Professional Documents
Culture Documents
I.
II.
III.
IV.
V.
I.
FUNKCIJE USTAVA U DEMOKRATSKOM DRUTVU
1. Ustav kao pravni i kao politiki akt
Ustav je temeljni i najvii pravni akt drave. On ima najveu, nadzakonsku pravnu snagu i
zbog toga s njime moraju biti usklaeni svi pravni propisi u okviru pravnog sustava, kao i
postupci svih dravnih tijela i tijela koja obavljaju javne ovlasti. Primat propisa Europske
Unije u odreenim podrujima utemeljen je na odredbama Ustava o udruivanju, prijenosom
suverenih ovlasti u okviru granica utvrenih Ugovorom o pristupanju. Obveze iz lanstva u
obrambenom savezu NATO utvrene su Ustavom Republike Hrvatske. Ustava se imaju
pridravati dravni dunosnici u svojim odnosima s graanima, kao i u meunarodnim
odnosima. Ustava se imaju pridravati i graani u svojim meusobnim odnosima, posebno
kada oko prava pojedinaca ili pravnih osoba nastanu sporovi.
Ustav je istodobno najvaniji strateki politiki akt, koji utvruje naela razvitka politikog,
gospodarskog i pravnog sustava. Premda tei stabilnosti, moderni ustav ima funkciju
usmjeravanja dinamike odrivog razvoja drutva i zato previa nain za svoju izmjenu i
prilagodbu zahtjevima koje donosi razvoj. Usprkos promjenama, meutim, funkcije ustava i
njihova svrha ostaju stabilne i nepromijenjene:
- ograniavanje vlasti;
- promicanje i zatita ljudskih prava i temeljnih sloboda,
- te izgradnja i jaanje demokratskih ustavnopravnih institucija,
- ostvarenje ustavnog naela (i ideala) vladavine prava.
Ustav kao pravni akt i politiki dokument ima cijeli niz temeljnih funkcija i znaajki, od kojih
za ustavnost europske Republike Hrvatske najvanijim drimo slijedee:
1) Ustav utvruje osnove odnosa graana s tijelima dravne vlasti i svima onima koji
obavljaju javne ovlasti; u tu svrhu ustav jami ljudska prava i temeljne slobode i
predvia pravna sredstva njihove zatite. Ustav zabranjuje odreena postupanja
dravnih tijela (negativna prava) , ali im istodobno i nalae odreena postupanja
(socijalna, kulturna i druga prava). Ustav jami posebnu zatitu pripadnicima razliitih
manjina, te nizu kategorija pravnih subjekata kojima je takva zatita potrebna zbog
odreenih svojstva koja ih stavljaju u slabiji poloaj od ostalih pojedinaca.
2) Ustav ima za svrhu ustrojiti (konstituirati) dravu i njezin pravni sustav i ustavljati
sve pokuaje onih koji bi dravne institucije eljeli podvri svojim interesima. Na
prvom mjestu, ustav smjera ograniavanju i uzajamnom nazoru nositelja javnih
ovlasti. Kroz sustav ustrojstva vlasti, Ustav primjenom naela diobe vlasti, omoguava
uzajamni nadzor najviih nositelja vlasti. Kroz jamstva neovisnosti sudbene vlasti
osigurava se provedba naela vladavine prava. U raznim zemljama nalazimo razliite
inaice primjene pojedinih modela primjene ovih temeljnih naela, to je itekako
opravdano ako znai prilagoavanje tradiciji i drugim nacionalnim posebnostima.
3) kao strateki politiki akt drave i naroda kao nositelja suvereniteta, Ustav utvruje
temeljna naela politike zajednice kao demokracije utemeljene na potivanju ljudskih
prava i sloboda i vladavini prava. Nabrajanjem temeljnih vrednota ustavnog poretka
postavljena je ustavnopravna osnova za interpretaciju Ustava, a posebno za svako
mogue ureivanje i ogranienje zajamenih sloboda i prava.
4) Kao akt legitimiranja demokratske drave pred meunarodnom zajednicom i prema
cijelom graanstvu, Ustav objavljuje urbi et orbi (gradu i svijetu) temeljne vrijednosti
i ciljeve drutvenog razvoja, izraava volju i namjeru potivanja dostignua moderne
pravne civilizacije, te na taj nain uspostavlja okvir za demokratsko usklaivanje i
izraavanje interesa putem zakonodavstva. Ustav istovremeno utvruje granice
ustavnog identiteta drave, gdje ne moe biti prijenosa ovlasti na meunarodna tijela.
5) Ustav je, dakle, instrument narodne volje, kojim se eli nadzirati i usmjeriti nositelje
dravne moi, kako bi sredstva dravne vlasti, koja im je narod dao na raspolaganje,
koristili u interesu naroda. Kao akt samog suverena (naroda, kao zajednice
ravnopravnih dravljana), ustav demokratske drave ograniava i same nositelje vlasti
u dravi. Prema samoj biti ideje demokratske ustavnosti, nastale u liberalnoj
politikoj misli 18. stoljea, ustav donosi narod i uslijed toga on ima jau pravnu
snagu nego zakoni koje donose predstavnika tijela. Zbog toga su se ustava duni
pridravati svi, pa i najvii dunosnici dravne vlasti. Zbog toga se najvanije odluke
ustavnog znaaja, kao to je to odluka o udruivanju i razdruivanju trebaju donositi
glasovima veine dravljana referendumu.
6) Ustav je najvii pravni akt koji se izravno primjenjuje i svatko se ima pravo pozivati
na ustavno zajamene slobode i prava i koristiti zajamena sredstva i putove zatite tih
prava. Svatko ima pravo upozoravati i pozivati na red one, posebno dravne i javne
2
Vidimo kako se ustav kao pravni akt razlikuje od svih ostalih pravnih akata, ne samo po
pravnoj snazi, nego i sadrajno, jer odreeni odnosi u dravi moraju biti ureeni aktom nadzakonske snage. Ljudska prava i temeljne slobode, kao i pravila dravnog ustrojstva,
obvezuju i samog zakonodavca (materia constitutionis) o emu opirnije piemo kasnije u
tekstu. Ustav je nastao kao povelja demokratskog graanstva i njegovog prosvijetljenog
vodstva, koja ima sluiti interesima veine i to je temeljno naelo ustavnog tumaenja.
Zbog toga bi zaista svatko, svaki graanin i graanka, pa i djeca trebali poznavati odredbe
svoga ustava, i razumjeti ih kao najbolje jamstvo njegovih ili njezinih interesa. Kako je
vidljivo iz niza odredbi hrvatskog Ustava, ustavne odredbe imaju za cilj (i) obrazovati
graane i dunosnike za demokratsko odluivanje i rjeavanje interesnih sukoba. Osnove
koncepta ustavnosti, kao temelja ivota u demokratskom drutvu, trebala bi upoznavati i djeca
u vrtiima, a posebno uenici u osnovnom i srednjem obrazovanju, pripremajui se za
preuzimanje uloge aktivnih i odgovornih graana u demokratskom drutvu.
2. Ustavna vladavina i demokracija
1) Temeljni koncept odnosa demokracije i ustavne vladavine
Demokracija je sustav u kojem vladu formira veina izraena na slobodnim i kompetitivnim
izborima, dok neke odluke donose birai izravno na referendumu. Ustav kao pravni akt stvara
temelje za uspostavljanje ustavne (konstitucionalna) vladavine i demokracija, uzajamno su
povezani, a ipak razliiti pojmovi. Latinska rije constitutio je u klasinom rimskom pravu
oznaavala znaajnije propise koji su ureivali pitanja dravnog ustrojstva i ovlasti pojedinih
dravnih dunosnika. U Hrvatskom jeziku primjetna je povezanost pojma ustav sa pojmom
ustava (brana) i ustavljati (braniti, koiti) koja je vjerojatno u vezi s tradicionalnom
funkcijom ustavnih dokumenata kao oslonca pridrane dravne suverenosti (o emu opirno
govore Izvorine osnove Ustava RH).
Konstitucionalizam predstavlja ideju pokoravanja zakonima a ne ljudima (sub lege, non sub
3
homine). Ustavna vladavina je vladavina u kojoj je svaki nositelj vlasti ogranien ustavom i
pravom. Ona izraava shvaanje kako je svaka vlast podlona pogrekama i zloporabama, pa
treba biti ograniena sustavom ustavnih pravila. Nota bene i demokratski politiki procesi
odvijaju se u okvirima odreenim ustavnim pravom. Niti sam narod kao nositelj suvereniteta,
niti parlament kao narodno predstavnitvo.
Za razumijevanje i prosudbu stupnja ozbiljenja ovog koncepta u okviru pojedine politike
zajednice, vano je razumjeti pojmove: demokratski ustav, ustavna vladavina i
konstitucionalizam.
(1) Demokratski ustav
Ustav je u suvremenom znaenju pojma najvii i temeljni zakon u dravi. To je akt kojim se
uspostavlja politiki i pravni poredak, pa s njime moraju biti usuglaeni svi akti i postupanja
javne vlasti i graana. Njegova nadzakonska pravna snaga zasniva se na posebnom postupku
donoenja i mijenjanja, koji izraava suverenitet ustavotvorne vlasti, te se razlikuje od
postupka donoenja zakona i onda kad isto tijelo donosi oba akta. On je zbog toga
tradicionalno, posebno u Hrvatskoj, bio na prvom mjestu politiki, programski, a tek potom i
pravni dokument. No bit ostvarenja ustavne vladavine je u tome da ustav postane na prvom
mjestu pravni dokument, to jest sustav provedivih pravnih normi, ije krenje je
sankcionirano pravom.
Ustav i zakoni moraju omoguiti uspostavljanje djelotvorne javne vlasti, jer je ono u
interesu drutvene zajednice, ali je istodobno moraju ograniiti kako bi se sprijeile
zlouporabe. Bit ustava je u ograniavanju vlasti. Zanimljivo je kako na to ukazuje i samo
podrijetlo rijei ustav u hrvatskom jeziku, od ustava, to oznaava branu ili prepreku, za
razliku od niza drugih jezika gdje je teite na ustrojstvu (constitutio) drave odnosno vlasti.
Ograniavanje pak, mora biti takve prirode da omogui nuno potreban stupanj djelotvornosti
vlasti, ali istodobno sprijei njezina presizanja u zatieno podruje graanskih sloboda i
prava. To je, dakako, teka zadaa, jer je potrebno uspostaviti ravnoteu izmeu proturjenih
zahtjeva za ogranienom ali djelotvornom vlasti. No ono je izuzetno vano za svaku
demokratsku dravu. Jedna od najee citiranih izreka u politikim znanostima jest izreka
kako svaka vlast kvari svoje nositelje, a apsolutna vlast kvari ih apsolutno. No istinita je i
tvrdnja amerikog politologa Roberta Dahla: ako svaka vlast korumpira, odsustvo vlasti
korumpira apsolutno.
Naziv ustava zasluuje samo demokratski ustav. Na to upozorava Giovanni Sartori: Za
svaku sigurnost (makar je to jasno i bez posebnog isticanja), ustav je projekt ili okvir
vladavine slobode. U obinom govoru, uslijed nemara smo prihvatili obiaj da svaku i sve
dravne oblike nazivamo ustavima. Ispravno sluenje pojmovima pak, zahtijeva shvaanje
kako se sa stajalita konstitucionalista ... ustavima smiju nazivati samo oni dravni oblici u
kojima smo (kako je kazao Rousseau) slobodni jer nad nama vladaju zakoni a ne drugi ljudi.
To je vano naglasiti, jer demokratski reimi, usprkos valovima demokratizacije u drugoj
polovici 20. stoljea, ne samo da nisu prevladali, nego su mogui i razni oblici regresije u
stanja autokracija, sa bezbrojnim inaicama. Autokratski reimi takoer donose svoje ustave,
jer je to vano sredstvo politike legitimacije reima.
