ATENTADOS TERRORISTAS - Responsabilidad del Estado / RESPONSABILIDAD

DEL ESTADO POR ATENTADOS TERRORISTAS - Configuracin / VEHICULO DE

TRANSPORTE INTERMUNICIPAL - Incendio / RESPONSABILIDAD POR DAO
ESPECIAL - Inexistencia / OBLIGACION DE SEGURIDAD - Lmites /
PRESTACION DEL SERVICIO PUBLICO DE TRANSPORTE - Inexistencia de
Requerimiento Previo de Proteccin / FALLA DEL SERVICIO EN LA VIGILANCIA Inexistencia
En relacin con la responsabilidad del Estado por los daos producidos a las personas o
a los vehculos que prestan servicio pblico de transporte o de carga por actos
terroristas, la jurisprudencia ha considerado que hay lugar a condenar al Estado cuando
el hecho se produce con ocasin de una falla del servicio de vigilancia, porque se
solicite la proteccin a las autoridades pblicas o se presenten situaciones de particular
alteracin del orden pblico debidas regularmente al alza en el transporte y aqullas no
brinden la proteccin requerida o lo hagan de manera insuficiente. Tambin ha
considerado que en los casos en que se obliga al transportador a prestar el servicio en
momentos de alteracin del orden pblico, el Estado debe responder por los perjuicios
que aqullos sufran, as se preste la debida vigilancia, porque se produce en estos casos
un desequilibrio en las cargas pblicas (Dao Especial). En los dems eventos se ha
exonerado a la administracin de responsabilidad en razn del carcter relativo de la
falla del servicio, en consideracin a los recursos con que cuenta el Estado para
confrontar los grupos al margen de la ley y la imposibilidad en que se encuentra para
brindar a cada persona una vigilancia especial.
VICTIMAS DE ATENTADOS TERRORISTAS - Ayuda Humanitaria
El Estado ha previsto mecanismos de ayuda humanitaria para las vctimas de actos
terroristas, que no implican la aceptacin de responsabilidad por esos hechos. En
consecuencia, para deducir dicha responsabilidad no basta acreditar la ocurrencia de
tales actos sino que es necesario demostrar adems que ellos son constitutivos de una
falla del servicio o de un dao especial, de conformidad con los criterios que la ley y la
jurisprudencia han desarrollado al respecto.
RESPONSABILIDAD POR DAO ESPECIAL - Inexistencia de Prueba / FALLA DEL
SERVICIO DE LA POLICIA - Inexistencia de Requerimiento de Proteccin
Dado que en relacin con el hecho no se aport ninguna prueba diferente al testimonio
del seor Navarro Lizarazo y que ste ni presenci el hecho pues fue obligado a
ocultarse en una alcantarilla, ni tiene conocimiento de los mviles ni de los autores del
mismo y por lo tanto no est acreditado que el hecho constituy un acto terrorista
dirigido contra un objetivo representativo del Estado, forzoso es concluir que no se dan
los presupuestos para proferir una condena por dao especial. Tampoco podr
condenarse al Estado por falla del servicio porque no se demostr que el da de los
hechos se hubiera presentado en el rea una situacin de perturbacin del orden pblico
que demandara una especial vigilancia del Estado, tampoco se acredit que el actor
hubiera requerido de las autoridades una mayor proteccin con anterioridad a la
ocurrencia del hecho ni que las autoridades hubieran desatendido su deber de prever y
controlar el hecho, pues slo tuvieron conocimiento del mismo con posterioridad a su
ejecucin.

