundo.
A histria econmica brasileira marcadamente diferente. Ainda hoje, nossa rede ferroviria no interarticula o territrio nacional. Ela cumpre um papel
relevante para a exportao de minrios e de gros em diversas regies do pas,
mas sua participao no transporte de carga geral e de passageiros extremamente
reduzida. O continente sul-americano, at o presente, no tem ferrovias operando
entre o Atlntico e o Pacfico. Apesar da extenso da costa atlntica e das bacias
fluviais brasileiras, houve declnio relativo da modalidade hidroviria, que perdeu
participao na carga geral.
O modal rodovirio estruturou as linhas-tronco da integrao territorial
brasileira. singular o principal eixo rodovirio percorrer a costa, do extremo
norte ao extremo sul do Brasil. Tal tendncia foi reforada com a instalao, no
interior brasileiro, da nova capital federal. Embora tenha propiciado intenso dinamismo na ocupao territorial de novas regies agrcolas, houve a reproduo
da hipertrofia rodoviria. Somente a produtividade agrcola, no interior dos estabelecimentos, explica a possibilidade de exportar gros por mais de dois mil
quilmetros de rodovias. Os projetos da Transamaznica e da Perimetral Norte
evidenciam a preferncia irrestrita pela rodovia.
O teste histrico brasileiro no condena a opo pela modalidade rodoviria. A inadequao da rede de transporte anterior explicitada quando o Brasil
se orienta para o desenvolvimento das foras produtivas, voltado para o mercado
interno nacional como principal fronteira de expanso. Havia uma malha de caminhos adequados para a trao animal, fornecendo a capilaridade requerida para
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a economia de exportao. Um novo modelo de desenvolvimento, porm, impunha a integrao das diversas regies do pas por linhas-tronco que praticassem
fretes razoveis, e que permitissem a disponibilizao do mercado nacional, como
um todo, para as nascentes indstrias nacionais.
At ento, as unidades industriais existentes, acopladas aos complexos exportadores, eram do tipo residencial, circunscritas a mercados sub-regionais.
A urgncia da questo foi tal que o ex-presidente Washington Lus, ao findar os
anos 1920, afirmava que governar construir estradas. Instalou-se, poca,
prolongada discusso sobre a modalidade de transporte para o futuro. Melhorar o
antigo caminho carrovel, ajustando-o ao veculo automotor, foi o pano de fundo pedaggico da opo pelo rodoviarismo. A densidade de trfego ir pressionar e justificar progressivamente o aperfeioamento do caminho, em sua evoluo para a rodovia. A ferrovia, ao contrrio, somente opera com escalas mnimas
bem superiores s da rodovia, e tem um tempo de maturao maior. Construir
uma ferrovia troncal nortesul do pas seria um projeto exigente de uma massa
no mobilizvel de recursos, e imporia um longo tempo de maturao.
O horizonte tecnolgico da Segunda Revoluo Industrial sinalizava em
direo rodovia. Aps a Segunda Guerra Mundial, a discusso, no Brasil, foi
encerrada com a definio do Plano Rodovirio Nacional e a instituio de fundo tributrio vinculado modalidade. A ferrovia de ento, desgastada pela no
restaurao durante os anos da Depresso Mundial e da Segunda Guerra Mundial, foi adquirida das empresas estrangeiras concessionrias. A frustrao com
a falta de apoio norte-americano no imediato ps-guerra reforou a opo pela
rodovia. Sem financiamento internacional para a restaurao ferroviria, o modal
rodovirio foi soluo exequvel, naquele tempo, para as linhas-tronco. A partir
da instalao da indstria automobilstica, os pneus votam a favor das rodovias e
condenam os trilhos ao esquecimento.
Um fio condutor para entendimento da matriz energtica a evoluo histrica na gerao e na utilizao de energia eltrica, assumida desde o final do
Imprio e durante a Repblica Velha como a manifestao principal de modernidade urbana. Primeiras experincias de utilizao de energia eltrica ocorreram
nos domnios urbanos, quer como iluminao pblica, quer como modalidade
energtica de transporte sobre trilhos. Nesta ltima modalidade, o emprego de
energia eltrica tem incio em 1879, com a inaugurao do servio permanente de
iluminao eltrica interna da Estao Central da Estrada de Ferro D. Pedro II,
atual Central do Brasil, no Rio de Janeiro. A iluminao pblica com energia
eltrica foi instalada, pela primeira vez, em Campos de Goytacases, na poca
principal plo aucareiro do pas.
84
A substituio de muares pela trao eltrica em trilhos, logo aps o pioneirismo, em Detroit, foi seguida pelo Rio de Janeiro. A inspirao de Paris como
cidade luz levou Pereira Passos, modernizador do Rio colonial, a denominlo Paris tropical, pois dispunha de mais iluminao pblica do que a capital
francesa. A modernidade no consumir fez do Brasil um espao de assimilao de
experincias eltricas. Foi notvel a expanso da indstria txtil brasileira, que
nasceu com a autoproduo energtica internalizada. Sintomaticamente, a primeira usina geradora de hidroeletricidade foi instalada em Juiz de Fora, a servio
das Indstrias Txteis Mascarenhas. Rapidamente, generalizou-se sua distribuio nos permetros urbanos de mais alta renda, nos quais a iluminao pblica e a
luz domiciliar foram consideradas imprescindveis qualidade de vida dos grupos
sociais dominantes.
A energia para a produo continuou basicamente dependente da lenha e do
carvo vegetal. Se for considerado o alto-forno da Usina de Monlevade, o marco
industrial brasileiro (1922), foi com carvo vegetal que operou a primeira siderurgia moderna. Somente com a Usina de Volta Redonda (1946) o Brasil completou
o espectro caracterstico da Primeira Revoluo Industrial, mediante a siderurgia
com carvo fssil.
A difuso da eletricidade apontou, de maneira inequvoca, para o aproveitamento hdrico. Em So Paulo, a reverso do rio Pinheiros para a Baixada de
Cubato disps uma ampla oferta de energia, que facilitou a instalao de indstrias em pleno auge cafeeiro, conferindo cidade condies de energia para
converter-se no principal plo industrial do pas.
A exemplo do Imprio, que ofereceu concesses a empresas privadas para
a instalao de infraestrutura ferroviria e porturia, a Repblica Velha fez o
mesmo em relao gerao e distribuio de energia eltrica e outros servios
pblicos urbanos. O grupo Light recebeu, em 1889, a concesso para o Rio de
Janeiro e para So Paulo e, na dcada de 1930, controlava 40% da capacidade
instalada no Brasil. Seu tipo de contrato permitia cobrar a tarifa pelo custo marginal termoeltrico, o que lhe deu condies de desfrutar integralmente da renda
hidrulica ricardiana.
O grupo Amforp1 se instalou no interior de So Paulo (principal fronteira
agrcola de expanso) e nas restantes capitais do pas. As concesses dos dois grupos eram de tipo monoplico e amparadas por regras de tarifao referenciadas
aos preos internacionais. A postura liberal facilitou a presena estrangeira nesses setores, nos quais grupos no brasileiros absorveram concessionrias locais e
ampliaram o escopo de sua atuao. Somente em 1933 veio a ser adotada a regra
1. American and Foreign Power Company (nota do editor).
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de tarifao pelo custo mdio, mais uma remunerao sobre o capital investido.
A magnitude deste capital gerou um contencioso entre o Estado e os dois grupos,
que se arrastou at a dcada de 1970.
As infraestruturas ferroviria e porturia de sustentao da economia cafeeira
paulista, contudo, foram predominantemente implantadas por grupos privados
nacionais, que desfrutaram, alm dos ganhos patrimoniais (apropriao de terra
agrcola em acentuada valorizao), de formas variadas de subsdios operacionais.
Duas ferrovias paulistas de incorporao do planalto foram de capitais privados de
bancos e de fazendeiros, e a terceira foi instalada por uma empresa pblica estadual. A concesso ferroviria de Santos-Jundia foi para capital estrangeiro, porm as
Docas de Santos surgiram com uma empresa brasileira que mobilizou capitais por
emisses de aes na Bolsa de Valores do Rio de Janeiro. Nas demais regies do
pas, houve clara hegemonia estrangeira nos segmentos de infraestrutura.
Uma clusula ouro conferiu rentabilidade por subsdio fiscal ao investidor
estrangeiro durante o Imprio, e foi transmutada nas regras contratuais que beneficiaram os dois grupos monopolistas do segmento de energia eltrica. Houve
uma multiplicao de atritos quanto ao nvel de tarifas e desenvolveu-se a antipatia poltica em relao s concessionrias. At o fim dos anos 1920, porm,
no houve, do ponto de vista do mercado, restries de oferta de energia eltrica.
Desde seus primrdios, o acesso disponibilidade de energia eltrica consagrouse como um desejo popular urbano. A partir da Grande Depresso e at o final
da Segunda Guerra Mundial, o problema do suprimento energtico colocou-se
como restrio ao desenvolvimento industrial e urbano. O Estado Novo abandona, progressivamente, a postura liberal, e marca uma nova institucionalidade para
o segmento de hidroeletricidade, ao promulgar o Cdigo Nacional de guas e
passar a controlar, de maneira efetiva, as tarifas do setor.
O Brasil adotou o modelo desenvolvimentista, incitado pela Depresso de
1929, e cristalizou sua convico ao sofrer dificuldades de abastecimento externo
durante a Segunda Guerra Mundial. A confirmao do modelo foi acicatada pela
anteviso de uma provvel terceira guerra mundial, no cenrio da Guerra Fria.
Duas percepes fortes brotaram e prosperaram na conscincia poltica dos brasileiros. De um lado, a enorme vulnerabilidade de um pas sem um sistema industrial integrado perante as dificuldades e os obstculos de suprimento engendrados
pelas guerras mundiais; de outro, a situao de atraso relativo de uma economia
dependente de caf e outros produtos primrios, cujo nvel de vendas e preos
dependia dos humores da economia mundial.
O olhar desse projeto identificou gargalos na infraestrutura. Alm do mais,
era evidente que a modernizao seria igual eletrificao e urbanizao. Seria
vulnervel o pas que no dispusesse da produo de veculos com motor
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exploso. A questo da soberania nacional foi percebida como diretamente dependente da industrializao. A crena liberal na eficcia da produo pelo e para
o mercado tinha sido abalada radicalmente pela Grande Depresso. O Estado,
como mentor e condutor de um projeto nacional, exigiria um setor pblico capaz de fazer aquilo para o qual o setor privado se revelava incompetente. Esta
orientao transferiu para o centro da pauta desenvolvimentista os problemas, os
projetos e os programas de infraestrutura energtica e de transporte.
O projeto nacional de desenvolvimento, via industrializao e urbanizao,
considera a oferta energtica, em especial a eltrica frente dos sinais de mercado como decisiva para a criao da indstria e para o crescimento do consumo
pessoal. A ideia de que o desenvolvimento brasileiro tinha pontos de estrangulamento na infraestrutura energtica e de transporte se cristaliza, e consagra-se a
ideia de ampliar os investimentos pblicos em infraestrutura. Ao findar a Segunda Guerra Mundial, o governo federal projeta a Companhia Hidreltrica do So
Francisco (CHESF) e prioriza a Usina de Paulo Afonso como meio de abastecer a rede urbana nordestina com adequado suprimento de energia hidreltrica.
O Brasil estaria reproduzindo, em relao ao rio So Francisco, o que o governo
Roosevelt havia feito com o New Deal, pelo Tenesee Valley Authority: um investimento pblico norte-americano, operado pela engenharia militar e voltado para
uma regio atrasada.
Os setores progressistas conheciam a frase de Lnin, atribuindo o desenvolvimento da Rssia combinao de energia eltrica e poder sovitico.
continuao da CHESF, os governos estaduais de Minas Gerais e de So Paulo
organizam companhias estatais de gerao e de distribuio de hidroeletricidade.
O financiamento do setor foi garantido pela combinao de novas regras de tarifao. O Fundo Federal de Eletrificao instalado, suprindo com recursos tributrios vinculados o crescimento do setor. O Banco Nacional de Desenvolvimento
Econmico (BNDE) constitui as condies de acesso a financiamento externo
para a importao de equipamentos eltricos.
No perodo entre 1952 e 1962, o setor pblico aumenta de 6,83% para
31,28% a participao na gerao de energia eltrica. A inaugurao, em 1963, da
Usina Hidreltrica de Furnas marca a implantao efetiva da interligao do sistema eltrico brasileiro, ao interconectar o suprimento de Minas Gerais, So Paulo
e Rio de Janeiro. Na dcada de 1960, realizada a nacionalizao das empresas
estrangeiras do setor (Amforp e Light). O Estado cria a Eletrobrs, como holding
das vrias concessionrias nacionalizadas. No incio dos anos 1970, estabelecida
a garantia de remunerao de 10% a 12% do capital investido, a serem computados na tarifa. Em 1974 instituda a equalizao tarifria de energia eltrica em
todo o territrio nacional, passando a ser operadas transferncias intrarregionais.
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de A dcada perdida; a dcada subsequente no recupera dinamismo. Persiste a perversidade de medocre crescimento macroeconmico. No Novo Mundo,
somente superou o crescimento do Haiti. abismal a diferena do Brasil com o
crescimento da China, da Coreia e da Rssia. O terceiro milnio projeta para o
pas um cenrio de difcil prognstico. Cresce, exponencialmente, a emigrao de
brasileiros para o exterior em busca de emprego e de mobilidade social. No ltimo
quarto de sculo, o Brasil rastejou, crescendo em mdia 2,5% ao ano (a.a.). Entre
2002 e 2006, o crescimento foi de 3,2% a.a., e difcil acreditar na sustentao
de um crescimento plurianual de 5% a.a., se no houver uma retomada firme dos
investimentos em infraestrutura energtica e de transporte e a explicitao de um
projeto nacional que sirva de sinalizador dos esforos da sociedade brasileira.
As evidncias macrossetoriais em energia e em transporte so, progressivamente, inquietantes. O pas voltou a viver apages; o eltrico de 2001, 2002
pode reaparecer em anos prximos, se houver uma combinao de crescimento,
consumo interno e mau humor de So Pedro. Todos sabem do poder inibitrio
que tem a ausncia ou a inadequao de suprimento energtico para investimento industrial. A imprensa vem registrando queixas de setores, como o de papel e
celulose, o qumico, o cermico refratrio: problemas de oferta insuficiente de
energia ameaam interromper projetos de ampliao de capacidade produtiva.
So depoimentos que sublinham a complementaridade entre investimento em
infraestrutura e expanso produtiva. A degradao da iluminao pblica nas cidades brasileiras impe uma regresso na qualidade de vida e no uso da cidade.
natural o desejo de dispor de eletrodomsticos em nvel residencial; a expanso
creditcia ao consumidor positiva na sustentao atividade industrial, porm
pressiona o nvel de consumo energtico.
O sistema de transporte de carga convive com uma qualidade degradada
das rodovias. Evidncias quanto submanuteno das rodovias se acumulam.
Estima-se a necessidade de aplicar o equivalente a 0,6% do PIB em restaurao e em manuteno da rede viria. No governo Fernando Henrique Cardoso
(FHC), houve dispndio de 0,3% do PIB, e nos primeiros anos do atual governo
houve aplicao de apenas 0,2%. A submanuteno continuada impulsiona a
degradao exponencial da rodovia, impe a elevao relativa e absoluta do frete,
e antecipa a necessidade de restaurao onerosa. Nos centros urbanos e nas metrpoles, a hiperpopulao mecnica automotora individual e coletiva pressiona e
congestiona as malhas virias. At mesmo cidades de porte mdio, como Juiz de
Fora (um veculo para cada trs habitantes), j so superpovoadas. cada vez
maior o tempo de deslocamento residncia-trabalho-residncia, e a frequncia de
congestionamentos desorganiza os horrios individuais.
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A terceira diretiva estabelece como prioridade absoluta da poltica econmica a desmontagem da espiral preos-salrios. Para a proteo da riqueza, o Brasil
havia desenvolvido um sistema de defesa de ativos financeiros que converteu o
caixa das empresas em poupana financeira. Com este sistema, a espiral realimentava-se automaticamente. O fracasso da terapia de choque do governo Collor
e a timidez do Estado em reduzir a dvida externa consagraram o princpio
de intocabilidade do jogo financeiro e a maximizao das articulaes do Brasil
com o sistema financeiro internacional. O corolrio foi a adoo do Consenso de
Washington de corte de gasto pblico e de privatizao do setor pblico-estatal.
Em seu primeiro movimento, o neoliberalismo promoveu a desmontagem
das instituies nacional-desenvolvimentistas que haviam sido inscritas na Constituio. Emendas constitucionais cancelaram os monoplios pblicos com exceo do urnio e da energia atmica e dissolveram vinculaes tributrias dos
programas de infraestrutura. Os traos dominantes deste primeiro movimento
foram sua hostilidade s instituies herdadas do antigo projeto nacional e a improvisao de novas regras.
A fiscalidade, submetida prioridade absoluta suprarreferida, foi sendo
comprimida, fosse pelas prticas internas, fosse pela sucesso de acordos com
credores internacionais. O reflexo sobre o investimento pblico foi imediato,
desde a paralisao de obras em curso at o congelamento de novos projetos.
Simultaneamente e de forma acelerada, promoveu-se a abertura comercial, que
teve efeito devastador sobre as cadeias produtivas, dissolvendo importantes elos.
A construo naval entrou em hibernao; a fabricao de material ferrovirio
desapareceu (de locomotivas a trilhos e vages); a indstria de material eltrico
pesado recuou; e teve incio a devastao do complexo empresarial da engenharia
pesada e de projetos.
Sucessivas tentativas de desativar a espiral preos-salrios conduziram o sistema financeiro brasileiro a formas mais ntimas de articulao com o cenrio internacional. Adotou-se o modelo monetrio de metas de inflao, que hipertrofia
o papel da taxa de juros no combate alta de preos. O Brasil passou a praticar
o mais elevado espectro de taxas de juros do planeta, em substituio espiral
preos-salrios, que definia a moeda das empresas como poupana financeira.
Com o medocre crescimento e com a destruio macia de empregos qualificados, houve uma perda de capacidade de negociao dos sindicatos. O xito na
estabilizao foi obtido custa da estagnao econmica e de uma involuo na
repartio funcional de rendas. Em 1960, a participao dos salrios na renda
nacional era superior a 50%; hoje retrocedeu a 37%. O resultado no surpreende, pois a taxa de juros primria hiperelevada garante rendimentos financeiros
crescentes. O cenrio de estagnao reduz o poder de negociao dos sindicatos
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com juros elevados at para saldos de caixa, constituiu-se em uma nova avenida
para a riqueza. fcil compreender que a fruio de juros elevados e a atuao
no espao de ganhos puramente financeiros tenham maior poder de seduo do
que investir na esfera produtiva. Adquirir infraestrutura j existente atraente
para os negcios privados, se acompanhada de generosas regras de tarifao.
A infraestrutura, com sua caracterstica de longa maturao, no primeira opo
para investimento privado.
A viso neoliberal fragmentou o sistema integrado de gerao, de transmisso e de distribuio de energia eltrica que possibilitava a fixao de uma tarifa
nica em todas as regies do pas. possvel, em um sistema unificado, operar
redistribuies da renda hidrulica. A opinio pblica desatenta em relao aos
subsdios dados, em ltima instncia, pelos consumidores residenciais s indstrias eletrointensivas. O problema institucional operar subsdios por tarifas cruzadas, maquiando, por operaes no chamado mercado livre, uma caixa-preta
de ganhos diferenciados nas operaes atacadistas de energia.
A integrao competitiva, acompanhada de uma desmontagem das salvaguardas antes desfrutadas pelo sistema industrial brasileiro, reorganizou a pauta
de exportaes do pas. Novas commodities se apresentaram (soja, protenas etc.) e
um cenrio internacional favorvel a estas matrias-primas re-situa o Brasil na sua
antiga posio primrio-exportadora. No , contudo, uma rplica da Velha Repblica na organizao social. Naqueles tempos, o complexo cafeeiro era nacional. A tecnologia do caf era balizada pelo Instituto Agronmico de Campinas.
Os exportadores e financiadores do caf eram nacionais. No atual complexo de
soja, apenas o estabelecimento agrcola e o caminhoneiro so nacionais: equipamentos, fertilizantes, sementes so controlados por filiais estrangeiras; o grosso
das exportaes feito por empresas transnacionais. Por este caminho, tendem a
singrar a agroindstria aucareira e o complexo produtor de protenas.
Esse quadro faz contraponto a um pas que, potencialmente, desfruta de
uma situao excepcional. Em matria de hidroeletricidade, o pas dispe de recursos hdricos que permitem triplicar a atual capacidade instalada. O Brasil a
sexta reserva mundial de urnio e no h pesquisa em 60% do territrio nacional
quanto a este minrio. Carvo escasso, mas a extenso territorial agriculturvel
e as disponibilidades de gua e de energia solar possibilitam multiplicar biomassa
como complemento da matriz energtica. O Brasil domina a tecnologia de gerao, de transmisso e de distribuio de energia eltrica e um dos trs pases do
mundo que detm tecnologia prpria de enriquecimento de urnio.
Em matria de petrleo, o pr-sal projeta o pas para uma situao de abundncia do combustvel. Nesse domnio, dispe-se do conhecimento geolgico,
tecnolgico, de explorao e, apesar das lacunas industriais criadas pelo projeto
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com a receita de exportao. fcil projetar, para estes pases, a evoluo de produtores para importadores de petrleo a preos crescentes. Mesmo para os EUA,
suprir sua imensa demanda de petrleo com importaes cada vez mais caras
estagnar ou mesmo retroceder o padro de vida atual de sua populao. A Noruega
um pas que teve xito na extrao de petrleo de plataforma martima, mantm
suas reservas, implantou um projeto nacional de diversificao de base produtiva e
um fundo que adquire ativos no mundo para servir, no futuro, ao povo noruegus.
O Iraque, que tem 9,5% das reservas mundiais, o contraponto Noruega.
No nenhuma profecia prognosticar que o Brasil, nos prximos anos, far
esforos no captulo de infraestrutura de transporte e de energia. O atual governo
tem ensaiado diversos movimentos nessa direo. Situou em pauta de discusso
nacional o duplo tema do etanol e do biodiesel, combustveis renovveis que tm
potencial para reduzir a presso sobre os derivados fsseis. Lanou o Programa
de Acelerao do Crescimento (PAC), que encaderna diversos projetos, alguns j
envelhecidos na prateleira, procrastinados que foram pelo supervit fiscal e pelos
juros primrios hiperelevados. Algum andamento tem sido dado aos projetos do
PAC, mas sua execuo oramentria est atrasada em 2008. As barreiras ambientalistas parecem ter sido superadas no caso das duas usinas do Rio Madeira,
porm persistem para mais de uma dezena de projetos hidreltricos, at mesmo
para o gigantesco Belo Monte, no Rio Xingu. Igualmente, a converso do Rio
Araguaia em uma rota aquaviria tem sido bloqueada.
Como ensaio introdutrio ao tema da infraestrutura, o que foi feito pelo
atual governo meritrio, porm insuficiente. Para o Brasil retornar a uma trajetria firme de expanso, acima de 5% de PIB ao ano, necessrio re-situar a taxa
de investimento macroeconmica brasileira no patamar de 25% do PIB e persistir no esforo por elevar esta taxa (no segundo semestre de 2008, deve estar em
torno de 20% ao ano). O Banco Central, com a justificativa de cancelar aragens
inflacionrias, j empurrou a taxa de juros para mais alm da taxa da Turquia,
resgatando para o Brasil o podium de pas praticante da mais alta taxa de juros
primrios do planeta.
A esta altura, cabe perguntar: qual o projeto nacional brasileiro? Persiste
o neoliberal? O PAC introdutrio a um futuro projeto nacional? H uma surda saturao brasileira com a mediocridade da economia e a precariedade nos
servios pblicos essenciais: sade, educao e segurana. A questo do emprego
domina as ansiedades do jovem brasileiro, para o qual a fuga para o exterior cada
vez mais considerada atraente. A tolerncia a apages tende a diminuir.
O neoliberalismo comea a recuar ao compasso das dificuldades crescentes do sistema financeiro internacional. O governo persegue, com o PAC, a sustentabilidade do crescimento econmico do ltimo binio. Contudo, um plano
97
98
99
que sua rao; melhor ainda exportar carnes processadas. Protena escassa sugere
que prefervel exportar frango em vez de milho. Impostos sobre a exportao de
commodities permitiriam abastecer a mesa do brasileiro a custo mais baixo.
Reservas de petrleo provadas e acessveis so um ativo financeiro de qualidade excepcional para seu proprietrio. O Estado brasileiro, dono do pr-sal,
ter o equivalente s reservas internacionais do Banco Central. A diferena entre
o ativo petrleo e os itens do portflio do Banco Central a firme tendncia
valorizao do barril do petrleo, enquanto ttulos de dvida do Tesouro norteamericano esto sujeitos s oscilaes e s intempries do sistema financeiro internacional. O Eldorado do pr-sal aponta para a urgncia de uma poltica de
aplicaes nacionais financeiras. O pr-sal exigir um esforo financeiro nacional
para torn-lo efetivo. A Petrobras , certamente, o principal agente. importante
re-nacionalizar a companhia. Um fundo soberano deveria ser criado com parte
das reservas internacionais brasileiras e seria comprador das aes da Petrobras.
Uma redefinio da dvida pblica lquida (DPL) deveria ser realizada.
A DPL contabilmente definida pelo somatrio da dvida pblica interna mais a
dvida externa, deduzidas as reservas internacionais. A DPL tem-se reduzido, nos
ltimos anos, em virtude da valorizao cambial do real, que se ancora na ampliao das reservas internacionais. Reservas mais robustas foram possveis em razo
do mercado internacional conjunturalmente favorvel a commodities brasileiras
e poltica de sustentao de juros reais primrios elevados, que frenatria do
crescimento, porm atrativa de capitais de curto prazo do exterior e de brasileiros
internacionalizados em busca da arbitragem de juros. Na contramo do supervit comercial, o real valorizado estimula importaes, e a administrao financeira das reservas brasileiras estratgicas produz perdas patrimoniais significativas,
pela diferena da taxa de remunerao pelo Sistema Especial de Liquidao e
Custdia (SELIC) e a taxa de sua aplicao concentrada em papis do Tesouro
norte-americano.
A incorporao DPL do patrimnio constitudo por aes de estatais lucrativas permitiria diversificar a carteira de aplicaes das reservas brasileiras internacionais. Em vez de lastro dvida de outro pas, estar-se-ia elevando o investimento em segmentos estratgicos que reforariam a economia nacional. Para uma
trajetria de crescimento autossustentado indispensvel uma macrodinmica
com taxa de investimento crescente. Programas plurianuais com investimentos
crescentes em infraestrutura de energia e de transporte so um dos componentes
mais efetivos para elevar a taxa de investimento. O pr-sal prenuncia-se como a
continuao do modesto PAC.
Um modelo de expanso de demanda sustentada por crdito a juro alto e
prazos longos pode ser til para romper a estagnao, mas um estimulante de
100
alto risco para as famlias que se endividam e para a sade financeira do mercado
de capitais. temerrio expandir crdito a pessoas fsicas com taxas de juros de
40% ao ano, quase trs vezes a taxa SELIC. Uma famlia que se endivide ao nvel
de 20% de sua renda familiar a esta taxa, paga de juros 8% sobre sua renda.
