FUNDAO GETULIO VARGAS

ESCOLA BRASILEIRA DE ADMINISTRAO PBLICA E DE EMPRESAS

CURSO INTENSIVO DE PS-GRADUAO EM ADMINISTRAO PBLICA

PREGO ELETRNICO: UM INSTRUMENTO ECONMICO

E EFICIENTE DE INOVAO DAS COMPRAS PBLICAS.

Priscilla Pecene de Lima

Rio de Janeiro
2008

FUNDAO GETULIO VARGAS

ESCOLA BRASILEIRA DE ADMINISTRAO PBLICA E DE EMPRESAS
CURSO INTENSIVO DE PS-GRADUAO EM ADMINISTRAO PBLICA

PREGO ELETRNICO: UM INSTRUMENTO ECONMICO

E EFICIENTE DE INOVAO DAS COMPRAS PBLICAS.

Por
Priscilla Pecene de Lima

Trabalho de Concluso de Curso apresentado como

requisito para obteno do grau de Especialista em
Administrao Pblica, do Curso Intensivo de Psgraduao em Administrao Pblica - CIPAD 3
FGV-RJ

Rio de Janeiro
2008

FUNDAO GETULIO VARGAS

ESCOLA BRASILEIRA DE ADMINISTRAO PBLICA E DE EMPRESAS
CURSO INTENSIVO DE PS-GRADUAO EM ADMINISTRAO PBLICA

O Trabalho de Concluso de Curso

PREGO ELETRNICO: Um Instrumento Econmico e Eficiente de Inovao das
Compras Pblicas.

apresentado por Priscilla Pecene de Lima e aprovado pela Coordenao Acadmica do Curso
Intensivo de Ps Graduao em Administrao Pblica, foi aceito como requisito parcial para
a obteno do grau de Especialista em Administrao Pblica.

DATA:
_______________________________
Nome do Coordenador Acadmico

_______________________________
Nome do Professor

Ao meu pai com quem aprendi a lutar pelos meus sonhos.

minha me, com toda a sua simplicidade, um exemplo
de f e perseverana, pelo constante incentivo e por me
fazer acreditar que o conhecimento a base para a
conquista da independncia.
s minhas irms, Samantha e Camilla, pelo apoio e
estmulo constantes.

AGRADECIMENTO
Primeiramente, agradeo a Deus por mais essa conquista em minha vida.
Mais uma vez, minha famlia, base de minha existncia, por compreender minhas constantes
ausncias, o atropelo dos ltimos anos e as horas roubadas do seu convvio para dedicar a
elaborao deste estudo.
Ao Tribunal de Contas do Estado do Rio Janeiro, Fundao Getlio Vargas e Escola
Brasileira de Administrao Pblica e de Empresas, pela oportunidade mpar.
Aos incansveis Bruno Scott e Cristina Aranha, a quem recorri por diversas vezes, desde a
fase do processo seletivo, pela ateno dispensada ao longo do curso e, na pessoa deles, o meu
agradecimento Escola de Contas e Gesto do Tribunal de Contas do Estado, um instrumento
disseminador do conhecimento.
Ana Lcia, ao Tiago Caetano e ao Ronaldo, funcionrios da FGV, que se tornaram
parceiros de caminhada.
A todos os professores da turma CIPAD 3, pelo incentivo, pelo grande conhecimento e
experincia compartilhados. E, em especial, ao Professor Fuad, que com sua frase: O Cipad
mudou a minha vida, deu-me a motivao necessria para que, apesar das dificuldades
encontradas, eu no desistisse desse sonho.
Ao amigo e Controlador Geral do Municpio de Trs Rios, Odair Miguel Jnior, pelo
incentivo minha participao no processo seletivo e, principalmente, por acreditar no meu
potencial. Ao Prefeito Celso Jacob, pela permisso e aos meus colegas de trabalho, que
supriram, muitas vezes, minha ausncia.
A todos os meus amigos pelo estmulo, compreenso e todo apoio recebido ao longo deste
trabalho, apesar das minhas ausncias e do convvio precrio.

E, finalmente, o meu eterno e sincero agradecimento a cada um dos alunos da turma CIPAD
3, os quais, mais do que colegas de curso tornaram-se meus grandes amigos, cada um com sua
devida importncia em minha vida.

(...) o setor pblico no est numa situao em que as

velhas verdades possam ser reafirmadas. uma situao
que requer o desenvolvimento de novos princpios. A
administrao pblica deve enfrentar o desafio da
inovao mais do que confiar na imitao. A melhora da
gerncia pblica no s uma questo de pr-se em dia
com o que est ocorrendo na iniciativa privada: significa
tambm abrir novos caminhos.
(Les Metcalfe & Sue Richards).

RESUMO

Com o advento da Internet o mundo est passando por diversas transformaes, inclusive no
mbito da administrao pblica. Os governos, que at ento se mostravam um tanto quanto
burocrticos, ineficientes e pouco transparentes, tm se utilizado dos recursos da tecnologia
de informao para se reestruturarem e se adequarem s exigncias quanto eficincia,
desburocratizao e transparncia de suas aes. Partindo de uma abordagem no contexto das
Reformas Administrativas e na busca por maior eficincia e celeridade nas compras realizadas
pelos entes pblicos, o presente trabalho pretende demonstrar a importncia da utilizao de
novas tecnologias de informao no mbito da Administrao Pblica, analisando os efeitos
da modernizao do Processo Licitatrio Brasileiro, notadamente atravs da implantao da
modalidade Prego, em sua forma eletrnica. notrio o crescimento significativo, no mbito
da administrao pblica, da utilizao do prego eletrnico como modalidade de licitao.
Dessa forma, o presente estudo ressalta a eficcia da implantao e do uso do Prego
Eletrnico em relao s finalidades ambicionadas pela administrao pblica e para as quais
o mesmo foi criado, entre elas, reduo da burocracia e dos custos, agilizao do sistema,
flexibilidade, aumento da publicidade e, principalmente, o de revestir de maior transparncia
os processos de compra e contratao pblica. Busca esse estudo expor uma reflexo de
cunho terico, demonstrando de que forma a utilizao do prego eletrnico pode agregar
novos valores aos processos licitatrios, dando maior eficincia e agilidade, alm de reduzir
os custos e o tempo do procedimento dos mesmos. A fundamentao terica do presente
estudo foi realizada com base em exaustiva pesquisa bibliogrfica, atravs da qual foi
revisada grande parte da literatura terica pertinente ao tema e, portanto, traz indicativos de
que a Administrao tem conseguido atingir seus objetivos, atravs do uso dessa nova
modalidade. Tambm, foi possvel identificar resultados benficos trazidos pelo uso e
aplicao do prego eletrnico, bem como inmeras vantagens alcanadas por essa
modalidade no tocante inovao e modernizao da administrao pblica.

Palavras-chave Administrao Pblica; Licitao; Tecnologia da informao; Prego

eletrnico.

ABSTRACT

With the advent of the Internet the world is going through several changes, including within
the public administration. Governments, which until then showed as a bureaucratic, inefficient
and little transparent, have used the devices of the information of the technology to restructure
and fit the requirements efficiently, cutting red tape and transparency of their actions.
Assuming an approach in the context of Administrative Reforms and the search for greater
efficiency and speed in the purchases by public entities, this paper aims to demonstrate the
importance of using new information of the technologies within the Public Administration,
analyzing the effects of modernization of the Brazilian bidding process, notably through the
deployment of the auction in its electronic form. It is clear the significant growth in the
framework of the public administration, the use of auction as a form of electronic bidding.
Thus, this study highlights the effectiveness of the deployment and the use of Electronic
Auction for the purposes desired by the public administration and for which it was created,
among them, reduction of bureaucracy and costs, streamlined the system, flexibility, increased
advertising and, especially, show greater transparency in the processes of buying and
procurement. This study searches for exposing a theoretical reflection, showing how the use
of electronic auction can add new values to the bidding processes, improving efficiency and
agility, besides reducing the cost and time of the procedure. The theoretical foundation of this
study was based on extensive literature search in which was revised a great part of relevant
the theoretical literature relevant to the subject and thus brings indicative that the
Administration has managed to achieve their goals through the use of this new modality. It
was also possible to identify beneficial results brought by the use and application of electronic
auction as well as numerous advantages achieved by that form with regard to innovation and
modernization of public administration.

Keywords: Public Administration; Bidding; Information of the technology; eletronic auction.

LISTA DE QUADROS

Quadro n 1 - Diferenas entre a Administrao Pblica Burocrtica e a Gerencial

28

Quadro n 2 - Evoluo da Administrao Pblica Gerencial

29

Quadro n 3 Exemplos da economia gerada pelo prego eletrnico

71

LISTA DE ILUSTRAES

Figura n 01 - Internet incio comercial em fins de 1995

37

Figura n 02 - Estrutura Relacional do governo eletrnico

43

Figura n 03 - Ambiente de negcios eletrnicos

43

Figura n 04 Quadro de modalidades de licitao

52

Figura n 05 - Diferenas entre o prego presencial e o eletrnico

62

Figura n 06 - Economia gerada pelo prego eletrnico

69

Figura n 07 - Melhoria da eficincia: prego eletrnico

76

LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS

TIC Tecnologia de Informao e Comunicao

MARE - Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado
NAP Nova Administrao Pblica
E-COMMERCE comrcio eletrnico
E-GOV governo eletrnico
TI Tecnologia de informao
G2B Governo para negcios
G2C - Governo para Cidado
G2G - Governo para Governo

SUMRIO
1
1.1
1.2
1.2.1
1.2.2
1.3
1.4
1.5
1.5.1

INTRODUO
Consideraes Iniciais
Objetivos
Objetivo geral
Objetivos Especficos
Delimitao do Estudo
Relevncia do Estudo
Metodologia
Tipo de pesquisa

12
12
14
14
15
15
17
18
19

2
2.1
2.2
2.3

REFORMAS CONTEXTO HISTRICO

Reforma de Estado e Reforma Administrativa
Evoluo da Administrao Pblica
Administrao Pblica Gerencial e TI

22
22
25
29

3
3.1
3.2
3.3

GOVERNO ELETRNICO
O Papel da Internet: A TI Aliada s Compras Pblicas
Comrcio Eletrnico
Governo Eletrnico - Conceito

34
34
37
39

4
4.1
4.2
4.3
4.3.1
4.3.2
4.3.3

PROCESSOS LICITATRIOS
Evoluo dos Processos Licitatrios
As Modalidades Licitatrias
O Prego como Modalidade Licitatria
Prego: consideraes gerais
Caractersticas do prego
Prego presencial e eletrnico: diferenas

45
45
50
53
53
57
61

5
5.1
5.2

64
64
67

5.2.1
5.2.2
5.3
5.4

O PREGO ELETRNICO
Prego Eletrnico: Aspectos Gerais
Vantagens e Desvantagens do Prego Eletrnico em relao s demais
modalidades
Vantagens do prego eletrnico
Desvantagens do prego eletrnico
O Prego Eletrnico e sua relao com o Princpio da Eficincia
O Prego Eletrnico como meio de modernizao das Compras Pblicas

67
72
73
76

CONSIDERAES FINAIS

78

REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS

82

12

INTRODUO

1.1

Consideraes Iniciais

Ao longo dos anos, a ineficincia da administrao pblica no atendimento crescente

demanda dos cidados por servios pblicos mais eficazes, geis e de qualidade, aliado aos
custos excessivos para a manuteno dos mesmos iniciou uma srie de transformaes,
inclusive em matria de licitaes e contratos administrativos, com a finalidade de
reformulao das suas concepes, em face da consagrao constitucional do princpio da
eficincia.

Desta maneira, exige-se cada vez mais dos gestores pblicos uma maior agilidade,
segurana, presteza e, principalmente, transparncia no tratamento das contrataes de bens e
servios, sem perder de vista os princpios da legalidade, impessoalidade, moralidade,
publicidade e, atualmente, a questo da eficincia administrativa, alada a princpio
constitucional. E, como conseqncia disso, a busca pela reduo de custos e agilizao de
procedimentos e rotinas nas compras e contrataes tem sido uma preocupao constante da
administrao pblica.

Assim, para a consecuo dos objetivos traados pela Lei, a Administrao Pblica
necessita contratar obras e servios, realizar compras, sendo que para a efetivao dessas
contrataes faz-se necessria a realizao de prvia licitao.

Conceituando este instrumento de que se utiliza a administrao pblica, em

consonncia com a doutrina, podemos dizer que licitao o procedimento administrativo

13

atravs do qual a Administrao Pblica seleciona a proposta mais vantajosa para a

contratao de seu interesse" (MEIRELLES, 1999, p. 23).

Em linhas gerais, podemos afirmar que a licitao visa, em obedincia ao princpio da

igualdade, propiciar as mesmas oportunidades aos que desejam contratar com o poder
pblico, dentro de padres previamente definidos no edital.

Atualmente, muito se tem debatido sobre as modalidades de licitao e os

conseqentes gastos do poder pblico, levando se em conta os dispndios exorbitantes dos
mesmos com as suas aquisies e contrataes.

Ento, diante da necessidade de aperfeioamento das modalidades existentes e

vislumbrando a busca de solues para as dificuldades encontradas introduzida uma nova
modalidade licitatria, como uma proposta de maior agilidade e desburocratizao dos
procedimentos licitatrios.

O prego surge em um contexto de reformas e diante do anseio generalizado por

certames licitatrios mais geis, com diminuio dos custos operacionais e uma maior
eficincia da Administrao no cumprimento de sua finalidade primordial, qual seja, o
atendimento ao interesse pblico.

Com a entrada em vigor da Lei n 10.520, de 17 de julho de 2002, o Congresso

Nacional acabou por estender a aplicabilidade dessa modalidade licitatria aos Estados e
Municpios, instituda inicialmente pela Medida Provisria n 2.026/00, antes restrita ao
mbito da Unio.

14

Sobre o prego, inicialmente, convm destacar a possibilidade de sua instituio na

forma presencial e por meio eletrnico, cuja realizao se d por meio da utilizao de
recursos de tecnologia da informao, nos termos de regulamentao especfica.