4
U demokratskom drutvu borba za pravo odvija se preteno kroz razvijeni sustav institucija
koje pruaju zatitu ljudskih prava i temeljnih sloboda. Ustav je opeprihvaen kao osnovni
politiki instrument drutvene integracije i temelj unutar kojeg se odvija politika borba oko
vlasti, te rjeavaju sporovi izmeu pojedinaca i pravnih osoba. U odnosima s dravnim
slubama i slubenicima graani se redovito pozivaju na ustav i ovi to uvaavaju. Znade se da
se ustav primjenjuje izravno i da je to pravni akt za ije krenje slijede sankcije.
U suvremenim autokracijama borba za ustavnost priguena je ali tinja, vodi se potajno u
oekivanju povoljnog trenutka za demokratske promjene. Ustav slui vlasti za legitimiranje
pred 'meunarodnom zajednicom', prvenstveno pred velikim silama. Graanin koji se poziva
na ustav sumnjiv je i evidentira se u dosjeima slubi kao potencijalni 'unutranji neprijatelj'.
Ustav je formalno 'na snazi', ali o tome hoe li se i kako primijeniti odluuje ad hoc 'mudro
rukovodstvo'. Ustav se u teoriji smatra programskim dokumentom, koji se ne moe izravno
primjenjivati.
U povoljnom povijesnom trenutku, ustav moe posluiti kao oslonac ruenja autokratske
vlasti ili za mirnu smjenu vlasti koja vodi promjeni sustava. Upravo to se dogodilo u
Hrvatskoj 1990. godine. Ope prihvaenim tumaenjem, proturjeje izmeu nedemokratskih
(jednopartijskih) odredaba u jednom djelu Ustava SR Hrvatske iz 1974.(namijenjenom za
unutarnju uporabu), i demokratskih jamstava slobode politikog udruivanja i djelovanja u
njegovom drugom djelu o ljudskim pravima i slobodama (namijenjenom za 'stjecanje ugleda u
(slobodnom) svijetu'), omoguilo je donoenje izbornog zakonodavstva, odravanje
viestranakih izbora i mirnu smjenu vlasti. Hrvatska je postala dio procesa na koji se u tom
svijetu gledalo kao na 'ustavne revolucije'.
II.
RAZVITAK TEORIJA USTAVNE VLADAVINE
(1) Prirodno pravo
Ideja o prirodnom pravu, kao skupini prava koja ljudsko bie stie temeljem samog svog
roenja, i koje je starije i nadreeno dravnom pravu, jer proizlazi iz samog prirodnog reda
stvari, ivi u politikoj teoriji od samog njezina nastanka. Brojni su politiki pisci, i prije djela
Huga Grotiusa (1583.-1645.) koji se smatra osnivaem kole prirodnog prava, nastojali
formulirati koja su to prava, te odgovoriti na pitanje kako osigurati potivanje tih prava od
strane samih vladara. I od vladara se zahtijevalo potivanje prirodnih prava, pa se teorija o
prirodnom pravu, u razliitim oblicima, uvijek iznova oivljavala da bi obrazloila
opravdanost revolucionarnih promjena i ruenje pozitivnopravnih poredaka koji su doli u
sukob s idejama svojih graana o tome to je prirodno pravo. Temeljem prirodnog prava
graani, po ovoj koncepciji, imaju pravo sruiti vlast koja kri njihova prava i zamijenit je
vlasti koja e djelovati u interesu svojih graana i politike zajednice.
(2) Drutveni ugovor
Teorija drutvenog ugovora nastoji odgovoriti na pitanje kako i zbog ega je nastala drava
kao javna vlast i koja je njezina priroda. Ona polazi od odreenog shvaanja ljudske prirode, i
s time u svezi prirodnog stanja, u kojem su ljudi ivjeli prije nastanka drave. Takvo
prirodno stanje, kako ga shvaa Thomas Hobbes (1588.-1679.), zbog sebine i grabeljive
ljudske prirode, znai rat svih protiv svih. No, druga je strana ljudske prirode razboritija, pa
zbog toga ljudi, da bi mogli ivjeti u miru, uspostavljaju velikog Levijatana, dotino
dravu, i prenose na suverena svoja prirodna prava. Suveren je, pak, makar iznad zakona koje
sam stvara, duan drati se bojih zakona, te tako vladati da sredstva zla -zakonito nasilje koristi za dobre ciljeve.
Shvaanje po kojem vlast ne moe initi sve to hoe, ve se mora pokoravati zakonima,
razvijalo se u povijesno u razliitim zemljama, u veoma razliitim oblicima.
(3) Sigurnost nasuprot slobodi i opravdanje autokracije
Neki su pisci u pojedinim povijesnim razdobljima smatrali kako uope nije mogue nadzirati
vlast. Po njima potreba uspostavljanja mira i poretka u dravi zahtijeva da se sva vlast povjeri
suverenu, pojedincu ili kolektivnom tijelu. Evo kako je Thomas Hobbes u svojem
Levijatanu obrazlagao poloaj vladara:
Jedini nain za uspostavljanje zajednike vlasti, radi obrane od napadaja stranaca kao i
meusobnih povreda, kako bi mogli ivjeti sigurno i zadovoljno od svoga rada i plodova
zemlje, jest da svu svoju mo i snagu prenesu na jednog ovjeka, ili na skupinu ljudi, koji
e sve njihove volje, izraene mnotvom glasova, svesti na jednu volju; to znai, da imenuju
ovjeka ili skupinu koji e djelovati u njihovo ime; i da svatko uzima i priznaje kao svoje
djelo sve to ini ili odreuje taj tko ih predstavlja, u svim pitanjima koja se tiu mira i
sigurnosti od znaenja za sve; i da svi i svatko podvrgnu svoju volju njegovoj volji, i svoje
prosudbe njegovima... a ta se osoba naziva suverenom, i kae se da ima suverenu vlast, i
svatko drugi njegov je podanik.
U sustavu utemeljenom na takvim idejama, pridravanje zakona ovisi o volji suverena, a
ustavno pravo i nije pravo, ve vie skup moralnih pravila - Hobbes je govorio o boanskim
zakonima - kojih bi se vladar morao drati, makar ga na to nitko ne moe prisiliti. Dakako,
velika je vjerojatnost da su Hobbesove ideje bile itekako odreene utjecajem apsolutizma i
kraljevske samovolje, koja se inila kao dobrodola alternativa prethodnom stoljeu ratova i
razaranja u dinastikim borbama.
Openito na podruju borbe za osvajanje i zadravanje moi i interese vladajuih, gotovo
svaka teorija moe poprimiti iskvaren oblik, to jest biti namjerno iskrenuta u svoju suprotnost.
U suvremenoj politici kao posebna specijalnost sluitelja vlasti djeluju medijski strunjaci za
kreiranje javnog miljenja (spin doktori). Obje prethodno naznaene teorije sluile su i za
opravdanje autokratske vlasti. Istodobno i usporedno s njihovim demokratskim varijantama,
postoje i razvijaju se ideje o apsolutnoj vlasti koja, u ime budueg ozbiljenja nekih viih
ciljeva, mora biti iznad zakona i ne moe se drati odgovornom pred zakonom. Istina je samo
jedna i zbog toga pluralizam nije poeljan niti dozvoljen. Po tom tumaenju, prirodno je pravo
elite ili avangarde da vlada. Cijelo drutvo (nacija, klasa, veina, itd.), po takvom
tumaenju, sudjelovanjem u revoluciji dobrovoljno prihvaa takvu vlast, to se moe
smatrati drutvenim ugovorom. Dakako, takav ugovor nije pravno mogue opozvati, a sama
se ideja, a i samo raspitivanje o njoj strogo kanjava.
9
10
ocjene prirodnog stanja drutva, odnosno ljudske prirode nego Hobbes, naglaavajui
sposobnost ljudi za razborito odluivanje i postizanje kompromisa izmeu suprotstavljenih
interesa. Meu takvim piscima, istiu se John Locke (1632.-1704.) s djelom Dva ogleda o
vlasti i Charles de Secondat, baron Montesquieu (1689.-1755.) s djelom O duhu zakona.
Njihovim su se idejama inspirirali utemeljitelji amerikog Ustava.
Sredstvo ograniavanja onih koji imaju vlast moe, prema tom shvaanju, biti jedino dioba
vlasti izmeu vie njezinih grana, zakonodavstva, izvrne vlasti i sudstva. Ako su sve tri vlasti
objedinjene u jednoj osobi ili tijelu, rezultat moe biti samo tiranija. Odvajanje triju vlasti
mora rezultirati time to e svaka od njih, u svome vlastitom interesu, paziti i nastojati
sprijeiti zadiranja druge vlasti u njezino podruje i djelokrug. Jedino vlast moe nadzirati i
zaustavljati drugu vlast.
Meutim niti samo odvajanje triju grana vlasti nije dovoljno. Nositelji vlasti su ljudi,
pojedinci, te svaki od njih mora biti podvrgnut nadzoru drugih pojedinaca, opskrbljenih
dovoljnim ovlastima da ga na to prisile. Zbog toga je, kao poseban ameriki doprinos, teorija
diobe vlasti razraena u koncept provjera i ravnotea (checks and balances) koji valja
uspostaviti kod svakog dodjeljivanja ovlasti.
Evo kako je bit te koncepcije objasnio James Madison (1751.-1836.), jedan od najistaknutijih
tvoraca amerikog Ustava u zbirci eseja Federalist, u kojoj su objanjena temeljna naela i
ciljevi donoenja Ustava SAD:
Kada se uspostavlja sustav vladavine, u kojem ljudi imaju upravljati drugim ljudima,
temeljni problem lei u tome to se vladi mora omoguiti da kontrolira one kojima upravlja, a
potom je obvezati da kontrolira samu sebe. Bez sumnje, ovisnost vlade o narodu predstavlja
najvaniji oblik kontrole vlasti - ali ovjeanstvo iz iskustva znade kako moraju postojati i
dodatne mjere opreza. Putem suprotstavljanja razliitih interesa mogu se pronai greke
usprkos najboljim namjerama, i to u svim oblicima meuljudskih odnosa, privatnih kao i
javnih... Zbog toga je cilj odreene funkcije trajno razdijeliti i tako urediti kako bi svaka
mogla nadzirati i koiti drugu - time bi privatni interes svakog pojedinca mogao postati
zatitnikom javnih prava.
Izmeu razliitih nositelja dijele se ovlasti, a njihove funkcije vremenski ograniavaju,
tako da je posizanje za apsolutnom vlasti bitno oteano. Ovaj, prema Madisonu mudri izum
jednako je djelotvoran i primjenjiv na svim razinama ustrojstva vlasti. Valja kazati kako su ga
primjenjivali ve antiki Rimljani, dijelei izvrnu vlast izmeu dva na jednu godinu izabrana
konzula, kao i druge civilizacije koje su se bavile pitanjima nadzora nad vlau.
Dioba vlasti nuno je potrebna s motrita uspostave ustavne vladavine. Suprotstavljena
teorija, takozvanog demokratskog jedinstva vlasti pokazala se, usprkos prividu izravnog
utjecaja graana na odluke vlasti, to jest svojih pretpostavljenih demokratskih prednosti
neuspjenom i neostvarivom, a najee je svjesno koritena da bi se prikrili zbiljski odnosi
dominacije u politikom sustavu. Toga su bili svjesni francuski revolucionari krajem 18.
stoljea, pa francuska Deklaracija prava iz 1789. godine u lanku 16. kae da drutvo gdje
nije provedena dioba vlasti i zajamena prava ovjeka ustvari i nema ustava. Na trajnu
vanost teorije o diobi vlasti posebno je, usprkos prevladavajuem optimizmu, pa ak i
idejama o kraju povijesti (ime se proslavio F. Fukuyama) nakon sloma komunistikih reima
11
poetkom 90-ih godina 20. stoljea upozoravao Ralph Dahrendorf u svojim 'Razmatranjima o
revoluciji u Europi'. Vincent Ostrom u svojoj knjizi 'Znaenje i osjetljivost demokracija'
konstatirao je kako jo nisu izumljeni bolji principi organizacije politike vlasti od sustava
provjera i ravnotea predstavljenog u 'Federalistu'.
