UNIVERSIDAD PERUANA DE LAS

AMRICAS

FACULTAD DE DERECHO

LA EVOLUCION DE LAS PENSIONES NO

CONTRIBUTIVAS EN EL PERU
CURSO: DERECHO PROVISIONAL
ALUMNO: HUGO FERRO CUELLAR
CICLO ACADEMICO: IX
PROFESOR: Dr. EDWIN FERNANDO RAMIREZ ROMERO
LIMA 2015
INTRODUCCION
1

La

poblacin

peruana

presenta

un

lento

pero

progresivo

proceso

de

envejecimiento esperndose que en los prximos aos el nmero de adultos

mayores aumente. Segn estimaciones del Instituto Nacional de Estadstica, en el
ao 2013 un milln 907 mil peruanos tiene 65 aos o ms, representando
aproximadamente el 6.3% de la poblacin total. Esta cifra contrasta notablemente
con lo que ocurra veinticinco aos atrs en el ao 1988 en donde este grupo
poblacional solo llegaba al 3.8% de la poblacin, unas 800 mil personas.
Las estadsticas muestran que en la actualidad un importante porcentaje de
adultos mayores de 65 aos o ms no cuentan ni con seguros de salud ni con
pensiones de jubilacin. Si bien es cierto que han existido en dcadas recientes
importantes esfuerzos por mejorar la proteccin social de los peruanos, incluyendo
a los adultos mayores, el problema es profundo pues es el resultado de muchos
aos de descuido y abandono a este sector de la poblacin.
En los ltimos 10 aos han existido algunos programas y polticas aplicadas
directamente a los adultos mayores como por ejemplo el Seguro Integral de
Salud, o el reciente programa Pensin 65 con el fin de incluirlos a los beneficios
mencionados. Tambin existen otras polticas ms antiguas y un tanto ms
preventivas en el sentido que se orientan a los actuales jvenes quienes sern
los adultos mayores del maana como el Sistema Privado de Pensiones, las
Empresas Prestadoras de Salud (EPS), y las modalidades de nuevos seguros
independientes de EsSalud. Estas polticas tampoco han presentado avances
importantes que nos lleven a pensar que el problema de los adultos mayores del
futuro est totalmente resuelto.

EVOLUCIN DE LA PROTECCIN SOCIAL EN EL PER

2

En esta seccin vamos a revisar brevemente la evolucin de la proteccin social

en el Per, en especial en lo que concierne a la Seguridad Social, en materias de
salud y pensiones, hasta aproximadamente fines de la primera dcada del siglo
XXI. En un principio la salud y las pensiones estuvieron unidas, para luego tomar
caminos separados, cada uno con su propia institucionalidad y problemtica. Cabe
mencionar que en forma similar a Mesa-Lago (2004), se entender a la Seguridad
Social en un sentido amplio, comprendiendo a todos los programas (pensiones,
atenciones de salud, seguros, etc.)

contributivos y no contributivos

relacionados a los dos temas mencionados. Se distingue a la Seguridad Social del

Seguro Social, siendo este ltimo el concepto tradicional que ata las
contribuciones de trabajadores con las pensiones, a travs de una institucin.
Asimismo, no se considerarn a otros programas sociales como los alimentarios,
educativos, o los de transferencias condicionadas, que no se relacionan
directamente con salud y pensiones.
El antiguo sistema de seguridad social se origin en 1936 con la creacin del
Seguro Obligatorio de Obreros y Empleados Domsticos (Ley N8433) y
complementado en 1961 con la creacin del Seguro Social de Empleados. Estos
dos sistemas fueron combinados en el Sistema de Seguridad Social Peruano
mediante el Decreto Ley N 20212, tomando recin en 1980 el nombre de Instituto
Peruano de Seguridad Social mediante Decreto Ley N23161 (Garca, 2002). Este
sistema se encargaba de proveer de atenciones de salud a sus miembros
contribuyentes y otorgar pensiones vitalicias a sus contribuyentes jubilados
(Delgado Aparicio, 2000). Estuvo diseado desde sus inicios al estilo de otros
sistemas de seguridad social latinoamericanos y europeos, y orientado
fundamentalmente a los trabajadores formales (Petrera y Cordero, 1999). Se
financiaba principalmente con las contribuciones obligatorias de los trabajadores
formales y dependientes, aunque existieron algunas modalidades para incorporar
a trabajadores independientes. Mediante las recaudaciones corrientes por las
contribuciones de los trabajadores se pagaba tanto las pensiones como las
prestaciones de salud, lo que se conoce como el sistema pay-as-you-go o de
reparto en materia de pensiones. Como seguro de salud, no funcionaba
3