Com a utilizao da tecnologia de informao nas etapas de realizao do prego

eletrnico, vislumbra-se uma modernizao do procedimento, o que teoricamente resultaria
num elevado ganho de eficincia, com proporcional reduo dos custos envolvidos. Porem,
necessrio se faz para sua comprovao uma avaliao da sua influncia e dos seus resultados
na realidade ftica.

Por tratar-se de uma inovao, cuja implantao e operacionalizao geram

modificaes ao contexto pr-existente, natural a apario e ocorrncia de conflitos iniciais,
que ensejam uma avaliao de todo o procedimento, com o intuito de se criar parmetros que
justifiquem a escolha.

Assim, considerando o exposto, o prego eletrnico traduz-se em um instrumento econmico

e eficiente de promoo da inovao e modernizao das compras pblicas?

1.2

Objetivos

1.2.1 Objetivo geral

15

Face s consideraes traadas, o objetivo deste estudo analisar o prego eletrnico

como um instrumento econmico e eficiente de promoo da inovao e modernizao das
compras pblicas.
Destarte, constitui-se objetivo final do presente estudo identificar se o prego
eletrnico traduz-se em um instrumento eficaz de inovao e modernizao da administrao,
no tocante s compras pblicas.

1.2.2 Objetivos especficos

Estudar o contexto de surgimento do Prego Eletrnico no mbito da

Administrao Pblica;

Abordar os aspectos fundamentais do prego eletrnico, apurando fatores

definidores e procedimentais;

Verificar se o prego eletrnico reflete as finalidades administrativas e sociais

almejadas pela administrao pblica;

Verificar as vantagens e desvantagens da implantao e uso do prego

eletrnico em comparao s outras modalidades licitatrias;

Identificar se houve melhora ou no na transparncia dos processos aps sua

implantao;

Identificar as dificuldades encontradas na implantao do prego eletrnico e

como as mesmas foram superadas;

Demonstrar que a falta de acesso s tecnologias da informao um problema

que no atinge somente s pessoas, mas tambm muitas das empresas brasileiras.

16

1.3

Delimitao Do Estudo
O estudo limitou-se a abordar o processo de instituio, implantao e aplicao da

modalidade licitatria denominada prego, na sua forma eletrnica, no mbito da

administrao pblica.

Partindo desse plano, foram analisados aspectos fundamentais do prego, comparando

seus tipos e analisando o ingresso do meio eletrnico nos processos envolvidos, bem como se
buscou-se a demonstrao das vantagens e desvantagens oriundas da transio do meio
tradicional para o virtual pela administrao pblica, para agilizar seus processos de
contratao via licitao.

O estudo ora desenvolvido trouxe colao o histrico da modalidade prego,

procurando fazer uma anlise de sua constitucionalidade, fornecendo o conceito jurdico e as
finalidades do mesmo com o intuito de compreender a importncia de sua implementao.

Limitou-se ainda o estudo apenas modalidade de prego eletrnico, como forma de

se obter uma anlise mais especfica de seus efeitos na Administrao Pblica, de forma que
toda a pesquisa ficou caracterizada de forma bastante exaustiva.

O estudo importou-se em destacar alguns aspectos ligados adoo do prego

eletrnico no mbito da administrao pblica, no sendo preocupao do mesmo, tecer
comentrios aos artigos da Lei n 10.520/02, de forma individualizada, nem tampouco esgotar
o tema, vez que apenas inicia-se o estudo de mais um captulo desta intrincada seara afeta s
compras pblicas.

17

1.4

Relevncia Do Estudo
Um dos aspectos motivadores deste estudo a relevncia do tema prego eletrnico,

devido ao fato de que o uso da tecnologia de informao e comunicao na era da Economia

Digital e da Sociedade da Informao tornou-se imperativo.

O avano de novas tecnologias nas dcadas recentes incentivou o estudo do possvel

impacto provocado pelas mesmas na maneira como a administrao pblica presta seus
servios, bem como na prpria gesto administrativa do aparelho estatal.

Alguns estudos apresentados por Heeks (2002) atestam o papel importante das
tecnologias de informao e comunicao (TIC) em relao s iniciativas de modernizao no
setor pblico, o que justifica e torna relevante o presente estudo, na medida em que difunde o
conhecimento acerca da contribuio dessas tecnologias nas reformas realizadas na
administrao pblica brasileira nos anos recentes e, principalmente, porque prope a
elucidao de aspectos relevantes acerca do prego eletrnico, notadamente, no mbito da
administrao pblica brasileira.

Muito tem se discutido sobre a utilizao e aplicao do Prego Eletrnico na

Administrao Pblica Federal, a qual tem impactado as contrataes feitas pelo Governo,
apresentando inmeras vantagens aos entes pblicos, devido s suas caractersticas de
agilidade, economia, desburocratizao, publicidade e eficincia na contratao.

Tambm motivou a presente pesquisa a escassa literatura sobre o tema prego

eletrnico, o qual relevante justamente por ser inovador, acabando por acarretar grandes

18

repercusses em nosso ordenamento jurdico e na aplicabilidade das demais modalidades

licitatrias da Lei n. 8.666/93, que praticamente esto perdendo campo de aproveitamento.
E, tendo em vista suas caractersticas inovadoras e peculiares, as quais podero causar
certa desconfiana e averso por parte de alguns gestores governamentais, por diversos
fatores, dentre eles a falta de estrutura tecnolgica e a falta de incentivo para a qualificao de
seus servidores, tornou-se imperativa a realizao do estudo aqui apresentado como forma de
avano no conhecimento sobre a eficcia da implementao do prego eletrnico.

1.5

Metodologia
Oliveira (2001), conceitua a cincia como o estudo, com critrios metodolgicos, das

relaes existentes entre causa e efeitos de um fenmeno qualquer, no qual o estudioso se

prope a demonstrar a verdade dos fatos e suas aplicaes prticas. uma forma de
conhecimento sistemtico dos fenmenos da natureza, dos fenmenos sociais, dos fenmenos
biolgicos, matemticos, fsicos e qumicos, para se chegar a um conjunto de concluses
verdadeiras, lgicas, exatas, demonstrveis por meio da pesquisa e dos testes.

Destarte, a pesquisa a forma que a cincia se utiliza para conhecer a realidade

emprica. Durante muito tempo, a maneira de se proceder numa pesquisa foi a de apenas
descrever a realidade. Mas a partir do sculo XVII passou-se, alm da descrio, a fazer a
experimentao. Porm, para qualquer tipo ou forma de pesquisa, existem mtodos e tcnicas
apropriados, os quais exigem habilidades do investigador para escolher o mais indicado para o
seu estudo, de forma a permitir o alcance com relativa facilidade e tranqilidade dos objetivos
e das metas pretendidos (SANTOS, 2002).

19

A metodologia consiste no estudo e na avaliao dos mtodos disponveis,

identificando suas limitaes ou no, em nvel das implicaes de suas utilizaes. A
metodologia, em um nvel aplicado, examina e avalia as tcnicas de pesquisa, bem como a
gerao ou verificao de novos mtodos que conduzem captao e processamento de
informaes com vistas resoluo de problemas de investigao (BARROS & LEHFELD,
2000).

1.5.1

Tipo de pesquisa
De acordo com Silva; Menezes, pesquisar, significa, de forma bem simples, procurar

respostas para indagaes propostas (2001, p.19).

No mesmo sentido, Minayo (1993, p.23), conceitua a pesquisa como atividade bsica
das cincias na sua indagao e descoberta da realidade. uma atitude e uma prtica terica
de constante busca que define um processo intrinsecamente inacabado e permanente. uma
atividade de aproximao sucessiva da realidade que nunca se esgota, fazendo uma
combinao particular entre teoria e dados.

Para a classificao da pesquisa, toma-se como base a taxionomia proposta por

Vergara (2007, p. 46), que a qualifica em relao a dois aspectos: quanto aos fins e quanto aos
meios.

Assim, quanto aos meios de investigao utilizados a pesquisa realizada no presente

estudo caracteriza-se como bibliogrfica e documental.

20

Segundo Vergara (2007, p.48), pesquisa bibliogrfica o estudo sistematizado

desenvolvido com base em material publicado em livros, revistas, jornais, redes eletrnicas,
isto , material acessvel ao pblico em geral. Fornece instrumental analtico para qualquer
outro tipo de pesquisa, mas tambm pode esgotar-se em si mesma.
Continuando, Vergara (2007, p.48) define a pesquisa documental como a realizada
em documentos conservados no interior de rgos pblicos e privados de qualquer natureza
[...].
A fundamentao terica do presente estudo foi predominantemente embasada em
exaustiva pesquisa bibliogrfica, sustentando-se em estudos realizados por intermdio de
peridicos, artigos, resenhas, resumos, documentos e pesquisas de textos legais, observaes
de revistas on line, jurisprudncias e doutrinas relevantes.

Valeu-se tambm a pesquisa, a ttulo meramente exemplificativo, da anlise de

documentos arquivados no Departamento de Licitaes e Contratos do Municpio de Trs
Rios, tais como regulamentos internos, decreto de instituio do prego, pareceres, processos
de contratao por meio de licitao pblica e outros documentos no publicados, mas de
notvel importncia ao estudo realizado.
Numa primeira etapa, foi realizado o levantamento bibliogrfico, atravs do qual foi
revisada grande parte da literatura terica pertinente ao tema, produzida no Brasil e no exterior.
Como forma de embasamento, foi desenvolvida uma pesquisa documental, de cunho
meramente exemplificativo, sistematizando publicaes oficiais e administrativas produzidas
pelo Municpio de Trs Rios sobre o tema.

21

Por fim, procedeu-se anlise do material coletado, buscando compreender as conexes

entre as teorias e as prticas da utilizao do prego eletrnico na Administrao Pblica.

22

2.

2.1

REFORMAS CONTEXTO HISTRICO

Reforma Do Estado E Reforma Administrativa

Segundo Marini (1999, p.2) a reforma um processo, o que significa dizer que ela

est sempre pronta mas, ao mesmo tempo, est sempre por se fazer, dado o carter dinmico e
situacional de seu contexto de atuao.
Sobre o tema reforma, inicialmente mister se faz distinguir a reforma do Estado da
reforma administrativa ou reforma do aparelho do Estado, como tambm conhecida.
Granjeiro (2004, p.286) define como aparelho do Estado a administrao pblica em sentido
amplo, ou seja, a estrutura organizacional do Estado, seus trs poderes (Executivo,
Legislativo, Judicirio) e toda a federao (Unio, Estados-membros, Distrito Federal e
Municpios), enquanto que Estado, por sua vez, mais abrangente que o aparelho, pois
compreende adicionalmente o sistema constitucional-legal.
J nas palavras de Menezes (1996, p.1), [...] diferena entre a reforma do Estado e a
reforma da Administrao. A primeira est ligada a uma nova concepo do poder
institucionalizado, incluindo a reviso da clssica repartio dos poderes na sua projeo de
servios pblicos melhor prestados; a segunda est ligada a uma nova concepo da
organizao administrativa do Estado, alcanando os agentes pblicos, os funcionrios,
encarregados de operar a mquina pblica.
Destarte, pode-se afirmar que a reforma administrativa situa-se no quadro mais amplo
da Reforma do Estado, traduzindo-se como uma seqncia de mudanas tanto dos
instrumentos de governo e de administrao pblica, objetivando a eficincia e a tica no

23

tratamento com a coisa pblica, quanto da forma de funcionamento do aparelho do Estado,

sendo assim mais restrita objetivando, geralmente, tornar a administrao pblica eficiente.

Contextualizando esse perodo de reformas, verdade que at a dcada de 80, o

Estado caracterizava-se como centralista, interventor na economia e produtor direto de bens.
O modelo econmico dirigido pelo Estado, nesta poca, postulava uma economia fechada,
com elevadas barreiras alfandegrias e o paradigma de desenvolvimento baseava-se na
substituio das importaes, na proteo indstria nacional, no controle de preos e na
expanso fiscal.

Os meados da dcada de 80 e, mais significativamente, o incio dos anos 90

representaram uma reverso no modelo de Estado. O que se buscava era, digamos, um
terceiro modelo, que se situasse entre o Estado interventor do Ps-guerra e o Estado mnimo
dos anos 80.

As reformas estruturais almejadas, fundamentadas nos conceitos de administrao

pblica gerencial, buscavam no apenas a reduo da dimenso do Estado mas, antes de tudo,
objetivava torn-lo menos produtor de bens e mais regulador e protetor de direitos e,
conseqentemente, plenamente capaz de responder s necessidades e anseios de seus
cidados, de forma justa, igualitria e transparente.

Isso significa que tal reforma ia muito alm da mera reorganizao administrativa.
Buscava antes de tudo a conjugao de uma espcie de reinveno da mquina do governo
com uma desburocratizao da vida do cidado.

24

De maneira geral, esse processo de reforma se caracteriza pela transio de um modelo

de administrao, com maior nfase no controle dos procedimentos (modelo burocrtico) para
um modelo com maior nfase no controle dos resultados (modelo gerencial).
vlido ressaltar que, segundo Bresser Pereira (1998, p.7) a reforma compreende
trs dimenses: a) uma dimenso institucional-legal, voltada descentralizao da estrutura
organizacional do aparelho do Estado atravs da citao de novos formatos organizacionais,
como as agncias executivas, regulatrias, e as organizaes sociais; b) uma dimenso gesto,
definida pela maior autonomia e a introduo de trs novas formas de responsabilizao dos
gestores a administrao por resultados, a competio administrada por excelncia, e o
controle social em substituio parcial dos regulamentos rgidos, da superviso e da
auditoria, que caracterizam a administrao burocrtica; e c) uma dimenso cultural, de
mudana de mentalidade, visando passar da desconfiana generalizada que caracteriza a
administrao burocrtica para uma confiana maior, anda que limitada, prpria da
administrao gerencial.
Nesse sentido, Przeworski afirma que uma digna reforma do Estado no pode deixar
de levar em conta o papel das instituies como mecanismos que permitam sociedade
realizar seus objetivos coletivos, dentro de limites constitucionais, por conferirem ao governo
a capacidade de intervir na economia e por submet-lo ao controle popular (PRZEWORSKI,
1996, p. 34).
A partir desses conceitos, conclui-se que a reforma do Estado deve ser entendida como
um amplo projeto que implica uma reforma institucional e, conseqentemente mudanas na
estrutura legal e organizacional e nas polticas pblicas.