3) Razlikovanje ustava prema stupnju ostvarenja
Zbog toga je vano voditi rauna o kriterijima po kojima moemo ocijeniti stupanj
ozbiljenja odreenog ustava u svakodnevnom ivotu politike zajednice. Ameriki autor Carl
Loewenstein uveo je prije vie od pola stoljea zanimljivu podjelu ustava glede njihova
ozbiljenja i odnosa prema ustavnoj vladavini. Tako on razlikuje: (1) normativni ustav; (2)
nominalni ustav i (3) semantiki ustav. Prijevodi ovih termina ne odravaju najbolje njihovo
pravo znaenje, ali ih zadravamo jer ih nakon etiri desetljea udbenikog koritenja
smatramo uobiajenim.
(1)
Normativni ustav
To je onaj ustav koji djelotvorno i u cijelosti ureuje (normira) odvijanje politikih procesa i
djelovanje dravne vlasti. On zadovoljava zahtjeve ustavne vladavine, i doista je primijenjen i
potovan u svakodnevnom ivotu, te usmjerava demokratski politiki proces u zemlji. Moglo
bi se kazati kako ovo vie predstavlja idealni tip, nego odreeni konkretni politiki sustav.
Ideali demokracije i vladavine prava ostvaruju se u veoj ili manjoj mjeri u povijesnom
razvoju demokratskih zemalja, ali je pretenciozno i znanstveno netono, koliko god esto
nailazimo na takva stajalita, ustvrditi kako ih pojedini politiki sustav u potpunosti ostvaruju.
U zemljama koje stoljeima njeguju i razvijaju ideale konstitucionalizma, radi se o
povijesnom procesu u kojem se, tek postupno i nipoto ireverzibilno, jaaju ova naela u
drutvenoj zbilji. Njemaki teoretiar Peter Hberle (1934.) zalagao se za ustavnu dravu
kao krajnji ideal konstitucionalista: drutvo slobodnih tumaa ustava, gdje graani poznaju
ustavne odredbe i svijesno na njima temelje svoje svakodnevne poslove i odnose.
(2)
Nominalni ustav
Semantiki ustav
Semantiki ili formalni ustav je propagandni dokument. On je ustav samo po svom nazivu, jer
12
taj tekst tako naslovljen. Bez obzira na svoje normativne znaajke, on nije uope primijenjen
u ivotu glede bitnih pitanja ustavne vladavine. Usprkos odredbama koje bi imale urediti
odvijanje politikog procesa i postupanje dravnih tijela, istinska se pravila postupanja u
potpunosti razlikuju. On slui za pokazivanje svijetu, to jest prikrivanju zbiljskih odnosa i
procesa u politikoj vlasti. U odnosima graana i dravnih slubenika neuputno se je, pa ak i
opasno, pozivati na ustavna jamstva i to je svima dobro poznato. U takvim dravama strogo
ograniena ustavna teorija obino razvija objanjenje kako je ustavno pravo skup naela, koja
se ne mogu izravno primjenjivati. Nadzor ustavnosti zakona ne postoji ili slui samo
potvrivanju odluka izvrne vlasti. Sve drave danas imaju ustav, ali ustavi autokracija slue u
prvom redu legitimiranju nedemokratskih politikih poredaka, na neki nain kao izlozi kojima
se pred svijetom prikriva nedemokratski znaaj reima.
Takvi su ustavi i danas brojni. Ustav moe sluiti kao pokrie stabilne autokracije. Ameriki
autor Brian Loveman naziva takav ustav ustavom tiranije to, kako smo ve naglasili
predstavlja contradictio in adjecto. Ta injenica naglaava vanost komparativnog pristupa,
pri kojem se ne ostaje samo na tekstovima ve se nastoje utvrditi djelatna pravila politikog
ivota u odreenoj zemlji ili zajednici. Nije mogue govoriti o kvalitetnom ustavnom tekstu, a
to vai i za zakonodavstvo, ako neki pravni dokument nema odraza na stvarne odnose izmeu
ljudi, a posebno odnose graana i vlasti. David S. Law i Mila Versteeg u lanku pod naslovom
Lani ustavi razvijaju metodologiju za znanstvenu prosudbu stupnja primijenjenosti
pojedinih ustavnih dokumenata, to jest razlikovanja ivih ustava od ustava fasada
neograniene vlasti.
III.
RAZVITAK USTAVNOSTI U SVIJETU
Bit pojma ustavnosti je u ograniavanju najvie vlasti u dravi. Zbog toga prvi dokumenti
ustavnog znaaja nastaju kao formalno jednostrani akti vladara, kojima oni jame odreena
prava svojim podanicima. Takav dokument je slavna engleska Magna Charta iz 1215. godine,
kojom Kralj nabraja preuzima niz obveza prema svojim barunima, te im priznaje pravo da
odbiju posluati njegove zapovijedi u krenju tih obeanja. Dakako, vladar je na takve ustupke
bio natjeran silom, a silom je pokuao opozvati svoja obeanja. To su korijeni kasnije tradicije
donoenja tako zvanih oktroiranih ustava, kojima suveren formalno jednostrano i
dobrovoljno dodjeljuje privilegije. U revolucionarno doba, u Engleskoj krajem 17. stoljea, a
u Francuskoj krajem 18. stoljea, ustavi dobivaju formalni oblik sporazuma izmeu Kralja i
narodnog predstavnitva. To su tako zvani ustavni paktovi kojima su uspostavljene europske
ustavne ili ograniene ustavne monarhije. Za razliku od toga, u kolonijama u Sjevernoj
Americi su u drugoj polovici 18. stoljea donoeni ustavni dokumenti koji su negirali
suverenitet engleskog Kralja. Ustav SAD iz 1787. godine donesen je i potvren voljom
naroda u dravama lanicama. Tako je nastala tradicija ustava kao akata naroda (puk, populus,
the people), to jest narodnih ustava.
13
1. Najstariji ustavi
Najstarijim pisanim ustavom smatra se Ustav Sjedinjenih Amerikih Drava donesen
1787. godine. Meutim, i u samim SAD tom su aktu prethodili ustavi drava koje su se
kasnije udruile u ameriku federaciju (Virginija 1776., Massachussets 1780.), dok
povjesniari ukazuju i na ranije povijesne dokumente ustavnog znaaja (Connecticut 1638). U
Europi, prvim se pisanim ustavima smatraju revolucionarni Ustav donesen 1791. godine u
Francuskoj, te Ustav Poljske iz 1791. godine. Nakon napoleonskih ratova, poetkom 19.
stoljea doneseni su ustavi panjolske iz 1812., Norveke iz 1814., vedske iz 1809., Belgije
iz 1831. godine.
Ustavi kao pisani dokumenti rezultat su ideja graanskih revolucija 18. stoljea, kao i
borbi i ratova uzrokovanih imperijalnim pokuajima irenja revolucije u Europi. Posebno su
vane ideje razvijene za vrijeme borbe za nezavisnost u Sjevernoj Americi, kao izraz
nastojanja da se ideje zbog kojih je podignuta revolucija i promjene koje su postignute, utvrde
i uine temeljem novog poretka u politikoj zajednici. Pisanim se ustavima nastojalo
uspostaviti novi tip drutvenog poretka, demokratsko dravno ustrojstvo utemeljeno na
shvaanju o uzajamnim pravima i dunostima nositelja vlasti i onih kojima se vlada. Ustavi su
imali stabilizirati takvo ustrojstvo, te omoguiti njegovo trajno odravanje i razvitak. Ideja
demokratskog ustava temelji se na uvjerenju kako rijei zapisane u sveani dokument mogu
utjecati na nain ponaanja nositelja vlasti u dravi, napisao je najpoznatiji istraiva novog
amerikog sustava, Alexis de Tocqueville (1805.-1859.).
Zbog toga su prvi ustavi utemeljeni na naelima koja izraavaju tadanje shvaanje
demokracije kao vladavine naroda:
- narodni suverenitet i politika prava;
- jednakost graana pred zakonom;
- jednaka jamstva i zatita sloboda i prava;
- dioba vlasti kao instrument njezina ograniavanja;
- predstavnitvo kao izvor mandata za obnaanje svih dravnih funkcija;
- izborno pravo;
- potivanje lokalnih sloboda.
Svako od tih naela ima svoje znaenje, i tumaenja tih naela kao i pravno ureivanje
njihove provedbe mijenjaju se povijesnim razvitkom, ali temeljna ideja ostaje jednaka svom
izvornom znaenju ustavne vladavine. Dokument koji ne vodi rauna o ograniavanju vlasti,
makar se nazivao ustavom, u svojoj biti to nije jer povjerava obnaanje vlasti pojedincu ili
skupini ljudi bez ikakvih ogranienja. Pojam ustav diktature ili ustav tiranije jest, kako
smo ve naglasili, contradictio in adjecto, jer istinski ustav je oduvijek namijenjen da ini
okvir demokratske vladavine.
14
15
Koritenje prerogativima vlasti ima se podvrgnuti podjeli rada, to se obino vee uz diobu
vlasti. Te ovlasti, pak, mogu biti uvjetovane mogunosti veta, sukladno sustavu provjera i
ravnotea. Temeljna arhitektura ustrojstva vlasti ukljuuje i procedure utemeljene na
potenom pravnom postupanju, to olakava sporenje zainteresiranih strana, tako da se sukobi
meu njima rjeavaju uzajamno, na temelju zajednikog razumijevanja procesa.
Na ustavnoj razini, zadaa je ograniena na izbor pravila, bez procjenjivanja trokova,
osiguravanja opreme ili izbora osoblja za obavljanje posebnih zadaa. Kada se radi o
uspostavljanju ili mijenjanju pravila igre, primjena naela potenja otvara mogunost
postizanja opeg konsenzusa meu sudionicima igre. Zbog toga je za sudionike procesa
ustavnog izbora razborito teiti jednoglasnosti, premda bi formalno pravilo o jednoglasnosti u
odluivanju dovelo do ovlasti na veto svakom pojedincu.
Tenja konsenzusu oko temeljnih ustavnih solucija je, dakle, bitna makar nije preporuljivo
svakom sudioniku zajamiti pravo veta. Ali, niti najpaljivije i najljepe napisani ustavni
dokumenti, utemeljeni na suglasnosti o plemenitim idejama i iskustvima drugih, ne pruaju
puna jamstva da e djelovati onako kako su planirali i oekivali njihovi autori. Pogreke pri
ustavnom izboru, utemeljene na pogreno procjeni ustavnog trenutka i prevelikim
oekivanjima, mogu uzrokovati katastrofalne posljedice u pokuaju da budu nametnuti u
drutvu koje ih ne prihvaa. Iskustvo pokazuje da konanu rije u temeljnim ustavnim
pitanjima imaju graani, kao javnost i kao dunosnici u procesu implementacije ustava.
3. Ustavni trenutak i ustavni proces
Konstitucionalizam je pokuaj da se politikom tehnologijom spoji mo i pravednost
napisao je ameriki teoretiar Donald Lutz 2006.godine. Ustavi se donose u trenutku kada to
povijesne prilike zahtijevaju odnosno omoguavaju. Teorija govori o ustavnom trenutku. Do
stvaranje takvih prilika povijesno su dovodili nasilni prevrati i revolucije. Nakon velikih
nasilnih prevrata uspostavljaju se revolucionarne diktature a najee i revolucionarni teror.