efectivamente como tal pues no haba relacin entre la contribucin (un porcentaje
de la remuneracin) y la cobertura o plan de salud, el cual era homogneo y total
para todos los asegurados.
A inicios de la dcada del 90 del siglo XX se iniciaron importantes cambios en la
economa peruana, y la seguridad social no fue exenta de estos cambios. Luego
de una severa crisis econmica, se iniciaron reformas profundas en la economa
peruana en donde se promovi la participacin del sector privado manteniendo el
estado un rol subsidiario. Por entonces, el Instituto Peruano de Seguridad Social
(IPSS) presentaba serios problemas de financiamiento y cobertura de servicios
(Verdera, 1996). En 1993 el IPSS dej de pagar pensiones, pasndose esta
funcin a la Oficina de Normalizacin Previsional (ONP), quien se encarg desde
entonces de recaudar los fondos provenientes de las contribuciones de los
trabajadores y de pagar las correspondientes pensiones. Los trabajadores
aportantes pertenecan a diversos regmenes que fueron crendose a lo largo de
la dcada del 70 y 80, siendo los principales el rgimen de la Ley N 19990
(Sistema Nacional de Pensiones) y la Ley N 20530. Este ltimo es un rgimen
caracterizado por otorgar altsimas pensiones requiriendo pocos aos de
contribucin, y que se aplic a algunos servidores pblicos privilegiados por los
gobiernos de turno. El rgimen se termin cerrando por significar una carga fiscal
excesivamente alta (MEF, 2004).
En el ao 1992, se cre el Sistema Privado de Pensiones (SPP) mediante el
Decreto Ley N 25897, conformado por empresas privadas, las Administradoras de
Fondos de Pensiones o AFP, que se encargaran de recaudar las contribuciones
de los trabajadores en materia de pensiones y almacenarlas en cuentas de
capitalizacin individual. A diferencia del sistema pay-as-you-go, en el sistema de
capitalizacin individual las pensiones recibidas por los contribuyentes tienen una
relacin directa con el ahorro en las cuentas, las cuales podran crecer de acuerdo
a las inversiones hechas por las AFP. Adicionalmente, segn la Ley, el trabajador
poda escoger la AFP de su preferencia, y una vez realizada esta eleccin no
poda volver al Sistema Nacional de Pensiones. Sin embargo en el ao 2007 se
4

dio la Ley N 28991 de Libre Desafiliacin mediante la cual algunos trabajadores

afiliados a una AFP podra retornar si lo desearan al sistema de reparto del SNP,
siempre y cuando cumpla con algunos requisitos establecidos por la ley. Esta ley
se orient principalmente a trabajadores con edad cercana a la de jubilacin y que
hubieran cambiado recientemente al sistema privado3. En la misma ley se
establece la pensin mnima en el SPP en igual monto a la que se recibira en el
SNP, en caso que el dinero acumulado fuera insuficiente.
Desde su creacin, las AFP asimilaron a muchos de los trabajadores que se
encontraban en el sistema pblico, e iniciaron el camino de afiliar a nuevos
trabajadores. La Figura 1 muestra la evolucin de los cotizantes (no los afiliados)
del SNP y el SPP desde 1997 al ao 2012. Se aprecia que mientras que los
cotizantes de las AFP se han incrementado en forma casi sostenida, los cotizantes
del SNP han mostrado un comportamiento cclico, al parecer relacionado con el
ciclo del Producto Bruto Interno y el empleo, tal como se sugiere en Garca (2012).
El hecho que los cotizantes en ambos regmenes muestren comportamientos
distintos es una seal que indicara que no ha existido un juego de suma cero
entre ambos sistemas disputndose a los trabajadores sino que se ha logrado
algn tipo de expansin del sistema previsional como un todo. En la Tabla 1 se
muestra el porcentaje de trabajadores ocupados de la PEA de 20 a 64 aos que
son cotizantes ya sea en el SPP o en el SNP. En dicha tabla se observa con
claridad que la fraccin de trabajadores activos que cotiza entre 20 a 64 aos ha
ido aumentando, lo cual evidencia un logro del sistema actual para conseguir que
ms trabajadores activos coticen con fines previsionales, aunque hacia el ao
2012 solamente un 28.4% de estos trabajadores eran cotizantes activos.
El otro aspecto a evaluarse en materia de pensiones es justamente la cantidad de
personas que reciben algn tipo de pensin, ya sea en el SNP o en el SPP.

Figura 1
Cotizantes del SPP y el SNP (Ley 19990)
5

Tabla 1
Razn Cotizantes SPP y SNP respecto a PEA
20 a 64 aos
1997

15.0%

1998

17.0%

1999

16.4%

2000

15.5%

2001

15.5%

2002

15.8%

2003

16.5%

2004

16.2%

2005

16.1%

2006

17.0%

2007

19.2%
6

2008

19.6%

2009

23.4%

2010

25.1%

2011

26.5%

2012

28.4%

Fuente: ONP, SBS, ENAHO.