NOTA DE RELATORIA: Reiteracin Jurisprudencial de las sentencias de fechas 11 de

diciembre de 1990, Exp. 5417, Ponente: Dr. CARLOS BETANCUR JARAMILLO, 11
de noviembre de 1993, Exp. 8233, Ponente: Dr. DANIEL SUAREZ HERNANDEZ, 30
de octubre de 1997, Exp. 12273, Ponente: Dr. JUAN DE DIOS MONTES
HERNANDEZ, 7 DE octubre de 1994, Exp. 9343, Ponente: Dr. DANIEL SUAREZ
HERNANDEZ, 5 de septiembre de 1996, Exp. 10461, Ponente: Dr. JESUS MARIA
CARRILLO BALLESTEROS, 2 de mayo de 1998, Exp. 12508, Ponente: Dr. JESUS
MARIA CARRILLO BALLESTEROS, 23 de septiembre de 1994, Exp. 8577,
Ponente: Dr. JULIO CESAR URIBE ACOSTA, 5 de julio de 1991, Exp. 1082,
Ponente: Dr. DANIEL SUAREZ HERNANDEZ, 9 de febrero de 1995, Exp. 9550,
Ponente: Dr. JULIO CESAR URIBE ACOSTA, 4 de julio de 1997, Exp. 10098,
Ponente: Dr. RICARDO HOYOS DUQUE, 10 de julio de 1997, Exp. 10229,
Ponente: Dr. RICARDO HOYOS DUQUE, 14 de agosto de 1997, Exp. 10235,
Ponente: Dr. RICARDO HOYOS DUQUE, 14 de agosto de 1997, Exp. 10490, Dr.
RICARDO HOYOS DUQUE, 28 de agosto de 1997, Exp. 10697, Ponente: Dr.
RICARDO HOYOS DUQUE, 22 de julio de 1996, Exp. 10396, Ponente: Dr. JESUS
MARIA CARRILLO BALLESTEROS y sentencia No. 197 de 1993, con ponencia del
Dr. ANTONIO BARRERA CARBONELL de la Corte Constitucional.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIN TERCERA
Santaf de Bogot, D.C., ocho (8) de febrero de mil novecientos noventa y nueve
(1999).
Consejero Ponente: Doctor RICARDO HOYOS DUQUE
Ref.: Expediente No. 10.731
Actor: EDUARDO NAVARRO GUARIN
Demandado: NACION-MINDEFENSA-POLINAL
Conoce la Sala del recurso de apelacin interpuesto por el apoderado de la parte
demandante en contra de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de
Santander el 8 de febrero de 1995, mediante la cual se negaron las pretensiones de la
demanda.
ANTECEDENTES PROCESALES
1. Las pretensiones
El da 13 de julio de 1992, EDUARDO NAVARRO GUARIN quien obra en nombre
propio, por intermedio de apoderado judicial y en ejercicio de la accin de reparacin
directa consagrada en el artculo 86 del C.C.A., formul demanda ante el Tribunal
Administrativo de Santander, con el fin de que se declarara a la NACION
-MINISTERIO DE DEFENSA- POLICIA NACIONAL responsable de la destruccin

del vehculo de placas XK9759, modelo 88, de transporte pblico, ocurrida en el

municipio de Lebrija, Santander, el da 12 de julio de 1990 y en consecuencia que se
condenara a la demandada al pago de los perjuicios materiales y morales causados con
el hecho.
2. Fundamentos de hecho.
El vehculo de placas XK 97-59, marca chevrolet, clase tracto-camin, modelo 1988,
servicio pblico de carga, de propiedad del seor Eduardo Navarro Guarn, afiliado a la
empresa de transportes COTRASUR fue retenido el da 12 de julio de 1990 por
personas que se identificaron como subversivos, mientras cumpla la ruta
Barrancabermeja-Medelln. Los delincuentes luego de intimidar al conductor del
vehculo para que lo abandonara procedieron a incinerarlo, causando su destruccin
total.
3. La sentencia recurrida
El Tribunal neg las pretensiones de la demanda por considerar que de las pruebas que
obran en el proceso no se deduce la responsabilidad del Estado, pues aunque se aceptara
en gracia de discusin que la vigilancia policiva en las carreteras por donde los buses
tenan que hacer sus recorridos fue ineficaz, este hecho no es suficiente para afirmar que
la incineracin del vehculo se produjo por la inoperancia de las autoridades, toda vez
que se "desconocen la verdadera causa y autores del hecho, teniendo en cuenta que
existen diversos motivos por los cuales puede producirse el incendio de un automotor,
como son el corto circuito, el manejo indebido de productos inflamables u otros que
necesariamente no implican actos terroristas".
Agrega que "las pruebas recaudadas tampoco permiten determinar cul era la situacin
de orden pblico de los municipios de Lebrija y Barrancabermeja para la poca de los
hechos, esto es, si exista paro cvico o desrdenes propiciados por grupos guerrilleros,
bien a causa de alza en los precios de servicio pblico o por simples intereses
bandoleros que generaran una situacin de notoria inseguridad, o de constreimiento
para la prestacin del servicio pblico de transporte, circunstancias que desde luego
hubiesen requerido la intervencin de las autoridades, redoblando la vigilancia en el
lugar".
Concluye que no es admisible la responsabilidad que se pretende deducir contra la
Nacin porque "no existe el soporte probatorio vlido que demuestre la ineficiencia del
ente demandado en el cumplimiento de su obligacin constitucional o el desequilibrio
de las cargas pblicas sobre el cual se pueda edificar juiciosamente un fallo de
condena".
4. Razones de la impugnacin
El apoderado de la parte actora impugn la decisin con los siguientes fundamentos: a)
las actividades desarrolladas por los grupos subversivos ocurren en despoblado y en
condiciones que les aseguran su impunidad, circunstancias que deben tenerse en cuenta
para valorar la prueba; b) la grave situacin de orden pblico en algunas zonas del pas
y en particular en Barrancabermeja y sus alrededores constituye un hecho notorio; c)
"las cargas que pesan sobre la sociedad entera deben ser asumidas proporcionalmente

