Seminario internacional La globalizacin neoliberal y la planeacin urbano-regional: perspectivas para

Amrica Latina, Medelln, Colombia, 23 y 24 agosto de 2007

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Las polticas y la planeacin urbana

en el neoliberalismo
Emilio Pradilla Cobos 1

Resumen: El patrn de acumulacin de capital vigente modific los ejes bsicos, reales e ideolgicos, de las
polticas urbanas de los estados latinoamericanos en el anterior patrn de acumulacin: minimiz la
intervencin estatal, redujo el gasto pblico, privatiz los espacios y los servicios pblicos, y con la
desregulacin llev al debilitamiento extremo de la planeacin indicativa. Sin embargo, el desbocamiento de la
accin del capital privado en el mbito urbano ha acentuado las manifestaciones de las contradicciones
urbanas: escasez de suelo urbanizable y especulacin, dispersin y fragmentacin territorial, dominio del
automvil y degradacin del transporte pblico, mercantilizacin de la imagen urbana, contaminacin
ambiental, terciarizacin informal de la economa y la fuerza laboral, exclusin social y violencia, etc. Ante una
postura ideolgica frrea del capital trasnacionalizado y de los gobiernos y actores polticos conservadores,
los sectores democrticos y de izquierda, cuyo avance es notorio en el continente, carecen hoy de un
paradigma, un proyecto urbano alternativo al neoliberal, que supere lo estrictamente democrtico; ha optado
por el pragmatismo, el asistencialismo compensatorio y la realizacin de obras de alta visibilidad publicitaria,
poco diferentes a las de los neoliberales e ineficaces para enfrentar los problemas en funcin de la mayora de
los citadinos. Hoy, este es un tema central para la discusin acadmica, tcnica y poltica.

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Ante nuestros ojos se desvanece una certeza que acompao la mayor parte del devenir de las
ciudades en el siglo XX, con sus sueos de construccin de la nueva sociedad y ciudad socialistas,
de reconstruccin moderna luego de las guerras mundiales, de equilibrios urbanos logrados
mediante la intervencin estatal para regular el capitalismo, o de mejoramiento de la calidad de
vida gracias al cambio tecnolgico: la necesidad, la viabilidad y la utilidad de la planeacin
urbana.
Durante ese siglo de intensa urbanizacin mundial, crecimiento y transformacin de las ciudades,
destruccin urbana en las conflagraciones militares, introduccin de cambios tecnolgicos, y
manifestacin de graves problemas sociales en las ciudades, se elaboraron en el mundo y en
Amrica Latina, infinidad de planes de desarrollo urbano o urbanismo para viejas o nuevas
ciudades, se desarrollaron teoras, metodologas y tcnicas para la planeacin, se evaluaron sus
resultados, casi siempre escasos, y el discurso poltico se llen de frases elocuentes sobre la
necesidad y utilidad de la planeacin urbana.

Profesor - Investigador de la Universidad Autnoma Metropolitana, Unidad Xochimilco. Investigador

Nacional SNI-SEP. Miembro de la Red Nacional de Investigacin Urbana y la Red Iberoamericana de
Investigadores sobre globalizacin y territorio.

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Pero desde mediados de los aos setentas. la contrarrevolucin antikeynesiana neoliberal (Guilln
Romo, 1997), con su mayor protagonismo del gran capital privado y la internacionalizacin de sus
acciones, la liberacin del comercio internacional, el cambio de lgica de intervencin de los
estados nacionales y adelgazamiento estructural incluyendo el desmantelamiento de muchas de
sus empresas, instituciones y regulaciones, llev a la exacerbacin de las contradicciones entre la
planeacin, la urbana en particular, y la lgica del rgimen capitalista y su ciudad.
Una dcada despus, el derrumbe del socialismo real llev a la desaparicin de lo que se haba
asumido, al menos al inicio, como el paradigma de la planeacin como instrumento de la
construccin de la ciudad socialista. Este derrumbe y la imposicin planetaria del capitalismo
neoliberal y su globalizacin imperialista (Pradilla, 2004 y 2007), hicieron que la slida certeza se
disolviera en el aire. La paradoja en Mxico, donde se aplico la planeacin desde los aos treintas
fue que su institucionalizacin y la legislacin sobre el sistema de planeacin democrtica lleg en
1982, al tiempo con su sepulturero neoliberal (SPP, 1985).

1. Polticas urbanas, planeacin urbana y urbanismo

Desde que la divisin de la sociedad en clases sociales unidas y enfrentadas por relaciones de
explotacin, y la formacin del Estado y sus estructuras militares y burocrticas, para mantener el
1
dominio de unas sobre otras, llevaron al surgimiento de la ciudad como forma socio-territorial, en
el trnsito de la comunidad aldeana hacia las sociedades esclavistas, asiticas o americanas, entre
el IV y VI Mileno A.C. segn diferentes autores (Korn, 1953; Benvolo, 1975, 2; Delfante, 1997), los
estados, las clases dominantes, sus tcnicos y artistas, filsofos, historiadores e intelectuales
(Ansay y Schoonbrodt, 1989) han promovido o llevado a cabo procesos de prefiguracin (diseo) o
de ordenamiento, destruccin y reconstruccin de estas aglomeraciones, sobretodo de las reas
donde se localizaban los aparatos estatales o las clases dominantes en cada poca histrica.
2
Indiferentemente , hablamos de urbanismo y urbanistas para denominar esta prctica y a sus
actores, lo cual no parece correcto.
Sera imposible hacer su seguimiento histrico en este texto, por lo que nos limitaremos a proponer
la diferenciacin de algunas de estas prcticas y su naturaleza en el capitalismo. Podran hacerse
clasificaciones funcionales, sectoriales, de enfoque, etc., pero solo sealaremos aquellos campos
amplios cuya naturaleza estructural diferente define su presente y futuro en el capitalismo
3
neoliberal y su globalizacin: investigacin urbana , polticas urbanas, planeacin urbana y
urbanismo.
El desarrollo de la investigacin urbana se produjo al tiempo con el despliegue del capitalismo
durante la primera revolucin industrial de fines del siglo XVIII e inicios del XIX, y el crecimiento
4
acelerado y conflictivo de las ciudades (Benevolo, 1963 y 1975; Choay, 1985). En Amrica Latina
tuvo lugar desde la industrializacin y urbanizacin acelerada posterior a la segunda guerra
5
mundial .
Esta investigacin tiene como objeto y contenido la descripcin, interpretacin, anlisis y
teorizacin de los diferentes procesos que ocurren en los mbitos definidos como urbanos, de los
globales a los locales, de los generales a los particulares. An no esta cerrada la discusin sobre si
todo lo que ocurre en las ciudades es urbano, pues toda actividad social deja huellas permanentes
o transitorias sobre el territorio, o si existe la especificidad de lo urbano; y es probable que sea un
problema acadmico intrascendente para el conocimiento.
Luego de la expedicin del acta de defuncin, gratuita creemos, de las grandes concepciones del
mundo, decretada por los posmodernistas (Casullo, 1989), y de la divisin continua de las ciencias