En materia de Salud, a fines de los aos 80 e inicios de los 90 se observaba un
deterioro en la capacidad del IPSS para proveer servicios de salud en la cantidad
y calidad debidas. Verdera (1996) muestra que el gasto per cpita en salud del
IPSS se deterior en ms del 50% entre 1985 y 1990. Respecto a la cobertura de
la seguridad social, Remenyi (1993) seala que tal cobertura en 1988 solo llegaba
al 28.8% de peruanos. Carbajal y Francke (2000) muestran que segn cifras
oficiales la poblacin asegurada del IPSS haba decrecido a un ritmo de 4% anual
entre 1990 y 1994. Entre 1990 y 1997 la reduccin acumulada segn los
autores, haba llegado a un 11%. Adicionalmente, si se observan las cifras en 1997
del aseguramiento en salud (IPSS, sanidades de las Fuerzas Armadas y Policiales
y Seguros Privados), segn el trabajo de Petrera y Cordero (1999) solo se llegaba
a cubrir al 23.5% de la poblacin, dejando a un 76.5% sin seguro.
Debido a los pobres resultados de aseguramiento nacional en salud, hacia fines
de los aos 90 y en el primer quinquenio del nuevo siglo se iniciaron dos reformas
importantes. La primera fue la llamada modernizacin de la seguridad social con
la creacin del Sistema de Entidades Prestadoras de Salud o EPS que introducan
al sector privado y a la competencia en la seguridad social; y la segunda reforma
fue la creacin del seguro pblico de salud llamado Seguro Integral de Salud
(SIS).
Sobre la primera reforma, en 1997 se sientan las bases del nuevo sistema
mediante la Ley N 26842 Ley General de Salud, la Ley N 26790 Ley de
7

Modernizacin de la Seguridad Social en Salud y el Decreto Supremo N 009-97SA. En estas leyes se define el principio de la libre eleccin del sistema
previsional, y se definen dos regmenes paralelos: el Rgimen Estatal a cargo del
Ministerio de Salud en bsqueda de la atencin integral para la poblacin ms
necesitada, y el Rgimen Contributivo de la Seguridad Social a cargo de EsSalud
(nuevo nombre del IPSS) y complementado por las Entidades Prestadoras de
Salud. Asimismo, la Ley N 27056 define las nuevas funciones de EsSalud, que le
permiten un margen ms amplio para contratar servicios y ofrecer nuevos
seguros, con una mayor flexibilidad que en el pasado.(Garca, 2001: 12). En
concreto, segn este autor, los objetivos de estas reformas eran (a) la
descongestin de los servicios de salud; (b) la promocin de la inversin privada y
las mejoras en la eficiencia; (c) la expansin de la seguridad social en salud
(EsSalud y EPS) a sectores no cubiertos; y, (d) la mejora de la calidad de los
servicios por medio de la competitividad.
Respecto a la segunda reforma, esta se inici durante el gobierno del presidente
Alejandro Toledo. En el ao 2002 con la Ley N 27657 de creacin del Seguro
Integral de Salud (SIS) y su reglamento, el Decreto Supremo N 009-2002-SA, se
dio un paso importante hacia el aseguramiento universal en salud. De esta
manera, los preexistentes seguro escolar y seguro materno infantil fueron
unificados y extendidos en un nuevo seguro gratuito dirigido principalmente a
sectores de bajos ingresos, a la poblacin de menores de edad y a la poblacin
adulta mayor.
En tiempos anteriores a la creacin del SIS, el Seguro Escolar Estatal cubra a un
importante porcentaje de la poblacin, llegando segn las encuestas de hogares a
un 24% de la poblacin nacional7. Con los aos, la poblacin adscrita al SIS fue
amplindose llegando a cubrir a cerca del 40% de la poblacin nacional. Hacia
fines del ao 2013 tiene aseguradas a 12 millones 292 mil personas.

En aos recientes se han promulgado leyes que han reformado el sistema, como
la que se hizo en materia de Salud en el ao 2009 con la Ley N 29344 o Ley de
Aseguramiento Universal en Salud, y la reciente creacin de Pensin 65 y la
propuesta de reforma de las AFP hacia trabajadores de cuarta categora.
PENSIONES NO CONTRIBUTIVAS: PENSIN 65
En muchos pases son populares los sistemas de pensiones no basados o
sustentados en contribuciones, y que han tenido xito en incorporar rpidamente a
muchos adultos mayores a la proteccin social, como los mencionados casos
boliviano y mexicano. En el caso peruano de pensiones no contributivas, existe
desde fines del ao 2011 el Programa Nacional de Asistencia Solidaria, conocido
como Pensin 65, que en la actualidad asiste con subvenciones econmicas a
adultos mayores de 65 aos en distritos de extrema pobreza. Creado sobre la
base de un programa piloto del Gobierno de Alan Garca, llamado Gratitud,
Pensin 65 se crea el 19 de Octubre de 2011 en el Gobierno de Ollanta Humala,
mediante el Decreto Supremo N 081-2011-PCM. Para contar con este beneficio
basta con tener 65 aos o ms, contar con el Documento Nacional de Identidad y
vivir en uno de los distritos calificados como pobres por el Sistema de Focalizacin
de Hogares (SISFOH). En la actualidad entrega 125 Nuevos Soles (aprox. US$45)
mensuales a las personas beneficiarias. De acuerdo al padrn de beneficiarios de
Noviembre-Diciembre de 2013, Pensin 65 estara otorgando pensiones a 306,298
adultos mayores.
Como puede observarse, el modelo peruano de pensin no contributiva no
pretende ser universal. Esta caracterstica puede considerarse como ventajosa en
ciertos aspectos y desventajosa desde otros. Desde un punto de vista de
sostenibilidad financiera, el hecho que Pensin 65 solo se oriente a la poblacin
adulta mayor en extrema pobreza le da cierta ventaja sobre los programas
universales, pues estos ltimos podran sufrir en el futuro presiones financieras por
el problema de envejecimiento poblacional. Por otro lado, los programas de
pensiones universales tienen la ventaja de que no invierten muchos recursos en la
focalizacin de los adultos mayores beneficiarios (usualmente los ms pobres), y
9

