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PLENO JURISDICCIONAL
EXP. N. 047-2004-AI/TC
SENTENCIA
DEL PLENO JURISDICCIONAL DEL
TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
Asunto:
Magistrados presentes:
GARCA TOMA
GONZALES OJEDA
ALVA ORLANDINI
BARDELLI LARTIRIGOYEN
VERGARA GOTELLI
LANDA ARROYO
SUMARIO
I.
Asunto
II.
Datos generales
II.
IV.
Antecedentes
a. Demanda
b. Contestacin de la demanda
V.
VI.
Fundamentos
1.
4.
4.3.2.4.Principio de competencia e
Constitucin
4.3.2.5.Infraccin indirecta
constitucionalidad
de
la
infraccin
indirecta de la
Constitucin
bloque
de
IV. Fallo
EXP. N. 0047-2004-AI/TC
LIMA
GOBIERNO REGIONAL
DE SAN MARTN
ASUNTO
DATOS GENERALES
Tipo de proceso:
Proceso de inconstitucionalidad.
Demandante:
Jos
Claver
NinaQuispe
Hernndez,
en
representacin del Gobierno Regional de San Martn.
de la Constitucin, puesto que estara retrotrayendo sus efectos hacia el momento en que la
Ley N. 27491 perdi vigencia, esto es, a los 60 das siguientes a su publicacin en el diario
oficial El Peruano.
De otro lado, refiere que la ley impugnada vulnera la autonoma regional en los mbitos
poltico y administrativo, por cuanto considera que, de acuerdo al artculo 191 de la
Constitucin, y los artculos 46 y 47, literal a), de la Ley Orgnica de Gobiernos
Regionales, es de competencia exclusiva de los gobiernos regionales el nombramiento de
los maestros en sus respectivas plazas. Aade que dentro de las competencias exclusivas
del gobierno nacional, estipuladas en el artculo 26 de la Ley N. 27783, Ley de Bases de
la Descentralizacin, no se contempla la de nombrar al personal de las regiones, entre ellas,
la de la Regin San Martn.
Asimismo, argumenta que de acuerdo al artculo 27, numerales 1 y 2 de Ley Orgnica de
Gobiernos Regionales, las competencias y funciones sectoriales han sido transferidas a los
gobiernos regionales. Adems, seala que la ley impugnada desconoce el principio de
subsidiariedad que rige la descentralizacin, previsto en el artculo 4 de la Ley de Bases de
la Descentralizacin.
B. Contestacin de demanda
El Congreso de la Repblica contesta la demanda el 19 de enero de 2005, solicitando que se
la declare infundada, alegando que la derogacin por desuso no existe en nuestro
ordenamiento jurdico; asimismo, aduce que la Ley N. 27491 fue derogada por la ley
impugnada, de modo que no tiene efectos retroactivos. Refiere que la controversia
presentada no es de naturaleza constitucional, sino que se resuelve aplicando los criterios
para resolver antinomias entre normas de la misma jerarqua, esto es, ley posterior deroga la
anterior y ley especial deroga ley general.
Con relacin a la vulneracin de la autonoma regional alegada, sostiene que el Estado
peruano es uno unitario y descentralizado, en el que se ha previsto de manera enunciativa
las competencias de los gobiernos locales y regionales; y que la autonoma con la que estos
gobiernos cuentan, como lo ha subrayado el Tribunal Constitucional, no es sinnimo de
autarqua. Asimismo, refiere que el propsito de la ley cuestionada es que sea el gobierno
nacional el encargado de nombrar a los profesores de los colegios nacionales en sus
respectivas plazas; que es competencia del Congreso establecer, dentro del mbito de la
Constitucin, las dems competencias delegables a los gobiernos regionales; y que la
competencia en materia educativa que se ha asignado a favor del gobierno nacional, es un
mandato que debe ser acatado por los gobiernos regionales.
Finalmente, con relacin al artculo 26 de la Ley de Bases de Descentralizacin, que segn
los demandantes no habra contemplado como competencia exclusiva del gobierno nacional
el nombramiento del personal de los gobiernos regionales, expresa que las competencias
all previstas no son taxativas, pues pueden serle asignadas en virtud de una ley.
V. MATERIAS CONSTITUCIONALMENTE RELEVANTES
8
Cf. artculo 75 del Cdigo Procesal Constitucional: "Los procesos de accin popular y de
inconstitucionalidad tienen por objeto la defensa de la Constitucin frente a infracciones contra su jerarqua
normativa. Esta infraccin puede ser, directa o indirecta, de carcter total o parcial, y por tanto por la forma y
por el fondo".
2
Con pertinencia debe precisarse que: (...) se habla de fuentes del Derecho desde el punto de vista jurdicopositivo para aludir a los modos de creacin del Derecho (...) lo que aqu interesa es la identificacin de los
modos de produccin del Derecho objetivo (...), BETEGON, Jernimo, GASCN Marina, DE PRAMO,
Juan Ramn, PRIETO, Luis. Lecciones de Teora del Derecho. Madrid: McGraw-Hill, 1997, p. 205.
