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PO L T IC A A S SI ST E NC I AL
Da cidadania regulada universalizao:
a poltica de assistncia social brasileira
como paradigma emergente de poltica
social de incluso*
Jorge Papadpulos**
S U M R I O : 1. Introduo; 2. A poltica de assistncia social no Brasil, especialmente no municpio de So Paulo; 3. O debate sobre a natureza da prtica da assistncia social; 4. Concluses.
S U M M A R Y : 1. Introduction; 2. Social service policy in Brazil, especially in the
city of So Paulo; 3. The debate on the nature of social service practice; 4. Conclusions.
P A L A V R A S - C H A V E : poltica pblica; assistncia social; servio social.
KEY
WORDS :
* Artigo recebido em mar. e aceito em jun. 2005. Documento apresentado no IX Congresso Internacional do Clad sobre Reforma de Estado e da Administrao Pblica.
** Pesquisador snior do Centro de Informaciones y Estudios del Uruguay (Ciesu), PhD em cincia poltica pela Universidade de Pittsburgh e mestre em sociologia pelo Iuperj. Endereo: Juan Ramn Gmez,
2580, Montevideo 11.300, Uruguay. E-mail: papadopulos@gmail.com.
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1. Introduo
Este artigo mostra como em um marco regional de transformaes da poltica
social no sentido da focalizao, da privatizao, da desregulao, da subveno e
da demanda a assistncia social no Brasil (e em So Paulo em particular) avana at uma transformao paradigmtica no sentido poltico oposto, isto , da garantia de direitos de cidadania. A poltica de assistncia social brasileira busca
universalizar-se e constituir-se na garantia de direitos cidados e o faz privilegiando o controle dos riscos sociais, a descentralizao, o controle cidado e o mix pblico/privado como modelo de proviso de servios sociais.
Na Amrica Latina, no Cone Sul e no Brasil em particular, as formas de regulao econmica e social foram predominantemente estatais. Apesar de estatais, no
foram universais, ou seja, no se construram sobre uma lgica de direitos cidados.
Na regio, na realidade, presenciamos a construo de modelos de desenvolvimento
Estado-cntricos e de formas de regulao social particularistas e neopatrimonialistas. O modo de incluso social dominante, denominado integrao social, aplicado
durante a fase de crescimento econmico se baseou no desenvolvimento
fragmentado 1 da dimenso social da cidadania e da negociao de sua dimenso poltica. Esta forma de regulao permitiu ao Estado determinar que categorias sociais
receberiam privil gios relativos (no lugar de direitos sociais) os quais geraram o que
se denominou cidadania regulada (Santos, 1979). De acordo com alguns autores
(Franco, 1996), na Amrica Latina durante os anos 1990 ocorreu uma mudana para-
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digmtica das polticas sociais. Elas estariam se movendo de uma matriz estadocntrica para outra baseada no mercado (subsdio da demanda, privatizao, tercerizao),
focalizada e dirigida aos mais pobres, buscando aumentar a disciplina fiscal e as reservas para tornar mais competitivas as economias nacionais e reinseri-las mais adequadamente no mercado internacional.
Se isto ocorreu, ento, a adoo de uma poltica pblica de assistncia social de carter universal e cidado (como est definida no Brasil a partir da Constituio de 1988 e da Lei Orgnica de Assistncia Social Loas, de 1993) pareceria em
termos ser uma contradio. Mais ainda se fossem observadas as transformaes
efetivamente realizadas nas polticas sociais na Amrica Latina.
Se bem que algumas das caractersticas do chamado novo paradigma esto
presentes na poltica de assistncia social (o mix pblico/privado e a gerao de espaos de competncias entre setores da sociedade civil previamente autnomos), a
dvida no sentido oposto muito grande. assim que a assistncia social se proclamou como poltica pblica setorial que busca garantir direitos de cidadania, tem uma
rede socioassistencial prpria, e conta com recursos financeiros, isto , um fundo de
financiamento autnomo de outras polticas sociais. Sendo assim, cabe ento perguntar: em face das tendncias de reforma to fortes em outras polticas, quais sero
as variveis que esto conduzindo a assistncia social a tornar-se no Brasil, mais particularmente em So Paulo, uma poltica pblica de natureza universal e cidad?