Takve prilike ne pogoduju ostvarivanju ciljeva revolucija (koji se u moderno doba nikada ne
izraavaju kao 'uspostavljanje nove dinastije'), niti razvitku demokratskih reima, ve obino
vode uspostavljanju dugotrajnih, ponekad i nasljednih autokracija.
Kao ideal konstitucionalizma zbog toga krajem 20. stoljea javlja se ideja ustavne
revolucije, kao dubokog drutvenog prevrata gospodarskog, politikog i pravnog sustava,
koji ima biti uinjen ustavnim i zakonskim sredstvima. Meutim, kako smo ve naglasili, ni
najbolje napisani ustavi se nee sami provesti u praksi. Zbog toga, nakon donoenja ustava
nastupa dugotrajni proces provedbe. Nakon to je krajem 90-ih godina u veini 'novih
demokracija' uspostavljen novi formalno pravni ustavni poredak, zapoeo je proces koji se
uobiajeno naziva tranzicijom (prijelazom) prema demokraciji. Tijekom dva desetljea
pokazalo se kako je taj 'prijelaz' mnogo tei i dugotrajniji nego to se oekivalo, ne samo zbog
problema s kojima se suoavaju 'tranzicijske zemlje', nego i zbog toga to sami uzorni sustavi
zrele demokracije prolaze kroz promjene i krize koje na podruju ustavnosti izazivaju
neoekivane rezultate. Rat protiv terorizma izmijenio je poglede na zatitu ljudskih prava i
sloboda u vodeim zemljama liberalne demokracije. Pokazalo se kako ratne prilike mijenjaju
naizgled vrsto etablirana naela, te napredak na polju ljudskih prava nije ireverzibilan.
Gospodarska kriza dovela je u pitanje temeljne postavke teorije trine deregulacije koje su
16
dominirale od 80-ih godina 20. stoljea, kao i sam ustavni koncept socijalne drave. Postavlja
se pitanje prilagodbe ustavnih institucija novim prilikama, uz ouvanje temeljnih ustavnih
naela kao to su ograniena vlast, ljudsko dostojanstvo i vladavina prava, te osnovni elementi
socijalne solidarnosti.
Ideja ustavne revolucije nastala je na zasadama teorije ustavnog izbora i teorije ustavnog
inenjerstva kao njezina derivacija. Ideja je jednostavna i povijesno opravdana. To je elja da
se trajne bitne i korijenite promjene provedu i odravaju bez nasilja i nesrea koje prate
socijalne revolucije. Nae je miljenje kako povijesno iskustvo ukazuje da ideju revolucije ne
treba mijeati s idejom ustavnosti. Revolucije ne rezultiraju uspostavljanjem pravnog poretka.
Dapae, kako je dobro pokazao proces tranzicije u svim postkomunistikim zemljama,
ukljuujui Hrvatsku, ispravljanje povijesnih nepravdi uvijek otvara nova i nova pitanja koja
prijete stabilnosti pravnog poretka. Dobar primjer predstavlja norma novog stavka 4. lanka
31. Ustava RH, uvedenog 2010. godine, kojom se retroaktivno ukida zastara za odreene
kategorije imovinskih kaznenih djela poinjenih u vrijeme pretvorbe i privatizacije i drugim
situacijama. Ta norma, koja tei ispravljanju tekih povijesnih nepravdi novijeg doba, kada su
jedni graani ratovali za svoju dravu dok su drugi pljakali njezina bogatstva, tek treba proi
provjeru pred Europskim sudom za ljudska prava.
Teorija ustavnog izbora izuava proces donoenja temeljnih odluka o ustavnom poretku o
emu odluuje narod u odreenom 'ustavnom trenutku'. U odnosu na temeljni ustavni izbor,
ustavno inenjerstvo treba shvatiti kao teoriju provedbe. Ideja da se ustav formulira kao
strateki plan kojim se ima dugorono usmjeravati odrivi drutveni razvitak, pojavljivala se u
prijelomnim povijesnim razdobljima i imala je u pojedinim povijesnim trenucima veliki
utjecaj. Radi se o dugorono usmjerenoj teoriji, prema kojoj svjesno planiranje politikih
institucija predstavlja jedinu moguu alternativu 'nasilju i sluajnosti' koji povijesno
dominiraju razdobljima 'ustavnih trenutaka', a nakon kojih bi u svakom sluaju morao
uslijediti miran ustavni proces.
O pitanju kako kontrolirati i usmjeravati razvitak politikih sustava, koji su trajno u tranziciji,
a vrlo esto u stanju krize pri emu prijeti i regresija u ranije stanje, postoji ogroman broj
studija i koristi se vrlo razliita terminologija. Teorija o znanstvenom graenju
institucionalnog sustava razvijala se pod razliitim nazivima: ustavna arhitektura, ustavno
graditeljstvo, pa ak i ustavni dizajn s naglaskom na fine tuning. Odluio sam se za klasini
termin 'ustavno inenjerstvo'. Razlog je na prvom mjestu taj to mi se ini kako o
institucionalnom fine tuningu moemo doista govoriti samo u teoriji, bez uzimanja u obzir
posebnosti pojedinih podruja i povijesnih tradicija, o emu u zakljuku ovog rada. G. Sartori
objanjavajui termin 'ustavno inenjerstvo' naglaava znaajke ustava kao stroja kojem
pogonsko gorivo daje ljudska akcija, koji dakle mora sadravati sustav motivacije, putem
nagrada li kazni, za djelovanje u odreenom smjeru.
4. Pregled velikih ustavnih sustava
Neki zapadni pisci, vie zbog razloga originalne sistematizacije, u tradiciji Alexisa de
Tocqueville-a (1805-1859) ukazuju kako postoje tri temeljna imbenika prilikom ustavnog
17
izbora, donoenja temeljne odluke o uspostavi ustavnog poretka: sluajnost, nasilje i ustavni
izbor.
Sluajnost ovdje znai posebne zemljopisne, povijesne, kulturne, i druge okolnosti koje
su odredile ustavni razvitak neke zemlje. Nasilje, pak, znai unutarnje revolucionarne
dogaaje, ili pak vanjski napadaj, kojima je manu militari nametnut odreeni ustav. Ustavni
izbor pak znai svjesno stvaranje i ureenje sustava institucija koji e usmjeravati politiki
razvitak u smjeru ustavne vladavine. Kao vrlo pojednostavnjeni primjer prevage prvog naina
uzimala se u klasinoj literaturi Velika Britanija, za drugi Francuska, a za trei Sjedinjene
Amerike Drave. U duhu te tradicije, ovdje ukratko prikazujemo ustavni razvitak tih
zemalja, uz upozorene kako je uvijek na djelu odreena kombinacija tih imbenika.
Odmah valja naglasiti kako je takvo razlikovanje namijenjeno kolskom primjeru i vie
odraava stavove literature nego stvarne procese. U razvitku sve tri velike demokracije
okolnosti, nasilje i ustavni izbor, isprepleteni su u razliitim povijesnim razdobljima. U
mnogim zemljama tek su ratom stvoreni uvjeti za razvoj demokracije. No, ipak klasini su
pisci ukazivali kako je kod jednih prevladavao jedan, a kod drugih drugi nain razvitka
ustavnih institucija. Posebno je to prisutno u amerikoj teoriji s obzirom na veliki utjecaj
amerikih ideja i amerike ustavnosti u svijetu. Suvremeno razdoblje velikih ustavnih
tranzicija u Europi i svijetu pokazuje sloenost tog razvoja. Zbog toga prikazujemo vaan
primjer razvoja ustavnosti SR Njemake kao jedne od vodeih zemalja Europske Unije koja je
sam prola kroz dvije tranzicije ka demokraciji i vladavini prava, prvu pedesetih, a drugu
nakon ujedinjenja devedesetih godina 20. stoljea.
18
izmijeniti je ili napustiti, te uspostaviti novu vlast, zasnivajui njene temelje na takvim
naelima, i ustrojavajui njenu mo u takvom obliku, kakav im izgleda najprikladnijim za
ozbiljenje njihove sigurnosti i sree.
Razbor nam zaista nalae ne mijenjati zadugo ustanovljene vlasti zbog slabih i prolaznih
razloga; i sukladno tome cijelo nam je iskustvo pokazalo kako je ovjeanstvo sklonije patiti
sve dok su zla trpljiva, nego se usuditi napustiti oblike na koje su naviknuti. Ali kad dugaki
tijek povreda i otimaina, poduzimanih uvijek s istim ciljem, pokae namjeru podvri ih
potpunoj samovlasti, njihovo je pravo i dunost zbaciti takvu vlast i ustanoviti nove uvare
svoje budue sigurnosti.
Argumentirajui svoju odluku donositelji Deklaracije, smatrajui kako su zbog dunog
tovanja obvezni razloge svoje odluke objasniti ovjeanstvu, u sljedeih 27 paragrafa navode
sve nepravde i krenja sloboda i prava koja je poinio britanski kralj i njegovi ministri, tako
da je uspostavljanje nove vlasti postalo nunim.
Nakon donoenja Deklaracije nezavisnosti, drave - kolonije su poele donositi svoje
ustave, uspostavljajui pravo glasa i jamei druga prava i slobode, te republikanski oblik
vladavine. Pennsylvania je svoj Ustav donijela 1776., a slijedile su druge drave. Ustav
drave Massachusetts iz 1780. ocjenjuje se kao osobito radikalan s motrita jamstava prava i
sloboda graana.
2) Prijelazno razdoblje: Konfederacija
Kongres je odmah zatim pristupio izradi nacrta temeljnog akta konfederacije, koji je
usvojen jo u tijeku rata, u studenom 1777. godine, te zatraena ratifikacija od drava. lanci
o konfederaciji i trajnoj uniji stupili su na snagu 1781. godine, kao meudravni ugovor o
prijateljskom savezu suverenih drava. Zajedniko tijelo saveza je konfederalni Kongres u
koji svaka drava alje svoju delegaciju, i svaka ima po jedan glas bez obzira na veliinu i
broj stanovnika. Delegacije drava vezane su imperativnim (obvezujuim) mandatom, to
znai da ne mogu odluivati u svoje ime, ve iskljuivo prema naputcima svoje drave.
Drave same ureuju poloaj svojih zastupnika, nain njihova izbora, broj lanova, opoziv,
itd. Kongres bira Odbor drava kojeg ini iz svake drave po jedan zastupnik, koji obavlja
poslove kad Kongres nije u zasjedanju. O najvanijim pitanjima Kongres je odluivao
dvotreinskom veinom glasova svih drava. Odluke obvezuju drave, ali ne i njihove
graane. Savez, kao i svaka od drava, imaju pravo istupati u meunarodnim odnosima.
lanci o konfederaciji usvojeni su, i mogli su se mijenjati samo jednoglasnom odlukom
svih drava lanica. Drave imaju i pravo istupiti iz konfederacije.
3) Ustavna konvencija u Philadelphiji
U poslijeratnoj krizi i tekim prilikama koje su nastale, voe revolucije, posebice oni iz
industrijski i trgovaki orijentiranih sjevernih drava, smatrali su da bi osnivanjem vre
unije, bio omoguen bri gospodarski razvitak i prosperitet. U svibnju 1787. sastala se u
Philadelphiji ustavna konvencija, koja je zasjedala etiri mjeseca, da bi u rujnu iste godine
usvojila ustavni tekst i poslala ga na potvrdu ustavnim konventima drava lanica
konfederacije. Za stupanje Ustava na snagu zahtijevala se potvrda dvije treine drava
lanica, to jest 9 od 13 drava. Ratifikacija je zavrena u roku od 10 mjeseci i Ustav je stupio
19
21
22
23
6. Britanski ustav
1) Tradicija nepisanog ustava
Iako Britanija jo ni danas nema ustav, kao jedinstven, sveano donesen dokument
nadzakonske pravne snage, povijesno joj nedvojbeno pripada prednost u razvitku ustavnosti i
ustavne vladavine. No odmah treba kazati kako je na djelu permanentno reformiranje
britanskog ustavnog i pravnog sustava, zapoeto jo pristupanjem Vijeu Europe i europskim
zajednicama 1973. godine.
