PARLAMENTARISMO Y PRESIDENCIALISMO

Desde hace tiempo, Zaffaroni pregona las ventajas del

parlamentarismo. Aduce en ese sentido, que de 22 democracias
estables en el mundo, 20 son parlamentarias.
Sostiene tambien que en America Latina no hay golpes de estado
desde hace 25 anos. Pero sin embargo, afirma, hay decenas de
periodos incumplidos. El parlamentarismo habria evitado la caida de
De la Rua, dice.
En la Corte Suprema, lo acompana Maqueda. En realidad, Maqueda
y Lorenzetti forman parte de un terceto que vota, generalmente, en
conjunto.
El parlamentarismo atenua la division de poderes. El poder ejecutivo
necesita al parlamento para poder gobernar. El presidencialismo es
un modelo hecho a medida de Estados Unidos.
En un sistema parlamentario, el legislativo puede imponerle al
ejecutivo cambios de gabinete o modificacion de politicas de estado.
Adviertase que nunca en la Argentina es el legislativo el que
propone cambios radicales en la legislacion. Lo hace el ejecutivo
que baja al legislativo para que le convalide lo que desde alli
nacio.
En el sistema parlamentario hay un presidente que generalmente
ejerce la representacion oficial y un jefe de gabinete que se ocupa
de la gestion. En realidad la reforma del 94 que introdujo la figura,
tenia ese objetivo. Despues, la realidad lo desvirtuo como
consecuencia de una presidencia fuerte como era la de Menem.
En el sistema parlamentario el legislativo tiene dos formas de
afectar la marcha del ejecutivo. El voto de confianza y la mocion de
censura. En el primer caso lo pide el presidente cuando necesita
fortificarse. En el segundo, es el legislativo el que actua para
censurar la conducta del ejecutivo.
Sorprendentemente, K tenia un plan de parlamentarismo antes de
ser presidente. Y Duhalde participa de las ideas afines.
Para que en la Argentina prosepere un sistema de tales
caracteristicas, es necesaria una nueva reforma constitucional. Algo
impensado en la inmediatez.
Hay distintas vertientes de sistema parlamentario. X ej, republicas
parlamentarias como Italia, India, Alemania y Austria. Chile y Brasil
tuvieron ese sistema en el pasado.
Espana e Inglaterra son ejemplos de monarquias parlamentarias.

LA NACION publico una nota muy ilustrativa con opiniones variadas

hace un par de anos.

Debate
Parlamentarismo vs. Presidencialismo Cul es el mejor
modelo para la Argentina?
Opinan Zaffaroni, Sebreli, Cheresky, Mustapic, Peltzer y los
ex presidentes Ral Alfonsn y Eduardo Duhalde
Por Jorge Liotti
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Domingo 3 de junio de 2007 | Publicado en edicin impresa

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Foto: Fotoilustracin: Mariana Trigo Vera

"De las veintids democracias estables existentes en el mundo,
tomando como parmetro aquellas que han durado cincuenta aos
o ms ininterrumpidamente, veinte son parlamentarias, y este dato
algo nos tiene que decir. A primera vista parecera que el
parlamentarismo presenta una mejor opcin que el
presidencialismo."
Quin es el autor de esa frase? Ni ms ni menos que Nstor
Kirchner. Pero, eso s, no es de ahora -cuando su estilo personalista
de ejercer el poder despierta temores de afanes hegemnicos- sino
de poco antes de asumir la presidencia, en 2003. cuando en el libro
Despus del derrumbe. Teora y prctica de la poltica de la
Argentina que viene , Kirchner propona "incorporar a la agenda" el
debate en torno a un cambio de sistema para superar "la rigidez del
presidencialismo" que "no permite el cambio ante situaciones de
crisis".
El debate, por cierto, sigue pendiente y se reactualiza en cada
instancia electoral:podra un cambio en el sistema de gobierno
fortalecer el andamiaje institucional del pas para evitar las
oscilaciones entre ciclos de liderazgo personalista y perodos de