Somente com a multiplicao de empregos de qualidade ser possvel garantir a solvabilidade de uma eventual bolha de crdito em formao na sociedade
brasileira. Para o deslocamento do eixo central de uma estagnao em uma trajetria de crescimento firme e autossustentada indispensvel a reserva do mercado
interno para os investimentos ampliados em energia eltrica, em petrleo, em redes de transporte ferrovirio e na modernizao do sistema virio metropolitano.
Tanto a Amaznia Verde quanto a Azul exigem e impem prioridade
recuperao operacional das Foras Armadas Brasileiras. Navios e avies militares
so indispensveis preservao de campos nacionais de petrleo e territrios
amaznicos. Soberania em um mundo de atritos multiplicados e estimulados pela
geopoltica do petrleo impe esta salvaguarda.
O futuro projeto nacional brasileiro tem de assumir o sonho da integrao do continente sul-americano. No mbito setorial, as matrizes brasileiras de
transporte e de energia devem ser pensadas em suas inter-relaes com os pases
vizinhos. Em termos de modalidade rodoviria e ferroviria, decisivo um esforo para ligar, pelo interior, o Atlntico ao Pacfico. Pela aquaviria, deveria ser
pactuado um sistema de navegao de cabotagem pelo continente, com portos
no Atlntico e no Pacfico articulados de forma intercontinental. O Brasil teria
de priorizar, desde logo, o Porto de Sepetiba, e o desenvolvimento do Nordeste
comportaria, pelo menos, outro porto intercontinental em sua costa. Em matria
de energia, o Brasil j importa combustveis e eletricidade de pases irmos. O desenvolvimento de projetos energticos bi ou plurinacionais concretiza o desenho
de integrao de matrizes energticas no continente.
Hidreltricas binacionais com quatro vizinhos esto em projeto; as usinas do
rio Madeira combinam-se com a instalao de uma malha hidroviria que servir
ao Brasil, Bolvia e ao Peru. O gasoduto ligando Venezuela e Argentina, via Brasil,
ser uma coluna vertebral de integrao energtica, e poderia ser smbolo do projeto nacional brasileiro em parceria com o continente sul-americano.
Captulo 4
J hora de o Brasil deixar de ser, com frequncia, o pas das oportunidades perdidas. Conciliao significa pagar um preo. Preo que pode ser minimizado, como
diz o ministro do Meio Ambiente, Carlos Minc, se tivermos um licenciamento
ambiental gil. Burocratizar o licenciamento ambiental esquecer que existe um
custo de oportunidade: deixar de realizar o projeto, e, com isso, retardar o desenvolvimento e aumentar o risco de apages. Com prejuzo para todos.
Necessrio lembrar que o desenvolvimento tem de ser global. Ou seja, desenvolvimento economicamente sustentado (ao longo do tempo), socialmente
includente, politicamente moderno e ambientalmente sustentvel. Do contrrio,
102
no h desenvolvimento as cinco dimenses so indispensveis e, frequentemente, h sinergias. A razo : s assim ele ser, realmente, desenvolvimento
humano. Ou humanista, se preferirem.
3 Estratgia de pas altamente dotado de recursos naturais
A questo a ser pensada : que tipo de estratgia mais adequado a pases como
o Brasil, altamente dotados em recursos naturais?
Estudo do Banco Mundial (2001) destaca as lies da experincia de pases
ricos em recursos naturais, e que hoje so desenvolvidos, a exemplo de Austrlia,
Canad, Finlndia, Sucia e, certamente, Estados Unidos.
Particularmente importante o caso dos pases escandinavos, de tal modo
que se considera haver um modelo escandinavo.
Assinala o estudo:
Os pases escandinavos que produzem avies, carros de luxo, moblia de design especial
e, mais recentemente, produtos avanados de telecomunicaes, tambm construram
(sua competitividade atual), gradualmente, base de seus trunfos em recursos naturais.
E cita o caso da Volvo e da SAAB, que emergiram parcialmente da sua origem na indstria florestal
(...) Mas talvez mais interessante como a Nokia, originalmente um produtor de celulose, se tornou um major player (concorrente de vanguarda) na indstria mundial
de celulares.
E a concluso:
Os elementos-chave foram estruturas organizacionais, redes de conhecimento (knowledge networks) e agressivas polticas de capital humano que, embora desenvolvidas para
realizar o processamento de recursos naturais, eram transferveis para indstrias de altas
tecnologias. Em sntese, a lio histrica clara: quando bem geridos e colocados no
contexto institucional certo, os recursos naturais podem ser vitais para o desenvolvimento
(grifo nosso).
3.1 Dois pontos a salientar
103
clusters industriais: aglomerados produtivos industriais, hoje generalizados nos Estados Unidos; principalmente, clusters de inovao;
logstica: getting the right goods to the right location at the right time, ou
seja, entregando os produtos certos na localizao certa, no tempo certo;
TICs; e
conhecimento (sob todas as formas).
O segundo ponto : como o Brasil j conhece essa experincia histrica,
pode queimar etapas, dar um salto de competitividade, fazendo creative catchingup (chegando vanguarda de forma criativa, e no pela simples cpia).
Dessa forma, pode-se, simultaneamente, dotar de mdio e alto contedo
tecnolgico os setores intensivos em recursos naturais e criar vantagens comparativas em segmentos de reas de tecnologias avanadas.
Para dar ideia da estratgia, que denominada de economia criativa
base da inovao e da economia do conhecimento , este captulo ser
concentrado nas reas mais diretamente ligadas sustentabilidade ambiental,
com dois focos:
Tais setores incluem: agronegcio/indstria, insumos industriais bsicos (siderurgia, celulose/papel, indstria petroqumica, metalurgia de no-ferrosos, minerais
no-metlicos). E, hors concours, bioenergia (sobretudo, etanol), bioqumica.
Em geral, deve haver, nesse campo, duas preocupaes principais.
De um lado, um novo salto tecnolgico, pois tais setores no so mais
reas de baixa tecnologia, no Brasil. O agronegcio brasileiro , provavelmente,
o melhor exemplo de tecnologia tropical no mundo. E as oportunidades so
enormes, porque j est emergindo uma crise da produo de alimentos, com
a demanda, principalmente a insacivel demanda da China, tendendo a exceder
a oferta. E tambm porque o Brasil ainda tem uma rea agricultvel a explorar
104
1. Ver Revista Pesquisa FAPESP, edio 101, julho/2004, p. 79, Editorial Tecnologia, Naturalmente descafeinado.
2. Ver jornal O Globo, 30/03/08, caderno Morar bem, p. 3.
105
Na srie de artigos que escreveu no New York Times, com o ttulo O futuro do
Brasil agora, Roger Cohen destaca dois trunfos principais do Brasil: energia e,
em especial, biocombustveis.
Para discutir o assunto de biocombustveis, importante situ-lo dentro
do quadro de uma nova matriz energtica para o pas. O Brasil j tem uma boa
matriz energtica: a participao das energias renovveis da ordem de 45% do
total da oferta (em comparao com cerca de 6%, em mdia, nos pases da Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE; em ingls,
Organisation for Economic Co-operation and Development OECD) dados
de 2006.
Sem embargo, pode-se melhor-la ainda mais.
Uma forma importante de faz-lo pelo desenvolvimento da rea de biocombustveis, em que o Brasil tem hoje a liderana e est na vanguarda tecnolgica. Entretanto, para manter estas liderana e vanguarda necessrio definir uma
estratgia de bioenergia para o pas, como disse o ex-ministro Roberto Rodrigues
no XIX Frum Nacional do Instituto Nacional de Altos Estudos (Inae).
Observem-se alguns pontos bsicos dessa estratgia.
Em primeiro lugar, entender de que meta se est tratando. O objetivo definido pelo Projeto Etanol, do Grupo de Energia da UNICAMP, o de que o Brasil
possa prover etanol para substituio de 5% a 10% da demanda mundial, como
ordem de grandeza. Talvez o mesmo possa ser feito em relao ao biocombustvel.
O grupo observa no ser muito grande o avano que ainda se pode fazer na
produo de etanol com base na cana-de-acar. Talvez melhorias tecnolgicas:
biologia molecular no melhoramento gentico da cana-de-acar; uso em larga
escala da mecanizao; e agricultura de preciso, com desenvolvimento nas reas
de gerenciamento agrcola (mtodos modernos de management) e uso de imagens
de satlites e da tecnologia da informao.
No tocante a tecnologias futuras (tecnologias de biocombustveis de segunda gerao), a de uso comercial mais provvel est ligada rea de celulose resduos agroflorestais e, at, florestas energticas (ou florestas multiuso).
A esse propsito, faz-se importante recordar que os Estados Unidos, uma
vez que perderam a corrida para a primeira gerao de tecnologias de biocombustvel, j esto engajados nas pesquisas para viabilizar a produo de etanol
de celulose. Em verdade, esto na liderana, com o Brasil vindo logo atrs. Para
que o pas chegue vanguarda, ser necessrio conceder incentivos, pelo fato de
106
3. Ver jornal O Globo, 24/04/08, p. 7, artigo de John Briscoe, O Brasil parte da soluo na crise.
4. Ver jornal Gazeta Mercantil, 07-09/03/08, p. C1.
107
No caso do Brasil, atualmente, tm maior importncia a biotecnologia farmacutica5 e de cosmticos, e a biotecnologia agrcola. O caminho que melhor
convm ao pas o do desenvolvimento da biotecnologia baseada na biodiversidade brasileira, uma das maiores do mundo. Possivelmente a maior.
Sabidamente, muito rica a biodiversidade amaznica. E, igualmente, a da
Mata Atlntica. Mas rica, tambm, a biodiversidade dos outros ecossistemas.
A biodiversidade dos cerrados mostra-se bem maior do que havia sido estimado
pelo Ministrio do Meio Ambiente, segundo estudo recm-concludo,6 e que foi
feito ao longo de vinte anos por pesquisadores da Universidade de Braslia (UnB),
da Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria (Embrapa) e do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE). Grande , ainda no se surpreendam ,
a biodiversidade da caatinga, no semi-rido do Nordeste.
Recentemente, comeou-se a verificar ser muito rica a biodiversidade da plataforma continental brasileira, que est sendo pesquisada por vrias universidades.
Entretanto, isso tudo potencial de riqueza apenas. E a entra o drama: corremos o risco de s lentamente irmos transformando este enorme potencial em
oportunidade estratgica. A razo principal talvez possa ser encontrada na falta de
integrao entre governo, universidade e empresa.
O desafio a enfrentar , portanto, ter uma estratgia para competir na ponta
da biotecnologia e do uso racional da biodiversidade, segundo a proposta feita
pelo professor Antnio Paes de Carvalho (2007), presidente da Extracta, proposta
esta que se baseia em uma aliana estratgica entre governo, universidade (cincia) e indstria (grandes empresas e pequenas empresas tecnolgicas).
Tal aliana significaria, em primeiro lugar, mais cincia, e, para isso, seria
necessrio um programa especial que permitisse, em oito a dez anos, ter uma
comunidade cientfica capaz de estabelecer relaes entre cincia e sociedade que
reflitam uma autoconfiana na capacidade de trabalhar de forma integrada a
cincia, a tcnica, a indstria e o governo, mirando alvos estrategicamente definidos de comum acordo (CARVALHO, 2007). Isto se faria por meio da expanso
de base cientfica brasileira, com muita ps-graduao de excelncia e boa infraestrutura de pesquisa.
O segundo elemento seria o papel essencial da indstria, orientando a
ao ao longo de linhas claras de mercado, de modo que a busca da competi5. Convm lembrar que a moderna biotecnologia farmacutica tem como objetivo final produzir drogas inteligentes.
Ou seja, drogas que sejam to especficas para um alvo como uma chave para a fechadura, evitando o problema das
drogas com srios efeitos colaterais.
6. O autor refere-se aos Inventrios da Biodiversidade do Bioma Cerrado, publicados pelo IBGE em 2007, disponveis
em: http://www.ibge.gov.br/home/geociencias/recursosnaturais/levantamento/inventario.shtm (nota do editor).
108
Ora, o Instituto Nacional da Propriedade Industrial (INPI) tem interpretado esse dispositivo legal enquanto uma proibio de conceder patentes no apenas a seres vivos e suas partes, mas tambm a todo e qualquer processo qumico
decorrente do metabolismo deste ser vivo.
109
Tal interpretao simplesmente inviabiliza o desenvolvimento da bioprospeco e, em geral, da biotecnologia baseada na biodiversidade. Isto porque todo
o trabalho de pesquisa e desenvolvimento, nas suas diferentes etapas, nesta rea,
fica sem proteo da propriedade intelectual. E o fato de os pases desenvolvidos
concederem a patente no resolve o problema: os produtos (clulas e princpios
ativos) oferecidos no mercado brasileiro ou mesmo as importaes provenientes
de empresas no exterior que tenham recebido tais clulas e principais ativos para
usar em seus produtos farmacuticos ou cosmticos ficam desprovidos de cobertura para a propriedade industrial.
Em geral, todo o problema do marco regulatrio para a biotecnologia produzida no Brasil est por equacionar devidamente. E sem isso qualquer estratgia
para o desenvolvimento do setor carece de base slida.
6 Oportunidade: desenvolvimento de nova matriz energtica
Conforme assinalado, o Brasil tem uma boa matriz energtica e pode melhor-la
substancialmente.
As bases para a criao de uma nova matriz energtica poderiam ser:
dinamizao da construo de novas hidroeltricas, viabilizando o substancial aumento da participao da energia eltrica;
expanso
Programa
110
O Plano Decenal de Expanso de Energia de 2008, elaborado pela Empresa de Pesquisa Energtica (EPE) e em fase de encaminhamento ao Ministrio de Minas e Energia (MME), prev a expanso da capacidade de gerao de
energia eltrica de 4 a 5 mil megawatt (MW) por ano, entre 2008 e 2017. Em
2008 j houve a licitao das hidroeltricas do rio Madeira.
A soluo para Belo Monte foi encontrada por meio de acordo entre vrios ministrios, particularmente, o MME e o Ministrio do Meio Ambiente,
pelo qual esta ser a nica usina no rio Xingu sua capacidade de gerao
muito grande: 11,2 mil MW. Com isso, a licitao poder ocorrer em 2009,
com a usina de Teles Pires, entre os estados de Mato Grosso e do Par.
Para 2010, a EPE prev as licitaes das usinas de Marab (rio Tocantins) e
So Manuel, na mesma regio. O plano tambm inclui a construo da Hidroeltrica de So Luiz, no rio Tapajs (Par), a qual, por tratar-se de megaprojeto,
ser dividida em duas usinas de 4 a 5 mil MW cada, para facilitar a viabilizao
do ponto de vista ambiental. A licitao destas usinas seria feita em 2001, com
o projeto de Serra Quebrada, no rio Tocantins (cerca de 1 330 MW).
Ao lado disso, existem as oportunidades representadas por um conjunto,
atualmente, de 230 Pequenas Centrais Hidroeltricas (PCH),7 perfazendo um
total de cerca de 3,7 mil MW o equivalente a uma usina do rio Madeira.
Deste total, 1,4 mil MW acham-se em construo e 2,3 mil MW em fase de
outorga pela Agncia Nacional de Energia Eltrica (Aneel). Claro, a vantagem
destas PCHs o prazo curto de construo (dois anos no mximo).
Existem, na rea de hidroeltricas, os problemas conhecidos e, em particular, a questo da licena ambiental, lenta e baseada simplesmente no princpio da precauo, quando deveria ser relativizada pelo Princpio do Custo de
Oportunidade, ou seja, a considerao dos custos de oportunidade de no
realizar o empreendimento, at mesmo e particularmente o maior uso de fontes poluentes, no-renovveis e economicamente mais caras e menos eficientes.
Felizmente, o governo melhorou muito a coordenao do processo de
tramitao da licena ambiental, no caso das hidroeltricas do rio Madeira,
enquanto se aguarda a soluo definitiva, que deve ser a regulamentao do
Art. 23 da Constituio Federal, estabelecendo um adequado marco regulatrio para o assunto.
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inseticidas, insetfugos e assemelhados, derivados da raiz do timb, da madeira de quina, das sementes de andiroba, das folhas de pimenta longa; e
produo de alimentos: leos vegetais (buriti, tucum e pupunha), aromas e sabores (de plantas e frutos da regio), corantes naturais, nutrientes
especiais, derivados de frutos e peixes.
Isso sem falar no seu, talvez, principal produto: a venda de molculas e
princpios ativos para a indstria farmacutica. Nesse sentido, j houve um incio: a construo, na Superintendncia da Zona Franca de Manaus (Suframa),
do Centro de Biotecnologia da Amaznia. Foram construdos os laboratrios e
existem parcerias com as universidades da regio. Mas falta atrair as empresas.
Muitas empresas.
Existem tambm, na Amaznia, duas oportunidades especiais. Uma delas
o grande potencial hidroeltrico da regio. O assunto j foi discutido.
A outra oportunidade especial reside em projetos como o da Ilha Digital que
est sendo criada na ilha de Parintins, pela Intel. Por meio dela vai ser possvel
comunicar-se, do corao da Amaznia, com qualquer ponto do globo. Dessa
forma, as tecnologias de informao e a economia do conhecimento chegam
em grande estilo regio.
Cabe mencionar, igualmente, duas prioridades complementares. A primeira
j tem relevncia, que a minerao controlada. A outra, obviamente, consiste no
turismo ecolgico, grande potencial, ainda pouco explorado.
114
Algo a pensar, ainda, em relao Amaznia, transformar a Zona Franca de Manaus em Zona Franca de Exportao. Durante dcadas, ela funcionou
como Zona Franca de Importaes. Na fase recente, passou a exportar, mas ainda
tem uma balana comercial bastante negativa. No novo modelo, segundo proposta apresentada h alguns anos pelo Frum Nacional do Inae, ela passaria a ter
saldo altamente positivo. E seria tambm instrumento de integrao econmica
com os pases vizinhos, ou, pelo menos, a base de apoio para tal objetivo.
8 Concluso
Captulo 5
1 Introduo
O desenvolvimento econmico tem sido um tema constante ao longo dos tempos no rol de preocupaes tanto da Academia como de reas governamentais
em diferentes pases. Nas naes industrializadas, tradicionalmente, tm sido formuladas as teorizaes sobre as razes do subdesenvolvimento que marca um
nmero infinito de pases independentemente das dimenses do territrio ou
do tamanho da populao. Nas regies no desenvolvidas tem predominado algo
que se definiria entre a impotncia e a inrcia na busca de caminhos alternativos.1 Se para as naes mais pobres, submetidas por vrios sculos a um estilo de
colonialismo economicamente predatrio e politicamente asfixiante, sob rgido
domnio militar, as alternativas tm sido restritas, nos pases em desenvolvimento dotados de estruturas econmicas mais complexas, e da promovidos, desde algumas dcadas, categoria de economias emergentes, as oportunidades
tm sido pouco aproveitadas. E o no-rompimento da barreira entre economia
primrio-exportadora e a condio de exportador predominante de produtos
transformados (indicador preciso de um novo estgio de economia industrial)
somente seria explicvel pelo ambiente de constrangimento discusso de novas
propostas, derivado da assimilao passiva, pelas elites, dos modelos tericos de
gesto econmica gerados nos centros colonizadores.
Importou-se, de forma dcil, a concepo de que os dficits de balano de
pagamento so sempre bem-vindos, porque, assim, pases nos quais o capital
considerado fator escasso estariam criando canais de ingresso de capitais oriundos
de naes industrializadas, de capital abundante. Este argumento foi utilizado intensamente por setores governamentais das reas econmico-financeiras, nos anos
1970, por ocasio da quadruplicao dos preos do petrleo, no se tendo dado
importncia ao fato de, na ocasio, os pases ricos os grandes consumidores do
1. Poder-se-ia apontar os casos da China e da ndia como excees, pois, aparentemente, teriam descoberto meios
de superar rapidamente o subdesenvolvimento cinquenta anos aps libertos do jugo colonial. Mas trata-se de casos
restritos, ainda que pases continentais e com populao acima de um bilho de habitantes, surgindo mais como
excees que confirmam a regra.
116
117
de custos e de preos na economia do pas , ao mesmo tempo em que dificulta as exportaes de todos os produtos que no estejam sendo beneficiados por
eventual melhora nos preos em dlares no mercado internacional. Donde parece
ser pouco sensato criar dficits externos e uma situao de suposta escassez de
capital a partir de artifcios cambiais.
As medidas de gesto da economia brasileira, tanto na fase de rpida expanso (1967-1973) como aps a crise do petrleo de 1973, sempre foram alvo
de questionamentos. E a trava da economia, durante os anos 1990 e na primeira
metade dos 2000, tinha relaes estreitas com as opes da poltica econmica.
Isto apenas confirma que as decises governamentais que envolvem o econmico
decorrem de escolhas entre alternativas disponveis, motivo pelo qual sempre tendem a criar conflitos de interesses.
A poltica ambiental no foge regra. Como se trata do disciplinamento
governamental em relao preservao e ao uso de recursos naturais, suas regras
comportam inevitavelmente limitaes ao acesso a bens pblicos e liberdade de
dispor de bens privados, o que esbarra em resistncias e, muitas vezes, so apontadas como empecilhos ao desenvolvimento. Esta tese, caso prevalecesse, inibindo
a ao do governo e de setores da sociedade na busca de convivncia harmoniosa
homem-natureza, reforaria o argumento de outros pases, que, vez por outra,
recorrem a razes de natureza ecolgica para justificarem a criao de novas barreiras no-tarifrias sobre exportaes brasileiras.
O objetivo do presente captulo examinar at que ponto polticas ambientais, ou a ausncia de diretrizes voltadas para a preservao do meio ambiente, podem representar fatores favorveis ou desfavorveis ao desenvolvimento sustentvel.
Complementarmente, buscar-se- analisar quais problemas de natureza no
ambiental poderiam estar impedindo o pas a retornar ao caminho do desenvolvimento sustentado que marcou a economia brasileira desde o ps-guerra
interrompido, inicialmente, com o descontrole inflacionrio provocado pela reforma cambial de maro de 1961, modelada pelo Fundo Monetrio Internacional
(FMI), e, posteriormente, quando dos programas de ajuste externo da primeira
metade dos anos 1980, no pice da crise do endividamento.
2 A busca do desenvolvimento sustentvel
O desenvolvimento sustentvel entendido como um processo de desenvolvimento que no provoque exausto dos recursos naturais, comprometendo o futuro. Ou seja, a adoo de um modelo de gesto de recursos que, atendendo s
necessidades do presente, preserve fatores naturais que possam garantir o atendi-
118
mento das necessidades humanas.4 O pressuposto o de que o estoque de recursos naturais finito e, portanto, se no preservados, ou reproduzidos tempestivamente e de forma racional, quando isto possvel, estar-se-ia comprometendo a
sobrevivncia das geraes futuras.
O desenvolvimento sustentvel nunca foi motivo de preocupao para os
pases industrializados, at a segunda metade do sculo XX. Implcita sempre esteve a percepo de que, como uns poucos pases classificados como industrializados5 respondiam pela quase totalidade do consumo mundial de matrias-primas
como minrios e produtos da indstria extrativa , as colnias podiam desempenhar o papel de supridoras inesgotveis de insumos demandados pela industrializao, que constitua um processo ainda incipiente num contexto universal.
A posse, por descobrimento ou conquista militar, de territrios coloniais, e
o esprito do Pacto Colonial que norteava as relaes das metrpoles europeias
com suas colnias nas Amricas, no constituram, portanto, meros acidentes
geopolticos. Consistiriam, sim, em fruto natural da clara noo de que a desigual distribuio de recursos naturais em diferentes regies da Terra recomendava
aes voltadas para garantir fontes de suprimento que atendessem s necessidades
dos centros de poder. Isto num mundo onde j se comprovara que a produo,
ainda predominantemente artesanal, requeria, para a obteno de bens que satisfizessem as demandas de consumo e as necessidades militares, diferentes matriasprimas nem sempre existentes no territrio da metrpole e em propores
desiguais. Estes princpios viriam a representar a base conceitual do comrcio
internacional no incio do sculo XX, mas, no perodo mercantilista, entre os
sculos XVI e XVIII mesmo antes da Revoluo Industrial inglesa , inspiraram
as polticas comerciais e a estratgia militar das poucas naes constitudas como
tal dispondo, portanto, de unidade poltica e geogrfica e militarmente capazes de conquistar e preservar territrios alm-mar.
A independncia dos Estados Unidos no sculo XVIII, enfraquecendo o
Imprio Britnico; a perda das colnias americanas da Espanha e de Portugal
na primeira metade do sculo XIX; e a longa luta que permitiu China a recuperao da independncia no fim da Segunda Guerra Mundial (1939-1945),
aps sculos de espoliao imperialista pelas potncias europeias e pases como o
Japo, a Unio Sovitica e os Estados Unidos constituram etapas de um movi4. As origens da expresso desenvolvimento sustentvel so apontadas para a publicao World Conservation
Strategy: living resource conservation for sustainable development (1980), elaborada pela International Union for
Conservation of Nature and Natural Resources (IUCN), com a cooperao do Programa das Naes Unidas para o
Meio Ambiente (PNUMA), World Wildlife Fund (WWF), Food and Agriculture Organization (FAO) e United Nations
Educacional, Scientific and Cultural Organization (Unesco). Ver IBGE, 2008, p. 9.
5. At o fim dos anos 1970 era reconhecido como pases industrializados apenas um grupo restrito de 14 naes
(Alemanha, ustria, Blgica, Canad, Dinamarca, Estados Unidos, Frana, Holanda, Inglaterra, Itlia, Japo, Noruega,
Sucia e Sua). Ver IMF, 1979.
119
120
qual foi aprovada por 156 naes uma conveno sobre biodiversidade, e criada
a Agenda 21, um roteiro de aes visando busca de um padro de desenvolvimento sustentvel.
A despeito dos avanos registrados na tentativa de no s ampliar a regulao em nvel internacional das relaes do homem com a natureza, mas, fundamentalmente, tambm buscar a implementao de fato de medidas efetivas de
controle da poluio e de outras formas de degradao ambiental, tm sido persistentes as reaes de pases industrializados, especialmente em aceitar cronogramas
de reduo de lanamento de poluentes na atmosfera. Tal circunstncia d origem
s crescentes apreenses sobre as implicaes que os danos ambientais decorrentes
do atual estgio civilizatrio tero sobre o futuro da humanidade.
O Brasil tem desempenhado um papel atuante nos fruns internacionais
sobre meio ambiente, tanto ao demonstrar sensibilidade s propostas e aos compromissos at agora conquistados, quanto ao ocupar espao nas discusses e nas
convenes desde o primeiro momento, dado que o pas tem longa tradio na
regulao das relaes do homem com a natureza.
3 O paradoxo brasileiro na questo ambiental
10. Citadas por diversos autores, vrias obras discorrem a respeito dos antecedentes histricos da legislao ambiental
brasileira: Magalhes (1998); Pereira (1950); Acot (1990); e Wainer (1991).
121
QUADRO 1
Data
1923
Ano
Decreto
16.271
19/12/1923
1934
Decreto
23.793
23/01/1934
1934
Decreto
24.114
12/04/1934
1934
Decreto
24.548
03/07/1934
1934
Decreto
24.643
10/07/1934
1938
Decreto Lei
00794
19/10/1938
Decreto Lei
01.210
12/04/1939
1939
Finalidade
E, em 2001, quando a medida provisria (MP no 2.166) introduzia alteraes e complementaes no novo Cdigo Florestal de 1965, mencionando as reas
que constituam a Amaznia Legal (criada pela Lei no 1.806, de 06/01/1953), era
estabelecida a obrigatoriedade de preservao, nas propriedades rurais, de reserva
122
legal mnima de 80,0% (...) na propriedade rural situada em rea florestal localizada na Amaznia Legal (Art. 16).