eliminan cualquier problema de subcobertura que los programas focalizados

(como Pensin 65) podran tener.
Los programas de pensiones no contributivas, como Pensin 65, tienen un
problema en el campo de los incentivos, pues no existe relacin entre la
contribucin (inexistente en este caso) y la pensin. Dado que no son resultado de
contribuciones en la juventud, podran existir incentivos perversos a los jvenes
(que se proyecten a s mismos como futuros adultos mayores pobres) a no
contribuir a otros sistemas actuales contributivos como el SNP y el SPP, dada la
seguridad de que recibirn esta pensin en el futuro.22 Sin embargo, en trminos
de solidaridad y equidad, estos programas son los que pueden obtener un efecto
en el corto plazo, pues atacan a un grupo objetivo claramente definido y con
necesidades, y que puede ser atendido y cubierto con prontitud. No obstante, no
se les debera ver como una solucin final a la desigualdad y subcobertura en
materia de pensiones sino ms bien como una medida transitoria, una vez que las
medidas contributivas se extiendan en la poblacin joven, la cual ser en el futuro
la poblacin adulta mayor.

10

ANTECEDENTES
La situacin actual de los adultos mayores, poblacin en sostenido crecimiento,
refleja una traslacin intertemporal de las condiciones de vida experimentadas por
esta poblacin en su etapa activa.
Una importante proporcin de la misma se encuentra en situacin de carencias y
dificultades de sustento econmico, lo que les impiden retirarse del mercado
laboral. El sistema de pensiones tradicional da cobertura a la cuarta parte de la
poblacin de 65 aos y ms, con registros an inferiores para aquellos residentes
en reas rurales y en las regiones ms pobres del pas.
Si bien todava no existe un programa de pensiones no contributivas como tal,
actualmente la pensin del llamado primer pilar la constituye la Pensin Mnima
(PM) de vejez, tanto en el Sistema Privado de Pensiones (SPP) como en el
Sistema Nacional de Pensiones (SNP). Sin embargo, para obtener la PM, se
requieren de al menos 20 aos de aporte y tener 65 aos de edad.
La pensin mnima en el SPP est regulada por la Ley N 27617 del ao 2001,
mientras que en el SNP est regulada por la Ley N 28991 del ao 2007.
a. Beneficios
La PM de vejez es un valor referencial definido por ley, el cual representa una
garanta que brinda el Estado peruano a aquellos trabajadores que cumpliendo
con los requisitos de aos de aporte y edad, no alcanzan a tener una pensin que
supere el mnimo establecido.
A diciembre del ao 2004 el monto promedio de la pensin mnima en el SPP
ascenda a US$ 153,5. Este monto se ha ido incrementando en moneda nacional y
muestra un pequeo aumento en dlares llegando a US$ 167 en promedio a
diciembre del 2009.

11

b. Requisitos de acceso
Pueden acceder a la PM aquellas personas que cumplen con los siguientes
requisitos:
1. Haber nacido a ms tardar el 31 de diciembre de 1945.
2. Contar con un mnimo de 65 aos de edad, y que no se encuentren percibiendo
una pensin de jubilacin al momento de presentar su solicitud ante la AFP.
3. Haber realizado un mnimo de 20 aos completos de aportaciones efectivas en
total, entre el SNP y/o el SPP.
4. Que las mencionadas aportaciones hayan sido calculadas sobre la base de la
Remuneracin Mnima Vital (RMV), en cada oportunidad.
c. Cobertura poblacional
En diciembre del ao 2009, y segn informacin proporcionada por la
Superintendencia de Banca, Seguros y AFP (SBS), el nmero total de
beneficiarios de PM fue de 2096 personas.
d. Administracin
Las entidades encargadas de la administracin de la PM son las AFP y la Oficina
de Normalizacin Previsional (ONP) correspondiendo el trmite a aquella en la
cual el afiliado est registrado al momento de jubilarse.
Si se trata de un afiliado a alguna AFP, ste solicita a la AFP adquirir la PM. Sin
embargo, como existe un sistema de cuentas individuales, no es necesario que el
afiliado demuestre los aos aportados. Sin embargo, si antes de haberse afiliado a
una AFP el trabajador estuvo en el SNP, ste debe contar con la documentacin
necesaria que permita demostrar los aos de aportacin a ese sistema.
Si se trata de un afiliado al SNP, ste solicitar su PM a la ONP, a la cual debe
presentar las evidencias de haber realizado 240 aportaciones. Luego de
12