25

De acordo com o Ministrio da Administrao e Reforma do Estado (MARE),

A reforma do Estado deve ser entendida dentro do contexto da redefinio do papel
do Estado, que deixa de ser o responsvel direto pelo desenvolvimento econmico e
social pela via da produo de bens e servios, para fortalecer-se na funo de
promotor e regulador desse desenvolvimento. (BRASIL, MARE,1995, p. 12)

Importante salientar que uma das reas abrangidas pela reforma e, portanto, de
interesse para o presente estudo, encontra-se nos avanos tecnolgicos, que segundo Bresser,

Os avanos na tecnologia esto produzindo profundos impactos na administrao

pblica. A Reforma Gerencial pretende que a tecnologia da informao possa
oferecer aos dirigentes pblicos maiores informaes e de melhor qualidade,
contribuindo para tornar a administrao pblica mais transparente, garantindo-lhe
um carter mais democrtico e orientado para o cidado (PEREIRA, 1998. p.109).

Nesse contexto, comprova-se que as reformas administrativas acabaram por obrigar os

governos a buscar formas de melhoria da prestao de seus servios. Um dos meios
encontrados foi a utilizao das inovaes tecnolgicas para tornar a atuao de suas unidades
menos dispendiosa e capaz de fornecer respostas mais geis aos usurios dos servios
pblicos.

2.2

Evoluo da Administrao Pblica

Numa perspectiva histrica, conforme Petrucci e Schwarz (1999), temos que o Brasil

passou por trs reformas administrativas, que resultaram nos trs modelos bsicos de
administrao pblica: patrimonialista, o burocrtico e o gerencial.

26

No patrimonialismo, o aparelho do Estado funcionava como uma extenso do poder

do soberano, no havendo distino entre o patrimnio pblico e o privado, ou seja, os bens
pblicos eram utilizados como se fossem uma extenso do poder do soberano, da sua famlia
e da nobreza (NUNES, 2004, p.65).

A Administrao patrimonialista propiciava uma confuso entre os cargos pblicos,

que eram considerados prebendas (GRANJEIRO, 2004, p.289) e o prprio grau de parentesco
e afinidades entre os nobres e outros participantes do governo, sendo, na verdade, uma
continuidade do modelo de administrao utilizado pelas monarquias at o aparecimento da
burocracia. Neste modelo, a res publica no era diferenciada da res principis (GRANJEIRO,
2004, p.289).

A administrao pblica burocrtica surge, ento, na segunda metade do sculo XIX,

com uma proposta de combate corrupo e ao nepotismo caracterstico da administrao
patrimonialista. Tal modelo de administrao trouxe como princpios orientadores a
profissionalizao, a idia de carreira, a hierarquia funcional, a impessoalidade, o formalismo,
em resumo, o poder racional legal (GRANJEIRO, 2004, p.289).

A administrao pblica burocrtica distingue claramente o pblico e o privado. Nela

h separao entre o poltico e o administrador pblico. Aqui se deu o surgimento de
burocracias pblicas compostas por administradores profissionais com recrutamento e
treinamento especficos. O relacionamento entre estas pessoas e os polticos devia ser
marcado pela neutralidade dos primeiros. Os Estados democrticos, durante o sculo XX,
tinham como principal modelo de administrao pblica (MARE, 1998. p.9).

27

Na opinio de Ramos (1983, p.237), a burocracia intrinsecamente, no nem

positiva, nem negativa. Suas caractersticas refletem o meio social geral. No emanam de uma
essncia metafsica. Mudam historicamente.

Continuando, nas palavras de Granjeiro (2004) a efetividade no controle dos abusos

era a caracterstica considerada como qualidade fundamental da administrao pblica
burocrtica; seus pontos negativos, e assim considerados defeitos, eram a ineficincia, a autoreferncia e a incapacidade de voltar-se para o servio aos cidados, que eram vistos como
clientes.

Catelli (2001a, p.5) afirma que a burocracia se tornou um fim em si mesma, devido ao
carreirismo e ao corporativismo, alheia s mudanas que houve aps a II Guerra, tendo sido,
desde ento, sinnimo de um governo lento, ineficiente e impessoal, pouco sensvel aos
problemas reais da sociedade.

Assim, no contexto em que o Estado no conseguia mais responder aos anseios do

cidado, emerge o modelo de Administrao Pblica Gerencial, em substituio
administrao pblica burocrtica.

Ressalte-se, portanto, que a administrao pblica gerencial no pretende negar os

princpios da administrao burocrtica, no entanto, fornece formas mais flexveis de gesto,
dando maior autonomia ao administrador na execuo de suas tarefas e utiliza-se de um
controle a posteriori, deslocando-se a nfase dos meios para os fins.

28

Nesse sentido, Pereira (2005) afirma que a administrao pblica gerencial emergiu na
segunda metade do sculo passado como resposta crise do Estado, para enfrentar a crise
fiscal e reduzir o custo, tornando mais eficiente a administrao dos servios que cabiam ao
Estado e como um instrumento de proteo do patrimnio pblico contra os interesses do
rent-seeking ou da corrupo aberta.

Pode-se afirmar que esse novo modelo de administrao o gerencialismo teria

como uma de suas caractersticas bsicas a inovao e seria resultado de uma reforma do
Estado que envolveria aspectos polticos, econmicos e administrativos. Estes ltimos
visariam ao aumento da governana. A reforma administrativa seria capaz de criar, portanto,
os meios de se obter uma boa governana (BRESSER PEREIRA, 1998, p. 36).

Quadro n 1 - Diferenas entre a Administrao Pblica Burocrtica e a Gerencial

Administrao Pblica Burocrtica

Concentra-se no processo.
auto-referente.
Definio de procedimentos para
contratao de pessoal, compra de bens e
servios.
Satisfaz as demandas dos cidados.
Controle de procedimentos.

Administrao Pblica Gerencial

Orienta-se para resultados.
Orientada para o cidado.
Combate o nepotismo e a
corrupo.
No adota procedimentos rgidos.
Definio de indicadores de
desempenho - utilizao de contratos de
gesto

Fonte: Santos, 2003.

A partir de ento, a concepo de Estado foi sendo alterada para o modelo gerencial,
como veremos a seguir.

29

2.3

Administrao Pblica Gerencial e Tecnologias de Informao

O modelo gerencial surge na segunda metade do sculo XX, como resposta expanso

das funes econmicas e sociais do Estado e, tambm, ao desenvolvimento tecnolgico e

globalizao da economia mundial. (RAMOS, 2005)

Pode-se dizer que a reforma gerencial da administrao pblica est baseada em uma
idia do Estado e do seu papel. Procura responder quais so as atividades que o Estado deve
realizar diretamente, quais deve apenas financiar ou promover e quais as que no lhe
competem. E tem como critrios, para responder a essas questes, os objetivos polticos
fundamentais que as sociedades contemporneas se colocaram para si prprias a ordem, a
liberdade, a igualdade e a eficincia ou o bem-estar na medida em que o Estado a
instituio poltica que serve de instrumento para que a sociedade alcance estes objetivos
(PEREIRA, 1998, p. 95).

Quadro n 2 - Evoluo da Administrao Pblica Gerencial.

Modelo Gerencial Puro

Economia / Eficincia
Contribuintes

Objetivo e relao com a Sociedade

Public Service Orientation
New Public Management
Responsabilidade Pblica/Eqidade
Efetividade/Qualidade
Clientes/Consumidores
Cidados

Fonte: ABRUCIO, 1997.

Em relao aos objetivos da administrao gerencial, conclui Pereira (1998, p.109) que

30

[...] a Reforma Gerencial uma reforma para a cidadania e democracia, tornando a

administrao mais eficiente e democrtica. Mais eficiente porque torna vivel a
efetiva utilizao dos meios mais adequados para se atingir os fins visados. Mais
democrtica, porque est orientada para o cidado, e porque envolve o controle
social por parte dos cidados [...].

De acordo com Nascimento (2000, p. 5) o paradigma gerencial contemporneo,

fundamentado nos princpios da confiana e da descentralizao da deciso, exige formas
flexveis de gesto, horizontalizao de estruturas, descentralizao de funes, incentivos
criatividade. Contrape-se ideologia do formalismo e do rigor tcnico da burocracia
tradicional .

Assim, a administrao gerencial

procura, sem se afastar do estado de direito, adequar as organizaes pblicas s
contingncias especficas de lugar e momento, emprestando-lhes sobretudo maior
agilidade e eficincia; prioriza, portanto, os resultados. Tenta igualmente recuperar a
identificao dos cidados com o Estado, voltando-o a eles. Faz da transparncia e
do controle cidado alavancas para a eficcia dessas organizaes. Introduz tambm
mecanismos de quase-mercado ou concorrncia administrada com vistas a
aprofundar os ganhos de eficincia." (MARE, 1997, 48 p. 10)

A administrao gerencial traduz-se em formas mais modernas de gesto pblica, uma

vez que altera, principalmente, a prpria atuao da administrao, que passa a enfatizar a
eficincia, a qualidade e a efetiva e democrtica participao dos cidados. Consiste, portanto,
o gerencialismo numa administrao voltada para resultados e, acima de tudo, orientada para
os anseios do cidado-usurio.

A administrao gerencial empreende adequar as organizaes pblicas aos seus

objetivos prioritrios, que so os resultados. Busca identificao com os usurios e
incrementar sua eficincia com mecanismos de quase-mercado ou concorrncia administrada.
(MARE, 1995. p.8)

31

Resumidamente, pode-se dizer que a administrao burocrtica foca-se nos processos

e nos procedimentos, enquanto que a administrao pblica gerencial voltada para os
resultados. (SANTANA, 2005).

Historicamente, a proposta da Administrao Gerencial brasileira teve seus

lineamentos bsicos no "Plano Diretor da Reforma do Estado" e na obra do ex-Ministro
Bresser Pereira, para quem ela se apresenta como uma "nova forma de gesto da coisa pblica
mais compatvel com os avanos tecnolgicos, mais gil, descentralizada, mais voltada para o
controle de resultados do que o controle de procedimentos, e mais compatvel com o avano
da democracia em todo o mundo, que exige uma participao cada vez mais direta da
sociedade na gesto pblica" (BRESSER PEREIRA apud ALICE GONZALEZ, 1999, p. 88).

O gerencialismo um meio de implementao de polticas pblicas, o qual se

distingue da burocracia pelos mtodos adotados para o alcance dos fins pretendidos, entre eles
a adoo de critrios mais flexveis ou rgidos e a nfase nos meios ou nos resultados. O seu
objetivo tornar a administrao eficiente, voltada para o controle dos resultados, opondo-se
ao controle dos procedimentos e a existncia de normas que estabeleam padres hierrquicos
rgidos e excesso de regras de rigor tcnico, adotadas pela administrao burocrtica, as quais
impedem o alcance de resultados eficientes e geis.

Assim, a reforma administrativa brasileira foi elaborada com adoo parcial dos
princpios da new public management visando melhoria da performance da gesto pblica,
eliminando os excessos de burocratizao, padronizao e a lentido dos meios.

32

A expresso Nova Administrao Pblica (NAP) apareceu inicialmente no incio dos

anos 90, resultante da investigao acadmica em pases anglo-saxes, especialmente Reino
Unido, Austrlia e Nova Zelndia, acerca de novos temas, estilos e padres inseridos na
administrao pblica desses pases a partir da dcada de 80 (BARZELAY, 2001).

Nas palavras de Resende, (1998, p.28)

o princpio basilar da new public management o de que as organizaes pblicas

podem ser gerenciadas atendendo aos imperativos da performance, combinando
eficincia, efetividade e qualidade no atendimento s demandas por servios
pblicos, desde que arranjos institucionais adequados possibilitem tal combinao.

O management public desenvolve-se atravs da introduo na gesto pblica de

tcnicas de procedimentos e mtodos desenvolvidos nas empresas privadas. Contudo, no se
confunde o privado, pois o objetivo e as demandas de ambos no so comparveis. Nem
mesmo as relaes e os mtodos.

O management public conjuga as exigncias pblicas e suas regras de organizao e

funcionamento particulares e amplamente ligadas noo de servio pblico com a
preocupao pela eficincia e eficcia, que conduz os gestores a transportar os exemplos
vindos das empresas privadas, sem, no entanto, negar o carter de inovao gesto pblica.

Nesse ambiente em que as reformas administrativas vm sendo desencadeadas pelos

governos, a chamada NAP (BARZELAY, 2001) tem apontado o uso das TICs (tecnologias de
informao e comunicao) como uma das ferramentas de gesto mais eficazes para o
incremento da governana, em termos da informatizao de servios e da conseqente
aproximao com o cidado.

33

E uma das reas abrangidas pela reforma, de interesse desta pesquisa encontra-se nos
avanos tecnolgicos, que segundo Bresser (1998, p.303),

Os avanos na tecnologia esto produzindo profundos impactos na administrao

pblica. A Reforma Gerencial pretende que a tecnologia da informao possa
oferecer aos dirigentes pblicos maiores informaes e de melhor qualidade,
contribuindo para tornar a administrao pblica mais transparente, garantindo-lhe
um carter mais democrtico e orientado para o cidado.

As TICs tm papel importante no modo como o Estado cumpre suas principais

funes, mudando a abordagem da gesto pblica. Nesse sentido, Santana (2006, p.1) afirma
que vlido ressaltar que adoo de tecnologias da informao e a automao das compras
governamentais so elementos importantes no processo de modernizao do Estado Brasileiro
porque imprimem transparncia, celeridade, economicidade e eficincia s contrataes
pblicas.

34

GOVERNO ELETRNICO

3.1

O Papel Da Internet: A Tecnologia Da Informao Aliada s

Compras Pblicas
A utilizao pelo governo brasileiro dos recursos do amplo campo tecnolgico
conhecido como informtica no recente (AFONSO, 2000).
A aplicao da informtica de forma inovadora nas normas e rotinas da Administrao
Pblica, notadamente no que se refere s compras pblicas, tem se revelado um potencial
extraordinrio.