por sus integrantes y no exclusivamente por algunos de ellos...no es justo pues, que las
cargas y rigores de esta guerra contra el sistema, la deban asumir tan slo aquellas
personas que prestan un servicio pblico en favor de la economa nacional y que las
deban sufrir justamente por causa de la prestacin de tal servicio" y d) "hablar de otras
causas eventuales que pudieron incidir en la quema del vehculo, es un ejercicio vano e
injusto cuando un testigo da cuenta de la forma como le prendieron candela (sic) los
subversivos".
5. Actuacin en segunda instancia
Del trmino legal concedido para presentar alegaciones slo hizo uso la apoderada de la
entidad demandada quien solicit la confirmacin del fallo de primera instancia porque
en su criterio, tal como lo afirm el a-quo, "la parte demandante dej de probar los
elementos axiolgicos de la responsabilidad extracontractual predicada en contra de la
demandada".
CONSIDERACIONES DE LA SALA
La Sala confirmar el fallo de instancia por las razones que pasan a exponerse.
1. La responsabilidad del Estado por atentados terroristas.
En relacin con la responsabilidad del Estado por los daos producidos a las personas o
a los vehculos que prestan servicio pblico de transporte o de carga por actos
terroristas, la jurisprudencia ha considerado que hay lugar a condenar al Estado cuando
el hecho se produce con ocasin de una falla del servicio de vigilancia, porque se
solicite la proteccin a las autoridades pblicas o se presenten situaciones de particular
alteracin del orden pblico debidas regularmente al alza en el transporte y aqullas no
brinden la proteccin requerida o lo hagan de manera insuficiente.
Tambin ha considerado que en los casos en que se obliga al transportador a prestar el
servicio en momentos de alteracin del orden pblico, el Estado debe responder por los
perjuicios que aqullos sufran, as se preste la debida vigilancia, porque se produce en
estos casos un desequilibrio en las cargas pblicas (Dao Especial).
En los dems eventos se ha exonerado a la administracin de responsabilidad en razn
del carcter relativo de la falla del servicio, en consideracin a los recursos con que
cuenta el Estado para confrontar los grupos al margen de la ley y la imposibilidad en
que se encuentra para brindar a cada persona una vigilancia especial.
As en sentencia del 11 de diciembre de 1990, C.P. Carlos Betancur Jaramillo,
expediente: 5417, actor: Julia Mara Cceres Buitrago y Otros, se conden al Estado por
la muerte de una persona que viajaba como pasajera en un bus que fue incinerado por un
grupo de agitadores que protestaba por el alza en el servicio pblico de transporte, cerca
a la UIS en Santander, por considerar que hubo falla del servicio al no prestarse una
adecuada proteccin en un sitio de alta peligrosidad, conocido de antemano por las
autoridades. Dijo la Sala:
"Si bien es cierto la Sala estima que en casos como el narrado en la demanda no puede
exigrsele a la autoridad que ponga a cada vehculo de transporte de pasajeros una

escolta especial, por carencia de medios y de personal, s considera que en estados

