Prvo poglavlje

USTAV I USTAVNA VLADAVINA

I.
II.
III.
IV.
V.

FUNKCIJE USTAVA U DEMOKRATSKOM DRUTVU

RAZVITAK TEORIJA USTAVNE VLADAVINE
RAZVITAK USTAVNOSTI U SVIJETU
USTAVNOST EUROPSKE UNIJE
USTAVNA VLADAVINA I DOBRA VLADAVINA (GOOD GOVERNANCE)

I.
FUNKCIJE USTAVA U DEMOKRATSKOM DRUTVU
1. Ustav kao pravni i kao politiki akt
Ustav je temeljni i najvii pravni akt drave. On ima najveu, nadzakonsku pravnu snagu i
zbog toga s njime moraju biti usklaeni svi pravni propisi u okviru pravnog sustava, kao i
postupci svih dravnih tijela i tijela koja obavljaju javne ovlasti. Primat propisa Europske
Unije u odreenim podrujima utemeljen je na odredbama Ustava o udruivanju, prijenosom
suverenih ovlasti u okviru granica utvrenih Ugovorom o pristupanju. Obveze iz lanstva u
obrambenom savezu NATO utvrene su Ustavom Republike Hrvatske. Ustava se imaju
pridravati dravni dunosnici u svojim odnosima s graanima, kao i u meunarodnim
odnosima. Ustava se imaju pridravati i graani u svojim meusobnim odnosima, posebno
kada oko prava pojedinaca ili pravnih osoba nastanu sporovi.
Ustav je istodobno najvaniji strateki politiki akt, koji utvruje naela razvitka politikog,
gospodarskog i pravnog sustava. Premda tei stabilnosti, moderni ustav ima funkciju
usmjeravanja dinamike odrivog razvoja drutva i zato previa nain za svoju izmjenu i
prilagodbu zahtjevima koje donosi razvoj. Usprkos promjenama, meutim, funkcije ustava i
njihova svrha ostaju stabilne i nepromijenjene:
- ograniavanje vlasti;
- promicanje i zatita ljudskih prava i temeljnih sloboda,
- te izgradnja i jaanje demokratskih ustavnopravnih institucija,
- ostvarenje ustavnog naela (i ideala) vladavine prava.
Ustav kao pravni akt i politiki dokument ima cijeli niz temeljnih funkcija i znaajki, od kojih
za ustavnost europske Republike Hrvatske najvanijim drimo slijedee:

1) Ustav utvruje osnove odnosa graana s tijelima dravne vlasti i svima onima koji
obavljaju javne ovlasti; u tu svrhu ustav jami ljudska prava i temeljne slobode i
predvia pravna sredstva njihove zatite. Ustav zabranjuje odreena postupanja
dravnih tijela (negativna prava) , ali im istodobno i nalae odreena postupanja
(socijalna, kulturna i druga prava). Ustav jami posebnu zatitu pripadnicima razliitih
manjina, te nizu kategorija pravnih subjekata kojima je takva zatita potrebna zbog
odreenih svojstva koja ih stavljaju u slabiji poloaj od ostalih pojedinaca.
2) Ustav ima za svrhu ustrojiti (konstituirati) dravu i njezin pravni sustav i ustavljati
sve pokuaje onih koji bi dravne institucije eljeli podvri svojim interesima. Na
prvom mjestu, ustav smjera ograniavanju i uzajamnom nazoru nositelja javnih
ovlasti. Kroz sustav ustrojstva vlasti, Ustav primjenom naela diobe vlasti, omoguava
uzajamni nadzor najviih nositelja vlasti. Kroz jamstva neovisnosti sudbene vlasti
osigurava se provedba naela vladavine prava. U raznim zemljama nalazimo razliite
inaice primjene pojedinih modela primjene ovih temeljnih naela, to je itekako
opravdano ako znai prilagoavanje tradiciji i drugim nacionalnim posebnostima.
3) kao strateki politiki akt drave i naroda kao nositelja suvereniteta, Ustav utvruje
temeljna naela politike zajednice kao demokracije utemeljene na potivanju ljudskih
prava i sloboda i vladavini prava. Nabrajanjem temeljnih vrednota ustavnog poretka
postavljena je ustavnopravna osnova za interpretaciju Ustava, a posebno za svako
mogue ureivanje i ogranienje zajamenih sloboda i prava.
4) Kao akt legitimiranja demokratske drave pred meunarodnom zajednicom i prema
cijelom graanstvu, Ustav objavljuje urbi et orbi (gradu i svijetu) temeljne vrijednosti
i ciljeve drutvenog razvoja, izraava volju i namjeru potivanja dostignua moderne
pravne civilizacije, te na taj nain uspostavlja okvir za demokratsko usklaivanje i
izraavanje interesa putem zakonodavstva. Ustav istovremeno utvruje granice
ustavnog identiteta drave, gdje ne moe biti prijenosa ovlasti na meunarodna tijela.
5) Ustav je, dakle, instrument narodne volje, kojim se eli nadzirati i usmjeriti nositelje
dravne moi, kako bi sredstva dravne vlasti, koja im je narod dao na raspolaganje,
koristili u interesu naroda. Kao akt samog suverena (naroda, kao zajednice
ravnopravnih dravljana), ustav demokratske drave ograniava i same nositelje vlasti
u dravi. Prema samoj biti ideje demokratske ustavnosti, nastale u liberalnoj
politikoj misli 18. stoljea, ustav donosi narod i uslijed toga on ima jau pravnu
snagu nego zakoni koje donose predstavnika tijela. Zbog toga su se ustava duni
pridravati svi, pa i najvii dunosnici dravne vlasti. Zbog toga se najvanije odluke
ustavnog znaaja, kao to je to odluka o udruivanju i razdruivanju trebaju donositi
glasovima veine dravljana referendumu.
6) Ustav je najvii pravni akt koji se izravno primjenjuje i svatko se ima pravo pozivati
na ustavno zajamene slobode i prava i koristiti zajamena sredstva i putove zatite tih
prava. Svatko ima pravo upozoravati i pozivati na red one, posebno dravne i javne
2

slubenike i dunosnike, koji se ne dre ustavnih odredbi. Ustav je sredstvo

mnogobrojnih graana protiv samovolje malobrojnih i monih nositelja ne samo
dravne vlasti, nego i drutvene moi openito.
7) Kao temeljni pravni akt drave lanice Europske Unije Ustav je, svojim odredbama o
prijenosu dijela suvereniteta na tijela Europske Unije, istodobno odredio granice te
delegacije ovlasti, odnos hrvatskih i meunarodnih pravih izvora, kao i sredstva
nadzora nad ostvarivanjem pridranih ovlasti. Ustav je odredio obvezu svih dravnih
tijela da izravno primjenjuju pravne propise Europske Unije kao i nain sudjelovanja
hrvatskih graana i dravnih tijela u donoenju odluka na razini Europske Unije.
Implicite, Ustav je odredio granicu tog prijenosa ovlasti, koja se danas oznaava
pojmom ustavni identitet, o emu opirnije kasnije. Dakako, ta obveza stupa u
potpunosti na snagu tek punopravnim lanstvom Republike Hrvatske u Uniji, za to je
predvidivo utvren datum: 1. srpnja 2013. godine.

Vidimo kako se ustav kao pravni akt razlikuje od svih ostalih pravnih akata, ne samo po
pravnoj snazi, nego i sadrajno, jer odreeni odnosi u dravi moraju biti ureeni aktom nadzakonske snage. Ljudska prava i temeljne slobode, kao i pravila dravnog ustrojstva,
obvezuju i samog zakonodavca (materia constitutionis) o emu opirnije piemo kasnije u
tekstu. Ustav je nastao kao povelja demokratskog graanstva i njegovog prosvijetljenog
vodstva, koja ima sluiti interesima veine i to je temeljno naelo ustavnog tumaenja.
Zbog toga bi zaista svatko, svaki graanin i graanka, pa i djeca trebali poznavati odredbe
svoga ustava, i razumjeti ih kao najbolje jamstvo njegovih ili njezinih interesa. Kako je
vidljivo iz niza odredbi hrvatskog Ustava, ustavne odredbe imaju za cilj (i) obrazovati
graane i dunosnike za demokratsko odluivanje i rjeavanje interesnih sukoba. Osnove
koncepta ustavnosti, kao temelja ivota u demokratskom drutvu, trebala bi upoznavati i djeca
u vrtiima, a posebno uenici u osnovnom i srednjem obrazovanju, pripremajui se za
preuzimanje uloge aktivnih i odgovornih graana u demokratskom drutvu.
2. Ustavna vladavina i demokracija
1) Temeljni koncept odnosa demokracije i ustavne vladavine
Demokracija je sustav u kojem vladu formira veina izraena na slobodnim i kompetitivnim
izborima, dok neke odluke donose birai izravno na referendumu. Ustav kao pravni akt stvara
temelje za uspostavljanje ustavne (konstitucionalna) vladavine i demokracija, uzajamno su
povezani, a ipak razliiti pojmovi. Latinska rije constitutio je u klasinom rimskom pravu
oznaavala znaajnije propise koji su ureivali pitanja dravnog ustrojstva i ovlasti pojedinih
dravnih dunosnika. U Hrvatskom jeziku primjetna je povezanost pojma ustav sa pojmom
ustava (brana) i ustavljati (braniti, koiti) koja je vjerojatno u vezi s tradicionalnom
funkcijom ustavnih dokumenata kao oslonca pridrane dravne suverenosti (o emu opirno
govore Izvorine osnove Ustava RH).
Konstitucionalizam predstavlja ideju pokoravanja zakonima a ne ljudima (sub lege, non sub
3

homine). Ustavna vladavina je vladavina u kojoj je svaki nositelj vlasti ogranien ustavom i
pravom. Ona izraava shvaanje kako je svaka vlast podlona pogrekama i zloporabama, pa
treba biti ograniena sustavom ustavnih pravila. Nota bene i demokratski politiki procesi
odvijaju se u okvirima odreenim ustavnim pravom. Niti sam narod kao nositelj suvereniteta,
niti parlament kao narodno predstavnitvo.
Za razumijevanje i prosudbu stupnja ozbiljenja ovog koncepta u okviru pojedine politike
zajednice, vano je razumjeti pojmove: demokratski ustav, ustavna vladavina i
konstitucionalizam.
(1) Demokratski ustav
Ustav je u suvremenom znaenju pojma najvii i temeljni zakon u dravi. To je akt kojim se
uspostavlja politiki i pravni poredak, pa s njime moraju biti usuglaeni svi akti i postupanja
javne vlasti i graana. Njegova nadzakonska pravna snaga zasniva se na posebnom postupku
donoenja i mijenjanja, koji izraava suverenitet ustavotvorne vlasti, te se razlikuje od
postupka donoenja zakona i onda kad isto tijelo donosi oba akta. On je zbog toga
tradicionalno, posebno u Hrvatskoj, bio na prvom mjestu politiki, programski, a tek potom i
pravni dokument. No bit ostvarenja ustavne vladavine je u tome da ustav postane na prvom
mjestu pravni dokument, to jest sustav provedivih pravnih normi, ije krenje je
sankcionirano pravom.
Ustav i zakoni moraju omoguiti uspostavljanje djelotvorne javne vlasti, jer je ono u
interesu drutvene zajednice, ali je istodobno moraju ograniiti kako bi se sprijeile
zlouporabe. Bit ustava je u ograniavanju vlasti. Zanimljivo je kako na to ukazuje i samo
podrijetlo rijei ustav u hrvatskom jeziku, od ustava, to oznaava branu ili prepreku, za
razliku od niza drugih jezika gdje je teite na ustrojstvu (constitutio) drave odnosno vlasti.
Ograniavanje pak, mora biti takve prirode da omogui nuno potreban stupanj djelotvornosti
vlasti, ali istodobno sprijei njezina presizanja u zatieno podruje graanskih sloboda i
prava. To je, dakako, teka zadaa, jer je potrebno uspostaviti ravnoteu izmeu proturjenih
zahtjeva za ogranienom ali djelotvornom vlasti. No ono je izuzetno vano za svaku
demokratsku dravu. Jedna od najee citiranih izreka u politikim znanostima jest izreka
kako svaka vlast kvari svoje nositelje, a apsolutna vlast kvari ih apsolutno. No istinita je i
tvrdnja amerikog politologa Roberta Dahla: ako svaka vlast korumpira, odsustvo vlasti
korumpira apsolutno.
Naziv ustava zasluuje samo demokratski ustav. Na to upozorava Giovanni Sartori: Za
svaku sigurnost (makar je to jasno i bez posebnog isticanja), ustav je projekt ili okvir
vladavine slobode. U obinom govoru, uslijed nemara smo prihvatili obiaj da svaku i sve
dravne oblike nazivamo ustavima. Ispravno sluenje pojmovima pak, zahtijeva shvaanje
kako se sa stajalita konstitucionalista ... ustavima smiju nazivati samo oni dravni oblici u
kojima smo (kako je kazao Rousseau) slobodni jer nad nama vladaju zakoni a ne drugi ljudi.
To je vano naglasiti, jer demokratski reimi, usprkos valovima demokratizacije u drugoj
polovici 20. stoljea, ne samo da nisu prevladali, nego su mogui i razni oblici regresije u
stanja autokracija, sa bezbrojnim inaicama. Autokratski reimi takoer donose svoje ustave,
jer je to vano sredstvo politike legitimacije reima.
4

Cilj i svrha donoenja demokratskog ustava je uspostavljanja demokratskog ustavnog poretka,

to je u veem djelu dananjeg svijeta ope prihvaeno kao cilj i izvor legitimacije vlasti.
Minimalni zahtjev provjere demokratskog sustava je postoji li istinska mogunost
smjenjivanja vlasti (vladajue stranke) na potenim kompetitivnim izborima. Razvijena
demokracija ukljuuje brojne druge zahtjeve i kriterije, koje dalje prikazujemo pod naslovom
Europska naela dobre vladavine. Ipak, smatra se da je demokracija sustav koji, kako je
rekao veliki britanski dravnik Winston Churchil (1874-1965), koliko god kao i sva ljudska
djela nesavren ipak najbolji sustav upravljanja koje je tijekom povijesti izumilo
ovjeanstvo.
(2) Ustavna vladavina i sustav upravljanja (governance)
1) Ustavna vladavina (constitutional governance)
oznaava oblik ureenja politike zajednice (politiki reim) u kojoj je vlast, pa i najvia,
ograniena ustavom i pravom. Ideja ustavne vladavine odraava stari demokratski ideal po
kojem se graani ne pokoravaju drugim ljudima, ve zakonima: non sub homine sed sub lege.
Premda je nastala kao sredstvo ograniavanja dravne vlasti, ona nije ograniena na dravu.
Na konceptu ustavnosti temelji se i moderna teorija upravljanja zajednicom (governance),
koja nastoji utvrditi zbiljske putove donoenja politikih odluka i koritenja politikog
utjecaja u politikoj zajednici, koji daleko prelaze, a esto su i sakriveni odredbama i
institucijama formalnog ustavnog poretka. Koncept ustavne vladavine utemeljen je na idejama
vladavine prava i konstitucionalizma.
2) Vladavina prava (rule of law) i pravna drava
Pojam vladavina prava oznaava sustav politike vlasti utemeljen na potivanju ustava,
zakona i drugih propisa, kako od strane graana (adresata pravnih normi), tako i od samih
nositelja dravne vlasti (adresanata pravnih normi). Svi zakoni, drugi propisi, kao i postupci
nositelja vlasti imaju biti utemeljeni za zakonu, odnosno na zakonu utemeljenom propisu. To
izraava ustavno naelo ustavnosti i zakonitosti. U lanku 3. Ustava Republike Hrvatske
naelo vladavine prava utvreno je kao jedna od temeljnih vrednota Ustava i temelj za
njegovo tumaenje. U lanku 5. naelo ustavnosti i zakonitosti formulirano je na slijedei
nain: 1. zakoni moraju biti u suglasnosti s Ustavom, a ostali propisi s Ustavom i zakonom; 2.
Svatko je duan drati se Ustava i prava i potivati pravni poredak Republike Hrvatske.
Koncept vladavine prava nije ogranien samo na formalno potivanje naela ustavnosti i
zakonitosti, ve zahtijeva da ustav i zakoni imaju odreen sadraj, primjeren demokratskom
sustavu, tako da slue zatiti ljudskih prava i sloboda u odnosima graana i tijela javne
vlasti, u okviru demokratskog politikog sustava. Ustavni sud RH je to stajalite teorije
prihvatio i ponovio u svojoj odluci jo 1996. godine i ono se smatra vrsto uspostavljenim
kriterijem za prosudbu ustavnosti zakonodavstva.
esto se naglaava kako jedino demokratski ustav moe osigurati ozbiljenje naela vladavine
prava. Formalno potivanje i provedba nedemokratskog ustava i zakona kojima se povreuju
ljudska prava, suprotno je konceptu vladavine prava. Zbog toga zakonodavac mora biti
razborit i umjeren, te uvati dignitet zakona. Jo je rimski pisac Tacit zakljuio: kada je

drava najiskvarenija, najvie je zakona.

Srodan povijesni koncept pravne drave (Rechtstaat), razvijen u njemakoj doktrini krajem
19. i poetkom 20. stoljea, stavljao je vei naglasak na samu hijerarhiju i potivanje pravnih
propisa, nego na njihov sadraj. Treba spomenuti i francuski koncept pravne drave
utemeljene na vladavini zakona (etat de droit). U suvremenom razvoju, moemo kazati kako
je procesom konvergencije naelna razlika izmeu koncepta vladavine prava i pravne drave
postala zanemariva, a supremacija ustava prihvaena u zemljama tradicije pozivanja na
zakone. Dakako, znaajne razlike meu tim pravnim sustavima i dalje postoje.
(3) Konstitucionalizam
Pojam konstitucionalizma mogli bismo prevesti na Hrvatski kao ustavnjatvo, ali kako taj
prijevod nije postao konvencionalnim ostajemo pri uobiajenoj tuici konstitucionalizam.
Konstitucionalizam obuhvaa:
- skup politikih i pravnih teorija kojima je zajedniko to, polazei od naela narodnog
suvereniteta utemeljenog na idejama prirodnog prava, zahtijevaju da javna vlast u obnaanju
svojih funkcija mora potivati ogranienja i pravne postupke to ih ureuje ustav kao najvii
pravni akt i na temelju njega doneseni zakoni, te djelovati u interesu pojedinaca lanova
politike zajednice;
- sustav ustavnih institucija usmjerenih na ostvarivanje ustavne vladavine, putem
ograniavanja i uzajamnog nadzora svih nositelja vlasti u dravi, utemeljenih na primjeni
naela diobe vlasti, ustavnosudskog nadzora zakonodavstva, neovisnosti sudbene vlasti,
decentralizacije i lokalne samouprave, te ustavnim jamstvima zatite ljudskih prava i
temeljnih sloboda;
- zbiljski demokratski politiki sustav (realni ili ivi ustav) koji preteito djeluje sukladno
navedenim naelima i u okviru iz njih izvedenih institucionalnih rjeenja. U takvom sustavu
vlast je utemeljena na povjerenju biraa, izraenom na izborima, i odgovorna pred narodom,
odnosno od njega izabranim predstavnikim tijelima. Zbog toga ona vodi rauna o
supremaciji ustava u pravnom sustavu i praktinom djelovanju.
4) Obiljeja ustavne vladavine
Graani imaju ustavno pravo i zbiljsku mogunost na opim izborima mirnim putem
smijeniti nositelje vlasti. To je minimalni uvjet koji valja ispuniti da bi se neka drava mogla
odrediti kao demokratska. No vani su i dodatni uvjeti razvitka demokracije, koju bismo
mogli izjednaiti s pojmom dobre vladavine, o emu govorimo kasnije.
Zakoni su podvrgnuti nadzoru ustavnosti. Krenja ustava od strane najviih nositelja
vlasti, spreavaju se uzajamnim nadzorom i mogunou djelovanja jednih na druge. Na svim
razinama provodi se strogi nadzor zakonitosti obavljanja svih javnih ovlasti. Jamstva ljudskih
prava i temeljnih sloboda poduprta su djelotvornim sustavom pravne zatite i sankcija za
njihovo krenje (ubi jus ibi remedium).
Dravna tijela izraavaju dravni suverenitet prema drugim dravama i meunarodnim
organizacijama, ali nisu nositelji suvereniteta unutar drave, jer on pripada narodu kao
ukupnosti svih dravljana (narodni ili puki suverenitet), ve samo obnaaju odreene
6