Posljednjih godina Britanci sve intenzivnije raspravljaju o pitanjima ustavne reforme. U
sreditu pozornosti nalaze se pitanja: donoenja pisanog ustava i pisane povelje ustavnih
jamstava sloboda i prava ovjeka i graanina, osobito zaotrena pristupanjem Velike Britanije
Europskoj konvenciji za zatitu prava ovjeka iz 1950. godine; poloaja suverena i sudbine
monarhije; mogueg ukidanja, odnosno reforme Doma lordova, reforme izbornog sustava, te
regionalne autonomije povijesnih pokrajina Ujedinjenog kraljevstva, kotske, Walesa i
Sjeverne Irske. Znakovit zahvat u ustavni sustav uinjen je polovicom 1997. godine, kad je
tzv. devolucijom, prijenosom ovlasti s Parlamenta, ojaana kotska autonomija i
uspostavljena kotska regionalna skuptina. Na poetku svog mandata Laburistika vlada g.
Tony Blaira objavila je da, oslanjajui se na svoju znakovitu veinu u Donjem domu,
priprema i druge znakovite zahvate u ustavni sustav, ali su radikalna obeanja reformi,
sukladno tradiciji do sada zavrile samo umjerenim reformama. Reformu izbornog sustava
obeava i koalicijska vlada premijera Davida Camerona, formirana 2010. godine.
Na podruju pravnog sustava posebno je vano usvajanje Zakona o ljudskim pravima
1998. godine, Zakon o ustavnoj reformi 2005. godine kojom je uvedena institucija Vrhovnog
suda i predsjednika Vrhovnog suda. 2010. godine usvojen je zakon o reformi javne uprave, a
2011. godine dva zakona o reformi izbornog sustava. Takoer se sve vie uvodi referendum
kao nain odluivanja o pitanjima ustavne reforme. Dugo vremena provodi politika
'devolucije', prenoenja ovlasti na tijela povijesnih zemalja Ujedinjenog kraljevstva. Ustavni
sustav Velike Britanije u ubrzanom je procesu promjena i prilagodbe, pa ak i povijesnih
promjena ustrojstva. U kotskom je Parlamentu donesena odluka o odravanju referenduma o
samostalnosti kotska u proljee 2014. godine.
Velika Britanija, dakle, povijesno nema pisani ustav u formalnom smislu, ali ima zbiljski
ustav, koji utvruje sustav vlasti i dravnih tijela, te ureuje odnose izmeu razliitih
dravnih vlasti, meusobno kao i prema obinim graanima (Kenneth C. Wheare). Razvoj
britanske ustavnosti donio je nz temeljnih naela na kojima se temelji suvremena teorija i
praksa ustavnosti, od kojih su najvanija: naelo vladavine prava, parlamentarna vladavina,
zatita ljudskih prava i temeljnih sloboda i nezavisno sudstvo.
Zbog toga je na prikaz usmjeren na povijesni razvitak, kao izuzetno vaan primjer
stvaranja, razvoja i odravanja temeljnih ustavnih institucija i naela, koja su postala
opeprihvaenim u Europi, a ne na izlaganje dananjeg stanja britanske ustavnosti.
2) Vlast u granicama prava (rule of law)
U Engleskoj se jo u 12. stoljeu smatralo da se vladar mora pokoravati Bogu i zakonima,
24
koje je u to vrijeme istina sam donosio. Ta je vladareva obveza potvrena Velikom poveljom
slobotina (Magna Carta Libertatum) iz 1215. godine, koja utvruje vladareve obveze
prema zemaljskim barunima, te im priznaje pravo na pobunu ako bi preuzete obveze bile
prekrene. Pokuaj Kralja da ve slijedee godine silom skri otpor visokog plemstva zavrio
je ponovnim porazom, nakon ega se naelo smatralo uspostavljenim.
Temeljna institucija borbe protiv kraljevskog apsolutizma stoljeima je bio Parlament,
koji se razvio iz plemikog Velikog vijea (Magnum Concilium). Ve u 13. stoljeu u njega
su pozivani i predstavnici obinih graana (commoners). 1295. godine sazvan je Ogledni
parlament (Model Parliament), u kojem sudjeluju, uz plemie i crkvene dostojanstvenike i
graani, pa zbog toga ima dvodomnu strukturu: Dom lordova (House of Lords) i Donji dom
(House of Commons). Svrha sazivanja Parlamenta, i temeljni zahtjevi njegovih lanova,
izraavaju se formulom po kojoj se ne mogu uvoditi nikakvi porezi ili druga davanja, bez
pristanka obveznika danog preko njihovih predstavnika (No taxation without representation).
Pristanak podanika smatrao se ve u to vrijeme najboljim nainom stjecanja i odravanja
legitimiteta vlasti.
U razdoblju dramatinih revolucionarnih sukoba izmeu Kralja i Parlamenta polovicom
17. stoljea uinjen je, pod vojnom diktaturom Lorda protektora Olivera Cromwella (15991658), pokuaj donoenja cjelovitog ustava (Instrument of Government), kako bi se stanje
nakon graanskog rata stabiliziralo, ali on nikad nije proveden. Godine 1688. revolucionarno
razdoblje je zavreno restauracijom monarhije, koju Englezi nazivaju Slavnom revolucijom.
Od toga doba Englezi nikad nisu ponovno pokuali revolucionarnim prevratom uvesti u
cijelosti novi ustavni sustav. Umjesto toga, oni su se odluili za polagano i postupno
razvijanje ustavnih institucija, uz tovanje svoje tradicije i izbjegavanje bilo kakvog
oponaanja tuih uzora. Dobar primjer je trajna rasprava o mogunosti ukidanja Doma
lordova koji doista jo od Zakona o parlamentu iz 1911. godine nema nikakve znakovitije
politike uloge, pa ipak uvijek prevladava stajalite kako je on dio tradicije koju valja uvati i
njegovati i za to platiti odreenu cijenu. Prava sudjelovanja u donoenju zakonodavstva
postupno se smanjuju do dananjih dana. Tek 2005. godine Dom je, uspostavljanjem
Vrhovnog suda, lien svoje funkcije najvieg suda u dravi.
3) Parlamentarizam i odgovorna vlada
Velika Britanija s ponosom nosi nadimak majka parlamentarizma. Zaista, njezin je postupni
razvitak sluio kao primjer velikim teoretiarima 18. stoljea.
Tijekom 18. stoljea uspostavljena je ravnotea izmeu monarhijske vlasti i Parlamenta,
u kojoj praksom nestaje vladarevo pravo zakonodavne sankcije; pojavio se Kabinet kao skup
vladarevih pomonika - ministara; te prvi i inicijalni oblici preuzimanja politike
odgovornosti Prvog ministra i njegovog Kabineta pred Parlamentom, za odluke koje donose u
ime vladara. Postupno se uspostavlja i jaa nezavisnost sudbene vlasti. Dio tih promjena
utvren je zakonima koje je donio Parlament, a vei dio oblikovan je kao ustavni obiaji konvencije, ili pak kroz pravorijeke sudova. Najvanija ustavna konvencija, formalno i danas
na snazi, je naelo parlamentarne supremacije, po kojoj je vlast Parlamenta kao predstavnitva
graana neograniena. Dakako, u pitanju je pravna fikcija, jer tu pretpostavljenu suvrenost
parlamenta ograniavaju ustavne konvencije, kao i temeljni zakonski akti.
25
Tijekom 19. stoljea, nizom reformi izbornog zakonodavstva (1832., 1867.) proirena je
izborna osnova Donjeg doma postupnim irenjem birakog prava i uspostavljen sustav
predstavnike vlade, a izvrna vlast, formalno i danas u rukama vladara, zbiljski prelazi na
izabrani i odgovorni Kabinet.
4) Izvori britanskog ustavnog prava
Britanski ustav, kao sustav pravila, tradicionalno se izvodio iz etiri izvora:
(1)zakoni Parlamenta;
(2)jurisprudencija sudova;
(3)parlamentarni obiaji i pravila;
(4)ustavni obiaji (konvencije), i tumaenja znanstvenih autoriteta na podruju ustavnog
prava.
Danas neizostavno treba spomenuti i
(5)
meunarodne ugovore (Europska konvencija o zatiti ljudskih prava i temeljnih
sloboda) i (6) pravo Europske Unije.
Meutim, mi se ograniavamo na razmatranje specifinih britanskih doprinosa europskoj i
svjetskoj ustavnosti.
(1) Zakonsko pravo (Statute Law) obuhvaa velik broj akata Parlamenta koji u
cijelostili djelomice ureuju podruje ustavnog prava. Od onih koji, u skladu s
navedenom Wheareovom definicijom utvruju sustav dravnih tijela i njihove
meusobne odnose povijesno su najvaniji:
Bill of Rights iz 1688. godine; Act of Settlement iz 1701.; Zakon o Uniji sa kotskom iz
1707.; Zakon o Uniji s Irskom iz 1800; Zakon o Parlamentu iz 1911. i 1949.; Zakon o
privremenom ureenju Sjeverne Irske iz 1972., te Zakon o Europskoj zajednici iz 1972.
Svi su ovi akti, bez obzira na njihovu povijesnu vanost po svojoj pravnoj snazi izjednaeni s
obinim zakonima. Tako je, to je zaista izniman primjer, 1995. godine Parlament donio
amandman na Bill of Rights iz 1689. godine, kojim je omoguio zastupnicima da, odriui se
svoje parlamentarne povlastice podnose tube protiv medija zbog objavljivanja odreenih
informacija.
Vaniji povijesni zakoni koji ureuju odnose dravnih tijela i graana jesu: Habeas Corpus
Act iz 1679.; Zakon o javnom redu iz 1936.; te Zakon o pravosuu iz 1960. Danas su to
Zakon o ljudskim pravima iz 1998 i Zakon o ustavnoj reformi iz 2005. Dakako, to je
samo malen dio zakona koji ureuju odnose iz podruja ustavnog prava, a novi se donose
gotovo svake godine.
(2) Obiajno pravo (Common Law) ureuje kvantitativno sve manji dio ustavne
materije, jer se zamjenjuje zakonskim odredbama. Pa ipak, i danas su neka najvanija
naela britanskog ustava ureena iskljuivo pravnim obiajima, primjerice:
suverenitet Parlamenta; prerogative monarha; politika odgovornost ministara;
nezavisnost sudbene vlasti; formalni pojam zakona. No, uporaba tih pravila uvelike je
izmijenjena ustavnim konvencijama. Takoer, pravila o postupanju domova
26
28
stabilnou.
Drugo je razdoblje traenja kompromisa, koje obuhvaa vie od stoljea i pol, 1799.1958., u kojem se gradi novi, stabilizirani ustavnopravni sustav. Konaan kompromis, prema
Duvergeru, je Ustav V Republike iz 1958. godine, koji je uspjeno pomirio zahtjeve za
demokratskim nadzorom vlasti, s potrebom ouvanja stabilnosti ustavnog poretka.
Tree je razdoblje racionalizacije ustavnog sustava i njegove prilagodbe funkcioniranju
u okvirima proirene Europske Unije, ustavnim promjenama iz 2002., 2008. i 2010. godine.