especiales de agitacin se debe redoblar la vigilancia en aquellos lugares de mayor
riesgo dentro del permetro urbano de la ciudad y en especial en ciertas rutas.
"En otras palabras, cuando la administracin le exige a los transportadores que asuman
una carga excepcional o riesgo especial para que no se paralice el servicio, deber como
contrapartida redoblar la vigilancia para evitar los desmanes contra los que lo presten en
condiciones adversas. Si pese a haberlo hecho se produce el dao, sin que pueda
hablarse de fuerza mayor, la indemnizacin de ste se har con base en el rompimiento
del principio de la igualdad frente a las cargas pblicas. En cambio, si a pesar de las
circunstancias adversas no se dio ninguna proteccin especial a los transportadores el
asunto podr resolverse como un caso ms de falla del servicio".
Esta posicin fue reiterada en sentencia del 11 de noviembre de 1993, C.P. Daniel
Surez Hernndez, expediente: 8233, actor: Hilario Mantilla Mantilla, en la cual se
conden a la Nacin por los perjuicios ocasionados al actor por el incendio del vehculo
de su propiedad, producido por grupos terroristas, que protestaron por un alza del
transporte. Dijo la Sala:
"...si el Estado admite que el particular intervenga como colaborador, ste es digno de
que se le preste una especial proteccin, ms an, cuando se presentan circunstancias
notorias de inseguridad, de constreimiento para la no prestacin del servicio como
ocurre en pocas de paro cvico o protestas por alzas en las tarifas o simplemente por el
prurito de los grupos guerrilleros o terroristas de salir a hacer arengas o a cometer
fechoras en esos centros de aglutinamiento humano".
Igualmente, en sentencia del 30 de octubre de 1997, C.P. Juan de Dios Montes
Hernndez, expediente: 12.273, actor: Camel Bulfaif Gattas, se conden a la Nacin por
los daos sufridos por el vehculo de servicio pblico que cubra la ruta CaliBuenaventura al considerar que hubo falla del servicio, pues no obstante la solicitud de
la empresa para suspender la ruta en consideracin a la escalada terrorista que se vena
desarrollando en el sector y en particular contra los vehculos de la Empresa Expreso
Trejos Ltda., el INTRA se neg a atender su peticin bajo amenaza de sancin y
tampoco prest la vigilancia requerida. En esa oportunidad dijo la Sala:
"En el caso que se examina, la Polica Nacional inobserv el deber que le imponan la
Constitucin Nacional, la ley y los reglamentos del servicio, de asegurar el
mantenimiento del orden pblico y por contera, garantizar la prestacin eficiente del
servicio pblico de transporte a todos los habitantes del territorio nacional y de proteger
tanto la vida como los bienes de los particulares encargados de realizarlo.
"Tales obligaciones fueron violadas, si se tiene en cuenta que la empresa de transporte
pblico a donde el bus se encontraba afiliado se le exiga, pese a la forma sistemtica
como se vena atentando contra su patrimonio, continuar prestando el servicio de
transporte a la comunidad, an cuando no se adelantaron operativos tendientes a
restablecer el orden, lo cual facilit se consumara el acto terrorista".
As mismo, la Sala ha negado las pretensiones de los demandantes frente a supuestos de
daos a los vehculos de servicio pblico causados por particulares, cuando no se
acredita que el interesado haya solicitado especial proteccin del Estado o que se est en

presencia de situaciones de alteracin del orden pblico. V.gr. en la sentencia 7 de

octubre de 1994, C.P. Daniel Surez Hernndez, expediente: 9343, actor: Aureliano
Saavedra Archila, consider la Sala lo siguiente:
"...sin desconocer que la regin del Magdalena Medio est afectada por la presencia de
movimientos subversivos, lo cierto es que no demostr el actor que hubiera reclamado
alguna proteccin especial para en esa forma prestar el servicio de transporte a que se
haba comprometido. Si no hubo, pues, exigencia de vigilancia especial, previa a la
prestacin del servicio, de lo cual no hay prueba en el proceso, mal podra cuestionarse
a la demandada por no suministrar ese servicio individualizado. Cabe recordar como el
testigo y conductor del bus...expres que antes del incendio del automotor 'pasamos por
el ejrcito y no nos requis entonces seguimos', lo que permite deducir que la fuerza
pblica s se hallaba en la regin y que procuraba la proteccin de los habitantes del
sector. Otra cosa es la imposibilidad fsica en que se encuentran las fuerzas del orden
para ejercer en forma total y permanente la vigilancia sobre el sistema vial nacional o
siquiera sobre las carreteras que llegan a las zonas de mayor alteracin del orden
pblico. Esta utpica posicin ciertamente no puede exigrsele al Estado colombiano y,
por consiguiente, mal hara en atribuirle responsabilidad a la administracin por hechos
respecto de los cuales fsicamente y humanamente est imposibilitada para atender".
En el mismo sentido se profirieron las sentencias del 5 de septiembre de 1996,
expediente: 10.461, actor: Laureano Calvache y Otro y del 2 de mayo de 1998,
expediente: 12.508, actor: Aseguradora Colseguros, ambas con ponencia del Consejero
Jess Mara Carrillo Ballesteros, por considerar que no hubo requerimiento previo a la
autoridad para la proteccin y que el carcter relativo de la falla del servicio permite
exonerar al Estado de responsabilidad en relacin con hechos ejecutados por grupos al
margen de la ley. En la primera de las providencias relacionadas se dijo lo siguiente:
"El presente caso visto a la luz de la jurisprudencia que reiteradamente ha elaborado la
Corporacin, no permite a la Sala acceder a las splicas de la demanda, ni definirse el
sub-examine bajo la tesis de la falta o falla del servicio ni al del dao especial.
"Se predica lo primero porque en esencia se trata de un acto terrorista que por su
naturaleza es de ejecucin intempestiva y ste no fue precedido por ningn aviso a la
fuerza pblica. Y porque tampoco est acreditado que la institucin hubiese podido
dentro de sus funciones constitucionales y legales de guardadora del orden pblico
como de protectora de la vida y los bienes de los ciudadanos establecer con certeza las
condiciones de tiempo, modo y lugar de la posible ejecucin del ataque terrorista.
"Y menos existe la posibilidad de deducirle responsabilidad a la administracin por los
hechos que se le imputan cuando en el plenario no est acreditado que las fuerzas del
orden participaran directa o indirectamente en los hechos con motivo de los referidos
acontecimientos. Igualmente no est acreditado que los damnificados solicitaran
especial proteccin para sus bienes. Caso en el cual si ello hubiere acontecido y no
proporcionada en forma efectiva por la autoridad, dicha negligencia comprometera la
responsabilidad patrimonial de la administracin...
...