presentada esta evidencia, la ONP verifica ante los respectivos empleadores la

veracidad de la documentacin presentada. Este trmite es normalmente
engorroso y lento y puede tomar en muchos casos varios aos, generando
contratiempos que se manifiestan en una enorme cantidad de quejas y juicios
contra la ONP por parte de los afiliados.
e. Financiamiento
La PM, en el caso de los afiliados a las AFP, se financia con el valor de la Cuenta
Individual de Capitalizacin (CIC) del afiliado y el valor de su Bono de
Reconocimiento, si lo tuviera. Cuando estos recursos se agotan, el Estado
garantiza que el trabajador reciba pagos mensuales a dicha pensin a travs de
un Bono Complementario de Pensin Mnima (BCPM) emitido por la ONP. Es fcil
deducir que en este caso el costo para el Estado es mnimo, por cuanto entre los
aportes y la rentabilidad se cubre una parte importante de la PM.
La PM, en el caso de los afiliados a la ONP, se financia ntegramente con los
aportes del Estado y de la garanta estatal, por cuanto los aportes son
mensualmente utilizados para pagar pensiones y estos aportes no alcanzan a
cubrir sino el 30% de las pensiones, debiendo el Estado cubrir el 70% de las
pensiones que paga la ONP.
No se dispone de estadsticas del costo fiscal que ha significado para el Estado el
desembolso del BCPM en el SPP, ni tampoco de los desembolsos de PM en el
SNP.
LAS PENSIONES NO CONTRIBUTIVAS Y SU RIGUROSIDAD DOCTRINARIA
A). LA POLITICA SOCIAL DE LA SEGURIDAD SOCIAL
Para Francisco Verdera la seguridad social es un componente de la Poltica social.
En consecuencia una poltica social debe incorporar:
La previsin social.
Las prestaciones por diversas contingencias frente a riesgos sociales.

13

 El sistema de normas que otorga derechos y regula las relaciones entre los
individuos.
Prestacin de servicios sociales pblicos como la educacin y salud pblicas y el
tratamiento de grupos excepcionales o especialmente desprotegidos.
Analizando el caso peruano, el mismo autor seala que esta concepcin amplia de
la Poltica Social, de reconocimiento de derechos sociales, estara siendo
remplazada por especficas polticas de alivio a la pobreza, compensatorias de los
efectos que los programas de ajuste estructural estn causando en las economas,
y por una mayor inversin pblica en infraestructura social.
En consecuencia para una poltica social se requiere mnimamente de los
siguientes elementos:
La definicin de objetivos.
Elaboracin sobre la base de un diagnstico
Definir la modalidad de accin.
Mediante esta opcin se pretende lograr un modelo de sociedad de manera
permanente, que parte de un diagnstico del grado de pobreza de la poblacin
para la que se propone una cobertura global, reconociendo derechos sociales.
Sin embargo en el Per, siguiendo la opcin B, se pretende acabar con la extrema
pobreza, cuya aparicin y vigencia se asume como un fenmeno coyuntural. Las
caractersticas de esta opcin son:
Focaliza la intervencin y el gasto en grupos de poblacin y en zonas
geogrficas.
Erradica la pobreza con programas especficos.

14

B). PENSIONES NO CONTRIBUTIVAS Y LA ASISTENCIA SOCIAL

1. Necesidad de identificar las pensiones no contributivas de la asistencia
social
Si bien para el objeto de las polticas pblicas de los Estados, puede resultar
siendo una exigencia acadmica en demasa, pretender hacer una diferenciacin
entre las pensiones no contributivas y las polticas de asistencia social. Puede
resultar oportuno mencionar aquel dicho que ms o menos expresa lo siguiente,
cuando se trata de la lucha contra la pobreza extrema: No interesa que color sea
el gato, basta que cace ratones.
Pero para el siguiente trabajo de investigacin, si ser una exigencia arribar a esta
distincin, por lo que diferenciaremos que es una pensin no contributiva y su
diferencia con la poltica de asistencia social.
Qu duda cabe que las polticas de asistenciales pretenden acabar con la pobreza
extrema e indigencia, pero desde algunos sectores incluso se pone algunas dudas
si verdaderamente logran reducir la pobreza e indigencia.
Se ha entendido que los seguros sociales de naturaleza contributiva estn
estrechamente relacionados con los problemas de pobreza e indigencia. Esta
concepcin est marcada porque el sector beneficiario se considera que tiene un
bajo nivel de calificacin para el empleo, por lo que es marginado del mercado
formal de trabajo y ello genera que este sector no tenga posibilidades de contar
con un seguro contributivo.
Debemos expresar que el seguro social no contributivo puede recoger la cultura,
tradicin e historia en cada pas y de ah obtener su originalidad en el diseo. Pero
siempre se puede diferenciar de un extremo a otro. Es decir nos encontraremos
con el derecho de pensin no contributivo (promocin de derechos ciudadanos) en
un extremo y en otro con una poltica de servicio de asistencia social (alivio de
sectores vulnerables): As tambin lo expresa la OIT:

15

Los valores culturales y sociales, la historia, las instituciones y el nivel de

desarrollo econmico han determinado que estos programas sean de distinta
naturaleza: desde regmenes basados en conceptos de derecho ciudadano
hasta regmenes meramente de asistencia social que subsidiariamente otorgan
proteccin a personas en extrema pobreza y/o con graves discapacidades
permanentes.
Podemos avanzar sealando que los programas de asistencia social pretenden
bsicamente derrotar la extrema pobreza y normalmente se la han vinculado con
la utilizacin del vaivn poltico de un gobierno a otro, y en consecuencia no est
dentro de su preocupacin el desarrollo de sus derechos civiles. De ser cierta esta
fotografa entonces podemos decir que las polticas de asistencia social es un
obstculo en el desarrollo del sector social.
2. El derecho subjetivo es un elemento diferenciador: Cuando estamos ante
la seguridad social no contributiva de la poltica de asistencia social
Luis Enrique de la Villa expresa que la nota ms definitoria de las prestaciones
asistenciales de la seguridad social consiste en la ausencia de un derecho
subjetivo perfecto de los sujetos protegidos reconocindose simplemente un
inters legtimo a su solicitud, lo que significa que el (sub) sistema asistencial no
est concebido en funcin de un inters directo e inmediato del particular, sino en
el cumplimiento de una funcin estatal para enfrentarse a situaciones de
necesidad, lo que dicho de otro modo supone afirmar que las prestaciones
asistenciales se otorgan para atender un inters pblico a travs de la satisfaccin
de un inters privado, conclusin empero condenada a su revisin de la mano de
las normas internacionales y de los propios preceptos constitucionales internos
El propio Tribunal Constitucional reconoce que la seguridad social representa
derechos fundamentales que tiene la naturaleza propia de un derecho pblico
subjetivo, antes que la de un derecho de aplicacin directa. Lo cual no significa
que sean creacin del legislador. En tanto derechos fundamentales, son
derechos de la persona reconocidos por el Estado y no otorgados por ste.
16

Igualmente considera que si bien la Constitucin garantiza el derecho a la

seguridad social pero el Tribunal Constitucional considera que el

()

reconocimiento constitucional no es suficiente para dotarlos de eficacia plena,

pues su vinculacin jurdica slo queda configurada a partir de su regulacin legal,
la que los convierte en judicialmente exigibles. Por ello, en la Constitucin
mantienen la condicin de una declaracin jurdica formal, mientras que la ley los
convierte en un mandato jurdico aprobatorio de un derecho social.
Finalmente considera que para judicializar un derecho fundamental como es la
seguridad social se requiere la implementacin legal. () su reconocimiento
constitucional no es suficiente para dotarlos de eficacia plena, pues su vinculacin
jurdica slo queda configurada a partir de su regulacin legal, la que los convierte
en judicialmente exigibles. Por ello, en la Constitucin mantienen la condicin de
una declaracin jurdica formal, mientras que la ley los convierte en un mandato
jurdico aprobatorio de un derecho social.
Esta posicin del Tribunal puede ser discutible por cuanto hace dudar sobre la
eficacia directa de la norma constitucional; por considerarla incompleta para la
implementacin de derechos de la seguridad social, si no se encuentra aprobada
por una Ley. Podemos discrepar de esta posicin, porque para nosotros la
constitucin si es de aplicacin directa como lo es tambin los convenios
internacionales de derechos humanos.
Sin embargo a fin de continuar con nuestra posicin de corroborar el derecho
subjetivo de la seguridad social, podemos expresar que la implementacin de la
Ley tiene el propsito de fijar los requisitos para gozar de tales derechos. Es decir
que para exigir un derecho subjetivo debe establecerse los requisitos de Ley y si la
Constitucin no los ha fijado entonces debe implementarse por una norma legal.
El derecho subjetivo puede exigirse una vez que la norma establezca los
requisitos para gozar del derecho a la seguridad social.
17