12
Consiguientemente, tres son las consideraciones que debemos tener en cuenta para
abordar el tema en cuestin: la Constitucin como norma jurdica, la Constitucin
como fuente de Derecho y la Constitucin como norma delimitadora del sistema de
fuentes.
2.1.1.1. La Constitucin como norma jurdica
9. La Constitucin, en la medida que contiene normas jurdicas, es fuente del derecho.
BALAGUER CALLEJN, Francisco. Fuentes del Derecho, T. II . Madrid: Tecnos, 1992, p. 28.
13
13
14
BETEGN, Jernimo, GASCN Marina, DE PRAMO, Juan Ramn, PRIETO, Ob. Cit. p. 285
16
13. De otro lado, siendo el poder constituyente el plenipotenciario del pueblo, no puede
establecerse con anterioridad un nico modo de produccin. Sin embargo, el Tribunal
19
17
Como puede colegirse, el modo de produccin de una Constitucin obedece a las pautas
o reglas que el propio poder constituyente se fije segn las circunstancias, lo que no
sucede con la reforma de la Constitucin, puesto que, en el caso del Per, los artculos
32., inciso 1., y 206. de la Constitucin establecen las reglas bsicas para ello.
Otorgando tal facultad al Congreso de la Repblica y al pueblo directamente a travs del
referndum. Dichas disposiciones disponen:
Artculo 32..- Pueden ser sometidas a referndum:
(...)
La reforma total o parcial de la Constitucin.
Artculo 206..- Toda reforma constitucional debe ser aprobada por el
Congreso con mayora absoluta del nmero legal de sus miembros, y
ratificada mediante referndum. Puede omitirse el referndum cuando
el acuerdo del Congreso se obtiene en dos legislaturas ordinarias
sucesivas con una votacin favorable, en cada caso, superior a los dos
tercios del nmero legal de congresistas.
La ley de reforma constitucional no puede ser observada por el
Presidente de la Repblica.
La iniciativa de reforma constitucional corresponde al Presidente de la
Repblica, con aprobacin del Consejo de Ministros; a los
congresistas; y a un nmero de ciudadanos equivalente al cero punto
tres por ciento (0.3.%) de la poblacin electoral, con firmas
comprobadas por la autoridad electoral.
22
Segn esta lnea jurisprudencial, la reforma constitucional est sujeta a lmites formales
y lmites materiales. Respecto a los primeros, se ha precisado que:
23
Caso reforma constitucional del rgimen pensionario, Exps. N. os 0050-2004-AI, 0051-2004-AI, 0004-2005AI, 0007-2005-AI, 0009-2005-AI/TC, fundamento 18.
24
25
Caso reforma constitucional del rgimen pensionario, Exps. N. os 0050-2004-AI, 0051-2004-AI, 0004-2005AI, 0007-2005-AI, 0009-2005-AI/TC, fundamento 21.
19
Del mismo modo, con relacin a los lmites materiales del poder de reforma
constitucional debemos considerar que pueden ser expresos o implcitos. A Ambos se
les considera principios supremos del ordenamiento constitucional y son intangibles
para el poder reformador de la Constitucin28. Sobre los lmites materiales expresos el
Tribunal Constitucional ha sealado que el artculo 32. de la Constitucin reconoce
como lmite expreso el impedimento de reducir o restringir los derechos
fundamentales29. Y, en cuanto a los lmites materiales implcitos este colegiado ha
subrayado como los ms importantes a la dignidad del hombre, la soberana del pueblo,
el Estado democrtico de derecho, la forma republicana de gobierno y en general, el
rgimen poltico y la forma del Estado30.
2.1.3. Las fuentes de derecho reguladas por la Constitucin: modos de produccin
jurdica
15. El sistema de fuentes regulado por la Constitucin consagra diversos tipos normativos.
Principalmente, las normas con rango de ley y aquellas de rango reglamentario. Entre
las primeras, nuestro sistema jurdico consagra una serie de tipos normativos que, si
bien tienen el mismo rango jurdico, difieren en su denominacin y en su modo de
produccin. Al respecto, este Tribunal ha sealado que:
(...) el inciso 4. del artculo 200. de la Constitucin establece las normas que, en el
sistema de fuentes normativas diseado por ella, tienen rango de ley: leyes, decretos
26
Caso reforma constitucional del rgimen pensionario, Exp. N. 0050-2004-AI, 0051-2004-AI, 0004-2005AI, 0007-2005-AI, 0009-2005-AI/TC, fundamento 25.
27
Ibd., fundamento 32.
28
Ibd., fundamento 33.
29
Ibd., fundamento 33.
30
Agregando que:
(...) conforme al sistema de fuentes diseado por la Norma Suprema y
a sus artculos 51., 200. inciso 4), 102. inciso 1) y 106., la
categora normativa de leyes comprende a las leyes ordinarias y a las
leyes orgnicas, las cuales tiene la misma jerarqua jurdica.33
31
Caso Ley de la Polica Nacional del Per, Exp. N. 0022-2004-AI/TC, fundamento 13.