"En cuanto a lo segundo, es decir, la imposibilidad jurdica de aplicar la tesis del dao
especial resulta pertinente indicar que en primer lugar los hechos y dao fueron
causados por terceros que si bien obraron al margen de la ley no por ello automtica e
indefectiblemente vinculan patrimonialmente al Estado para resarcir los perjuicios, pues
no es dable exigir de la administracin lo imposible, o aquellas cargas que superen su
verdadera capacidad de accin y reaccin para controlar el orden pblico, toda vez que
sus recursos no permiten disponer al pie de cada ciudadano, en cada metro de las vas,
en cada rincn del pas un agente del orden para garantizar la seguridad en trminos
absolutos de nuestra organizacin poltica".
Si bien la falla del servicio ha sido el fundamentado de la responsabilidad en la
generalidad de las sentencias por actos terroristas, tambin se destacan los casos en que
se ha considerado que se produjo un dao especial porque el acto estuvo dirigido contra
un objetivo claro, representativo de la entidad estatal en ejecucin del cual se afect un
inters particular. Se ha entendido que por razones de equidad esos daos no deben ser
asumidos por la vctima, sino por el Estado que es el objetivo contra el cual estn
dirigidos, quien con su actividad ha generado dicha reaccin y por lo tanto estn a su
cargo. As, en sentencia del 23 de septiembre de 1994 se dijo lo siguiente:
"Ahora bien: si en ese enfrentamiento propiciado por los terroristas, contra la
organizacin estatal, son sacrificados ciudadanos inocentes, y se vivencia que el
OBJETO DIRECTO de la agresin fue UN ESTABLECIMIENTO MILITAR DEL
GOBIERNO, UN CENTRO DE COMUNICACIONES al servicio del mismo, o un
personaje representativo de la cpula administrativa, etc., se impone concluir que en
medio de la lucha por el poder se ha sacrificado un inocente, y, por lo mismo, los
damnificados no tienen por qu soportar solos el dao causado"1.
Igualmente, la Sala al resolver algunos casos relacionados con el acto terrorista
perpetrado el 6 de diciembre de 1989 contra las instalaciones del DAS, en Bogot, no
obstante proferir las sentencias con fundamento en la falla del servicio, hizo la siguiente
reflexin:
"De acuerdo con lo anterior, la Sala concluye que la administracin incurri en falla del
servicio pblico de vigilancia y seguridad y que si bien el servicio funcion, lo hizo en
forma defectuosa, lo cual compromete su responsabilidad.
"No obstante la conclusin precedente, encuentra la Sala que podra declararse
igualmente la responsabilidad administrativa del Estado an si no existiera en el acervo
probatorio evidencia de la negligencia y omisin de la entidad demandada en el
cumplimiento de sus funciones, con fundamento en la teora de la responsabilidad por
dao especial.
"En efecto, an si el obrar del centro jurdico de imputacin demandado hubiese sido
diligente y cuidadoso en el cumplimiento de las rdenes acerca de las medidas de
proteccin y seguridad impartidas por sus superiores, la entidad pblica debe responder
patrimonialmente con base en los principios de equidad, solidaridad social y el de
igualdad de los ciudadanos ante las cargas pblicas como fundamentos mediatos de
responsabilidad, porque una persona o un grupo de ellas no tiene porque soportar los
daos que se generan con motivo de la defensa del orden institucional frente a las
fuerzas desestabilizadoras de ese orden.