Dessa forma, os governos so pressionados a mudar constantemente para se

adequarem s necessidades que a sociedade do conhecimento impe. E, em busca de uma
maior eficincia como forma de resposta aos anseios dos cidados, a administrao pblica
vem fazendo uso intensivo das tecnologias de informao e comunicao, aplicando-as nos
servios pblicos.

Este uso tem suscitado reflexes em torno dos meios de utilizao das novas
tecnologias, em particular a Internet, de forma a colocar em prtica as mudanas requeridas
pelo novo ambiente.

35

Nesse sentido, pode-se dizer que:

A Internet constitui uma vida comunitria regulada por interaes, e no por leis,
decretos, portarias ou medidas provisrias. Os seres orgnicos das comunidades
virtuais, desvencilhados da coincidncia histrica entre espao e tempo, fazem valer
o salvo-conduto para estar em toda parte sem sair do lugar. Longe de dispensar os
indivduos de deveres ticos, o ciberespao prope uma coexistncia auto-regulada,
em constantes revises. Longe de padronizar condutas com base numa maioria
moral (normas e interdies a servio das totalidades dominantes), a ciberntica
apia-se em regras e valores consensuais estabelecidas pelas clulas de usurios,
respeitando-se a pluralidade de contextos, os projetos societrios e, acima de tudo, a
liberdade de manifestao do pensamento (MORAES, 2000).

As sociedades democrticas, ao introduzir as modernas tecnologias da informao em

seu mbito, ampliam a possibilidade de transparncia nos atos dos governantes, permitindo o
exerccio da participao de todos. Atravs dos recursos tecnolgicos tornou-se vivel o
acompanhamento do cidado em momentos decisivos do Pas, como na elaborao e votao
de leis, decretos, emendas; na fiscalizao da aplicao dos recursos financeiros; nas decises
do Supremo Tribunal Federal. A privacidade da Internet se diluir na transparncia e
disponibilidade de dados e aes pblicas (ROVER, 2000, p.32).

notrio, na literatura pertinente, que o uso da Internet na administrao pblica

apresenta diversas funes.

A par de servir como veculo para prestao de servios on-line e como divulgadora
das informaes sobre as atividades desempenhadas pelo setor pblico, outra funo de
significativo valor a capacidade da internet de proporcionar maior transparncia no modus
operandis da gesto pblica, facilitando o exerccio da accountabillity, que compreende, em
grande parte, o dever do gestor de prestar contas ao cidado e tambm a possibilidade de troca
rpida de informaes entre membros do governo sobre atividades que intensifiquem o
aumento da eficincia na mquina pblica (FERREIRA; ARAJO, 2000).

36

Todavia, o uso da Internet requer um ambiente propcio, isto , uma rede adequada de
telecomunicaes, com provedores e servidores capacitados, bem como suficiente quantidade
de computadores. Sem o cumprimento da infra-estrutura necessria s operaes da Internet, a
difuso do acesso s novas tecnologias da informao fica irremediavelmente comprometida
(MENEZES; FONSECA, 2000).

Assim, pode-se dizer que a tecnologia da informao passa ento a ser uma ferramenta
que pode contribuir para a prtica de conceitos importantes como transparncia, prestao de
contas, controle social e participao popular, ajudando o brasileiro a exercer a sua cidadania
(ALMEIDA; PAULA, 2005, p. 55-67).

As aplicaes por meio da Internet promovem maior acesso s informaes sobre

produtos e fornecedores, aumentando assim o poder de transao dos consumidores. E a
maior abertura e acesso informao, alm de trazer novos concorrentes, aumenta a
rivalidade entre os competidores. (PORTER, 1989 e 2001).

A esse respeito Manuel Castells, afirma que a Internet no surge somente como uma
nova tecnologia da informao, mas tambm como uma nova forma de organizao da
economia e da sociedade como um todo, num processo de desconstruo e reconstruo
incessantes (CASTELL, 2000).

37

Figura n 01 Internet incio comercial em fins de 1995.

Internet

Incio comercial em fins de 1995

35

29

30
25
20
Number of Users

(millions)

14

15
10
5

0,16

2,7

1995

1998

2001

2005

A Internet proporciona um conjunto de categorias de negcios que pode ser definido

como comrcio eletrnico ou e-commerce, o qual pode ser conceituado como a capacidade de
realizar transaes, envolvendo a troca de bens e servios entre duas ou mais partes, atravs
da utilizao de ferramentas eletrnicas e tecnologias emergentes (ANGRISANO,
LAURINDO, 2003).

3.2

Comrcio Eletrnico
O desenvolvimento da internet, como j dito anteriormente, possibilitou o surgimento

de um modelo de compras denominado comrcio eletrnico ou e-commerce.

38

O Comrcio Eletrnico ou e-commerce comeou a adquirir importncia, a partir de

1995, nos Estados Unidos, com a difuso da internet, pois a rede mundial de computadores
o meio pelo qual ele se desenvolve.

No que tange s vrias ferramentas da tecnologia de informao, destaca-se o

comrcio eletrnico que a realizao de toda a cadeia de valores dos processos de negcio
em um ambiente eletrnico, por meio da aplicao intensa das tecnologias de comunicao e
informao, atendendo aos objetivos do negcio (ALBERTIN, 2000, p.95).

Vale trazer colao outra definio dada por Silva, que diz o comrcio eletrnico
uma forma de comrcio onde o produto ou o servio conhecido, demonstrado e vendido por
meios eletrnicos e tecnologias emergentes; podendo ta,bem ser definido como o conjunto de
processos, nos quais clientes, empresas, parceiros de negcios, instituies financeiras,
operadores logsticos e instituies governamentais, entre outros, transacionam via tecnologia
baseada em Internet (2001, p.1).

No conceito de Souza, o comrcio eletrnico uma ferramenta da tecnologia da

informao que apia a organizao no sentido de facilitar a troca de informaes entre a
empresa e seus parceiros. Com o advento da Internet, o comrcio eletrnico tornou-se mais
acessvel s organizaes em todo o mundo (2002, p.2).

Assim, entendemos que o comrcio eletrnico tambm pode ser visto como fator
estratgico de desenvolvimento econmico, uma vez que utiliza a tecnologia da informao
aplicando-a na modernizao das relaes econmicas.

39

medida que o Estado se moderniza e racionaliza sua atuao, o que implica no

enxugamento da mquina administrativa e na transferncia de obrigaes tcnicas e
econmicas do plano pblico para o privado, a participao da sociedade cresce. E nesse
campo, o Comrcio Eletrnico no Brasil pode ser utilizado como uma oportunidade para a
comunicao entre o setor Pblico e o Privado.

3.3

Governo Eletrnico Conceito

O conceito de governo eletrnico (e-gov) surgiu exatamente para atingir os propsitos

do modelo de administrao pblica gerencial, pois a implantao da tecnologia de
informao em uma organizao uma interveno feita na organizao visando mudar o seu
estado, com o objetivo de aumentar a sua eficcia e eficincia. O uso de computadores para
ajudar os indivduos nas suas tarefas e tomada de deciso uma das aes mais importantes
que podemos empreender quando implementamos esta tecnologia efetivamente. (DIAS, 1998,
p.1)
Num momento em que a evoluo na rea de tecnologia da informao (TI) tem
gerado novas formas de relacionamento e de comunicao entre os seres humanos e seu
campo de utilizao tem se expandido aos setores mais conservadores, Freitas (2006) afirma
que no h mais espao para os governos que insistem em uma forma burocrtica e
anacrnica de organizao.
Nesse contexto de democratizao do acesso informao, vrios governos tm
concentrado esforos no desenvolvimento de polticas e definies de padres em termos de

40

tecnologias da informao e comunicao, capazes de prover aos cidados informaes acerca

dos servios realizados pela mquina pblica.
O ponto de partida para a elaborao de uma poltica sistemtica de E-GOV foi um
processo iniciado em 1996, que consolidou-se em setembro de 2000, com a publicao do
documento intitulado Livro Verde da Sociedade da Informao no Brasil, o qual foi
fundamental (TAKAHASHI, 2000; CHAHIN et al., 2003).

O governo eletrnico, ou simplesmente e-gov, pode ser entendido inicialmente como

uma ferramenta de reforma administrativa do Estado, o qual permite facilitar a transparncia,
melhorar a eficincia no processamento e entrega de servios pblicos, auxiliar na luta contra
corrupo e na personalizao do atendimento aos cidados.

Em relao denominao do governo eletrnico, Joia (2002) avalia que o mesmo

impreciso por ser o um conceito ainda emergente. Afirma categoricamente que: Sem dvida
alguma, o sucesso do governo eletrnico anda paripassu com o sucesso da reforma do prprio
Estado. Em verdade, so dois conceitos complementares (JOIA, 2002, p.2).

Nesse sentido, vlido ressaltar que o termo governo eletrnico tem sido entendido de
maneira bastante variada e abrangente, o que dificulta a adoo de um conceito universal.
Mesmo assim, cabe aqui identificar algumas das vrias definies existentes.

O e-gov definido por Backus (2001, p. 2) como uma forma de comrcio eletrnico
no governo e refere-se aos processos e estruturas necessrios para prestar servios eletrnicos
para o pblico (cidados e empresas), para colaborar com os scios do negcio e para
conduzir transaes eletrnicas dentro da entidade organizacional (Traduo livre).

41

Segundo Zweers & Planqu (2001), "Governo Eletrnico um conceito emergente

que objetiva fornecer ou tornar disponvel informaes, servios ou produtos, atravs de meio
eletrnico, a partir ou atravs de rgos pblicos, a qualquer momento, local e cidado, de
modo a agregar valor a todos os stakeholders envolvidos com a esfera pblica" .
Balutisiv (1999) define Governo Eletrnico atravs da seguinte equao:
Governo Eletrnico = S [ Comrcio Eletrnico; Customer Relationship
Management

(CRM);

Supply

Chain

Management

(SCM)

Gesto

do

Conhecimento + Business Intelligence (BI) + Tecnologias Colaborativas ]

Segundo o renomado professor Aires Jos Rover (2005, p.3), governo eletrnico :
"[...] uma infra-estrutura nica de comunicao compartilhada por diferentes
rgos pblicos a partir da qual a tecnologia da informao e da comunicao
usada de forma intensiva para melhorar a gesto pblica e o atendimento ao cidado.
Assim, o seu objetivo colocar o governo ao alcance de todos, ampliando as
transparncias das suas aes e incrementando a participao do cidado."

Assim, podemos afirmar que o Governo Eletrnico surge como a conjugao de

polticas pblicas baseadas em TIC, como ferramenta de modernizao administrativa e,
principalmente, como soluo efetiva de ampliao da democracia e de efetivao dos direitos
e garantias constitucionais.

Tambm, o governo eletrnico pode ser avaliado como um instrumento que compe o
quadro de intervenes voltadas para a concretizao de uma poltica pblica de informao e
democratizao do Estado. (RIBEIRO, 2003)

42

Embora diferentes, todas as abordagens conjugam a mesma noo de governo

eletrnico como o uso, pelos governos, das novas tecnologias da informao na prestao de
servios e de informaes para cidados, fornecedores e servidores, objetivando a
modernizao da mquina pblica, por meio da Internet e da incluso digital.

Outro ponto de vista tambm compartilhado que a implementao do e-gov pode

representar um impacto no aperfeioamento da mquina administrativa, permitindo uma
eficincia cada vez maior na prestao de melhores servios ao cidado.

Deve o e-gov, qualquer que seja o seu estgio, orientar-se pelos princpios gerais da
democratizao do acesso informao, da universalizao na prestao dos servios
pblicos, da proteo da privacidade individual e a reduo das desigualdades sociais e
regionais. E, tambm, assegurar a educao digital de toda a populao, atravs da formao
de cidados digitais , preparando-os para a sociedade da informao e, consequentemente,
preservando o exerccio pleno da cidadania.

O termo e-gov envolve trs tipos de transaes, que podem ser identificadas como:

G2G, quando se trata de uma relao intra ou intergovernos; G2B, caracterizado por
transaes entre governos e fornecedores; e G2C, envolvendo relaes entre
governos e cidados. Estas transaes ocorrem no apenas por meio da Internet, mas
tambm por meio da telefonia mvel, televiso digital, call centers e outros tipos de
aplicaes ligadas aos computadores pessoais (FERNANDES, 2001, p. 2).

43

Figura 02 - Estrutura Relacional do governo eletrnico

Fonte: Ministrio do Planejamento, 2003.

A seguir, ser demonstrado o ambiente de relacionamento entre Governo, Empresa e

Cidados, visualizados como consumidores de servios e produtos do Governo e Empresas,
de acordo com a viso do Programa Sociedade da Informao por Takahashi (2000).

Figura n 03 Ambiente de negcios eletrnicos

Fonte: TAKAHASHI, 2000.

44

Segundo Braga (2003, p. 9), [...] o Brasil freqentemente figura entre os lderes na
oferta de servios governamentais on-line, ainda que em outros indicadores (por exemplo,
acesso pblico internet) sua classificao deixe muito a desejar [...].

O governo brasileiro j dispe de um considervel nmero de servios na Internet, o

que se traduz em um forte indcio do intenso uso da tecnologia de informao e comunicao
pelo governo brasileiro.

Assim, como parte de um contexto mais amplo de introduo das prticas de governo
eletrnico deve ser entendida a instituio do prego eletrnico nos processos de licitao da
Administrao Pblica Brasileira.

45

4 PROCESSOS LICITATRIOS
4.1 Evoluo do Processo Licitatrio Brasileiro

Com a promulgao da Constituio Federal de 1988, especificamente no seu art. 37,

inciso XXI, a realizao de licitaes pblicas precedendo todos os contratos administrativos,
ressalvados apenas os casos previstos em legislao especfica, tornou-se obrigatria.

Disciplinando esse assunto, o nosso ordenamento jurdico conta com a lei 8.666/93,
que trata das normas gerais relativas licitao, as quais devem ser seguidas por todos
aqueles que esto obrigados a licitar.