funkcije u interesu politike zajednice, na nain predvien ustavom i zakonima, te na temelju

mandata steenog od naroda putem izbora. Svako dravno tijelo ogranieno je u svojem
djelovanju pravom: zakonodavno tijelo mora se pridravati ustava; a izvrna i sudbena
vlast ustava i zakona.
Za razumijevanje tog zahtjeva, odnosno ogranienja, vrlo je korisno upoznati se s
osnovama teorije extra vires, razvijene jo u engleskom srednjevjekovnom pravu. Pojedinci u
dravnim tijelima djeluju u ime drave jedino i iskljuivo dok se kreu unutar granica
svojih ustavom i zakonom utvrenih ovlasti. Kad ih prelaze, djeluju extra vires, u svoje ime,
kao privatne osobe, i osobno su odgovorni za takvo djelovanje. No i sam nositelj suvereniteta,
narod, kao i parlament kao zastupnik naroda, vezan je ustavnim okvirom i ustavnim
odredbama, dok god je ustav na snazi te se ima kretati u okviru dodijeljenih ovlasti. Teorija
extra vires od znaaja je i kod prosudbe postupanja sredinjih tijela u sloenim dravama i
dravnim zajednicama.
5) Borba za pravo
Vidljivo je kako navedeni zahtjevi ustavne vladavine nisu u cijelosti ispunjeni. Moemo
kazati kako je njihovo ispunjavanje predmet stalne borbe za uspostavljanje i odravanje
stabilnog ustavnog sustava. Takoer moramo upozoriti da taj proces ni u kojem sluaju nije
ireverzibilan. Kako su isticali brojni pravni filozofi, odravanje objektivnog pravnog poretka
dolazi putem borbe za pravo.
Politiki sustav ne ine samo institucionalne strukture pravnih pravila, nego i strukture svijesti
koje uobiajeno nazivamo politikom i pravnom kulturom. O njima ovisi poloaj i utjecaj
ustava u politikoj zajednici. U demokratskim politikim zajednicama ustavi su temelj, okvir i
oslonac razvoja politikog sustava utemeljenog na vladavini prava, a vlast se smjenjuje na
izborima. U autokracijama ustavi su privid, bljetavi izlozi to se pokazuju svijetu i vlastitom
narodu kako bi ga se prevarilo u pogledu tiranske naravi vlasti, a vlast se smjenjuje pobunom
unutar vladajuih elita ili revolucijom masa.
U dravi koja prolazi kroz proces tranzicije prema demokraciji poloaj i ulogu ustava u
cjelokupnom politikom sustavu odreuje specifina mjeavina elemenata jednog i drugog
sustava. Najvee dostignue demokracije u ranoj tranzicijskoj dravi jest etablirana
mogunost da se vlast smijeni, kako se govorilo, 'bez ispaljenog metka', prema rezultatu
slobodnih i potenih izbora. Ostali uvjeti, kao to je to odgovornost vlasti, participacija
graanstva, konzistentnost odluka, pravna sigurnost, nepolitinost dravnih i javnih slubi,
umjerenost pri uporabi dravne prisile, uglavnom u punoj mjeri nisu ostvareni.
Najvanije je razumjeti i stalno drati na pameti kako niti u jednom od navedena tri tipa
politikog poretka, proces institucionalizacije i razvoja demokratskog politikog sustava nije
dovren i konaan, niti ireverzibilan. Jednostavno reeno, u svakom od tri navedena tipa
politike zajednice vodi se svakodnevno borba za pravo, ali su naini kako se ta borba
manifestira bitno razliiti.

U demokratskom drutvu borba za pravo odvija se preteno kroz razvijeni sustav institucija
koje pruaju zatitu ljudskih prava i temeljnih sloboda. Ustav je opeprihvaen kao osnovni
politiki instrument drutvene integracije i temelj unutar kojeg se odvija politika borba oko
vlasti, te rjeavaju sporovi izmeu pojedinaca i pravnih osoba. U odnosima s dravnim
slubama i slubenicima graani se redovito pozivaju na ustav i ovi to uvaavaju. Znade se da
se ustav primjenjuje izravno i da je to pravni akt za ije krenje slijede sankcije.
U suvremenim autokracijama borba za ustavnost priguena je ali tinja, vodi se potajno u
oekivanju povoljnog trenutka za demokratske promjene. Ustav slui vlasti za legitimiranje
pred 'meunarodnom zajednicom', prvenstveno pred velikim silama. Graanin koji se poziva
na ustav sumnjiv je i evidentira se u dosjeima slubi kao potencijalni 'unutranji neprijatelj'.
Ustav je formalno 'na snazi', ali o tome hoe li se i kako primijeniti odluuje ad hoc 'mudro
rukovodstvo'. Ustav se u teoriji smatra programskim dokumentom, koji se ne moe izravno
primjenjivati.
U povoljnom povijesnom trenutku, ustav moe posluiti kao oslonac ruenja autokratske
vlasti ili za mirnu smjenu vlasti koja vodi promjeni sustava. Upravo to se dogodilo u
Hrvatskoj 1990. godine. Ope prihvaenim tumaenjem, proturjeje izmeu nedemokratskih
(jednopartijskih) odredaba u jednom djelu Ustava SR Hrvatske iz 1974.(namijenjenom za
unutarnju uporabu), i demokratskih jamstava slobode politikog udruivanja i djelovanja u
njegovom drugom djelu o ljudskim pravima i slobodama (namijenjenom za 'stjecanje ugleda u
(slobodnom) svijetu'), omoguilo je donoenje izbornog zakonodavstva, odravanje
viestranakih izbora i mirnu smjenu vlasti. Hrvatska je postala dio procesa na koji se u tom
svijetu gledalo kao na 'ustavne revolucije'.
II.
RAZVITAK TEORIJA USTAVNE VLADAVINE
(1) Prirodno pravo
Ideja o prirodnom pravu, kao skupini prava koja ljudsko bie stie temeljem samog svog
roenja, i koje je starije i nadreeno dravnom pravu, jer proizlazi iz samog prirodnog reda
stvari, ivi u politikoj teoriji od samog njezina nastanka. Brojni su politiki pisci, i prije djela
Huga Grotiusa (1583.-1645.) koji se smatra osnivaem kole prirodnog prava, nastojali
formulirati koja su to prava, te odgovoriti na pitanje kako osigurati potivanje tih prava od
strane samih vladara. I od vladara se zahtijevalo potivanje prirodnih prava, pa se teorija o
prirodnom pravu, u razliitim oblicima, uvijek iznova oivljavala da bi obrazloila
opravdanost revolucionarnih promjena i ruenje pozitivnopravnih poredaka koji su doli u
sukob s idejama svojih graana o tome to je prirodno pravo. Temeljem prirodnog prava
graani, po ovoj koncepciji, imaju pravo sruiti vlast koja kri njihova prava i zamijenit je
vlasti koja e djelovati u interesu svojih graana i politike zajednice.
(2) Drutveni ugovor
Teorija drutvenog ugovora nastoji odgovoriti na pitanje kako i zbog ega je nastala drava

kao javna vlast i koja je njezina priroda. Ona polazi od odreenog shvaanja ljudske prirode, i
s time u svezi prirodnog stanja, u kojem su ljudi ivjeli prije nastanka drave. Takvo
prirodno stanje, kako ga shvaa Thomas Hobbes (1588.-1679.), zbog sebine i grabeljive
ljudske prirode, znai rat svih protiv svih. No, druga je strana ljudske prirode razboritija, pa
zbog toga ljudi, da bi mogli ivjeti u miru, uspostavljaju velikog Levijatana, dotino
dravu, i prenose na suverena svoja prirodna prava. Suveren je, pak, makar iznad zakona koje
sam stvara, duan drati se bojih zakona, te tako vladati da sredstva zla -zakonito nasilje koristi za dobre ciljeve.
Shvaanje po kojem vlast ne moe initi sve to hoe, ve se mora pokoravati zakonima,
razvijalo se u povijesno u razliitim zemljama, u veoma razliitim oblicima.
(3) Sigurnost nasuprot slobodi i opravdanje autokracije
Neki su pisci u pojedinim povijesnim razdobljima smatrali kako uope nije mogue nadzirati
vlast. Po njima potreba uspostavljanja mira i poretka u dravi zahtijeva da se sva vlast povjeri
suverenu, pojedincu ili kolektivnom tijelu. Evo kako je Thomas Hobbes u svojem
Levijatanu obrazlagao poloaj vladara:
Jedini nain za uspostavljanje zajednike vlasti, radi obrane od napadaja stranaca kao i
meusobnih povreda, kako bi mogli ivjeti sigurno i zadovoljno od svoga rada i plodova
zemlje, jest da svu svoju mo i snagu prenesu na jednog ovjeka, ili na skupinu ljudi, koji
e sve njihove volje, izraene mnotvom glasova, svesti na jednu volju; to znai, da imenuju
ovjeka ili skupinu koji e djelovati u njihovo ime; i da svatko uzima i priznaje kao svoje
djelo sve to ini ili odreuje taj tko ih predstavlja, u svim pitanjima koja se tiu mira i
sigurnosti od znaenja za sve; i da svi i svatko podvrgnu svoju volju njegovoj volji, i svoje
prosudbe njegovima... a ta se osoba naziva suverenom, i kae se da ima suverenu vlast, i
svatko drugi njegov je podanik.
U sustavu utemeljenom na takvim idejama, pridravanje zakona ovisi o volji suverena, a
ustavno pravo i nije pravo, ve vie skup moralnih pravila - Hobbes je govorio o boanskim
zakonima - kojih bi se vladar morao drati, makar ga na to nitko ne moe prisiliti. Dakako,
velika je vjerojatnost da su Hobbesove ideje bile itekako odreene utjecajem apsolutizma i
kraljevske samovolje, koja se inila kao dobrodola alternativa prethodnom stoljeu ratova i
razaranja u dinastikim borbama.
Openito na podruju borbe za osvajanje i zadravanje moi i interese vladajuih, gotovo
svaka teorija moe poprimiti iskvaren oblik, to jest biti namjerno iskrenuta u svoju suprotnost.
U suvremenoj politici kao posebna specijalnost sluitelja vlasti djeluju medijski strunjaci za
kreiranje javnog miljenja (spin doktori). Obje prethodno naznaene teorije sluile su i za
opravdanje autokratske vlasti. Istodobno i usporedno s njihovim demokratskim varijantama,
postoje i razvijaju se ideje o apsolutnoj vlasti koja, u ime budueg ozbiljenja nekih viih
ciljeva, mora biti iznad zakona i ne moe se drati odgovornom pred zakonom. Istina je samo
jedna i zbog toga pluralizam nije poeljan niti dozvoljen. Po tom tumaenju, prirodno je pravo
elite ili avangarde da vlada. Cijelo drutvo (nacija, klasa, veina, itd.), po takvom
tumaenju, sudjelovanjem u revoluciji dobrovoljno prihvaa takvu vlast, to se moe
smatrati drutvenim ugovorom. Dakako, takav ugovor nije pravno mogue opozvati, a sama
se ideja, a i samo raspitivanje o njoj strogo kanjava.
9

Po takvim shvaanjima zakon je volja suverena, bez obzira na to radi li se o pojedincu,

kolektivnom tijelu, ili pak revolucionarnoj politikoj partiji koja je zauzela vlast. Cijeli pravni
sustav nije nita drugo nego sredstvo na raspolobi nositeljima vlasti, koje oni koriste po
svojoj volji za postizanje svojih ciljeva. Obino se legitimitet trai na podruju lanih
znanstvenih spoznaja i uvida u zakonitosti drutvenog razvoja, zbog ega se mudro
rukovodstvo ne smije izvrgavati kritici. Dapae, kako je odreivao jedan raniji kineski Ustav
(Mao Tze Tungov Ustav, formalno na snazi od 1975. do 1982. godine), dunost je cijelog
stanovnitva podravati i podupirati svoje voe. Takva shvaanja sluila su, i slue, kao
teorijsko opravdanje diktatura i autokracija, bez obzira na njihova ideoloka opravdanja i
filozofska usmjerenja. Pogreno je bilo krajem prolog stoljea dosta raireno uvjerenje da je
njihovo vrijeme nepovratno prolo, te je nastupio 'kraj povijesti' kao borbe za dominaciju.
Zbog toga je vano razlikovati lane od istinskih i originalnih teorija.
(4) Teorija djelotvorne i odgovorne vlasti
1) Model racionalnog pojedinca u politikoj zajednici
Teorija ustavnog prava polazi od koncepta pojedinca ili ljudske naravi kakvu zastupa
suvremena politologija, po kojoj drutvo ine pojedinci koji slijede i nastoje zadovoljiti svoje
interese, onako kako ih sami razumiju i definiraju. Svaki pojedinac nastoji to postii uz
najmanje mogue izlaganje riziku, odnosno utroak energije. U drutvu se stvara sloj
profesionalaca koji sredstava za ivot ostvaruju nadzorom nad drugima. Samo institucionalno
ureenje utemeljeno na takvim spoznajama moe biti djelatno prihvaeno i primjenjivano ne
zato to bi ljudi poznavali i eljeli slijediti demokratske teorije i ideje, nego zato to je svaki
pojedinac najbolji sudac svog vlastitog interesa. Kako se to odnosi na svakog lana zajednice,
njihove je odnose nuno tako urediti da svoje interese zadovoljavaju u moguoj mjeri,
potujui prava i interese drugih. Zbog toga je potrebna dravna vlast i pravni sustav kao
oblik racionalizacije i civiliziranja te vlasti.
Ograniavanje i nadzor nad nositeljima vlasti kljuno je, a i najtee pitanje politike i ustavne
teorije. Kad je nekome povjerena vlast u politikoj zajednici, tada svaki nadzor postaje veoma
sloenim problemom: previe ogranienja moe vlast uiniti nedjelotvornom i onemoguiti
joj obavljanje zadaa zbog kojih je uspostavljena. Odsutnost ogranienja pak, omoguuje
nositeljima vlasti njezino koritenje u svojem interesu i zlouporabe nasuprot interesa drugih
graana i politike zajednice u cijelosti. Kad nositelji vlasti imaju najbolje namjere i strogo
izbjegavaju zlouporabe, bez nadzora uvijek su mogue pogrene, pa i katastrofalne odluke.
Latinska izreka Qui custodies ipsos custodes, tko e uvati same uvare, lijepo izraava tu
dvojbu.
2) Teorija diobe vlasti
Unato preprekama, i sloenosti zadae, nove drutvene prilike donijele su polovicom 18.
stoljea mogunost razvijanja do tada potiranih ideja o ograniavanju vlasti.
Za razvitak ustavnosti posebno su vani oni mislioci koji su, smatrajui da vjera u moralnost
vladara nije dostatna, o emu svjedoi cjelokupno povijesno iskustvo, razmatrali
institucionalne mehanizme kojima bi se papirnate prepreke to ih vladarima nameu
ustavi mogle uiniti djelotvornim. Naravno, ovi su pisci polazili od mnogo optimistinije

10

ocjene prirodnog stanja drutva, odnosno ljudske prirode nego Hobbes, naglaavajui
sposobnost ljudi za razborito odluivanje i postizanje kompromisa izmeu suprotstavljenih
interesa. Meu takvim piscima, istiu se John Locke (1632.-1704.) s djelom Dva ogleda o
vlasti i Charles de Secondat, baron Montesquieu (1689.-1755.) s djelom O duhu zakona.
Njihovim su se idejama inspirirali utemeljitelji amerikog Ustava.
Sredstvo ograniavanja onih koji imaju vlast moe, prema tom shvaanju, biti jedino dioba
vlasti izmeu vie njezinih grana, zakonodavstva, izvrne vlasti i sudstva. Ako su sve tri vlasti
objedinjene u jednoj osobi ili tijelu, rezultat moe biti samo tiranija. Odvajanje triju vlasti
mora rezultirati time to e svaka od njih, u svome vlastitom interesu, paziti i nastojati
sprijeiti zadiranja druge vlasti u njezino podruje i djelokrug. Jedino vlast moe nadzirati i
zaustavljati drugu vlast.
Meutim niti samo odvajanje triju grana vlasti nije dovoljno. Nositelji vlasti su ljudi,
pojedinci, te svaki od njih mora biti podvrgnut nadzoru drugih pojedinaca, opskrbljenih
dovoljnim ovlastima da ga na to prisile. Zbog toga je, kao poseban ameriki doprinos, teorija
diobe vlasti razraena u koncept provjera i ravnotea (checks and balances) koji valja
uspostaviti kod svakog dodjeljivanja ovlasti.
Evo kako je bit te koncepcije objasnio James Madison (1751.-1836.), jedan od najistaknutijih
tvoraca amerikog Ustava u zbirci eseja Federalist, u kojoj su objanjena temeljna naela i
ciljevi donoenja Ustava SAD:
Kada se uspostavlja sustav vladavine, u kojem ljudi imaju upravljati drugim ljudima,
temeljni problem lei u tome to se vladi mora omoguiti da kontrolira one kojima upravlja, a
potom je obvezati da kontrolira samu sebe. Bez sumnje, ovisnost vlade o narodu predstavlja
najvaniji oblik kontrole vlasti - ali ovjeanstvo iz iskustva znade kako moraju postojati i
dodatne mjere opreza. Putem suprotstavljanja razliitih interesa mogu se pronai greke
usprkos najboljim namjerama, i to u svim oblicima meuljudskih odnosa, privatnih kao i
javnih... Zbog toga je cilj odreene funkcije trajno razdijeliti i tako urediti kako bi svaka
mogla nadzirati i koiti drugu - time bi privatni interes svakog pojedinca mogao postati
zatitnikom javnih prava.
Izmeu razliitih nositelja dijele se ovlasti, a njihove funkcije vremenski ograniavaju,
tako da je posizanje za apsolutnom vlasti bitno oteano. Ovaj, prema Madisonu mudri izum
jednako je djelotvoran i primjenjiv na svim razinama ustrojstva vlasti. Valja kazati kako su ga
primjenjivali ve antiki Rimljani, dijelei izvrnu vlast izmeu dva na jednu godinu izabrana
konzula, kao i druge civilizacije koje su se bavile pitanjima nadzora nad vlau.
Dioba vlasti nuno je potrebna s motrita uspostave ustavne vladavine. Suprotstavljena
teorija, takozvanog demokratskog jedinstva vlasti pokazala se, usprkos prividu izravnog
utjecaja graana na odluke vlasti, to jest svojih pretpostavljenih demokratskih prednosti
neuspjenom i neostvarivom, a najee je svjesno koritena da bi se prikrili zbiljski odnosi
dominacije u politikom sustavu. Toga su bili svjesni francuski revolucionari krajem 18.
stoljea, pa francuska Deklaracija prava iz 1789. godine u lanku 16. kae da drutvo gdje
nije provedena dioba vlasti i zajamena prava ovjeka ustvari i nema ustava. Na trajnu
vanost teorije o diobi vlasti posebno je, usprkos prevladavajuem optimizmu, pa ak i
idejama o kraju povijesti (ime se proslavio F. Fukuyama) nakon sloma komunistikih reima
11

poetkom 90-ih godina 20. stoljea upozoravao Ralph Dahrendorf u svojim 'Razmatranjima o
revoluciji u Europi'. Vincent Ostrom u svojoj knjizi 'Znaenje i osjetljivost demokracija'
konstatirao je kako jo nisu izumljeni bolji principi organizacije politike vlasti od sustava
provjera i ravnotea predstavljenog u 'Federalistu'.
3) Razlikovanje ustava prema stupnju ostvarenja
Zbog toga je vano voditi rauna o kriterijima po kojima moemo ocijeniti stupanj
ozbiljenja odreenog ustava u svakodnevnom ivotu politike zajednice. Ameriki autor Carl
Loewenstein uveo je prije vie od pola stoljea zanimljivu podjelu ustava glede njihova
ozbiljenja i odnosa prema ustavnoj vladavini. Tako on razlikuje: (1) normativni ustav; (2)
nominalni ustav i (3) semantiki ustav. Prijevodi ovih termina ne odravaju najbolje njihovo
pravo znaenje, ali ih zadravamo jer ih nakon etiri desetljea udbenikog koritenja
smatramo uobiajenim.
(1)