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en disciplinas parcelarias, la investigacin urbana se halla fragmentada en mltiples parcelas

(economa, sociologa, poltica, antropologa, arqueologa, etnologa, geografa, historia, etc. con
apellido urbana), y se han multiplicado los enfoques tericos o tcnicos, desde los globales o
macros, hasta los mini o micro.
El aumento de la complejidad estructural de las ciudades, la multiplicacin de sus problemas socioeconmicos, ambientales y fsicos, la desigualdad social creciente, la plurietnicidad y
multiculturalidad de la poblacin, el impacto del cambio tecnolgico, la inestabilidad de las
estructuras polticas, las Interrelaciones entre ciudades, entre otros muchos factores objetivos, y la
formacin de una profesin dedicada a llevarla a cabo como prctica vital, garantizan que esta
actividad se mantenga en el presente y el futuro, a pesar del desinters o la oposicin de los
gobiernos, las tecnocracias orgnicas y las burocracias acadmicas neoliberales, o las
restricciones financieras impuestas a la investigacin social.
El campo de las polticas urbanas es muy vasto, pues incluye todas aquellas acciones que llevan
a cabo los distintos poderes del Estado (ejecutivo, legislativo, judicial, militar) en diferentes campos
de la actividad econmica, social, poltica, cultural, etc., que tienen efectos directos o indirectos,
temporales o durables sobre las estructuras y el funcionamiento de las ciudades. Su existencia se
remonta muy atrs en la historia: al surgimiento del Estado y las concentraciones llamadas
ciudades. En Amrica Latina tendramos que remontarnos a las polticas de fundacin de
ciudades indgenas, o las de su destruccin y fundacin de las espaolas, o a las Leyes de Indias
a mediados del siglo XVI.
Pero su mayor desarrollo ocurre con el surgimiento de la ciudad capitalista mercantil, la ciudad
renacentista (Korn, 1953, 92 y ss.), alcanzando su mayor amplitud y profundidad en el patrn de
acumulacin de capital con intervensionismo estatal que sigui a la Segunda Guerra Mundial a
mediados del siglo XX y hasta 1980. Las polticas urbanas no han desaparecido, ni desaparecern
con el neoliberalismo; pero si se ha modificado profundamente su forma, contenido y objetivos.
La planeacin urbana, la entendemos como el proceso pblico, estatal y/o participativo, de
prefiguracin y regulacin del desarrollo futuro de la trama de procesos y relaciones econmicas,
sociales, culturales, ambientales y territoriales que forman la estructura urbana. Sus orgenes
tericos pueden remontarse a la segunda mitad del siglo XIX, cuando los socialistas
revolucionarios la plantearon como la forma de funcionamiento de la sociedad en el transito al
comunismo, con carcter imperativo para todos los actores e instituciones de la sociedad. Su
prctica ocurri en los pases que se fueron sumando al campo del socialismo real, desde el triunfo
de la revolucin rusa en 1917 (Bettelheim, 1968; Tabeev y otros, 1965; Cecarelli, 1970; Chambre,
1959), y fue desapareciendo a medida que se derrumbaron sus regmenes.
Como herramienta de la reconstruccin luego de la hecatombe de las economas y las ciudades
europeas causada por la segunda guerra mundial, los pases capitalistas europeos se plantearon
una variante de la planeacin (general, regional, sectorial, urbana), la planeacin indicativa
(Labasse, 1966), obligatoria para las instituciones del Estado, y normativa e indicativa para el
sector privado. El marco general lo aport el intervensionismo estatal keynesiano, que sigui a la
Gran Depresin de los aos 30s, y a la economa de guerra, cuyo objetivo era reconstruir las
economas y resolver la crisis de la acumulacin.
Luego de la guerra, los pases latinoamericanos siguieron el mismo camino, enriquecido con el
aporte de la corriente cepalina de fines de los 40s, coincidente en la necesidad de la intervencin
estatal (Guilln Romo, 1984). La introduccin de la planeacin del desarrollo en general y urbana
ocurri luego desigualmente en los pases de la regin.

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La revolucin mexicana de 1910-1917, con su contenido social, introdujo en la Constitucin de

1917, fundadora del Estado Posrevolucionario, el concepto de economa mixta que supona la
intervencin del Estado. Mxico fue pionero en la introduccin de la planeacin, en la Ley sobre
Planeacin General de la Repblica de 1930 y los Planes Sexenales 1934-1940 y 1940-1946
(SPP, 1985. 1). Su institucionalizacin en 1982 coincidi con la implantacin del neoliberalismo y el
inicio de su extincin como herramienta del desarrollo.
El urbanismo tiene una naturaleza ms especfica relacionada con la prefiguracin o
reordenamiento de la forma-funcin de las ciudades o parte de ellas, mediante el diseo. Aunque
no consideramos vlido suponer que el urbanismo es una esencia histrica continua, sin rupturas,
esta actividad puede remontarse hasta las formaciones esclavistas, asiticas y americanas y sus
ciudades. En cada momento de la historia encontramos proyectos urbanos, utopas urbanas y
urbanistas (Korn, 1953; Galantay, 1977; Benvolo, 1974; Delfante, 1997).
En plena revolucin industrial, a inicios del siglo XIX, surgieron los socialistas utpicos (Owen,
Saint Simn, Fourier, Godin y otros), que propusieron, y realizaron en algunos casos, sus
proyectos ideales para reformar el capitalismo y sus ciudades: la Institucin para la Formacin del
Carcter, Nueva Armona, el Familisterio, etc. Luego de la revolucin obrera de 1848 en Paris
surgi el urbanismo estatal de Haussman que se difundi en otras ciudades de Europa; y a finales
de ese siglo, los proyectos de la ciudad lineal de Soria, la ciudad jardn de Howard y otros siguieron
el camino del urbanismo burgus (Benvolo, 1963; Choay, 1965; Galantay, 1974).
Con el triunfo de la revolucin bolchevique y la formacin de la URSS, se abri el debate sobre la
ciudad socialista que se materializ en la discusin entre urbanistas y desurbanistas, cancelado
despticamente por Stalin, para imponer sus concepciones monumentalistas neoclasicistas
(Cecarelli, 1970), copiadas en los pases que entraron al campo socialista, sustituidas luego de
su muerte por los esquemas de la arquitectura y el urbanismo moderno o internacional. Hoy, el
urbanismo a escala urbana tiende a extinguirse, mantenindose como dbil instrumento de
regulacin, mientras ganan importancia el capital inmobiliario, y sus grandes proyectos urbanos o
megaproyectos.
El urbanismo se integr a la planeacin urbana, como materializacin fsica, en los planes de
desarrollo urbano de la posguerra en Europa o Amrica Latina, con diferentes grados de precisin
o distintas concepciones, incluyendo variantes como los planes de estructura, las zonificaciones, o
los planes de usos del suelo, llegando an a los proyectos urbanos especficos.