Posteriormente, alm da atualizao dos cdigos, o pas passou a dispor de
uma ampla rede de polticas nacionais, definidas por meio de legislaes especficas voltadas para: meio ambiente (1981), proteo das florestas nacionais
(1985), recursos hdricos (1997), educao ambiental (1999), e, entre outras, o
Programa Nacional de Florestas (2000). Isto a par da criao de um grande nmero de reas de proteo ambiental e de proteo florestal.11
O paradoxo que, a despeito da tradio de medidas dirigidas proteo
dos recursos naturais, e da vasta legislao com a qual se procura regulamentar
o acesso e o uso de recursos no-renovveis, o pas tem-se mostrado impotente
para conter a degradao ambiental como a poluio das guas dos rios e o
desflorestamento.
A dificuldade do Estado brasileiro em atuar de forma mais efetiva na preservao dos recursos naturais matria recorrente, em especial, na discusso
sobre o desmatamento nas regies de fronteira agrcola em toda a Amaznia Legal
(Amazonas, Rondnia, Par, Mato Grosso e Mato Grosso do Sul) tem sido evidenciada em estudos de especialistas, com base em monitoramento via satlites e
em relatrios e publicaes oficiais.
Embora os dados mais recentes fornecidos a partir dos levantamentos do
Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais (INPE) sobre desmatamento na Amaznia Legal e relativos aos dois ltimos anos revelem um sensvel recuo nas reas
desflorestadas, com queda da ordem de 50,0% entre os nmeros mdios anuais de
2003-2004 e 2006-2007 (quadro 2), os registros pretritos so preocupantes. Isso
porque o total de reas devastadas na regio quase triplicou entre 1977 e 1991.
Posteriormente, no decorrer dos anos 1990, a velocidade do aumento das
reas desmatadas na rea da Amaznia Legal foi contida (aproximadamente
41,5% em oito anos), tendo o total do desmatamento passado de 426,4 mil km2,
em 1991, para 587,7 mil km2, em 2000, ou 3,5% de crescimento geomtrico
anual no total das reas devastadas. Mas o desmatamento voltou a revelar acelerao entre 2000 e 2005, ainda que moderada, com expanso 19,6% no acumulado
das reas desflorestadas, e 3,7% de expanso mdia anual.
11. Uma centena de decises de poltica econmica voltadas para questes ambientais, incluindo a criao de reas
de proteo ambiental, de reservas extrativistas, reservas biolgicas, reservas florestais, expressas em leis e decretos
federais editados a partir de 1980, figuram em arquivos quinquenais, no tpico ecologia, meio ambiente, recursos naturais, nos arquivos Legislao Econmica da Infobase IBBE ndice Brasileiro de Bibliografia de Economia do Sistema
Orientador (www.orientador.com.br).
123
QUADRO 2
11,2
2007
728,2
Fonte: INPE. Disponvel em: <http:www.obt.inpe.br/prodes>. Acesso em 25/07/2008; e IBGE (2008, p. 78-79).
124
Brasil
Regio Norte
Outras regies
1998
107,0
36,2
2000
104,1
32,3
71,8
2002
232,5
78,0
154,5
2004
236,0
75,4
160,6
2005
226,3
87,7
138,6
2006
117,5
47,4
70,1
70,8
Mas haveria ainda uma explicao adicional para o fenmeno observado (reduo em ritmo diferenciado do nmero de focos de calor), que a substituio
da queimada por outros mtodos de preparao da terra, em regies de agricultura mais moderna, como no caso da cultura da cana-de-acar na regio Sudeste.
3.1 O desmatamento e a expanso da pecuria na regio Norte
O desmatamento no Brasil uma das questes ambientais que mais preocupaes tm provocado est associado expanso das fronteiras da agropecuria,
mas, especialmente, expanso das reas de pastagens na regio denominada de
13. O texto refere-se a nmero de queimadas, mas, efetivamente, trata-se de focos de calor, que, captados via satlite,
no necessariamente significam a existncia de fogo. E se as queimadas constituem um meio para abertura de novas
reas para o plantio agrcola, tambm constituem um mtodo, ainda que arcaico, utilizado no preparo de terras rotineiramente usadas na agricultura.
125
Lavouras
Pastagens
Total
1996
2006
Milhes ha
76,7
10,2
15,4
177,7
172,3
(-)5,4
(3,0)
244,2
249,0
5,2
2,0
66,5
126
Norte
Nordeste
Sudeste
Sul
1996
66.464,5
6.470,3
23.060,6
12.963,6
14.111,1
9.858,8
2006
76.697,3
7.406,8
22.214,7
15.896,7
18.313,6
12.865,9
Var.-1000 ha
10.232,8
936,5
(-)845,9
2.932,7
4.202,5
3.007,1
15,4
14,5
(3,7)
22,6
29,8
30,5
1996
177.700,5
24.386,6
32.076,3
37.777,0
20.696,6
62.763,9
2006
172.333,1
32.630,5
32.648,5
32.071,5
18.145,6
56.836,9
Var.-1000 ha
(-)5.367,4
8.243,9
572,2
(-)5.705,5
(-)2.551,0
(-)5.927,0
(3,0)
33,8
1,7
(15,1)
(12,3)
(9,4)
Espcie/ano
Centro-Oeste
I - Lavouras1
(%)
II Pastagens
(%)
No global, os estabelecimentos agropecurios ocupavam 28,6% do territrio brasileiro em 1996, sendo 7,8% pelas lavouras e 20,8% por pastagens. Com
o aumento das terras utilizadas, a rea total passara para 29,2% do territrio em
2006, sendo 9,0% utilizado pelas lavouras, revelando expanso, e 20,2% em pastagens com reduo no total de reas ocupadas. A incorporao de novas reas
de lavouras, que se deu a partir de 2003, coincidiu com o rpido crescimento da
demanda de commodities agrcolas (e minerais) no mercado internacional, num
movimento puxado pela locomotiva chinesa. Com isso, alis, desde ento mais
que dobraram as exportaes brasileiras dos chamados agronegcios.
Esse comportamento da agricultura brasileira na dcada atual, normalmente, no traria maiores preocupaes internas de natureza ambiental, alm daquelas
ligadas ao preparo da terra e aos processos de produo da cana-de-acar, ao uso
de inseticidas e preservao dos recursos hdricos. Ocorre, todavia, que mesmo
com o recuo no global das reas utilizadas pela pecuria assinalado anteriormente,
quando se analisa o setor agropecurio por regies, constata-se que, enquanto
diminuam as reas de pastagens no centro-sul, registrava-se grande expanso da
pecuria na regio Norte ou, mais especificamente, na Amaznia Legal. Seus desdobramentos ensejam o acirramento das preocupaes no s do governo, como
de toda a sociedade, em face dos riscos ambientais decorrentes de acelerao de
desmatamentos, queimadas clandestinas, extrao ilegal de madeiras etc.
127
Os cuidados ambientais, na busca do desenvolvimento sustentvel, no precisam comprometer o desenvolvimento econmico. Mesmo porque os dados disponveis antes mencionados revelam ainda ser possvel o crescimento da produo da agropecuria sem maiores presses sobre as terras disponveis, com novas
liberaes futuras de terras de pastagens, como se infere de:
a pecuria registrou um aumento de aproximadamente 30,0% no rebanho bovino entre 1996 e 2006, enquanto a rea utilizada era reduzida em
5,4 milhes ha (3,0%);
o conjunto de lavouras mais pastagens ampliou em 2,0% o total das terras utilizadas, entre 1996 e 2006, tendo obtido como contrapartida um
aumento de produo (PIB real) prximo de 47,0%.
O ponto essencial que as lavouras ainda ocupam parcela pequena do territrio em quase todas as regies (entre 7,0% e 13,0%), com exceo da Sul
(32,9%, em 2006),15 e que a populao bovina16 em relao s terras ocupadas
pelos estabelecimentos agropecurios ainda pequena em alguns estados com
grandes dimenses territoriais. Isto faz supor um uso mais racional na pecuria de
terras subaproveitadas, com liberao de novas reas para as lavouras.
Preocupa, no entanto, o fato de ter havido no perodo um aumento prximo de 34,0% nas reas ocupadas por pastagens na regio Norte, com incorporao de 8,2 milhes de hectares atividade pecuria, provocando, com a expanso
da fronteira, agravamento no quadro de desflorestamento.17
Como quase a totalidade das novas terras de pastagens est na regio Norte
(quadro 6), fez-se uma anlise detalhada do crescimento da pecuria, entre 1996 e
2006, considerando os diferentes territrios que constituem a Amaznia Legal.18
Registrou-se um aumento de 20,9% (ou 9,6 milhes de hectares) nas reas de
pastagens no decnio aqui contemplado.
128
Quadro 6
1996
2006
Variao
1 mil ha
Acre
614,2
1.032,4
418,2
Amap
245,0
432,0
187,0
Amazonas
528,9
1.836,5
1.307,6
Mato Grosso
21.452,1
22.809,0
1.356,9
Par
7.455,7
13.167,9
5.712,2
Rondnia
2.922,1
5.064,3
2.142,2
Roraima
1.542,6
806,6
(-)736,0
Tocantins
11.078,2
10.290,9
(-)787,3
45.838,8
55.439,6
9.600,8
Total 1
Fonte: Censo Agropecurio/IBGE. Disponvel em: http://www.sidra.ibge.gov.br. Acesso em 30/07/2008.
Nota: 1 No includa a rea do Maranho pertencente Amaznia Legal.
(%)
68,1
76,3
247,2
6,3
76,6
73,3
(47,7)
(7,1)
20,9
129
Ultimamente tem-se verificado duas fortes presses antagnicas pelo uso da terra no
Brasil. Por um lado, h uma forte presso para a expanso da fronteira agrcola, especialmente nas reas de cerrado e do sul e leste da Amaznia (...). A outra presso (...)
pelo aumento das reas legalmente protegidas, inclusive pela recuperao e incorporao de reas degradadas (...) destinadas preservao da fauna, da flora e dos outros
recursos naturais (...). (grifo nosso)
Existem muitos motivos para a defesa da preservao da floresta amaznica e de outras regies do pas com recursos naturais muito especiais, e
nas quais o avano da degradao provocaria danos ambientais quase sempre
irreparveis. E no por outra razo que a floresta amaznica, a serra do Mar,
o pantanal mato-grossense e a zona costeira foram reconhecidos como patrimnio nacional na Constituio de 1988 (Art. 225, 4o). A no conteno
do avano predatrio sobre a floresta amaznica e outros recursos naturais
considerados reas de preservao ambiental significaria abrir espao para um
modelo insustentvel de desenvolvimento.
3. 2 O grau de comprometimento dos recursos hdricos
O desenvolvimento sustentvel depende de uma ao gerencial eficaz da administrao pblica para prevenir contra a extino ou contra o uso predatrio de
recursos naturais que possuam funes mais amplas e complexas muitas delas
talvez ainda no plenamente conhecidas , como o caso das reservas florestais e,
em especial, da floresta amaznica.
Mas essa no a nica razo para as preocupaes voltadas para a preservao ambiental, pois a poluio atmosfrica decorrente da liberao de resduos
industriais gasosos, que afetam o clima do planeta, constitui, por exemplo, uma
das maiores fontes de conflitos no seio de diferentes naes e tambm entre elas.19
Especialmente porque, enquanto alguns poucos pases de industrializao intensa
so responsveis maiores pelos danos qualidade do ar, os efeitos, em longo prazo, tendem a afetar todo o universo.
Outro problema ambiental que at h poucas dcadas no vinha merecendo a ateno devida o da poluio dos rios. Certamente porque, originada
da precariedade das redes coletoras de esgotamento sanitrio e de componentes
qumicos utilizados na agricultura e na transformao industrial, o comprometimento das guas era um processo silencioso, amenizado pelos sistemas estatais
de tratamento e de distribuio de gua potvel, e eternizado pelo descaso das
autoridades em relao importncia dos servios de saneamento, e por sua
19. Essa a questo especfica visada no Protocolo de Kyoto e um dos trs focos da Conferncia da ONU sobre Meio
Ambiente, de 1992, no Rio de Janeiro, j mencionada. Os outros dois focos foram biodiversidade e uma declarao
sobre florestas.
130
pouca disposio para enfrentar desgastes com setores responsveis por atividades predadoras do meio ambiente.
Essa passividade governamental em relao poluio dos cursos dgua
at poucas dcadas observada, de forma generalizada, em diferentes pases e
continentes fez com que, ainda nos anos 1990, as maiores capitais da Europa
exibissem rios famosos, mas irreconhecveis, dadas as guas escuras, engrossadas,
oleosas, como era possvel constatar sem muita dificuldade no Tmisa, que banha
Londres; no Sena, em Paris; no Danbio, em Viena; e, entre muitos outros, at
mesmo no rio Moscou, cujos contornos embelezam a capital russa.
No Brasil no tem sido diferente: grandes e importantes rios so fortemente
poludos, quer por deficincias na coleta e tratamento de esgotos, quer por despejos industriais com tratamento inadequado, ou, vez por outra, por desastres
ecolgicos provocados pela liberao, pelas empresas industriais, de componentes
qumicos altamente txicos. A situao fruto de algo entre o descaso e a impotncia confirmada no mais recente relatrio do IBGE contendo indicadores
sobre desenvolvimento sustentvel (IBGE, 2008, p. 99-100), a includas menes a diferentes ndices de qualidade da gua.20
A falta de saneamento bsico um dos maiores problemas ambientais e sociais do
pas. O baixo percentual de tratamento dos esgotos coletados e lanados em corpos
dgua se reflete no alto valor de DBO e baixo IQA observado nos trechos dos rios
que cortam grandes reas urbanas, atravessam zonas industrializadas, ou passam por
muitas cidades de mdio e grande portes (...).
Registra o documento, por outra parte, uma avaliao das medidas de controle da poluio:
A contaminao de rios por efluentes domsticos e industriais encarece o tratamento de gua para abastecimento pblico e comea a gerar situaes de escassez de
(...) gua de qualidade em reas com abundantes recursos hdricos (op. cit, p. 100).
O relatrio do IBGE conclui, reportando-se s condies das guas de inmeros grandes rios estudados, e a partir da observao de ndices de poluio
(...) oscilantes ou crescentes ao longo do tempo para a maioria dos rios selecionados , quanto falta de resultados das aes voltadas para o controle e reduo
da poluio hdrica.
No simples avaliar as causas determinantes da lentido que se evidencia
na execuo de programas de reduo da poluio de importantes rios brasileiros
que cortam extensas reas metropolitanas e zonas de concentrao industrial.
20. Segundo o IBGE (2008, p. 98), o ndice DBO (demanda bioqumica de oxignio) mede o lanamento de esgotos
domsticos na gua, e o IQA (ndice de qualidade da gua) um indicador mais genrico, acrescentando que (...) associados a outras informaes ambientais e socioeconmicas so bons indicadores de desenvolvimento sustentvel.
131
132
Paraba do Sul foi vtima da inrcia governamental que predominou at recentemente e, alm disso, de forma paradoxal, porque a conscincia ecolgica da
sociedade brasileira expressa por medidas de controle ambiental com quase cem
anos de existncia, conforme assinalado na introduo deste captulo.
Assim, dada a morosidade nos trabalhos de despoluio das guas do rio
o que dependeria da ampliao das redes coletoras de esgoto sanitrio, da busca
da universalizao dos sistemas de tratamento (no que tange aos efluentes domiciliares), e do tratamento pelas empresas dos resduos industriais , at agora no
se conseguiu reduzir seus ndices de poluio para nveis compatveis com a sua
importncia enquanto fonte de suprimento de gua para um grande contingente
populacional, um amplo parque industrial, e vastas reas rurais que utilizam o
processo de irrigao.24
No trecho paulista, segundo dados do Plano Estadual de Recursos Hdricos 2004-2007 citados em relatrio da Companhia de Tecnologia de Saneamento Ambiental (CETESB, 2008), a coleta de esgotos abrangia 89,0%
do total produzido, enquanto o tratamento restringia-se apenas a um tero do
total, do que decorre o comprometimento da qualidade das guas em diversos
trechos do rio. O quadro mais grave no trecho Trememb a Guaratinguet,
afetado pelas descargas de esgotos sanitrios dos municpios de Jacare, So Jos
dos Campos e Taubat, bem como pelos despejos sem tratamento dos esgotos
de Aparecida e Guaratinguet.
O esgotamento sanitrio nos municpios da regio to deficiente que o
programa de ampliao dos trabalhos de tratamento, mencionados pela CETESB,
preveem, para o ano de 2009, um aumento de 25,0% para 60,0% nos ndices
de tratamento dos efluentes domsticos. Uma significativa expanso, alcanando,
porm, um nvel de tratamento bastante insatisfatrio. Estas questes ambientais ainda pendentes no Paraba paulista vo afetar a qualidade das guas no
trecho fluminense, amenizado pelo efeito despoluidor das guas do Reservatrio
de Funil, que, segundo a Fundao Estadual de Engenharia do Meio Ambiente
(Feema), do Rio de Janeiro, funcionam como um meio natural de decantao do
material orgnico.
O Programa de Despoluio do Rio Tiet outro exemplo preocupante
da lentido em relao a questes ambientais. Iniciado em 1992 e a cargo da
Companhia de Saneamento Bsico do Estado de So Paulo (SABESP) empresa mista, de saneamento, controlada pelo governo do Estado de So Paulo ,
24. De acordo com a Companhia de Tecnologia de Saneamento Ambiental (CETESB), no trecho paulista, pouco
mais de 27,0% do total da gua consumida tinha utilizao urbana, o equivalente a 28,0% destinava-se irrigao,
e aproximadamente 45,0% eram demandados pela indstria. Ver CETESB (2008, p. 81).
133
134
135
Vrias medidas poderiam ser lembradas, visando maior racionalidade da atuao do Estado em questes ambientais. Entre elas, selecionam-se algumas a seguir.
Atualizao
Separao, no nvel administrativo, entre rgos que vigiam o cumprimento das leis e aplicam as sanes por danos ambientais daqueles que
apreciam em grau de recurso as contestaes apresentadas pela parte faltosa, e, ainda, dos que sejam responsveis pelo acompanhamento e pela
aceitao final de trabalhos de reparo ou de recomposio ambiental pela
entidade faltosa.
136
Autos de infrao
No (A)
Multas recebidas
R$ milhes (B)
R$ milhes (C)
Rec./autos
(%)
(D) = (C/B)
2002
15,6
2003
5.652
274,3
16,0
5,8
2004
5.384
516,8
20,2
3,9
2005
7.204
1.097,7
16,6
1,5
2006
6.640
1.112,3
24,1
2,2
2007
5.745
1.458,5
35,2
2,4
Fonte: IBAMA. IBAMA em nmeros. Disponvel em: http://www.ibama.gov.br. Acesso em 22/07/2008. Ministrio da Fazenda.
Secretaria da Receita Federal (SRF). Disponvel em: http://www.fazenda.gov.br
29. O Decreto no 6.514, de 23/07/2008, define crimes ambientais, estabelece as sanes e fixa valores atualizados
para as multas pecunirias aplicadas nos diferentes casos.
137
das multas aplicadas em 2003, e entre 1,5% e 2,4% nos anos de 2005 a 2007. Isto
significa que o governo no vem conseguindo fazer das multas um instrumento de
sano efetiva aos predadores do meio ambiente, que ficam impunes, dada a ausncia de mecanismos alternativos de reparo a danos provocados ao meio ambiente.
Se a administrao pblica no dispe de instrumentos legais que possam
atuar de modo coercitivo no af de conter os crimes ambientais, tambm no
conta com recursos financeiros e recursos humanos para desempenhar com maior
eficincia responsabilidades gigantescas de um pas continental.
Os recursos oramentrios liberados para o Ministrio do Meio Ambiente
em verdade, englobando todas as Despesas Realizadas classificadas como funo
meio ambiente tm sido extremamente reduzidos, e, alm disso, oscilantes,
desde o incio da dcada: pouco mais de R$ 1,1 bilho, em 2000, e perto de
R$ 1,5 bilho, em 2006 (quadro 8) com aumento nominal de 31,5% e uma
queda real (deflator implcito do PIB) da ordem de 8,3%.
Em termos relativos, os recursos chegaram a representar o equivalente a 0,48%
do montante das Receitas do Tesouro no ano de 2000, recuando para apenas 0,17%
em 2004 e 2006, e na execuo oramentria de janeiro a maio de 2008 as verbas liberadas para a funo meio ambiente representaram to-somente 0,11% do volume
das receitas fiscais arrecadadas pelo Tesouro no mesmo perodo. Ou seja, gastos com
o meio ambiente constituem item de despesa que, dada a inexpressividade relativa,
corre o risco de desaparecer dos registros do Ministrio da Fazenda que individualizam os gastos realizados pela administrao segundo rgos e funes.
Quadro 8
Oramento executado1
R$ milhes
R$ milhes
% s/Rec. fiscal
No de
servidores
1.139,0
1.264,9
1.193,4
1.497,9
297,3 2
0,48
0,38
0,27
0,27
0,11
9.164
8.322
5.644
7.115
7.894
8.469
7.675 3
Fontes: Secretaria do Tesouro Nacional (STN)/Ministrio da Fazenda. Disponvel em: http://www.tesouro.fazenda.gov.br/contabilidade_governamental/execucao_orcamentaria_do_GF/Despesa_Funcao.xls. Ministrio da Fazenda. STN. Resultado
do Tesouro Nacional, maio 2008. Miniplan. Boletim Estatstico do Pessoal. (145). Maio/2008. FGV. Conjuntura Econmica, Julho/2008, p. X e XIX.
Notas: 1 Despesas realizadas Funo Gesto Ambiental.
2
Ref. perodo janeiro - maio.
3
Posio: abril/2008.
138
139
pilares para o sucesso da gesto: recursos humanos e recursos financeiros. Sem estes dificilmente os novos programas governamentais podero avanar, a despeito
do esforo extraordinrio do governo federal, liberando recursos para saneamento
bsico por meio da Caixa Econmica Federal, pois mesmo este programa, que
acertadamente tem recebido tratamento prioritrio, ter de incorporar recursos a
fundo perdido supridos pela Unio e pelos estados para viabilizar o alcance de
ndices mnimos de esgotamento sanitrio e de tratamento de efluentes urbanos
nos municpios mais carentes de meios oramentrios prprios.
5 Obstculos no ambientais ao desenvolvimento sustentado
O desenvolvimento sustentvel constitui uma meta desejvel de convvio do homem com a natureza, que a humanidade vem procurando impor a si mesma, a
fim de que o uso dos recursos naturais no presente no comprometa a disponibilidade futura das riquezas com as quais a natureza privilegiou o homem. fruto
da plena conscincia do homem, amadurecida no sculo passado, de que s com
o uso racional dos recursos naturais, com sua preservao, ser possvel permitir
que as futuras geraes possam atender s suas necessidades, possam manter um
processo contnuo de desenvolvimento sustentado.
A preocupao ecolgica tem um fim em si mesma, que o uso no predatrio dos recursos da natureza a fim de no comprometer o objetivo do desenvolvimento sustentado. Mas para que se consiga manter a condio de sustentabilidade futura do desenvolvimento a partir da preservao dos recursos naturais,
essencial, antes de tudo, que haja desenvolvimento, e que o futuro no esteja
comprometido por obstculos de natureza no ambientais. E obstculos no ambientais so localizados no na relao homem-natureza, e sim nas relaes entre
os homens, no contexto da sociedade. Esto ligados, portanto, forma como os
homens disciplinam a participao dos seus pares nos resultados econmicos da
unio do homem, como fora de trabalho, com o homem como conhecimento
acumulado (saber), com os recursos da natureza, para a obteno de bens e de
servios que satisfaam s necessidades do ser humano.
Ento o que se est mencionando so modelos de organizao da sociedade.
Ou de processos polticos que do a algum, a um grupo, a um segmento da
sociedade, o poder poltico de definir um modelo de relacionamento social, um
modelo de relacionamento entre os agentes participantes do processo econmico.
Um ncleo que, em decorrncia, detm a capacidade de tomar decises que materializem, em termos de esforo produtivo e da forma de distribuio dos seus
resultados, o iderio filosfico que incorpora e procura dar aparncia de racionalidade na defesa dos interesses do grupo hegemnico.
140
141
33. Plano Cruzado, de 1986; Plano Bresser, de 1987; Plano Vero, de 1989; Plano Collor I, de maro de 1990; e Plano
Collor II, de janeiro de 1991. O fracasso de tantas tentativas seria explicado pelo fato de que em todas as oportunidades se buscou eliminar a inflao, para chegar estabilidade, sem que algum grupo entre os agentes que atuam
no sistema econmico viesse a assumir as perdas definitivas de rendas reais, condio sem a qual seria impossvel se
chegar estabilizao.
34. A variao de preos acumulada no trimestre junho-agosto de 1994 registrada pelo INPC* (IBGE) foi de 60,6%; o
IPC* Brasil (FGV)* apurou 97,5%, e o IPC (Fipe/USP)*, 100,8%. A aplicao do ndice do IBGE na derradeira recomposio salarial oficial nos primeiros meses aps o Plano Real provocou uma perda de salrio real da ordem de 20,0%
vis--vis a mdia dos ndices da FGV e Fipe (MUNHOZ, 2005, p. 28-31).
* INPC: ndice Nacional de Preos ao Consumidor; IPC: ndice de Preos ao Consumidor; FGV: Fundao Getulio Vargas;
Fipe/USP: Fundao Instituto de Pesquisas Econmicas da Universidade de So Paulo.
142
A poltica de juros elevados para atrair capitais de curto prazo como opo para o
financiamento dos dficits provocou um explosivo aumento da dvida mobiliria
pblica federal entre 1994 e 2002, que passou de R$ 59,4 bilhes para R$ 838,8
bilhes, e um crescimento mais moderado nos anos de 2003 a 2007 (quadro 9).
Considerando, porm, que parte das emisses dos ttulos pblicos federais decorreu apenas do interesse dos gestores da dvida em aumentar o volume de recursos
livres depositados no Banco Central (BACEN), decidiu-se deduzir do total da
dvida (global dos ttulos emitidos pelo Tesouro Nacional) o montante dos depsitos do Tesouro Nacional no BACEN, trabalhando-se ento com um conceito
mais restrito de dvida liquida,35 aps o qual se apura uma Dvida Mobiliria
Federal Interna Lquida de R$ 44,4 bilhes, em 1994, em valores nominais; em
2002, j havia saltado para R$ 750,3 bilhes, alcanando pouco mais de R$ 1,3
trilho no fim de 2007.
35. Recusa-se validade, portanto, ao critrio de calcular a dvida liquida da Unio deduzindo valores,tais como reduo de obrigaes de empresas estatais, ou recursos do Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT) em poder do Banco
Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES), bem como haveres no lquidos da Unio, como crditos
nos estados e municpios.
143
Quadro 9
Dvida Federal Mobiliria Interna dezembro de 1994, 1998, 2002, 2006 e 2007
Ano
Div./PIB-%
Dv. lquida
Dv. lquida E=c/d.100)
PIB (F)
(G=e/f.100)
(C=A+B)
59,4
4,0
55,4
29,0
191,0
1.841,6
10,4
343,8
50,4
293,4
39,7
739,0
2.030,0
36,4
838,8
88,5
750,3
73,1
1.026,4
2.205,1
46,5
1.390,7
226,5
1.164,2
92,7
1.255,9
2.518,2
49,9
1.583,9
276,3
1.307,6
100,00
1.307,6
2.653,6
49,3
Fontes: Banco Central. Balano Anual e Boletins, mar. 2000; mar. 2004; e fev. 2008. FGV. Conjuntura Econmica, julho 1996,
2000, 2004, 2006 e 2008 (IGP-DI ref. dez.).