Normativni ustav

To je onaj ustav koji djelotvorno i u cijelosti ureuje (normira) odvijanje politikih procesa i
djelovanje dravne vlasti. On zadovoljava zahtjeve ustavne vladavine, i doista je primijenjen i
potovan u svakodnevnom ivotu, te usmjerava demokratski politiki proces u zemlji. Moglo
bi se kazati kako ovo vie predstavlja idealni tip, nego odreeni konkretni politiki sustav.
Ideali demokracije i vladavine prava ostvaruju se u veoj ili manjoj mjeri u povijesnom
razvoju demokratskih zemalja, ali je pretenciozno i znanstveno netono, koliko god esto
nailazimo na takva stajalita, ustvrditi kako ih pojedini politiki sustav u potpunosti ostvaruju.
U zemljama koje stoljeima njeguju i razvijaju ideale konstitucionalizma, radi se o
povijesnom procesu u kojem se, tek postupno i nipoto ireverzibilno, jaaju ova naela u
drutvenoj zbilji. Njemaki teoretiar Peter Hberle (1934.) zalagao se za ustavnu dravu
kao krajnji ideal konstitucionalista: drutvo slobodnih tumaa ustava, gdje graani poznaju
ustavne odredbe i svijesno na njima temelje svoje svakodnevne poslove i odnose.
(2)

Nominalni ustav

Nominalni ustav odrava realnost suvremene demokratske drave utemeljene na idealu

vladavine prava. Ustav sadri potrebna jamstva i propisuje pravila odvijanja politikih
procesa i djelovanja dravne vlasti i time formalno u potpunosti zadovoljava normativne
zahtjeve sa stajalita naela ustavne vladavine. On je na snazi i kao nad-zakonski pravi propis,
formalno obvezuje eli ga se provesti, ali nije u cijelosti realiziran u ivotu. Realni ustav
razlikuje se od formalno vaeeg ustava. Mogli bismo openito kazati kako preteit broj
ustava u suvremenom svijetu spada u ovu kategoriju. Valja takoer ukazati na to kako znaaj i
vanost ustava u pojedinim razdobljima raste ili se potiskuje, to ovisi o stupnju socijalne
svijesti o nunosti (i koristi od) ustavnosti. Osim toga, to je osobito vidljivo u hrvatskoj
povijesti, vanost i znaenje ustava prema vani, posebno u razliitim oblicima sloenih drava
i dravnih zajednica, moe biti neusporedivo vea nego to je to prema unutra, to jest prema
vlastitim graanima. U tom se pogledu u nas jo se osjea jak utjecaj doktrine po kojoj se
Ustav ne bi mogao izravno primjenjivati.
(3)

Semantiki ustav

Semantiki ili formalni ustav je propagandni dokument. On je ustav samo po svom nazivu, jer
12

taj tekst tako naslovljen. Bez obzira na svoje normativne znaajke, on nije uope primijenjen
u ivotu glede bitnih pitanja ustavne vladavine. Usprkos odredbama koje bi imale urediti
odvijanje politikog procesa i postupanje dravnih tijela, istinska se pravila postupanja u
potpunosti razlikuju. On slui za pokazivanje svijetu, to jest prikrivanju zbiljskih odnosa i
procesa u politikoj vlasti. U odnosima graana i dravnih slubenika neuputno se je, pa ak i
opasno, pozivati na ustavna jamstva i to je svima dobro poznato. U takvim dravama strogo
ograniena ustavna teorija obino razvija objanjenje kako je ustavno pravo skup naela, koja
se ne mogu izravno primjenjivati. Nadzor ustavnosti zakona ne postoji ili slui samo
potvrivanju odluka izvrne vlasti. Sve drave danas imaju ustav, ali ustavi autokracija slue u
prvom redu legitimiranju nedemokratskih politikih poredaka, na neki nain kao izlozi kojima
se pred svijetom prikriva nedemokratski znaaj reima.
Takvi su ustavi i danas brojni. Ustav moe sluiti kao pokrie stabilne autokracije. Ameriki
autor Brian Loveman naziva takav ustav ustavom tiranije to, kako smo ve naglasili
predstavlja contradictio in adjecto. Ta injenica naglaava vanost komparativnog pristupa,
pri kojem se ne ostaje samo na tekstovima ve se nastoje utvrditi djelatna pravila politikog
ivota u odreenoj zemlji ili zajednici. Nije mogue govoriti o kvalitetnom ustavnom tekstu, a
to vai i za zakonodavstvo, ako neki pravni dokument nema odraza na stvarne odnose izmeu
ljudi, a posebno odnose graana i vlasti. David S. Law i Mila Versteeg u lanku pod naslovom
Lani ustavi razvijaju metodologiju za znanstvenu prosudbu stupnja primijenjenosti
pojedinih ustavnih dokumenata, to jest razlikovanja ivih ustava od ustava fasada
neograniene vlasti.
III.
RAZVITAK USTAVNOSTI U SVIJETU
Bit pojma ustavnosti je u ograniavanju najvie vlasti u dravi. Zbog toga prvi dokumenti
ustavnog znaaja nastaju kao formalno jednostrani akti vladara, kojima oni jame odreena
prava svojim podanicima. Takav dokument je slavna engleska Magna Charta iz 1215. godine,
kojom Kralj nabraja preuzima niz obveza prema svojim barunima, te im priznaje pravo da
odbiju posluati njegove zapovijedi u krenju tih obeanja. Dakako, vladar je na takve ustupke
bio natjeran silom, a silom je pokuao opozvati svoja obeanja. To su korijeni kasnije tradicije
donoenja tako zvanih oktroiranih ustava, kojima suveren formalno jednostrano i
dobrovoljno dodjeljuje privilegije. U revolucionarno doba, u Engleskoj krajem 17. stoljea, a
u Francuskoj krajem 18. stoljea, ustavi dobivaju formalni oblik sporazuma izmeu Kralja i
narodnog predstavnitva. To su tako zvani ustavni paktovi kojima su uspostavljene europske
ustavne ili ograniene ustavne monarhije. Za razliku od toga, u kolonijama u Sjevernoj
Americi su u drugoj polovici 18. stoljea donoeni ustavni dokumenti koji su negirali
suverenitet engleskog Kralja. Ustav SAD iz 1787. godine donesen je i potvren voljom
naroda u dravama lanicama. Tako je nastala tradicija ustava kao akata naroda (puk, populus,
the people), to jest narodnih ustava.

13

1. Najstariji ustavi
Najstarijim pisanim ustavom smatra se Ustav Sjedinjenih Amerikih Drava donesen
1787. godine. Meutim, i u samim SAD tom su aktu prethodili ustavi drava koje su se
kasnije udruile u ameriku federaciju (Virginija 1776., Massachussets 1780.), dok
povjesniari ukazuju i na ranije povijesne dokumente ustavnog znaaja (Connecticut 1638). U
Europi, prvim se pisanim ustavima smatraju revolucionarni Ustav donesen 1791. godine u
Francuskoj, te Ustav Poljske iz 1791. godine. Nakon napoleonskih ratova, poetkom 19.
stoljea doneseni su ustavi panjolske iz 1812., Norveke iz 1814., vedske iz 1809., Belgije
iz 1831. godine.
Ustavi kao pisani dokumenti rezultat su ideja graanskih revolucija 18. stoljea, kao i
borbi i ratova uzrokovanih imperijalnim pokuajima irenja revolucije u Europi. Posebno su
vane ideje razvijene za vrijeme borbe za nezavisnost u Sjevernoj Americi, kao izraz
nastojanja da se ideje zbog kojih je podignuta revolucija i promjene koje su postignute, utvrde
i uine temeljem novog poretka u politikoj zajednici. Pisanim se ustavima nastojalo
uspostaviti novi tip drutvenog poretka, demokratsko dravno ustrojstvo utemeljeno na
shvaanju o uzajamnim pravima i dunostima nositelja vlasti i onih kojima se vlada. Ustavi su
imali stabilizirati takvo ustrojstvo, te omoguiti njegovo trajno odravanje i razvitak. Ideja
demokratskog ustava temelji se na uvjerenju kako rijei zapisane u sveani dokument mogu
utjecati na nain ponaanja nositelja vlasti u dravi, napisao je najpoznatiji istraiva novog
amerikog sustava, Alexis de Tocqueville (1805.-1859.).
Zbog toga su prvi ustavi utemeljeni na naelima koja izraavaju tadanje shvaanje
demokracije kao vladavine naroda:
- narodni suverenitet i politika prava;
- jednakost graana pred zakonom;
- jednaka jamstva i zatita sloboda i prava;
- dioba vlasti kao instrument njezina ograniavanja;
- predstavnitvo kao izvor mandata za obnaanje svih dravnih funkcija;
- izborno pravo;
- potivanje lokalnih sloboda.
Svako od tih naela ima svoje znaenje, i tumaenja tih naela kao i pravno ureivanje
njihove provedbe mijenjaju se povijesnim razvitkom, ali temeljna ideja ostaje jednaka svom
izvornom znaenju ustavne vladavine. Dokument koji ne vodi rauna o ograniavanju vlasti,
makar se nazivao ustavom, u svojoj biti to nije jer povjerava obnaanje vlasti pojedincu ili
skupini ljudi bez ikakvih ogranienja. Pojam ustav diktature ili ustav tiranije jest, kako
smo ve naglasili, contradictio in adjecto, jer istinski ustav je oduvijek namijenjen da ini
okvir demokratske vladavine.

14

2. Uspostavljanje ustavnog poretka

Ustavni izbor (constitutional choice) moemo odrediti kao proces kolektivnog odluivanja
na najvioj razini, putem kojeg graani u politikim zajednicama odluuju o svojim temeljnim
politikim opredjeljenjima, kao i o sustavu institucija pomou kojih e upravljati zajednikim
poslovima. Ovakvo odreenje pretpostavlja kao cilj ustavnog izbora, uspostavljanje
demokratske vladavine utemeljene na naelu vladavine prava.
Osnovna polazita teorije ustavnog izbora nalazimo u zbirci The Federalist. Alexandar
Hamilton (1757-1804) odredio je kao najvaniju svrhu novog amerikog Ustava priliku da se
ovjeanstvu pokae kako je mogue uspostaviti politike institucije zajednice na temelju
promiljanja i izbora (reflection and choice), umjesto vjeite zavisnosti u tom pogledu, o
sluajnosti i nasilju (accident and force).
Rijei promiljanje i izbor oigledno znae zahtjev za planiranjem politike arhitekture
zajednice na temelju ozbiljnog znanstvenog uvida u potrebe i opredjeljenja politike
zajednice, u iskustvo njezinih sastavnih dijelova i ispravne procjene njezine spremnosti i
mogunosti za prihvaanje institucionalnih i strukturalnih promjena koje donosi novi
vladavinski sustav. U slijedeoj reenici, Hamilton opominje na opasnosti postupanja na
temelju openitih intuitivnih oekivanja i odgovornost ustavotvoraca ako njihove odluke
budu utemeljene na pogrenim pretpostavkama, to moe znaiti nesreu za cijelo
ovjeanstvo.
U tom procesu, pisanje ustava i dokumenata ustavnog znaaja ini samo inicijalnu, strunu
fazu stvaranja ustavnih institucija, koje se naziva i ustavnim inenjerstvom. U procesu
implementacije, na temeljnim ustavnim odlukama imaju se zasnivati svakodnevne operativne
odluke nadlenih tijela i samih graana. Temeljne ili fundamentalne ustavne odluke rezultat
su obino velikih povijesnih dogaanja, kao to su referendumi ili ustavotvorne skuptine. U
literaturi moemo nai konstatacije o ustavnom trenutku u kojem se donosi kljuna ustavna
odluka. Meutim, ustavni izbor je proces u kojem te temeljne odluke valja potvrditi, a naela
odravati i razvijati putem niza provedbenih odluka.
Provedbene ili operativne ustavne odluke donose se kontinuirano u procesu primjene ustavnih
dokumenata, kroz djelovanje zakonodavnih i izvrnih tijela dravne vlasti, ustavnih i redovnih
sudova, postupanje politikih dunosnika, kao i graana u svakodnevnici. Rezultat interakcije
oba procesa moe, ali ne mora nuno biti ono to se naziva zbiljskim demokratskim
ustavom.
Evo kako zadau ustavotvoraca saima ugledni ameriki teoretiar ustavnog izbora Vincent
Ostrom:
Proces donoenja temeljnih ustavnih odluka (izbora izmeu moguih alternativa), korisno
je razlikovati od kolektivnih odluka i od operativnih odluka. Ustavnim izborom
uspostavlja se vlast, kao i ogranienja te vlasti s namjerom provedbe naspram onima koji
obavljaju vladavinske zakonodavne prerogative u drutvu. Ovlasti graana i pojedinaca
mogu se odrediti na nain kojim se ograniavaju ovlasti dunosnika, kao to ine deklaracije
sloboda i prava.

15

Koritenje prerogativima vlasti ima se podvrgnuti podjeli rada, to se obino vee uz diobu
vlasti. Te ovlasti, pak, mogu biti uvjetovane mogunosti veta, sukladno sustavu provjera i
ravnotea. Temeljna arhitektura ustrojstva vlasti ukljuuje i procedure utemeljene na
potenom pravnom postupanju, to olakava sporenje zainteresiranih strana, tako da se sukobi
meu njima rjeavaju uzajamno, na temelju zajednikog razumijevanja procesa.
Na ustavnoj razini, zadaa je ograniena na izbor pravila, bez procjenjivanja trokova,
osiguravanja opreme ili izbora osoblja za obavljanje posebnih zadaa. Kada se radi o
uspostavljanju ili mijenjanju pravila igre, primjena naela potenja otvara mogunost
postizanja opeg konsenzusa meu sudionicima igre. Zbog toga je za sudionike procesa
ustavnog izbora razborito teiti jednoglasnosti, premda bi formalno pravilo o jednoglasnosti u
odluivanju dovelo do ovlasti na veto svakom pojedincu.
Tenja konsenzusu oko temeljnih ustavnih solucija je, dakle, bitna makar nije preporuljivo
svakom sudioniku zajamiti pravo veta. Ali, niti najpaljivije i najljepe napisani ustavni
dokumenti, utemeljeni na suglasnosti o plemenitim idejama i iskustvima drugih, ne pruaju
puna jamstva da e djelovati onako kako su planirali i oekivali njihovi autori. Pogreke pri
ustavnom izboru, utemeljene na pogreno procjeni ustavnog trenutka i prevelikim
oekivanjima, mogu uzrokovati katastrofalne posljedice u pokuaju da budu nametnuti u
drutvu koje ih ne prihvaa. Iskustvo pokazuje da konanu rije u temeljnim ustavnim
pitanjima imaju graani, kao javnost i kao dunosnici u procesu implementacije ustava.
3. Ustavni trenutak i ustavni proces
Konstitucionalizam je pokuaj da se politikom tehnologijom spoji mo i pravednost
napisao je ameriki teoretiar Donald Lutz 2006.godine. Ustavi se donose u trenutku kada to
povijesne prilike zahtijevaju odnosno omoguavaju. Teorija govori o ustavnom trenutku. Do
stvaranje takvih prilika povijesno su dovodili nasilni prevrati i revolucije. Nakon velikih
nasilnih prevrata uspostavljaju se revolucionarne diktature a najee i revolucionarni teror.
Takve prilike ne pogoduju ostvarivanju ciljeva revolucija (koji se u moderno doba nikada ne
izraavaju kao 'uspostavljanje nove dinastije'), niti razvitku demokratskih reima, ve obino
vode uspostavljanju dugotrajnih, ponekad i nasljednih autokracija.
Kao ideal konstitucionalizma zbog toga krajem 20. stoljea javlja se ideja ustavne
revolucije, kao dubokog drutvenog prevrata gospodarskog, politikog i pravnog sustava,
koji ima biti uinjen ustavnim i zakonskim sredstvima. Meutim, kako smo ve naglasili, ni
najbolje napisani ustavi se nee sami provesti u praksi. Zbog toga, nakon donoenja ustava
nastupa dugotrajni proces provedbe. Nakon to je krajem 90-ih godina u veini 'novih
demokracija' uspostavljen novi formalno pravni ustavni poredak, zapoeo je proces koji se
uobiajeno naziva tranzicijom (prijelazom) prema demokraciji. Tijekom dva desetljea
pokazalo se kako je taj 'prijelaz' mnogo tei i dugotrajniji nego to se oekivalo, ne samo zbog
problema s kojima se suoavaju 'tranzicijske zemlje', nego i zbog toga to sami uzorni sustavi
zrele demokracije prolaze kroz promjene i krize koje na podruju ustavnosti izazivaju
neoekivane rezultate. Rat protiv terorizma izmijenio je poglede na zatitu ljudskih prava i
sloboda u vodeim zemljama liberalne demokracije. Pokazalo se kako ratne prilike mijenjaju
naizgled vrsto etablirana naela, te napredak na polju ljudskih prava nije ireverzibilan.
Gospodarska kriza dovela je u pitanje temeljne postavke teorije trine deregulacije koje su

16

dominirale od 80-ih godina 20. stoljea, kao i sam ustavni koncept socijalne drave. Postavlja
se pitanje prilagodbe ustavnih institucija novim prilikama, uz ouvanje temeljnih ustavnih
naela kao to su ograniena vlast, ljudsko dostojanstvo i vladavina prava, te osnovni elementi
socijalne solidarnosti.
Ideja ustavne revolucije nastala je na zasadama teorije ustavnog izbora i teorije ustavnog
inenjerstva kao njezina derivacija. Ideja je jednostavna i povijesno opravdana. To je elja da
se trajne bitne i korijenite promjene provedu i odravaju bez nasilja i nesrea koje prate
socijalne revolucije. Nae je miljenje kako povijesno iskustvo ukazuje da ideju revolucije ne
treba mijeati s idejom ustavnosti. Revolucije ne rezultiraju uspostavljanjem pravnog poretka.
Dapae, kako je dobro pokazao proces tranzicije u svim postkomunistikim zemljama,
ukljuujui Hrvatsku, ispravljanje povijesnih nepravdi uvijek otvara nova i nova pitanja koja
prijete stabilnosti pravnog poretka. Dobar primjer predstavlja norma novog stavka 4. lanka
31. Ustava RH, uvedenog 2010. godine, kojom se retroaktivno ukida zastara za odreene
kategorije imovinskih kaznenih djela poinjenih u vrijeme pretvorbe i privatizacije i drugim
situacijama. Ta norma, koja tei ispravljanju tekih povijesnih nepravdi novijeg doba, kada su
jedni graani ratovali za svoju dravu dok su drugi pljakali njezina bogatstva, tek treba proi
provjeru pred Europskim sudom za ljudska prava.
Teorija ustavnog izbora izuava proces donoenja temeljnih odluka o ustavnom poretku o
emu odluuje narod u odreenom 'ustavnom trenutku'. U odnosu na temeljni ustavni izbor,
ustavno inenjerstvo treba shvatiti kao teoriju provedbe. Ideja da se ustav formulira kao
strateki plan kojim se ima dugorono usmjeravati odrivi drutveni razvitak, pojavljivala se u
prijelomnim povijesnim razdobljima i imala je u pojedinim povijesnim trenucima veliki
utjecaj. Radi se o dugorono usmjerenoj teoriji, prema kojoj svjesno planiranje politikih
institucija predstavlja jedinu moguu alternativu 'nasilju i sluajnosti' koji povijesno
dominiraju razdobljima 'ustavnih trenutaka', a nakon kojih bi u svakom sluaju morao
uslijediti miran ustavni proces.
O pitanju kako kontrolirati i usmjeravati razvitak politikih sustava, koji su trajno u tranziciji,
a vrlo esto u stanju krize pri emu prijeti i regresija u ranije stanje, postoji ogroman broj
studija i koristi se vrlo razliita terminologija. Teorija o znanstvenom graenju
institucionalnog sustava razvijala se pod razliitim nazivima: ustavna arhitektura, ustavno
graditeljstvo, pa ak i ustavni dizajn s naglaskom na fine tuning. Odluio sam se za klasini
termin 'ustavno inenjerstvo'. Razlog je na prvom mjestu taj to mi se ini kako o
institucionalnom fine tuningu moemo doista govoriti samo u teoriji, bez uzimanja u obzir
posebnosti pojedinih podruja i povijesnih tradicija, o emu u zakljuku ovog rada. G. Sartori
objanjavajui termin 'ustavno inenjerstvo' naglaava znaajke ustava kao stroja kojem
pogonsko gorivo daje ljudska akcija, koji dakle mora sadravati sustav motivacije, putem
nagrada li kazni, za djelovanje u odreenom smjeru.
4. Pregled velikih ustavnih sustava
Neki zapadni pisci, vie zbog razloga originalne sistematizacije, u tradiciji Alexisa de
Tocqueville-a (1805-1859) ukazuju kako postoje tri temeljna imbenika prilikom ustavnog
17

izbora, donoenja temeljne odluke o uspostavi ustavnog poretka: sluajnost, nasilje i ustavni
izbor.
Sluajnost ovdje znai posebne zemljopisne, povijesne, kulturne, i druge okolnosti koje
su odredile ustavni razvitak neke zemlje. Nasilje, pak, znai unutarnje revolucionarne
dogaaje, ili pak vanjski napadaj, kojima je manu militari nametnut odreeni ustav. Ustavni
izbor pak znai svjesno stvaranje i ureenje sustava institucija koji e usmjeravati politiki
razvitak u smjeru ustavne vladavine. Kao vrlo pojednostavnjeni primjer prevage prvog naina
uzimala se u klasinoj literaturi Velika Britanija, za drugi Francuska, a za trei Sjedinjene
Amerike Drave. U duhu te tradicije, ovdje ukratko prikazujemo ustavni razvitak tih
zemalja, uz upozorene kako je uvijek na djelu odreena kombinacija tih imbenika.
Odmah valja naglasiti kako je takvo razlikovanje namijenjeno kolskom primjeru i vie
odraava stavove literature nego stvarne procese. U razvitku sve tri velike demokracije
okolnosti, nasilje i ustavni izbor, isprepleteni su u razliitim povijesnim razdobljima. U
mnogim zemljama tek su ratom stvoreni uvjeti za razvoj demokracije. No, ipak klasini su
pisci ukazivali kako je kod jednih prevladavao jedan, a kod drugih drugi nain razvitka
ustavnih institucija. Posebno je to prisutno u amerikoj teoriji s obzirom na veliki utjecaj
amerikih ideja i amerike ustavnosti u svijetu. Suvremeno razdoblje velikih ustavnih
tranzicija u Europi i svijetu pokazuje sloenost tog razvoja. Zbog toga prikazujemo vaan
primjer razvoja ustavnosti SR Njemake kao jedne od vodeih zemalja Europske Unije koja je
sam prola kroz dvije tranzicije ka demokraciji i vladavini prava, prvu pedesetih, a drugu
nakon ujedinjenja devedesetih godina 20. stoljea.