...
"Si bien es cierto que en el presente caso el atentado terrorista no fue dirigido contra un
establecimiento militar del gobierno, s lo fue contra el edificio en donde funcionaba el
Departamento Administrativo de Seguridad del Estado. Y lo propio cabra decir cuando
esos hechos se dirigen contra las instalaciones en donde funcione la fuerza pblica, la
cual est integrada no slo por las Fuerzas Militares sino tambin por la Polica
Nacional (artculo 216 Constitucin Poltica)"2.
2. La ayuda humanitaria prevista en la ley para las vctimas de atentados terroristas
En ejercicio de las facultades derivadas de la declaracin del estado de conmocin
interior (decretos 1793 de 1992 y 261 de 1993), el Presidente de la Repblica expidi el
decreto 444 de 1993 con el objeto de responder a la necesidad de prestar una ayuda
humanitaria a las vctimas de atentados terroristas, con fundamento en los principios
constitucionales de respeto a la dignidad humana, la prevalencia del inters general, la
igualdad y la solidaridad social, entre otros.
All se precis que dicha ayuda no implicaba el reconocimiento por parte de la Nacin o
de la respectiva entidad pblica de responsabilidad por los perjuicios causados con los
atentados terroristas (art. 29) y adems que en el evento en que dichas entidades fueran
condenadas a reparar los daos causados a las vctimas, del monto total de los perjuicios
habran de deducirse las sumas3 que hubieren entregado en razn de los programas de
asistencia previstos en el decreto (art. 30).
Estas dos ltimas disposiciones fueron declaradas exequibles por la Corte
Constitucional4, por considerar que el mandato del artculo 29 del decreto no impeda
que "a travs de la jurisdiccin de lo contencioso administrativo, se defina lo relativo a
la existencia o inexistencia de la responsabilidad que pueda corresponderle a
determinado sujeto pblico, por los perjuicios recibidos por las vctimas del terrorismo".
Y en cuanto a la reduccin de las sumas reconocidas por razn del decreto de las
indemnizaciones a que fuera condenada la entidad, la Corte Constitucional consider
que dicha disposicin era exequible porque adems de consultar los principios de
justicia y equidad se ajustaba al ordenamiento superior pues "la reparacin del dao con
fundamento en la responsabilidad estatal no puede constituir una fuente de
enriquecimiento. El resarcimiento del perjuicio, debe guardar correspondencia directa
con la magnitud del dao causado, mas no puede superar ese lmite; y es obvio, que si el
Estado ha reparado, en parte, ese perjuicio, no puede ser condenado de nuevo a reparar
la porcin ya satisfecha".
Con un contenido similar, se expidi la ley 104 de 1993, que tuvo una vigencia inicial
de dos aos5 y que en desarrollo del principio de solidaridad social y dado el dao
especial sufrido por las vctimas, dispuso en el Ttulo II la asistencia humanitaria a
travs del Fondo de Solidaridad y Emergencia Social, el Instituto Colombiano de
Bienestar Familiar, el INURBE y dems entidades pblicas dentro del marco de su
competencia legal, en materia de salud, vivienda, crdito y educacin. Concretamente
en relacin con vehculos de transporte pblico urbano se dispuso en el pargrafo del
artculo 35 que "no obstante las lneas de crdito para reposicin o reparacin de