Mas, como conseqncia da insero das TICs, sinnimo de maior transparncia, entre
outras vantagens, atualmente tendncias mais atuais em relao aos procedimentos licitatrios
j se encontram em contradio com alguns dispositivos da Lei de Licitaes, dando margem
para novos entendimentos.

Assim, faz-se necessrio uma breve definio das modalidades para o entendimento da
evoluo da Licitao ao longo dos anos.

Compulsando alguns conceitos de licitao no campo do direito administrativo, vale

trazer colao o entendimento de Cretella Jnior (2004, p.49):
Licitao, no Direito Pblico brasileiro atual, a partir de 1967, tem o sentido
preciso e tcnico de procedimento administrativo preliminar complexo, a que recorre
a Administrao quando, desejando celebrar contrato com o particular, referente a

46

compras, vendas, obras, trabalhos ou servios, seleciona, entre vrias propostas, a

que melhor atende ao interesse pblico, baseando-se para tanto em critrio objetivo,
fixado de antemo, em edital, a que se deu ampla publicidade.

A licitao objetiva garantir a observncia do princpio constitucional da isonomia e

selecionar a proposta mais vantajosa para a Administrao, de maneira a assegurar
oportunidade igualitria a todos os interessados, possibilitando assim o comparecimento ao
certame do maior nmero possvel de concorrentes.

Complementando, no se poderia olvidar a definio de licitao no magistrio de

Maral Justen Filho (2005, p.309), o qual assim se manifestou:

A licitao um procedimento administrativo disciplinado por lei e por um ato

administrativo prvio, que determina critrios objetivos de seleo da proposta de
contratao mais vantajosa, com observncia do principio da isonomia, conduzido
por um rgo dotado de competncia.

Em relao ao histrico das licitaes no mbito da administrao pbica, segundo

Pereira Jnior (1930, p. 978) "remonta ao imprio o tratamento legislativo das concorrncias
com o Decreto n 2.926, de 14 de maio de 1862".

O surgimento das licitaes deu-se com a edio do Decreto n. 2.926 de 14 de maio

de 1862, que regulamentou as arremataes dos servios a cargo do Ministrio da Agricultura,
Comrcio e Obras Pblicas. Aps o surgimento de vrias outras leis que trataram, de forma
simples, do assunto, o procedimento licitatrio finalmente consolidou-se, no mbito federal,
pelo Decreto n 4.536, de 28.01.22, o qual organizou as normas do Cdigo de Contabilidade
da Unio.

47

Desde ento, o procedimento licitatrio foi evoluindo e, segundo MAURANO (2008),

o Estatuto Jurdico das Licitaes e Contratos Administrativos, reunindo normas gerais e
especiais pertinentes matria, foi institudo pela primeira vez pelo Decreto-lei n 2.300, de
21.11.86, atualizado em 1987, pelos Decretos-lei 2.348 e 2.360.

Mas, foi com a Constituio de 1988 que se alcanou um notvel progresso na

institucionalizao e democratizao da Administrao Pblica, na qual a licitao recebeu
status de princpio constitucional, de observncia obrigatria pela Administrao Pblica
direta e indireta de todos os poderes da Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios.

Nesse sentido, observa Slvio Roberto Seixas Rego:

a magnitude de um princpio constitucional tamanha, que motivou Celso Ribeiro
Bastos a se manifestar no sentido de que a no observao de um princpio
informador de determinado sistema muito mais grave do que a violao da prpria
lei aplicada. Segundo o festejado constitucionalista, a infrao da lei mal menor se
considerada em relao no observncia de um princpio, eis que este ltimo
traduz-se na prpria estrutura informadora da norma. Ao contrrio da norma que
somente possui eficcia nas situaes por ela disciplinadas, os princpios, em razo
de sua abstratabilidade sem contedo concreto, aambarcam, ao contrrio da lei, um
nmero indeterminado de situaes fornecendo critrios para a formao das leis.
Aspecto relevante da aplicabilidade dos princpios diz respeito aos critrios que estes
fornecem para uma slida, justa, lgica e legal interpretao da lei. (2003, p. 63)

O art. 37, XXI da Constituio Federal foi regulamentado pela Lei 8.666, de 21.06.93
(alterada pelas Leis 8.883/94, 9.648/98 e 9.854/99), em vigor atualmente, que disciplina as
licitaes e contratos da Administrao Pblica. Da anlise do disposto no artigo supracitado,
pode-se inferir que a obrigatoriedade de licitar princpio constitucional, apenas sendo
dispensada ou inexigida nos casos expressamente previstos em Lei.

48

Porm, as modalidades institudas e adotadas pela lei 8.666/93 passaram a mostrar-se,

ao longo dos anos, burocrticas e um tanto lentas no seu desdobramento e, em determinados
casos, onerosas aos cofres pblicos. Nesse contexto, em muitos casos, tambm no deram a
celeridade desejvel atividade administrativa destinada ao processo de escolha de futuros
contratados.

Complementando, muitas das vezes por serem realizadas em detrimento dos princpios
constitucionais, as formas comuns de licitao deixavam de garantir o efetivo cumprimento
dos princpios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e da igualdade de
condies a todos os concorrentes.

Alm disso, a antiga forma de se fazer licitao no dispondo de efetivos mecanismos

de controle dos atos dos gestores pblicos, ao invs de servir de meio para alcanar os
princpios contidos na lei, ao contrrio, agia de maneira a propiciar o descumprimento deles
(BECKHAUSER, 2006).

Soma-se a isso o momento de reestruturao do Estado, que deixou de ser um "Estado

Executor" para passar a ser um "Estado Regulador", trazendo uma cobrana por uma maior
eficincia do servio prestado pelo Estado, bem como a necessidade de diminuio dos gastos
pblicos.

As transformaes ocorridas no mbito da Administrao Pblica tiveram suas

conseqncias, a tal ponto de Alice Gonzalez Borges defender a necessidade de reformulao
das concepes acerca das licitaes e contratos administrativos em face da consagrao
constitucional do princpio da eficincia (MAURANO, 2004). Nas suas palavras:

49

(...) pe-se em pauta, cada vez mais intensamente, o anseio generalizado para a
realizao de certames licitatrios que tenham efetivamente, como verdadeiro
objetivo, a busca das melhores propostas, no mais se perdendo em uma
multiplicidade de exigncias burocratizantes, formais, descendo a detalhes
desnecessrios, na fase de habilitao palco para verdadeiras guerras entre
licitantes, armados de providenciais liminares judiciais, que conduzem ao efeito
perverso de afugentar propostas realmente vantajosas para o interesse pblico, em
detrimento do princpio constitucional da eficincia. (BORGES, 2001, p. 04)

Inseridos no contexto de globalizao e economia digital e objetivando minimizar as

conseqncias burocratizantes das modalidades em uso foi idealizado e direcionado esforo
para a criao de uma nova modalidade de licitao, que atendesse aos anseios emergentes
dos governos, dos fornecedores e da sociedade em geral.

Eis que surge, portanto, o Prego como substituto das formas comuns de licitao, por
possuir mecanismos mais efetivos de fiscalizao, utilizando-se das novas tecnologias e da
rede mundial de computadores, possibilitando maior transparncia, agilidade e reduo de
gastos nas aquisies governamentais.

A grande evoluo nas licitaes refere-se modalidade de licitao denominada

Prego que, desde 2005, obrigatria para todos os rgos da Administrao Pblica Federal
em sua forma eletrnica, sendo que o desvio dessa regra necessita de prvia justificativa.

Inicialmente, o prego surgiu, no sistema jurdico brasileiro, atravs da Lei n

9.472/1997, que criou a Agncia Nacional de Telecomunicaes ANATEL. Paralelamente,
foi introduzido como modalidade licitatria para a Administrao direta e indireta pela
Medida Provisria n 2.026, de 04/05/2000, que aps 17 reedies foi convertida na Lei n
10.520 de 17/07/2002.

50

4.2

As Modalidades Licitatrias

A Lei Federal n 8.666/93, com as alteraes introduzidas pela Lei n 8.883/94

estabelece a obrigatoriedade do Poder Pblico em realizar licitaes pblicas sempre que
desejar adquirir algum bem ou contratar servios. Essa a regra geral. As excees so as
hipteses de dispensa e inexigibilidade de licitao, estabelecidas na Lei.

Inicialmente, a Lei 8.666/93, em seu artigo 22, enumera cinco modalidades de

licitao, quais sejam: concorrncia, tomada de preos, convite, concurso e leilo.

Em relao expresso modalidade, relevante relembrar as palavras de Maral Justen

Filho (2003):
A expresso modalidade utilizada, tecnicamente, para indicar cada uma das
espcies de procedimentos licitatrios, que se diferenciam entre si no tocante
estrutura e aos fins buscados. Na esteira do pensamento de Adilson A. Dallari, as
diferenas entre as diversas modalidades de licitao no se resumem a questes
acessrias, tais como mbito de publicao, prazo de divulgao, valor econmico
da contratao. As diferenas retratam a necessidade de adequar a disputa ao objeto
a ser contrato.

O critrio de escolha da modalidade licitatria a ser empregada , em primeiro lugar, o

valor estimado para a contratao, levando-se em conta tambm a complexidade do objeto a
ser adquirido ou do servio a ser contratado.

Explicando resumidamente cada uma delas, poderamos dizer o que se segue:

Concorrncia a modalidade de licitao entre quaisquer interessados que, na fase

inicial de habilitao preliminar, comprovem possuir os requisitos mnimos de qualificao

51

exigidos no edital para execuo de seu objeto, conforme artigo 22, 1 da Lei n 8.666/93.
empregada em contratos de maior valor econmico.

Tomada de preo a modalidade de licitao entre interessados devidamente

cadastrados ou que atenderem a todas as condies exigidas para cadastramento at o terceiro
dia anterior data do recebimento das propostas, observada a necessria qualificao,
conforme exposto no 2, artigo 22 da Lei n 8.666/93. utilizada para contratos de vulto
econmico mdio, como por exemplo, em obras e servios de engenharia com valores de at
R$ 1.500.000,00 (artigo 23, inciso I, alnea b da Lei mencionada).

Convite a modalidade de licitao entre os interessados do ramo pertinente ao seu

objeto, cadastrados ou no, escolhidos e convidados em nmero mnimo de 03 (trs) pela
Administrao Pblica, a qual afixar em local apropriado e publicar aviso, em forma de
extrato e o estender aos demais cadastrados na correspondente especialidade que manifestar
seu interesse com antecedncia de at 24 (vinte e quatro) horas da apresentao das propostas
(artigo 22, 3 da Lei n 8.666/93). Visa utilizao para contratos de valores baixos. Aqui,
as obras e servios de engenharia no podem exceder a R$ 150.000,00, conforme previsto no
artigo 23, inciso I, alnea a.

Concurso a modalidade de licitao entre quaisquer interessados para escolha de

trabalho tcnico, cientfico ou artstico, mediante a instituio de prmios ou remunerao aos
vencedores, conforme critrios constantes do edital publicado na imprensa oficial com
antecedncia mnima de 45 (quarenta e cinco) dias, conforme art.22, 4 da Lei n 8.666/93.

52

Leilo a modalidade de licitao entre quaisquer interessados para a venda de bens

mveis inservveis para a Administrao ou de produtos legalmente apreendidos ou
penhorados, ou para alienao de bens imveis, prevista no art. 19 da Lei 8666/93, a quem
oferecer o melhor lance, igual ou superior ao valor da avaliao.

Figura n 04: QUADRO DE MODALIDADES DE LICITAO - Tabela de Valores

Artigo

Inciso

Alnea

Valor (R$)

Modalidades de Licitao

Obras / Servios de Engenharia

23

150.000,00

Convite

1.500.000,00

Tomada de Preo

Acima de 1.500.00,00

Concorrncia

Compras / Outros Servios

23

II

80.000,00

Convite

II

650.00,00

Tomada de Preo

II

Acima de 650.000,00

Concorrncia

15.000,00

Obras / Servios de Engenharia

II

8.000,00

Compras / Outros Servios

Dispensa de Licitao

24

Sociedade de Economia Mista; Empresas Pblicas; Autarquias e Fundaes Qualificadas como Agncia
Executiva
I

30.000,00

Obras / Servios de Engenharia

II

16.000,00

Compras / Outros Servios

24

Fonte: http://www.finep.gov.br/cpl/modalidades_de_licitacao.asp

53

Alm das modalidades previstas na lei 8.666/93, a Medida Provisria n. 2.026,

editada em 04 de maio de 2000 e regulamentada pelo Decreto n. 3.555, de 08 de agosto de
2000, instituiu, no mbito da Administrao Federal, uma nova modalidade de licitao, o
prego, destinado aquisio de bens e servios comuns, qualquer que seja o valor da
contratao, em que a disputa pelo fornecimento feita por meio de propostas e lances, em
sesso pblica. Essa MP 2.026, reeditada por diversas vezes, somente em 17 de julho de 2002
foi convertida na Lei n. 10.520.

4.3

4.3.1

O Prego Como Modalidade Licitatria

Prego: Consideraes gerais

Num contexto de reformas e da insero da tecnologia de informao, as modalidades

licitatrias, em muitos casos, foram incapazes em dar a celeridade desejvel ao processo de
compras e contrataes pblicas. Por isso, com o objetivo de romper a linha das modalidades
tradicionais, foi introduzido como nova modalidade licitatria para a Administrao direta e
indireta o prego como opo para a aquisio de bens e a contratao de servios de natureza
comum, independentemente do preo dos mesmos.

Segundo Motta (apud FERNANDES, 2003, p.419), o prego teve sua origem nas
Ordenaes Filipinas de 1592. Mas, no Brasil, no incio, a utilizao do prego ficou restrita
Agncia Nacional de Telecomunicaes, em decorrncia da Lei n 9.472, de 1997.

54

No entanto, diante das vantagens anunciadas e percebidas, em relao ANATEL,

principalmente no tocante economicidade, maior celeridade e eficincia nos processos de
contratao, o Presidente da Repblica expediu a Medida Provisria n 2.026, em 04 de maio
de 2000, estendendo a nova modalidade Unio, a qual institucionalizava o Prego apenas no
mbito da Administrao Federal, gerando inmeras discusses doutrinrias tericas.