5. Ustav SJEDINJENIH AMERIKIH DRAVA

1) Deklaracija nezavisnosti 1776.
Trinaest amerikih kolonija na istonoj obali Sjeverne Amerike izborilo je svoju
nezavisnost od britanske Krune revolucionarnim ratom za nezavisnost 1775.-1783. godine.
Nezadovoljne svojim gospodarskim poloajem i nastojanjem kralja Georga III. da kolonije
zadri u podreenom poloaju, stacioniranjem vojske koju su one morale izdravati, kolonije
su sazvale II. Kontinentalni kongres koji je 4. srpnja 1776. godine usvojio Deklaraciju
nezavisnosti. Deklaracija se temelji na shvaanju prirodnog prava kao temeljnog prava na
pobunu protiv nepravedne vlasti, te odcjepljenje od drave koja kri prirodna ljudska prava.
Autor Deklaracije nezavisnosti, Thomas Jefferson (1743-1826), zapisao je u njenom
uvodu:
Mi drimo samorazumljivim slijedee injenice: svi su ljudi stvoreni jednakima i
obdareni od svojeg Tvorca odreenim neotuivim pravima, meu kojima su ivot,
sloboda i potraga za sreom.
U cilju ouvanja tih prava uspostavlja meu ljudima vlast koja izvodi svoje opravdane
ovlasti iz suglasnosti onih kojima vlada.
Kad god bilo koji oblik vlasti postane razoran za te ciljeve, tada je pravo naroda

18

izmijeniti je ili napustiti, te uspostaviti novu vlast, zasnivajui njene temelje na takvim
naelima, i ustrojavajui njenu mo u takvom obliku, kakav im izgleda najprikladnijim za
ozbiljenje njihove sigurnosti i sree.
Razbor nam zaista nalae ne mijenjati zadugo ustanovljene vlasti zbog slabih i prolaznih
razloga; i sukladno tome cijelo nam je iskustvo pokazalo kako je ovjeanstvo sklonije patiti
sve dok su zla trpljiva, nego se usuditi napustiti oblike na koje su naviknuti. Ali kad dugaki
tijek povreda i otimaina, poduzimanih uvijek s istim ciljem, pokae namjeru podvri ih
potpunoj samovlasti, njihovo je pravo i dunost zbaciti takvu vlast i ustanoviti nove uvare
svoje budue sigurnosti.
Argumentirajui svoju odluku donositelji Deklaracije, smatrajui kako su zbog dunog
tovanja obvezni razloge svoje odluke objasniti ovjeanstvu, u sljedeih 27 paragrafa navode
sve nepravde i krenja sloboda i prava koja je poinio britanski kralj i njegovi ministri, tako
da je uspostavljanje nove vlasti postalo nunim.
Nakon donoenja Deklaracije nezavisnosti, drave - kolonije su poele donositi svoje
ustave, uspostavljajui pravo glasa i jamei druga prava i slobode, te republikanski oblik
vladavine. Pennsylvania je svoj Ustav donijela 1776., a slijedile su druge drave. Ustav
drave Massachusetts iz 1780. ocjenjuje se kao osobito radikalan s motrita jamstava prava i
sloboda graana.
2) Prijelazno razdoblje: Konfederacija
Kongres je odmah zatim pristupio izradi nacrta temeljnog akta konfederacije, koji je
usvojen jo u tijeku rata, u studenom 1777. godine, te zatraena ratifikacija od drava. lanci
o konfederaciji i trajnoj uniji stupili su na snagu 1781. godine, kao meudravni ugovor o
prijateljskom savezu suverenih drava. Zajedniko tijelo saveza je konfederalni Kongres u
koji svaka drava alje svoju delegaciju, i svaka ima po jedan glas bez obzira na veliinu i
broj stanovnika. Delegacije drava vezane su imperativnim (obvezujuim) mandatom, to
znai da ne mogu odluivati u svoje ime, ve iskljuivo prema naputcima svoje drave.
Drave same ureuju poloaj svojih zastupnika, nain njihova izbora, broj lanova, opoziv,
itd. Kongres bira Odbor drava kojeg ini iz svake drave po jedan zastupnik, koji obavlja
poslove kad Kongres nije u zasjedanju. O najvanijim pitanjima Kongres je odluivao
dvotreinskom veinom glasova svih drava. Odluke obvezuju drave, ali ne i njihove
graane. Savez, kao i svaka od drava, imaju pravo istupati u meunarodnim odnosima.
lanci o konfederaciji usvojeni su, i mogli su se mijenjati samo jednoglasnom odlukom
svih drava lanica. Drave imaju i pravo istupiti iz konfederacije.
3) Ustavna konvencija u Philadelphiji
U poslijeratnoj krizi i tekim prilikama koje su nastale, voe revolucije, posebice oni iz
industrijski i trgovaki orijentiranih sjevernih drava, smatrali su da bi osnivanjem vre
unije, bio omoguen bri gospodarski razvitak i prosperitet. U svibnju 1787. sastala se u
Philadelphiji ustavna konvencija, koja je zasjedala etiri mjeseca, da bi u rujnu iste godine
usvojila ustavni tekst i poslala ga na potvrdu ustavnim konventima drava lanica
konfederacije. Za stupanje Ustava na snagu zahtijevala se potvrda dvije treine drava
lanica, to jest 9 od 13 drava. Ratifikacija je zavrena u roku od 10 mjeseci i Ustav je stupio
19

na snagu 1789. godine.

Konvenciju je inilo pedesetak lanova, veinom posjednika ali ne osobito bogatih i po
miljenju mnogih pisaca najobrazovanijih ljudi svoga vremena (meu njima je bilo 34
pravnika). Neki od istaknutih voa revolucije nisu sudjelovali, poput Thomasa Jeffersona i
Johna Adamsa, a neki su napustili konvenciju jer su se protivili koncepciji ustava. Konaan
tekst Nacrta potpisalo je 37 sudionika konvencije. Rasprave su bile veoma zaotrene, zbog
ega se strogo uvala tajnost, pa nije voen niti zapisnik. Ali, pragmatini duh sudionika
omoguio je da u spornim pitanjima budu postignuti kompromisi, meu kojima su neki pravi
izumi u povijesti politike misli. Najistaknutiji autori, ve spomenuti James Madison i
Alexander Hamilton, te John Jay (1745-1829), obrazloili su ciljeve i koncepciju Ustava u
osamdesetak lanaka objavljenih prvo u novinama, a kasnije skupljenih u poznatu zbirku pod
naslovom The Federalist.
Dva su pitanja dominirala Konvencijom: pitanje nadzora i ograniavanja politike
vlasti, te pitanje ureenja odnosa meu dravama lanicama saveza. Odgovori koji su
ponueni ustavom bili su veoma razraena dioba vlasti, sudbeni nadzor nad zakonodavnom i
izvrnom granom vlasti, federalizam, i lokalna samouprava.
4) Nepovjerenje prema nositeljima vlasti: provjere i ravnotee (checks and balances)
Utemeljitelji su polazili od naelnog nepovjerenja prema svakoj vlasti i njezinim
nositeljima, jer su smatrali kako svaka vlast povjerena da bi se unaprijedila javna dobrobit
moe biti koritena na pogrean nain ili pak izravno zloupotrebljena. Ono to ih posebno
istie meu mnogim drugim ustavotvorcima jest injenica to su smatrali kako ni sebi samima
ne mogu bez ograde vjerovati kad se radi o odluivanju o svojim interesima nasuprot
interesima drugih. Evo kako je James Madison obrazloio bit problema uspostave pravnog
poretka:
Kada bi ljudi bili aneli, tada ne bi trebala postojati nikakva vlast. Kada bi aneli vladali
ljudima, ne bi trebalo nikakve, ni vanjske niti unutarnje kontrole. A pri uspostavljanju sustava
vladavine koju imaju vriti ljudi nad ljudima, najvei problem lei u sljedeem: prvo moramo
omoguiti vladi da kontrolira one kojima vlada, a zatim je obvezati da kontrolira samu
sebe.
Koncentracija sve vlasti u istim rukama, bilo jednoga, bilo nekolicine, bilo mnogih, bez
obzira na to je li nasljedna, samo-imenovana ili izborna, vodi tiraniji. Zbog toga ambicija
pojedinaca treba biti tako usmjerena da se suprotstavlja ambicijama drugih, a razliite
urede, to jest vladavinske institucije, treba razdijeliti, i tako urediti da svaki moe biti
provjera i konica drugome, kako bi privatni interes mogao postati zatitnikom javnog
prava. Rijeima Thomasa Jeffersona: "Slobodna se vlada zasniva na nepovjerenju, a ne na
povjerenju; ograniene sustave ne odreuje povjerenje, ve nepovjerenje; sputani time
obvezni smo koristiti sredstva vlasti... u skladu s time na je Ustav utvrdio granice do kojih, i
ne dalje, moe ii nae povjerenje... u pitanjima moi nema se vie to sluati o vjeri ovjeka,
ve ga lancima Ustava sputati da ne ini zlo."
5) Jedinstvo uz samostalnost dijelova: federalizam
Raspravama na Konvenciji, i kasnije oko pitanja ratifikacije ustavnog teksta, dominirala
20

su sukobljavanja federalista, pristaa jaanja sredinje vlasti i antifederalista, koji su se

zalagali za uvanje prava drava kao uporita slobode. Te su rasprave bile uvjetovane
razliitim interesima velikih i malih drava. Velike su drave nastojale osigurati jaku sredinju
vlast federacije nacrtom koji je podnijela drava Virginija, a manje su podupirale
konfederalistiki prijedlog kojeg je podnio New Jersey. Nakon dugih i ogorenih rasprava,
postignut je Veliki kompromis na prijedlog drave Connecticut, iji je rezultat dvodomna
struktura zakonodavnog tijela: Zastupniki dom (House of Represntatives), u koji graani
neposredno biraju zastupnike u svojim izbornim okruzima, razmjerno broju biraa, tako da su
u njemu vee drave jae zastupljene, te Senat u koji zakonodavno tijelo svake drave lanice
upuuje po dva senatora. Uz Ustavom obavljenu podjelu nadlenosti izmeu drava i
federalnih tijela, time je nastao klasini ustavni model ustrojstva federativne drave. Time
su izvorno pomireni interesi velikih i malih drava, ali su izbjegnuta najzaotrenija pitanja,
kao to je pitanje ropstva, pa su problemi odnosa meu dravama dominirali amerikom
politikom tijekom 19. stoljea, te kulminirali odcjepljenjem junih drava i graanskim ratom
1861.-1865. godine.
6) Trajnost ustava
Najtrajniji ustav na svijetu veoma je kratak, ima sedam duih lanaka, zapravo odjeljaka,
te do danas 27 ustavnih amandmana (27. amandman stupio je na snagu 1992. godine), koji
kako je izraunano ukupno sadre 85 odredbi ili pravila. To je temelj dugotrajnosti Ustava, jer
omoguuje prilagodbe promijenjenim drutvenim prilikama, to ini Vrhovni sud SAD svojim
tumaenjima koja daje pri obavljanju funkcije nadzora ustavnosti zakona., pa ga neki zbog
toga nazivaju i permanentnom ustavnom konvencijom. Tako se jurisprudencijom znaenje
pojedinih ustavnih naela prilagoava zahtjevima demokratskog razvitka. Primjerice,
nedvojbeno je da Utemeljitelji, polazei od shvaanja kako su svi ljudi jednaki, nisu imali na
umu ene i robove. Tek postupno prevladalo je shvaanje kako se naelo jednakosti odnosi i
na njih, postupno uneseno u ustavne odredbe, da bi borba za njegovo ozbiljenje trajala do
dananjeg dana. Na taj nain je omogueno da Ustav, donesen u zemlji koja je imala neto
manje od etiri milijuna stanovnika, uspjeno slui kao temelj ustavne vladavine u danas
gospodarski, politiki i vojno najjaoj dravi svijeta.
7) Pitanje demokratinosti
O demokratskom znaenju amerikog Ustava vodila se godinama rasprava meu
teoretiarima, koji su razliito tumaili njegovo progresivno znaenje. Prevladava tumaenje
da je, zbog cjelokupnog spleta okolnosti u kojima se odvijala amerika borba za nezavisnost
ovdje - za razliku od Francuske - prevladala umjerena orijentacija ljudi koji su se zalagali za
institucionalizaciju politikog poretka i zaustavljanje pokuaja da se ona radikalizira na
osnovi egalitaristikih, odnosno jakobinskih htijenja. Zbog toga su ameriku revoluciju
nazvali revolucijom trezvenih oekivanja.
No, ima i drukijih miljenja. Tako Georges Burdeau, francuski pisac iz polovice 20.
stoljea, dri da je ameriki Ustav, gledano samo sa stajalita njegovih odredaba, mogao biti
temelj i za nedemokratski smjer razvitka: On je djelo protivnika demokracije, kao i njezinih
pristaa razoaranih nasiljima i neredima kojih su bili svjedoci, kae Burdeau. Meutim,
nastavlja dalje, ameriko drutvo bilo je po svojoj prirodi, ljudima, gotovo neogranienim

21

mogunostima irenja i gospodarskog razvitka, toliko demokratsko da su i nedemokratske

institucije (jaka izvrna vlast, filtriranje narodne volje kroz Senat, ogranienje prava veine da
bi se zatitila manjina) pretvorene u svoju suprotnost.
Burdeau se ovdje oigledno oslanja na djelo Alexisa de Tocquevillea (1805.-1859.), koji
je u svojoj poznatoj knjizi Demokracija u Americi dao u ono vrijeme moda najtemeljitiji
prikaz politikog ustrojstva amerikog drutva, objanjavajui njegov demokratski duh
demokratskim institucijama i nainom postupanja u politikim pitanjima to su se razvile u
lokalnim zajednicama i time promijenile znaenje sredinjih ustavnih institucija. Alexis de
Tocqueville, u svojoj ralambi specifinih imbenika koji su omoguili uspostavljanje novog
oblika politikog poretka, utemeljenog na republikanizmu, istie primarnu vanost tri takva
imbenika: prvo, posebne okolnosti u koje je Providnost smjestila ameriki narod, to jest
zemljopisni poloaj drave; drugo, Ustav i zakone, te, tree, obiaje srca i uma zajednike
naseljenicima (lat. mora), to oigledno, rjenikom suvremenih politikih znanosti, oznaava
politiku kulturu. Specifina kombinacija ova tri imbenika omoguila je odravanje i
razvitak novog demokratskog politikog sustava. Ustavi i zakonodavstvo ine samo dio
cjeline, dok znaenje pojedinih imbenika nije bilo do kraja jasno niti samom Tocqueville-u,
tako da je na pojedinim mjestima u svojoj knjizi davao prednost zakonodavstvu, na drugim
pak politikoj kulturi.
Drugo veoma poznato djelo je Gospodarsko tumaenje Ustava SAD Charlesa A.
Bearda, objavljeno 1913. godine, gdje je postavljena teza kako je Ustav bio djelo poslovnih
ljudi, trgovaca i robovlasnika, koji su ga nainili da bi zatitili svoje interese. Beard je time
izazvao dugaku raspravu, koja se dugo odraavala u literaturi, sve do dananjih dana kada su
pitanja gospodarske moi i dominacije ponovno u sreditu pozornosti nakon dravne
intervencije radi spreavanja sloma gospodarskog sustava 2008. godine.
S druge strane, tumailo se kako je ameriki Ustav jedan od najveih izuma na podruju
pravne i politike teorije u povijesti. Tako je William Ewart Gladstone (1809.-1898.), poznati
britanski dravnik, napisao: Ako je britanski ustav najsuptilnije djelo koje je postupno
nastajalo tijekom napredovanja povijesti, ameriki je Ustav najudesnije djelo to su ga ikad u
jednom trenutku stvorili moral i naum ljudi.
Istina je da su utemeljitelji amerikog Ustava veliku pozornost posvetili izuavanju
politike povijesti Europe, i da su, kao to pokazuju u zbirci Federalist, bili upravo
opsjednuti pitanjem kako izbjei europsku sudbinu viestoljetnih ratovanja i osiguraju
Sjevernoj Americi sve prednosti otoka, vane sa stajalita obrane, kakve uiva Engleska, uz
mogunost koritenja razvojnih gospodarskih potencijala golemog kontinenta.
8) Utjecaj Ustava na demokratski razvitak Sjedinjenih amerikih drava
Bitno pitanje koje i danas postavljaju Amerikanci glasi: Imamo li mi demokratski ustav
zato to smo slobodan narod, ili pak obratno, slobodan smo narod zbog toga to imamo
demokratski Ustav?. Kao temeljno pitanje pravne sociologije i politike socijalne
psihologije, ono postavlja pitanje politike kulture, te je bitno i za druge ustavne sustave.
Dugo je vremena u amerikoj politologiji prevladavalo podcjenjivanje znaenja ustavnih
institucija kao takvih, i orijentacija behaviorista na prouavanje zbiljskih politikih procesa.