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2001, bem como o Plano de Assistncia Social, de 2002, especificam e regulamentam esta normativa. Adicionalmente, h um conjunto de normas que foram desenhando os contedos especficos da poltica e suas relaes com o governo
municipal, outros setores da poltica e a sociedade civil. Entre elas destaca-se a Lei
de Descentralizao pela criao das subprefeituras, a legislao municipal que regulamenta a associao (parcerias, a poltica de convnios) do setor pblico com
as organizaes da sociedade civil, as normas de participao popular (conselhos) e
a norma que dispe sobre o tipo e natureza dos servios bsicos especiais da assistncia social.
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O mais importante dessa estrutura institucional sua estabilidade e a regularidade de suas aes de modo a evitar a fragmentao de iniciativas dispersas que sempre
marcaram a prtica assistencial. Ao mesmo tempo busca o desenvolvimento da autonomia dos indivduos (tanto da beneficncia privada como do Estado paternalista) na medida em que a poltica se estrutura sobre a base da universidade e procura dotar os
beneficirios de um conjunto de aquisies que lhes permita superar sua situao de
dependncia.
A estabilidade da poltica e suas aes so garantidas por uma rede socioassistencial enquadrada nas diversas seguranas e que pretende ser monitorada e
avaliada por um sistema de vigilncia. Para tal fim a Secretaria de Assistncia Social previu no PLASsp e h um processo em desenvolvimento um Sistema de
Vigilncia e Monitoramento da Assistncia Social (Sivimas) que permitir sistematizar a informao da SAS, assim como a eficincia e eficcia de suas aes.
Isso se enquadra em uma proposta de monitoramento e avaliao permanente
da poltica de assistncia social. Em agosto de 2004, a secretaria estava desenvolvendo um censo de usurios com uma ficha nica que permitiria avaliar o impacto da
ateno dos servios assim como iniciar processos de acompanhamento da populao
beneficiada.
Destaca-se que esse no seu nico objetivo j que tambm pretende monitorar a poltica de pessoal, de gastos e insumos, assim como o impacto das aes
no territrio na democratizao da gesto da poltica. Outro dos elementos centrais para a institucionalizao da poltica a formao de recursos humanos. A
qualificao e requalificao permanente dos atores da poltica buscam dotar todos os envolvidos de uma linguagem comum de forma tal que as aes possam ser
contnuas e coerentes. A poltica de formao quer treinar no s os funcionrios da
secretaria, mas tambm os membros das organizaes no-governamentais respon-
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oria dos servios j descritos no prestada diretamente pelo Estado, mas por
organizaes no-governamentais.
A participao de organizaes no-governamentais no um fato novo na prtica da assistncia social. Pelo contrrio, elas eram instituies privilegiadas de interveno. Sem dvida, a grande diferena entre as prticas passadas e a poltica de
assistncia social de agora est no controle e na prestao de contas (accountability)
sobre e por estas instituies impostas pela Constituio em seu art. 195. Este controle
triplo. Em primeiro lugar, a prpria SAS se imps mecanismos de alocao de recursos a organizaes no-governamentais por audincias pblicas para a prestao de
servios, os quais contam com formulrios padronizados para a apresentao das ofertas de servios. Assim mesmo, existem mecanismos internos de controle da transparncia dos processos.
Isso tem significado uma transformao radical na alocao dos recursos
em relao prtica do passado. Enquanto no passado a assistncia social estruturava seus servios em funo da demanda das organizaes filantrpicas (nem sequer tanto das demandas cidads), no presente a oferta de servios definida a
partir de mapas de vulnerabilidade (Cebrap, CEM, SAS, 2004) que definem as necessidades sociais a partir de riscos observados no territrio. a partir desse reconhecimento que a SAS identifica as necessidades de servios e equipamentos
sociais e abre para apresentao de propostas s organizaes no-governamentais.