A constitucionalidade desta Medida Provisria foi questionada por diversos juristas,

que entendiam que a mesma no poderia instituir nova modalidade licitatria. Nesse sentido,
Vera Scarpinella afirma que uma das maiores dificuldades de acomodao jurdica do prego
no derivou apenas da novidade em matria de licitao por ele trazida, mas da sua origem em
medida provisria, suas sucessivas reedies e mudanas mensais no texto original (2003,
p.37).

Inicialmente, podemos afirmar que o Prego surgiu, como sendo a modalidade de

licitao para aquisio de bens e servios comuns, qualquer que seja o valor estimado da
contratao.

Sobre o incio da utilizao do Prego, salienta Filho (2004, p. 17) que:

O instituto do prego, como modalidade de licitao, surgiu e desenvolveu-se no

mbito da ANATEL, em virtude de previso nos arts. 54, pargrafo nico, 55 e 56
da Lei Geral de Telecomunicaes (Resoluo n 0005/98) ampliou a disciplina do
tema de modo mais minucioso. interessante e proveitoso examinar os arts. 7 a 13
do referido regulamento federal, nos quais se encontra o modelo principal do
legislador federal. Isso no significa, no entanto, que a Lei Geral de
Telecomunicaes ou (muito menos) que o regulamento federal de Contrataes da
ANATEL se constituam em fontes normativas do prego. No possvel recorrer a
esse diploma a propsito de eventuais lacunas ou defeitos da legislao prpria. Nos
silncios e omisses da legislao prpria (medida provisria e lei ordinria que vier
a ser editada), o aplicador dever recorrer Lei n 8.666, que continua a ser a fonte
normativa supletiva da disciplina das licitaes.

55

Complementando, pode-se trazer colao o ensinamento de Di Pietro (2005, p.341)

que afirma:
A Medida Provisria n 2.182/2001 havia institudo o prego apenas para a Unio.
Essa restrio estava sendo considerada inconstitucional pela quase totalidade da
doutrina que tratou do assunto tendo em vista que, em se tratando de norma geral,
tinha que ter aplicao para todos os entes federativos.

Em 17 de julho de 2002, aps sucessivas reedies, a ltima Medida Provisria foi

convertida na Lei n 10.520, considerada norma geral e de carter nacional, uma vez que
permitiu a incidncia do prego aos Estados, Distrito Federal e Municpios.

Para entendermos um pouco mais sobre essa modalidade necessrio que, antes de
tudo, a mesma seja conceituada.

O Dicionrio Houaiss da Lngua Portuguesa (HOUAISS et al., 2001, p. 2284) consta:

prego s.m. (1152 CF.JM 3) 1 Ato ou efeito de apregoar; reclamo, preconcio 2

divulgao de produtos, gritada ou cantada livremente por vendedores ambulantes 3
divulgao feita por corretores de bolsas ou leiloeiros, das peas ou coisas a serem
negociadas, com os lances oferecidos 4 p.met. o local, nas bolsas de valores, onde se
realiza essa atividade e se concretizam os negcios 5 m.q. PROCLAMA (mais vs.
no pl.) ETIM lat. praeco, onis pregoeiro pblico, arauto, o que proclama, anuncia
ou diz em pblico; [...] peas ou coisas a serem negociadas, com os lances
oferecidos 4 p.met. o local, nas bolsas de valores, onde se realiza essa atividade e se
concretizam os negcios 5 m.q. PROCLAMA (mais vs. no pl.) ETIM lat. praeco,
onis pregoeiro pblico, arauto, o que proclama, anuncia ou diz em pblico; [...]

Nas palavras de Ulisses Jacoby, o prego a mais nova modalidade de licitao

pblica, podendo ser conceituado como um procedimento administrativo atravs do qual a
Administrao Pblica, garantindo a isonomia, seleciona fornecedor ou prestador de servio,

56

visando execuo de objeto comum no mercado, permitindo aos licitantes, em sesso

pblica, reduzir o valor da proposta por meio de lances verbais e sucessivos (2003, p.420).

Segundo Justen Filho (2002, p.208):

O prego desburocratizou os processos de contratao de bens e servios pela

Administrao Pblica, tornando-os menos formalistas, bem como ampliou as
oportunidades de participao dos licitantes garantindo maior transparncia aos
processos licitatrios.

Em termos de sua aplicabilidade, o Prego foi institudo no mbito da Unio, Estados,

Distrito Federal e Municpios. Devendo ser utilizado nos rgos da administrao direta,
fundos especiais, autarquias, fundaes, empresas pblicas, sociedades de economia mista e
as entidades controladas direta e indiretamente.

De acordo com o art. 4 do Decreto n 3.555/00 (BRASIL, 2.000), o prego est

condicionado aos princpios bsicos da Administrao Pblica, os quais se encontram
elencados no artigo 37 da Constituio Federal, quais sejam: da legalidade, da
impessoalidade, da moralidade, da publicidade e da eficincia, assim como dos princpios
correlatos da celeridade, da finalidade, da razoabilidade, da proporcionalidade, da
competitividade, do justo preo, da seletividade, da probidade administrativa, da vinculao
ao instrumento convocatrio, do julgamento objetivo e da comparao objetiva das propostas
(BARROSO, 1.996).

4.3.2 Caractersticas do prego

Nas palavras de Myiakava (2004), as regras do prego so inovadoras, porm, simples.

57

Justen Filho (2.003) resume as caractersticas do prego em trs peculiaridades, assim

expondo:

Em primeiro lugar, a estrutura procedimental do prego absolutamente peculiar,

com duas caractersticas fundamentais. A primeira seria, a inverso das fases de
habilitao e julgamento. A outra a possibilidade de renovao de lances por todos
ou alguns dos licitantes, at que se chegue a proposta mais vantajosa. Em segundo
lugar, o prego comporta propostas por escrito, mas o desenvolvimento do certame
envolve a formulao de novas proposies lances, sob forma verbal, ou at
mesmo por via eletrnica. Em terceiro lugar, podem participar quaisquer pessoas,
inclusive aqueles no inscritos em cadastro. Sob um certo ngulo, o prego uma
modalidade muito similar ao leilo, apenas que no se destina alienao de bens
pblicos e obteno da maior oferta possvel. O prego visa aquisio de bens ou
contratao de servios comuns, pelo menor preo.

Dentre as caractersticas do prego, podemos citar:

(I) destina-se aquisio de bens e servios comuns; (II) no possui limites de valor
estimado de contratao para que possa ser adotada essa modalidade de licitao;
(III) s admite o tipo de licitao menor preo; (IV) concentra todos os atos em
nica sesso; (V) conjuga propostas escritas e lances durante a sesso; (VI)
possibilita a negociao entre o pregoeiro e o proponente que ofertou o menor preo
e (VII) um procedimento clere (HUPSEL; COSTA, 2006, p. 288).

Para Fernandes (2003, p. 419), o prego apresenta as seguintes caractersticas:

a) limitao do uso a compras e servios comuns;
b) possibilidade de o licitante reduzir verbalmente o valor da proposta durante a
sesso;
c) inverso das fases de julgamento da habilitao e da proposta; e
d) reduo dos recursos a apenas um, que deve ser apresentado no final do
certame.

58

Uma das caractersticas mais importantes a se destacar a inverso de fases. Na

licitao convencional, o julgamento inicia-se pelo exame do envelope contendo os
documentos, os quais habilitam o licitante sob o aspecto jurdico, fiscal, tcnico e econmicofinanceiro e, ento, s aps examina-se o envelope contendo a proposta, onde consta a
descrio do objeto e o preo.

No prego, antes da apreciao das propostas de preo, promove-se unicamente o

recebimento e averiguao do documento de declarao do prprio licitante pelo qual afirma,
sob as penas da lei, preencher as condies de habilitao, o que no pressupe estar
habilitado, a fornecer o bem ou servio pretendido, fato que somente num segundo momento
ser devidamente apreciado.

Essa inverso das fases entendida por alguns como a grande garantidora da
celeridade conferida ao procedimento, marca inconteste do prego, uma vez que elimina a
apreciao de muitos documentos, exatamente os daqueles que de incio poucas chances tm
de serem contratados pela Administrao Pblica, por no terem ofertado o menor preo
(VASCONCELLOS, 2.001).

Nas demais modalidades tidas como tradicionais, os valores das propostas comerciais
so previamente definidos pelos licitantes, entregues em envelopes lacrados, para julgamento
e seleo do mais vantajoso para a Administrao Pblica. No prego, ocorre essa entrega das
propostas de preos, as quais, contudo, no so estimativas financeiras definitivas. So apenas
valores que podem ou no pr-qualificar os licitantes para a fase de lances, onde os preos
sero novamente apresentados, porm mediante manifestaes verbais, em sesso pblica.

59

Abertos os envelopes de preos, o detentor do menor valor, bem como todos aqueles
que estejam at 10% (dez por cento) acima desse montante, sero classificados e tero direito
a concorrer na fase de lances verbais. Fase na qual os participantes podero oferecer lances
inferiores ao que estiver em primeiro lugar, ao final dos quais ser escolhido aquele que
terminar como a proposta de melhor preo, e que, somente esse, ter sua documentao de
habilitao analisada com o propsito de ser considerado o vencedor do certame
(BITTENCOURT, 2.000).

Para a verificao da viabilidade de adoo do prego, necessrio, em primeiro

lugar, definir o que so bens e servios comuns.
Dispe a Lei Federal n 10.520/2002, em seu art. 1:

Art. 1 Para aquisio de bens e servios comuns, poder ser adotada a licitao na
modalidade de prego, que ser regida por esta Lei.
Pargrafo nico. Consideram-se bens e servios comuns, para os fins e efeitos deste
artigo, aqueles cujos padres de desempenho e qualidade possam ser objetivamente
definidos pelo edital, por meio de especificaes usuais no mercado (BRASIL,
2002).

Assim, levou-se em considerao, portanto, a natureza do objeto e no o valor da

contratao, como nas demais modalidades.

Conforme afirma Jos dos Santos Carvalho Filho (2003, p.231), a definio legal
sobre o que so bens e servios comuns, a qual dada pelo pargrafo nico do artigo 1 da Lei
10.520/02, est longe de ser precisa e gera, portanto, inmeras controvrsias.
Segundo Maral Justen Filho (2001, p. 20):

60

(...) a interpretao do conceito de "bem ou servio comum" deve fazer-se em

funo das exigncias do interesse pblico e das peculiaridades procedimentais do
prprio prego. A natureza do prego deve ser considerada para determinar o
prprio conceito de "bem ou servio comum".

Continuando, para Maral Justen Filho deve haver certa cautela na interpretao deste
conceito, pois:

Todo e qualquer objeto licitado tem que ser descrito objetivamente, por ocasio da
elaborao do ato convocatrio da licitao. Mesmo quando se licitar um bem ou
servio incomum", especial, singular, haver a necessidade (e a possibilidade) de
fixao de critrios objetivos de avaliao. Ou seja, o que identifica um bem ou
servio "comum" no a existncia de critrios objetivos de avaliao. Quando
muito, poderia afirmar-se que um bem ou servio comum pode ser descrito mais
fcil e completamente atravs de critrios objetivos do que os que no o sejam"
(2001, p.19).

Nas palavras de Armando Moutinho Perin (2003, p. 174):

(...) somente podero ser classificados como "comuns" os bens e servios de fcil
identificao e descrio, cuja caracterizao tenha condies de ser feita mediante a
utilizao de especificaes gerais, de conhecimento pblico, sem prejuzo da
qualidade do que se pretende comprar.
Bem comum, para fins da Lei n 10.520, , por exemplo, um automvel, em que a
indicao de apenas algumas caractersticas, de conhecimento pblico e notrio,
mostra-se suficiente para identificao plena do objeto.
Servio comum, por excluso, todo aquele que no pode ser enquadrado no art. 13
da Lei n 8.666, que arrola os servios qualificados como tcnicos profissionais
especializados."

No entendimento de Ricardo Ribas da Costa Berloffa (2002, p.33):

Bem ou servio comum aquele que pode ser adquirido, de modo satisfatrio, por
intermdio de um procedimento de seleo destitudo de sofisticao ou minncia.
Enfim, so comuns os objetos padronizados, aqueles que tm um perfil qualitativo
definido no mercado.

61

Assim, bem ou servio comum, para fins da adoo do prego, aquele que pode ser
adquirido no mercado sem maior dificuldade, nem requer maior investigao acerca do
fornecedor.

Com a edio do Decreto n 5.450/05, estendeu-se a possibilidade de se licitar servios

de engenharia por prego. Assim, o prego se presta aquisio de bens e servios (inclusive
de engenharia) declarados pela administrao como comuns, assim considerados aqueles de
uso e necessidades corriqueiras, contnuos, disponveis no mercado, no personalizados.

4.3.3 Prego Presencial e Eletrnico: diferenas

Como j visto anteriormente, o Prego prev duas formas de realizao: a presencial e

a eletrnica. A primeira pressupe a presena da pessoa que o conduz, qual seja, o pregoeiro e
dos representantes das empresas que participam do procedimento em determinado local
previamente informado, sendo, portanto, realizado nos moldes tradicionais das demais
modalidades licitatrias. Admite-se, tambm, o envio dos envelopes sem a presena do
licitante, embora neste caso no haver oferta de lances.

No prego presencial, o julgamento de preos ocorre em duas etapas. Primeiramente,

qualificam-se aqueles que iro ofertar lances, e, na segunda, define-se o vencedor como sendo
aquele que, ao trmino dos lances, ofereceu o menor preo para o objeto licitado.

No Prego Eletrnico, todos os licitantes inicialmente habilitados e com produtos ou

servios que atendam s especificaes do edital estaro aptos a participar da fase de lances,
podendo ofert-los sucessivamente, desde que inferiores ao ltimo por eles prprios

62

registrado, independente dos valores oferecidos pelos concorrentes, criando-se uma liberdade
de reduo dos preos propostos para se obter uma relao dos melhores oferecidos por cada
uma das empresas participantes do certame.