22

Za takvu je orijentaciju zasluan Woodrow Wilson (1856.-1924.) (predsjednik SAD u doba I.

svjetskog rata), koji se kao mladi profesor Ustavnog prava, zalagao za prouavanje zbiljskih
odnosa moi nasuprot ustavnim krasotama (niceties of the Constitution) koje, po njegovu
shvaanju, za te odnose nisu bitne, nego ih samo zamagljuju.
Rasprava je posebice oivjela osamdesetih godina 20. stoljea, kad su odravani brojni
znanstveni skupovi, i objavljen golem broj novih knjiga, posveenih proslavi dvjestote
obljetnice amerikog Ustava. U tim se raspravama ponovno velika pozornost pridaje ustavnim
institucijama i naputa prijanji negatorski stav prema Ustavu, tako da se doista moe govoriti
o novom institucionalnom pristupu u amerikoj politologiji. kola nove institucionalne
analize, kola ustavnog izbora (constitutional choice) i ustavne politike ekonomije, te iri
znanstveni smjer javnog izbora (public choice), smjerovi su koji danas dominiraju
humanistikim znanostima u Americi. Zajedniko im je to institucije, a u njihovu sklopu i
ustavna pravila, smatraju temeljem odranja i napretka modernih drutava. Prinosi tih
posebnih grana znanosti od velike su vanosti za razumijevanje pretpostavki i ogranienja
djelovanja ustavnih institucija u suvremenim prilikama i u posebnim uvjetima pojedinih
zemalja.
Po naem miljenju, sustav provjera i ravnotea meu nositeljima vlasti ostaje najvaniji
doprinos ustavnopravnoj teoriji kao jedino relativno djelotvorno sredstvo nunog nadzora nad
vlau. Pitanje je kako ouvati temeljna ustavna naela u promijenjenim okolnostima.
9. Utjecaj Ustava SAD na razvitak ustavnosti u svijetu
Drugo je pitanje nesumnjivo ogromnog utjecaja amerikog Ustava na razvoj
ustavnosti u suvremenom svijetu. Ovdje je potrebno naglasiti kako taj utjecaj valja ispravno
protumaiti i razumjeti, Ne radi se o pozivu na puko kopiranje amerikih ustavnih rjeenja i
institucija, nego o pozivu na uenje iz pristupa amerikih ustavotvoraca njihovoj zadai.
Tako je jo Tocqueville napisao: Pogledajmo Ameriku, ne zbog toga da bismo servilno
preslikali institucije koje je ona uspostavila, nego kako bismo dobili jasniji uvid o obliku
politike zajednice koja bi bila najbolja za nas; pogledajmo tamo manje da bismo nali
primjere a vie savjete; posudimo od njezinih naela, a ne iz detalja njezinih zakona ... naela
na kojima se zasniva ameriki Ustav, naela poretka, ravnotee vlasti, istinske slobode,
dubokog i iskrenog potovanja prava, nuno su potrebna svakoj republici i imaju biti
zajednika svima, pa se moe unaprijed kazati kako e tamo gdje ih ne nalazimo, republika
ubrzo prestati postojati.
Slino, ugledni suvremeni politiki sociolog Ralph Dahrendorf u svoj knjizi Razmatranja
o revoluciji u Europi iz 1990. godine, zakljuuje: Kao udbenik liberalne demokracije
Federalist je nenadmaen. Takoer, mnogo se moe nauiti iz praktinog iskustva amerike
nezavisnosti i slobode i ureenja Ustava koji traje due od dvjesta godina. Alexander
Hamilton daje mnogo korisnije savjete o vladavini prava, a James Madison o civilnom
drutvu (i o mnogim drugim predmetima) od veine, ako ne i svih suvremenih autora.
Upravo ameriko iskustvo djelovanja institucionalnih sustava jamstava sloboda i prava u
stanju dugotrajnog rata protiv terorizma zapoetog napadima od 11. rujna 2001. godine
dramatino ukazuje na vanost ustavnih naela za ouvanje sustava vladavine prava.

23

6. Britanski ustav
1) Tradicija nepisanog ustava
Iako Britanija jo ni danas nema ustav, kao jedinstven, sveano donesen dokument
nadzakonske pravne snage, povijesno joj nedvojbeno pripada prednost u razvitku ustavnosti i
ustavne vladavine. No odmah treba kazati kako je na djelu permanentno reformiranje
britanskog ustavnog i pravnog sustava, zapoeto jo pristupanjem Vijeu Europe i europskim
zajednicama 1973. godine.
Posljednjih godina Britanci sve intenzivnije raspravljaju o pitanjima ustavne reforme. U
sreditu pozornosti nalaze se pitanja: donoenja pisanog ustava i pisane povelje ustavnih
jamstava sloboda i prava ovjeka i graanina, osobito zaotrena pristupanjem Velike Britanije
Europskoj konvenciji za zatitu prava ovjeka iz 1950. godine; poloaja suverena i sudbine
monarhije; mogueg ukidanja, odnosno reforme Doma lordova, reforme izbornog sustava, te
regionalne autonomije povijesnih pokrajina Ujedinjenog kraljevstva, kotske, Walesa i
Sjeverne Irske. Znakovit zahvat u ustavni sustav uinjen je polovicom 1997. godine, kad je
tzv. devolucijom, prijenosom ovlasti s Parlamenta, ojaana kotska autonomija i
uspostavljena kotska regionalna skuptina. Na poetku svog mandata Laburistika vlada g.
Tony Blaira objavila je da, oslanjajui se na svoju znakovitu veinu u Donjem domu,
priprema i druge znakovite zahvate u ustavni sustav, ali su radikalna obeanja reformi,
sukladno tradiciji do sada zavrile samo umjerenim reformama. Reformu izbornog sustava
obeava i koalicijska vlada premijera Davida Camerona, formirana 2010. godine.
Na podruju pravnog sustava posebno je vano usvajanje Zakona o ljudskim pravima
1998. godine, Zakon o ustavnoj reformi 2005. godine kojom je uvedena institucija Vrhovnog
suda i predsjednika Vrhovnog suda. 2010. godine usvojen je zakon o reformi javne uprave, a
2011. godine dva zakona o reformi izbornog sustava. Takoer se sve vie uvodi referendum
kao nain odluivanja o pitanjima ustavne reforme. Dugo vremena provodi politika
'devolucije', prenoenja ovlasti na tijela povijesnih zemalja Ujedinjenog kraljevstva. Ustavni
sustav Velike Britanije u ubrzanom je procesu promjena i prilagodbe, pa ak i povijesnih
promjena ustrojstva. U kotskom je Parlamentu donesena odluka o odravanju referenduma o
samostalnosti kotska u proljee 2014. godine.
Velika Britanija, dakle, povijesno nema pisani ustav u formalnom smislu, ali ima zbiljski
ustav, koji utvruje sustav vlasti i dravnih tijela, te ureuje odnose izmeu razliitih
dravnih vlasti, meusobno kao i prema obinim graanima (Kenneth C. Wheare). Razvoj
britanske ustavnosti donio je nz temeljnih naela na kojima se temelji suvremena teorija i
praksa ustavnosti, od kojih su najvanija: naelo vladavine prava, parlamentarna vladavina,
zatita ljudskih prava i temeljnih sloboda i nezavisno sudstvo.
Zbog toga je na prikaz usmjeren na povijesni razvitak, kao izuzetno vaan primjer
stvaranja, razvoja i odravanja temeljnih ustavnih institucija i naela, koja su postala
opeprihvaenim u Europi, a ne na izlaganje dananjeg stanja britanske ustavnosti.
2) Vlast u granicama prava (rule of law)
U Engleskoj se jo u 12. stoljeu smatralo da se vladar mora pokoravati Bogu i zakonima,

24

koje je u to vrijeme istina sam donosio. Ta je vladareva obveza potvrena Velikom poveljom
slobotina (Magna Carta Libertatum) iz 1215. godine, koja utvruje vladareve obveze
prema zemaljskim barunima, te im priznaje pravo na pobunu ako bi preuzete obveze bile
prekrene. Pokuaj Kralja da ve slijedee godine silom skri otpor visokog plemstva zavrio
je ponovnim porazom, nakon ega se naelo smatralo uspostavljenim.
Temeljna institucija borbe protiv kraljevskog apsolutizma stoljeima je bio Parlament,
koji se razvio iz plemikog Velikog vijea (Magnum Concilium). Ve u 13. stoljeu u njega
su pozivani i predstavnici obinih graana (commoners). 1295. godine sazvan je Ogledni
parlament (Model Parliament), u kojem sudjeluju, uz plemie i crkvene dostojanstvenike i
graani, pa zbog toga ima dvodomnu strukturu: Dom lordova (House of Lords) i Donji dom
(House of Commons). Svrha sazivanja Parlamenta, i temeljni zahtjevi njegovih lanova,
izraavaju se formulom po kojoj se ne mogu uvoditi nikakvi porezi ili druga davanja, bez
pristanka obveznika danog preko njihovih predstavnika (No taxation without representation).
Pristanak podanika smatrao se ve u to vrijeme najboljim nainom stjecanja i odravanja
legitimiteta vlasti.
U razdoblju dramatinih revolucionarnih sukoba izmeu Kralja i Parlamenta polovicom
17. stoljea uinjen je, pod vojnom diktaturom Lorda protektora Olivera Cromwella (15991658), pokuaj donoenja cjelovitog ustava (Instrument of Government), kako bi se stanje
nakon graanskog rata stabiliziralo, ali on nikad nije proveden. Godine 1688. revolucionarno
razdoblje je zavreno restauracijom monarhije, koju Englezi nazivaju Slavnom revolucijom.
Od toga doba Englezi nikad nisu ponovno pokuali revolucionarnim prevratom uvesti u
cijelosti novi ustavni sustav. Umjesto toga, oni su se odluili za polagano i postupno
razvijanje ustavnih institucija, uz tovanje svoje tradicije i izbjegavanje bilo kakvog
oponaanja tuih uzora. Dobar primjer je trajna rasprava o mogunosti ukidanja Doma
lordova koji doista jo od Zakona o parlamentu iz 1911. godine nema nikakve znakovitije
politike uloge, pa ipak uvijek prevladava stajalite kako je on dio tradicije koju valja uvati i
njegovati i za to platiti odreenu cijenu. Prava sudjelovanja u donoenju zakonodavstva
postupno se smanjuju do dananjih dana. Tek 2005. godine Dom je, uspostavljanjem
Vrhovnog suda, lien svoje funkcije najvieg suda u dravi.
3) Parlamentarizam i odgovorna vlada
Velika Britanija s ponosom nosi nadimak majka parlamentarizma. Zaista, njezin je postupni
razvitak sluio kao primjer velikim teoretiarima 18. stoljea.
Tijekom 18. stoljea uspostavljena je ravnotea izmeu monarhijske vlasti i Parlamenta,
u kojoj praksom nestaje vladarevo pravo zakonodavne sankcije; pojavio se Kabinet kao skup
vladarevih pomonika - ministara; te prvi i inicijalni oblici preuzimanja politike
odgovornosti Prvog ministra i njegovog Kabineta pred Parlamentom, za odluke koje donose u
ime vladara. Postupno se uspostavlja i jaa nezavisnost sudbene vlasti. Dio tih promjena
utvren je zakonima koje je donio Parlament, a vei dio oblikovan je kao ustavni obiaji konvencije, ili pak kroz pravorijeke sudova. Najvanija ustavna konvencija, formalno i danas
na snazi, je naelo parlamentarne supremacije, po kojoj je vlast Parlamenta kao predstavnitva
graana neograniena. Dakako, u pitanju je pravna fikcija, jer tu pretpostavljenu suvrenost
parlamenta ograniavaju ustavne konvencije, kao i temeljni zakonski akti.
25

Tijekom 19. stoljea, nizom reformi izbornog zakonodavstva (1832., 1867.) proirena je
izborna osnova Donjeg doma postupnim irenjem birakog prava i uspostavljen sustav
predstavnike vlade, a izvrna vlast, formalno i danas u rukama vladara, zbiljski prelazi na
izabrani i odgovorni Kabinet.
4) Izvori britanskog ustavnog prava
Britanski ustav, kao sustav pravila, tradicionalno se izvodio iz etiri izvora:
(1)zakoni Parlamenta;
(2)jurisprudencija sudova;
(3)parlamentarni obiaji i pravila;
(4)ustavni obiaji (konvencije), i tumaenja znanstvenih autoriteta na podruju ustavnog
prava.
Danas neizostavno treba spomenuti i
(5)
meunarodne ugovore (Europska konvencija o zatiti ljudskih prava i temeljnih
sloboda) i (6) pravo Europske Unije.
Meutim, mi se ograniavamo na razmatranje specifinih britanskih doprinosa europskoj i
svjetskoj ustavnosti.
(1) Zakonsko pravo (Statute Law) obuhvaa velik broj akata Parlamenta koji u
cijelostili djelomice ureuju podruje ustavnog prava. Od onih koji, u skladu s
navedenom Wheareovom definicijom utvruju sustav dravnih tijela i njihove
meusobne odnose povijesno su najvaniji:
Bill of Rights iz 1688. godine; Act of Settlement iz 1701.; Zakon o Uniji sa kotskom iz
1707.; Zakon o Uniji s Irskom iz 1800; Zakon o Parlamentu iz 1911. i 1949.; Zakon o
privremenom ureenju Sjeverne Irske iz 1972., te Zakon o Europskoj zajednici iz 1972.
Svi su ovi akti, bez obzira na njihovu povijesnu vanost po svojoj pravnoj snazi izjednaeni s
obinim zakonima. Tako je, to je zaista izniman primjer, 1995. godine Parlament donio
amandman na Bill of Rights iz 1689. godine, kojim je omoguio zastupnicima da, odriui se
svoje parlamentarne povlastice podnose tube protiv medija zbog objavljivanja odreenih
informacija.
Vaniji povijesni zakoni koji ureuju odnose dravnih tijela i graana jesu: Habeas Corpus
Act iz 1679.; Zakon o javnom redu iz 1936.; te Zakon o pravosuu iz 1960. Danas su to
Zakon o ljudskim pravima iz 1998 i Zakon o ustavnoj reformi iz 2005. Dakako, to je
samo malen dio zakona koji ureuju odnose iz podruja ustavnog prava, a novi se donose
gotovo svake godine.
(2) Obiajno pravo (Common Law) ureuje kvantitativno sve manji dio ustavne
materije, jer se zamjenjuje zakonskim odredbama. Pa ipak, i danas su neka najvanija
naela britanskog ustava ureena iskljuivo pravnim obiajima, primjerice:
suverenitet Parlamenta; prerogative monarha; politika odgovornost ministara;
nezavisnost sudbene vlasti; formalni pojam zakona. No, uporaba tih pravila uvelike je
izmijenjena ustavnim konvencijama. Takoer, pravila o postupanju domova

26

Parlamenta, pravima i dunostima, kao i imunitetu zastupnika smatraju se dijelom

Common Law, dok su ustvari najveim dijelom obuhvaeni kasnijim zakonima, ili
pak znaajnim sudskim odlukama.
(3) Ustavne konvencije (Conventions of the Constitution) su osobitost britanskog
ustavnog prava. Obino se odreuju kao pravila ponaanja ustavnih imbenika
utvrena dugotrajnim postupanjem, koja se smatraju obvezatnim ali ne uivaju
sudsku zatitu, niti zatitu dunosnika u domovima Parlamenta (iako ih, dodaje se, oni
mogu uzimati u obzir).
Radi se, dakle, o pravilima ije se potivanje temelji na shvaanju o njihovoj obvezatnosti
od strane onih na koja se ta pravila i odnose, ali gdje nema pravosudne niti druge pravne
sankcije. Sankcija za krenje konvencije koja dolazi u obzir jest politike prirode. Tako npr.
vlada koja ne bi potivala konvencijom utvreno pravilo po kojem, u sluaju izglasavanja
nepovjerenja u Donjem domu, mora podnijeti ostavku ili zahtijevati rasputanje Donjeg doma
(pri emu konvencija ne daje prednost nijednoj od alternativa), dola bi u politiki neodriv
poloaj pred parlamentom i javnou. No, to je jedna od najvrih i najmanje dvojbenih
konvencija.
Postoje, meutim, podruja gdje se pri postupanju vlade ili drugog ustavnog imbenika,
postavlja pitanje je li prekrena odreena konvencija ili nije, pa ak i nastaje li odreenim
znakovitijim suprotnim postupanjem nova konvencija.
Jedan takav primjer bio je sluaj kad je predsjednica Vlade Margaret Tatcher imenovala
lorda Carringtona ministrom vanjskih poslova 1979. godine, a Donji dom ga izabrao, iako se
do tada smatralo konvencionalnim pravilom da lordovi ne mogu biti ministri. Drugi je primjer
iz 1970. godine, kad zbog magle desetak laburistikih zastupnika iz kotske nije moglo
doletjeti u London pa je vlada ostala u manjini pri glasovanju o iznimno vanom pitanju. Prvi
ministar James Callaghan odbio je zahtjeve za ostavkom vlade, konstatirajui kako
konvencija o ministarskoj odgovornosti uvaava vis maior. S obzirom na to da je Donji dom
prihvatio takvo tumaenje, konvencija je nadopunjena novom iznimkom.
(4) Radovi priznatih autoriteta za ustavno pravo tradicionalno su znaajni su za
tumaenje ustava, jer sistematiziraju tu golemu i nepreglednu grau, a posebice su od
pomoi prilikom nesuglasica o tumaenju ustavnih konvencija. Takvi su znanstveni
autoriteti iz 19. stoljea A. V. Dicey i J. Bagehot, a do polovice 20. npr. ve citirani K.
C. Wheare, Sir Ivor Jennings, Harold Laski i O. Hood-Phillips. Dakako, djelatne su
nove generacije teoretiara od kojih su neki i sami ve klasici. Njihova se tumaenja
esto bitno razlikuju ne samo po znanstvenim, ve i po politikim orijentacijama, tako
da i na ovom podruju traju rasprave u kojima se nastoji utvrditi objektivno znaenje
pojedinih pravila.
Kao to se vidi, britanski je ustav nemogue prikazivati bez osvrta na povijest, te se navodi da
tamo sve nastaje, a nita se ne stvara. Zbog toga je suvremeni pisac Philip Norton svoj
udbenik ustavnog prava iz 1990. godine naslovio Tekui ustav. Pa ipak je taj fluidni i
sloeni ustavni sustav, upravo zbog svoje prilagodljivosti, dugo vremena smatran
najstabilnijim na svijetu, jer se oslanjao na uspostavljenu politiku kulturu utemeljenu na
tradiciji. Postupno i vodei rauna o tradiciji izvode se i temeljite ustavne reforme tog sustava
27

nizom izuzetno vanih zakonskih dokumenata.