2. El fracaso de la planeacin urbana y el urbanismo en el intervencionismo

estatal
Los antecedentes latinoamericanos del gran diseo urbano se remontan a fines del siglo XIX
cuando se fundaron las ciudades de La Plata en Argentina y Belo Horizonte en Brasil, con diseos
especficos (Galantay, 1975). Conocemos desde entonces planes de urbanismo para distintas
ciudades latinoamericanas, incluida la Ciudad de Mxico, algunos realizados por diseadores
como Le Corbusier (Bogot, Colombia), aplicando los principios de la Carta de Atenas. Los ms
conocidos son los que sirvieron para construir Brasilia (1954 a 1960) y Ciudad Guayana,
Venezuela, iniciada en 1960.
Los planes de urbanismo eran realizados por arquitectos y urbanistas, en ocasiones con apoyo de
otros profesionistas, en oficinas pblicas o despachos privados por contrato con organismos
gubernamentales. Su elaboracin responda a la relacin entre la lgica tecnocrtica, no exenta de
referentes utpicos del deber ser de los diseadores, y la burocrtica y/o poltica de los

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administradores. En su elaboracin se exclua a los ciudadanos, con excepcin de los grupos de

poder econmico con intereses en lo urbano, que hacan valer su peso usando sus relaciones
privilegiadas con la administracin.
Aunque generalmente los planes de urbanismo se referan a un horizonte temporal de largo plazo
(20 aos o ms), su vida til, si eran adoptados, se reduca al periodo de ejercicio de la
administracin que los realizaba, pues caan en el olvido, o la administracin siguiente los
modificaba. En Mxico, esta periodicidad se institucionalizo en la Ley de Planeacin Democrtica
de 1982, para todos los mbitos de la planeacin.
Puesto que la planeacin tena un carcter sectorial, el sector de desarrollo urbano, y se aplicaba
fragmentadamente, a los planes de urbanismo corresponda el ordenamiento y desarrollo de las
estructuras fsicas. Por ello, los componentes esenciales del plan han sido la zonificacin siguiendo
reas homogneas o combinadas de actividades urbanas, expresadas en usos del suelo
detallados, los programas de vialidad y transporte, infraestructura y equipamiento pblico y la
normatividad de regulacin y control, adjunta o separada, sobre ndices de ocupacin del suelo y
construccin, alturas, aislamientos, reas verdes, etc.
La planeacin urbana integral y el gran urbanismo se consideran actividades delimitadas en el
tiempo, cuyo producto es un documento chico o grande, que debe ser adoptado por el poder
ejecutivo local, aplicado y controlado su respeto por los particulares, segn el criterio de la oficina
local responsable. Por lo general, no se da seguimiento continuo a la relacin entre la realidad y el
plan, y ste no se somete a una adecuacin permanente a la cambiante realidad. La planeacin
consiste en la elaboracin de un libro; no es un proceso activo y continuo.
Hacia los aos 60s del siglo XX, se introdujeron en Amrica Latina las ideas de la planeacin
integral, que reconoca la importancia econmica y social de las ciudades y pretenda articular la
planeacin fsica con la econmica, la social y, muy tmidamente, la ecolgica, En algunos casos,
los planes de urbanismo formaron parte de esa planeacin. Pero en muchos casos, la Integracin
se realizaba solo con la engrapadora, a falta de una teora operacional sobre la relacin entre los
diferentes componentes de la realidad urbana.
A pesar de los discursos tcnicos y polticos que asignaban altos valores a la necesidad y
potencialidad del urbanismo, y luego de la planeacin urbana, no podemos afirmar que el balance
6
haya sido muy favorable . Los planes de urbanismo o desarrollo urbano se amontonaron en las
oficinas pblicas de las ciudades latinoamericanas, cubrindose de polvo y olvido.
En Mxico, se pretendi que luego de la aprobacin de la Ley General de Asentamientos Humanos
en 1976, deba elaborarse un Plan de Desarrollo Urbano para cada centro de poblacin, lo que se
cumpli contratando muchos despachos privados que elaboraron documentos similares para
localidades distintas sin capacidad administrativa ni de aplicacin. Nadie recuerda esos miles de
planes, y la mayora de las localidades, incluyendo ciudades medianas, sigue sin un instrumento
de ordenamiento de su estructura y funcionamiento urbano.
Suponemos que en las cuatro dcadas de intervencionismo estatal, los estados nacionales y
locales contaban con instrumentos para aplicar la planeacin indicativa: tenan la legitimidad que
les otorgaba el patrn de acumulacin y el rgimen poltico vigentes; contaban con la facultad
constitucional de la expropiacin del suelo por motivo de utilidad pblica; controlaron la
infraestructura y servicios sociales que constituyen elementos bsicos en la configuracin del
territorio; y podan invertir legal y legtimamente en actividades econmicas para promover un
desarrollo urbano planeado. En realidad, estos instrumentos no se utilizaron, se aplicaron poco, o