Figura n 05 Diferenas entre o prego presencial e o eletrnico

PREGO
PRESENCIAL

ELETRNICO

Presena fsica

Acesso virtual

Lances restritos

Lances por todos

Encerramento
com lances

Encerramento
aproximado

No se confundem, so procedimentos distintos.

Fonte: www.portalcofen.com.br

No prego eletrnico, os atos so praticados num ambiente virtual. Nesse caso, so

utilizados recursos da tecnologia da informao, j que os atos so praticados por meio da
Internet. O procedimento do Eletrnico especfico e est disciplinado no Decreto n 5.450,
de 31 de maio de 2005.

63

Segundo Niebuhr (2004), o prego eletrnico espcie de modalidade de licitao

pblica em que os procedimentos do prego presencial so adaptados tecnologia da
informao, ou seja, desenvolvido atravs da internet.

O procedimento eletrnico tem como principais caractersticas, conforme afirma

Fonseca (2005):
Utilizao de recursos de tecnologia da informao, onde a interao entre os
agentes pblicos responsveis pela realizao da licitao (Pregoeiro e Equipe de
Apoio) e os licitantes/fornecedores dar-se por meio de provedor da Internet,
permitindo, dessa forma, uma ampliao do universo de participantes e
proporcionando uma maior transparncia e publicidade ao rito do certame, tendo em
vista que qualquer pessoa interessada pode acompanhar o desenvolvimento da
sesso pblica e ter acesso a todos os atos e procedimentos praticados desde a
abertura at o encerramento dos trabalhos pertinentes ao procedimento licitatrio.

64

5.1

O Prego Eletrnico

Prego Eletrnico: Aspectos Gerais

Inicialmente, o Prego Eletrnico no se constitui em uma nova modalidade de

licitao diversa do Prego Presencial. Trata-se apenas de uma forma diferente de realizao
deste procedimento de licitao, apresentando as mesmas regras bsicas do da forma
presencial, acrescidas de procedimentos especficos.

Nesse sentido, afirma Scarpinella (2003, p. 167) que "[...] a forma eletrnica do
prego no equivale a uma nova e distinta modalidade licitatria. Trata-se da mesma
modalidade licitatria criada e descrita na Lei n 10.520/2002 [...]"

No que tange identificao do contexto histrico de surgimento do prego

eletrnico temos como autor principal Luiz Carlos Bresser Pereira, que aborda a Reforma do
Estado Brasileiro nos seguintes termos:

A Reforma Gerencial da administrao pblica est baseada em uma idia de

Estado e de seu papel. Procura responder quais so as atividades que o Estado deve
realizar diretamente, quais deve apenas financiar ou promover e quais as que no lhe
competem. E tem como critrios, para responder a essas questes, os objetivos
polticos fundamentais que as sociedades contemporneas se colocaram para si
prprias a ordem, a liberdade, a igualdade e a eficincia ou o bem-estar na
medida em que o Estado a instituio poltica que serve de instrumento para que a
sociedade alcance estes objetivos (PEREIRA, 1998, p.5).

O prego eletrnico, tambm chamado de leilo reverso, aquele que se efetua atravs
da utilizao dos recursos de tecnologia da informao, ou seja, por meio de comunicao via

65

Internet. Seu procedimento segue as regras bsicas do prego presencial, porm no ocorre a
presena fsica do pregoeiro e dos participantes, j que todas as comunicaes so feitas por
via eletrnica.

Nesse sentido, vale trazer colao os ensinamentos de Motta (2001, p.124), que
diz:
Vale lembrar, que no prego eletrnico tambm ocorre a inverso de fases, isto , a
fase de abertura das propostas antecede fase de habilitao com objetivo de
otimizar o processo de aquisio. Portanto, no dia e hora previstos no edital, o
licitante encaminhar sua proposta de preo exclusivamente por meio eletrnico,
mediante lances sucessivos, observado o horrio fixado e as regras de aceitao dos
mesmos.

O prego eletrnico tambm composto por duas fases: uma interna e a outra externa.
A fase interna, com base no art. 3 da Lei 10.520/02, procede abertura do procedimento
pblico e envolve o cumprimento das formalidades essenciais. Esta fase exige
necessariamente a justificativa da necessidade de contratao, a definio descritiva do objeto
do certame, as exigncias de habilitao, os critrios de aceitao das propostas, as sanes
por inadimplemento e, por fim, as clusulas contratuais.

Segundo Silva (2002) apud. Myiakava (2004), inicia-se a fase interna com o ato
justificado da autoridade competente, a qual define, com discriminao detalhada, o objeto,
informa a necessidade e a previso oramentria; elabora o termo de referncia o qual
instruir a elaborao da minuta do Edital. Esta, tendo sido aprovada, pelo setor jurdico,
acarreta na divulgao do edital e incio da segunda fase do processo de licitao na
modalidade prego eletrnico.

66

A fase externa, de acordo com o art. 4 da Lei 10.520/02, compreende a divulgao do

edital, o julgamento e classificao, habilitao do vencedor, adjudicao e homologao.
Nessa fase ocorre o julgamento e a classificao das propostas, pelo pregoeiro, auxiliado pela
equipe de apoio. Aps, iniciam-se as ofertas, sucessivas e decrescentes.

No caso do prego presencial, participam dessa fase apenas quem ofertou o menor
valor e as empresas licitantes com ofertas 10% superiores ao primeiro colocado. Caso isto no
ocorra, as trs empresas com as melhores propostas podero oferecer novos lances verbais e
sucessivos, at que seja proclamado o vencedor.

J no prego eletrnico, o pregoeiro avisa aos licitantes o valor total da menor oferta,
onde estes podero dar os lances por meio eletrnico, de forma sucessiva e decrescente.
Esgotando-se o tempo para as empresas ofertarem seus lances, o sistema indica quem
ofereceu a proposta mais vantajosa.

Em relao aos aspectos inovadores da utilizao de meios tecnolgicos e da

comunicao distncia, bem como de sua fixao histrico-legislativa, disponibilizados com
a implementao de Preges Eletrnicos, Palavri (2005, p. 127) leciona
Com efeito, at a edio da primeira medida provisria do prego, em 2000, no
havia, em mbito nacional, nenhuma norma disciplinando as licitaes por
intermdio de meio eletrnico, sendo que, na melhor das hipteses, os rgos
pblicos apenas disponibilizaram seus editais pela Internet, em seus sites, no os
utilizando para nenhum outro fim.

Ainda ressaltando as inovaes trazidas pelo Prego Eletrnico, Palavri (ibid, p. 127)
enfatiza o carter modernizador institudo com essa nova possibilidade de realizao de
licitao, asseverando que

67

A previso desse procedimento, inicialmente, nas medidas provisrias do prego, e

depois na Lei 10.520/2002, nada mais que reflexo da modernidade, sendo prova de
que os meios eletrnicos definitivamente passaram a fazer parte integrante da vida
cotidiana do poder pblico [...].

5.2

Vantagens e Desvantagens Do Prego Eletrnico em Relao s

Demais Modalidades

5.2.1 Vantagens do prego eletrnico

O procedimento do prego eletrnico, o qual se distingue dos procedimentos das

demais modalidades de licitao, tem se mostrado um meio eficiente, apresentando diversas
vantagens em relao ao Presencial e s demais modalidades licitatrias.

Entre as vantagens manifestas da modalidade prego podemos citar a agilidade, com a

qual a Administrao consegue ultimar as licitaes, sobretudo, devido inverso das fases
do processo licitatrio das modalidades dispostas na Lei n 8.666/93.

Nas modalidades ditas comuns, antes de analisar as propostas, analisam-se os

documentos de habilitao, isto , se os licitantes so ou no aptos para cumprirem o objeto
licitado. Com o prego, ocorre o inverso: primeiro julgam-se as propostas e, depois de
apurado o licitante autor da melhor proposta, passa-se anlise dos documentos de
habilitao apenas do vencedor. Os documentos de todos os demais no so sequer
analisados. Se os documentos do autor da melhor proposta adequa-se ao pedido no edital, a
disputa praticamente se encerra, o que confere grande agilidade s licitaes regidas sob a

68

modalidade prego, principalmente se comparadas s regidas pelas modalidades tradicionais

da Lei n 8.666/93.

Nesse sentido, Myiakava (2004) afirma que a desburocratizao dos atos envolvidos
acarreta em significativo ganho de eficincia em relao s demais modalidades licitatrias.
Uma vez que nesta forma de licitao somente so verificados os documentos do licitante
vencedor e no de todos os participantes, como ocorre nas demais formas de licitao.

Outro ponto relevante e tambm de extrema importncia a celeridade que os

processos realizados, mediante prego eletrnico, tm proporcionado. Enquanto a modalidade
concorrncia levaria em mdia 120 dias para ser integralmente realizada, no prego esse lapso
temporal seria reduzido para uma mdia de 15 a 20 dias. Assim, a celeridade mais um dos
atributos comprovados dessa nova modalidade, que reduz, ainda, o custo de participao dos
fornecedores, os quais podem competir distncia, viabilizando a participao de
microempresas e empresas de pequeno porte.

Desde a sua implantao, os resultados alcanados pela implantao do Prego

Eletrnico foram altamente positivos, superando as expectativas de economia entre o valor
previsto e o efetivamente negociado.

Com a utilizao do prego eletrnico, a Administrao consegue obter sensvel

reduo de preos, o que torna essa modalidade incentivadora da economicidade, conforme
demonstrado a seguir:

69

Figura n 06 - ECONOMIA GERADA PELO PREGO ELETRNICO

Fonte: Santanna, 2006, p.8.

Nesse sentido, Jess Torres Pereira Jnior (2006, p.3) confirma:

[...] passados cinco anos de sua utilizao facultativa pela Administrao Pblica
brasileira, possvel dizer que o prego eletrnico proporciona economia entre 20%
e 30% do valor estimado para cada contratao e que o procedimento ganha
celeridade desconhecida das demais modalidades licitatrias, graas, sobretudo, ao
menor prazo entre a publicao do edital e a abertura do certame; ao direito de
interposio de recurso nico contra as decises do pregoeiro, ao final do
procedimento, sem ofensa ao princpio constitucional do contraditrio e da ampla
defesa; disputa de preo atravs de lances abertos e inverso das fases do
procedimento.

70

Por ser realizado atravs da internet e aberto a todos os interessados, o prego evita
arranjos entre os concorrentes, contribuindo de forma significativa com a transparncia do
processo.

Tambm, o prego no dependente em relao ao valor estimado do futuro contrato,

como acontece com as demais modalidades, as quais so escolhidas baseadas em um critrio
de valor previamente estabelecido. A modalidade prego depende, pois, da natureza do bem a
ser licitado, o qual precisa enquadrar-se na qualificao de bens ou servios comuns.

Nas palavras de Paul e Naiditch, a tecnologia pode, e deve, ser um instrumento

benfico para os gestores pblicos, e como exemplo cita como vantagem do prego eletrnico
a possibilidade de ampla divulgao e o aumento do nmero de participantes. Mais empresas
participam, o que aumenta a oferta, e com isso h reduo nos valores (PAUL; NAIDITCH,
2006).

Alm disso, afirma Myiakava (2004), que o prego eletrnico, mais acessvel, mostrase como um divulgador das aes governamentais, uma vez que por ser eletrnico, oferece
populao a possibilidade de fiscalizar a licitao com maior facilidade.

Outra vantagem avaliada a da preservao do sigilo das informaes e da

integridade, tanto dos agentes pblicos no processo, quanto dos concorrentes. O sigilo e
impessoalidade dificultam fraudes e boicotes ao sistema, j que a falta de comunicao entre
os concorrentes evita acordos que lesem o Estado.

71

Em relao ao prego presencial, a vantagem da forma eletrnica refere-se reduo

nos custos do processo, conseqncia da prpria informatizao do processo.

Quadro n 03 - Exemplos da economia gerada pelo prego eletrnico

Bons exemplos da utilizao do prego eletrnico no Brasil

CIDADE
Passo Fundo (RS)

EXEMPLOS
Em seu primeiro prego eletrnico, economizou R$ 14 mil na aquisio de uma
escavadeira hidrulica articulada. O valor inicial foi de R$ 632,5 mil, mas caiu para R$
618,3 mil. O prefeito Airton Dipp disse que o prego eletrnico tornou transparente e
democrtica a realizao de licitaes pblicas.
Nova Iguau (RJ) economizou R$255 mil em uma s licitao. A compra serviu para
Nova Iguau (RJ)
abastecer a farmcia bsica do municpio. Se os produtos fossem comprados pelos seus
respectivos preos de mercado (valor de referncia), os 25 itens da licitao custariam
R$ 663 mil. Com o prego eletrnico, a compra saiu por cerca de R$ 407 mil.
Em Costa Rica (MS) foram licitados pneus, cmaras de ar, materiais para a melhoria
Costa Rica (MS)
de iluminao pblica, como lmpadas e reatores, totalizando 23 itens. Pelo prego
eletrnico, o municpio teve uma economia em torno de R$ 9 mil reais.
Ariquemes (RO) economizou 47% na licitao de medicamentos. O valor inicial do
Ariquemes (RO)
prego foi de R$ 744 mil e no final do processo chegou a R$ 349 mil. A experincia
motivou outras licitaes, para a aquisio de materiais hospitalares, como seringas,
luvas, suportes para soro.
Fonte: Elaborado pela autora, com base em artigo disponvel em
www.revistacidades.com.br/site.do?idArtigoRevista=83

Tambm, com a diminuio das formalidades, h um gasto menor com a utilizao de

papel, j que o prego eletrnico, por desenvolver-se atravs da internet, no h tanto uso de
papel quanto no prego presencial.

Com a utilizao do prego eletrnico percebe-se tambm uma dificuldade no

direcionamento para a formao de cartis aumentando, com isso, a competitividade.

Outra vantagem a simplificao das atividades do Pregoeiro uma vez que, no prego
eletrnico, o sistema que recebe todos os lances e j os ordena, o que torna a atividade do
pregoeiro mais simples do que no prego presencial.