3. La discrecionalidad es el otro elemento diferenciador de los Programas de

Asistencia Social.
Para Rodrguez Ramos, las divergencias entre la seguridad social y poltica de
asistencia social tendran los siguientes elementos distintivos:
I. Cuando hablamos sobre la existencia o no de un derecho subjetivo perfecto:
La Asistencia Social en sus orgenes se caracterizaba por la existencia del
elemento de discrecionalidad en su concesin. Es decir, en la asistencia social no
existe un verdadero derecho para el beneficiario al acceso a la prestacin. La
discrecionalidad supone la ausencia de derecho a la prestacin; siendo potestativa
su concesin por parte del poder pblico.
Sin embargo cuando hacemos referencia a la Seguridad Social estamos ante un
mecanismo de proteccin social en el que si una persona cumple con los
requisitos establecidos debe de gozar del derecho a la prestacin.
4. El fondo de financiacin es pblico, tanto en el derecho a la seguridad no
contributiva como los programas de seguridad social
El otro criterio es el relativo a la forma de financiacin, en donde puede tener
similitudes por el desarrollo del concepto de los sistemas no contributivos:
De acuerdo a los cnones tradicionales de la Seguridad Social han tenido
carcter contributivo, es decir que se exiga una previa cotizacin para recibir
automticamente el servicio. Sin embargo ahora se considera tambin
determinadas coberturas mediante los sistemas no contributivos.
Sin embargo las prestaciones de asistencia social, al tener el objetivo de
amortiguar las situaciones de necesidad, no se exige la cotizacin previa para
acceder al beneficio. Su financiacin se hace a travs del presupuesto nacional.
18

En este aspecto la financiacin es una lgica consecuencia del derecho subjetivo

generado con la pensin no contributiva.
Rodrguez Ramos considera que este elemento histrico de los orgenes de la
seguridad social ha variado a lo largo del tiempo. Es as que se ha incluido dentro
del mbito propio de la accin protectora de la Seguridad Social a diferentes
prestaciones no contributivas, configurados como verdaderos derechos subjetivos.
Al ser no contributivas; estamos ante prestaciones en las que su forma de
financiacin nada tiene que ver con la participacin de los beneficiarios a travs de
las cotizaciones, siendo una financiacin pblica. Ms aun, se trata de
prestaciones en las que es requisito imprescindible la demostracin de la situacin
de necesidad.
Sin embargo podemos considerar que en el sistema de la seguridad social de
carcter no contributivo se incluye en algunos casos sistemas semi contributivos;
es decir se exige un pequeo nmero de aportaciones. Esta caracterstica no se
produce en los programas de asistencia social.
5. Los tipos de contingencias cubiertas con la seguridad contributiva puede
ser elemento diferenciador entre la seguridad social no contributiva de la
poltica de asistencia social.
Para el mismo autor, estos nuevos conceptos de la seguridad social nos hace
difcil encuadrarlo cuando estamos ante las instituciones de la seguridad social y
cuando estamos ante polticas de asistencia social. Por ello considera que debe
encontrarse otros elementos de delimitacin de carcter objetivo. As dice: () la
principal posicin doctrinal hace referencia al denominado criterio objetivo, a tenor
del cual es posible distinguir entre asistencia social y prestaciones no contributivas
de Seguridad Social en funcin del tipo de prestaciones otorgadas: Las
prestaciones no contributivas se caracterizan por actuar en el marco de
19

contingencias tpicas de Seguridad Social, respecto de las que ya existe

proteccin del nivel contributivo: La jubilacin, la invalidez, la proteccin familiar.
Es decir, la proteccin no contributiva implica una situacin de necesidad
contingencia. Por el contrario, estaremos ante asistencia social cuando la
prestacin pretenda proteger otras contingencias distintas de las tpicas o
caractersticas de la Seguridad Social; tratndose de situaciones de necesidad no
vinculadas a las contingencias tradicionales de la Seguridad Social.
Las contingencias tradicionales de la seguridad social que la OIT ha presentado
como abanico de opciones es bsicamente el siguiente:
a) En unos casos, la alternativa es entre categoras de asalariado, categoras
de poblacin activa o categoras de residentes (asistencia mdica,
prestaciones monetarias de enfermedad);
b) En otros casos, la alternativa es entre categoras de asalariado o de
residentes (prestaciones por desempleo);
c) En otros supuestos, la alternativa es entre categoras de asalariados, de
poblacin activa o de residentes que no alcancen cierto nivel de ingresos
(vejez, invalidez, prestaciones familiares).
d) en otros casos, sujetos protegidos han de ser categoras de salariados ms
sus cnyuges e hijos (accidentes de trabajo y enfermedad profesional);
e) en otros casos, la alternativa es entre categoras de salariados y poblacin
activa (maternidad);
f) En fin, los cnyuges e hijos (prestaciones de supervivencia).
A pesar de sealarse este catlogo de opciones la OIT ha considerado que los
Estados solo estn obligados elegir tres coberturas de las opciones que a
continuacin se propone (art. 2, ii del Convenio 102 de la OIT):
20