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se usaron discrecionalmente para beneficiar al poder econmico segn sus intereses y no para
aplicar el plan.
Los instrumentos en manos de los gobiernos no eran suficientes ni adecuados para controlar y
orientar las variables demogrficas y los movimientos de poblacin segn los designios del plan,
formalmente tendiente a reducir su impacto sobre cada ciudad que lo elaboraba, aislada de las
dems que lo planteaban. Igual ocurra con las variables econmicas, factores fundamentales del
crecimiento urbano y sus caractersticas sometidos a las fuerzas internas e internacionales y a la
lgica cclica de la acumulacin de capital, en los ciclos cortos y largos. Otra variable econmica
clave para el desarrollo urbano, era y es el funcionamiento de las rentas del suelo urbano, sobre
las cuales no tena ni tiene control el plan ni los gobiernos locales.
Las decisiones mayoritarias de inversin en industria, comercio, servicios o construccin de
inmuebles, seguan en manos de los empresarios privados, los ms importantes de ellos
trasnacionales y deslocalizados. Las decisiones cruciales estaban regidas por la lgica de la
ganancia individual, que no se comprometa con el plan, ni con el bienestar colectivo mayoritario.
En las ciudades operaban dos fuerzas constructoras que no se sometieron a la lgica de los
planes, por imposibilidad de hacerlo, por que su lgica particular no coincida con la tecnoburocrtica de los planificadores, y/o por que tampoco se les preguntaba si estaban de acuerdo
con las propuestas: los fraccionadores y promotores inmobiliarios que aunque tenan que obtener
licencias para sus proyectos, contaban con el poder factual para obtenerlas y el de coaccin que
significa la ubicacin de su inversin; y los sectores populares mayoritarios sin suelo ni vivienda,
cuya forma de resolver esta necesidad consista en esos aos en la ocupacin ilegal de suelo, la
lucha por la regularizacin de la tenencia y la autoproduccin de la vivienda, formas no
reconocidas por el Estado ni posibles de incluir en un plan, porque afectan su legalidad y
legitimidad, a pesar de que produjeron el 60 % de la superficie de las grandes ciudades
latinoamericanas, pues estaban por fuera de la ley y los procesos de planeacin.
En Brasilia, la construccin de la ciudad diseada gener el surgimiento de ciudades informales,
populares e irregulares, que fueron y son hoy las que tienen vitalidad y vida urbana, mientras la
parte planificada sobrevive en la pesantez de la lgica tecnocrtica del planificador. En Ciudad
Guayana, la parte planificada no atrajo a los pobladores pobres, que no tenan cabida all, y se
refugiaron en la no planificada (Puerto Ordaz), causando una inversin de las cifras de poblacin
previstas para las dos partes en el plan urbano de Harvard-MIT. El trabajo informal, siempre
presente en las grandes ciudades latinoamericanas, sobre todo el comercio en la va pblica, no
sigui, ni sigue, las indicaciones de la planeacin: su objetivo es la subsistencia y opera segn esta
lgica, no con la de la burocracia y la tecnocracia panificadoras.
Como afirmbamos entonces los investigadores crticos, las polticas urbanas y la planeacin
urbana indicativa, respondan a dos determinaciones fundamentales: sometidas a los lmites
estructurales y coyunturales de su accin, deban garantizar las condiciones materiales
generales, territoriales y polticas para que la acumulacin de capital se mantuviera; y tenan que
aportar las condiciones mnimas para que se reprodujera la fuerza laboral necesaria a esa
acumulacin, incluyendo la subsistencia mnima del ejercito de desempleados.
Al mismo tiempo, la planeacin constitua para el capital, un instrumento para la previsin y
coordinacin de las acciones tendientes a socializar, es decir, transferir a la sociedad a travs del
Estado y los impuestos, los costos generales de la acumulacin de capital (infraestructura,
equipamiento y servicios pblicos, etc.), y a privatizar los beneficios mediante el mejoramiento de
las condiciones de apropiacin por los propietarios del suelo, los soportes urbanos y las economas
de escala y aglomeracin (Pradilla, 1984).

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La racionalidad de la planeacin y el urbanismo, propia de la modernidad, constitua un marco

necesario del discurso, aunque ni el capital, ni los agentes sociales productores y usuarios de la
ciudad se comprometieran con ella, por desconocimiento, o por no responder a sus lgicas de
acumulacin o de subsistencia.
El fracaso de la planeacin urbana indicativa en las ciudades de Amrica Latina durante la fase de
intervensionismo estatal, su incapacidad para convertirse en un instrumento eficaz de la
racionalizacin de los procesos y estructuras urbanas, y del mejoramiento sustancial de la calidad
de vida de los sectores sociales mayoritarios, se debi en esencia a que el patrn de acumulacin
de capital con intervencin estatal, a pesar del significativo peso del sector pblico, estaba
dominado por el capital privado concentrado en el capital monoplico trasnacional; que de todos
modos funcionaba mediante las relaciones mercantiles entre productores privados a pesar de las
regulaciones estatales; y que todo ello entraba en conflicto con el intento de mediatizar y moderar
las contradicciones con el uso de la planeacin racional de los procesos urbanos.