Obs.: 1. Dvida mobiliria saldos em final de perodo.
2. Encaixe: disponibilidades do Tesouro depositadas no Banco Central.
3. PIB em valores de dez.2007 cf. apndice 3 deste captulo.
Ttulos (A)
1994
1998
2002
2006
2007
Encaixe (B)
144
exterior, e por dvida contratual vinculada, especialmente, a importaes financiadas por instituies tais como o Banco Mundial (BIRD), o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), e bancos governamentais de exportao e
importao. Em fins de 1998 e de 2002 representavam, no equivalente moeda
nacional, aproximadamente 12,0% do PIB (quadro 10), enquanto nos demais
anos indicados (1998, 2006 e 2007) os percentuais eram substancialmente inferiores restringindo-se a apenas 4,1% do PIB em dezembro de 2007.
Quadro 10
1994
R$ bilhes
(em 31.12)
(A)
63,5
Deflator
IGP-DI
(B)
29,0
R$ bilhes de
dez./2007
(C=A/B.100)
219,0
PIB
dez./2007
(D)
1.841,6
1998
59,0
39,7
148,6
2.030,0
7,3
2002
200,7
73,1
274,6
2.205,1
12,5
2006
143,2
92,7
154,5
2.518,2
6,1
2007
108,6
100,0
108,6
2.653,6
4,1
Ano
Div./PIB - %
(E=C/D.100)
11,9
Fontes: STN/Ministrio da Fazenda: Resultado do Tesouro Nacional. Dez.98, dez. 2002, dez. 2006, dez. 2007. Banco Central:
Relatrio 1994. Boletim dez.1999, fev. 2008. FGV. Conjuntura Econmica. Julho de 2008. PIB em valores de Dez.2007
cf. apndice 3 deste captulo.
Dvida elevada, taxa de juros alta, base de remunerao da dvida pblica atrelada taxa de juros de curto prazo (SELIC),37 contaminando, assim, o estoque
da dvida pblica um somatrio de ingredientes que vem provocando gastos
37. Selic: Sistema Especial de Liquidao e de Custdia.
145
Juros/PIB
(%)
2,4
2004
74,4
Juros/PIB
(%)
3,8
30,8
3,1
2005
89,8
4,2
2000
38,8
3,3
2006
151,2
6,5
2002
55,3
3,7
2007
140,1
5,5
Ano
R$ bilhes
1995
1998
Ano
R$ bilhes
Fontes: STN/Ministrio da Fazenda. Disponvel em: http://www.stn.fazenda.gov.br/contabilidade_governamental/execuooramentaria-do-GF/despesa_grupo. Acesso em 04/08/2008. Banco Central. Boletim de Fevereiro de 2008 (PIB).
146
missos anuais da Unio com encargos da dvida federal, que vem alcanando o
equivalente a 40,0% do total das receitas fiscais, percebe-se que um supervit
primrio igual a 12,0% das receitas fiscais (ou R$ 57,8 bilhes), como registrado
pelo Tesouro no fim do exerccio de 2007 (BRASIL, 2007), no tem condies
de impedir o crescimento da dvida (emisso de novos ttulos para pagamento de
juros) ainda que aos recursos disponveis de origem fiscal (supervit primrio)
sejam agregadas as receitas de juros de duas origens: do Banco Central (juros
sobre os depsitos do Tesouro ali mantidos); e de estados e municpios, sobre os
crditos da Unio relativos dvidas renegociadas.
O modelo de relacionamento Tesouro-Banco Central o que vem contribuindo adicionalmente para a desorganizao das finanas da Unio. De fato,
tal modelo sofre um processo de seguidas deformaes desde que, em 1985, os
recursos da antiga Conta de Movimento (valor das emisses de papel moeda)
passaram a ser apropriados de forma espria pelo Banco Central. S em 2007,
o Tesouro teve de repassar ao Banco Central R$ 48,0 bilhes para a cobertura
de perdas acumuladas, e, em maio de 2008, j se registrava a necessidade de um
aporte de outros R$ 50,0 bilhes (R$ 19 bilhes de prejuzos acusados no balano
de dezembro/2007, e outros R$ 31 bilhes das perdas de janeiro a maio de 2008).
O recurso a que recorreu o governo diante do agravamento das despesas
financeiras foi o de aumentar sucessivamente a carga tributria, apropriando-se
de parcela, a cada ano maior, da renda gerada na economia.
5.2.2 O aumento da carga tributria
A renda gerada na economia em um determinado perodo est vinculada ao volume de bens e servios produzidos. Com isso, qualquer movimento de agentes
que atuam no sistema econmico a fim de ampliar sua faixa de participao no
global da renda gerada sempre provoca um conflito distributivo. Isto porque o
acrscimo da participao de algum grupo, ou do governo, s pode se efetivar
concomitante com a reduo da parcela de renda de outros grupos.
Quando o governo decidiu, em meados dos anos 1990, ampliar a poltica
de privatizaes, pensava-se que seria possvel conter o crescimento da dvida
pblica com os recursos da venda das empresas estatais. Por inmeras razes os
recursos obtidos pela Unio mal puderam dar lastro renegociao das dvidas
dos estados e municpios agravadas pela poltica de juros do Plano Real com
a administrao federal.
As evidncias indicam que a elevao da carga tributria no Brasil ps-Plano
Real teria sido o caminho escolhido pelo governo, na tentativa de, disputando a
apropriao da renda gerada, vir a ter condies de cobrir os encargos financeiros
da dvida pblica. Com o que a carga tributria, que era o equivalente a 25,3%
147
1993
Carga tributria/
PIB
(%)
25,3
1999
Carga tributria/
PIB
(%)
31,1
1995
28,4
2000
31,6
1996
28,6
2001
33,4
1997
28,6
2002
34,9
1998
29,3
2003
34,0
Ano
Ano
Diante de um aumento da carga tributria e na ausncia de mecanismos corretivos ou compensadores por parte do governo, o sistema econmico, por meio dos
aumentos de custos e dos aumentos de preos, provocar perdas correspondentes
39. As anlises com dados desde 1993 (antes do Plano Real) tm por base as Contas Nacionais referncia 1985
publicadas at 2003 porque as novas estimativas ainda no disponibilizam sries longas, retrospectivas, que
compatibilizem as diferentes metodologias.
148
nos grupos de rendas fixas incluindo autnomos, pequenos empresrios, aposentados e pensionistas , o que tende a se manifestar em trs diferentes etapas,
conforme resumido aqui.
1. Inicialmente, os aumentos de impostos ou de juros ou da taxa de cmbio , provocaro aumentos de custos e de preos, com os assalariados
enfrentando perda de poder de compra entre dois reajustes. A inflao faz
o acerto redistributivo.
2. Os trabalhadores podero recompor suas rendas periodicamente anualmente, por exemplo , mas sempre estaro perdendo rendas reais no interregno entre dois reajustes. A equivalncia de valores (em proporo ao PIB)
entre ganhadores de rendas (no caso, o governo) e perdedores de rendas fica
garantida pelo mecanismo da inflao, mas isto requer que esta permanea
indefinidamente num patamar de equilbrio das rendas.
3. A reduo da demanda, a estagnao da economia e o desemprego
tendem a forar os trabalhadores a aceitar perdas definitivas de rendas
reais incapacidade de recompor as perdas inflacionrias. Isto significa
eliminar a inflao, consolidando o novo quadro distributivo de rendas, a
favor do governo (ou de rentistas, ou de grandes empresas que aumentaram seus lucros, ou de exportadores beneficiados por desvalorizaes reais
da moeda), e contra o fator trabalho.
Esse foi o desdobramento dos efeitos distributivos na economia brasileira
com os aumentos de carga tributria que se seguiram ao Plano Real, como pode
ser constatado no quadro 13 e no grfico 1.
Quadro 13
Carga tributria/
PIB - % (A)
Salrios
(B)
Rend. autnomos/
PIB-% (C)
1993
25,3
35,9
6,3
42,2
1994
27,9
32,0
5,7
37,7
1995
28,4
29,6
5,9
35,5
1996
28,6
28,8
5,7
34,5
1997
28,6
27,8
5,6
33,4
1998
29,3
28,1
5,6
33,7
1999
31,1
27,4
5,7
33,1
2000
31,6
26,8
5,3
32,1
2001
33,4
26,4
5,0
31,4
2002
34,9
26,1
4,6
30,7
34,0
25,8
4,4
30,2
2003
149
Grfico 1
150
que presidem o funcionamento do sistema econmico. Mesmo porque, normalmente, tais estruturas so amoldadas pelo sistema poltico ou condicionadas
pelo poder que emerge de sistemas de alianas polticas que do sustentao
estrutura de poder.
Se as alianas polticas so suficientemente amplas para comportar a participao dos diferentes segmentos da sociedade, e inclusive de representaes da
classe trabalhadora, h a esperana de que o sistema de poder no concentre seus
objetivos em torno dos interesses de segmentos restritos da sociedade que detm
o controle dos meios de produo e a intermediao financeira.
Ao mesmo tempo, o sistema poltico baliza o funcionamento do sistema
econmico, por meio da regulao, determinando a forma de apropriao da
renda gerada no processo produtivo, o controle do processo de acumulao, e
condicionando assim os padres de consumo e de bem-estar. E da harmonia
no funcionamento das peas constitudas pelo complexo produo/distribuio/consumo que se pode garantir aos homens meios de sobrevivncia material,
e, sociedade, componentes que preservem a harmonia da vida social e a estabilidade das instituies.
151
APNDICES
Apndice 1
Brasil
1996
- Permanente
7.541,6
- Temporria
58.922,9
- Total
66.464,5
2006
- Permanente
18.805,6
- Temporria
57.891,7
- Total
76.697,3
Aumento
-1000 ha
10.232,8
-Percentual
15,4
Fonte: Censo Agropecurio/IBGE.
Norte
Nordeste
Sudeste
Sul
Centro-Oeste
727,8
5.742,5
6.470,3
2.649,5
20.411,1
23.060,6
3.270,5
9.693,1
12.963,6
646,9
13.464,2
14.111,1
246,8
9.612,0
9.858,8
3.690,6
3.716,2
7.406,8
5.236,7
16,978,0
22.214,7
5.652,3
10.244,0
15.896,7
2.541,0
15.772,6
18.313,6
1.684,9
11.181,0
12.865,9
936,5
14,5
845,9
3,7
2.932,7
22,6
4.202,5
29,8
3.007,1
30,5
Apndice 2
Brasil
I Lavoura
1996
66.464,5
2006
76.697,3
Var.-1000 ha
10.232,8
-(%)
15,4
II Pecuria
1996
177.700,4
2006
172.333,0
Var.-1000 ha
(-)5.367,4
- (%)
(3,0)
Fonte: Censo Agropecurio/IBGE.
Norte
Nordeste
Sudeste
Sul
Centro-Oeste
6.470,3
7.406,8
936,5
14,5
23.060,6
22.214,7
(-)845,9
(3,7)
12.963,6
15.896,7
2.932,7
22,6
14.111,1
18.313,6
4.202,5
29,8
9.858,8
12.865,9
3.007,1
30,5
24.386,6
32.630,5
8.243,9
33,8
32.076,3
32.648,5
572,2
1,7
37.777,0
32.071,5
(-)5.705,5
(15,1)
20.696,6
18.145,6
(-)2.551,0
(12,3)
62.763,9
56.836,9
(-)5.927,0
(9,4)
Apndice 3
Captulo 6
154
155
156
157
Rawls e Habermas no veem na democracia mero governo popular, republicano ou representativo. Veem-na como proposta de vida tica visando realizao
do potencial de cada um em clima de dignidade e segurana. A Constituio deve
ser projeto, expressando os fins polticos de um Estado de direito radicalizado
pela democracia. A comunidade de princpios que assim se forma no se baseia
em identidade compartilhada, mas na diversidade e pluralidade de modos de ser,
de ver, de sentir e de pensar que florescem com a liberdade. As liberdades fundamentais devem ser vistas em seu conjunto, colocando num mesmo plano os
direitos polticos, os direitos civis e os direitos sociais.
2 Os trs princpios da democracia no Brasil
22. Note-se que no tinham ento direito a voto os analfabetos e os menores de 18 e maiores de 16 anos.
23. Com o direito de voto assegurado aos analfabetos e maiores de 16 anos. Em julho de 2008, eleitorado de 130,5
milhes correspondia a 98,9% da populao com mais de 16 anos (132 milhes); 2,9 milhes (2,2% dos eleitores)
tinham menos de 18 anos e 28,5 milhes (21,8%) eram analfabetos ou apenas sabiam ler e escrever. Fontes: Instituto
Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) e Tribunal Superior Eleitoral (TSE).
158
Tabela 1
Eleitorado (mil)
Populao (mil)
(A) / (B)
(A)
(B)
1945
7.460
46.215
16,1
...
...
1950
11.455
51.456
22,3
9,0
2,2
1960
15.543
70.191
22,1
3,1
3,2
1989
82.074
142.306
57,7
5,9
2,5
2000
109.877
169.873
64,7
2,7
1,6
2008
130.469
186.195
70,9
2,2
1,2
(A)
(B)
Grfico 1
159
So essas, entre outras questes, que a reforma poltica (eleitoral, dos partidos) bem conduzida poder certamente remediar, assim contribuindo para o
aperfeioamento, no pas, do governo representativo.
Mais grave, e de maior impacto sobre o funcionamento da democracia, a
constatao de que o Brasil ainda est longe de cumprir a misso, que se autoimps constitucionalmente, de garantir a todos (ou grande maioria) os benefcios
do terceiro princpio da democracia.
Para tanto, ser preciso avanar alm do apenas poltico, estendendo aos
necessitados a proteo social assegurada constitucional e legalmente, bem como
a rede de servios em sade e educao, e os benefcios relevantes, mas em sua
natureza, transitrios de iniciativas como o Programa Bolsa Famlia.25 E assegurando a todos, efetivamente, oportunidades de insero econmica e incluso
social mnimas em especial pelo acesso educao de qualidade e a emprego
gerador de renda suficiente , contrapartes necessrias fruio das liberdades e
ao prprio exerccio da cidadania, j formalmente contemplados pela Constituio e demais leis do pas.
O projeto democrtico brasileiro depende crucialmente desse avano. Sendo a esse propsito mais do que oportuno lembrar os limites que Montesquieu
sabiamente estabeleceu: A democracia tem dois excessos a evitar: o esprito de
desigualdade, que a leva ao governo de um s; e o esprito de igualdade extrema,
que a conduz ao despotismo de um s (Montesquieu, 1995, parte 1, livro VIII,
captulo 2, p. 150).
3 Crescimento econmico, desenvolvimento social
160
1980-2000
1,76
0,29
1,19
2000-2006
2,95
1,77
2,00
1970-2006
3,99
2,07
2,10
4,22
3,98
3,52
2,83
5,90
1,97
2,17
-0,58
-0,02
2,27
1,61
1,52
5,28
1,00
1,08
2,53
2,56
1,51
0,93
3,06
Notas: 1 Expectativa de vida e taxa de sobrevivncia infantil (1 menos taxa de mortalidade infantil).
2
Observe-se ainda que, em confronto ao perodo como um todo (19702006), o crescimento do PIB da dcada de 1970 foi 2,2 vezes maior, o do PIB
per capita, 2,9 vezes, e o do IDS, 1,9 vez. Para 1980-2000, estas mesmas relaes
foram, respectivamente, 0,44, 014 e 0,57. Os dados confirmam as correlaes referidas anteriormente, mas permitem especular se a alegada pouca nfase conferida nos anos 1970 s polticas sociais teria resultado em crescimento relativamente
menor do IDS em relao ao PIB e ao PIB per capita. E se a prioridade maior
supostamente conferida s polticas sociais nos anos 1980-2000 teria determinado crescimento relativamente maior do IDS.28
Nos primeiros seis anos deste sculo, a recuperao do crescimento da economia (crescimento do PIB em quase 3,0% ao ano e do PIB per capita em 1,8%)
refletiu-se em crescimento do IDS de 2,0%, equivalente a 95% daquele observado para o mesmo ndice em 1970-2006: de novo relativamente mais expressivo do que o do PIB, que cresceu 74%, e do PIB per capita, que cresceu 85%.
O grfico 2 ilustra estas relaes.
161
GRFICO 2
162
4 Proteo social
A assistncia social vem sendo prestada, desde 2003, pelo Sistema nico de
Assistncia Social (Suas), que integra o MSD.
Sua principal misso administrar, de modo descentralizado e participativo,
o chamado Benefcio de Prestao Continuada (BPC). Este consiste no pagamento de um salrio mnimo mensal a pessoas com 65 anos ou mais e a pessoas com
deficincia incapacitadora para o trabalho e a vida independente nos dois casos,
as respectivas rendas familiares per capita devem ser inferiores a um quarto do
salrio mnimo).30 Outros programas assistenciais incluem a ateno criana, ao
idoso, famlia, aos jovens desprotegidos, bem como populao de rua.
Ao longo dos ltimos anos, ampliaram-se muito tanto a populao beneficiada quanto os dispndios desses programas. Estima-se em 14,2 milhes o nmero dos beneficirios em 2008, com 42,5% deles no Nordeste e 27,7%, no
Sudeste (tabela 3). Os dispndios em 2008 esto estimados em R$ 16,3 bilhes,
sendo 36,5% deste montante gastos no Nordeste e 34,7% no Sudeste. O grfico
4 ilustra estes dados para as cinco regies brasileiras.
Tabela 3
Segurana alimentar
Total
Beneficirios
Dispndios
Beneficirios
Dispndios
Beneficirios
Dispndios
(mil)
(R$ milhes)
(mil)
(R$ milhes)
(mil)
(R$ milhes)
Dispndios
totais per
capita/ano
R$
14.247
16.305
13.990
1.336
28.237
17.641
625
Norte
1.497
1.525
415
58
1.912
1.583
828
Nordeste
6.052
5.959
7.357
818
13.409
6.777
505
Sudeste
3.951
5.664
2.558
294
6.509
5.958
915
Sul
1.647
1.728
2.540
122
4.187
1.851
442
Centro-Oeste
1.100
1.430
1.120
43
2.220
1.473
663
29. A assistncia social como misso governamental foi inaugurada no pas em 1937 com o Conselho Nacional
do Servio Social, seguido pela criao da Legio Brasileira de Assistncia (LBA). O Ministrio da Previdncia e
Assistncia Social foi institudo em 1977. Antecessor do MDS, o Ministrio do Bem-Estar Social foi criado em 1989
aps a Constituio de 1988 haver estabelecido que a assistncia social ser prestada a quem dela necessitar,
independentemente de contribuio seguridade social (artigo 203, caput. Cf. BRASIL, 1988).
30. O BPC , portanto, um mecanismo pblico de transferncia de renda.
163
GRFICO 4
31. Na verdade, a expresso lembra o Programa Fome Zero, hoje uma caixa vazia. O linguajar do MSD alude ao
conjunto de estratgias Fome Zero no intento de conferir permanncia a essa inegvel ideia-fora.
164
O Programa Bolsa Famlia foi criado em outubro 2003 e formalizado pela Lei
no 10.836, de 9 de janeiro de 2004. Ao longo deste ltimo ano, todo um elenco
de programas federais de transferncias de renda em curso no Brasil foi sendo
por ele incorporado, ao tempo em que se ampliava com grande rapidez sua
abrangncia nacional.
Em setembro do ano de 2004, o IBGE, utilizando-se da Pesquisa Nacional
por Amostra de Domiclios (PNAD), investigou o acesso dos domiclios de todo
pas a quaisquer programas contemplando transferncias pblicas de renda monetria fossem federais, estaduais ou municipais , surpreendendo o Programa
Bolsa Famlia em seu momento de maior e por vezes desordenada expanso.
Os resultados desse inqurito confirmaram o grande avano, convencendo
a muitos que a vez dos pobres chegara, afinal, no Brasil. Eles evidenciaram, contudo, algumas distores.
Segundo o IBGE, naquele mesmo ms e ano, 8.059,6 mil domiclios particulares brasileiros, ou seja, 15,6% do total deles, recebiam dinheiro de programa
social de governo, beneficiando cerca de 38,7 milhes de pessoas.
As transferncias de renda alcanavam 50,3% do total dos domiclios particulares do pas com rendimento mensal domiciliar per capita at um quarto do
salrio mnimo (R$ 65,00), sendo, portanto, reconhecidamente pobres.32 Beneficiava cerca de 9,6 milhes de pessoas, distribudas por 2.006,2 mil domiclios
isto , 25,3% dos atendidos que haviam declarado suas rendas.33 Como nos
rendimentos destes domiclios estavam includas estas transferncias pblicas de
renda, de quaisquer fontes, a concluso de que nenhum deles havia logrado,
com estes recursos, superar a condio de pobres.
Estavam ademais sendo favorecidos 37,8% dos domiclios com rendimento
de mais de um quarto at um meio do salrio mnimo (R$ 130,00), somando
3.004,8 mil domiclios e algo como 14,4 milhes de pessoas. Esta classe de rendimento afigurava-se ambgua. De uma parte, deveria conter muitos domiclios
que, a despeito das transferncias pblicas de renda recebidas, continuavam pobres pelos critrios do Programa Bolsa Famlia. De outra parte, deveria incluir nmero menor de domiclios que haviam superado a linha de pobreza ento adotada
pelo programa (R$ 100,00) graas ao dinheiro percebido.
32. Note-se que o pblico-alvo do Programa Bolsa Famlia era, ento, constitudo pelas famlias com rendimento
mensal per capita de at R$ 100,00 este valor, tido como a linha de pobreza do programa, hoje R$ 120,00. Em
setembro de 2004, o salrio mnimo era R$260,00.
33. No declararam seus rendimentos 122,3 mil domiclios favorecidos (1,52% do total de 8.059,6 mil domiclios
beneficiados). Ver IBGE, 2006, Tabela 2.1.1, p. 70.
165
Famlias (mil)
Populao beneficiada1
Pobres2
(mil) (B)
Cadastradas
Beneficiadas
(mil) (A)
Brasil=100
Brasil
13.373
11.086
41.712
100,0
41.670
Norte
1.350
1.101
4.700
11,3
4.627
Nordeste
6.618
5.622
22.519
54,0
22.027
Sudeste
3.441
2.846
9.517
22,8
10.019
Sul
1.252
935
3.040
7,3
3.016
Centro-Oeste
712
583
1.936
4,6
1.982
Fonte: Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome.
Notas: 1 Estimativa do autor feita a partir do nmero de famlias beneficiadas.
2
Estimativa do autor com base no conceito de famlias pobres do Programa Bolsa Famlia.
(A) / (B)
(%)
100,1
101,6
102,2
95,0
100,8
97,7
166
No Brasil esto cadastradas 13,4 milhes de famlias, das quais 11,1 milhes esto sendo efetivamente beneficiadas, equivalentes populao estimada
em 41,7 milhes de pessoas (22,5% da populao brasileira). No Nordeste, a
populao assistida, 22,5 milhes, corresponde a 54,0% do total dos beneficiados do pas e a 42,9% da populao regional. O segundo maior contingente de
beneficiados se encontra no Sudeste, somando 9,5 milhes, correspondentes a
22,8% dos beneficiados. O grfico 5 ilustra a distribuio da populao assistida,
por regies.
GRFICO 5
34. Note-se, ademais, que documento inspirador do Programa Bolsa Famlia,elaborado pelo Instituto Cidadania e
intitulado Projeto Fome Zero: uma poltica de segurana alimentar, estima em 44 milhes a pobreza extrema no
Brasil em 1999.
167
Tabela 5
Totais
(R$ milhes)
10.307,6
Transferncias totais
(Brasil=100)
930
247
100,0
Norte
1.128,3
1.025
240
10,9
Nordeste
5.522,7
982
245
53,6
Sudeste
2.384,8
838
251
23,1
Sul
778,6
833
256
7,6
Centro-Oeste
493,2
846
255
4,8
168
169
A tabela 6 agrega o nmero de beneficirios e os valores projetados para os dispndios dos trs programas anteriormente examinados: os de assistncia social,
segurana alimentar e Bolsa Famlia, compondo sntese da atuao da Unio na
proteo social.
O nmero total de beneficirios (2008) no Brasil monta a 69,9 milhes,
equivalentes a 37,6% da populao do pas. Entre as regies, o Nordeste o
principal cliente, com 35,9 milhes de assistidos, 51,4% do total do pas e 69%
da populao regional, seguido pelo Sudeste (16,0 milhes, 22,9% e 20,4%, respectivamente), Sul (7,2 milhes, 10,3% e 26,8%), Norte (6,6 milhes, 9,5% e
44,8%), e Centro-Oeste (4,2 milhes, 5,9% e 31,1%).
Tabela 6
Brasil e regies: assistncia social, segurana alimentar e Bolsa Famlia (sntese, 2008)
Discriminao
Brasil
Beneficirios
Nmero (mil)
Dispndios, R$ milhes
Brasil=100
(R$ milhes)
Brasil=100
(R$)
Brasil=100
69.949
100,0
27.949
100,0
400
100,0
6.612
9,5
2.711
9,7
410
102,6
Nordeste
35.928
51,4
12.299
44,0
342
85,7
Sudeste
16.026
22,9
8.343
29,9
521
130,3
Sul
7.227
10,3
2.629
9,4
364
91,0
Centro-Oeste
4.156
5,9
1.966
7,0
473
118,4
Norte
170
GRFICO 6
5 Gerao de oportunidades
Se a proteo social necessria em sociedade ainda to desigual e com proporo de pobres elevada, a gerao de oportunidades de insero econmica e
incluso social uma das chaves para a superao tanto da desigualdade quanto
da pobreza extrema.
J se observou que o desenvolvimento social e a decorrente melhoria das condies de vida e bem-estar esto intimamente associados ao crescimento econmico.
Examinam-se a seguir, de um lado, a ampliao de oportunidades que resultou da experincia de desenvolvimento do pas e regies nos ltimos anos e,
de outro lado, os obstculos que se antepuseram ainda se antepem, embora
atenuados gerao e igualao de oportunidades.
5.1 Ampliao de oportunidades
A tabela 7 apresenta, para o Brasil e regies, indicadores que se associam diretamente ampliao de oportunidades econmico-sociais ocorrida no perodo
1970-2006.
O primeiro desses indicadores (tabela 7, I) diz respeito esperana de vida
ao nascer (em anos), ou seja, ampliao dos horizontes da vida.40 No Brasil
evoluiu de 52,7 anos em 1970 para 72,4 anos em 2006, avanando 19,7 anos.
40. A elevao da esperana de vida, refletindo uma vida mdia mais longa (presumivelmente mais sadia), associa-se
a maiores oportunidades de melhoria das condies de vida e bem-estar das pessoas.
171
Este progresso foi maior no Nordeste (de 44,4 para 69,4 anos no mesmo perodo,
com avano de 25 anos), com a diferena entre o Nordeste e o Brasil reduzindo-se
de 8,3 anos, em 1970, para apenas 3 anos, em 2006. Entre as regies em geral, a
tendncia foi de convergncia deste indicador, com o coeficiente de variao, V,
diminuindo de 11,0%, em 1970, para 2,9%, em 2006. O grfico 7 ilustra esta
trajetria confluente.
A dcada de 1970 lidera o crescimento da esperana de vida. Para o pas
este foi de 1,3% ao ano, comparado com 0,7% em 1980-2000, e 0,9% em 20002006, tendo sido semelhante nas regies o comportamento observado nos trs
perodos.