7. Razvitak ustavnosti u Francuskoj
1. Francuska tradicija revolucionarne ustavnosti
Drukiji je tijek imao ustavni razvitak Francuske. Revolucionarni dogaaji zapoeti 1789.
godine, periodiki su se ponavljali izmjenama razliitih oblika reima sve do 70-ih godina 19.
stoljea. Svi su ti reimi nastojali cjelovitim ustavnim dokumentima stabilizirati prilike u
dravi.
Nakon Revolucije donesen je Ustav ograniene monarhije 1791. godine; nakon ruenja
monarhije Montagnardski ustav 1793.; nakon pada Jakobinaca, direktorijalni ustav 1795.
Padom Napoleona I. donesen je Ustav 1815.; nakon srpanjske revolucije 1830. Ustav
parlamentarne (orleanske) monarhije. Druga Republika trajala je 1848.-1852.; Drugo Carstvo
1852.-1871. Tek ustavnim zakonima iz 1875. godine uspostavljen je relativno stabilan
parlamentarni reim Tree Republike. etvrta republika trajala je od 1946.-1958. godine, kad
je takozvanim De Gaulleovim ustavom uspjeno stabilizirano djelovanje politikih institucija.
Naela koja je istakla Velika francuska revolucija sadrana su u Deklaraciji prava ovjeka i
graanina iz 1789. godine. To je najvaniji francuski doprinos razvitku ustavnosti u svijetu.
Deklaracija je i danas sastavni dio francuskog ustavnog poretka.
2. Polupredsjedniki sustav
Ustav iz 1958. godine uklonio je dotadanju supremaciju legislative u francuskom
parlamentarnom sustavu koja je, s obzirom na duboku podijeljenost i brojnost politikih
stranaka uzrokovala kroninu nestabilnost vlada tijekom postojanja III. i IV Republike,
Pokazalo se kako se taj Ustav, za koji se tvrdilo da je krojen po mjeri generala Charlesa de
Gaullea (1890-1970), uspjeno prilagoava uvjetima u kojima se na poloaju predsjednika,
kao i na elu i u sastavu vlade, smjenjuju linosti razliite stranake pripadnosti, pa ak u
novije vrijeme i uvjetima sustanarstva ili kohabitacije, gdje predsjednitvo dri pripadnik
druge politike stranke od vlade. Znaajne ustavne reforme poduzete su od poetka stoljea.
O znaajkama tog Ustava, koji je zajedno s drugim modernim europskim ustavima, bio
uzorom piscima hrvatskog Ustava, posebno u pogledu izvorno primijenjenog
polupredsjednikog sustava ustrojstva vlasti, govorimo podrobnije kasnije.
3. Traenje stabilnosti
Kako objasniti ovakav dinamian, ali i nasilan razvitak ustavnih institucija? Na njega su
utjecali brojni povijesni, drutveni i politiki imbenici. No, s ustavnog stajalita ini nam se
zanimljivim objanjenje profesora Maurice Duvergera, koji ustavni razvitak Francuske dijeli
u dva izrazito nejednaka vremenska razdoblja koja zapoinju Velikom francuskom
revolucijom.
Prvo je razdoblje revolucionarnog udara 1789.-1799. u kojem se ubrzano nastoje pronai
i uspostaviti nove institucije koje bi trebale znaiti potpun prekid s tradicijom pravnog sustava
i starim reimom. Poput potresa, jednom izbaeno iz ravnotee revolucionarnim udarom,
francusko je drutvo ulo u dugako i teko razdoblje manjih podrhtavanja, u potrazi za

28

stabilnou.
Drugo je razdoblje traenja kompromisa, koje obuhvaa vie od stoljea i pol, 1799.1958., u kojem se gradi novi, stabilizirani ustavnopravni sustav. Konaan kompromis, prema
Duvergeru, je Ustav V Republike iz 1958. godine, koji je uspjeno pomirio zahtjeve za
demokratskim nadzorom vlasti, s potrebom ouvanja stabilnosti ustavnog poretka.
Tree je razdoblje racionalizacije ustavnog sustava i njegove prilagodbe funkcioniranju
u okvirima proirene Europske Unije, ustavnim promjenama iz 2002., 2008. i 2010. godine.
RAZVOJ USTAVNOSTI U SR NJEMAKOJ
1. Uzorni ustav demokratske tranzicije
Razvitak njemakog ustavnog sustava sadri bitne i znaajne pouke za hrvatsku i
europsku ustavnost. Temeljni zakon iz 1949. godine posluio je kao uspjeni ustavni okvir
dvije njemake tranzicije: inicijalnu izgradnju demokratskog sustava iz ruevina diktature, te
njegovo proirenje na post-komunistiki sustav DR Njemake poslije integracije dviju
njemakih drava ugovorom iz mjeseca studenog 1990. godine.
O uspjenosti tog primjera demokratske tranzicije u svjetskim razmjerima, danas nema
nikakve sumnje. Svjetski ekonomski forum, u svojem Svjetskom izvjeu o konkurentnosti za
2008-2009 godinu, svrstao je Njemaku na etvrto mjesto u kategoriji: Djelotvornost
pravnog okvira. Hrvatska je u toj kategoriji zauzela 88 mjesto, to nedvojbeno ukazuje na
vanost njemakog modela u nastojanjima na ostvarenju sustava vladavine prava u Republici
Hrvatskoj.
Na taj nain je Temeljni zakon, zamiljen kao provizorij, u svrhu ouvanja demokratskog
poretka u prijelaznom razdoblju dok njemaki narod ne donese novi Ustav, posluio kao
normativna podloga razvoja ustavnog poretka zrele demokracije, a zatim bio prihvaen kao
Ustav uspjene tranzicije integrirane Njemake.
2. Nova institucionalna rjeenja
Temeljni zakon je ve u svojem originalnom tekstu sadravao niz novih institucionalnih
rjeenja, usmjerenih na osiguravanje institucionalne infrastrukture procesa tranzicije prema
demokraciji. U praksi su na temelju kreativne interpretacije teksta razvijene nove, odnosno
prilagoene stare, pravne teorije i pravno politike koncepcije od kljunog znaenja za
ostvarenje demokratskog ustava u procesu tranzicije. Naglaena integrativna uloga Temeljnog
zakona, s osloncem na demokratski osvijetenu javnost, omoguila je ouvanje temeljnih
naela demokracije i vladavine prava tijekom est desetljea, nasuprot pokuajima neprijatelja
demokracije, pa i najteim ustavnim krizama.
Temeljni zakon zasnovan je sa namjerom da osigura ostvarivanje i razvitak slijedeih
pravno-politikih koncepcija i iz njih izvedenih naela: (1) demokracije, (2) republikanizma,
(3) pravne drave,(4) federalizma, (5) socijalne drave.
U pogledu ustrojstva vlasti, uveden je tako zvani racionalizirani parlamentarizam kao
model osiguranja stabilnog parlamentarnog sustava, putem konstruktivnog izglasavanja
nepovjerenja saveznom kancelaru.
Odnose izmeu savezne drave i zemalja obiljeava kooperativni federalizam, koji po
naem miljenju moe posluiti kao model za razmatranje u pogledu regionalizacije, odnosno
29

decentralizirane unitarne drave (lanci 28., 30. ali i 37. TZ). Ouvanje i razvijanje naela
demokratske (i savezne) socijalne drave (20. i 28. Temeljnog zakona), ak i u vrijeme
najeih pritisaka neoliberalne doktrine i prakse, nalazi priznanje u uvjetima preispitivanja
perspektiva razvoja drave u uvjetima svjetske ekonomske krize najnovijeg doba.
Uspostavljen je snaan Savezni ustavni sud kao vrhovno sudbeno tijelo i sredinja
institucija tumaenja i razvijanja Ustava, sa uporitem u naelima koja sadre lanci 1. , 20. i
79. TZ. Razvitak modela pravne drave (Rechtsstaat), utemeljen na odlunom djelovanju
Saveznog ustavnog suda, neovisnog pravosua na saveznoj i na zemaljskoj razini, ali i svih
ostalih institucija ustavnog sustava, vodio je u smjeru razvitka koncepcije vladavine prava
( rule of law), koja osim na potivanju hijerarhije pravnih propisa inzistira i na njihovom
demokratskom sadraju i potivanju prava ovjeka, tako da se razlika izmeu ta dva koncepta
danas gotovo potpuno izgubila.
Djelotvornost ovih koncepata i institucionalnih sklopova praeno je razvijanjem niza
originalnih pravnih koncepcija i pravno-politikih teorija, u kojima je na primjeren nain
iskustvo amerikih sudova u zatiti ljudskih prava prilagoeno europskoj tradiciji.
3. Nove pravne koncepcije i pravno-politike teorije
Naglaena je uloga Ustava kao sredstva i katalizatora integracije razliitih pravnih
tradicija i sustava, pri emu njemaki uspjeh moe zaista posluiti kao temelj prosudbe
izgleda i moguih sredstava europske integracije. Etiki koncept Ustava kao uputa za
tumaenje ustavnih odredbi, posebno lanak 1. Temeljnog zakona, koji odreuje dunost
drave da titi ljudsko dostojanstvo i osigurava potivanje ljudskih prava i sloboda, posluio
je Ustavnom sudu kao polazite i oslonac smjele kreativne interpretacije ustavnih odredbi.
Sline su ideje inspirirale i formuliranje lanaka 1. i 3. Ustava Republike Hrvatske koji, po
naem miljenju, odreivanjem naela narodnog suvereniteta i temeljnih vrednota ustavnog
poretka, sadre velike, ali djelomice potisnute, mogunosti razvijanja mnogo aktivnije uloge
hrvatskog Ustavnog suda u procesu judicionalizacije politikog odluivanja, koje bitno
obiljeava suvremene europske politike sustave.
Za aktivistiku ulogu ustavnog sudstva po modelu koji je uspostavio njemaki Savezni
ustavni sud, od krucijalne je vanosti usvajanje koncepcije izravne primjene ustavnih odredbi,
koja izraava samu bit konstitucionalistike ideje, kako i sam zakonodavac podlijee
ograniavanju, jer je obavezan potivati ustavna naela, kao pravno formuliranu volju
suverenog puka. Ovu koncepciju expresis verbis ureuje odredba lanka 1. stavka 3.
Temeljnog zakona. Ako se ustavne norme izravno primjenjuju, onda svi graani postaju
tumai Ustava, pozivaju se na njega u svakodnevnom ivotu i na taj nain svojim
djelovanjem ostvaruju objektivni ustavni pravni poredak. U Hrvatskoj razumijevanje ovog
naela probija se sporo i s potekoama tako da, usprkos odredbi lanka 117. stavak 3.
Ustava, po kojoj sudovi sude na temelju Ustava i zakona, imamo krajnje rijetke primjere
izravne primjene ustavnih normi pred sudovima, te jo uvijek nazono stajalite kako se Ustav
izravno primjenjuje samo u izuzetnim sluajevima.
U ranoj fazi provedbe novog njemakog ustavnog sustava razvijena je koncepcija
borbene demokracija, sposobne za obranu svojih vrijednosti, uz ouvanje svojih temelja i
svojih naela. U to se vrijeme mislilo na prvom mjestu na obranu demokracije od unutranjih
30

neprijatelja, za to je ustavnu osnovu osigurao lanak 1., lanak 79. stavak 3., te posebno
lanak 20. Temeljnog zakona, koji Nijemcima jami pravo na otpor svakome tko pokua
sruiti ustavni poredak, u sluaju da zakau sva druga za to predviena sredstva. Koncepcija
borbene demokracije, drimo, vrlo je aktualna u dananje vrijeme rata protiv terorizma
koji pred suvremene demokracije postavio ozbiljan problem, kako u uvjetima primjene prava
na obranu, ouvati temeljne demokratske vrijednosti i naela.
Istaknuti njemaki pisci razvijaju teoriju ustavne kulture i ustavnog patriotizma, za koju
profesor Dieter Grimm kae kako drugdje nije poznata, ali koja u svakom pogledu podsjea
na ameriku koncepciju vjere u Ustav. Osim politike i pravne dimenzije, ona naglaava
simboliku i edukativnu dimenziju ustavnih dokumenata, koja je izuzetno vana za
prihvaanje i ostvarivanje ustavnog poretka, koje mora biti oslonjeno ne samo na strunu, ve
i na najiru demokratsku javnost. Neki su ameriki pisci u drugoj polovici 19. stoljea
govorili ak o oboavanju Ustava.
Premda ta teorija ima brojnih protivnika, posebno onih koji a priori smatraju tetnim
svaki ekstra - juridiki, socioloki i interdisciplinarni - pristup na podruju ustavnog prava,
ona je vrlo utjecajna, a po naem miljenju izuzetno vana za tranzicijske zemlje i tranzicijska
razdoblja. Ustav demokratske drave ima, naime, pored ostalih, i edukacijsku ulogu. Ne
tvrdimo da graani trebaju poznavati ustavne podrobnosti i finese ustavne interpretacije, niti
da bi to bilo mogue postii bilo kakvom edukacijom. To bi bila fikcija, usporediva sa onom
temeljnom po kojoj je svatko duan poznavati pravne propise, pa stoga vai pravilo
ignorantia juris non excusat sed nocet. Ali svi nositelji ustavom zajamenih ljudskih prava i
temeljnih sloboda, dravni dunosnici i slubenici, kao i obini graani koji ne sudjeluju u
procesu upravljanja osim na izborima, mogu i trebali bi upoznati temeljni etiki koncept i
naelni pristup ustavotvorca, kao najpogodniji okvir za dugorono ostvarivanje svojih
legitimnih interesa.
4. Primjeri izravnog utjecaja na hrvatskog ustavotvorca i praksu
Tekst Temeljnog zakona SR Njemake konzultirali su pisci hrvatskog Ustava 1990.
godine, zajedno sa drugim ustavnim tekstovima koji su sluili kao okvir uspjenih
demokratskih tranzicija u europskim dravama. To je vidljivo iz formulacije lanka 1.
Ustava Republike Hrvatske, o demokratskoj i socijalnoj dravi, te posebno u lanku 3. o
temeljnim vrednotama ustavnog poretka, koji na pregledan nain saima naela sadrana na
nekoliko mjesta u Temeljnom zakonu.
No jo je vei utjecaj izvrila praksa Saveznog ustavnog suda, koju je hrvatski Ustavni sud
pratio i uvaavao od samog poetka svojeg djelovanja u nadzoru ustavnosti i zakonitosti, te
zatiti ljudskih prava i temeljnih sloboda povodom ustavnih tubi. Najbolji primjer predstavlja
naelo razmjernosti (proporcionalnosti) prilikom svakog ograniavanja ustavom zajamenih
sloboda i prava. Njemaki Savezni ustavni sud razvio ga je prilagodbom amerikog koncepta
kontrole ustavnosti i zakonitosti, po kojem propisi moraju biti u razboritom razmjeru sa
njihovom svrhom. Kod hrvatskog Ustava ono je, temeljem lanka 15. Europske konvencije za
zatitu ljudskih prava i temeljnih sloboda, uneseno u lanak 17. stavak 2. Ustava, da bi ga
smionom interpretacijom, po uzoru na njemaki Sud, primijenio u praksi Ustavni sud
Republike Hrvatske, nakon ega je uslijedilo unoenje u lanak 16. stavak 2. Ustava, prilikom
ustavnih promjena iz 2000. godine.
Drugi je primjer revizije lanka 6. Ustava Republike Hrvatske 2001. godine, koji ureuje
31

naela osnivanja i djelovanja politikih stranaka po uzoru na lanak 21. Temeljnog zakona,
zahtijevajui da stranke budu ustrojene na demokratskim naelima, te da javno moraju
polagati rauna o svome financijskom poslovanju.
Izuzetno vanom osobno smatram potvrdu koncepcije po kojoj ustavni sustav, bez obzira
na nain nastanka i usvajanja ustavnog teksta, ne zavisi iskljuivo o ustavnom trenutku.
Dokument nastao kao ustav politike zajednice u odreenom ustavnom trenutku, svagdje i
bez iznimke, ini tek poetak kontinuiranog procesa ustavnog odluivanja sukladno temeljnim
naelima zajednice. To se, po mojem miljenju, odnosi jednako i na pitanja donoenja
Ustavnog ugovora Europske Unije, gdje je previe pozornosti bilo posveeno procjeni
postojanja ustavnog trenutka za donoenje formalnog ustavnog dokumenta, dok su
zanemarena postignua dugotrajnog procesa kojim je uspostavljen zbiljski poredak, kojeg
neki, vjerojatno preuranjeno, nazivaju ustavnim poretkom.
Njemako ustavno iskustvo izuzetno je znaajno za hrvatsku ustavnu teoriju i praksu,
jer pokazuje kako dobro napisan ustavni tekst moe izvrsno posluiti svrsi kojoj je usmjerena
hrvatska teorija i praksa: ostvarenju sustava demokratske drave ograniene naelom
vladavine prava (konstitucionalizma). Za to nuan uvjet predstavlja mehanizam prilagodbe
ustavnog teksta, utemeljen na smjeloj teleolokoj interpretaciji ustavnih odredbi, ali uz
striktno ouvanje temeljnih naela, kakav je uzorno i dosljedno razvijao i razvija njemaki
Savezni ustavni sud, uz podrku najvanijih institucija vlasti, vodeih politikih stranaka i
najire javnosti.
Najvanijom drim pouku o vanosti svijesti o vanosti Ustava u najiroj javnosti,
koju dobro izraava teorija o ustavu kao kulturi. Ustavni tekst se ne moe sam od sebe
ostvarivati, niti to ostvarivanje moe zavisiti o dobroj volji i etinosti nositelja dravne vlasti.
Provjere, konice i ravnotee koje Ustav postavlja nositeljima vlasti, ostaju mrtvo slovo na
papiru ako se ne oslanjaju na demokratski orijentiranu i osvijetenu javnost.
Na tom je ustavnom temelju njemaka drava prola teak i mukotrpan put od
okupirane drave i izvanrednog stanja do normalne drave, kako je krajem devedesetih
godina prolog stoljea izjavio kancelar Gerhard Schroder, koja predvodi procese europske
integracije na naelima kakva u osnovi sadrava Temeljni zakon. Taj proces provedbe i
ouvanja temeljnog ustavnog koncepta, slobode, zatite i javne sigurnosti usprkos ozbiljnim
razdobljima sukoba i kriza, zaista predstavlja solidan njemaki uzor za tranzicijske drave, za
Hrvatsku i za proces europske sporazumne ustavnopravne integracije.

USTAVNA TRANZICIJA SUVREMENIH EUROPSKIH DRAVA

Komparacija ustavnih sustava i razvitka ustavnih sloboda i prava od izuzetne je vanosti
za procjenu hrvatskih izgleda za ubrzani razvitak demokratskog sustava, utemeljenog na
vladavini prava. Tranzicija prema demokraciji i konstitucionalizmu zajednika je znaajka
tako zvanih mladih, kao i tako zvanih zrelih europskih demokracija. Danas se preesto
zaboravlja ideja vodilja inicijatora i utemeljitelja europskog ujedinjavanja nakon razaranja i
strahota dva velika rata 20. stoljea: osigurati trajni mir i odrivi napredak. Njemaki ustavni
akt usmjeren je na uspostavljanje normativnih temelja takvog razvitka u poslijeratnom
razdoblju, sa istim ciljem kao i osnivanje Vijea Europe 1949. i Pariki ugovor o osnivanju

32

Zajednice za ugljen i elik od 1951. godine.

Tradicija ustavnosti u europskim dravama povijesno je formirana pod mnogo jaim
utjecajem, Hamiltonovim rjeima sluajnosti i nasilja, nego to je to bio sluaj u Sjevernoj
Americi. Ali to se promijenilo tijekom ustavnog razvitka europskih drava poslije II Svjetskog
rata. Izgleda kako su temeljna naela i spoznaje o prikladnom pristupu izgradnji politikih
institucija, kao naela postupne izgradnje politikih institucija, tek s vremenom prevladala u
europskim dravama. Izuzetak ine skandinavske zemlje za koje je karakteristino stabilno
jaanje ustavnosti i socijalne drave.
Tradicije pojedinih drava su vrlo razliite i mi ih ovdje moemo samo pokuati
naznaiti. ini nam se, meutim, kako se ustavni proces koji dominira poslijeratnom
Europom moe oznaiti kao tranzicija k demokraciji. To je zajedniko zrelim i novim
demokracijama. Ponegdje je on praen s dosta unutarnjih skoba, pa i nasilja, drugdje je tekao
mirnije, bez velikih lomova, uz svagdje nazono nastojanje da ga se usmjeri i podri
odgovarajuim ustavnim institucijama.
Danas moe zvuati paradoksalno kada tvrdimo kako je tranzicija k demokraciji
zajednika europskim dravama. Valja podsjetiti kako su i najvee meu njima prole kroz
takav proces u drugoj polovici 20. stoljea. Pisani ustavi su posluili kao dobar okvir
temeljnih naela i institucionalnih rjeenja, unutar kojih su se operativne ustavne odluke
prilagoavale novonastalim drutvenim potrebama i novim problemima. Uobiajeno je
govoriti o 'valovima demokratizacije'koji su praeni donoenjem novih ustavnih dokumenata.
Prvi takav val u Europi zapoeo je na ruevinama stvorenim diktaturama i svjetskim ratom.
Posebno smo razradili vaan uspjean primjer kakav predstavlja Ustav (kod nas jo
uvijek pogreno nazivan Temeljnim zakonom) Savezne Republike Njemake iz 1949.
godine koji je bio donesen za vrijeme okupacije i zamiljen kao provizorni akt, dok se
njemako graanstvo ne osposobi za donoenje donoenja pravog narodnog ustava, da bi na
njegovim osnovama bio razvijen zbiljski demokratski ustav, tako da je dokument zadran na
snazi i nakon ponovnog ujedinjenja zemlje 1990. godine (jednaku trajnost pokazuje i Ustav
Japana iz 1945, godine, takoer zamiljen kao provizorij). Italija je donijela Ustav 1947.
godine, takoer u cilju uspostave republike i omoguavanja demokratske tranzicije, premda ta
drava, nakon velikih potresa uzrokovanih politikom korupcijom poetkom 90-ih godina 20.
stoljea, danas ponovno preispituje funkcioniranje svojeg ustavnog sustava. Poseban primjer
je Austrija, gdje nakon II Svjetskog rata ponovno uspostavljen Ustav iz 1920, godine,
nadopunjen Dravnim ugovorom iz 1955., ali i sa vie stotina povijesnih zakona, koji su zatim
nadopunjavani brojnim ustavnim promjenama, ali je ipak takav difuzni ustav omoguio
stabilan demokratski razvoj.
Drugi val demokratske tranzicije u Europi zapoeo je 1974. godine tzv. revolucijom
karanfila u Portugalu (Ustav iz 1976), a zatim nakon ponovnog uspostavljanja monarhije u
panjolskoj (Ustav iz 1978.). Tijekom sedamdesetih godina, provedena je temeljita reforma
politikih sustava na temelju stabilnih ustavnih dokumenata, te je u obje zemlje stabiliziran
sustav predstavnike vladavine. Grka je ula u proces obnove demokracije nakon razdoblja
vojne diktature (1967.-1974. godine).
Francuska tradicija revolucionarnih promjena, praenih novim ustavima, prekinuta je
33

postupnim prilagodbama sustava u praksi V Republike nakon donoenja Ustava iz 1958.