RAZVOJ USTAVNOSTI U SR NJEMAKOJ
1. Uzorni ustav demokratske tranzicije
Razvitak njemakog ustavnog sustava sadri bitne i znaajne pouke za hrvatsku i
europsku ustavnost. Temeljni zakon iz 1949. godine posluio je kao uspjeni ustavni okvir
dvije njemake tranzicije: inicijalnu izgradnju demokratskog sustava iz ruevina diktature, te
njegovo proirenje na post-komunistiki sustav DR Njemake poslije integracije dviju
njemakih drava ugovorom iz mjeseca studenog 1990. godine.
O uspjenosti tog primjera demokratske tranzicije u svjetskim razmjerima, danas nema
nikakve sumnje. Svjetski ekonomski forum, u svojem Svjetskom izvjeu o konkurentnosti za
2008-2009 godinu, svrstao je Njemaku na etvrto mjesto u kategoriji: Djelotvornost
pravnog okvira. Hrvatska je u toj kategoriji zauzela 88 mjesto, to nedvojbeno ukazuje na
vanost njemakog modela u nastojanjima na ostvarenju sustava vladavine prava u Republici
Hrvatskoj.
Na taj nain je Temeljni zakon, zamiljen kao provizorij, u svrhu ouvanja demokratskog
poretka u prijelaznom razdoblju dok njemaki narod ne donese novi Ustav, posluio kao
normativna podloga razvoja ustavnog poretka zrele demokracije, a zatim bio prihvaen kao
Ustav uspjene tranzicije integrirane Njemake.
2. Nova institucionalna rjeenja
Temeljni zakon je ve u svojem originalnom tekstu sadravao niz novih institucionalnih
rjeenja, usmjerenih na osiguravanje institucionalne infrastrukture procesa tranzicije prema
demokraciji. U praksi su na temelju kreativne interpretacije teksta razvijene nove, odnosno
prilagoene stare, pravne teorije i pravno politike koncepcije od kljunog znaenja za
ostvarenje demokratskog ustava u procesu tranzicije. Naglaena integrativna uloga Temeljnog
zakona, s osloncem na demokratski osvijetenu javnost, omoguila je ouvanje temeljnih
naela demokracije i vladavine prava tijekom est desetljea, nasuprot pokuajima neprijatelja
demokracije, pa i najteim ustavnim krizama.
Temeljni zakon zasnovan je sa namjerom da osigura ostvarivanje i razvitak slijedeih
pravno-politikih koncepcija i iz njih izvedenih naela: (1) demokracije, (2) republikanizma,
(3) pravne drave,(4) federalizma, (5) socijalne drave.
U pogledu ustrojstva vlasti, uveden je tako zvani racionalizirani parlamentarizam kao
model osiguranja stabilnog parlamentarnog sustava, putem konstruktivnog izglasavanja
nepovjerenja saveznom kancelaru.
Odnose izmeu savezne drave i zemalja obiljeava kooperativni federalizam, koji po
naem miljenju moe posluiti kao model za razmatranje u pogledu regionalizacije, odnosno
29
decentralizirane unitarne drave (lanci 28., 30. ali i 37. TZ). Ouvanje i razvijanje naela
demokratske (i savezne) socijalne drave (20. i 28. Temeljnog zakona), ak i u vrijeme
najeih pritisaka neoliberalne doktrine i prakse, nalazi priznanje u uvjetima preispitivanja
perspektiva razvoja drave u uvjetima svjetske ekonomske krize najnovijeg doba.
Uspostavljen je snaan Savezni ustavni sud kao vrhovno sudbeno tijelo i sredinja
institucija tumaenja i razvijanja Ustava, sa uporitem u naelima koja sadre lanci 1. , 20. i
79. TZ. Razvitak modela pravne drave (Rechtsstaat), utemeljen na odlunom djelovanju
Saveznog ustavnog suda, neovisnog pravosua na saveznoj i na zemaljskoj razini, ali i svih
ostalih institucija ustavnog sustava, vodio je u smjeru razvitka koncepcije vladavine prava
( rule of law), koja osim na potivanju hijerarhije pravnih propisa inzistira i na njihovom
demokratskom sadraju i potivanju prava ovjeka, tako da se razlika izmeu ta dva koncepta
danas gotovo potpuno izgubila.
Djelotvornost ovih koncepata i institucionalnih sklopova praeno je razvijanjem niza
originalnih pravnih koncepcija i pravno-politikih teorija, u kojima je na primjeren nain
iskustvo amerikih sudova u zatiti ljudskih prava prilagoeno europskoj tradiciji.
3. Nove pravne koncepcije i pravno-politike teorije
Naglaena je uloga Ustava kao sredstva i katalizatora integracije razliitih pravnih
tradicija i sustava, pri emu njemaki uspjeh moe zaista posluiti kao temelj prosudbe
izgleda i moguih sredstava europske integracije. Etiki koncept Ustava kao uputa za
tumaenje ustavnih odredbi, posebno lanak 1. Temeljnog zakona, koji odreuje dunost
drave da titi ljudsko dostojanstvo i osigurava potivanje ljudskih prava i sloboda, posluio
je Ustavnom sudu kao polazite i oslonac smjele kreativne interpretacije ustavnih odredbi.
Sline su ideje inspirirale i formuliranje lanaka 1. i 3. Ustava Republike Hrvatske koji, po
naem miljenju, odreivanjem naela narodnog suvereniteta i temeljnih vrednota ustavnog
poretka, sadre velike, ali djelomice potisnute, mogunosti razvijanja mnogo aktivnije uloge
hrvatskog Ustavnog suda u procesu judicionalizacije politikog odluivanja, koje bitno
obiljeava suvremene europske politike sustave.
Za aktivistiku ulogu ustavnog sudstva po modelu koji je uspostavio njemaki Savezni
ustavni sud, od krucijalne je vanosti usvajanje koncepcije izravne primjene ustavnih odredbi,
koja izraava samu bit konstitucionalistike ideje, kako i sam zakonodavac podlijee
ograniavanju, jer je obavezan potivati ustavna naela, kao pravno formuliranu volju
suverenog puka. Ovu koncepciju expresis verbis ureuje odredba lanka 1. stavka 3.
Temeljnog zakona. Ako se ustavne norme izravno primjenjuju, onda svi graani postaju
tumai Ustava, pozivaju se na njega u svakodnevnom ivotu i na taj nain svojim
djelovanjem ostvaruju objektivni ustavni pravni poredak. U Hrvatskoj razumijevanje ovog
naela probija se sporo i s potekoama tako da, usprkos odredbi lanka 117. stavak 3.
Ustava, po kojoj sudovi sude na temelju Ustava i zakona, imamo krajnje rijetke primjere
izravne primjene ustavnih normi pred sudovima, te jo uvijek nazono stajalite kako se Ustav
izravno primjenjuje samo u izuzetnim sluajevima.
U ranoj fazi provedbe novog njemakog ustavnog sustava razvijena je koncepcija
borbene demokracija, sposobne za obranu svojih vrijednosti, uz ouvanje svojih temelja i
svojih naela. U to se vrijeme mislilo na prvom mjestu na obranu demokracije od unutranjih
30
neprijatelja, za to je ustavnu osnovu osigurao lanak 1., lanak 79. stavak 3., te posebno
lanak 20. Temeljnog zakona, koji Nijemcima jami pravo na otpor svakome tko pokua
sruiti ustavni poredak, u sluaju da zakau sva druga za to predviena sredstva. Koncepcija
borbene demokracije, drimo, vrlo je aktualna u dananje vrijeme rata protiv terorizma
koji pred suvremene demokracije postavio ozbiljan problem, kako u uvjetima primjene prava
na obranu, ouvati temeljne demokratske vrijednosti i naela.
Istaknuti njemaki pisci razvijaju teoriju ustavne kulture i ustavnog patriotizma, za koju
profesor Dieter Grimm kae kako drugdje nije poznata, ali koja u svakom pogledu podsjea
na ameriku koncepciju vjere u Ustav. Osim politike i pravne dimenzije, ona naglaava
simboliku i edukativnu dimenziju ustavnih dokumenata, koja je izuzetno vana za
prihvaanje i ostvarivanje ustavnog poretka, koje mora biti oslonjeno ne samo na strunu, ve
i na najiru demokratsku javnost. Neki su ameriki pisci u drugoj polovici 19. stoljea
govorili ak o oboavanju Ustava.
Premda ta teorija ima brojnih protivnika, posebno onih koji a priori smatraju tetnim
svaki ekstra - juridiki, socioloki i interdisciplinarni - pristup na podruju ustavnog prava,
ona je vrlo utjecajna, a po naem miljenju izuzetno vana za tranzicijske zemlje i tranzicijska
razdoblja. Ustav demokratske drave ima, naime, pored ostalih, i edukacijsku ulogu. Ne
tvrdimo da graani trebaju poznavati ustavne podrobnosti i finese ustavne interpretacije, niti
da bi to bilo mogue postii bilo kakvom edukacijom. To bi bila fikcija, usporediva sa onom
temeljnom po kojoj je svatko duan poznavati pravne propise, pa stoga vai pravilo
ignorantia juris non excusat sed nocet. Ali svi nositelji ustavom zajamenih ljudskih prava i
temeljnih sloboda, dravni dunosnici i slubenici, kao i obini graani koji ne sudjeluju u
procesu upravljanja osim na izborima, mogu i trebali bi upoznati temeljni etiki koncept i
naelni pristup ustavotvorca, kao najpogodniji okvir za dugorono ostvarivanje svojih
legitimnih interesa.
4. Primjeri izravnog utjecaja na hrvatskog ustavotvorca i praksu
Tekst Temeljnog zakona SR Njemake konzultirali su pisci hrvatskog Ustava 1990.
godine, zajedno sa drugim ustavnim tekstovima koji su sluili kao okvir uspjenih
demokratskih tranzicija u europskim dravama. To je vidljivo iz formulacije lanka 1.
Ustava Republike Hrvatske, o demokratskoj i socijalnoj dravi, te posebno u lanku 3. o
temeljnim vrednotama ustavnog poretka, koji na pregledan nain saima naela sadrana na
nekoliko mjesta u Temeljnom zakonu.
No jo je vei utjecaj izvrila praksa Saveznog ustavnog suda, koju je hrvatski Ustavni sud
pratio i uvaavao od samog poetka svojeg djelovanja u nadzoru ustavnosti i zakonitosti, te
zatiti ljudskih prava i temeljnih sloboda povodom ustavnih tubi. Najbolji primjer predstavlja
naelo razmjernosti (proporcionalnosti) prilikom svakog ograniavanja ustavom zajamenih
sloboda i prava. Njemaki Savezni ustavni sud razvio ga je prilagodbom amerikog koncepta
kontrole ustavnosti i zakonitosti, po kojem propisi moraju biti u razboritom razmjeru sa
njihovom svrhom. Kod hrvatskog Ustava ono je, temeljem lanka 15. Europske konvencije za
zatitu ljudskih prava i temeljnih sloboda, uneseno u lanak 17. stavak 2. Ustava, da bi ga
smionom interpretacijom, po uzoru na njemaki Sud, primijenio u praksi Ustavni sud
Republike Hrvatske, nakon ega je uslijedilo unoenje u lanak 16. stavak 2. Ustava, prilikom
ustavnih promjena iz 2000. godine.
Drugi je primjer revizije lanka 6. Ustava Republike Hrvatske 2001. godine, koji ureuje
31
naela osnivanja i djelovanja politikih stranaka po uzoru na lanak 21. Temeljnog zakona,
zahtijevajui da stranke budu ustrojene na demokratskim naelima, te da javno moraju
polagati rauna o svome financijskom poslovanju.
Izuzetno vanom osobno smatram potvrdu koncepcije po kojoj ustavni sustav, bez obzira
na nain nastanka i usvajanja ustavnog teksta, ne zavisi iskljuivo o ustavnom trenutku.