3. Neoliberalismo y extincin de la planeacin urbana

El agotamiento de la industrializacin sustitutiva de importaciones en la dcada de los 70s, y la
entrada en la onda larga recesiva de la economa latinoamericana con la grave crisis econmica de
1982, abri las puertas polticas e ideolgicas a la progresiva implantacin de las polticas
neoliberales y al inicio de la extincin de la planeacin urbana y del gran urbanismo.
Los componentes estructurales del neoliberalismo (Guilln Romo, 1897; Valenzuela, 1991), al
modificar la naturaleza de los procesos territoriales y urbanos (Pradilla, 1990), han acentuado la
contradiccin entre planeacin y mercado. Hoy, 20 o 30 aos despus segn el pas, su lenta
agona ha dejado un cuerpo famlico, dbil, cuya energa se agota en un discurso formal sin
impacto en la realidad. Este debilitamiento se present en los pases desarrollados (Scott, 2002) y
en los atrasados.
La insercin subordinada de los pases latinoamericanos en la globalizacin, nueva fase del viejo
imperialismo (Amin, 2001; Petras y Veltmeyer, 2001; Pradilla, 2004 y 2007), resultante de la
aplicacin abrupta, indiscriminada, incondicional de las polticas neoliberales en cada realidad
nacional, en el marco frreo de los acuerdos y procesos de dominio de los pases y bloques
hegemnicos y las instituciones multinacionales que sirven a su control (FMI, OMC, Banco
Mundial), es el factor supranacional y superestructural que socava uno de los pilares del plan
urbano: la definicin del curso de la economa urbana, que hoy ocupa el papel determinante en los
procesos urbanos, nublado en la fase anterior por el intervensionismo estatal (Pradilla, 1984).
La trasnacionalizacin-desnacionalizacin de las economas latinoamericanas ha colocado las
decisiones sobre las relaciones econmicas bsicas, los flujos de capitales y mercancas, la
inversin directa en empresas industriales, comerciales y de servicios, la instalacin y
modernizacin de infraestructuras y servicios, el empleo, etc., en manos de las casas matrices de
las corporaciones trasnacionales deslocalizadas, ajenas a las necesidades y potenciales de los
territorios particulares donde se localizan, con relaciones fantasmales con ellos a travs de
mecanismos financieros impersonales (bolsas de valores, fondos de inversin y redes financieras,
etc.), articulados a los gobiernos nacionales, pero sin relacin directa con los locales o los equipos
que elaboran la planeacin urbana.
Dos procesos actuales, la desindustrializacin y su correlato, la terciarizacin de las economas de
las metrpolis latinoamericanas, las convierten en mbitos de circulacin de bienes producidos en

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otros territorios, reducen su productividad, competitividad y autonoma econmica y desequilibran

su balanza comercial y de pagos con otros territorios nacionales y extranjeros (Coriat, 1989). Se
genera al mismo tiempo un cambio continuo y difcilmente reversible en la estructura del empleo
urbano, donde avanza la informalidad pues la declinante industria y el terciario moderno
competitivo no son capaces de generar los empleos necesarios para cubrir la oferta laboral
(Pradilla y Mrquez, 2004). Los cambios en las actividades econmicas se expresan sobre el
territorio en cambios de usos del suelo e inmuebles, con nuevas lgicas estructurales como la
formacin de corredores urbanos terciarios (Pradilla y Pino, 2004), que convierten la planeacin
en una incierta previsin de inciertos y poco previsibles procesos urbanos.
As, se hacen impredecibles el devenir de la economa urbana (inversin, empleo, derrama de
ingresos, uso de suelo e inmuebles, infraestructura y servicios, etc.), sus ciclos, y la disponibilidad
de recursos provenientes de la tributacin empresarial local. Las ciudades tienen que enfrentarse
7
entre si en una competencia incierta en el libre mercado de la inversin de capital nacional y
extranjero, sin reglas conocidas, y sin que los planificadores cuenten con las certezas mnimas
para disear el futuro.
El debilitamiento del Estado derivado de la privatizacin, en la ideologa y la realidad, la
desregulacin, y el cambio de sus funciones, de interventor en aras del inters colectivo (al
menos en el discurso) a facilitador o creador de condiciones para la libre accin de la empresa
privada, implican la deslegitimacin de sus intervenciones, incluida la planeacin urbana. Tambin
en este campo transitamos del Estado al mercado.
Lo ms significativo para la planeacin urbana y la aplicacin de la normatividad urbanstica es la
prdida por los gobiernos locales, de instrumentos activos de aplicacin de los planes,
desmantelados por su carcter de lmites a la libre accin del capital inmobiliario y los actores
urbanos privados. Sin tener en cuenta la racionalidad o justeza de las razones que llevaron a su
estatizacin, la privatizacin de empresas industriales, comerciales, bancarias, y de servicios
estatales, fue un proceso emblemtico de la aplicacin del neoliberalismo, y quit a la planeacin
uno de sus instrumentos de accin para orientar la localizacin territorial del desarrollo econmico
y social, utilizado en el pasado unas veces acertadamente y otras aumentando solamente la
concentracin econmica.
En el caso de la infraestructura y los servicios pblicos, condiciones generales estructurantes del
territorio y estratgicas en el crecimiento econmico y el desarrollo social (Pradilla, 11984, 2), su
privatizacin y en ocasiones desnacionalizacin, dej en manos de los monopolios (trasnacionales,
nicos con capacidad de invertir), de la lgica de la ganancia monoplica, y de la capacidad de
compra de los usuarios, la prestacin del servicio, eliminando el potencial carcter redistributivo de
8
la planeacin y la accin del Estado .
En las infraestructuras que son monopolios naturales (carreteras, aeropuertos, puertos, sistemas
de agua potable, evacuacin de desechos lquidos y slidos, electricidad, etc.), pasamos del
monopolio estatal planificable y controlable poltica y socialmente, al incontrolable y no planificable
monopolio privado, con su mercado cautivo de la necesidad y sus sobreganancias monoplicas. La
privatizacin de los servicios sociales que deberan garantizar la reproduccin social de la
poblacin y el mejoramiento de su calidad de vida, los convierte en bienes mercantiles sujetos a la
oferta y a la solvencia de la demanda, cada vez ms limitada por el avance de la pobreza.
Otra poltica neoliberal emblemtica ha sido la desregulacin, eliminacin o simplificacin de los
reglamentos y normas, que fueron instrumentos esenciales en la aplicacin de los planes de
desarrollo urbano, normativos por naturaleza; ahora, es la libre competencia entre actores urbanos