vehculos, el Gobierno Nacional mantendr el seguro de proteccin de vehculos de

transporte pblico urbano e intermunicipal contra atentados terroristas".
En las ltimas normas del Ttulo II de la ley se previ igualmente que "la asistencia que
la nacin o las entidades pblicas presten a las vctimas de los atentados terroristas...no
implica reconocimiento por parte de la nacin o de la respectiva entidad de
responsabilidad alguna por los perjuicios causados por el atentado terrorista" (art. 46) y
que "en el evento en que la nacin o las entidades territoriales sean condenadas a reparar
los daos a las vctimas de atentados terroristas, del monto total de los perjuicios que se
liquiden se deducirn las sumas que la nacin o las entidades pblicas hayan entregado
a las vctimas o en favor de las mismas...".
En trminos muy similares, la ley 418 de 1997 prev en el Ttulo II la "atencin a las
vctimas de hechos violentos que se susciten en el marco del conflicto armado", la cual
ser prestada por la Red de Solidaridad Social "y por las dems entidades pblicas
dentro del marco de sus competencias, siempre que la solicitud se eleve dentro del ao
siguiente a la ocurrencia del hecho". De igual manera prev la ley que la asistencia que
la Nacin o las entidades pblicas presten a las vctimas no implica reconocimiento por
parte suya de "responsabilidad alguna por los perjuicios causados por tales actos" (art.
47).
En relacin con la reparacin de los daos que pudieran sufrir los propietarios de los
vehculos de transporte pblico por razones de actos terroristas, con anterioridad a 1992,
el Estado contrataba seguros de amparo para cubrir dichos riesgos por los lapsos en los
que se anunciaba la
celebracin de actos que implicaran posibles perturbaciones del orden pblico. As, por
ejemplo, el Presidente de la Repblica, haciendo uso de las facultades derivadas de la
declaracin de estado de sitio (hoy estado de conmocin interior, art. 213 de la
Constitucin) celebr mediante decreto 2205 de 1988 con La Previsora S.A., Compaa
de Seguros un contrato de seguros para amparar los vehculos de servicio pblico de
transporte colectivo de pasajeros, para garantizar la prestacin del servicio durante los
actos de alteracin del orden, con cobertura en todo el territorio nacional por el trmino
de 72 horas, comprendidas entre las 00:00 horas del da 26 hasta las 24:00 horas del da
28 de octubre de 1990, fechas en las cuales estaba prevista la realizacin de un paro
organizado por las centrales obreras.
De igual manera, mediante decreto 2764 de 1990 se orden contratar con la misma
entidad un seguro por el trmino de 72 horas, comprendidas entre las 18:00 horas del
da 13 hasta las 18:00 horas del da 16 de noviembre de 1990, para cubrir los riesgos
que eventualmente pudieran sufrir los vehculos que prestaran el servicio pblico de
pasajeros durante esas fechas en las cuales estaba prevista la realizacin de un paro
laboral.
A partir de 1992, el Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico celebr con La Previsora
S.A. un contrato de seguro para amparar los vehculos de servicio pblico que sufrieran
daos causados "por actos mal intencionados de terceros", que ha prorrogado y
modificado en forma sucesiva para cubrir en la actualidad los daos que sufran los
vehculos por "actos provenientes de huelgas, amotinamientos, conmociones civiles y/o
terrorismo cometidos por grupos subversivos" y que excluye los riesgos amparados por

el Instituto Nacional de Vas conforme a la pliza que contrajo con la misma entidad
aseguradora para cubrir daos causados por actos terroristas.
En este orden de ideas se concluye que el Estado ha previsto mecanismos de ayuda
humanitaria para las vctimas de actos terroristas, que no implican la aceptacin de
responsabilidad por esos hechos. En consecuencia, para deducir dicha responsabilidad
no basta acreditar la ocurrencia de tales actos sino que es necesario demostrar adems
que ellos son constitutivos de una falla del servicio o de un dao especial, de
conformidad con los criterios que la ley y la jurisprudencia han desarrollado al respecto.
3. La inexistencia de responsabilidad del Estado en el caso concreto
En relacin con las circunstancias en que se produjo el dao, obra el testimonio del
seor Jairo Navarro Lizarazo, hijo del actor y quien conduca el vehculo en el momento
de los hechos. En la denuncia que formul ante la Inspeccin Municipal de Polica de
Lebrija el da 13 de julio de 1990 (fl. 11), relat lo siguiente:
"A eso de las 5 o 5:30 de la tarde de ayer, subiendo a escasos kilmetros de la Renta,
salieron cuatro hombres armados me obligaron a bajar del carro diciendo que lo iban a
quemar, yo les preguntaba que por qu, que no fueran a hacer eso que el carro se estaba
pagando todava, ellos me dijeron que no hiciera preguntas que esto apenas era el
comienzo, me llevaron y me metieron en una alcantarilla y me dijeron que si no quera
que me pasara nada que no me saliera de ah hasta que no oiga (sic) pasar carros...como
a los veinte minutos escuch voces que gritaban, mir y no vi a nadie, esper dos o tres
minutos y me cercior de que eran los pasajeros de los buses y la gente ah, sal. Al rato
lleg como un carro de bomberos de una compaa que iba de paso y fueron los que lo
apagaron".
En la versin rendida por el declarante ante el Tribunal (fls. 40-42) respondi las
preguntas formuladas por el despacho en estos trminos:
"PREGUNTADO: Sabe usted que clase de individuos fueron los que incineraron el
camin, es decir, cmo iban vestidos, si llevaban distintivos alusivos a algn
movimiento subversivo o no?. CONTESTO: Lo que recuerdo era que iban vestidos de
civil y armados, algunos tenan unas gorras y tenan tapada la cara, otros iban con la
cara descubierta eran como unos cuatro o cinco. PREGUNTADO: Le expresaron a usted
quines eran y por qu asuman esa conducta destructora con el vehculo. CONTESTO:
No, no expresaron nada, que lo iban a quemar no ms...PREGUNTADO: Los terroristas
que ejecutaron la accin la justificaron con consignas contra el Gobierno o las Fuerzas
Militares?. CONTESTO: No seora...PREGUNTADO: Sabe usted qu personas, qu
grupo u organizacin fueron los responsables directos de la quema de la tractomula de
placas XK-97-59?. CONTESTO: No. Pero se comentaba de (sic) que el motivo era de
tapar la va la guerrilla porque horas antes u horas despus se iban a llevar o se haban
llevado los papeles del alcalde de Barranca, tambin ese da haba un foro relacionado
con ECOPETROL aqu en Bucaramanga, por la cuestin del foro haba harto carro
expreso de Barranca a Bucaramanga ese da".
Dado que en relacin con el hecho no se aport ninguna prueba diferente al testimonio
del seor Jairo Navarro Lizarazo y que ste ni presenci el hecho pues fue obligado a
ocultarse en una alcantarilla, ni tiene conocimiento de los mviles ni de los autores del