Dokument nastao kao ustav politike zajednice u odreenom ustavnom trenutku, svagdje i
bez iznimke, ini tek poetak kontinuiranog procesa ustavnog odluivanja sukladno temeljnim
naelima zajednice. To se, po mojem miljenju, odnosi jednako i na pitanja donoenja
Ustavnog ugovora Europske Unije, gdje je previe pozornosti bilo posveeno procjeni
postojanja ustavnog trenutka za donoenje formalnog ustavnog dokumenta, dok su
zanemarena postignua dugotrajnog procesa kojim je uspostavljen zbiljski poredak, kojeg
neki, vjerojatno preuranjeno, nazivaju ustavnim poretkom.
Njemako ustavno iskustvo izuzetno je znaajno za hrvatsku ustavnu teoriju i praksu,
jer pokazuje kako dobro napisan ustavni tekst moe izvrsno posluiti svrsi kojoj je usmjerena
hrvatska teorija i praksa: ostvarenju sustava demokratske drave ograniene naelom
vladavine prava (konstitucionalizma). Za to nuan uvjet predstavlja mehanizam prilagodbe
ustavnog teksta, utemeljen na smjeloj teleolokoj interpretaciji ustavnih odredbi, ali uz
striktno ouvanje temeljnih naela, kakav je uzorno i dosljedno razvijao i razvija njemaki
Savezni ustavni sud, uz podrku najvanijih institucija vlasti, vodeih politikih stranaka i
najire javnosti.
Najvanijom drim pouku o vanosti svijesti o vanosti Ustava u najiroj javnosti,
koju dobro izraava teorija o ustavu kao kulturi. Ustavni tekst se ne moe sam od sebe
ostvarivati, niti to ostvarivanje moe zavisiti o dobroj volji i etinosti nositelja dravne vlasti.
Provjere, konice i ravnotee koje Ustav postavlja nositeljima vlasti, ostaju mrtvo slovo na
papiru ako se ne oslanjaju na demokratski orijentiranu i osvijetenu javnost.
Na tom je ustavnom temelju njemaka drava prola teak i mukotrpan put od
okupirane drave i izvanrednog stanja do normalne drave, kako je krajem devedesetih
godina prolog stoljea izjavio kancelar Gerhard Schroder, koja predvodi procese europske
integracije na naelima kakva u osnovi sadrava Temeljni zakon. Taj proces provedbe i
ouvanja temeljnog ustavnog koncepta, slobode, zatite i javne sigurnosti usprkos ozbiljnim
razdobljima sukoba i kriza, zaista predstavlja solidan njemaki uzor za tranzicijske drave, za
Hrvatsku i za proces europske sporazumne ustavnopravne integracije.
32
35
Republike Francuske 1974. do 1981.) je, usporeujui proces europske integracije s onim u
Sjedinjenim Amerikim Dravama, konstatirao:Razvitak Europske Unije slijedio je upravo
obratan pristup. Europske drave lanice nastavile su obavljati klasine suverene ovlasti na
podruju vanjske politike i obrane, dok je Unija bila ovlatena djelovati na gospodarskoj
integraciji, najprije sa zajednikim tritem, a sad s uvoenjem zajednike valute, ali jo
uvijek bez naznaka zajednikog fiskalnog sustava. Kako lijepo kae Renaud Dehousse:
Europu je pogreno opisivati kao renesansnu katedralu, koju je u cijelosti kreirao nadaren
arhitekt ... ona vie slii srednjevjekovnoj katedrali, koju su strpljivo gradili narataji zanatlija
s materijalima kakvim su raspolagali, sukladno onome to se smatralo potrebama njihova
vremena od tuda vjerojatno dolaze nedostaci sklada u cjelini graevine.
Ipak, tijekom tog procesa javljala su se pitanja koja su zahtijevala odgovore na razini
operativnog ustavnog izbora, koji su unijeli elemente novog ustavnog poretka. To je rezultat
dva pravca djelovanja: nekim kljunim odlukama Europskog suda pravde, te postupnom
revizijom temeljnih Ugovora.
U uvodu svojoj knjizi Ustav Europe J.H.H. Weiler ovako saima osnovne znaajke
tog razvitka: Koji su, dakle, veliki ustavni trenuci u povijesti Europske Unije? Postoje neki
oiti kandidati. Schumanova Deklaracija iz svibnja 1950.? Stupanje na snagu Rimskog
Ugovora u sijenju 1958.? Izuzetno vana odluka Europskog suda iz srpnja 1964., koja je
deklarirala supremaciju prava zajednice? Moda kriza prazne stolice i Luksemburki
sporazum koji je uslijedio, s izuzetnom vanosti za nain donoenja odluka u Zajednici?
Moda, u novije vrijeme, Bijela knjiga Komisije iz 1958. godine, koja je utvrdila ciljeve
kompletiranja jedinstvenog trita za 1992. ili, zaista, Jedinstveni Europski Akt iz 1986., koji
je podrao taj plan, uveo veinsko odluivanje u Vijeu ministara, te izazvao istinsku
europsihozu irom Kontinenta? Weiler zakljuuje kako je preokret donio Ugovor iz
Mastrichta, kada su u sredite pozornosti europske javnosti dola pitanja ciljeva i budunosti
Unije.
Taj je proces integracije dosegnuo vrhunac usvajanjem Ugovora o uspostavljanju Ustava
za Europu, usvojenog konsenzusom na Europskoj konvenciji 10. srpnja 2003. godine,
prihvaenog od Europskog vijea 18. lipnja 2004. godine. No nakon toga je uslijedio
neuspjeh, jer je Ustav odbijen na referendumima u Francuskoj i Nizozemskoj, nakon ega je
proces ratifikacije zaustavljen, a sudbina ustavnog dokumenta je neizvjesna.
USTAVNI IZBOR U PROCESU EUROPSKE INTEGRACIJE
Ve citirana Bijela knjiga Europske komisije o upravljanju Europskom Unijom,
objavljena u srpnju 2001. godine, premda ograniena po dosegu na instrumente i postupke
donoenja odluka i njihove provedbe bila je vaan korak u pripremanju rada na donoenju
kljunih odluka. Bijela knjiga analizira postignua i slabosti postojeeg sloenog sustava, te
istie slijedea naela dobre vladavine, koja su openito primjenjiva pri analizi
funkcioniranja demokratskih politikih sustava: otvorenost, sudjelovanje, odgovornost,
djelotvornost i usklaenost, a koja imaju osnaiti primjenu temeljnih naela integracije Unije,
naela razmjernosti i supsidijarnosti.
Bijela je knjiga potvrdila dva vana zakljuka iz znanstvene literature:
- prvo, da je proces donoenja politikih odluka u Uniji tako sloen da jako malo
36
obinih Europljana ima osnovnog pojma o njemu ili sa sigurnou kazati tko je odgovoran za
politike koje se primjenjuju, te,
- drugo, da ima malo saznanja o tome u kojoj se mjeri europsko zakonodavstvo zaista
provodi irom Europske Unije ... dok se openito smatra kako je provedba daleko od
jednoobraznosti i savrenstva.
U raspravi o Bijeloj knjizi konstatirano je kako se graani osjeaju otuenim od
institucija i politikog odluivanja u tijelima Unije, te izlazak graana na izbore za Europski
Parlament stalno opada, da su postupci odluivanja komplicirani, prespori i netransparentni,
da je postojei pravni sustav previe sloen da bi bio djelotvorno proveden te da sama
primjena temeljnih naela na kojima je uspostavljena Unija, kao to je solidarnost i
supsidijarnost, zahtijevaju preispitivanje i usavravanje kako bi se mogli dosljedno
primjenjivati. Sam funkcionalizam zahtijeva preispitivanje sa stajalita spomenutih naela
dobrog upravljanja. Postalo je jasno kako je dolo vrijeme kada treba otvoriti temeljna
pitanja ustavnog izbora.
Laekenska deklaracija o budunosti Europe iz 2001. godine, zapoinje konstatacijom
kako se Europska Unija nalazi na raskriju bez presedana u njezinoj povijesti. Ta je povijest,
zakljuuju autori, pria o uspjehu, ali potrebno je donijeti vane odluke o tome kako
odgovoriti na tri temeljna problema: prvo, demokratski izazov unutar Unije; drugo, nova
uloga Europe u globaliziranom svijetu, tree, oekivanja europskih graana u pogledu
donoenja odluka i provedbe politika u Europskoj Uniji.
Temeljni smjer reforme politikih institucija naznaen je kao zahtjev za vie
demokratinosti, transparentnosti i djelotvornosti u funkcioniranju institucija. To je otvorilo
niz pitanja ustavne naravi: od potrebe pojednostavljenja pravnog sustava utemeljenog na tri
temeljna meunarodna ugovora, preko raspodjele nadlenosti izmeu drava lanica i Unije,
do ustrojstva samih tijela Unije i njihovih ovlasti, te naina odluivanja, veine potrebne za
odluke, odnosno prava veta drava u pojedinim podrujima zajednike politike.
Time u sredite pozornosti u Europskoj Uniji dolazi problem primjene federalnog
naela, kao temelja udruivanja ravnopravnih subjekata, uz ouvanje samostalnosti sastavnih
dijelova Unije: treba li jaati, ili uope ouvati njezin znaaj meudravne organizacije ili pak
staviti teite na one aspekte koji ve danas opravdavaju tezu kako se radi o novom
nadnacionalnom entitetu? Ukratko, postavilo se pitanje je li formiranje federativne drave
realna alternativa dananje Unije. Time su neizbjeno u sredite pozornosti dola, dugo
odgaana, pitanja integracije u formuliranju i provoenju vanjske i obrambene politike, a time
i problem suvereniteta drava lanica.
Pitanje je doticano i ranije, posebno odlukama Europskog suda pravde o supremaciji
europskih pravnih instrumenata nad nacionalnim zakonodavstvom. U dosadanjem razvitku,
kako primjeuje T.C. Hartley: zanimljivo je da su federalni elementi jae izraeni unutar
sudbenog i pravnog sustava Zajednice, dok su najslabiji na podruju politike, ukljuujui i
tako vitalna pitanja kao to su zakonodavne i provedbene ovlasti, oporezivanje i zajednika
obrana.
Tome se ne treba uditi. Ova su pitanja, koliko god bila vitalna za napredak zajednice,
svjesno ostavljana po strani u glavnom tijeku integracijskih procesa. Sada su ona pitanja
definitivno otvorena na Konvenciji o budunosti Europe: kako ustrojiti vladavinske institucije
Unije na nain kojim bi se omoguio potreban stupanj jedinstva zajednice i istodobno
37
osigurao nuan stupanj autonomije i participacije drava lanica, jednako velikih i malih,
gospodarski snanih i onih slabijih, starih i novih. To je pitanje bitno u pristupu federalistike
teorije, postavljano u brojnim povijesnim primjerima udruivanja drava, s razliitim
ishodima i institucionalnim ureenjima, ali vjerojatno nikad do sada primijenjeno u tako
sloenoj situaciji. Kljuno je pitanje naina primjene federalnog naela, a ne izbor izmeu
federacije i konfederacije, odnosno nekog autentinog oblika federativne drave.
KONVENCIJA O BUDUNOSTI EUROPE I NEUSPJEH EUROPSKOG USTAVA
Rasprava u dravama Unije pokazala je kako ustavna pitanja ne mogu uspjeno biti
razmatrana na meuvladinim konferencijama i predloen je model Konvencije o budunosti
Europe, sa zadaom da razmotri pitanja razdiobe nadlenosti unutar Unije, provedbu naela
supsidijarnosti, pojednostavnjenja pravnih instrumenata, sukladno zahtjevima za vie
demokratinosti, transparentnosti i djelotvornosti u djelovanju Europske Unije. Makar zadaa
predlaganja novog ustava nije izrijekom spomenuta, nabrajanje ovih zadaa omoguilo je
tumaenje u prilog ustavne konvencije, kako se danas ve uobiajilo nazivati ovo tijelo.