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productores privados y demandantes la que define campos como la poltica estatal de dotacin
de vivienda.
La tendencia es a transitar de la regulacin normativa y el control restrictivo, al juego de los
incentivos, sobre todo fiscales (desgravacin y subsidio) que han demostrado su limitada
capacidad para inducir prcticas urbanas que respondan a los lineamientos de un plan o proyecto
urbano. Estos instrumentos actan como canales de transferencia de recursos pblicos. de los
contribuyentes a las empresas, de redistribucin inversa de la renta nacional.
En la competencia urbana exacerbada, regida por el juego de las rentas especulativas del suelo y
la ganancia inmobiliaria, se generalizaron la arquitectura y el urbanismo desechable a la Wall
Mart, transitorio, de rpida realizacin como inversin, y la decadencia y obsolescencia de zonas
urbanas que se degradan fsica y socialmente y se abandonan, pues es ms cara su reutilizacin
que la construccin de nuevas zonas desechables en lugares donde se ha desencadenado la
rentabilidad.
Todos los caminos neoliberales llevan a la privatizacin de lo pblico, a la desaparicin de
los mbitos de disfrute comn de los ciudadanos, transformados en negocio privado luego de
dudosas operaciones de rescate, rehabilitacin, concesin a largo plazo o desincorporacin. El
abandono del transporte urbano colectivo y la preferencia estatal por el automvil cuyo precio
relativo cae rpidamente y para el cual se construyen complejas estructuras viales que impiden el
trnsito peatonal, y la proliferacin de centros y plazas comerciales que segregan, interiorizan y
privatizan la calle y la plaza, han convertido la vieja trama de calles y plazas en desiertas reas de
circulacin vehicular y aparcamiento de coches excedentes. Los mbitos pblicos, cruciales para la
vida urbana, salen de la regulacin y el control colectivo, planificado, exigible, y se convierten en
objetos de decisin empresarial y/o privada.
La planeacin urbana y el gran urbanismo enfrentan otra dificultad derivada del trnsito de la
ciudad tradicional monocntrica a la ciudad-regin plurinuclear, discontinua y de trama difusa,
superpuesta sobre distintas unidades poltico-administrativas (Pradilla, 1998 y 2002) que presenta
barreras difciles de superar para desarrollar una planeacin territorial unitaria y corresponsable, y
para lograr su aplicacin concertada, en medio de la competencia entre ciudades por la inversin.
El resultado es la fragmentacin de planes y polticas, la descoordinacin de las acciones y la
elevacin de los costos directos o los derivados de la desconexin y la duplicidad.
En tres dcadas, el discurso poltico latinoamericano transit de la lucha de clases a la democracia
representativa, lo cual no significa que la primera haya desaparecido y que la segunda se haya
alcanzado ni est garantizada. En la poltica urbana pasamos de los movimientos sociales urbanos
como forma de participacin colectiva, a la participacin ciudadana como expresin de intereses y
acciones individuales. El discurso de la planeacin tiene hoy abiertos procesos y espacios para
esta participacin; lo que no est resuelto, es como se transita de lo particular y local a lo global de
la ciudad, y como las expresiones individuales se manifiestan en lo colectivo, o como se hace
efectiva la participacin ciudadana en la planeacin.
El pragmatismo se ha adueado de las polticas y acciones de los gobiernos urbanos de todos los
signos, de la derecha a la izquierda; el plan se reemplaza por la suma de megaproyectos
urbanos (grandes obras pblicas o intervenciones inmobiliarias) desarticulados, en funcin de la
competencia interurbana, de las necesidades de la acumulacin de capital, o de la popularidad de
9
las grandes figuras polticas .

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10,

Por inercia o por la subsistencia de obligaciones legales hoy obsoletas, se siguen elaborando
planes; pero objetiva y subjetivamente la planeacin urbana y el gran urbanismo han perdido
importancia y, sobre todo aplicabilidad en las condiciones actuales.
No ocurre lo mismo con los megaproyectos urbanos, el urbanismo a escala de grandes
intervenciones inmobiliarias promovidas y realizadas predominantemente por el capital inmobiliario
en asociacin con el sector pblico o apoyado por las facilidades creadas por ste. A pesar de que
este urbanismo tiene impactos sobre amplias zonas de la ciudad o en muchos casos, por el tipo de
actividades, sobre toda la urbe, los llamados estudios de impacto urbano y ambiental no tienen
esta dimensin ni aplican metodologas que permitan evaluar sus costos y beneficios globales.

4. Las polticas urbanas de izquierda se desvanecen en el aire

A diferencia de la exange planeacin territorial, las polticas urbanas, entendidas en sentido
amplio como todos aquellos discursos, prcticas y acciones estatales que actan sobre lo urbano,
aunque no tengan ese apellido, siguen elaborndose en las oficinas de partidos, gobiernos,
consultoras privadas u organismos multinacionales, y siguen aplicndose y actuando sobre el
territorio, unificadas por el capital y la ideologa neoliberal. Mientras, muchos de los que creyeron
en la planeacin y el urbanismo piensan que los cambios que observan son el destino inevitable de
las ciudades, que es imposible detenerlos, o aceptan resignados que son el camino para el futuro,
para el mejoramiento de la ciudad y de aquellos ciudadanos incluidos por el patrn de
acumulacin, pues al resto no hay como hacerlos salir de la pobreza y la exclusin.
Las polticas urbanas de la izquierda latinoamericana se han desvanecido en el aire, arrastradas
b
por el derrumbe del socialismo real (Pradilla, 2004 ). En los partidos y gobiernos que siguen
llamndose de izquierda en el discurso electoral, ya no hablan de la reforma urbana de los aos
60s y 70s, ni de la socialdemcrata municipalizacin de la tierra, ni de la expropiacin y desarrollo
estatal de las infraestructuras y servicios bsicos, y menos an, de las consignas libertarias de
cambio social del siglo XIX o inicios del XX.
Este espacio de la poltica ha sido llenado por versiones con rostro humano de las propuestas
neoliberales. Los partidos y gobiernos de izquierda prometen e implantan polticas de
construccin de vialidades para el automvil, con pago de peaje, construidas con o por el capital
constructor; estas grandes inversiones las equilibran socialmente con pequeos gastos en el
econmico sistema de metrobus confinado; se hacen arreglos con empresas privadas para
construir o mantener infraestructuras urbanas esenciales, y la operacin de servicios; se mantienen
algunos subsidios en su prestacin a los sectores populares, pero se equilibran con cuantiosos
estmulos y desgravaciones a los empresarios inmobiliarios y de otros sectores para lograr un
estado igualitario y generar empleos; para combatir la pobreza, consigna que reemplaz a la
justicia social, se aplican polticas asistenciales compensatorias similares a las del Banco Mundial y
se reparten minsculos apoyos a los sectores ms vulnerables (adultos mayores, discapacitados,
madres solteras); se reemplaz a los movimientos populares urbanos por la participacin
ciudadana, a la manera de los liberales europeos; y todo se hace para la publicidad electoral que
permitir mantenerse en el poder, si se logr conquistarlo.
Tampoco se habla de movilizacin social colectiva, libertad, democracia directa, justicia social,
equidad distributiva, inclusin social, defensa y ampliacin del espacio pblico, vivienda y servicios
adecuados como derechos universales, apropiacin colectiva de la ciudad y sus mbitos pblicos y
patrimoniales, organizacin racional e incluyente del territorio, etc. Ya no creamos nada nuevo,
solo hacemos caricaturas virtuales del pasado, pensando que son el futuro.