72

Os recursos de tecnologia de informao tambm promovem o encurtamento das

distncias e, por conseqncia, a aproximao dos licitantes, que passam a ter condies de
participao, sem grandes investimentos. As empresas no precisam arcar com os custos do
deslocamento de prepostos, ou seja, participam do prego eletrnico diretamente das suas
respectivas sedes. Isso acaba acarretando certa economia no s para a Administrao, mas
tambm para os licitantes que no precisam se deslocar fisicamente e podem participar de um
nmero maior de certames.

5.2.2 Desvantagens do Prego Eletrnico

O prego eletrnico a par de apresentar uma srie de vantagens que justificam sua
implantao e utilizao, tambm, apresenta alguns pontos negativos a serem vencidos por
este novo modelo de licitao, tanto em relao ao carter tecnolgico do processo, tais como:
a demora para download, os problemas de busca, a falta de segurana na rede e o despreparo
tecnolgico dos fornecedores, quanto ao carter jurdico, uma vez que os diferentes contextos
em que se inserem essas modalidades de licitao exigem regulamentaes e processos
distintos. Assim, necessitam de atos e procedimentos diferentes que garantam os mesmos
direitos e deveres em ambas as situaes.

Para Niebuhr (2004), se por um lado, o prego eletrnico amplia a competitividade,

por outro, se utilizado indistintamente, para objetos cujos fornecedores ainda no disponham
de tecnologia, o efeito tende a ser contrrio, restringindo a competitividade. Ainda para
Niebuhr (2004) tal desvantagem pode ser perfeitamente contornada, desde que haja
sensibilidade para saber quando e em que situao utilizar o prego eletrnico.

73

A ausncia da regra dos 10% tambm considerada uma desvantagem, uma vez que a
tendncia dos licitantes tem sido fazer a cotao inicial pelo maior valor possvel, quanto no
se divulga o preo referencial ou pelo limite do valor referencial, quando este divulgado.

O autor Myiakava (2004) afirma que uma das questes mais crticas em relao ao
sistema de leiles on-line a segurana, cujos principais pontos tm origem na autorizao
dos participantes, na verificao dos lances, na integridade do leilo, na privacidade do
consumidor e na fraude das partes envolvidas.

5.3

O prego eletrnico e sua relao com o princpio da eficincia

Avanando na Reforma Administrativa do Aparelho do Estado, em 1998 foi editada a

Emenda Constitucional 19/98, a qual ampliou os princpios da Administrao Pblica
expressos na Constituio, quais sejam a legalidade, impessoalidade, a moralidade e a
publicidade, acrescentando o princpio da eficincia.

A origem do princpio da eficincia em nossa histria administrativa remonta dcada

de 1930, mais exatamente ao ano de 1936.

A Enciclopdia Abril, em seu vol.1, apontou at quele momento, as trs fases de

maior importncia na Administrao Pblica brasileira e mostra que a partir da dcada de
1930, a preocupao com a eficincia marcou um novo perodo na sua evoluo:

74

Trs grandes fases podem ser assinaladas na evoluo da administrao pblica

brasileira: a) at 1930, ela absorvia a mo-de-obra excedente entre pessoas letradas
que tinham a obrigao de conhecer leis, regulamentos e praxes. Nessa fase
predominam preocupaes de carter jurdico-legal; b) de 1930 at 1945,
introduzida a preocupao com a eficincia; c) de 1945 em diante, a preocupao
bsica que vai tomando conta da administrao pblica no Brasil est cada vez mais
ligada idia de planejamento. (1971, p. 71)

Sobre este princpio, podemos afirmar que a eficincia a pea chave que diferencia
a burocracia dos demais sistemas sociais. O princpio fundamental que rege a vida das
organizaes o princpio da eficincia (BRESSER PEREIRA e MOTTA, 1979, p. 17).

MORAES (1999, p. 27-32) em relao ao Princpio da Eficincia explica:

O princpio da eficincia o que impe Administrao Pblica a persecuo do

bem comum, por meio do exerccio de suas competncias de forma eficaz, sem
burocracia visando a adoo de todos os meios legais e morais possveis para
satisfao do bem comum.

Assim, a eficincia, a partir do momento em que ingressou como princpio no texto

constitucional, atravs da EC n 19/98, que a inseriu na cabea do art. 37, deixou de ser
apenas uma proposta para tornar-se um dever jurdico, imposto a todos os que gerem a
Administrao Pblica brasileira.

Encontra-se princpio da eficincia, hoje, entre os cnones fundamentais da gesto do

Estado que se pretenda voltada para os resultados. Significa dizer gerir com eficincia
(relao entre o resultado alcanado e os recursos utilizados, isto , relao custo-benefcio) e
eficcia (extenso na qual as atividades planejadas so realizadas e os resultados planejados
so alcanados, isto , consecuo das finalidades).

75

Eficincia, transparncia e economicidade so os imperativos dos tempos presentes de

um mundo dirigido pelos avanos das relaes virtuais.

Assim, para uma melhor compreenso do que se trata a eficincia, cabe trazer
colao o ensinamento de Moraes (2004, p.320) que ensina:

Assim, princpio da eficincia aquele que impe Administrao Pblica direta e

indireta e a seus agentes a persecuo do bem comum, por meio do exerccio de suas
competncias de forma imparcial, neutra, transparente, participativa, eficaz, sem
burocracia e sempre em busca da qualidade, primando pela adoo dos critrios
legais e morais necessrios para a melhor utilizao possvel dos recursos pblicos,
de maneira a evitar-se desperdcios e garantir-se uma maior rentabilidade social.
Note-se que no se trata da consagrao da tecnocracia, muito pelo contrrio, o
princpio da eficincia dirige-se para a razo e fim maior do Estado, a prestao dos
servios sociais essenciais populao, visando a adoo de todos os meios legais e
morais possveis para satisfao do bem comum.

O Prego Eletrnico representa uma desejvel aplicao do princpio constitucional da

eficincia, atravs da agilizao e da simplificao do procedimento licitatrio, por meio da
inverso de fases que lhe propicia maior e mais efetiva funcionalidade. Tambm propicia, a
todos os participantes do certame, a oportunidade de verem examinadas e discutidas as suas
propostas, sem as prvias barreiras e delongas da habilitao.

76

Figura n 07 - MELHORIA DA EFICINCIA: PREGO ELETRNICO

Evoluo do nmero de processos de contratao de Bens e Servios Comuns antes e
ps-decreto n 5.450 de 2005.

Fonte: Santanna, 2006, p.07.

5.4

O prego eletrnico como meio de modernizao das compras

pblicas

Uma administrao moderna, com prioridade para a gesto por resultados e a busca
pelo melhor desempenho do setor pblico o que vem norteando as inovaes no mbito da
administrao pblica.

77

Atualmente percebe-se a implantao de uma srie de iniciativas, no sentido de

aprimorar os processos relacionados gesto de compras: a utilizao do comrcio eletrnico,
a contratao atravs do registro de preos e a incorporao do prego como modalidade de
licitao so exemplos da preocupao com a otimizao dos processos.

No mbito da administrao pblica, a utilizao da Tecnologia da Informao,

principalmente atravs dos recursos da Internet, tornou-se um instrumento para o
aperfeioamento da qualidade das compras governamentais, de forma a garantir a sua
modernizao, tornando o processo de compra eletrnico.

As compras realizadas pela Internet, alm de conferirem a modernidade supracitada,

viabilizam a descentralizao dos procedimentos licitatrios propiciando maior eficincia
atravs da padronizao de contratos, documentos e produtos.

Comprova-se que o bom uso das TIC uma estratgia incontornvel. Estas permitem
no processo de compra eletrnico, a longo prazo, a reduo e controle do dficit, bem como o
aumento da competitividade das Pequenas e Mdias e Micro Empresas.

Nesse sentido, a utilizao do prego eletrnico pela Administrao Pblica traduz-se

em uma notria modernizao do sistema de licitao, uma vez que representa para a
Administrao mais economia, celeridade e eficcia para as contrataes efetivadas pela
mesma. Ao se estabelecer o Prego Eletrnico como forma de realizao preferencial,
percebe-se tambm uma otimizao do rito procedimental, aumentando a competitividade

78

entre os licitantes, alcanando fornecedores de diversas regies do pas, reduzindo os custos e

os valores das propostas.

79

6 CONSIDERAES FINAIS

medida que as tecnologias de informao e, com ela a internet, se disseminaram

pelo Estado, as prprias relaes deste com a sociedade passaram a ser influenciadas.

O processo evolutivo praticamente obrigou, e ainda obriga, os governos a entrarem na

corrida tecnolgica e aderir a estratgias de sobrevivncia, como so o comrcio e o governo
eletrnico.

Por outro lado, a sociedade tambm passou a exigir mais dos governos, de forma que a
existncia de um Estado capaz de fazer cumprir os certames legais e democrticos, utilizandose de instrumentos ou ferramentas gerenciais modernas e eficazes, que possibilitem a
transparncia e eficincia dos procedimentos da administrao pblica tornou-se imperativa.

Nesse contexto, modernizar a administrao pblica, tornando-a cada vez mais

transparente e eficiente passou a ser um dos objetivos perseguidos pela administrao pblica
e a utilizao do Prego Eletrnico um exemplo concreto do alcance disso.

As normas que surgiram inicialmente acerca do prego, o restringiam apenas ao

mbito federal. Posteriormente, sua utilizao foi generalizada para todos os entes pblicos da
Federao, consagrando-se nos processos de compras e contrataes pela administrao
pblica.

80

O uso e a aplicabilidade do Prego, na forma eletrnica, como modalidade de licitao

proporcionou, desde o incio, impacto nas contrataes governamentais, representado em
grandes vantagens aos entes pblicos, notadamente em virtude de suas caractersticas.

Inicialmente, o prego eletrnico consagrou-se um dos reflexos materiais da forte

tendncia para a tecnologia da informao na Administrao Pblica, uma vez que surgiu com
o advento da mesma. , pois, o prego eletrnico um meio de licitar que ocorre em um
ambiente virtual, atravs da Internet. Seus procedimentos so divididos em duas etapas, como
j visto anteriormente.

notrio que a adoo do Prego e a implementao de sua forma eletrnica

viabilizaram um notvel progresso no que diz respeito s compras e contrataes realizadas
pela administrao pblica.

Se anteriormente os processos licitatrios eram morosos, um tanto quanto burocrticos

e cheio de formalidades, que acabavam por atrapalhar os anseios da Administrao Pblica,
com o advento do prego eletrnico, devido simplificao dos procedimentos, atingiu-se,
alm da reduo de custos, uma maior agilidade, gerando mais rapidez e transparncia s
aquisies pblicas.

O uso do prego eletrnico mostrou uma racionalizao dos processos, alm da

reduo de preos pagos, do aumento da competitividade e maior transparncia, dando ao
mesmo o carter de modalidade mais democrtica. Alm de democratizar o acesso s
licitaes pblicas, o prego eletrnico tambm trouxe economia para a administrao,
reduzindo entre 20% a 30%, em mdia, os valores dos bens e servios contratados.

81

Desta forma, o prego em sua forma eletrnica, comprovou-se como um instrumento

indispensvel eficincia e modernizao da gesto pblica porque, alm de aquisies
mais baratas, rpidas e competitivas, contribui para o combate corrupo, uma vez que com
ele houve significativa reduo das possibilidades de conluios, conchavos, fraudes e todos os
demais meios escusos e fraudulentos que antes ocorriam com mais freqncia, porque permite
sociedade o acompanhamento de como o governo investe os recursos pblicos.

A transparncia tambm resultou ampliada e os custos administrativos foram

reduzidos, uma vez que ocorre inteiramente pela Internet. Por outro lado ganhou-se maior
incentivo competitividade e ampliao da disputa entre fornecedores, que passaram a dar
maior credibilidade s contrataes pblicas e aos certames licitatrios.

No presente estudo, as vantagens do prego eletrnico em relao aos outros meios de

licitao apontam para: aumento da transparncia do processo, reduo de gastos, maior
segurana para as partes envolvidas, maior competitividade, maior divulgao, reduo no
preo de aquisio, simplificao no processo, reduo do tempo de aquisio e inviabilidade
de acordo paralelo entre concorrentes, provando ser atualmente o meio mais eficaz de
aquisio de bens e servios por parte da Administrao Pblica.

Entretanto, da mesma forma que tem sido sistematicamente desenvolvido, o prego

eletrnico deve ser constantemente analisado a ajustado, com vistas ao alcance do interesse
pblico, bem como ao aumento da competitividade e para que transpasse eficincia, rapidez e
confiana, por parte das instituies administrativas.

82

Dessa forma, apesar dos inquestionveis benefcios trazidos para a administrao

pblica, grandes dificuldades, porm, persistem. Por tratar-se de um processo totalmente
dependente de meios tecnolgicos, estes precisam estar bem estabelecidos, com os sistemas
bem disseminados e principalmente, compatveis com as plataformas operacionais, alm de
possuir recursos para a proteo da segurana do sistema.

Outro problema relacionado implantao e uso do prego eletrnico e que dever ser
superado o da excluso tecnolgica e, conseqentemente, o desafio da ampliao do acesso
da populao, inclusive de baixa renda, Internet no pas. Tambm, ainda ocorre uma
resistncia natural aos novos procedimentos. Nem todas as administraes pblicas
encontram-se includas nas evolues trazidas pela disseminao das TICs. E, assim, ainda
enxergam o prego eletrnico como uma realidade ainda muito distante.

Da a importncia de estudos que comprovem a eficincia do prego eletrnico, como

forma de difundir o seu uso e aplicao entre aqueles que ainda se encontram
tecnologicamente excludos e oferecem resistncia a essa realidade, de forma que essa
modalidade passe a atuar como promotora do desenvolvimento tecnolgico e da ampliao
das possibilidades de acesso dos cidados s novas tecnologias, as quais aproximam o Estado
do cidado.

Tais dificuldades, entretanto, no ensejam em comprometimento da utilizao dessa

modalidade de licitao. E, de qualquer forma, a licitao atravs do prego eletrnico destaca
a influncia que a tecnologia, principalmente a Internet, pode ter em organizaes
governamentais.

83

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