vaco de poder? Podra un viraje hacia el parlamentarismo

interpretar ms eficazmente la fragmentacin de partidos que se
nota en el proceso electoral de este ao?
O, ms coyuntural an, el debate parlamentarismo vs.
presidencialismo podra formar parte de las propuestas que, segn
la Casa Rosada, llevara adelante Cristina Fernndez de Kirchner
para mejorar la calidad institucional si fuera finalmente candidata?
Quienes respaldan la adopcin de un sistema parlamentario al estilo
europeo argumentan que ese sistema limitara la inclinacin al
personalismo que exhiben los presidentes en la Argentina, y que es
ms flexible frente a situaciones de crisis, porque al permitir un
recambio rpido del jefe de Gobierno evita el desgaste al que
expone un mandato fijo, como el presidencial.
El ejemplo ms cercano lo ofreci la crisis de 2001, cuando el
debilitamiento de Fernando de la Ra llev al pas al umbral del
estallido social. Un sistema parlamentario argumentan sus
defensores- hubiera evitado esos traumas y hubiese logrado una
transicin ms fluida a travs de la eleccin de un nuevo jefe de
Gobierno.
En la vereda de enfrente se ubican quienes entienden que un
sistema parlamentario incrementara la inestabilidad institucional
porque brinda la posibilidad de cambiar de gobierno en cualquier
momento con un simple realineamiento de las alianzas en el
Congreso.
Tambin sostienen que los pases latinoamericanos reflejan una
tendencia histrica hacia los liderazgos fuertes, que se ve mejor
representada con el presidencialismo de matriz norteamericana.
En cambio, para Juan Jos Sebreli, la idiosincrasia no es en este
asunto algo relevante: "El planteo de que el presidencialismo forma
parte de la idiosincrasia argentina y latinoamericana no se ajusta a
la realidad, porque si el sistema fracas en ms de un siglo de
vigencia quiere decir que no responde tanto a la idiosincrasia".
A propsito, Enrique Peltzer, profesor de la UCA y autor del libro Los
presidentes , explica: "Se suele confundir el sistema parlamentario
con un sistema colegiado. El poder personal se desarrolla igual en
un sistema parlamentario. La prueba est en figuras como
Adenauer, De Gsperi, Churchill, Felipe Gonzlez o Golda Meir".
El Ejecutivo, usina parlamentaria
Desde la crisis de 2001-2002, el Congreso argentino mantiene una
imagen positiva en la opinin pblica que vara entre cero y cuatro
por ciento (apenas un poco mejor que la que tienen los partidos
polticos), segn la medicin anual de instituciones que elabora el
Centro de Estudios Nueva Mayora. Pero para el socilogo e

investigador del Conicet Isidoro Cheresky, el debilitamiento del

Congreso se debe no slo a los casos de corrupcin en los que se
vio envuelto, sino tambin a que "la debacle de 2001 favoreci una
concentracin de poderes en el Ejecutivo en desmedro del
Congreso, que fue justificada por los ciudadanos por la
excepcionalidad de la situacin".
En la Argentina, el Congreso emerge hoy marginado del circuito de
decisiones clave. Los legisladores fueron espectadores en toda la
renegociacin con los acreedores privados, y se enteraron por
televisin de la decisin de cancelar la deuda con el FMI. Lo mismo
ocurri con la reformulacin de la mayora de los contratos de
servicios pblicos.
Peor an, el Senado y la Cmara de Diputados aprobaron iniciativas
que recortaban sus facultades legislativas, como las sucesivas
prrrogas de la emergencia econmica y la polmica cesin de
atribuciones al jefe de Gabinete conocida como "superpoderes".
Algo similar ocurri cuando se sancion la creacin de cargos
especficos para financiar obras en las redes de gas y electricidad,
fondos que fueron cuestionados por la falta de control
parlamentario.
Adems, en los ltimos aos todos los temas de alto significado
poltico fueron generados por la Casa Rosada o, como en el caso de
la reduccin de la Corte Suprema, por iniciativas de la senadora
Cristina Fernndez de Kirchner. Desde la criticada reforma al
Consejo de la Magistratura hasta la elogiada ley de educacin el
Poder Ejecutivo emergi como la principal usina parlamentaria. Por
contraste, el Congreso se exhibi incapaz de avanzar con iniciativas
propias de significacin, como la frustrada reforma poltica o el
sistema de juicio por jurados, hoy congelado.
Segn Mara Barn, editora del Directorio Legislativo (publicacin
que rene informacin actualizada sobre los legisladores y el
funcionamiento del Congreso), el promedio del ltimo lustro indica
que "por ao se aprueban alrededor de 160 leyes, de las cuales el
60 por ciento las ingresa el Poder Ejecutivo".
Esta dinmica queda plasmada con claridad los martes en las
reuniones de labor parlamentaria del Senado. All se debera definir
el temario de la sesin de los mircoles, pero ahora ocurre que en
muchas ocasiones se elabora una agenda tentativa, a la espera de
la confirmacin del Gobierno. Es habitual que surjan novedades de
ltimo momento por pedidos del Ejecutivo o que se deba improvisar
una sesin, como ocurri hace un mes para aprobar el ingreso al
pas de tropas extranjeras que deban participar en el ejercicio naval
Unitas.
Pero precisamente este cuadro de marcada devaluacin poltica ha
motivado a referentes polticos, jurdicos y acadmicos a promover