Ustrojstvo Konvencije odrazilo je temeljnu ideju o uspostavljanju reprezentativnog
tijela, sposobnog struno, na znanstvenim prosudbama, elaborirati nacrt temeljnog ustavnog
dokumenta, kao i zahtjev za legitimnosti zasnovanoj na visokoj reprezentativnosti ovog tijela.
inili su je: predstavnici vlada drava lanica, predstavnici vlada drava kandidata,
predstavnici parlamenata drava lanica kao i drava kandidata, te predstavnici Europskog
Parlamenta i Europske Komisije.
Organizacija radnih skupina prema posebnim pitanjima odraava zahtjev za strunim
znanjem kao podlogom predloenih rjeenja: supsidijarnost, temeljna prava, pravna osobnost,
uloga nacionalnih parlamenata, zajednike nadlenosti, upravljanje gospodarstvom, vanjski
poslovi, obrana, pojednostavnjenje postupaka i instrumenata, sudstvo i socijalna politika. Pri
odluivanju u Konvenciji nema nadglasavanja, nego se tei postizanju konsenzusa.
Predsjednitvo ine politiari od ugleda i iskustva u europskim poslovima, od kojih se
oekuje dovoljno autoriteta da objedine razliita miljenja i formuliraju zajedniki prijedlog.
Konvencija se konstituirala i slubeno zapoela s radom u veljai 2002. godine. Uz
mnogo entuzijazma, lanova kao i vodstva, rad je napredovao daleko bre nego to je
oekivala ispoetka skeptina javnost. Prvi Nacrt, koji je sadravao strukturu konanog
dokumenta i temeljna pitanja na koja valja odgovoriti, objavljen je ve 28. listopada 2002.
godine. Bilo je to iznenaenje, a reakcije su bile sumnjiave, pa i neprijateljske.
Rad je intenzivno nastavljen raspravom i objavljivanjem izvjea radnih skupina, te je
ve poetkom veljae 2003. godine objavljen nacrt prvih esnaest lanaka novog ustavnog
ugovora. Ustavni ugovor je Konvencija usvojila konsenzusom 10. srpnja 2003. godine.
Nakon toga su oekivanja porasla, jer je izgledalo vrlo vjerojatno kako e ustavni tekst biti
ratificiran od strane svih drava lanica do kraja 2004. godine.
Neuspjeh ratifikacije doveo je Europsku Uniju 2005. godine u stanje krize kakvu jo
nije doivjela. Sve je to uinila jo sloenijom nemogunost sporazuma o petogodinjem
proraunu Unije tijekom cijele 2005. godine. Ovi dogaaji po naem miljenju pokazuju kako
je oprez europskih Utemeljitelja iz polovice 20. stoljea bio utemeljen, a pokuaj da se donese
Ustav preuranjen.
38
Miljenja smo da Europska Unija zaista predstavlja priu o uspjehu u pogledu svojeg
temeljnog postignua: mira i napretka. Te steevine ne bi trebalo dovoditi u pitanje ishitrenim
akcijama dobronamjernih, ali neobavijetenih politiara.
LISABONSKI SPORAZUM 2009.
Europska Unija i dalje trai pravnu osnovu daljnjeg stabilnijeg razvitka, ali su osnovna pitanja
i dalje otvorena. Temeljne akte Europske Unije nakon ugovornog i ustavnog znaaja ini
Ugovor iz Lisabona iz 2009. godine, koji obuhvaa Ugovor o Europskoj Uniji i Ugovor o
funkcioniranju Europske Unije, te Povelja temeljnih prava Europske Unije. Ve 2010. godine,
uslijed djelovanja krize koja je zaprijetila ekonomskim temeljima Europske Unije, iniciran je
proces izmjena i dopuna ovog ugovora. Taj je sloeni pravni sustav od velike vanosti za
Hrvatsku, te ga izuavamo u sklopu posebne znanstvene discipline pravnog studija.
Kljuno i najtee pitanje ostaje je li Europska Unija spremna za radikalniju primjenu
federalnog naela u osmiljavanju svoje organizacije i djelovanja, uz istodobno osiguranje
potivanja nacionalnog identiteta drava lanica? Kojim institucionalnim rjeenjima je
mogue zadovoljiti oba proturjena zahtjeva?
U kojoj mjeri uope, europske drave dijele zajednike (ustavne) vrednote, kako bi mogle
prihvatiti odluke donesene na Konvenciji? Ova pitanja vanija su od svih ostalih, jer otvaraju
pitanje podijeljenog suvereniteta, koje je paljivo zaobilaeno tijekom desetljea europskog
integriranja.
Prihvatljivom nam izgleda ocjena i opomena koju je europskim politiarima unaprijed dao
ameriki pisac Larry Siedentop: Privlanost ispravno shvaenog federalizma za Europu je u
tome, to on moe omoguiti preivljavanje razliitih politikih kultura i oblika graanskog
duha. Ali to je mogue samo ako se federalizam postigne postepeno. Jer, jedna od
pretpostavki uspjenog federalizma je konsenzus o tome koja podruja politikog odluivanja
pripadaju sreditu, a koja trebaju biti pridrana periferiji. U dananjoj Europi nema takvog
konsenzusa. Uspostavljanje europskog Senata, ovlatenog da nadzire i ocjenjuje rad
Europskog suda u stvaranju zajednike jurisprudencije, moglo bi postupno pridonijeti
stvaranju takvog konsenzusa. Ali on ne moe nastati preko noi. Niti moe iznenada izrasti
europska politika klasa, sposobna da brani takav konsenzus i uini obavljanje upravljakih
dunosti odgovornim.
Opasnost ishitrenog federalizma u Europi urbe prema politikoj integraciji, koja bi
federalizam iskrenula u jedva neto vie od maske za unitarnu super dravu, je u tome to bi
ugrozila sloeno tkivo europskih drutava. To nisu pitanja za slijedeih nekoliko godina. To su
pitanja za desetljea, moda za narataje. Federalizam je pravi cilj za Europu. Ali Europa jo
nije spremna za federalizam.
Pakt o financijskoj odgovornosti iz prosinca 2011. godine, sa zahtjevom da se u ustave
zemalja lanica unesu odredbe o ograniavanju zaduivanja i obvezi potivanja
uravnoteenog dravnog prorauna, ponovno su otvorili ustavnu raspravu. Temeljno je
pitanje koliko elemenata primjene federalnog naela Europska Unija treba i moe primijeniti
u suoavanju sa vlastitim bitnim razlikama u razumijevanju funkcioniranja drave i
gospodarstva. Britanski profesor Vernon Bogdanor usporeuje aktualni europski trenutak sa
39
situacijom u amerikoj Konfederaciji 80-ih godina 18. stoljea kada je bitno pitanje daljeg
razvoja dravne zajednice bilo preuzimanje ogromnih dugova koje su drave lanice preuzele
u ratu za nezavisnost od strane federalne drave.
V.
USTAVNA VLADAVINA I DOBRA VLADAVINA
40
zahtijeva politiko vodstvo i snanu odgovornost na strani Institucija kako bi, u okviru
sloenog sustava, bio osiguran konzistentan pristup.
Kljuni problem usklaenosti politika vladajuih koalicija u Hrvatskoj je dvojaka: 1) sloeni
ustavni sustav diobe vlasti i suodluivanja vrhovnih institucija , uspostavljen ustavnim
promjenama iz 2000. godine, stalno se ponovno dovodi u pitanje, s otvorenom ili prikrivenom
svrhom uklanjanja svih elemenata diobe i omoguavanja potpune koncentracije vlasti; 2)
nedemokratsko ustrojstvo politikih stranaka vladajuih koalicija, liderske ambicije i openito
niska razina politike kulture, koja oteava usklaeno donoenje odluka i djelovanje vrhovnih
dravnih institucija i primjenu ustavnih ogranienja generalno, 3) problemi koordinacije
politika razliitih ministarstava dovode do javnih nesuglasica oko formuliranja politika i
prijedloga zakonodavstva.
Ad 1. Na planu izgradnje sustava institucionaliziranog sustava suoodluivanja izmeu
predsjednika Republike i predsjednika Vlade u pitanjima gdje to Ustav zahtijeva, kadikad i uz
sudjelovanje predsjednika Sabora, javljaju se potekoe. Kompleksni sustav podijeljene vlasti
zahtjeva institucionaliziranje razliitih oblika prethodnih konzultacija i dogovaranja oko
odluka koje imaju biti donesene zajedniki. Svrha i cilj ustavno postavljenih ogranienja iz
arsenala provjera i ravnotea utemeljenih na diobi vlasti, nije izazivanje stalnih sukoba i
blokada u odluivanju. Njihov je cilj onemoguavanje koncentracije vlasti u jednim rukama,
pa i pod cijenu odgoda, utemeljenih na razumijevanju cjeline ustavnih naela institucionalnih
rjeenja. Prigovara kako to izaziva prevelik broj sukoba kada je na vlasti suprotna opcija od
one iz koje potie predsjednik Republike. S druge strane, predsjednik Republike Ivo Josipovi
ukazao je 2011. godine kako su njegove ovlasti u pogledu nadzora nad ustavnosti
zakonodavstva prilikom njihove promulgacije previe ograniene, odredbom po kojoj
Predsjednik mora potpisati i zakon za koji smatra da je protuustavan. Prigovara se kako
provjere i ravnotee ne mogu djelovati kada je na vlasti opcija iz koje potie predsjednik
Republike, jer je u tom sluaju vjerojatnost konflikta manja. Dioba vlasti ima uvijek svoju
svrhu, a predsjednik republike je duan svoju funkciju nadzora provedbe Ustava obavljati bez
obzira na ranije stranake veze.
Ad 2. Unoenjem u Ustav odredbe stavka 2. i 3. lanka 6., po kojem unutarnje ustrojstvo
politikih stranaka mora biti sukladno temeljnih ustavnim demokratskim naelima, dok
stranke moraju javno polagati raun o porijeklu svojih sredstava i imovine nije se
promijenila narav, organizacija i nain djelovanja hrvatskih politikih stranaka. To su visoko
centralizirane stranke, veinom bez jasno odreenih ideologija i programa, veinom pod
nadzorom svojih najuih stranakih vodstava. U takvim uvjetima stranke se beskrupulozno
bore za utjecaj u vlasti i krajnje su nesklone duhu snoljivosti i suradnje potrebnom za
uspjenije djelovanje vladajue koalicije. Zbog toga su brojni sporovi oko ustavnih funkcija
Hrvatskog sabora, neovisnosti sudstva ili ovlasti predsjednika Republike.
Ad 3. Dosadanje su hrvatske vlade djelovale kao izrazito 'premijerske', pod dominacijom
snanih osoba. Time se, meutim, zamagljuje odgovornost, pojedinih ministara ak u toj mjeri
da javno izjavljuju kako ne znaju kakve su dokumente potpisali i za kakve su odluke
43
glasovali. Jedna osoba moe bespogovorno nametnuti svoju volju, ali ne moe trajno
usklaivati politike ministarstava. Usklaivanje politika pojedinih resora, gdje vlada djeluje
ne samo kao skup ministara nego i kao politiki vrh drave, ostaje veliki problem organizacije
izvrne vlasti.
6) Razmjernost (proporcionalnost) ogranienja sloboda i prava
44
sadrano je i u Ustavu Sjedinjenih Amerikih Drava, gdje se odreuje kako sve ovlasti koje
Ustavom nisu izrijekom povjerene saveznim vlastima, ostaju pridrane dravama lanicama.
U Lisabonskom sporazumu, ustavnom ugovoru Europske Unije, posebna je pozornost
posveena naelu supsidijarnosti i mehanizmu osiguravanja njegova potivanja zajednikom
akcijom vie drava, pri emu vanu ulogu igraju nacionalni parlamenti lanica.
45