Manja ustavna korekcija iz 2002. godine, usmjerena na smanjenje mogunosti pojave
kohabitacije u djelovanju polupredsjednikog sustava, na pravcu je takvog postupnog
graenja institucionalnog sustava. Demokratski razvitak zahtijevao je ustavne promjene,
kojima bi se stabilizirala postignua, i u najstabilnijim europskim dravama, poput vicarske,
koja je novim Ustavom iz 2000. godine, obuhvatila uinke brojnih manjih ustavnih promjena
u gotovo 150 godina razvitka. Nizozemska je formalno zadrala na snazi monarhijski ustav iz
1815. godine, koji je temeljito revidiran 1983. godine. Danska je novi ustav donijela 1992.,
Norveka 1996. godine. Finska je, nakon temeljite ustavne revizije iz 1995. godine, donijela
novi Ustav 2000. godine. S druge strane Velika Britanija, oslanjajui se na svoju tradiciju
jo uvijek je suzdrana u pogledu zahtjeva za donoenjem pisanog ustava, pa i u pogledu
reforme temeljnih ustavnih sklopova, kao to je to izborni sustav. Mislimo da ovi primjeri
ukazuju na prednosti racionalnog pristupa pitanjima ustavnog izbora: ustavne odluke nastoje
se donositi na temelju prosudbe posljedica pojedinih ustavnih rjeenja u zbiljskim prilikama
odreenog drutva.
Primjeri zrelih europskih demokracija pokazuju uinke primjene revolucionarnog nasilja,
kao i utjecaj objektivnih prilika pojedine politike zajednice na mogunost izgradnje ustavnog
poretka na temelju razborite uspostave i ureivanja politikih institucija.
Britanski autor Harold Berman u svojoj knjizi Pravo i revolucija objavljenoj u
Americi 1983. godine, postavlja openito u pogledu dosega i uinaka socijalnih revolucija
sljedeu tezu:
Svaka od velikih revolucija prola je kroz prijelomno razdoblje u kojem su se u
ubrzanom slijedu donosili novi zakoni, dekreti, pravila i naredbe, koji su se zatim jednako
brzo opozivali, mijenjali ili nadomjetali drugima. Na kraju, meutim, svaka od velikih
revolucija pomirila se s predrevolucionarnim pravom i ponovno uspostavila mnoge njegove
elemente, ukljuujui ih u novi sustav koji je odravao nove ciljeve, vrijednosti i vjerovanja.
Takva razdoblja nakon nasilnih revolucija, mogu trajati veoma dugo, i izazvati mnogo
nasilja i rtava. Za tu tvrdnju najbolji je dokaz sudbina komunistikih reima u Istonoj
Srednjoj Europi krajem 80-ih godina 20. stoljea, kada zapoinje novi val demokratizacije i
uspostavljanja ustavnosti u Europi. injenica to su ti reimi srueni preteito na miran nain,
i ustavne promjene u tim zemljama poetkom 90-ih, rezultirali su stvaranjem 'teorije' ustavne
revolucije, koja daju nadu da se novi revolucionarni udari mogu izbjei, i ustavni poredak
graditi na temelju razboritog izbora izmeu alternativa. Novi val borbe za ustavnost zahvatio
je arapske zemlje krajem prvog desetljea 21. stoljea. Dominantni zahtjevi za uspostavom
vladavine prava i odgovorne vlasti, pokazuju rairenost ideja konstitucionalizma u
suvremenom svijetu.
Svrha je naeg kratkog prikaza da ukae na brojne dubinske promjene u izgradnji i
djelovanju suvremenih pravnih sustava u demokracijama, koje klasinu pravnu teoriju odvode
sve dalje od zbiljskog uvida u stanje pravnih sustava. Promjene o kojima govorimo bitno su
utjecale na osiguravanje naela ustavnosti i zakonitosti, uloge zakonodavne vlasti i njezinog
odnosa sa izvrnom i sudbenom vlasti i samo odravanje hijerarhijske strukture pravnog
poretka. Istodobno, klasina ustavna teorija ne moe razborito izloiti te promjene i objasniti
radi li se o (privremenim) devijacijama od ireverzibilnog smjera izgradnje
34

konstitucionalistikog poretka, ili pak o definitivnim i trajnim promjenama u sustavu

stvaranja i primjene prava u demokratskim politikim zajednicama. Sva ta pitanja postaju jo
sloenijim u okviru lanstva u Europskoj Uniji. Parafrazirajui Petera Hberle-a, dubinske
strukturne promjene u pravnom sustavu naega doba ekaju na svog Montesquieu-akoji e
razraditi novu paradigmu.
IV.
USTAVNOST EUROPSKE UNIJE
Europska UNIJA: NOVI OBLIK DRAVNE ZAJEDNICE
Europska Unija je u svjetskim razmjerima nov oblik udruivanja drava, koji stabilno
jaa svoju unutarnju integraciju, i iri se ukljuivanjem novih drava, poevi od osnutka
Europske zajednice za ugljen i elik Parikim ugovorom iz 1951. godine, pa sve do danas,
kada na dnevni red dolaze pitanja daljnjeg politikog i vojnog udruivanja, koja su
najnaglaenija u pokuaju uspostavljanja europskog ustava 2005. godine. Ugovorom iz
Maastrichta koji je stupio na snagu 1994. godine, drave lanice su osnovale Europsku uniju.
Nakon velikog proirenja 2004. godine Europska Unija broji 25 drava lanica.
Zgroeni rezultatima dva velika rata u Europi, vodei politiari europskih drava nastojali
su pronai model meudravne suradnje koji bi sprijeio da se takva katastrofa ponovi na
europskom kontinentu. Neki su zahtijevali uspostavljanje europske federacije, pa i silom
oruja. Nasuprot idejama radikalnih europskih federalista koji su zahtijevali ubrzano stvaranje
ujedinjenih europskih drava, teoretiari europske integracije (Jean Monnet, Robert Schuman,
Paul Henry Spaak i drugi) razvili su tzv. teoriju funkcionalizma, postupnog i strpljivog
graenja jedinstva u pojedinim funkcijama za koje postoji jasan politiki i gospodarski
interes.
S obzirom na tradicionalnu osjetljivost europskih drava vezanu uz pitanje suvereniteta,
zajedniki interes zemalja Zapadne Europe na obnovi i osiguranju sustava koji moe jamiti
mir i sigurnost bio je najoitiji i najlake ga je bilo definirati u pojedinim gospodarskim
funkcijama. Tako je 1957. godine u Rimu nastavljen proces integracije sklapanjem daljnja dva
ugovora, o Europskoj ekonomskoj zajednici i Organizaciji za suradnju na podruju koritenja
nuklearnih izvora energije (EUROATOM).
Zajednike institucije koordinacije i aktivnosti stvarane su postupno, kako je u dravama
lanicama rasla svijest o djelotvornosti i korisnosti integracije. Godine 1967. sklopljen je
ugovor o spajanju triju zajednica, kojim je osnovano Jedinstveno vijee i Komisija europskih
zajednica. Godine 1976. osnovan je Europski parlament u koji zastupnike biraju neposredno
graani drava lanica, prema izbornim propisima tih drava, a 1986. godine, usvojen je
Single European Act, u cilju proirenja djelovanja Zajednice na nova podruja, jaanja
poloaja Parlamenta i izvrnih tijela Zajednice. Uz posrtanja i probleme, koji se ine sve
sloenijim, to se vie dovodi u pitanje suverenitet drava lanica, Europska unija nastavlja
izgradnju svojeg zajednikog institucionalnog ustrojstva.
Predsjednik Europske Konvencije Valery Giscard DEstaing (ranije predsjednik

35

Republike Francuske 1974. do 1981.) je, usporeujui proces europske integracije s onim u
Sjedinjenim Amerikim Dravama, konstatirao:Razvitak Europske Unije slijedio je upravo
obratan pristup. Europske drave lanice nastavile su obavljati klasine suverene ovlasti na
podruju vanjske politike i obrane, dok je Unija bila ovlatena djelovati na gospodarskoj
integraciji, najprije sa zajednikim tritem, a sad s uvoenjem zajednike valute, ali jo
uvijek bez naznaka zajednikog fiskalnog sustava. Kako lijepo kae Renaud Dehousse:
Europu je pogreno opisivati kao renesansnu katedralu, koju je u cijelosti kreirao nadaren
arhitekt ... ona vie slii srednjevjekovnoj katedrali, koju su strpljivo gradili narataji zanatlija
s materijalima kakvim su raspolagali, sukladno onome to se smatralo potrebama njihova
vremena od tuda vjerojatno dolaze nedostaci sklada u cjelini graevine.
Ipak, tijekom tog procesa javljala su se pitanja koja su zahtijevala odgovore na razini
operativnog ustavnog izbora, koji su unijeli elemente novog ustavnog poretka. To je rezultat
dva pravca djelovanja: nekim kljunim odlukama Europskog suda pravde, te postupnom
revizijom temeljnih Ugovora.
U uvodu svojoj knjizi Ustav Europe J.H.H. Weiler ovako saima osnovne znaajke
tog razvitka: Koji su, dakle, veliki ustavni trenuci u povijesti Europske Unije? Postoje neki
oiti kandidati. Schumanova Deklaracija iz svibnja 1950.? Stupanje na snagu Rimskog
Ugovora u sijenju 1958.? Izuzetno vana odluka Europskog suda iz srpnja 1964., koja je
deklarirala supremaciju prava zajednice? Moda kriza prazne stolice i Luksemburki
sporazum koji je uslijedio, s izuzetnom vanosti za nain donoenja odluka u Zajednici?
Moda, u novije vrijeme, Bijela knjiga Komisije iz 1958. godine, koja je utvrdila ciljeve
kompletiranja jedinstvenog trita za 1992. ili, zaista, Jedinstveni Europski Akt iz 1986., koji
je podrao taj plan, uveo veinsko odluivanje u Vijeu ministara, te izazvao istinsku
europsihozu irom Kontinenta? Weiler zakljuuje kako je preokret donio Ugovor iz
Mastrichta, kada su u sredite pozornosti europske javnosti dola pitanja ciljeva i budunosti
Unije.
Taj je proces integracije dosegnuo vrhunac usvajanjem Ugovora o uspostavljanju Ustava
za Europu, usvojenog konsenzusom na Europskoj konvenciji 10. srpnja 2003. godine,
prihvaenog od Europskog vijea 18. lipnja 2004. godine. No nakon toga je uslijedio
neuspjeh, jer je Ustav odbijen na referendumima u Francuskoj i Nizozemskoj, nakon ega je
proces ratifikacije zaustavljen, a sudbina ustavnog dokumenta je neizvjesna.
USTAVNI IZBOR U PROCESU EUROPSKE INTEGRACIJE
Ve citirana Bijela knjiga Europske komisije o upravljanju Europskom Unijom,
objavljena u srpnju 2001. godine, premda ograniena po dosegu na instrumente i postupke
donoenja odluka i njihove provedbe bila je vaan korak u pripremanju rada na donoenju
kljunih odluka. Bijela knjiga analizira postignua i slabosti postojeeg sloenog sustava, te
istie slijedea naela dobre vladavine, koja su openito primjenjiva pri analizi
funkcioniranja demokratskih politikih sustava: otvorenost, sudjelovanje, odgovornost,
djelotvornost i usklaenost, a koja imaju osnaiti primjenu temeljnih naela integracije Unije,
naela razmjernosti i supsidijarnosti.
Bijela je knjiga potvrdila dva vana zakljuka iz znanstvene literature:
- prvo, da je proces donoenja politikih odluka u Uniji tako sloen da jako malo

36

obinih Europljana ima osnovnog pojma o njemu ili sa sigurnou kazati tko je odgovoran za
politike koje se primjenjuju, te,
- drugo, da ima malo saznanja o tome u kojoj se mjeri europsko zakonodavstvo zaista
provodi irom Europske Unije ... dok se openito smatra kako je provedba daleko od
jednoobraznosti i savrenstva.
U raspravi o Bijeloj knjizi konstatirano je kako se graani osjeaju otuenim od
institucija i politikog odluivanja u tijelima Unije, te izlazak graana na izbore za Europski
Parlament stalno opada, da su postupci odluivanja komplicirani, prespori i netransparentni,
da je postojei pravni sustav previe sloen da bi bio djelotvorno proveden te da sama
primjena temeljnih naela na kojima je uspostavljena Unija, kao to je solidarnost i
supsidijarnost, zahtijevaju preispitivanje i usavravanje kako bi se mogli dosljedno
primjenjivati. Sam funkcionalizam zahtijeva preispitivanje sa stajalita spomenutih naela
dobrog upravljanja. Postalo je jasno kako je dolo vrijeme kada treba otvoriti temeljna
pitanja ustavnog izbora.
Laekenska deklaracija o budunosti Europe iz 2001. godine, zapoinje konstatacijom
kako se Europska Unija nalazi na raskriju bez presedana u njezinoj povijesti. Ta je povijest,
zakljuuju autori, pria o uspjehu, ali potrebno je donijeti vane odluke o tome kako
odgovoriti na tri temeljna problema: prvo, demokratski izazov unutar Unije; drugo, nova
uloga Europe u globaliziranom svijetu, tree, oekivanja europskih graana u pogledu
donoenja odluka i provedbe politika u Europskoj Uniji.
Temeljni smjer reforme politikih institucija naznaen je kao zahtjev za vie
demokratinosti, transparentnosti i djelotvornosti u funkcioniranju institucija. To je otvorilo
niz pitanja ustavne naravi: od potrebe pojednostavljenja pravnog sustava utemeljenog na tri
temeljna meunarodna ugovora, preko raspodjele nadlenosti izmeu drava lanica i Unije,
do ustrojstva samih tijela Unije i njihovih ovlasti, te naina odluivanja, veine potrebne za
odluke, odnosno prava veta drava u pojedinim podrujima zajednike politike.
Time u sredite pozornosti u Europskoj Uniji dolazi problem primjene federalnog
naela, kao temelja udruivanja ravnopravnih subjekata, uz ouvanje samostalnosti sastavnih
dijelova Unije: treba li jaati, ili uope ouvati njezin znaaj meudravne organizacije ili pak
staviti teite na one aspekte koji ve danas opravdavaju tezu kako se radi o novom
nadnacionalnom entitetu? Ukratko, postavilo se pitanje je li formiranje federativne drave
realna alternativa dananje Unije. Time su neizbjeno u sredite pozornosti dola, dugo
odgaana, pitanja integracije u formuliranju i provoenju vanjske i obrambene politike, a time
i problem suvereniteta drava lanica.
Pitanje je doticano i ranije, posebno odlukama Europskog suda pravde o supremaciji
europskih pravnih instrumenata nad nacionalnim zakonodavstvom. U dosadanjem razvitku,
kako primjeuje T.C. Hartley: zanimljivo je da su federalni elementi jae izraeni unutar
sudbenog i pravnog sustava Zajednice, dok su najslabiji na podruju politike, ukljuujui i
tako vitalna pitanja kao to su zakonodavne i provedbene ovlasti, oporezivanje i zajednika
obrana.
Tome se ne treba uditi. Ova su pitanja, koliko god bila vitalna za napredak zajednice,
svjesno ostavljana po strani u glavnom tijeku integracijskih procesa. Sada su ona pitanja
definitivno otvorena na Konvenciji o budunosti Europe: kako ustrojiti vladavinske institucije
Unije na nain kojim bi se omoguio potreban stupanj jedinstva zajednice i istodobno
37

osigurao nuan stupanj autonomije i participacije drava lanica, jednako velikih i malih,
gospodarski snanih i onih slabijih, starih i novih. To je pitanje bitno u pristupu federalistike
teorije, postavljano u brojnim povijesnim primjerima udruivanja drava, s razliitim
ishodima i institucionalnim ureenjima, ali vjerojatno nikad do sada primijenjeno u tako
sloenoj situaciji. Kljuno je pitanje naina primjene federalnog naela, a ne izbor izmeu
federacije i konfederacije, odnosno nekog autentinog oblika federativne drave.
KONVENCIJA O BUDUNOSTI EUROPE I NEUSPJEH EUROPSKOG USTAVA
Rasprava u dravama Unije pokazala je kako ustavna pitanja ne mogu uspjeno biti
razmatrana na meuvladinim konferencijama i predloen je model Konvencije o budunosti
Europe, sa zadaom da razmotri pitanja razdiobe nadlenosti unutar Unije, provedbu naela
supsidijarnosti, pojednostavnjenja pravnih instrumenata, sukladno zahtjevima za vie
demokratinosti, transparentnosti i djelotvornosti u djelovanju Europske Unije. Makar zadaa
predlaganja novog ustava nije izrijekom spomenuta, nabrajanje ovih zadaa omoguilo je
tumaenje u prilog ustavne konvencije, kako se danas ve uobiajilo nazivati ovo tijelo.
Ustrojstvo Konvencije odrazilo je temeljnu ideju o uspostavljanju reprezentativnog
tijela, sposobnog struno, na znanstvenim prosudbama, elaborirati nacrt temeljnog ustavnog
dokumenta, kao i zahtjev za legitimnosti zasnovanoj na visokoj reprezentativnosti ovog tijela.
inili su je: predstavnici vlada drava lanica, predstavnici vlada drava kandidata,
predstavnici parlamenata drava lanica kao i drava kandidata, te predstavnici Europskog
Parlamenta i Europske Komisije.
Organizacija radnih skupina prema posebnim pitanjima odraava zahtjev za strunim
znanjem kao podlogom predloenih rjeenja: supsidijarnost, temeljna prava, pravna osobnost,
uloga nacionalnih parlamenata, zajednike nadlenosti, upravljanje gospodarstvom, vanjski
poslovi, obrana, pojednostavnjenje postupaka i instrumenata, sudstvo i socijalna politika. Pri
odluivanju u Konvenciji nema nadglasavanja, nego se tei postizanju konsenzusa.
Predsjednitvo ine politiari od ugleda i iskustva u europskim poslovima, od kojih se
oekuje dovoljno autoriteta da objedine razliita miljenja i formuliraju zajedniki prijedlog.
Konvencija se konstituirala i slubeno zapoela s radom u veljai 2002. godine. Uz
mnogo entuzijazma, lanova kao i vodstva, rad je napredovao daleko bre nego to je
oekivala ispoetka skeptina javnost. Prvi Nacrt, koji je sadravao strukturu konanog
dokumenta i temeljna pitanja na koja valja odgovoriti, objavljen je ve 28. listopada 2002.
godine. Bilo je to iznenaenje, a reakcije su bile sumnjiave, pa i neprijateljske.
Rad je intenzivno nastavljen raspravom i objavljivanjem izvjea radnih skupina, te je
ve poetkom veljae 2003. godine objavljen nacrt prvih esnaest lanaka novog ustavnog
ugovora. Ustavni ugovor je Konvencija usvojila konsenzusom 10. srpnja 2003. godine.
Nakon toga su oekivanja porasla, jer je izgledalo vrlo vjerojatno kako e ustavni tekst biti
ratificiran od strane svih drava lanica do kraja 2004. godine.
Neuspjeh ratifikacije doveo je Europsku Uniju 2005. godine u stanje krize kakvu jo
nije doivjela. Sve je to uinila jo sloenijom nemogunost sporazuma o petogodinjem
proraunu Unije tijekom cijele 2005. godine. Ovi dogaaji po naem miljenju pokazuju kako
je oprez europskih Utemeljitelja iz polovice 20. stoljea bio utemeljen, a pokuaj da se donese
Ustav preuranjen.