una reforma constitucional que conceda mayor poder al Congreso.

En particular frente al indito escenario que el presidente Kirchner
ha instalado en la opinin pblica al promover la candidatura de su
esposa para sucederlo en la Presidencia.
Algunos se pronunciaron por un cambio hacia un modelo semiparlamentario al estilo francs (con un presidente con funciones en
poltica exterior y defensa, y un primer ministro que administra y
gobierna en cuestiones internas), y otros, directamente por un
esquema parlamentario, como por ejemplo el italiano (con un
presidente como garante institucional y un premier a cargo de todas
las reas de gobierno).
"Creo que est a la vista la situacin en que se encuentra el
Congreso de la Nacin con un presidencialismo hegemnico. En este
sistema, los rganos de la administracin desarrollan una tendencia
a eludir la intervencin parlamentaria y suelen ser extremadamente
parcos a la hora de rendir cuentas", sostiene el ex presidente Ral
Alfonsn ante la consulta de LA NACION. Segn el lder radical, "un
sistema parlamentario facilitara el logro de consensos bsicos".
Precisamente Alfonsn fue el primero que a mediados de los 80 abri
esta discusin al integrar el Consejo para la Consolidacin de la
Democracia. Este rgano, encabezado por Carlos Nino y compuesto
por un grupo de notables, propuso el establecimiento de un modelo
semiparlamentario. Ezequiel Nino, hijo del presidente de ese
Consejo y codirector de ACIJ, recuerda que "esa reforma haba sido
consensuada con [Antonio] Cafiero, pero qued en la nada cuando
[Carlos] Menem gan la interna peronista. Despus, en la
Convencin Constituyente de 1994, se produjo un debate entre los
que estaban a favor y los que estaban en contra de una reforma en
el sistema de gobierno. Por eso qued un hbrido, con una figura
incierta como la del jefe de Gabinete".
El cambio de sistema
Eduardo Duhalde es otro ex mandatario que est a favor del
parlamentarismo como una forma de limitar el poder presidencial.
"El presidencialismo es el peor de los sistemas, es nefasto. Es un
traje hecho a la medida de Estados Unidos, donde el sistema de
gobierno est teido con elementos histricos y religiosos. Pero es
un traje copiado que a nosotros nos ha malvestido", seala en
dilogo con este diario.
Aunque reconoce que "no se encuadra mucho con el verticalismo
propio del peronismo", Duhalde esgrime que se debe analizar un
cambio hacia el sistema parlamentario porque en l "todas las
polticas son ms estables". Comenta adems que est insistiendo
al BID y a la CEPAL para que financien estudios sobre la
conveniencia de instaurar regmenes parlamentarios en Amrica
latina.