Assim, em processos competitivos e abertos, tendo em conta os riscos e as vulnerabilidades, os recursos so alocados de forma competitiva e transparente.
Neste marco de transformao na forma de alocao de recursos foram
criados mecanismos de participao popular (os conselhos) que controlam a gesto, a
alocao de recursos rede conveniada e a qualidade das prestaes. Os conselhos de
assistncia social (que tm suas competncias, organizao e funes regulamentadas
legalmente) esto compostos por representantes dos prestadores, dos usurios dos servios e do governo. Existem conselhos de assistncia social em nvel federal, estadual e
municipal. A prpria poltica em sua totalidade monitorada e aprovada pelo Conselho
Nacional de Assistncia Social, que deve tambm aprovar o oramento e os planos do
fundo de assistncia social.
Ele tem ainda como sua responsabilidade convocar as reunies bianuais da
Conferncia Nacional de Assistncia Social, que o rgo consultivo mximo da
poltica. Essa estrutura participativa de conselhos e conferncias se replica tambm
nos nveis estadual e municipal. Para que cada municpio conte com recursos (e possa constituir o Fundo de Assistncia Social Municipal) requer-se que o conselho esteja constitudo e que e o Plano Municipal de Assistncia Social esteja aprovado.
No caso de So Paulo, o conselho municipal deve ser composto por 18 membros, entre usurios dos servios, funcionrios do governo, representantes das organizaes prestadoras de servios, de rgos de defesa de direitos e de pesquisa. So
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pugnou pela organizao de agrupamentos da sociedade civil de forma a criar intermediaes entre o Estado e o indivduo (exemplo da ajuda mtua) buscando
mecanismos de auto-regulao social (os corpos intermdios de Durkheim). Em
segundo lugar, promoveu a interveno direta do Estado como regulador social e
como provedor de bens e servios. Todavia, durante as primeiras trs dcadas do sculo XX assistimos a um conjunto dessas formas de interveno na condio de um
mix, isto , modelos pluralistas de regulao social (sociais e estatais). Logo
aps a II Guerra Mundial o modelo predominante foi o da regulao estatal.
Na medida em que no existiam critrios universais de incluso social, o servio social no poderia pratic-la. Segundo Yazbek (2004), o servio social no Brasil assumia que a pobreza era um problema individual de natureza moral, um
problema especfico daqueles sujeitos que o viviam. Se esta era a problematizao
do social, o servio social no poderia apresentar-se de outra forma que no fosse
uma atitude moralizante e psicologizante. Sua referncia intelectual era o pensamento humanista da Igreja Catlica e o lcus institucional de difuso desta atitude profissional era a Escola de Servio Social da Pontifcia Universidade Catlica de So
Paulo, onde se criou a primeira Escola de Servio Social do Brasil (em 1936).
Ao ter nascido como uma prtica de interveno social baseada no caso, de carter individual (ou familiar), em um marco de regulao social de carter neopatrimonial (e autoritrio prprio do Estado Novo), ele no podia exercer nada mais do que
refor-lo, o que efetivamente sucedeu no Brasil. Poderia ser desenvolvida uma hiptese de que a industrializao dos anos 1940 e o enorme peso dos novos problemas sociais gerados pela urbanizao que este processo de industrializao impulsionou
poderiam ter operado uma reconceituao do social e uma conseqente transformao
das formas de interveno do servio social. Sem dvida, no foi assim que a industrializao foi promovida por um Estado altamente regulador que se apoiou em uma burguesia rentista e que no campo social reproduziu, como em espelho, as prticas do
campo econmico, isto , foram reforadas as iniciativas particulares. Isso no significou, contudo, que nesse perodo as polticas sociais no avanassem. Pelo contrrio, o
social se reforou como campo de interveno do Estado e os assistentes sociais aumentaram seus espaos (sobretudo laborais) dentro do setor pblico, pois, em 1949, a profisso de assistente social foi reconhecida como profisso liberal (Yazbek, 2004).