O segundo indicador (tabela 7, II) a taxa de analfabetismo.41 Ela decresceu
no Brasil de 33,8% da populao de 15 anos e mais, em 1970, para 10,4%, em
2006, reduzindo-se em mdia 3,2% ao ano.42 Por regies, as maiores redues
ocorreram no Sudeste (4,04% ao ano), Centro-Oeste (4,01%) e Sul (3,77%); as
menores no Nordeste (2,65%) e Norte (2,96%).
No surpreende, portanto, que V tenha se elevado no perodo: de 35,7%,
em 1970, para 46,3%, em 1980, 56,0%, em 2000, e 59,7%, em 2006, com a
taxa de analfabetismo no Nordeste correspondendo ao dobro da brasileira neste
ltimo ano.
O grfico 9 retrata a evoluo do analfabetismo entre 1970 e 2006 no
pas e regies.
O ltimo indicador (tabela 7, III) a mdia de anos de estudo da populao
de 15 anos e mais. Esta progrediu de 4,6 anos em 1970 para 7,5 anos em 2006,
com crescimento mdio anual de 1,41%, maior, em 1970 (1,85%), do que nos
subperodos seguintes (1,31%, em 1980-2000, e 1,01%, em 2000-2006).
Regionalmente, foram mais expressivos os crescimentos do Centro-Oeste
(1,89% ao ano em 1970-2006), Norte (1,69%) e Sul (1,62%), e menos significativos os do Sudeste (1,33%) e Nordeste (1,47%). As disparidades regionais
reduziram-se entre 1970 e 1980 (com V caindo de 10,8% para 8,1%), mas se
elevaram nos anos de baixo crescimento (para 10,0% em 2000, novamente
se reduzindo em 2006 para 6,9%).
41. A alfabetizao, como a educao em geral, chave para muitas oportunidades (de ampliao do conhecimento,
de trabalho, de insero econmica, de incluso social).
42. Em 2006, ainda eram 14,4 milhes os analfabetos no pas, com 55,4% deles na faixa etria de 15 a 39 anos. No
Nordeste encontravam-se 53% dos analfabetos brasileiros.
172
Tabela 7
1970
1980
2000
2006
Brasil
52,7
60,1
68,6
Norte
54,1
64,2
Nordeste
44,4
Sudeste
1980-2000
2000-2006
1970-2006
72,4
1,33
0,66
0,91
0,89
68,5
71,3
1,73
0,32
0,68
0,77
51,6
65,8
69,4
1,51
1,22
0,90
1,25
56,9
63,6
69,6
73,8
1,12
0,45
0,99
0,73
Sul
60,3
67,0
71,0
74,4
1,06
0,29
0,78
0,59
Centro-Oeste
56,0
64,7
69,4
73,5
1,46
0,35
0,96
0,76
1970
1980
2000
2006
1980-2000
2000-2006
1970-2006
Brasil
33,8
25,3
13,6
10,4
-2,85
-3,04
-4,43
-3,22
Norte
33,3
29,3
16,3
11,3
-1,26
-2,88
-5,96
-2,96
Nordeste
54,5
46,0
26,2
20,7
-1,69
-2,77
-3,82
-2,65
Sudeste
23,9
15,9
8,1
6,0
-3,98
-3,30
-4,98
-3,77
Sul
25,0
16,3
7,7
5,7
-4,19
-3,70
-4,91
-4,04
Centro-Oeste
36,1
25,3
10,8
8,3
-3,49
-4,19
-4,29
-4,01
1970
1980
2000
2006
1970-1980
1980-2000
2000-2006
1970-2006
Brasil
4,6
5,5
7,1
7,5
1,85
1,31
1,01
1,41
Norte
3,8
4,7
6,3
7,0
2,13
1,41
1,89
1,69
Nordeste
4,0
4,9
6,1
6,8
2,02
1,12
1,74
1,47
Sudeste
5,0
5,8
7,6
8,0
1,61
1,38
0,68
1,33
Sul
4,3
5,4
7,3
7,7
2,25
1,59
0,68
1,62
Centro-Oeste
3,9
5,2
7,2
7,7
2,92
1,60
1,16
1,89
GRFICO 7
GRFICO 8
173
174
GRFICO 9
175
2006
83,2
56,1
75,1
92,0
84,8
79,6
Energia eltrica
1970
47,6
27,3
23,3
68,7
43,1
28,6
2006
97,7
92,0
94,7
99,6
99,3
98,5
Geladeira
1970
26,1
14,9
9,2
39,9
24,6
13,5
2006
89,2
78,2
74,3
96,1
96,6
92,7
Energia
2,02
3,43
3,97
1,03
2,34
3,50
Geladeira
3,48
4,71
5,97
2,47
3,87
5,50
Televiso (cores)
1966
78,0
63,2
60,5
86,8
79,4
74,0
2006
94,8
91,9
91,0
96,7
95,5
94,0
Telefone fixo
1966
30,4
22,3
20,0
34,9
30,4
34,0
2006
53,4
31,6
32,2
64,9
58,2
48,1
Mquina de lavar
1996
35,4
23,4
10,3
44,0
48,8
26,0
2006
42,2
22,7
15,6
52,6
59,2
33,8
Telefone
5,80
3,55
4,88
6,40
6,71
3,53
Mquina
1,77
-0,30
4,24
1,80
1,95
2,66
Computador
Internet
2002
2006
2002
2006
Brasil
16,3
25,5
12,0
19,6
Norte
7,8
12,4
4,8
7,7
Nordeste
7,8
12,9
5,7
9,3
Sudeste
20,5
31,1
15,4
24,7
Sul
19,0
31,9
13,1
24,2
Centro-Oeste
14,6
23,1
10,7
16,7
Fontes: Albuquerque, 2008a; IBGE (PNADs e snteses de indicadores sociais)
Internet
5,03
4,84
5,02
4,84
6,33
4,55
No caso do abastecimento dgua, atendia-se, em 1970, a 32,8% dos domiclios do pas e, em 2006, a 83,2% (crescimento mdio anual de 2,6%). No
Sudeste, este percentual atingiu 92,0% dos domiclios em 2006, e no Sul, 85%.
Houve expressiva reduo das disparidades regionais, com V reduzindo-se de
59,1%, em 1970, para 17,5%, em 2006.
A disponibilidade de energia avanou de 47,6% dos domiclios brasileiros,
em 1970, para 97,7%, em 2006, com aumento de 2,0% anuais. Este percentual
chegou a 99,6% no Sudeste e 99,3% no Sul, com o menor valor, o do Norte,
alcanando 92%. A queda nas desigualdades regionais foi ainda mais expressiva,
com V despencando de 48,8% para 3,5% entre 1970 e 2006.
A presena de geladeira nos domiclios do pas evoluiu nesse mesmo perodo de
26,1% para 89,2%, crescendo em mdia 3,5% ao ano. O maior crescimento ocorreu
no Nordeste (6,0%), seguido pelo Centro-Oeste (5,5%) e Norte (4,7%); o menor,
no Sudeste (2,5%), seguido pelo Sul (3,9%). Houve tambm grande convergncia
176
43. A performance dos telefones fixos, j expressiva, foi, contudo, abafada pelo advento dos telefones mveis
(celulares). Em 2006, 68,8% dos domiclios brasileiros tinham pelo menos um morador com posse deste aparelho.
177
GRFICO 12
Os dados sobre a disponibilidade de computador e acesso internet conformam o terceiro grupo de indicadores (tabela 8, III). Eles revelam vigorosa
expanso, de 4,6% ao ano na dcada 1996-2006 no primeiro caso e de 5% no
segundo. Neste ltimo ano, o nmero de domiclios urbanos com computador
alcanou no Brasil 25,5% (31,9% no Sul e 31,1% no Sudeste). As moradias com
acesso internet eram 19,6%, sendo 24,7% no Sudeste e 24,2% no Sul. Como
costuma ocorrer com os bens de maior valor e mais recente introduo no pas, os
coeficientes de variao, V, para computadores, eram altos e relativamente estveis (43,1% e 42,4%, respectivamente, em 1996 e 2006), e altos, mas levemente
crescentes, no caso da internet (46,3% e 48,4%).
Possuir um computador e acessar de casa a internet so sonhos de consumo
da grande maioria dos brasileiros ainda excludos dessas benesses contemporneas.
Desejo que, a par da reduo que vem ocorrendo nos preos e custos de financiamento, antecipa rpida e abrangente massificao domiciliar da informatizao.
Cabe, contudo, salientar que, embora essenciais incluso digital, as habilidades requeridas para o uso eficaz dessas duas ferramentas, mormente a navegao pela internet, supe educao bsica de qualidade alm de domnio
ao menos razovel da lngua inglesa, hoje cdigo comunicativo indispensvel
sociedade do conhecimento.
178
179
Dez anos depois (1980), graas ao ritmo acelerado com que evoluiu a economia, chegou-se, virtualmente, ao pleno emprego, com taxas de desocupao de
2,2% no Brasil; 1,6%, no Sul; 2,1%, no Sudeste e Centro-Oeste; 2,2%, no Norte; e 2,9%, no Nordeste novamente experimentando a crise cclica das secas.
Em 2000, foi o Sudeste, frente da crise de crescimento, que liderou a desocupao, com taxa de 16,4%, seguido de perto pelo Nordeste (15,9%). Era o
desemprego marcando a questo social do pas do fim do sculo XX.46
Embora tenha decrescido em 2005, a desocupao persistia elevada (9,3%
no Brasil; 10,9% no Sudeste), no obstante a atenuao do crescimento da procura por trabalho, decorrncia do rpido desacelerar da expanso demogrfica.
Os nmeros do desemprego para 2006 foram: Brasil, 8,4%; Sudeste, 9,6%;
Nordeste e Centro-Oeste, 8,3%; Norte, 7,1%; e Sul, 6%.
Tabela 9
1970
1980
1991
2000
2005
2006
Brasil1
9,7
2,2
5,4
15,3
9,3
8,4
Norte2
10,5
2,2
6,9
14,8
7,9
7,1
Nordeste
15,9
2,9
6,5
15,9
9,0
8,3
Sudeste
6,6
2,1
5,5
16,4
10,9
9,6
Sul
6,8
1,6
3,6
12,0
6,1
6,0
11,5
2,1
4,2
13,7
9,6
8,3
Centro-Oeste
Mulheres
Sem CTPS
Brasil1
16,7
11,0
6,4
31,6
51,2
Norte2
18,9
10,2
5,0
43,1
65,2
86,5
Nordeste
15,8
10,8
6,5
46,6
69,5
80,1
Sudeste
19,3
12,6
7,2
25,8
40,2
82,6
Sul
12,3
7,5
4,7
24,2
44,8
77,0
15,3
11,0
6,4
32,0
50,0
83,7
Centro-Oeste
(18-24 anos)
Sem sindicato
81,4
180
181
Brasil*
Norte1*
Nordeste
Sudeste
Sul
Centro-Oeste
1996
840
790
448
1.087
844
890
1997
831
757
426
1.092
842
910
1998
823
734
432
1.083
834
904
1999
761
682
406
987
794
829
2001
774
700
418
990
784
869
2002
755
675
407
960
766
894
2003
700
594
374
886
746
820
2004
706
635
391
870
771
843
2005
737
651
404
910
799
883
2006
795
714
460
973
846
931
Brasil*
Norte**
Nordeste
Sudeste
Sul
Centro-Oeste
-0,55
-1,01
0,26
-1,10
0,02
0,45
Brasil = 100
Discriminao
Brasil*
Norte2
Nordeste
Sudeste
Sul
Centro-Oeste
1996
100,0
94,0
53,3
129,4
100,5
106,0
1997
100,0
91,1
51,3
131,4
101,3
109,5
1998
100,0
89,2
52,5
131,6
101,3
109,8
1999
100,0
89,6
53,4
129,7
104,3
108,9
2001
100,0
90,4
54,0
127,9
101,3
112,3
2002
100,0
89,4
53,9
127,2
101,5
118,4
2003
100,0
84,9
53,4
126,6
106,6
117,1
2004
100,0
89,9
55,4
123,2
109,2
119,4
2005
100,0
88,3
54,8
123,5
108,4
119,8
106,4
117,1
2006
100,0
89,8
57,9
122,4
Fonte: PNAD/IBGE (2006).
Notas: 1 Exclusive reas rurais do Acre, Amap, Amazonas, Par, Rondnia e Roraima.
2
Exclusive reas rurais.
182
O grfico 15 traa a evoluo desse indicador monetrio. Salientem-se os picos de rendimento ocorridos em 1996 para o Brasil e o Norte urbano (os picos do
Nordeste, Sul e Centro-Oeste somente ocorreram em 2006, e o do Sudeste, em
1997), bem como os vales de 2003 (Brasil, Norte urbano, Nordeste, Sul e CentroOeste) e 2004 (Sudeste). Ocorreu discreta convergncia no tempo dos rendimentos
entre as regies, com V reduzindo-se de 26,1%, em 1996, para 22,2%, em 2006.
GRFICO 15
183
1996
2006
Branca
Parda
Preta
6,5
4,5
4,3
Branca
Parda
Preta
Branca
Parda
Preta
8,1
6,2
6,4
2,23
3,26
4,06
Norte2
6,9
5,4
4,8
7,6
6,4
6,0
0,97
1,71
2,26
Nordeste
5,2
3,9
3,1
6,7
5,4
5,7
2,57
3,31
6,28
Sudeste
7,0
5,2
4,8
8,5
6,8
6,8
1,96
2,72
3,54
Sul
6,3
4,4
4,8
7,9
6,2
6,6
2,29
3,49
3,24
6,7
5,1
4,4
8,3
6,8
6,5
2,16
2,92
3,98
Centro-Oeste
II Rendimento mdio mensal das pessoas ocupadas, por sexo (R$ de setembro de 2006)
1996
Discriminao
2006
(B) / (A), %
Mulheres
(B)
589
Homens
(A)
932
Mulheres
(B)
611
1996
2006
Homens
Brasil1
Homens
(A)
1.004
58,7
65,6
-0,74
0,37
Norte2
890
632
809
574
71,0
71,0
-0,95
-0,96
Nordeste
Mulheres
529
323
519
377
61,1
72,6
-0,19
1,56
Sudeste
1.288
774
1.153
739
60,1
64,1
-1,10
-0,46
Sul
1.056
539
1.035
608
51,0
58,7
-0,20
1,21
0,23
1,40
Centro-Oeste
1.053
630
1.077
724
59,8
67,2
Fontes: IBGE, Sntese de indicadores sociais e PNAD (2006).
Notas: 1 Exclusive a populao rural do Acre, Amap, Amazonas, Par, Rondnia e Roraima.
2
Exclusive a populao rural.
184
anos de estudo das pessoas de cor preta supera as de cor parda no Sul, o mesmo
ocorrendo, em 2006, no Brasil, Nordeste e mais uma vez, embora com menor
intensidade do que em 1996 no Sul.
GRFICO 16
Brasil e regies: mdia de anos de estudo, por cor ou raa, 1996 e 2006
(mdia para o total das pessoas por ano=100)
185
No Brasil, a renda mdia feminina em 1996 correspondeu a 58,7% da masculina, evoluindo para 65,6% em 2006. Em termos reais, a renda dos homens decresceu, no perodo, 0,74% ao ano, enquanto a das mulheres cresceu 0,37% anuais.
Entre as regies, a maior valorizao relativa no rendimento das mulheres
ocorreu no Nordeste, onde alcanou, em 2006, 72,6%, do masculino a menor
verificou-se no Sul: 58,7%. Na dcada, o rendimento mdio das mulheres decresceu em termos reais apenas no Norte urbano (0,96% ao ano) e no Sudeste
(0,46%). Cresceu 1,56% anuais no Nordeste, 1,40% no Centro-Oeste e 1,21%
no Sul. A renda dos homens perdeu poder de compra em todas as regies, exceto
no Centro-Oeste, onde cresceu apenas 0,23% anuais.
Por baixo do vu de discriminao de rendimentos por gnero com clara
tendncia atenuao no Brasil como um todo, despontam alguns comportamentos surpreendentes. Por um lado, a conjugao de desocupao menor das
mulheres, seguida de rendimentos masculinos sistematicamente superiores e crescimento real relativamente maior da renda feminina, sugere que estaria havendo
no mercado de trabalho brasileiro substituio de trabalho masculino por feminino. Por outro, em 2006, na regio de menor nvel de renda (Nordeste) as rendas
mdias masculina e feminina correspondiam a 55,7% e 61,7%, respectivamente,
da brasileira, sendo as mulheres relativamente mais bem remuneradas do que os
homens. O contrrio ocorria no mesmo ano nas duas regies mais desenvolvidas
do pas: no Sudeste (renda mdia masculina 23,7% maior que a brasileira; renda
feminina, 20,9% maior) e no Sul (11% e -0,5%, respectivamente).
O ltimo conjunto de barreiras igualao de oportunidades examinado diz
respeito s desigualdades de renda e pobreza extrema.
A tabela 15, I apresenta, para o Brasil e regies, os rendimentos mdios dos
40% mais pobres e 10% mais ricos da populao ocupada, a preos constantes,
para 1996 e 2006. Note-se que, no pas, o rendimento dos 10% mais ricos, em
1996, era 23,1 vezes o rendimento dos 40% mais pobres em 2006, 18,2 vezes.
Como redues semelhantes ocorreram em todas as regies (grfico 18),
pode-se afirmar que, por esse critrio, houve ampla e significativa melhoria na
distribuio de renda.48
48. Nada assegura que essa melhoria como visto, em grande medida associada a transferncias pblicas de renda
aos mais pobres que estariam se abeirando de seus limites tenha ocorrido com a mesma intensidade em 2007 e
continue acontecendo neste e nos prximos anos..
186
Tabela 15
2006
40% mais
pobres
(A)
10% mais
ricos
(B)
40% mais
pobres
(A)
10% mais
ricos
(B)
1996
Brasil1
116,8
2.702,8
146,9
2.678,4
23,1
Norte2
100,7
2.115,2
113,6
1.714,5
21,0
Nordeste
64,3
1.586,4
85,0
1.712,5
Sudeste
167,0
3.192,3
201,4
Sul
149,8
2.745,9
Centro-Oeste
123,6
2.785,6
Discriminao
Variao mdia
anual, 1996-2006 (%)
(B)/(A)
2006
(A)
(B)
18,2
2,32
-0,09
15,1
1,21
-2,08
24,7
20,1
2,83
0,77
3.101,5
19,1
15,4
1,89
-0,29
208,9
2.803,3
18,3
13,4
3,38
0,21
168,9
3.132,8
22,5
18,6
3,17
1,18
Nmero (mil)
Participao (%)
Proporo (%)
1995
2005
1995
2005
1995
2005
15.355
11.995
100,00
100,00
10,40
6,76
833
786
5,42
6,56
12,26
7,01
Nordeste
8.836
6.535
57,54
54,48
20,59
12,99
Sudeste
3.861
3.326
25,15
27,73
5,95
4,35
Sul
1.163
768
7,57
6,40
5,08
2,89
663
580
4,31
4,83
6,53
4,49
Norte2
Centro-Oeste
Fontes: Snteses de indicadores sociais/IBGE (1996; 2006); Rocha (2006, PNADS tabulaes especiais).
Observe-se, porm, que tal fato ocorreu numa dcada de estagnao dos
rendimentos das pessoas (tabela 10), estagnao que se espelha no grfico 15. No
caso do Brasil, houve, na dcada, crescimento mdio anual de 2,3% nos rendimentos dos 40% mais pobres, mas declnio de 0,1% ao ano na renda dos 10%
mais ricos. Houve tambm aumentos nos rendimentos dos 40% mais pobres
em todas as regies, porm decrscimos importantes na renda dos 10% mais
ricos no Norte urbano (2,1% ao ano) e no Sudeste (0,29%), alm de aumentos,
muito menores do que os ocorridos com os rendimentos dos 40% mais pobres,
no Sul (0,21%) e no Nordeste (0,77%). O Centro-Oeste, cuja economia, impulsionada pelo agronegcio, cresceu mais (crescimento do PIB de 6,5% ao ano,
no perodo)49 foi a honrosa exceo, exibindo avano mdio de 1,18% ao ano na
renda dos 10% mais ricos e 3,2% na dos 40% mais pobres.
Vistos em conjunto, os dados apresentados estariam a dizer que o baixo
crescimento da dcada 1996-2006 no gerou espao de manobra suficiente a
49. Cf. Albuquerque, 2008b..
187
Brasil e regies: relao entre as rendas dos 40% mais pobres (A) e
10% mais ricos (B)
188
Captulo 7
1 Introduo
Nas sociedades conhecidas, em especial nas liberais, parece ser regra o fato de ao
surgirem novas oportunidades, outras, por sua vez, desaparecerem. No que
novos tempos sejam apenas novos. Nem que nada possa ser feito ou que tudo
possa ser feito. No reino das relatividades, muito se pode fazer, desde que se saiba
gerar e gerir oportunidades, nas circunstncias dadas. Por isso mesmo, alguns pases avanaram muito, enquanto outros andam devagar, tornando-se a pergunta
sobre o porqu disso uma obsesso constante, em especial por parte das agncias
de desenvolvimento ou similares.
Agncias de desenvolvimento ou similares tm buscado, de maneira obsessiva, respostas para uma intrigante questo: por que enquanto alguns pases
avanaram muito, outros andaram ao devagar?
No Relatrio Anual de 2005, o Banco Mundial (THE WORLD BANK,
2005) dedica muitas pginas ao questionamento sobre os motivos pelos quais
alguns pases funcionam e outros tantos, no, nos vrios cenrios do desenvolvimento global.
Desde logo, preciso discriminar o que se entende por desenvolvimento, havendo a grandes divergncias entre os conceitos percebidos pelo Banco
Mundial que, mesmo dizendo o contrrio, entende o desenvolvimento quase que apenas como crescimento ou gerao de renda , e pelo Programa das
Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD), da Organizao das Naes
Unidas (ONU) (UNDP, 1990-2007), que, introduzindo o Relatrio do Desenvolvimento Humano, anual desde 1990, notabilizou-se por alargar a noo de
desenvolvimento expressivamente, muito alm do mero crescimento (UNITED
NATIONS, 2005).
Ao usar no Relatrio de 2005 a noo de inequality predicament, que poderia ser traduzida, com alguma picardia, como maldio/sina da desigualdade, a
ONU j insinuava distncia considervel da viso do Banco Mundial, este ainda
fortemente postado como apologia liberal ortodoxa (CAUFIELD, 1998).
190
Entre ns, essa apologia tardia pode ser vista no livro de Ioschpe (2004),
sobre educao e desenvolvimento, que reduz a importncia da educao/desenvolvimento gerao/melhoria de renda (numa anlise primria de regresso), e
afirma que mais de 80% da renda explicada por anos de estudo. Tomar educao por anos de estudo , por sua vez, muito temerrio facilmente algum, entre
ns, tem oito ou nove anos de estudo e aprendeu muito pouco ou mesmo quase
nada , ainda que til/ftil metodologicamente. Por esta razo quantitativista,
Souza (2004) no teve pudor de qualificar seus oito anos de ministro da Educao
como revoluo gerenciada, sem ter ocorrido melhoria qualitativa da educao
bsica, segundo dados do prprio ministrio, conforme adiante (Sistema de Avaliao da Educao Bsica SAEB).
Pretende-se, neste trabalho, abordar alguns desafios da gerao de oportunidades, partindo do questionamento da noo de oportunidades, hoje turbinada
pela expectativa das novas habilidades do sculo XXI e novas alfabetizaes,
todas inseridas no sistema educacional ou muito prximas dele. Privilegio aqui
a perspectiva educacional, no por ser nica, nem necessariamente superior, mas
por estar na berlinda mais do que outras, tambm no discurso liberal, ainda que
neste ltimo, na prtica, assistncia seja, de longe, preferida. Tambm por isso
importante inquirir que tipo de oportunidade gerado pela assistncia, visto
que esta, aos poucos, vai tomando conta da cena da assim dita poltica social,
deixando outras, uma vez tidas como mais estratgicas (educao, emprego, sade, cidadania etc.), na sombra e na sobra. Apesar de todos os gargalos vigentes e,
em especial, da dificuldade de produzir polticas autnomas de desenvolvimento
no seio da globalizao compulsria (OLIVEIRA e RIZEK, 2007), vale afirmar
que bem possvel avanar na rota do desenvolvimento, dependendo este feito, complexssimo, de composies hbridas de condies objetivas (situao e
potencialidade econmica, populao, geopoltica, recursos naturais, parques e
plantas industriais etc.) e subjetivas (cidadania, qualidade poltica da populao,
qualidade da democracia, produo prpria de cincia e tecnologia etc.). Como
as ditas condies objetivas so mais fceis de manipular metodologicamente, e
mais prximas sensivelmente, acabam tornando-se mais bem tratadas e mesmo
preferidas. Sob tal tica, garantir uma renda mensal ao pobre parece mais efetivo,
visvel, palpvel do que lhe contar uma estria sobre a importncia da qualidade
da educao e da cidadania...
2 Oportunidade
Como todo conceito mais complexo, no se vai dar conta dele formalmente.
Bastaria lembrar a discusso do PNUD sobre desenvolvimento como oportunidade, cujo mrito no se poderia negar, mas que, por outra parte, no alcanou
desvincular de maneira mais ntida e acreditada do economicismo. As virtudes
191
polticas do desenvolvimento, que acenam para a relevncia da cidadania em especial, cedem presso compulsria globalizada do crescimento. O Brasil no deixa
de ser exemplo tpico. Advindo este atual governo de Luiz Incio Lula da Silva,
que tinha, entre outras promessas, um tom de desenvolvimento esquerda, encontrou seu maior xito, de longe, na conduo ortodoxa da poltica econmica
direita, pragmtica ao extremo no concerto globalizado, deixando para trs outros
horizontes, em especial algo mais prximo do que seria redistribuio de renda,
no apenas distribuio (DEMO, 2003; 2007). Mesmo sob o reconhecimento
cada vez mais altissonante dos riscos ambientais do crescimento, crescer, como
diria o governador de Mato Grosso, Blairo Maggi, a nica sada, mesmo que
isso implique destruir toda a floresta. Destarte, o Ministrio do Meio Ambiente
(MMA) no poderia ser ministrio de primeira linha, assim como o Ministrio do
Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS), que preside o Bolsa Famlia,
tem muito maior visibilidade poltica do que o da Educao. Uma das perguntas
nesta discusso precisamente esta: por que propostas assistenciais ganham tanta
prevalncia, revelia de discursos anteriores voltados para a cidadania?
Olhando bem, o Bolsa Famlia programa nitidamente tecnocrtico, forjado nos gabinetes de Braslia por tcnicos iluminados e soberanos, que nunca preveem qualquer tipo de participao da populao atendida, a no ser ir
escola, frequentar posto de sade e votar no governo. A populao apenas
beneficiria. Ainda que se procure ir alm disso no programa, nomeadamente vinculando-o a outras polticas mais estruturais como educao e sade, o
acesso educao fundamental e a postos de sade/hospitais pblicos de tal
modo precrio que seu efeito pode ser at mesmo nulo. No se questiona aqui o
valor assistencial do programa, pois corresponde ao direito de sobrevivncia que
qualquer democracia deve reconhecer. Este tipo de incluso, ainda que demasiado insuficiente, j detm valor muito expressivo, que seria pernstico depreciar.