38

Miljenja smo da Europska Unija zaista predstavlja priu o uspjehu u pogledu svojeg
temeljnog postignua: mira i napretka. Te steevine ne bi trebalo dovoditi u pitanje ishitrenim
akcijama dobronamjernih, ali neobavijetenih politiara.
LISABONSKI SPORAZUM 2009.
Europska Unija i dalje trai pravnu osnovu daljnjeg stabilnijeg razvitka, ali su osnovna pitanja
i dalje otvorena. Temeljne akte Europske Unije nakon ugovornog i ustavnog znaaja ini
Ugovor iz Lisabona iz 2009. godine, koji obuhvaa Ugovor o Europskoj Uniji i Ugovor o
funkcioniranju Europske Unije, te Povelja temeljnih prava Europske Unije. Ve 2010. godine,
uslijed djelovanja krize koja je zaprijetila ekonomskim temeljima Europske Unije, iniciran je
proces izmjena i dopuna ovog ugovora. Taj je sloeni pravni sustav od velike vanosti za
Hrvatsku, te ga izuavamo u sklopu posebne znanstvene discipline pravnog studija.
Kljuno i najtee pitanje ostaje je li Europska Unija spremna za radikalniju primjenu
federalnog naela u osmiljavanju svoje organizacije i djelovanja, uz istodobno osiguranje
potivanja nacionalnog identiteta drava lanica? Kojim institucionalnim rjeenjima je
mogue zadovoljiti oba proturjena zahtjeva?
U kojoj mjeri uope, europske drave dijele zajednike (ustavne) vrednote, kako bi mogle
prihvatiti odluke donesene na Konvenciji? Ova pitanja vanija su od svih ostalih, jer otvaraju
pitanje podijeljenog suvereniteta, koje je paljivo zaobilaeno tijekom desetljea europskog
integriranja.
Prihvatljivom nam izgleda ocjena i opomena koju je europskim politiarima unaprijed dao
ameriki pisac Larry Siedentop: Privlanost ispravno shvaenog federalizma za Europu je u
tome, to on moe omoguiti preivljavanje razliitih politikih kultura i oblika graanskog
duha. Ali to je mogue samo ako se federalizam postigne postepeno. Jer, jedna od
pretpostavki uspjenog federalizma je konsenzus o tome koja podruja politikog odluivanja
pripadaju sreditu, a koja trebaju biti pridrana periferiji. U dananjoj Europi nema takvog
konsenzusa. Uspostavljanje europskog Senata, ovlatenog da nadzire i ocjenjuje rad
Europskog suda u stvaranju zajednike jurisprudencije, moglo bi postupno pridonijeti
stvaranju takvog konsenzusa. Ali on ne moe nastati preko noi. Niti moe iznenada izrasti
europska politika klasa, sposobna da brani takav konsenzus i uini obavljanje upravljakih
dunosti odgovornim.
Opasnost ishitrenog federalizma u Europi urbe prema politikoj integraciji, koja bi
federalizam iskrenula u jedva neto vie od maske za unitarnu super dravu, je u tome to bi
ugrozila sloeno tkivo europskih drutava. To nisu pitanja za slijedeih nekoliko godina. To su
pitanja za desetljea, moda za narataje. Federalizam je pravi cilj za Europu. Ali Europa jo
nije spremna za federalizam.
Pakt o financijskoj odgovornosti iz prosinca 2011. godine, sa zahtjevom da se u ustave
zemalja lanica unesu odredbe o ograniavanju zaduivanja i obvezi potivanja
uravnoteenog dravnog prorauna, ponovno su otvorili ustavnu raspravu. Temeljno je
pitanje koliko elemenata primjene federalnog naela Europska Unija treba i moe primijeniti
u suoavanju sa vlastitim bitnim razlikama u razumijevanju funkcioniranja drave i
gospodarstva. Britanski profesor Vernon Bogdanor usporeuje aktualni europski trenutak sa
39

situacijom u amerikoj Konfederaciji 80-ih godina 18. stoljea kada je bitno pitanje daljeg
razvoja dravne zajednice bilo preuzimanje ogromnih dugova koje su drave lanice preuzele
u ratu za nezavisnost od strane federalne drave.
V.
USTAVNA VLADAVINA I DOBRA VLADAVINA

Koji su elementi demokratskog politikog sustava i kako osigurati i odrati njegov

demokratski znaaj? Kako, po kojim kriterijima ocijeniti mjeru pozitivnih uinaka jednog
demokratskog ustavnog sustava?. Kako smo vidjeli iz ranijih izlaganja, pri ocjeni
djelotvornosti svakog pojedinog ustava, od kljune je vanosti prosudba u kojoj su mjeri
demokratska naela i institucije zaivjeli, to jest do kakvih uinaka dovode u ivotu politike
zajednice. Rijeima Lowensteinove podjele, bitni su kriteriji prosudbe stupnja realizacije
normativnog ustava unutar konkretnog politikog sustava.
Jo je antiki filozof Aristotel razmatrao pitanje to je to dobra vladavina. Dananji
politiki teoretiari relativiziraju taj pojam i skloniji su govoriti o pristojnoj vladavini
(decent governance). Objanjavajui to razlikovanje, mogli bismo kazati kako pristojna vlast,
kao i pristojan pojedinac, kontrolira, suzbija i prikriva primitivne nagone u drutvu, a posebno
meu svojim pripadnicima, te postupa sukladno pravilima modernog civiliziranog drutva.
Ipak, vano je razmotriti kriterije po kojima neki ustavni sustav zadovoljava zahtjeve
demokratskog drutva, pa se moe ocijeniti kao temelj dobre vladavine.
Europska komisija je 2001. godine, u dokumentu pod naslovom Bijela knjiga o
vladavinskom sustavu (European Governance. A White Paper), kao polazite za raspravu o
daljnjoj izgradnji upravljakih institucija Europske Unije, formulirala i usvojila slijedea
naela dobre vladavine:
1) Otvorenost (transparentnost) institucija;
2) Sudjelovanje (participacija) graana;
3) Odgovornost svih nositelja ovlasti;
4) Djelotvornost nositelja ovlasti;
5) Usklaenost (koherentnost) politika.
Primjenu tih naela osnauje potivanje
6) naela razmjernosti (proporcionalnosti) i
7) naela supsidijarnosti.
Svako od ovih naela vano je samo po sebi. Ali ona se ne mogu ostvariti putem
odvojenih djelovanja. Politike vie ne mogu biti djelotvorne ako se ne pripremaju, provode i
nadziru uz ire ukljuivanje zainteresiranih.

40

Ta naela danas moemo smatrati ope vaeim u pogledu oekivanja od svakog

demokratskog vladavinskog sustava i ciljem svake institucionalne reforme. Ona su vie nego
znaajna i za pravac reformi pravnog i politikog sustava u Republici Hrvatskoj i to ne jedino
zbog formalnih obveza preuzetih u procesu pridruivanja, odnosno lanstva u Europskoj uniji,
ve zbog ozbiljenja u samom trenutku osamostaljivanja hrvatske drave deklariranih ciljeva
stvaranja moderne i europske Hrvatske. Ustav i ustavne reforme samo su jedno od
sredstava primjene ovih naela u unutarnjem pravnom poretku svake drave koja tei razvitku
demokratskog politikog sustava.
Evo kako su formulirana ta naela u navedenom dokumentu i kako ih, po naem
miljenju, valja itati u odnosu na postojei sustav vladavine u Republici Hrvatskoj, kao i
njezin poloaj u lanstvu Europske Unije:
1)

Otvorenost (transparentnost) vladavinskih institucija.

Institucije Europske unije moraju djelovati na otvoreniji nain. Zajedno s dravama

lanicama, one imaju aktivno raspravljati o onom to EU ini, kao i o odlukama koje donosi.
Dune su koristiti govor koji je pristupaan i razumljiv najiroj javnosti. To je posebno vano
kako bi ojaalo povjerenje u sloene institucije.
U djelovanju hrvatskih dravnih i javnih institucija i njihovih lanova jo uvijek ima previe
tajnovitosti, previe je pitanja o kojima javnost nije na prikladan nain obavjeivana. Govor
politike, pak, i dalje je esto nerazumljiv obinim graanima, ponekad u cilju svjesnog
zamagljivanja pitanja o kojima se odluuje. Vrlo radikalan Zakon o slobodnom pristupu
informacijama usvojen 2005. godine, slabo se provodi u praksi. Periodine provjere
organizacija civilnog drutva pokazuju kako ak i najvia dravna tijela i tijela koja obavljaju
javne ovlasti teko odstupaju od tradicije tajnog djelovanja za to oslonac nalaze u
ekstenzivnom tumaenju Zakona o tajnosti podatka (2008). Ve ovdje treba ukazati kako je u
pitanju pronalaenje ravnotee izmeu 'prava javnosti da zna' i 'potrebe uvanja dravne
tajne', koja moe biti od kljunog znaaja za sigurnost graanstva.
2) Sudjelovanje (participacija).
Kvaliteta, znaaj i djelotvornost politika EU zavisi od irokog sudjelovanja u cijelom
politikom procesu od formuliranja politika do njihove provedbe. Ojaano sudjelovanje
vjerojatno e stvoriti vie povjerenja u konaan rezultat i u institucije koje provode pojedine
programe. Sudjelovanje kritino zavisi od sredinjih vlasti, koje imaju prihvatiti naelo
ukljuivanja pri razvijanju i provedbi politika EU.
Sudjelovanje graana i institucija civilnog drutva u formuliranju politika hrvatskih vlada i
njihovoj implementaciji na niskoj je razini i vlade bi trebale prednjaiti u naporima za jaanje
takve participacije. Niz nepromiljenih odluka na razliitim razinama, koje su objavljivane ili
usvajane bez dovoljno elaboracije i promiljanja, da bi zatim pod pritiskom bile povlaene i
preformulirane, te pasivnost graana, posebno na lokalnim izborima, uz ope uvjerenje kako
41

su politike stranke uzurpirale politiki prostor pokazuje na nepostojanje, pa ak i odbijanje

kreiranja sustavne politike jaanja participacije graanstva u procesu donoenja politikih
odluka. Vlade se esto pozivaju na povjerenje koje su im graani dali na izborima, ali one su
dune pratiti reakcije javnosti na svoje akcije i inicijative. Takve inicijative, poput
prikupljanja potpisa za raspisivanje referenduma ili javnih protesta, vano je ispravno
protumaiti. No da bi bile djelotvorne takve graanske inicijative zahtijevaju organizaciju i
sredstva neovisna od dravnog prorauna.
3) Odgovornost
Uloge u zakonodavnom i provedbenom procesu moraju biti jasnije. Svaka od institucija EU
mora objasniti i preuzeti odgovornost za ono to ini u Europi. Ali postoji i potreba za veom
jasnoom i odgovornou drava lanica i svih koji razvijaju ili primjenjuju europske politike
na svim razinama.
Odgovornost nositelja vlasti krucijalno je pitanje ustavnog prava i kronian problem razvitka
hrvatskog politikog sustava. Neodgovornost je najvidljivija na najviim razinama vlasti.
Primjeri nesposobnih i neodgovornih ministara i drugih dravnih dunosnika, zatienih od
odgovornosti od strane svojih politikih stranaka, bitno oteavaju ostvarivanje ustavnih
naela, na prvom mjestu naela vladavine prava. No ona je nazona i na niim razinama
jedinica lokalne samouprave, kao i u sustavu formalno neovisnih tijela sa irokim javnim
ovlastima (agencija).
5. Djelotvornost
Politike moraju biti djelotvorne i pravovremene i rezultirati onim to je potrebno, utemeljene
na jasnim ciljevima, procjeni buduih uinaka i, gdje je god mogue, ranijih iskustava.
Djelotvornost zavisi i od provedbe politika EU na nain razmjeran ciljevima, kao i donoenju
odluka na odgovarajuoj razini.
Ovo naelo dobro pokazuje uzroke generalno slabe djelotvornosti politika reformi hrvatskih
vlada. Reforme se poduzimaju intuitivno, bez jasno formuliranih ciljeva, na temelju uvjerenja
kako e se ono to se propie zakonom samo od sebe ostvariti i uz ignoriranje ranijih
iskustava. Razmjernost ciljeva i sredstava esto se zanemaruje. Donoenje odluka na
odgovarajuoj razini otvara pitanje daljnje decentralizacije i jaanja lokalne samouprave.
Nedjelotvornost je rezultat slabosti u potivanju svih ranije navedenih naela dobre vladavine
uzetih u cijelosti, a posebno neodgovornosti dravnih dunosnika.
6. Usklaenost (koherentnost)
Politike i djelovanja moraju biti usklaena i lako razumljiva. Potreba za usklaenosti u Uniji
je u porastu: porasla je raznovrsnost zadaa; proirenje e poveati razliitosti; pitanja poput
klimatskih i demografskih promjena prelaze granice sektorskih politika na kojima je
izgraena Unija; regionalne i lokalne vlasti sve su vie ukljuene u politike EU. Usklaenost
42

zahtijeva politiko vodstvo i snanu odgovornost na strani Institucija kako bi, u okviru
sloenog sustava, bio osiguran konzistentan pristup.
Kljuni problem usklaenosti politika vladajuih koalicija u Hrvatskoj je dvojaka: 1) sloeni
ustavni sustav diobe vlasti i suodluivanja vrhovnih institucija , uspostavljen ustavnim
promjenama iz 2000. godine, stalno se ponovno dovodi u pitanje, s otvorenom ili prikrivenom
svrhom uklanjanja svih elemenata diobe i omoguavanja potpune koncentracije vlasti; 2)
nedemokratsko ustrojstvo politikih stranaka vladajuih koalicija, liderske ambicije i openito
niska razina politike kulture, koja oteava usklaeno donoenje odluka i djelovanje vrhovnih
dravnih institucija i primjenu ustavnih ogranienja generalno, 3) problemi koordinacije
politika razliitih ministarstava dovode do javnih nesuglasica oko formuliranja politika i
prijedloga zakonodavstva.
Ad 1. Na planu izgradnje sustava institucionaliziranog sustava suoodluivanja izmeu
predsjednika Republike i predsjednika Vlade u pitanjima gdje to Ustav zahtijeva, kadikad i uz
sudjelovanje predsjednika Sabora, javljaju se potekoe. Kompleksni sustav podijeljene vlasti
zahtjeva institucionaliziranje razliitih oblika prethodnih konzultacija i dogovaranja oko
odluka koje imaju biti donesene zajedniki. Svrha i cilj ustavno postavljenih ogranienja iz
arsenala provjera i ravnotea utemeljenih na diobi vlasti, nije izazivanje stalnih sukoba i
blokada u odluivanju. Njihov je cilj onemoguavanje koncentracije vlasti u jednim rukama,
pa i pod cijenu odgoda, utemeljenih na razumijevanju cjeline ustavnih naela institucionalnih
rjeenja. Prigovara kako to izaziva prevelik broj sukoba kada je na vlasti suprotna opcija od
one iz koje potie predsjednik Republike. S druge strane, predsjednik Republike Ivo Josipovi
ukazao je 2011. godine kako su njegove ovlasti u pogledu nadzora nad ustavnosti
zakonodavstva prilikom njihove promulgacije previe ograniene, odredbom po kojoj
Predsjednik mora potpisati i zakon za koji smatra da je protuustavan. Prigovara se kako
provjere i ravnotee ne mogu djelovati kada je na vlasti opcija iz koje potie predsjednik
Republike, jer je u tom sluaju vjerojatnost konflikta manja. Dioba vlasti ima uvijek svoju
svrhu, a predsjednik republike je duan svoju funkciju nadzora provedbe Ustava obavljati bez
obzira na ranije stranake veze.
Ad 2. Unoenjem u Ustav odredbe stavka 2. i 3. lanka 6., po kojem unutarnje ustrojstvo
politikih stranaka mora biti sukladno temeljnih ustavnim demokratskim naelima, dok
stranke moraju javno polagati raun o porijeklu svojih sredstava i imovine nije se
promijenila narav, organizacija i nain djelovanja hrvatskih politikih stranaka. To su visoko
centralizirane stranke, veinom bez jasno odreenih ideologija i programa, veinom pod
nadzorom svojih najuih stranakih vodstava. U takvim uvjetima stranke se beskrupulozno
bore za utjecaj u vlasti i krajnje su nesklone duhu snoljivosti i suradnje potrebnom za
uspjenije djelovanje vladajue koalicije. Zbog toga su brojni sporovi oko ustavnih funkcija
Hrvatskog sabora, neovisnosti sudstva ili ovlasti predsjednika Republike.
Ad 3. Dosadanje su hrvatske vlade djelovale kao izrazito 'premijerske', pod dominacijom
snanih osoba. Time se, meutim, zamagljuje odgovornost, pojedinih ministara ak u toj mjeri
da javno izjavljuju kako ne znaju kakve su dokumente potpisali i za kakve su odluke
43

glasovali. Jedna osoba moe bespogovorno nametnuti svoju volju, ali ne moe trajno
usklaivati politike ministarstava. Usklaivanje politika pojedinih resora, gdje vlada djeluje
ne samo kao skup ministara nego i kao politiki vrh drave, ostaje veliki problem organizacije
izvrne vlasti.
6) Razmjernost (proporcionalnost) ogranienja sloboda i prava

Ve je klasina teorija ustavnog i upravnog prava naglaavala kako nain koritenja

monopolom dravne prisile ne smije biti preputeno slobodnoj odluci nositelja vlasti. Tvorci
amerikog Ustava dravnu su prisilu smatrali sredstvima zla, koja se mogu uporabiti za
postizanje dobra. Vrhovni sud SAD formulirao je naelo razboritosti (rule of
reasonableness). Prisila se smije koristiti samo kada je to zaista nuno i samo u minimalnoj
mjeri potrebnoj za postizanje zakonitih ciljeva javne vlasti.
Sukladno tome, ograniavanja slobode koritenja ustavom zajamenim pravima, koje je u
svakoj politikoj zajednici nuno radi zatite dobrobiti pojedinaca i same zajednice, ima biti
propisano ustavom i zakonom i ogranieno na nuno potrebnu mjeru. Ovlasti za
ograniavanje prava, kao i za koritenje dravnom prisilom, moraju se uvijek tumaiti
restriktivno. Na temelju takvih shvaanja, u sudskoj praksi (jurisprudenciji) meunarodnih
sudova i europskih zemalja formulirano je naelo proporcionalnosti ili razmjernosti, koje
zahtjeva da ogranienja sloboda i prava budu u svakom pojedinom sluaju razmjerna naravi
potreba za ogranienjem.
Ovo ustavno naelo utvrdio je Ustavni sud Republike Hrvatske jo 1999. godine, na slijedei
nain: ...svako ogranienje (ak i kad je neophodno i zasnovano na Ustavu) predstavlja
iznimno stanje, jer odstupa od opih pravila o ustavnim slobodama i pravima. Zbog toga
ogranienja trebaju biti ne samo zasnovana na Ustavu ve razmjerna cilju i svrsi koje se
zakonom eli postii...Ovo pravilo o proporcionalnosti ogranienja cilju i svrsi koje se
zakonom eli postii je ope ustavno naelo, koje je imanentno svim ustavnim odredbama o
slobodama i pravima. To je naelo tek ustavnim promjenama iz 2000. godine ukljueno u
lanak 16. stavak 2. Ustava Republike Hrvatske. Danas je na njemu utemeljena opsena
jurisprudencija Ustavnog suda i ono e predstavljati temelj za razvoj ustavnog sustava u
praksi.
8) Supsidijarnost
Supsidijarnost je naelo ustavnog ureenja po kojem donoenje politikih odluka treba biti na
razini najpogodnijoj sa stajalita racionalnosti i djelotvornosti odluivanja. U politikoj teoriji
ono izraava zahtjev da se politike odluke donose na najnioj razini moguoj sa stajalita
svrhe koja se eli postii. Jednostavno reeno, politike odluke donose se na najnioj moguoj
razini s obzirom na samu narav odluke. Na viim razinama dravne organizacije odluivat e
se o onome to zahtijeva iri okvir, dok ostala pitanja valja prepustiti niim razinama. Naelo
je posebno naglaeno u okviru Europske Unije, gdje zahtijeva da odluke prvenstveno donose
nadlena tijela drava lanica, dok se na tijela Unije prenose ovlasti samo kada je to u
zajednikom interesu izrijekom odreeno. Naelo u osnovi vai za sve federativne sustave, a

44

sadrano je i u Ustavu Sjedinjenih Amerikih Drava, gdje se odreuje kako sve ovlasti koje
Ustavom nisu izrijekom povjerene saveznim vlastima, ostaju pridrane dravama lanicama.
U Lisabonskom sporazumu, ustavnom ugovoru Europske Unije, posebna je pozornost
posveena naelu supsidijarnosti i mehanizmu osiguravanja njegova potivanja zajednikom
akcijom vie drava, pri emu vanu ulogu igraju nacionalni parlamenti lanica.

45