Este reconhecimento pblico, que teria impacto sobre o status do assistente social, no induziu mudanas nos estilos de interveno. A rigor, o exerccio da profisso
dependia do Estado e de entidades filantrpicas que financiavam as intervenes e contratavam os profissionais.
Sem dvida, o peso crescente do servio social expresso na expanso de
mercado de trabalho e no crescimento da demanda por formao universitria posteriormente, na dcada de 1970, tambm em nvel de ps-graduao gerou as condies para a renovao da reflexo sobre a prtica profissional e nela o espao da
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ltica, compreendendo que a expanso da cidadania era coletiva medida que precisava confrontar-se com o Estado de uma perspectiva de classe.
A pesquisa revela que essa percepo comea a mudar at fins dos anos 1980
quando, j reformada a Constituio e reconhecida a assistncia social como parte da
poltica de seguridade social, ela comea a ser vista como um mecanismo de acesso
a bens dos excludos (Sposati, 1991).
Sem dvida, ao ter por nova direo da ao processar a incluso social, a assistncia social se revelaria como um dos mecanismos de regulao da cidadania
(Santos, 1979) e, no caso brasileiro, a poltica social cumpriria com o papel de reforar a estrutura de desigualdade do mercado de trabalho. Porque, sendo um instrumento a servio do poder pblico, a poltica permitiria decidir quem estava includo
com base no peso relativo das distintas categorias profissionais no mercado de trabalho.
Em 1991, Sposati critica a natureza processante da assistncia social quando
considerada poltica social. Esta concepo reforaria o carter assistencialista e residual dessa poltica social, ao mesmo tempo em que diluiria sua capacidade de interlocuo poltica. Como processante ela seria somente reguladora da incluso/
excluso social (dos beneficirios) e no da relao entre os diversos atores pblicos
e privados que operam a dinmica da poltica. Sem essa dimenso mais ampla da regulao de Estado da poltica pblica ela deixa em aberto o caminho para o uso dos
recursos pblicos com fins particulares e clientelistas onde as organizaes filantrpicas (que dependem dos recursos pblicos para sua ao) so selecionadas com
base antes no favor do que no direito do usurio. Isso conduziria diluio de fronteiras entre o espao pblico e o privado e ao fortalecimento do neopatrimonialismo
do Estado brasileiro.
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A estrutura das prticas particularistas como sustentao do paradigma conservador de assistncia social se reforava pela vontade do Estado (neopatrimonialista
primeiro e tecnocrtico depois) de construir uma sociedade providncia antes que
um Estado providncia. Isto era assim porque se o Estado fosse o articulador e garantidor do pacto social, as prticas engendrariam direitos. Por outro lado, uma sociedade providncia, estruturada sobre relaes de parceria (sociedade) do Estado com
a sociedade civil, evitaria que o Estado garantisse direitos e deixaria as organizaes
da sociedade civil responsveis por garantir o bem-estar social.
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4. Concluses
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Entre as elites acadmicas e polticas da Amrica Latina se popularizou um discurso que fala da transformao dos modelos de polticas sociais nos ltimos 20
anos e denomina essas transformaes como mudanas paradigmticas.
A idia de mudana paradigmtica (melhor revoluo paradigmtica) oriunda da obra de Thomas Khun (1962) que rebate uma concepo que via o desenvolvimento cientfico como um processo puro de acmulo de conhecimento. Khun sustenta
que o conhecimento terico cresce por acmulo, mas tambm por transformaes radicais e conflitivas que denomina revolues paradigmticas.