Para Peltzer un cambio al sistema parlamentario "es la nica

alternativa viable", y sostiene su posicin con datos: "Funciona muy
bien en los pases de Europa, en Israel, en Australia, en Nueva
Zelanda, en Japn, en la India. El presidencialismo, por el contrario,
ha tenido problemas en Venezuela, Ecuador, Per, Brasil y
Argentina, donde en los ltimos ochenta aos slo tres presidentes
terminaron su mandato".
Sin embargo, no hay demasiadas experiencias en el mundo de
cambios de sistema de gobierno dentro de los mecanismos de una
repblica democrtica. El ejemplo ms mencionado es la reforma de
la constitucin francesa que, en 1958, dio lugar a la V Repblica,
aunque en este caso fue para otorgar ms poder al presidente.
Tambin se alude al caso del referndum de 1946 en Italia, aunque
en este caso fue para abolir la monarqua y adoptar un rgimen
republicano con sistema parlamentario.
El presidencialismo, dice Sebreli, "por un lado demostr debilidad,
ya que pocos presidentes terminaron sus mandatos. Pero en la
medida en que no fracasaron, terminaron en un caudillismo al estilo
latinoamericano. Parecen conceptos contradictorios, pero en
realidad se complementan".
El Congreso parece jugar un doble rol en el esquema institucional
del pas. Con presidentes fortalecidos, como por ejemplo Menem o
Kirchner, cumple un papel perifrico, y con presidentes debilitados,
como Fernando De la Ra o Alfonsn en el ltimo segmento de su
mandato, termina transformado en el ariete de la embestida
opositora. As lo piensa Martn Bhmer, profesor de la Universidad
San Andrs y director de Justicia del Cippec: "Eso ocurri con el
rechazo del Congreso a la ley sindical, conocida como ley Mucci, que
inici el desgaste de Alfonsn, y con el caso de los sobornos en el
Senado, que fue el principio del fin de De la Ra".
Por eso entiende que una de las ventajas que tendra el
parlamentarismo es que "necesariamente el Ejecutivo y el
Legislativo son del mismo signo poltico cuando empieza un
mandato".
Para Eugenio Zaffaroni, ministro de la Corte Suprema, hay una
"contradiccin" entre el sistema electoral y el sistema presidencial.
"El sistema electoral de representacin proporcional tiende a
fragmentar fuerzas polticas, y eso hace desaparecer los partidos
polticos y las lealtades partidarias, con lo cual cada vez se le
dificulta ms al Poder Ejecutivo la conformacin de un bloque propio
en el Parlamento". El juez admite que este escenario an no se
plante en el nivel nacional, pero pone como ejemplo la destitucin
de Anbal Ibarra, quien no contaba con mayora legislativa propia.
Tambin se podra agregar lo que ocurri en La Rioja, con Angel
Maza, o en Tierra del Fuego con Jorge Colazzo, ambos removidos por
las legislaturas provinciales. Zaffaroni sugiere adems la adopcin

del modelo alemn, que contiene una clusula por la cual un

gobierno no cesa en sus funciones hasta que no haya otro gobierno
constituido.
El ensayista Fernando Iglesias, integrante de la mesa intercultural
de la Coalicin Cvica, tambin respalda un cambio hacia el
parlamentarismo, aunque plantea que "tiene que formar parte de
reformas ms amplias que tambin incluyan un nuevo esquema de
financiacin de los partidos y una regionalizacin del pas. Debera
haber slo siete u ocho regiones con fuerte presencia
parlamentaria".
No todos a favor
Pero el ejercicio intelectual de debatir un viraje hacia el
parlamentarismo tambin tiene opositores. La profesora de la
Universidad Di Tella Ana Mara Mustapic, especializada en temas
legislativos, no visualiza mayores beneficios en un cambio de
sistema. Segn ella, "el rgimen parlamentario no impide la
concentracin de poder. En realidad slo hay una transferencia de
poder del presidente al partido o los partidos dominantes".
Tampoco cree que con el parlamentarismo se resuelvan las crisis
institucionales, porque stas tienen ms que ver "con cuestiones de
liderazgos que con el tipo de gobierno". Para ella, un caso testigo es
el fracaso de la eleccin de Adolfo Rodrguez Sa: fue elegido por el
Congreso para reemplazar a De la Ra, pero a la semana, aislado
por el justicialismo, debi abandonar el poder.
Ms all del debate intelectual sobre las ventajas de cada uno de los
sistemas de gobierno, la posibilidad de un cambio a travs de una
reforma constitucional emerge como un desafo adicional. Algunas
de las fuentes consultadas creen que la gran posibilidad fue la crisis
de principio de siglo. Otras, en cambio, sostienen que las
transformaciones estructurales deben hacerse en perodos estables,
como el actual. En este caso hara falta que el Presidente retomara
sus propuestas de cuatro aos atrs.