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5. Algo distinto habr que construir

La pregunta que hay que responder es: podemos en Amrica Latina aceptar la extincin de la
planeacin urbana y confiar en que el libre mercado establecer los equilibrios ambientales,
territoriales y sociales necesarios o deseables en nuestras grandes ciudades?.
Una ojeada a la realidad territorial latinoamericana nos indica que avanzamos hacia la urbanizacin
global, transitamos de la ciudad tradicional a la metrpoli y hacia la formacin de ciudades
11
regin ; y que los territorios se estructuran a partir de la combinacin desigual y compleja de
estas tres formas socio-territoriales. Podemos tambin caracterizar estas formas territoriales como
gigantescas, extendidas, desordenadas, privatizadas, fragmentadas, informatizadas, excluyentes,
conflictivas, violentas, contaminadas y obsolescentes (Pradilla, 1998 y 2002). Adems, hemos
constatado que ni la planeacin indicativa del intervensionismo estatal, ni la libertad de elegir
neoliberal han modificado estas tendencias, ni hecho ms habitables las ciudades para sus
pobladores y usuarios, en su mayora empobrecidos. El fracaso involucra en primer lugar a los
patrones de acumulacin de capital que engendraron, mantuvieron inoperante y luego mataron, a
la planeacin.
Las evidencias nos llevan a concluir que en el necesario y urgente, aunque difcil, proceso de
cambio del patrn de desarrollo econmico, social y territorial, habr que construir otra forma
distinta de poltica urbana, y como parte de ella, de planeacin urbana que resuelva los lmites
y contradicciones detectadas en las formas del pasado. Muy sintticamente plantearemos algunos
ejes de reflexin y accin que podran hacer parte de este proceso.
Las polticas urbanas deben ser la prioridad. En su trama podremos ubicar la compleja
combinacin de factores determinantes de la problemtica urbana y actuar sobre ellos
integralmente, sin preocuparnos de que nuestras propuestas y acciones no lleven el apellido
urbano, no sean nuestro objeto de trabajo. Una segunda ventaja es que en ellas es inevitable el
dilogo, difcil, con los polticos con los que, quizs, compartimos objetivos y medios para el
cambio, o para quienes trabajamos, aunque no lo reconozcamos, por subsistencia.
Atravesada y determinada por mltiples problemas tcnicos y tecnolgicos, la planeacin no puede
seguir siendo un ejercicio tecnocrtico; debera ser campo de aplicacin de las decisiones polticas
estratgicas y tcticas; hay que asumirla como un conjunto estructurado de polticas pblicas de
corto, mediano y largo plazo con efectos territoriales y ambientales, que desborda lo morfolgico y
fsico, para adentrarse en campos econmicos, culturales, sociales, ambientales, mutuamente
relacionados y condicionados que es necesario integrar estructuralmente. La planeacin urbana
debe asumirse por tanto como parte de las polticas publicas urbanas, entendidas en su
sentido amplio e incluyente.
Este carcter poltico de la planeacin, la urbana en particular, impone que en su elaboracin y
aplicacin jueguen un papel esencial las instituciones y actores de los poderes de los estados
democrticos locales: un poder ejecutivo que cumpla plenamente sus funciones de promotor
activo del crecimiento econmico con justicia distributiva y del desarrollo social, de instrumento de
la regulacin social de los procesos, de garante de los derechos sociales y humanos, y de
institucin socialmente responsable y sujeta a su control; y el poder legislativo convertido en
instancia legtima y plural de la representacin poltica de la ciudadana. El ejecutivo elabora y
propone las polticas, planes y programas; el legislativo consulta, y debera aprobar dndole
vigencia legal, y vigilar su aplicacin.

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La participacin social, indispensable para transitar de la planeacin autoritaria a la democrtica

participativa, debe superar el carcter formal que hoy tiene, incluir instancias formales e informales,
integrar expresiones organizadas, representativas y colectivas de los distintos grupos y estratos
sociales, construir instrumentos de consenso y corresponsabilidad, tener carcter consultivo y
decisorio (aprobacin por plebiscito de las polticas estratgicas contenidas en el plan), contar con
mecanismos y espacios transparentes de control de su aplicacin, y que sea legalmente exigible
su cumplimiento por la poblacin,
Esto remite a la necesidad de que la planeacin urbana democrtica y participativa se consagre en
las leyes generales de la Nacin y en las especficas de las ciudades como uno de los derechos de
los ciudadanos en la ciudad, y que sea exigible a travs de los organismos de tutela de estos
derechos.
La complejidad de las actuales formas territoriales (metrpolis, ciudades regin, sistemas urbanos
regionales, etc.), que desbordan los lmites de las unidades poltico-administrativas tradicionales,
pero que actan econmica y socialmente como una unidad y tienen problemas comunes, exigen
la creacin de instancias unitarias de gestin, imponen la necesidad de que las polticas urbanas,
incluyendo la planeacin, sean unitarias e integradas para el conjunto de la unidad territorial real.
Hay que transitar de la planeacin-producto (actividad delimitada en el tiempo que genera un
libro o documento), a la planeacin-proceso continuo, que implica la revisin constante de la
relacin entre polticas y realidad, para hacer los ajustes necesarios y adaptar las polticas a los
cambios sociales continuos, con sentido de anticipacin del futuro y no de correccin de lo pasado.
Por lo mismo, los planes de desarrollo urbano no deben corresponder a un perodo de gobierno, lo
que implica la ausencia de continuidad de las polticas, es decir, convierte al plan en el mejor de los
casos en una poltica de corto o mediano plazo, segn el perodo del gobernante, en contradiccin
con los procesos de larga duracin de configuracin territorial.
Varias de estas razones conducen a la certeza de que la planeacin urbana debe ser realizada
bsicamente por grupos o instituciones pblicas autnomas o semi autnomas, altamente
especializadas, que mantengan actualizada la informacin, y que cuenten con relaciones y
mecanismos de comunicacin y debate preferencial con los actores polticos y sociales
involucrados. Las empresas privadas de asesora difcilmente pueden responder a estas
exigencias y deberan limitarse a actuar como consultores en cuestiones particulares.
Es inoficioso sealar que la planeacin urbana debe trascender los enfoques del diseo fsico o
urbanismo tradicional, para integrar los temas econmicos, sociales, tecnolgicos, culturales y
ambientales, y ser realizada a partir de concepciones transdisciplinarias y multiprofesionales. La
poca del urbanista, como hombre sntesis visionario, depositario de toda la imaginacin y
creatividad de una sociedad, ha desaparecido, engullida por la complejidad de los procesos
urbanos y por la exigencia creciente de participacin democrtica de la poblacin en la
construccin de su futuro.
Si a la relacin de los planificadores con los polticos y los ciudadanos organizados, aadimos la
integracin de los productos de la investigacin, podremos aspirar a una planeacin como poltica
urbana, eficaz y dotada de racionalidad. De all, a las polticas y la planeacin crticas, progresivas,
hay un gran paso, el de la opcin poltica, el cual se podr dar gracias al conocimiento de los
vectores contrapuestos; poltica estatal hegemnica y demandas de los ciudadanos.
Los lectores podran calificar estas notas de utpicas o voluntaristas; no tienen esa presuncin ni
ese alcance; pero no se rechaza ese carcter pues todo cambio implica un cierto grado de
utopismo o visin de futuro. Ser todava ms difcil reconstruir las relaciones sociales y polticas,