1. Desempleo,
2. Vejez,
3. Accidentes de trabajo y enfermedad profesional.
4. Invalidez y
5. Supervivencia.
De esta manera el Convenio 102 ha establecido el ncleo esencial de proteccin
de la Seguridad Social en las 5 opciones ya mencionadas, de las cuales 3 sern
obligatorias.
Para Joaqun Aparicio las caractersticas entre pensiones contributivas y no
contributivas estn bsicamente referidas a:
Las Pensiones contributivas no requiere acreditacin de necesidad para poder
exigir una pensin no contributiva; el derecho subjetivo puede ejercerse
inmediatamente cuando se haya cumplido con los requisitos. En este caso el
financiamiento est vinculado a los aportes que realizan los trabajadores.
En las Pensiones no Contributivas el financiamiento no proviene de los aportes o
contribuciones, sino corresponde a una obligacin general de solidaridad y se
financia con fondos pblicos de impuestos.
Ambas configuran parte del derecho a la seguridad social en su sentido total y
universal, en donde todos deben de estar protegidos por la Seguridad Social.
Como expresa Juan Garca Blasco, las dos modalidades o niveles de proteccin,
las prestaciones de la modalidad no contributiva y entre ellas la pensin de
jubilacin, se caracterizan por tener un carcter residual y subsidiario respecto de
las contributivas, pues estas siguen siendo las predominantes en el sistema de
seguridad social y adems las no contributivas, slo protegen a aquellos sujetos
21

que no han alcanzado a obtener el derecho a proteccin de la modalidad

contributiva. Ahora bien, las prestaciones de ambas modalidades comparten, ser
prestaciones del sistema de Seguridad Social que se constituyen como un
derecho subjetivo perfecto; es decir , las prestaciones no contributivas al igual
que las contributivas y a diferencia de las prestaciones de Asistencia social
tradicional, no son graciables, ni estn sometidas a discrecionalidad o
condicionadas a la disponibilidad de medios financieros, por lo que basta la
acreditacin de los requisitos exigidos para poder acceder a la prestacin (esto
supone, que al igual que la pensin contributiva, realizada la previa reclamacin
administrativa, los rganos de la jurisdiccin social van a conocer de las
pretensiones en esta materia.
Debemos decir tambin que las pensiones no contributivas no se estructuran para
responder al cese del trabajo por causa de la edad, sino que es una prestacin a
favor de las personas adultas mayores que responde bsicamente a una
determinada insuficiencia de recursos o rentas; asimismo cuando no se tiene
suficientes cotizaciones para ser beneficiario de una pensin contributiva.
Para Joaqun Aparicio las caractersticas de la seguridad Social es su dinamismo
por cuanto debe presagiar los cambios sociales para encontrar respuestas de
previsin de lo(a)s:
Modos de trabajar
Modificacin en la estructura familiar
Modificaciones de la poblacin debida la baja tajas de natalidad o el
envejecimiento de la poblacin.

CONCLUSIONES

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En este documento hemos revisado el desarrollo gradual de la Seguridad Social

en el Per, entendindola como todos aquellos programas contributivos y no
contributivos conducentes a asegurar el bienestar de las personas, en especial en
materia de salud y pensiones. Hemos encontrado que en aos recientes, pese al
importante auge econmico vivido en la economa peruana, la seguridad social ha
avanzado poco en su objetivo de tener una cobertura universal. Esto ha afectado
especialmente al grupo de adultos mayores (de 65 aos a ms) quienes en buen
porcentaje se encuentran desprotegidos.
En materia de pensiones, existe una importante brecha no cubierta, que ni el
Sistema Nacional de Pensiones (SNP) ni las Administradoras de Fondos de
Pensiones (AFP) han logrado llenar. Aunque se espera que en los prximos aos
las AFP representen un mayor porcentaje en el grupo de pensionistas, su grado de
penetracin an es bajo. Por su parte el rgimen no contributivo llamado Pensin
65 no resuelve el problema de baja cobertura en pensiones al estar orientado
nicamente a la poblacin en pobreza extrema, y por entregar ayudas econmicas
bajas en comparacin con las pensiones de los sistemas existentes. Existen
programas en marcha que en el futuro podrn dar pensiones a un grupo mayor de
personas, pero en el corto plazo se necesita ampliar el rgimen no contributivo
(subsidiado) para que se pueda atender a la gran mayora de adultos mayores que
estn desprotegidos.
En cuando a la salud, la modernizacin de la seguridad social en salud de 1997
que introdujo a las Entidades Prestadoras de Salud (EPS) no logr el objetivo de
ampliar la cobertura de pensiones en la poblacin peruana. Por otro lado, si bien
es cierto que el SIS logr incrementar en forma importante la cobertura de la
seguridad social en salud, en especial en el rea rural, todava falta mucho para
lograr el aseguramiento total de la poblacin adulta mayor en el Per.

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