mismo y por lo tanto no est acreditado que el hecho constituy un acto terrorista
dirigido contra un objetivo representativo del Estado, forzoso es concluir que no se dan
los presupuestos para proferir una condena por dao especial.
Tampoco podr condenarse al Estado por falla del servicio porque no se demostr que el
da de los hechos se hubiera presentado en el rea una situacin de perturbacin del
orden pblico que demandara una especial vigilancia del Estado; tampoco se acredit
que el actor hubiera requerido de las autoridades una mayor proteccin con anterioridad
a la ocurrencia del hecho ni que las autoridades hubieran desatendido su deber de prever
y controlar el hecho, pues slo tuvieron conocimiento del mismo con posterioridad a su
ejecucin.
4. Sustitucin del poder.
Mediante escrito presentado el da 22 de septiembre de 1998 ante el Tribunal
Administrativo de Santander y recibido en esta Corporacin el da 30 del mismo mes, el
Dr. Jaime Enrique Rodrguez Navas sustituy el poder que le fue conferido a la Dra.
Laura Vctoria Santos Chona, quien acept la sustitucin e hizo presentacin personal
del documento ante el mismo Tribunal.
Por reunir los requisitos legales, se aceptar la sustitucin del poder y se le reconocer a
la nueva apoderada personera para actuar en este proceso.
.En mrito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo,
Seccin Tercera, administrando justicia en nombre de la Repblica y por autoridad de la
ley
FALLA
Primero. CONFRMASE la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de
Santander el 8 de febrero de 1995.
Segundo. ACEPTASE la sustitucin del poder realizada por el Dr. Jaime Enrique
Rodrguez Navas a la Dra. Laura Vctoria Santos Chona, a quien se le reconoce
personera para actuar en este proceso.
CPIESE, NOTIFQUESE Y DEVULVASE
GERMAN RODRGUEZ V. JESS MARA CARRILLO B.
Presidente de Sala
RICARDO HOYOS DUQUE

JUAN DE DIOS MONTES H.

DANIEL SUAREZ HERNANDEZ LOLA ELISA BENAVIDES L.

Secretaria Seccin
1 C.P. Julio Csar Uribe Acosta, expediente: 8577, actor: Justo Vicente Cuervo
Londoo. En igual sentido sentencias del 5 de julio de 1991, C.P. Daniel Surez

Hernndez, expediente: 1082, actor: Anibal Orozco Cifuentes y del 9 de febrero de

1995, C.P. Julio Csar Uribe Acosta, expediente: 9550, actor: Luis Carlos Castellanos
Ruz y Otros.
2 Sentencia del 4 de julio de 1997, expediente: 10.098, actor: Abraham Avila Rondn y
Otros. En el mismo sentido sentencias de julio 10 de 1997, expediente: 10.229, actor:
Sociedad Daz y Ca. S. en C.; del 14 de agosto de 1997, expediente: 10.235, actor:
Mara Cristina Briez; del 14 de agosto de 1997, expediente: 10.490, actor: Jos Uriel
Chavez y del 28 de agosto del 1997, expediente: 10.697, actor: Blanca Nelly Poveda de
Pulido y Otros, todas con ponencia de quien redacta este fallo.
3 Esta disposicin ha sido aplicada por la Sala, por ejemplo, en sentencias del 22 de
julio de 1996, C.P. Jess Mara Carrillo Ballesteros, expediente: 10.396, actor: Sociedad
Compaa Importadora Automotriz de Partes y Accesorios Ltda. y del 10 de julio de
1997, expediente: 10.229. actor: Sociedad Daz y Ca. S.en C., con ponencia de quien
redacta este fallo.
4 Sentencia No. 197 de 1993, M.P. Antonio Barrera Carbonell
5 La ley fue prorrogada por dos aos ms mediante la ley 241 de 1995. As mismo, el
artculo 131 de la ley 418 de 1997 estableci una vigencia de dos aos que se extiende
hasta el 26 de diciembre de 1999.
21
1
22
Proceso No.10.731
1