Na prtica, porm, o programa contratou os pobres por remunerao irrisria
como seus funcionrios pblicos, num gesto de tutela e acomodao precria,
mesmo que assim no se veja formalmente. Esta assistncia, que, na tendncia comum, seria provisria, tem tudo para se tornar permanente, uma vez que, no
desbordando o valor assistencial, nele se esgota e se perverte. Oferece-se a uma
oportunidade, indubitavelmente, mas oportunidade oferecida, no conquistada ou construda pelo prprio interessado. Por isso, a incluso que ocorre marginal. Como diriam Rizek (2007), Bello (2007) e Telles (2007), o programa, longe
de dar conta da pobreza, faz apenas gesto da pobreza, algo que OConnor
(2001), analisando a pesquisa da pobreza, j assinalava, quando propunha que
os pobres persistem em ser apenas objeto de estudo, muito interessante para
pesquisadores, mas algo incuo para o confronto com a pobreza que tenha o
pobre como protagonista central (GOHN, 2005). Sem banalizar esta invectiva
dificilmente o pobre ser um dia pesquisador da pobreza , cabe reconhecer
192
193
194
programa que no faz parte da estrutura econmica qualquer governante poderia futuramente suprimi-lo , o alargamento das aposentadorias mnimas dos
idosos passaria a fazer parte da Previdncia naturalmente.
Em segundo lugar, ignora-se a luta poltica feroz que cerca a produo e,
principalmente, a apropriao da renda disponvel, em especial no contexto liberal. Bastaria lembrar que a renda de cidadania bandeira eterna do senador
Eduardo Suplicy (SUPLICY, 2002) foi uma vez calculada em mais de dois salrios mnimos. No governo Cristovam Buarque, no Distrito Federal, esta transferncia ficou em um salrio mnimo, valor considerado, poca, muito elevado.
No entanto, quando o governo Fernando Henrique Cardoso (FHC) instituiu o
programa de transferncia de renda para as famlias mais pobres, o patamar inicial
foi de R$ 15,00, podendo-se elevar a R$ 45,00 no caso de mais de trs filhos.
Aparece a, drasticamente, a luta poltica nos bastidores da apropriao da renda.
Foi, por isso, notvel o esforo do atual governo de fazer subir significativamente
tais valores, tornando o programa de alcance generalizado e detendo nisso inegveis virtudes assistenciais. H que se levar em conta que no existe renda propriamente disponvel. Est integralmente apropriada na prpria estruturao
do sistema produtivo e na sua vinculao visceral com o Estado. Destinar valores
significativos para as populaes marginalizadas confronto declarado, no s
porque iniciativa peregrina em nossa histria uma das mais marcadas por
processos lancinantes de concentrao de renda , mas, principalmente, porque
extremamente desigual. Este reconhecimento curva-se, em parte, ao Programa
Bolsa Famlia, porque, se esperssemos pelo protagonismo dos pobres, no aconteceria. Seria mister a interveno de um governo mais claramente comprometido
com os marginalizados. Este mrito inegvel, porm, limitado, porque tende
a se reduzir face assistencial e, assim procedendo, resvala rapidamente para o
assistencialismo.
Em terceiro lugar, ignora-se o contexto neoliberal dessa poltica social, no
apenas porque se trata de sociedade capitalista perifrica, mas, principalmente,
porque distribuir renda gesto perfeitamente digervel, tendo em vista que se
trata de acomodar conflitos sociais com custos pequenos, e no propriamente
de resolv-los (OLIVEIRA e RIZEK, 2007). De um lado, aparece a euforia assistencial sombra da expectativa muito ingnua de que o Estado garantidor
da cidadania logo em um Estado capitalista perifrico! De outro, a esperteza
neoliberal de decantar capacidade de distribuir renda, desde que seja marginal.
esta a incluso de que o sistema liberal capaz: incluir na margem, nunca no centro
do sistema. De fato, os pobres includos no Bolsa Famlia desfrutam de certa incluso, em especial, de poder alimentar-se melhor, algo de suma relevncia e estritamente um direito democrtico. Mas esto na margem, j dentro, mas quase fora.
Ademais, torna-se cada vez mais comum o discurso liberal/assistencial de que,
195
196
197
vises que sabem realar faces aparentemente menos teis, como dimenses da
arte, da poesia, da literatura, da tica etc. Existe reconhecimento espraiado de que
o ensino fundamental, por exemplo, no tem como norte o mercado, mas apenas
uma propedutica para a vida, ainda que inclua naturalmente o mercado.
A relao com o mercado aguou-se recentemente com a nova fase produtiva do capitalismo, na qual se ressalta a mais-valia relativa com base em cincia
e tecnologia. Conhecimento como capital penetrou profundamente nas dinmicas produtivas, ultrapassando o contexto da revoluo industrial para privilegiar maneiras imateriais de produo, em especial a qualidade dos servios e
do consumo (GORZ, 2005; RIFKIN, 2000). Tecnologias da Informao e Comunicao (TICs) dominam esta cena, colocando na berlinda habilidades mais
exigentes e elevadas, intelectualmente falando, numa evoluo to rpida quanto
sempre incompleta (PINK, 2005). No comeo da dcada dos 1990, celebrou-se
o compadrio entre educao e conhecimento, de um lado, e transformao produtiva, de outro lado (CEPAL, 1992; CEPAL e OREALC, 1992), embora logo
se tornasse clara a tendncia subserviente da educao e do conhecimento. So
motores principais, mas no a razo de ser. Ainda assim, esta recproca implicao
foi fenmeno notvel, por mais que o realce permanecesse apenas na qualidade
formal, evitando-se a qualidade poltica. Ou seja, as novas dinmicas produtivas
apreciam trabalhadores que sabem pensar formalmente bem, desde que evitem pensar
politicamente bem, desvelando que o abuso da ideologia no discurso pedaggico no
muito diferente daquele da ortodoxia neoliberal. Tornou-se, ento, fato geralmente
admitido que qualidade da educao faz parte da qualidade da produo. Este
discurso exprime, com clareza meridiana, o papel funcional da educao, como
sempre, mas, o que era antes muitas vezes enfeite desejvel, agora condio
produtiva. Mesmo procurando obscurecer a qualidade poltica, a produtividade
neoliberal acaba deixando-a passar pela porta da qualidade formal, porquanto
impraticvel compartimentar dessa forma a cabea do trabalhador que sabe pensar. Consequncia disso que as empresas mais avanadas exigem de seus trabalhadores aprendizagem permanente, vista como capital intelectual imprescindvel
produtividade e competitividade.
Isso posto, torna-se ainda mais difcil compreender a irrelevncia prtica com
que tratada a educao em nosso meio. Ainda que se cuide de progressos quantitativos por exemplo, da escolaridade quase plena, do acesso ampliado ao ensino
mdio e ao ensino superior , no se tem qualquer apreo qualidade educacional. Isto comea com a educao infantil, ainda relegada a segundo plano, quando seria o melhor arranque, por mais que se contem avanos considerveis. A elite
sempre a teve, porque sabe, entre outras coisas, de sua incidncia na progresso escolar posterior, do que em geral segue a obrigatoriedade prtica de alfabetizar no
pr-escolar. O indicador mais ntido desta irrelevncia est ainda na distino, em si
198
superada na Lei de Diretrizes e Bases (LDB), entre creche e pr-escola, cujos patronos
so distintos e muitas vezes beligerantes: assistncia social para creche, educao para
pr-escolar. revelia desta querela inglria, no padece dvida de que o maior e
o melhor investimento educacional a educao infantil, pela razo simples de
que todo comeo estratgico. No o caso desconhecer que educao infantil
vista, por muitos pais, como oportunidade de guarda dos filhos enquanto eles
trabalham, e, por muitos professores, como mera prvia do ensino fundamental;
mas isto, olhando bem, s a enaltece ainda mais.
Faz parte desse imbrglio j tradicional o discurso da prioridade da educao para o desenvolvimento, conhecido pelo menos desde Ruy Barbosa, cujos
discursos parecem feitos para hoje. No passa, porm, de prioridade verbal, na
ponta da lngua de todo poltico. A prpria reserva constitucional de 18% do
oramento federal (25% nos estados e municpios) tambm retrica, porque,
todo ano, aprova-se a emenda que permite ao governo usar com liberdade certa
parte. Embora tambm tenham ocorrido avanos importantes por exemplo, o
Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental (FUNDEF),
que virou Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e de
Valorizao dos Profissionais da Educao (FUNDEB) , persiste um marasmo
asfixiante, que se pode apreender tambm em diatribes acadmicas marcadas por
futilidade gritante, como a teoria dos ciclos e da alfabetizao em trs anos, tal
qual aparece no ndice de Desenvolvimento da Educao Bsica (IDEB), obtido
na relao entre o que se teria aprendido e o tempo gasto para tanto, lanado
em abril de 2007. A teoria dos ciclos, de sabor esquerdista inconfundvel, maneja
sugestes relevantes, como saber partir do aluno, respeitar sua cultura e ritmo,
no reprovar toda pesquisa mostra que reprovar no contribui para a aprendizagem (PARO, 2001) , mas, tomando pobreza como ponto de partida e de
chegada, tornou-se teoria pobre para o pobre, medida que rebaixa a oferta ao
tamanho da pobreza. No existe, a rigor, nenhuma teoria que afirme serem necessrios at trs anos para uma criana se alfabetizar, mesmo muito pobre. Embora
este tempo seja objeto natural de polmica por exemplo, Grossi (2004) sugere
apenas trs meses , no haveria razo para ultrapassar um ano, como ocorre com
qualquer criana no pobre (IRIZAGA, 2002). O aluno pobre no precisa de
compaixo, mas da mesma oportunidade, sem falar que consegue aprender naturalmente, visto que dotado est do mesmo equipamento mental. A progresso
continuada, estabelecida na LDB, torna-se progresso automtica, redundando
no disparate reiteradamente colocado a pblico: nossos alunos que chegam ao fim
do ensino fundamental conseguem ler, mas no sabem o que leem. Num sentido bem
estrito, continuam analfabetos. A teoria dos ciclos o tipo de teoria que vitimiza
seu teorizados, carecendo de reviso urgente e radical (MAINARDES, 2007).
Como no se trata mais de reprovar, h que ocorrer progresso continuada, por
obra da qualidade da aprendizagem, no da fraude docente.
199
No entanto, entre ns, aprender coincide com ter aula, e assim est exarado
na LDB, quando se estaturam os duzentos dias letivos.1 Confundiu-se, apressadamente, aula com aprendizagem, reproduzindo um dos esteretipos mais triviais da
organizao escolar e universitria, no s no professor, mas igualmente nos pais:
estes medem a aprendizagem de seus filhos pelas aulas e se irritam quando, por
alguma razo, no h aula. Est-se agora introduzindo o nono ano no ensino fundamental, sob a mesma alegao: se os alunos tiverem mais aulas, vo aprender mais.
Quando se faz greve na escola ou na universidade, suspendem-se as aulas, como se
aula fosse o cerne da escola e da universidade. Quando a greve termina, repemse as aulas, mesmo que isso seja efetivado de modo sempre canhestro. A noo de
escola de tempo integral est, em geral, atrelada expectativa de maior tempo de
aula ou, pelo menos, de maior tempo de permanncia na escola. Estudar, aprender
no o sentido central, mas ter aula.
Pode, porm, no ocorrer que aumentar aula signifique melhor aproveitamento, e isso insinuam dados do Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Ansio Teixeira (INEP) (SAEB), surpreendente e ironicamente, como
se observa na tabela 1.
Tabela 1
M2
1995
1997
1999
2001
2003
2005
188,3
-1.8
-15.8
-5.6
4.3
2.9 (172,3)
4a srie EF1
8a srie EF
256,1
-6.1
-17.1
2.3
-3.2
-0.1 (231,9)
3a srie EM1
290,0
-6.1
-17.3
-4.3
4.4
-9.1 (257,6)
4a srie EF
190,6
0.2
-9.8
-4.7
0.8
5.3 (182,4)
8a srie EF
253,2
-3.2
-3.6
-3.0
1.6
-5.5 (239,5)
3a srie EM
281,9
6.8
-8.4
-3.6
2.0
-7.4 (271,3)
Fonte: INEP/MEC
Notas: 1 EF: ensino fundamental; EM: ensino mdio.
2
LP: lngua portuguesa; M: matemtica.
Obs.: Mdia esperada para a quarta srie: 200 pontos; para a oitava srie: 300 pontos; para a terceira srie do ensino mdio:
350 pontos.
Essa srie histrica de seis pontos no tempo indica que o rendimento escolar
est decaindo desde 1995, tendo ocorrido uma recuperao tmida e ambgua em
2003. Advindo os dados de 2005, soaram como ducha de gua fria: em especial na
terceira srie do ensino mdio e na oitava srie do ensino fundamental ocorreram
quedas acentuadas. Em 1997, foram introduzidos os duzentos dias letivos e, no
lapso entre 1997 e 1999, nota-se a maior queda, particularmente com referncia
lngua portuguesa: na quarta srie, a queda foi de 15,8 pontos; na oitava srie,
1. A LDB d conta de duzentos dias de efetivo trabalho escolar (Art. 24, I), um termo que admitiria outras interpretaes para alm de apenas aula. Mas, nos conselhos de Educao (Nacional, estaduais e municipais), a tendncia
sempre entender como aula.
200
201
Tabela 2
Muito crtico
Crtico
Intermedirio
Adequado
36,7
40,1
22,0
49,8
34,7
62,3
39,7
41,9
63,8
39,7
55,2
24,3
4,8
6,4
9,3
3,3
6,2
6,9
A mensagem maior, entretanto, dessas duas tabelas (em especial a da tabela 1),
que, pelo andar da carruagem, mantendo-se a atual didtica instrucionista na
escola, o resultado persistir em queda. Impressiona o dilogo de surdos que se
instalou: enquanto, de um lado, a escola tende a reprovar menos, do que seguiria
que o aluno estaria aprendendo melhor, de outro, os dados do Ministrio da
Educao (MEC) asseguram que o aluno estaria, persistentemente, aprendendo
menos. O IDEB, por isso, no usa dados da escola, mas da Prova-Brasil, controlados pelo MEC. A progresso automtica tornou-se regra, tambm porque
permite evitar a avaliao, algo que, em geral, os professores detestam (DEMO,
2004; UNESCO, 2004). Ainda que se devam tomar os dados com cautela pois
so modos de interpretar, reconstruir, no simplesmente de retratar a realidade
(BESSON, 1995; DEMO, 2006) , no seu conjunto nos induzem a sacar vrias
consequncias fundamentais, entre elas as resumidas a seguir.
1. A proposta vigente escolar est falida porque instrucionista visceralmente;
no se interessa pela aprendizagem do aluno, baseando-se em transmisso
de contedos em geral arcaicos, reproduzidos, repassados como cpia e para
serem copiados; no faria sentido aprimorar esst modelo; urge super-lo.
2. No cabe investir na aula instrucionista porque no recebe qualquer apoio
de teorias mais atualizadas de aprendizagem; aumentar aula equvoco
notrio; urgente aumentar a aprendizagem e esta orienta-se por parmetros muito diversos, de teor autorreferente, reconstrutivo, interpretativo.
3. imprprio o ambiente de vestibular que ainda predomina nas escolas
e universidades, focado no domnio repassado de contedos, sempre encurtados, facilitados, exigindo o mnimo de esforo de pesquisa e elaborao por parte do aluno; no mesmo tom, preciso afastar a cultura da
apostila, pois, vindo pronta, sugere ao professor apenas repass-la e, ao
aluno, engoli-la; apostila s pode ser material de estudo, pesquisa, elaborao, no de cpia.
202
203
Tabela 3
1995
1997
1999
2001
2003
2005
284,0
307,5
263,1
316,7
256,6
287,9
294,8
309,0
290,3
318,7
285,0
334,4
-12,4
10,4
-5,0
-8,8
-3,7
20,6
-22,9
12,8
-2,5
5,2
-5,1
-14,8
-15,0
-12,1
-18,0
-9,2
-10,5
-20,9
-10,7
-10,4
-19,7
-9,1
-19,1
3,8
-3,6
3,8
2,2
5,3
-3,1
3,0
-3,8
7,0
-4,2
2,1
-0,6
1,2
-3,8
4,6
2,7
-4,0
6,0
11,7
4,3
1,3
5,1
8,3
-0,1
1,2
-8,3 (248,7)
-7,3 (306,9)
-8,9 (236,1)
-1,5 (298,5)
-8,2 (237,1)
-3,2 (299,1)
-8,3 (253,4)
-9,3 (310,4)
-4,1 (264,9)
-10,5 (310,6)
-8,6 (251,5)
-8,3 (309,9)
No caso de lngua portuguesa (tabela 3), para o pas como um todo, a srie
histrica sugere que a escola pblica caiu de 284,0 pontos em proficincia em 1995
e para 248,7 pontos em 2005, enquanto a particular se manteve no mesmo patamar aproximado. Ainda assim, como trabalha com a elite do pas, o desempenho
da escola particular tambm muito insatisfatrio. Nas regies, a escola pblica
sempre mostra tendncia de queda ao longo do tempo, mas h quedas notveis
no sistema particular, em especial no Centro-Oeste: em 1995, a proficincia atingia 334,4 pontos, mas, em 2005, apenas 309,9 pontos. Notavelmente, o Nordeste
apresentava a melhor evoluo: de 287,9 pontos em 1995 para 299,1 em 2005.
Tabela 4
1995
1997
1999
2001
2003
2005
Brasil pblico
Brasil particular
Norte pblico
Norte particular
Nordeste pblico
Nordeste particular
Sudeste pblico
Sudeste particular
Sul pblico
Sul particular
Centro-Oeste pblico
Centro-Oeste particular
Fonte: INEP/MEC.
272,1
307,2
250,8
308,7
251,1
288,2
280,5
306,1
279,5
324,3
270,3
346,2
-1,0
30,4
9,8
-5,1
7,7
46,5
-12,9
29,7
15,0
29,5
11,8
-2,4
-3,2
-7,8
-13,1
2,3
-6,5
-26,1
3,8
0,7
-10,3
-7,9
-5,8
-8,7
-3,2
8,8
1,0
15,6
0,2
6,8
-4,3
12,4
-1,8
0,2
-4,0
14,5
1,2
1,9
1,9
-1,9
0,2
9,1
3,8
-2,3
3,6
7,9
-7,6
-0,9
-5,9 (260,0)
-7,2 (333,3)
-6,8 (243,6)
-6,4 (313,3)
-5,1 (247,6)
-5,2 (319,3)
-6,4 (264,5)
-7,0 (339,6)
-3,3 (282,7)
-11,8 (342,2)
-3,5 (261,2)
-10,2 (338,5)
204
205
(sabtico ou outros procedimentos), exigindo-se produo sistemtica; inventouse, no MEC, uma instituio que cuida da qualificao docente, a Coordenao
de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior (Capes); pede-se dedicao exclusiva a uma nica instituio; espera-se que o docente se torne autor, porque
s autores poderiam dar aula; e assim por diante. Nesse sentido, sempre existiu uma poltica de formao docente superior, ainda que se possam apontar a
muitos problemas de ineficincia, sinecura, isolamento e tambm instrucionismo
(DEMO, 2004b). Nunca existiu, porm, este tipo de poltica com respeito
formao docente bsica. O docente bsico ainda se orienta por meios-tempos
de atividade, acumulando, por vezes, trs meios-tempos ao dia, gastando-se em
dar aula instrucionista, sem se manter atualizado. Marcantemente, como os professores no aprenderam a estudar na faculdade, no estudam, no leem, nem se
renovam, exaurindo-se na rotina escolar.
Parte desse problema pode ser visualizada na tabela 5, que se refere ao salrio
mdio dos professores de educao bsica padronizado para 40 horas semanais.
Tabela 5
Unidade da Federao
2006
2006=100
Distrito Federal
3.371
100
Santa Catarina
Rio de Janeiro
2.108
63
Gois
Sergipe
2.012
60
Minas Gerais
Roraima
1.790
53
Esprito Santo
So Paulo
1.767
52
Par
Amap
1.747
52
Rio Grande do Norte
Acre
1.597
47
Maranho
Mato Grosso do Sul
1.508
45
Piau
Paran
1.483
44
Tocantins
Rio Grande do Sul
1.415
42
Bahia
Rondnia
1.395
41
Alagoas
BRASIL
1.369
41
Paraba
Mato Grosso
1.291
38
Cear
Amazonas
1.274
37
Pernambuco
Fonte: PNAD/IBGE. Tabulao: INEP/MEC.
Obs.: Renda do trabalho principal padronizada para 40 horas semanais.
2006
2006=100
1.274
1.165
1.119
1.068
1.046
1.018
1.013
1.008
986
957
955
906
866
831
37
35
33
32
31
30
30
30
29
28
28
27
25
24
206
207
Tabela 6
Habitualmente
Ocasionalmente
Alguma vez no
passado
Nunca
13.4
40.8
5.5
7.2
16.0
6.6
3.8
1.1
3.5
11.2
23.9
25.6
18.9
26.0
21.8
14.0
18.2
8.0
8.5
18.1
19.7
13.8
15.5
19.3
12.6
11.9
12.4
8.2
11.1
12.8
43.0
19.8
60.1
47.4
49.6
67.5
65.6
82.8
76.9
57.9
208
Entre as novidades do sculo XXI por mais que a virada do milnio seja apenas
metfora til e, em geral, ftil , contam-se agora as novas alfabetizaes, por
condicionarem profundamente as oportunidades das pessoas e sociedades. No
basta saber ler, escrever e contar. Isso mero pressuposto, tambm porque a criana lida com o computador antes de ler. Como diz Prensky (2001; 2006), criana
nativa; ns somos imigrantes. A nova gerao digital (TAPSCOTT, 1998)
e vive na galxia da internet (CASTELLS, 2003). O que mais tem chamado
ateno dos analistas que pretendem manter o senso crtico o estilo de mudana capitaneado por uma infraestrutura tecnolgica, tornando-a tanto mais compulsria. Ainda que buscando evitar o determinismo tecnolgico (DIJK, 2005;
WARSCHAUER, 2003), no se escapa de reconhecer que novas alfabetizaes se
impem, empurrando a escola para um canto ultrapassado da histria presente.
Se, no futuro, todas as crianas tero de usar computador em suas vidas, no s
no mercado, faria pouco sentido no alfabetiz-las com computador, at porque
elas mesmas o fazem, fora da escola.
Surgem, ao mesmo tempo, novas linguagens (DEMO, 2007), que desbordam os padres tradicionais do texto impresso, incluindo, fortemente, a dinmica
da imagem (KRESS e LEEUWEN, 2001; GEE, 2003; 2004), a exemplo dos
bons jogos eletrnicos (GEE, 2007). Nessa discusso, diz-se do texto impresso
tradicional ser pea pretensamente completa e rigidamente ordenada (de cima
2. Ver pesquisa anunciada no jornal O Estado de So Paulo (28/05/2008, p. A18): aluno l 1,7 livro ao ano por vontade prpria; do total dos alunos, 46% afirmaram que no frequentam biblioteca.
3. Cf. www.ipm.org.br
209
para baixo, da esquerda para a direita, palavra por palavra, linha por linha, pargrafo por pargrafo, pgina por pgina), lembrando a crtica de Foucault (2000)
sobre a ordem do discurso. Por outra parte, o texto, no qual predomina a imagem, torna-se fluido, dinmico, no hierrquico, sem centro e sem ordem predeterminada, multimodal, permitindo manipulao de autorias diferenciadas
e, muitas vezes, indeterminadas. A prpria noo de autoria torna-se ainda mais
ambgua com os textos colaborativos da plataforma wiki, por exemplo, entrando
em cena a noo de remix que os internautas usam para designar seus produtos
virtuais (WEINBERGER, 2007). A rigor, no existe ideia original, tendo em vista que no somos estritamente originais na natureza. Somos tipicamente produto
do processo evolucionrio, o que nos coloca como simples elo de uma cadeia que
nos precede e sucede, to descartvel quanto qualquer elo. De um lado, possumos alguma originalidade, naquilo em que somos dinmica individual, subjetiva,
nisso irrepetvel. De outro, somos dinmica comum, coletiva, dentro da biodiversidade. Estudando a ambiguidade da representao humana que se repete e
se recria incessantemente, Cope e Kalantzis (2000, p. 205) assim se expressam:
A amplitude e complexidade dos recursos representacionais disposio de uma
pessoa so tais que toda representao invariavelmente nica e hbrida.
Preparar a criana para a vida, muito alm do mercado, exige bem mais
do que aquilo que a escola atual prope. Entre as novas alfabetizaes aparecem a fluncia digital, um termo que assinala que se trata de novas linguagens
(tecnologia como linguagem), implicando saber lidar com o computador, no
apenas fisicamente como mquina manipulvel, mas, acima de tudo, saber sacar
dele oportunidades renovadas de aprendizagem. Em que pese o risco do plgio e
do uso inconsequente, inclusive da informao excessiva que desinforma, vai se
consolidando a expectativa de que aprendizagem virtual ser modo expressivo
do mundo da aprendizagem, impondo escola e a seus professores transformaes radicais. Certamente, as novas tecnologias so ambguas: servem para o bem
e para o mal, sem falar no contexto neoliberal de sua produo e ideologia de
consumo. Entretanto, como alguns analistas sugerem, esta ambiguidade foi mais
exacerbada nas primeiras fases, naquelas em que as pessoas eram meros usurios,
consumidores, aplicadores, em posio relativamente passiva. Advindo a web 2.0,
tem-se disposio uma infraestrutura tecnolgica que faculta autoria, tendo
em vista o fato de seu manuseio no poder mais ser feito apenas passivamente.
Para lidar com blog ou wiki, imprescindvel fazer texto individual e/ou coletivo (SOLOMON e SCHRUM, 2007; STAUFFER, 2008; VOSSEN e HAGEMANN, 2007). Crianas tornam-se autoras de textos multimodais rapidamente,4
tornando-se a escola, para elas, referncia tendencialmente caduca (WARLICK,
4. Consta que milhares delas, nos Estados Unidos, criam fico de Harry Potter em blogs j com sete anos de idade,
sem falar que discutem numa espcie de peer university seus textos online.
210
211
212
obsoleta, no porque isto seria sina, mas porque no consegue se renovar. A escola
continuar a ser referncia fundamental em nossa sociedade, mas, para recuperar
sua relevncia alfabetizadora, precisa compor-se com os desafios da nova mdia
(BARBOSA FILHO et al., 2005).
Entre tais desafios, contam-se perspectivas como as que so resumidas a seguir.
Institucionalizar
213
Contemplar grupos populacionais considerados relevantes na estruturao populacional atual, como idosos, portadores de deficincia, alunos de
educao infantil, mulheres, sempre tendo em vista promover a formao
de autoria nos interessados. No se trata mais de eventos virtuais, intermitentes, cursos pequenos, mas de processos formativos com qualidade
conveniente. Esta perspectiva pode ser visualizada por meio de iniciativas
como cidades virtuais, que podem oferecer acesso pblico internet de
banda larga.
214
5 Concluindo
O desafio de inventar oportunidades pode ser visto hoje como uma das funes
mais cruciais das polticas pblicas e do planejamento estratgico. Em parte, as
oportunidades sofrem a sndrome de gargalos crescentes, provocados pela prpria
globalizao frontalmente seletiva. Em parte, porm, como dependem em alguma
medida de iniciativas educacionais e tecnolgicas, no dependem apenas de condies objetivas, mas igualmente de subjetivas. interessante que se dispe agora de
algumas tecnologias que favorecem o aprimoramento de tais condies subjetivas
(web 2.0 e subsequentes), desde que as saibam usar. Inventar oportunidades
termo forte. Mas tem seu lado muito concreto, porque, no as tendo em dimenso
satisfatria, preciso correr atrs, ativando todas as energias possveis no mercado
e nos trabalhadores. Nunca alfabetizao teve tamanha relevncia. Em primeiro
lugar, no se reduz a decodificar letras e nmeros, at porque textos com predominncia da imagem, em geral, so lidos antes de se saber ler e contar. Em segundo,
no se restringe tambm ao texto impresso. Em terceiro, abarca, de modo crescente e compulsrio, textos multimodais, mais exigentes certamente, mas igualmente
mais condizentes com pretenses de autoria aberta e sempre em aprimoramento.