O conhecimento de consenso da comunidade acadmica e apta para resolver
problemas empricos denominado cincia normal. No marco da cincia normal o
conhecimento acumulativo e se d dentro de um dado paradigma que orienta a sua
busca. Chegando a certo ponto, o acmulo de conhecimento comea a detectar anomalias que no podem ser resolvidas pelo conhecimento paradigmtico disponvel.
Nesse momento a cincia normal entra em crise. A resoluo da crise opera com
uma revoluo pela qual um novo modelo de conhecimento (uma teoria) emerge
como dominante e guiar a acumulao de conhecimento dentro da nova cincia
normal.
O paradigma emergente no s d lugar ao novo conhecimento terico, mas
tambm a uma estrutura de poder disciplinar que substitui a velha estrutura. A luta
pela construo paradigmtica , assim, tambm uma luta pelo poder.
O discurso khuniano emerge como uma reflexo sobre a histria da fsica que
rapidamente se estendeu s cincias sociais. Sem dvida ele nunca pode ser tomado
ao p da letra no mbito das cincias sociais, porque elas no operam com teorias
com capacidade de forte predio, como nas cincias duras. Melhor, elas aceitam a
existncia de paradigmas competitivos que adquirem sua legitimidade com um conjunto de variveis que so de corte disciplinar, mas tambm extradisciplinar (legitimidade social das teorias).
Peter Hall, em um artigo publicado em 1993, toma como similar a estrutura
das revolues cientficas e a poltica pblica (melhor, a poltica macroeconmica).
De acordo com Hall, as transformaes das polticas pblicas seriam de trs tipos
que ele denomina ordens. As transformaes de primeira e segunda ordens implicam mudanas que vo desde a organizacional at a criao ou transformao radical de programas. Sem dvida as de terceira ordem significam uma transformao
radical na forma de ver e conceituar os problemas econmicos e, em conseqncia,
redundariam em uma transformao radical de orientao normativa da poltica.
Hall cita como mudana paradigmtica de poltica pblica a passagem de um modelo de poltica macroeconmica de corte keynesiano a outro de carter liberal. Nesse
exemplo no s haviam mudado os instrumentos e os programas, mas a forma fundamental de encarar os problemas econmicos.
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O que permitiu essa revoluo paradigmtica? Em primeiro lugar um acmulo de conhecimento de longo prazo que detectou as anomalias no funcionamento da
poltica.
Em segundo lugar, um cenrio de redemocratizao onde se processaram os
conflitos acerca do fazer poltica no qual o peso das idias importava. E isto em um
marco no qual os atores centrais do bloco democratizante faziam uma interpretao
negativa acerca do funcionamento passado das prticas assistenciais. As polticas requeriam uma nova interpretao, e a reflexo e o conhecimento acadmico estavam
ali para preencher o vazio interpretativo deixado pelas velhas prticas assistencialistas (agora deslegitimadas) associadas ao passado autoritrio.
Em terceiro lugar, a fora das idias crticas se deu em paralelo com o desenvolvimento de outros movimentos sociais de natureza semelhante ao movimento sanitarista, e se constituiu em modelo de ao aliado ao bloco democratizante. O
aprendizado da poltica tambm se revela pela anlise que os atores nela envolvidos
fazem das prticas e das transformaes de outras polticas setoriais.
Em So Paulo, onde havia se concentrado boa parte da liderana intelectual
da nova alternativa poltica da poltica de assistncia social, a mudana, ao menos
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como aceitao pelo governo municipal da Loas, esperou 10 anos. Neste caso, a vitria do Partido dos Trabalhadores abriu uma janela de oportunidade e a mudana
das elites polticas (mantidas ao longo de anos de governos conservadores) foi o fator determinante para a entrada da poltica de assistncia social sob o novo paradigma na gesto do municpio. Isto indica que, para que uma mudana paradigmtica
desta natureza se processe, no supe apenas a construo de idias alternativas mas
requer a consolidao de oportunidades institucionais com janelas de oportunidade
e, em alguns casos, mudanas das elites dirigentes.
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