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dejar atrs el neoliberalismo excluyente y empobrecedor y llegar a la sociedad igualitaria,

incluyente, justa y soberana que muchos exigen, incluyendo algunos lderes polticos y
gobernantes del continente, ante el fracaso estrepitoso del neoliberalismo y su globalizacin para
garantizar la acumulacin ampliada del capital, el empleo para todos y el bienestar general de los
pueblos de Amrica Latina, hoy dominantemente urbanos.

Notas
1.

Parecera que el Mxico Tenochtitlan azteca del siglo XV y la Zona Metropolitana de la

Ciudad de Mxico del XXI son igualmente ciudades y que se sitan en una lnea
continua de evolucin, lo que no es cierto, ni posible. En otras ocasiones (Pradilla, 1984),
hemos sealado que las concentraciones urbanas de entonces y de hoy no tienen nada
en comn en trminos de la magnitud de la poblacin concentrada, del nmero de
soportes materiales aglomerados, de la morfologa y estructura urbana resultantes, de las
actividades realizadas en ellas, de la estructura y el tipo de relaciones sociales que all
ocurren, etc. Sin embargo, no hemos tenido oportunidad o capacidad de construir
conceptos diferentes para designar esas realidades distintas, ni para caracterizar sus
etapas de historicidad, formacin, desaparicin, o reconstruccin.

2.

Entre muchos ejemplos de esta indiferenciacin, citemos a Lewis Munford y a Leonardo

Benvolo. Otros autores han trabajado rigurosamente las diferencias estructurales entre
las formas histricas de concentracin fsica de las poblaciones y actividades, y las
prcticas de su anlisis, prefiguracin, construccin y ordenamiento.

3.

Nos enfrentamos a otra paradoja: a medida que avanza el proceso de urbanizacin y nos
acercamos a la urbanizacin global del mundo (Pradilla, 2002), tiende a desvanecerse la
diferencia campo-ciudad y a desaparecer el primero como forma socio-territorial; el campo
quedara reducido a un territorio cada vez menos apropiado socio-econmicamente por el
hombre convertido en ser urbano. Podremos seguir llamando ciudad o urbana a esta
nica, aunque desigual, estructura de soportes materiales?

4.

Los socialistas utpicos de fines del siglo XVIII, Carlos Marx y Federico Engels, o los
higienistas burgueses de mediados del siglo XIX aparecen a la vez como investigadores
de las causas de los problemas urbanos, elaboradores de alternativas sociales, legales
y/o fsicas de solucin, y promotores prcticos de sus propuestas.

5.

En Amrica Latina, este desarrollo se produce sobre todo a partir de la dcada de los 60s,
simultneamente en el campo conservador con los tericos marginalistas, y en el de
izquierda, con diversos enfoques crticos.

6.

Para un anlisis de la planeacin en Amrica Latina, en ese perodo, ver el sugerente libro
de Marcos Kaplan (Kaplan, 1980).

7.

No podemos asumir que exista un libre mercado de capitales entre ciudades, pues no
hay igualdad que garantice la libertad en un mercado de bienes y servicios dominado por
las corporaciones trasnacionales, por lo que tampoco existe un libre mercado de
capitales de inversin entre ciudades cuyo desarrollo ha sido desigual, con rentabilidad y
competitividad distintas, beneficiarias de economas o que padecen deseconomas de
aglomeracin muy diferenciadas.

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8.

En Mxico, las experiencias de privatizacin de grandes infraestructuras carreteras de los

aos 90s fracasaron, obligando al Estado a un costoso rescate an no concluido; en otros
campos como los sistemas de agua potable o recoleccin de desechos, el capital privado
ha mostrado muy poco inters.

9.

Un ejemplo paradigmtico, es el gobierno del Distrito Federal a partir del 2000, que
declarndose de izquierda y benefactor de los pobres, realiz megaobras viales rpidas
para el automvil, en la zona ms adinerada de la ciudad, al embellecimiento de
corredores financiero-tursticos o religiosos, y al rescate privado de reas patrimoniales,
obras inconexas, no articuladas en un plan urbano coherente, pero de alto contenido
publicitario.

10. En Mxico, no han desaparecido la Ley General de Asentamientos Humanos de 1976, ni

la Ley de Planeacin de 1982, aprobadas a finales de la fase de intervensionismo estatal,
que regulan la obligatoriedad de los planes y programas de desarrollo a todos los niveles
de gobierno, incluyendo los planes urbanos, no siempre cumplidas. Aunque pocos se
cuestionan su utilidad o aplicabilidad, se siguen elaborando planes sexenales o trienales
de desarrollo, cuyo cumplimiento nadie tiene capacidad de evaluar.
11. Buenos Aires en Argentina, Sao Paulo y Ro de Janeiro en Brasil, la Zona Metropolitana
del Valle de Mxico, y Lima en Per, superan los diez millones de habitantes y forman
parte de grandes sistemas urbanos regionales ciudades regin crecientemente
integrados.
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