Est-se muito para trs. O sistema educacional corresponde a este atraso.
Na prtica, encaixa as pessoas neste atraso. Somos diplomados para trabalhar
no sculo passado. No se atinou ainda com o desafio de novas habilidades que
unem mquina (um tipo de infraestrutura) (BENKLER, 2006) e competncia
imaterial (GORZ, 2005), resultando em capital intelectual que a tudo renova e
vive de renovao. Nesse sentido, o desafio das oportunidades aponta claramente
para a pretenso do PNUD (UNDP,1990-2007) de focar na ideia de fazer-se
oportunidade, por meio de formao da autoria que sabe pensar. Oportunidade
que se preza aquela feita com as prprias mos e guardada, aprimorada, renovada com as prprias mos. Pode surpreender que o mundo das tecnologias virtuais, to disputado em termos de mercado liberal e plantado em procedimentos
digitais to rgidos (HOFSTADTER, 2001), reservasse ambientes que facultam o
desenvolvimento de autoria crtica e criativa, apontando para novos horizontes de
cidadania que sabe convencer, sem vencer. Assistncia continua referncia importante da dignidade humana, mas no gera oportunidade que se faz oportunidade.
Segundo notcia do MEC, apenas 53,8% dos alunos que entraram em 2005
no ensino fundamental iro completar este percurso, enquanto esta cifra foi de
65,8%, em 1997.5 Assim, pouco mais da metade dos alunos ter xito escolar
adequado, significando esta situao um inacreditvel desperdcio humano e financeiro. Dois problemas contundentes se entrelaam a: quase metade da populao estudantil no completa o ensino fundamental; os que o completam,
5. Ver Correio Braziliense, 01/06/2008, p. 14.
215
Captulo 8
A biografia do Estado brasileiro est visivelmente associada a sua histria poltica at recentemente. No havendo correspondncia automtica entre os fatos
polticos relevantes e a organizao operacional do Estado, natural que existam
desajustes entre as necessidades decorrentes das decises de governo e as estruturas burocrticas disponveis para execut-las. Excessivo hiato, entretanto, pode
ser responsvel pela pouca eficcia, ainda mais do que simples ineficincia, na
implantao destas mesmas polticas. Nas democracias, costume confundiremse as deficincias operacionais do Estado com percalos que seriam produzidos
pela agitao prpria da competio democrtica. Sem desconsiderar que, efetivamente, o tempo de governo est em grande parte subordinado velocidade dos
desenlaces dos conflitos partidrios e parlamentares, igualmente correto supor
que, no muito raramente, a morosidade das estruturas estatais a principal responsvel por desempenhos governamentais aqum do desejvel. Cumpre, por
conseguinte, entender o percurso do Estado brasileiro at seu formato atual, a
fim de que sugestes oferecidas, tendo em vista o aprimoramento do seu desempenho, no se arrisquem a pairar nos cus da pura imaginao.
Recuar ao incio da vida poltica independente seria atribuir ao sculo XIX
brasileiro um poder de causalidade, sob a forma de histrisis, que ele de fato no
possuiu. Mas as mudanas republicanas merecem ateno singularizada, pois vrias das transformaes ocorridas no sculo XX ainda repercutem nos graus de
liberdade dos governos contemporneos. A implantao da Repblica, em 1889,
aboliu as instituies monrquicas, entre elas a do Poder Moderador; ratificou a
mobilidade relativa do fator trabalho, instituda pela Abolio da Escravatura do
ano anterior; extinguiu completamente o requisito de renda para a participao
eleitoral frente de todos os pases em que existiam eleies, at mesmo da
Austrlia e da Nova Zelndia, os primeiros a implantar o voto feminino , mas
manteve os vetos participao das mulheres, s superado na dcada de 1930,
e dos analfabetos, que podem votar hoje, embora ainda no possam ser candidatos. Instalava-se por inteiro o sistema representativo oligrquico com todas as
peculiaridades institucionais: conflito altamente regulado entre as elites e extensa
excluso nos direitos participao. No deixou, entretanto, de ser caracterizada
por aspectos bastante singulares, em comparao com outros pases da Amrica
Latina, nem sempre percebida pelos estudiosos.
218
219
220
Perodo
L22
18911893
L23
18941896
63,36
L24
18971896
43,81
L25
19001902
45,61
L26
19031905
40,34
L27
19061909
42,29
L28
19091912
39,74
L29
19121915
47,79
L30
19151918
45,74
L31
19181921
40,60
L32
19211924
41,10
L33
19241927
42,67
L34
19271930
40,68
L35
19301930
30,29
A mdia no reflete a trajetria de cada uma das Unidades da Federao, claro, sendo esta uma das questes a enfrentar para melhor entendimento da operao real do sistema. Em nmeros de elite, foram 1.305 deputados que ocuparam
cadeiras da 21 35 legislatura, a maioria dos quais s disps de um mandato
(40%). A quadro 2 revela o nmero de deputados que cumpriram quantos mandatos durante o perodo considerado.
quadro 2
10
11
12
13
526
314
163
133
60
44
33
16
10
221
222
inaugurando a participao poltica, social e econmica sob frmula cooperativista, ao mesmo tempo mais estatizante e menos totalitria do que o nazismo
alemo. No Brasil, a frmula cooperativista foi abrandada em relao aos segmentos econmico-empresariais, tendo sido abandonada tambm a tese mussoliniana de que tudo deveria se passar dentro e nada fora do Estado. De qualquer
modo, o reconhecimento da legtima identidade operria se fez ao preo de
extensa amputao da autonomia dos trabalhadores. E foi uma poltica social
de grande impacto, em comparao com o passado nacional, que veio a servir
de ponte entre a inteno e a necessidade de recrutar os trabalhadores para o
mundo da negociao, dosando com sovinice, ao mesmo tempo, os recursos de
que disporiam nos concilibulos administrativos.1
Em 1945, depois de o verem expelido do poder, os olhos democrticos perceberam que Vargas revolucionara de fato o pas, comparando-o, claro, aos
governos que o antecederam. Iniciou e avanou na fundao e integrao material da nao pela criao e expanso de vias frreas e a implantao de redes
de comunicao. Removeu obstculos institucionais integrao via mercado ao
extinguir os impostos interestaduais. Promoveu enorme diferenciao organizacional do Estado, dotando-o de agncias e pessoal qualificado o Departamento
de Administrao do Servio Pblico (DASP) foi organizado em 1938, com a
incumbncia de produzir quadros administrativos competentes e introduzir o
critrio do mrito no ingresso e carreira do funcionalismo. A esta nova gerao de
burocratas seria entregue a responsabilidade de zelar pela vasta legislao regulatria produzida e pela gesto do setor produtivo estatal.2
Com efeito, o Estado industrial intervencionista, regulador e frequentemente produtor de bens e servios, tendo seu embrio lanado no primeiro quartel
do sculo XX, ao sabor das crises cclicas que acompanharam a transio de uma
economia de base agrcola para uma economia industrial madura, somente foi
reconhecido como algo no antecipado pela doutrina liberal clssica aps a primeira dcada da Segunda Grande Guerra (1939-1945) (Shoenfield, 1965).
Praticamente ao mesmo tempo em que se registrava a novidade de que os grandes
e poderosos interlocutores do Estado no eram cidados isolados, mas associaes
e sindicatos representativos de interesses segmentados. Em breve se descobriria
que os legisladores no eram os nicos intermedirios entre os eleitores, a populao em geral e os executivos governamentais. Havia agora uma burocracia interposta no s entre os eleitores e os governantes, mas tambm entre os legisladores
e os poderes executivos. Preservada em seu poder pela ausncia de competio,
diferena dos polticos, e isenta da necessidade de prestao de contas ao grande
1. Ver Santos (1998).
2. Essa parte est fortemente apoiada em pesquisa anterior, exposta em obra tambm do autor. Ver Santos (2006).
223
224
225
226
5. A evoluo das decises de governo sobre produo de ao como resultado do conflito entre grupos de interesse,
de um lado, e burocracia estatal, de outro, encontra-se minuciosamente estudada no trabalho de Loureno Neto
(2001).
6. Ao examinar a lista de unidades includas e excludas no cadastro da Secretaria de Controle de Empresas Estatais do
Ministrio do Planejamento (SEST) relativo a 1985, pode-se estar seguro de que o perfil agregado do setor produtivo
estatal no se alterou em anos posteriores, seno marginalmente, em relao aos dados do quadro. Completa reviravolta vir a ocorrer na dcada de 1990 com a privatizao do setor produtivo estatal.
227
Quadro 3
16
Bancos
oficiais
federais
2
31
Dutra 31/1/1946-31/1/1951
Getlio 31/1/1951-24/8/1954
10
Setor produtivo
estatal
Anterior a 31/1/1946
Entidades tpicas
de governo
SINPAS1
Total
50
10
18
28
Jnio 31/1/1961-25/8/1961
Jango 7/9/1961-31/3/1964
12
11
23
JK 31/1/1956-31/1/1961
Castelo 15/4/1964-15/3/1967
16
14
34
14
16
32
Mdici 30/10/1969-15/3/1974
52
12
65
Geisel 15/3/1974-15/3/1979
45
12
62
Figueiredo 15/3/1979-15/3/1985
15
18
36
15
142
355
Total
192
Fonte: BRASIL (1985).
Nota: 1 Sistema Integrado de Previdncia e Assistncia Social.
Obs.: No inclui 44 empresas-papel do setor produtivo estatal.
Quadro 4
N de empresas sem
suas subsidirias
5
N de empresas e subsidirias
e coligadas1
15
10
10
10
10
10
21
37
20
20
15
67
13
17
123
212
Fonte: Santos e IUPERJ (1979). Relatrio de pesquisa (IUPERJ) disponvel ao pblico na biblioteca da instituio desde de
janeiro de 1979.
Nota: 1 No se incluem: 21 sees estaduais da Companhia Brasileira de Alimentos do Ministrio da Agricultura (Cobal); 26
sees estaduais da Telecomunicaes Brasileiras S/A do Ministrio das Comunicaes (Telebrs); e sete empresas
estaduais subordinadas Empresa Brasileira de Portos S.A. (Portobrs).
228
(continua)
229
(continuao)
Conselho de Desenvolvimento Industrial (CDI) MIC
Conselho Superior de Censura (CSC) MJ
conveniente no esquecer que a evoluo do Estado brasileiro, em qualquer um de seus aspectos, no resultou de programa coerentemente pr-elaborado. Assemelhou-se, antes, experincia de crescimento do aparato estatal em
outros pases. E, em outros pases, a racionalidade da interveno foi uma racionalidade de conjuntura, pragmtica, eminentemente poltica, antes que corolrio
de ajustadas hipteses econmicas e precisas inferncias de polticas pblicas. Razes de natureza estratgico-militar, por exemplo, segundo Gerschenkron (1976),
230
231
232
Por fim, a meta de corrigir desequilbrios no mais entre setores, mas entre
regies, define a ltima matriz de motivaes para a interveno estatal no Brasil.
por conta de diminuir as disparidades regionais, por um lado, e de obter maior
racionalidade na alocao dos recursos da economia, por outro, que se criam,
inicialmente, a pioneira Superintendncia do Desenvolvimento do Nordeste (Sudene) e, na sequncia, todas as superintendncias regionais, que se acrescentam
s antigas Comisso do Vale do So Francisco e Superintendncia do Plano de
Valorizao Econmica da Amaznia (SPEVEA). O futuro mostraria que este
segmento do Estado sucumbiria poltica de distribuio de esplios, perdendo
racionalidade econmica e adquirindo valor no mercado de polticas distributivas, i. , aquelas que clssica e criticamente so denominadas polticas clientelistas.8 A indiscutvel deteriorao no trato da coisa pblica descoberta nestas
organizaes veio a dar credibilidade suposio de que todo o Estado brasileiro
operava segundo as mesmas contravenes.
O somatrio de todas essas motivaes moldou o Estado brasileiro, que regulou ou tentou faz-lo, produtos, recursos, setores econmicos, estados e regies;
a produo e o consumo; o preo das matrias-primas, do capital e do trabalho,
tornando a arquitetura social brasileira delicada e complexa. Nada indica ser impossvel encontrar uma lgica capaz de reduzir a multiplicidade de motivos das
diversas modalidades de interveno estatal a um modelo analtico consistente,
algo que no se pretende realizar aqui. De outro ngulo, convm ter presente que
os determinantes da interveno do Estado no so necessariamente os mesmos
que explicam a expanso da atividade estatal, ali no local em que ela j se iniciou.
A expanso da atividade estatal, movida fundamentalmente por razes de conjuntura, terminou por suscitar a cobrana de eficincia e de produtividade. Protegidas contra os azares do mercado, as empresas estatais viram-se alvo permanente de
crticas quanto eficincia de seu desempenho, medida esta pelo padro convencional de lucros operacionais. Uma vez criada a empresa pblica, particularmente
a empresa produtora de bens e servios, esmaecem as razes originais para a sua
criao razes, como se descreveu, de natureza mais poltica que de mercado
e deflagra-se uma presso por desempenho de acordo com as regras gerais do sistema econmico, ou seja, a maximizao do lucro. A sobrevivncia organizacional
de uma empresa do Estado depende, em consequncia, menos de uma avaliao
de mdio e longo prazos, e conforme as razes que impuseram sua criao por
exemplo, manuteno da soberania interna sobre recursos naturais estratgicos ou
acrscimo nos graus de liberdade nas negociaes internacionais do que de seu
8. Simplificadamente, polticas distributivas, discretas por exemplo, construo de um posto de sade, ou escola,
instalao de iluminao pblica etc. , aprovadas por cada parlamentar no impedem que outros tambm se utilizem
delas. Todos ganham. Polticas redistributivas, entretanto, implicam a retirada de algum segmento de renda de alguns
grupos em benefcio de outros. Por polticas clientelistas entende-se, sobretudo, o primeiro tipo.
233
234
235
Captulo 9
No quadro prospectivo do desenvolvimento brasileiro, importa analisar os padres do comportamento poltico no pas e seu aperfeioamento, na dinmica
das instituies e, especialmente, do Estado, e perante a sociedade subjacente.
Tal enfoque indissocivel, pois, dos modelos de poder e de como se responde
democracia contempornea. , portanto, ao mesmo tempo, confronto historicamente referido, no mbito da Constituio, e, nela, do pressuposto, como
vigncia, do Estado democrtico de direito, dos valores que o regem previamente,
tal como as clusulas ptreas de sua disciplina.
Entende-se a democracia como o regime de poder que responde dinmica
da complexidade social contempornea, nesse processo social caracterstico da
modernidade. o contraponto ao que, no plano econmico, corresponde plena
dinmica do mercado e da mobilidade social na vida coletiva. Ou, em sntese, ao
que Habermas (2000) definiu como a realizao da histria enquanto advento
pleno das liberdades ou, no dizer de Anthony Downs (1957), no nvel das interaes de poder, que assegure nos seus reenvios e condicionantes o limite de
autodeterminao da vida de grupo.
Essa democracia configura o desempenho poltico diante de uma estrutura
social total, cuja funcionalidade responde ao desatar de um regime de desenvolvimento e sua crescente sustentabilidade. No jogo macrossocial o que est em causa
o avano sistmico que assegure a organizao da complexidade da vida coletiva.
Interao e reenvios coletivos
238
Refletem essas abordagens as contribuies, entre outros, de Scott Mainwaring e Christopher Welna (2003); Guillermo ODonnel (1993); Erika Moreno
et al. (2000); Scott Morgenstern e Luigi Manzetti (2003); Catalina Smulovitz e
Enrique Peruzzotti (2000); Charles Kenney (2003); Angelina Cheibub Figueiredo (2003); Maria Tereza Sadek (1997); Maria Tereza Sadek e Rosangela Batista
Cavalcanti (2003); Beatriz Magaloni (2003); Michael Dodson e Donald Jackson
(2003). O dito aprofundamento democrtico corresponde ao que, aqui, define-se
como o perfil da estrutura de poder decorrente do fenmeno macrossocial limite
da complexidade do processo de mudana contemporneo.
A accountability, nesse sentido, tem como parmetro o contraponto da investidura eleitoral, do oversight ou da regulao (MAINWARING e WELNA,
2003), e o da sanctioning ou penalizao (MORENO et al., 2000). Toda esta
funcionalidade crescente do exerccio social da deciso incondicionada enfrenta,
necessariamente, a viso da efetividade do Executivo ou de sua realpolitik e a constante aferio dos custos da transio que implica todo avano daquela mesma
complexidade (MONCRIEFFE, 1998).
Na verdade, a perspectiva da accountability ficaria ainda aqum da proposta ampla em que a dinmica da complexidade envolve a do desenvolvimento,
tanto no seu avano quanto no seu retrocesso. Incorpora o cenrio da entropia
(BOULDING, 1965), bem como pela necessidade de atentar para a amplitude
das retroaes para alm de uma funcionalidade ainda subsistmica, como a que
sobrevive no contraponto entre accountability e effectiveness e o regime poltico
(MAINWARING e WELNA, 2003).
A mudana prova da complexidade
A nova dimenso da complexidade contempornea est ainda apenas no seu marco epistemolgico a se dar conta de como a mudana pode, a partir de determinado momento, desgarrar-se da linearidade (SVE, 2005), em circuitos regressivos ou de verdadeira retroao (GUESPIN-MICHEL, 2005 e RIPOLL, 2005);
confrontar-se ao que seja, de fato, um ncleo invariante da mudana diante de
todo bloqueio de seu aperfeioamento (GAYOSO, 2005).
Est-se apenas nesse ponto de partida em que toda a discusso da sustentabilidade no processo de desenvolvimento no foi alm do sistema econmico para
dar vazo a sua continuidade ou fora da expectativa linear original. Sobretudo,
mantm-se ainda num patamar mltiplo para a construo desses cenrios em que
a dinmica da mudana se funde da complexidade da organizao do processo
social contemporneo e condiciona exponencialmente o seu comportamento.
No se sabe, de princpio, como o sistema de poder, no seu plus de controles
sociais, pode retroagir sobre a autoorganizao dada como premissa de seu aperfei-
239
A anlise dessa complexidade, no plano das instituies, envolve, respectivamente, o aparelho de poder, o reenvio entre este e a sociedade subjacente e, nesta, a
plena interao entre o grupo e a dinmica de interesse dos seus membros, expressa pelo exerccio dos direitos humanos e sociais e, pois, da proviso do bem
comum dessa mesma coletividade.
Subsequentemente, essa reflexo aborda o Estado, dentro de sua interao
com o estrato econmico e social em que se erige; ante o desenvolvimento da
pessoa, para alm dos pressupostos da ordem social como estrita estabilidade e
garantia da ordem jurdica.
A viso contempornea do comportamento do poder diante do avano da
complexidade social abrange tambm, e cada vez mais, essa dialtica interna da
prpria funcionalidade a que remetem Sve (2005) e Nottale (2001). quando
atentam para o problema crescente da reificao desses desempenhos, ao transformarem-se relaes de condutas em objetos dessa dinmica, reduzindo-as e embotando-as. Mais ainda, e subsequentemente, transformando-as (NIELSBERG e
SPIRE, 2004).
O estudo, pois, da otimizao do sistema do poder no Brasil reclama, ao mesmo tempo, o estudo da entropia crescente de seus desempenhos, impondo a busca, imediatamente, de meta-controles para vencer a habituao ou inrcia em que
se perde e, sobretudo, se racionaliza o passo adiante, ou a verdadeira trama dessa
complexidade. o que exigiria a apario, sempre a bem da viso aberta daquele
multicenrio de causao, da retroao prpria entropia, ou seja, da neguentropia.
240
Um feedback rigorosamente coextensivo ao desempenho e s entorses implcitas das instituies advindas de sua complexidade exigiria a adoo, por
exemplo, como controle exemplar e, por definio, desinstitucionalizado, de uma
conduta como a do ombudsman. Caracteriza a ao at large e por inteiro desimpedida como dimenso da democracia, que pe prova os desgarres do poder
reificado como um todo, tal como o acolheram as legislaes escandinavas.
O Estado brasileiro
O sistema poltico brasileiro acolhe a caracterizao de um Estado, nas suas funes especficas de exerccio do poder normativo o da legiferao , bem como
de regulador de condutas, econmicas ou sociais especficas, objeto da mesma lei.
O teor dessa competncia, na definio da Carta de 1988, o das atividades
de fiscalizao, subsdio e planificao. Esta ltima, constitutiva, na rea da atividade pblica e indicativa no setor privado.
Refletindo o compromisso contemporneo com o desenvolvimento da
complexidade social, a Lei Magna conferiu ao poder pblico a realizao das
funes essenciais justia, independentemente da mera garantia velha estabilidade coletiva. Imps-lhe, nesses termos, a defesa da ordem jurdica, do regime
democrtico e dos interesses sociais e individuais indisponveis. Estes, por sua
vez, identificam-se proteo do patrimnio pblico e social, bem como ao meio
ambiente e a outros interesses difusos e coletivos.
Na Constituio no se explicita a definio do Estado brasileiro, de logo
predicado ao sistema federativo e Repblica. Seus enunciados remetem-se
soberania, como exerccio da nacionalidade, cidadania, como imperativo da
sociedade civil, e garantia da pessoa, como sinnimo da sua dignidade.
A Carta, no modelo brasileiro, reserva uma interveno excepcional do Estado na atividade econmica. E o faz dentro de paradigmas de um condicionante
a que responde o prprio Estado democrtico de direito. Esta ao pblica se far
sempre pontualmente, a partir dos imperativos de segurana nacional ou relevante interesse coletivo, conforme definidos em lei.
A exceo se reporta aos monoplios de explorao do petrleo, em todas as
etapas, e dos minerais nucleares e seus derivados. Abrange tambm as atividades
primariamente reservadas ao Estado no plano dos servios pblicos, no elenco das
suas prestaes diretas ou delegveis, mediante autorizao, concesso ou permisso, consoante o Art. 21 e seus incisos da Carta Magna.
Estado, empresa pblica e mercado
241
como se a entrada do Estado no mercado se subordinasse s determinantes constitutivas da ordem econmico-financeira. Na mesma dimenso, este agente pblico
pode ser ru de abuso de poder ou de atentado economia popular.
H a carncia ainda da ampla disciplina prevista pelo pargrafo 3o do Art.
173 da Carta, que dispe sobre a exigncia de norma para regular as relaes entre
a empresa pblica, o Estado e a sociedade. Lei matriz, exaurindo esta disciplina
at o nvel, at mesmo para muitos, de legislao complementar, ou disciplina
especfica, como autoriza o texto, in fine, do artigo mencionado.
A Carta intenta, tambm, estimular a atividade privada em regime associativo e de forma alternativa finalidade de lucro estrito, fomentando a sua
organizao cooperativa. Consagra-a na atividade garimpeira, na qual releva,
sobre as caractersticas estritas de empresa, a promoo econmico-social destes
trabalhadores. No mbito dessa longa manu do Estado nesses empreendimentos
privados de interesse social registra-se, hoje, a enorme expanso das organizaes
no governamentais, em que se caracterizou o interesse pblico na vida produtiva do pas.
A tenso latente entre desenvolvimento e reclamo ambiental, ou a explorao dos direitos difusos, est a exigir um estatuto geral dessas organizaes,
conjugando o direito associativo a uma efetiva poltica de licitao de recursos
pblicos, capazes de enfrentar as contradies emergentes na sustentabilidade da
mudana, buscando, entre outras, a conciliao entre o pleno emprego, a livre
concorrncia e a efetiva reduo das desigualdades sociais e regionais. No outro
o texto multidialtico do Art. 170 da Carta de 1988.
Desburocratizao e inflexo macroeconmica
242
O desempenho prospectivo de nosso Estado defronta a exigncia do desenvolvimento sustentvel, de par com os novos reptos que lhe impem a economia de
mercado, transposta globalizao. A Carta impe o respeito concorrncia, tal
como a livre iniciativa. Inflecte, pois, a conduta poltica ao modelo econmico
abrangente e j pressentido na Constituio de 1988. O Estado, como empresa
pblica, obedecer s suas regras, mas, ao mesmo tempo, e para assegur-las, ao
imperativo da segurana nacional, do controle dos riscos de eliminao da concorrncia, de dominao de mercados e de aumento arbitrrio de lucros.
Extrema-se, por a mesmo, um contraditrio entre o que seja o Estado como
agente normativo regulador, vinculado a esses princpios, e o Estado empresrio,
obrigado mesma dinmica da iniciativa privada, e, portanto, ao quadro desses
mltiplos abusos a que se refere o Pargrafo 4o do Art. 173.
No outro o problema, por exemplo, das empresas pblicas que, mesmo
fora de uma condio de monoplio, caracterizam um efeito de dominao de
mercados tal como delineado do exponencial de expanso hoje da Petrobras no
pas. A criao de competidora, especialmente aps as dimenses dos novos aproveitamentos do pr-sal, obedece a esta extenso que marca a presena do Estado
no campo empresarial.
E dentro da absoluta fidelidade Carta Magna que a conteno da empresa pblica se faz pela garantia do modelo a da livre concorrncia em que o
Estado se subordina, sem renncia a seus poderes prprios de controle, ao modelo
econmico envolvente.
Atente-se tambm a que a exigncia da sustentabilidade do desenvolvimento
implicar a superao de modelos institucionais, desatentos na estrutura poltica
243
244
Esse imperativo diz respeito no s ordem jurdica e ao regime democrtico, mas tambm aos interesses sociais individuais e indisponveis. Abrange por a
mesmo o imperativo do desenvolvimento e de sua sustentabilidade, num volume
crescente de prestaes pblicas, ao contrrio do mero quietismo na mantena da
ordem pblica e de transferncia de toda conduta de produo ao plano da vida
privada do pas. o que se torna sinnimo da garantia da dignidade da pessoa, do
desenvolvimento desse mais ser do homem e de todos os homens.
Um Estado assim configurado nas suas prestaes primrias no pode deixar
tambm de exigir, a bem da democracia profunda, a explicitao que, como atividade econmica, e dentro das suas regras empresariais, venha a posicionar-se perante a vontade legiferante e o condicionamento do poder normativo e regulador.
Falta ao Brasil ainda a disciplina do lobby e em que termos a presso democrtica e o abuso de poder no podem correr a vala comum dos condicionamentos
unilaterais e da corrupo da ratio legis.
Conduta poltica e complexidade social os reenvios sistmicos
No mbito constitutivo da atividade poltica, por sua vez, importa atentar para
seu avano de desempenho, diante da crescente complexidade da organizao
social contempornea. o que especificamente envolve a garantia de todos os
feedbacks ou reenvios sistmicos em que, justamente, a democracia se realiza e
a garantia da funcionalidade limite proveja a seus trs parmetros indispensveis.
Ou seja, o da sua constituio como vontade geral (accountability vertical), do desempenho como instituio, no previsto exerccio de sua harmonia e interdependncia (accountability horizontal), no permeio efetivo, pelo aparelho, dinmica
de interesses da sociedade subjacente.
Atentar-se-ia, ainda, a que, sempre a bem do evitar a entropia dessa institucionalizao, h que reconhecer o quanto o sistema brasileiro j acata disposies,
em bem da complexidade aberta, de avano de uma ordem promocional da mudana, por sobre a ordem jurdica stricto sensu da democracia clssica.
O feedback vertical a dinmica da vontade geral
245
bloqueios repetidos dos Congressos, um recurso crescente aos plebiscitos (SANTOS, 2007). A atual legislao suficientemente ampla para s lhe expor, como
freio, irrepetibilidade durante o mesmo mandato governamental. Fora as clusulas ptreas, no h matria de deciso poltica em que o princpio da consulta
popular no prevalea sobre o dictum da representao. Mas o recurso ao plebiscito fica na dependncia da vontade do prprio Congresso, sem qurum especfico,
entretanto, para autoriz-la.
O nico plebiscito experimentado pelo Brasil foi determinado, na prpria
matriz da Carta, para a definio da manuteno da Repblica e da forma de
governo na escolha entre o parlamentarismo e o presidencialismo.
busca do aperfeioamento democrtico, perguntar-se-ia se a aprovao
dessa medida prescindir, ou no, dos quruns reclamados para as emendas constitucionais, ou se a amplitude com que a acolhe a Constituio de 1988 s reforar esse enlace cada vez mais profundo entre sociedade em mudana e vontade
popular para alm das instituies que a exprimam.
A modernidade, por outra parte, vem registrando a adoo da mecnica do
recall nas economias mais amadurecidas, dentro do suposto de que a opinio pblica se adense no seu julgamento em questes crticas da mudana, num timing
distinto da perspectiva dos mandatos originalmente outorgados.
O recall visa, normalmente, em perodo de meio para fim de mandato,
submeter os governantes ratificao de seu placet poltico em consulta direta
coletividade. , pois, instrumento de refino dessas sintonias, tal como acolhido
nos pases escandinavos, nos cantes suos ou em diversos estados da federao
norte-americana. Foi longamente objeto de exame pela Comisso Afonso Arinos,
na Carta de 1988, e a seguir na Comisso de Sistematizao do Congresso.
Deixada de lado pelo texto final, o instituto s refora a sua atualidade,
numa sociedade, hoje, como a brasileira, pela acelerao intrnseca de suas expectativas perante a mera mantena sonmbula da legitimidade formal e inerte
de um governo. Geralmente, o recall implica, quando em manifestao negativa
dos votantes, a remoo dos eleitos, acelerando-se novo pleito para substitu-los.
Mas pode tambm, como indicam os cantes suos, valer como sinalizao e
como correo de rumo dos mandatrios, mantendo-se as vigncias originais do
exerccio do poder.
246
247
Ao mesmo tempo, faz-se mister ao lado dos institutos dessa accountability horizontal, dentro do sistema de poder brasileiro, atentar ao quanto todo regime vive
ainda de um desbalano tpico no quadro de seu controle, e no de sua iniciativa
conjunta. conta ainda da independncia dos poderes a nossa democracia sofre
de um contraefeito entrpico, assinalado pelas impunidades ou pelos privilgios
no seu seio.
Nessa mesma medida, atenuam-se, se no desaparecem, a capacidade e a
intervenincia de retroao essencial, qual o de polcia, para assegurar a adequao da conduta dos poderes aos marcos da lei e, por a, garantia da legalidade,
nsita ao Estado de Direito. O avano democrtico supe, por esta via, a eliminao das prerrogativas de foro e privilgio de julgamento dos titulares das funes
legislativa e executiva. Tal quando j, de princpio, estas tarefas de controle no
se interiorizam nos prprios poderes, na amplitude com que as inadequaes de
conduta do Legislativo vo gama do decoro parlamentar, e s pautas laxas da
avaliao rigorosamente subjetiva, no esprit de corps e da sociabilidade ad intra dos
atores do subsistema em causa (FIGUEIREDO, 2003).
248
o que se faz mais por um reclamo abstrato dos valores do Estado de Direito que
pela percepo efetiva em que a complexidade de sistemas e de interesses da sociedade j se dissociem da dinmica do statu quo e de seu aparelho. No so outros
os marcadores irreversveis de uma tomada de conscincia da sociedade civil, e os
nveis efetivos em que a justia se reclame coram populo, como uma funo social
garantida pelo Estado como a avanou, premonitoriamente, a Carta-cidad.
No outro o limite em que se consensualizam, ou no, a partir do inconsciente coletivo (NEYRAUT, 1974), os nveis de conformismo com a corrupo
constitutiva do sistema e, pois, os avanos emergentes em que a organizao coletiva rompe com a posse da coisa pblica como sinnimo do exerccio do poder.
toda a sndrome que se constela nesse quadro do statu quo, pela poltica de
clientela na proviso dos cargos pblicos, consequentes s rotaes de poder; na
apropriao quase que clausurada dos recursos pblicos nos vieses oramentrios
ou no benefcio direto de seus promotores; na perenizao dessas mesmas vantagens a s se refinar no favorecimento dos lobbies, na destinao da verba pblica,
em toda mecnica da economia eleitoral.
Nesse mesmo limite, a dimenso poltica identifica-se condio de apoio
ou de resistncia em que uma poltica de desenvolvimento vingada traz o repto
da nova complexidade, do advento de novos interesses e sua dinmica funcional,
redistributiva e descentralizada.
Mudana e obsolescncia poltica
249
o de contas nominais dos gastos eleitorais, numa conduta refratria, contumazes a financiamentos pblicos de campanha, em bem dos doadores particulares
no comando de seus deputados e senadores.
A democracia compreende o avano por etapa dessas diversas conquistas da
desprivatizao do poder poltico. Em suma, a diversificao desses novos interesses evidenciar progressivamente a obsolescncia das mecnicas clssicas, diante
do impulso adveniente e das diversas marcas em que o desenvolvimento marque
a mudana. Ou seja, os movimentos sociais e sindicatos; a presena dessas foras
na reorganizao partidria; o avano de um pluralismo na sua constituio; e,
sobretudo, o recurso s formas de democracia direta nessa sua dinmica, em que
a opo por contedos concretos da sociedade em mudana prevalea sobre as
articulaes de um statu quo, seu entrincheiramento dominante nas resistncias
do regime poltico.
Reforma poltica e democracia profunda
250
fnicas no grau alcanado, como salienta o ministro da Justia, Tarso Genro, pela
aparelhagem cientfico-eletrnica? Ou o que do direito imagem nas sociedades
miditicas de atentado na TV, irrepetvel e incorrigvel, a verdade de um comportamento ou de uma informao? Mas, sobretudo, diante de um contexto de manipulatrio limite da informao, at onde a nossa subjetividade se v transposta
ao virtual, perante o universo objetivo? (BAUDRILLARD, 2007).
Por um subversivo Estado de Direito
Outras vezes, ainda, as prprias dimenses efetivas do contraponto entre o aparelho, a sociedade miditica e o cidado inviabilizam direitos que a Carta vista
desses riscos assegurou ao patrimnio da pessoa. Tornou-se praticamente letra
morta o direito de resposta diante do crime miditico, exigindo a sua correo na
rapidez e na intensidade do agravo. Tal como diante da agresso da manchete, ou
da telinha, somente fica de p a conteno preventiva, expressa no aceno ao vulto
das multas pela perpetrao dos atentados imagem.
Dava-se conta, a Carta do Dr. Ulysses Guimares, da violncia com que a
informao do aparelho reconstituiria a pessoa aos olhos do Estado consoante os
arquivos secretos de sua segurana. O habeas data tornou-se praticamente intil
ou natimorto nas sociedades democrticas. A afronta do informe refeito e denegado sobrepe-se hoje trama de um universo de representaes diretamente
plantado no inconsciente coletivo. No outra hoje a dita opinio pblica,
constituda desses simulacros, consoante o teor da normalizao coletiva e a empurrar para as suas bordas toda opo de dissenso. Mais ainda, no peso objetivo
do aparelho da nova complexidade social o prprio protesto que se bane, de vez,
ou pior, vai tambm ao requinte da sua contrafao.
A sociedade eletrnica acelerou, com a invaso da internet e seu coloquial
avassalador, a dissoluo da praa como espao social do protesto e do confronto
da cidadania nua.
O aperfeioamento da democracia, nessa dimenso de defesa de novos direitos humanos, a evitar a sua captura pelo universo virtual, pe em causa a prtica
da contrainformao no mbito do aparelho pblico (HEIMONET, 2002). No
se trata, nesse papel emergente das agncias governamentais, de defesa do Estado,
mas da garantia da neutralidade da comunicao, buscando o seu engolfar pelo
mundo miditico e sua ordem de simulacros.
nesse plano que se descerra a correlao entre o avano do desenvolvimento, na verdadeira sociedade em mudana, e a funcionalidade crescente da democracia profunda. Marcam-na o regime de reenvios entre a mobilidade social, a
redistribuio de renda e a incorporao da componente tecnolgica como vetor
generalizado de inovao, reclamado pelo intrnseco progresso da modernidade.
251
Nesse mesmo quadro, a melhoria do sistema poltico exprime uma contabilidade mltipla de ganhos e travames, no embate em que o aparelho formal do
poder depara a sociedade subjacente. So gamas distintas, em que se define um
padro de resistncia do statu quo expresso, por exemplo, na conexo emergente
de alianas para defend-lo diante de um governo de mudana e da percepo de
suas metas; ou na intensidade da mobilizao poltica, e da complexidade de suas
frentes, ou do quanto ainda se exporiam a uma viso ambgua da superao do
establishment e das vantagens de meio caminho para a sua negociao.
O moto-perptuo da reforma poltica
252
No vaticnio da dinmica do sistema poltico perante o desenvolvimento, a marcao contempornea do nosso regime de poder j pode considerar como vencido
o permeio por uma estrutura social total de mudana e, dentro dele, por uma
acelerao resultante da especial tomada de conscincia que o atual regime de
maiorias polticas outorga ao governo.
Os avanos dos feedbacks, tanto verticais como horizontais, tornam-se irreversveis enquanto se assentarem em novo inconsciente coletivo (NEYRAUT,
1974), e na mecnica de freios e contrapesos crescente entre os poderes do Estado. o que se exprime pela nova desenvoltura, por exemplo, do poder de polcia
no quadro da interao entre o Executivo e os demais poderes. Mas o que ao
mesmo tempo abre nova escaramua, no atentado pelas suas averiguaes da dignidade da pessoa. O apregoado cientificismo das escutas, com senhas universais,
pode destruir de vez o direito intimidade individual.
De outra parte, as conquistas objetivas e a melhoria do bem-estar social
apoiado na desconcentrao da riqueza, mas, sobretudo, no acesso aos servios de
educao e de sade podem conduzir o despertar da nova conscincia cidad
para a priorizao, na sua escalada, dessas expectativas de igualdade de acesso
coletivo sobre o refino de seu respeito individual.
O novo passo nessa melhoria do sistema poltico se desprende das compensaes do utopismo abstrato e da perspectiva moralista da correo de conduta
coletiva tradicional do pas. Seu verdadeiro avano depender, entretanto, do recurso, pelo governo, conscincia cidad direta mais que aos legislativos, por
meio de mudanas como a do plebiscito. Da mesma forma, este reclamo enfrenta
o imperativo da segurana contra a violncia sobrevinda de novos enlaces da corrupo brotada da complexidade do Estado de desenvolvimento.
Derrubam-se tambm, de vez, as presunes do velho regime de elite de
poder, expresso pelo privilgio de foro transformado de fato em impunidade.
Os impasses de toda reforma poltica emergente definiro, ao mesmo tempo, as linhas de fora precisas em que o statu quo, de toda forma, saiu da inrcia, e
negociaro estratos estanques de sobrevivncia. Entretanto, tanto um governo de
mudana recorrer vontade popular direta, tanto encontrar a perda de terreno
acelerada de seus opositores.
O recurso ao plebiscito, na histria recentssima da Amrica Latina, transformou-se em um instrumento para o desbloqueio do velho statu quo encastelado na reificao da prpria democracia formal. No caso brasileiro, e diante da
experincia nica de mobilizao empreendida pelo petismo, o apelo crescente
vontade popular trunfo imediato ao advento ntegro de um Estado de desenvolvimento, de par com a democracia profunda exigida pela mudana sem volta.
Captulo 10
Neste captulo, parte-se de algumas premissas, a saber: i) a hegemonia incontrastvel da economia desregulada, sob a gide absoluta das foras do mercado, parece
condenada e em processo de reviso; ii) a profundidade da crise norte-americana
atingiu o dlar como reserva de valor e unidade de troca internacional, sugerindo a necessidade urgente de um provvel realinhamento do poder mundial,
reservando aos pases emergentes papel muito mais saliente na construo desta
nova ordem um novo acordo de Bretton Woods; iii) os Estados nacionais, muito
provavelmente, tero papel mais relevante no redesenho da economia mundial
at mesmo para se habilitarem a exercer maior controle sobre o fluxo financeiro
internacional; e iv) a livre circulao de dinheiro deve ser submetida a restries
por parte dos Estados nacionais, atuando em ao coordenada entre si, como
condio de sobrevivncia da prpria economia de mercado, para que os ativos
reais e produtivos recuperem importncia diante da exuberncia do capitalismo
financeiro, convertida a moeda, afinal, ela prpria, em commodities.
Essa reacomodao, em pleno processo de discusso, determinar um novo
formato na ordem internacional, com efeitos benficos para os pases emergentes
que no devem e no podem se omitir, mas se fazerem protagonistas, de verdade, numa discusso extremamente promissora para o futuro da humanidade, s
voltas, ainda, com a crise de energia, tudo sob presso do problema ambiental.
Nessa perspectiva e na proximidade do segundo sculo de independncia do
Brasil em 2022 o pas comemorar 200 anos de autonomia poltica , mais
que oportuno que o Brasil volte a discutir, para valer, um projeto nacional de
desenvolvimento, nico instrumento capaz de rasgar caminhos para a resoluo
definitiva da questo social, pesadelo que nos constrange a todos diante do abismo social que separa ricos e pobres uma ameaa concreta paz social, em que a
violncia nos espaos metropolitanos a face mais visvel.
A clara opo brasileira, nos ltimos anos, pela economia de mercado, e a
consequente reduo do papel do Estado na conduo dos negcios pblicos,
tudo apresentado como mero efeito do fenmeno da globalizao, relegou a plano secundrio qualquer veleidade de uma discusso, a srio, da construo de
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A clara opo brasileira, nos ltimos anos, pela economia de mercado, como
epifenmeno da globalizao, relegou a plano secundrio qualquer discusso mais
consistente sobre a relevncia de um projeto nacional de desenvolvimento como
elemento aglutinador da vontade poltica dos brasileiros. Na lacuna, a agenda
poltica deslocou-se para outros temas, como inflao, gastana pblica, privatizao. E, sobretudo, engendrou uma agenda negativa de desmoralizao dos governos, como as entidades a serem desconstrudas, quando so as nicas capazes
de lastrear as mudanas necessrias para a implementao de decises essenciais
para que o pas cresa a taxas que permitam combinar, com a urgncia requerida,
desenvolvimento e justia social.
Cabe, nesse passo, uma reflexo, ainda que sumria, sobre os motivos determinantes dessa regresso histrica com relao a projetos nacionais de desenvolvimento econmico e social, cujo ltimo exemplar conhecido o Segundo Plano
Nacional de Desenvolvimento (II PND), do presidente Ernesto Geisel. Elaborado sob a inspirao de seguir construindo o Brasil potncia, apresentado,
criticamente, como um projeto megalomanaco, invivel diante dos instrumentos
efetivos de poder de que dispe o Brasil. Mas, sobretudo, desqualificado por
sua associao com a ideia de planejamento estratgico de responsabilidade do
Estado, forma abusiva de interferncia do poder pblico na liberdade de deciso
dos agentes econmicos privados.
A pretenso megalomanaca do II PND teria aberto o caminho para a inflao dos anos 1980, subproduto de um ineficiente intervencionismo estatal na economia. Para no mencionar a imprudente exposio do Brasil em face dos bancos
privados internacionais, financiadores, em grande parte, dos investimentos realizados com base no II PND e que estaria na raiz da crise da dvida dos anos 1980.
E, finalmente, pela relao umbilical estabelecida entre regime poltico autoritrio,
de base militar, e o II PND, o ataque ordem militar acabou por atingir a prpria
ideia de planejamento nacional e de projeto de desenvolvimento, como se fossem
conceitos imanentes ao militarismo e no funo normal, como indispensvel, em
qualquer Estado nacional moderno em processo de desenvolvimento.
Nem o planejamento estatal, nem muito menos planos nacionais de desenvolvimento so instrumentos apenas de governos autoritrios. No ps-guerra europeu, todos os pases, mesmo os ferozmente conservadores, adotaram-nos como
tcnica moderna de gesto pblica, servindo-se deles, sobretudo, os governos de
compromisso social-democrata. E o desempenho dos pases europeus aps a devastao da guerra, no qual o planejamento estatal e os planos de desenvolvimento foram instrumentos decisivos, constituem-se em exemplo conspcuo da
excelncia deles na construo de sociedades que efetivamente conjuguem crescimento e justia, a marca de fbrica da reconstruo europeia.
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cada pas, lgica que, por si mesma, garantiria que cada pas participasse, racionalmente, do banquete coletivo, cada qual explorando os setores em que tivessem
maior produtividade em confronto com os demais. Esta abordagem repunha,
entre ns, o debate dos primrdios de nossa industrializao, convertido o Estado
no inimigo a ser contido em nome da racionalidade inerente ao comportamento
dos agentes privados. E que tomou, entre ns, o pomposo nome do sepultamento
da era Vargas que abrira ao pas o circuito de sua industrializao.
A equalizao das condies de competitividade no mercado global exigia, em
cada pas, idnticas reformas estruturais de modo que garantissem aos atores privados encontrar, sempre, regras uniformes que lhes permitissem arbitrar, com absoluta racionalidade e objetividade, sem interferncias externas, abusivas ou extemporneas, a melhor localizao para os seus investimentos, considerando-se o universo,
no obstante sua diversidade, uma totalidade homognea possvel pela existncia de
regras do jogo convergentes, definidas por diferentes Estados nacionais.
Essa premissa bsica do Consenso de Washington converteu o Estado nacional no vilo da histria, responsvel real pela crise dos anos 1980, cujo papel,
na nova economia globalizada, deveria consistir, apenas, no dever de garantir a
consistncia e a solidez dos denominados fundamentos macroeconmicos, como
condio para que o mercado, na sua racionalidade, produzisse os bens e os servios para consumo da populao. As reformas, em sua essncia, visavam tirar a
mo do Estado do processo econmico, afastando-o como produtor de bens e
servios. E, depois, reduzindo at mesmo o seu poder de regulamentador do jogo
econmico, sintetizado na bblica pregao de bancos centrais independentes do
poder poltico.
Os governos brasileiros nunca mais, com graus distintos de vocalizao, falaram em planos nacionais de desenvolvimento. Ensaiaram, alguns, com muita
prudncia, oramentos plurianuais de investimento. Muito mais como mera obedincia formal Constituio do que como elemento integrante de um projeto
estratgico. E que se resumia em indicar o valor dos investimentos em obras que
o governo devesse promover para enfrentar gargalos da infraestrutura e de logstica, sempre com o cuidado de esclarecer que tais iniciativas eram necessrias na
omisso dos empreendedores privados. A aceitao generalizada em nossos dias
praticamente sem oposio do dogma neoliberal de que o Estado era o problema
a resolver est na raiz da sua desqualificao como agente do desenvolvimento.
Mesmo governos legitimados pelo voto popular, que lhe assegurassem capacidade
poltica para exprimir a vontade coletiva, de apresentar nao um projeto de
desenvolvimento, seja nos moldes do plano de metas do ex-presidente Juscelino
Kubitschek, seja no formato do II PND do ex-presidente Ernesto Geisel, eram
desqualificados. A orquestrada vociferao dos interesses do mercado inibiu, sempre, os governantes de assumirem a posio que lhes incumbiria de oferecer
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desemprego e o nvel de atividade econmica. A poltica cambial no tem o propsito, apenas, de garantir o equilbrio das contas externas pela atrao de capitais
volteis e pelo combate inflao. Sua funo , tambm, atuar para que o pas
se converta em exportador de produtos industriais e no apenas, como agora, de
commodities. E o gasto pblico no deve ser contido, mas revisto como elemento
fundamental na execuo do projeto de desenvolvimento, funcionando, se for o
caso, como estimulador de uma poltica de pleno emprego.
No importa a natureza do agente econmico produtor da riqueza. indiferente que seja pblico ou privado, nacional ou estrangeiro. O fundamental que
o seu desempenho se encaixe no projeto de referncia: atingir uma determinada
taxa de crescimento socialmente sancionado.
Por isso, na alocao do gasto pblico sero privilegiados os gastos associados a programas socialmente necessrios e os vinculados ao desenvolvimento
econmico. Mas nunca privilegiar os gastos com juros para remunerao dos parasitas dos ttulos pblicos.
Em vez do mais regressivo sistema fiscal do planeta, um sistema tributrio
progressivo que libere os assalariados de menor renda e tribute os contribuintes de
maior renda, pois, corrigida a regressividade do sistema tributrio brasileiro um
dos mais injustos do mundo , a renda dos assalariados se elevar e, consequentemente, sua capacidade de comprar bens e servios, ampliando o mercado interno,
base para o sucesso de um programa de desenvolvimento com incluso social e
atendimento dos produtores privados de bens e servios.
Pois, sem dvida, um dos trunfos nacionais, diante da histrica e desigual
estrutura social brasileira, o descasamento entre o mercado interno potencial
e o mercado real, uma vez que grande parte da populao continua a penar
com baixos ndices de consumo. a correo desta injusta distribuio de rendimento o elemento fundador de um pacto abrangendo uma ampla gama de
atores sociais, fundamental para garantir o lastro poltico para o grande salto
desenvolvimentista do pas.
A mudana na estrutura fiscal, aliada a uma poltica interna de juros no
escorchantes, asseguraria, por si, uma exploso no mercado consumidor interno,
como elemento decisivo na criao de emprego e de renda, fundamentais para
que o pas possa atingir a meta dos 10% de crescimento econmico, tornando o
modelo atraente para a iniciativa privada. E, ao mesmo tempo, mobilizando os
seus poderosos instrumentos financeiros (o Banco Nacional de Desenvolvimento
Econmico e Social BNDES , a Caixa Econmica, o Banco do Brasil, o Banco
do Nordeste e o Banco da Amaznia) como alavanca para forar a reduo de taxas
de juros, devolvendo a estes bancos a funo pblica que deveria caracteriz-los.
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claro que o Estado deve ser reformado para que se torne mais eficiente
como alavanca indutora do desenvolvimento. Mas que seja uma reforma que no
tenha como alvo a simples reduo de seu tamanho. Mesmo porque em qualquer
comparao internacional que se faa, o Estado brasileiro no grande.
Os obstculos para a elaborao de um projeto nacional desenvolvimentista
talvez exijam amplo pacto poltico, que s se viabilizar a partir de um fecundo
e amplo debate nacional que coloque no centro das preocupaes no os fundamentos macroeconmicos em si, mas a necessidade de mold-los para que assegurem uma taxa de crescimento de 10% ao ano.
De instrumentos de poder e fatores produtivos o pas deles dispe. Resta
alinh-los e mobiliz-los com o objetivo nacional de crescer. E enfrentar a questo com pragmatismo ideolgico, sem o aferamento a dogmas inibidores que
paralisam o debate e distorcem a realidade, em geral, com o disfarado propsito
de proteger a trama dos interesses estabelecidos de curto prazo os verdadeiros
bices s mudanas no padro de crescimento da economia que, no estgio atual,
privilegia os rentistas em detrimento dos interesses de produo que, na viso
desenvolvimentista, sero os grandes vitoriosos na lgica de um projeto de desenvolvimento.
Uma poltica de desenvolvimento e de pleno emprego deve ser o elemento
organizador do projeto nacional para que um novo Brasil festeje, no segundo
centenrio da Independncia, a existncia de um pas que seja orgulho para os
brasileiros e exemplo para o mundo, tudo isso alcanado, em regime democrtico,
com pluralismo partidrio e respeito s liberdades republicanas.
O panorama externo, com os capitais forados a buscar investimentos produtivos em lugar das aplicaes especulativas, torna o projeto nacional de desenvolvimento uma possibilidade concreta que deve ser o eixo, a partir de agora, do
debate nacional. Mesmo porque no h lugar melhor para acolher os capitais
procura de um porto seguro para ancoragem do que o Brasil, sobretudo por ser
auto-suficiente em insumos energticos, principalmente depois da descoberta do
petrleo no pr-sal, presente de Deus que os brasileiros no podem desperdiar.
Autores
Luciana Acioly
Professor Livre-Docente do Dept. de Sociologia da USP. E coordenador do Observatrio de Inovao da USP e membro do Conselho Nacional de Cincia e
Tecnologia. Foi Presidente do IPEA (20032006) e Coordenador do Ncleo de
Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica (NAE, 2003-2006). E autor
de vrios livros, dentre os quais, Inovar ou Inovar a Industria Brasileira entre o
Passado e o Futuro, de 2007.
Joana Ferraz (Co-autora com o Glauco Arbix) Joana Varon Ferraz.
Mestranda em Direito e Desenvolvimento pela Fundao Getlio Vargas EDESP/FGV. Pesquisadora colaboradora do Centro Brasileiro de Anlise e Planejamento - CEBRAP e do Observatrio da Inovao e Competitividade - IEA/
USP. Advogada pela Universidade Presbiteriana Mackenzie e graduada em Relaes Internacionais pela PUC/SP.
Julimar (Espanha)
Julimar da Silva Bichara Dr. em Economia e professor da Universidad Autnoma de Madrid. Tem vrios artigos e livros publicados sobre a integrao econmica e financeira do Brasil e da Amrica Latina, e sobre relaes de trabalho e
negociao coletiva na Espanha.
Paula Pedroti (Alemanha)
Doutoranda e mestre em Administrao Pblica e Governo pela Fundao Getulio Vargas (EASP-FGV), graduada em Relaes Internacionais pela PUC-SP e em
Letras (Alemo e Portugus)pela USP. Pesquisa temas na rea de administrao
pblica e relaes internacionais. Tem experincia como professora assistente na
Escola Nacional de Administrao Pblica ENAP) e como professora de Relaes
Internacionais na Universidade Anhembi Morumbi.
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Bacharel e mestre em relaes internacionais (PUC-SP e Universidade de Cambridge). Foi bolsista do governo britnico tendo trabalhado o tema de interesses
empresariais em acordos de livre comrcio do Brasil. Diretor da Prospectiva Consultoria assessora empresas, associaes e governos em questes relacionadas
agenda externa do Brasil. Professor de relaes internacionais na Trevisan Escola
de Negcios.
Lenina Pomeranz (Rssia)
Tepass economista e mestranda em Economia Poltica pela Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo.
Dani Prates (ndia)
Daniela Magalhes Prates professora-doutora do Instituto de Economia da Unicamp, pesquisadora do Centro de Estudos de Conjuntura e Poltica Econmica
deste Instituto, do CNPQ e da Fapesp. Realiza pesquisas nas reas de economia
internacional, economia brasileira e economia monetria e financeira.
Notas Biogrficas
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Andrs Ferrari Haines, argentino, Graduado em Economia na Facultade de Cincias Econmicas na Universidade de Buenos Aires, fez Mestrado tambm em
Economia na UNICAMP, e doutoro-se em Economia com nfase em Economia
do Desenvolvimento no PPGE/UFRGS. Atualmente bolsista PRODOC na
Faculdade de Economia da UFF, onde tambm da aula.
Joana Mostafa (Mxico):
Mara Pin economista, mestre em International Trade & Finance pela Yonsei
University (Repblica da Coreia). Atualmente pesquisadora bolsista do IPEA.
Milko Matijascic (Intro/Concluso):
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Editorial
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Editorao Eletrnica
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