Caso Ley Marco del Empleo Pblico, Exp. N. 008-2005-PI/TC, fundamento 9.
33
Caso Ley de la Polica Nacional del Per, Exp. N. 0022-2004-AI/TC, fundamento 16.
32
21
Por otro lado, y siempre dentro del tipo de ley ordinaria, nuestra Constitucin establece
algunos subtipos de la ley ordinaria, con especiales caractersticas, pero que en esencia
34
Al respecto, el Tribunal Constitucional apunta que (...) es posible asignar a tales leyes la calidad de fuentes
normativas susceptibles de control de validez (...), fundamento 7, Caso Colegio de Abogados del Cusco y
otros, Resolucin del Tribunal Constitucional, Exp. N. 0050-2004-PI/TC, 0051-2004-PI/TC, 0004-2005 y
0007-2005-PI/TC (Acumulados).
35
Caso Ley Marco del Empleo Pblico, Exp. N. 0008-2005-PI/TC, fundamento 10.
22
Las otras materias sujetas a reserva de ley orgnica a que se refieren los artculos 31.,
66. y 200. de la Constitucin son: el derecho de ser elegido y de elegir libremente a
sus representantes, las condiciones de utilizacin y otorgamiento a particulares de los
recursos naturales y el ejercicio de las garantas constitucionales, respectivamente.
36
37
Caso Ley de la Polica Nacional del Per, Exp. N. 0022-2004-AI/TC, fundamento 20.
Ibd., fundamento 23.
24
reglamentarias internas del Congreso. Por tanto, existen dos tipos de resoluciones
legislativas, cuyas particularidades sern distinguidas en el presente apartado.
El artculo 75. del mencionado reglamento establece que las proposiciones de
resolucin legislativa se sujetarn a los mismos requisitos que los de ley, en lo que
fuera aplicable. Conforme al artculo 76. del mismo Reglamento, las reglas para la
presentacin de proposiciones de resoluciones legislativas son las siguientes:
a) Las proposiciones de resolucin legislativa presentadas por el Poder Ejecutivo
estarn referidas a:
En trminos generales, puede afirmarse que las materias citadas son las reguladas por
las resoluciones legislativas del primer tipo, mencionadas en el artculo 72 del
Reglamento del Congreso, cuya numeracin es correlativa a la de las leyes y que en la
actualidad consta de cinco dgitos. Asimismo, mediante este tipo de resoluciones
legislativas se conceden pensiones de gracia y se nombra a los directores del Banco
Central de Reserva y al Defensor del Pueblo.
Con relacin a las resoluciones legislativas de aprobacin de las normas reglamentarias
internas del Congreso, conviene anotar que una de sus caractersticas es que su
numeracin corresponde a cada ao y que se les denomina resoluciones legislativas del
Congreso. Estas, adems de aprobar las normas reglamentarias internas, tambin se
usan, debido a la prctica parlamentaria, para aprobar, entre otras cuestiones, los
siguientes:
Las resoluciones legislativas, de ambos tipos, son aprobadas por el pleno del Congreso,
pero tambin lo pueden ser por la comisin permanente.
2.1.3.1.1.3. Tratados
18. Los tratados son expresiones de voluntad que adopta el Estado con sus homlogos o
con organismos extranacionales, y que se rigen por las normas, costumbres y
fundamentos doctrinarios del derecho internacional. En puridad, expresan un acuerdo
de voluntades entre sujetos de derecho internacional, es decir, entre Estados,
organizaciones internacionales, o entre estos y aquellos.
Como puede colegirse, implican un conjunto de reglas de comportamiento a futuro
concertados por los sujetos de derecho internacional pblico. Son, por excelencia, la
manifestacin ms objetiva de la vida de relacin de los miembros de la comunidad
internacional.
Los tratados reciben diversas denominaciones, establecidas en funcin de sus
diferencias formales; a saber: convenios o acuerdos, protocolos, modus vivendi, actas,
concordatos, compromisos, arreglos, cartas constitutivas, declaraciones, pactos, canje
de notas, etc.
19. El tratado como forma normativa en el derecho interno tiene algunas caractersticas
especiales que lo diferencian de las otras fuentes normativas. Ello porque, por un lado,
los rganos de produccin de dicha fuente (esto es, los Estados y los organismos
internacionales que celebran el tratado), desarrollan su actividad productora en el
mbito del derecho internacional, y por otro, porque su modo de produccin (por
ejemplo las reglas de la Convencin de Viena sobre el Derecho de los Tratados
negociacin, aprobacin y ratificacin) se rige por el derecho internacional pblico.
20. Los artculos 56. y 57. de la Constitucin distinguen internamente a los tratados
celebrados por el Estado peruano de la manera siguiente:
a) Tratados con habilitacin legislativa: Su contenido afecta disposiciones
constitucionales; por ende, deben ser aprobados por el mismo procedimiento que
27
39
FREIXES SANJUN, Teresa. En: La integracin de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de las
Comunidades Europeas y del Tribunal Europeo de Derechos Humanos en las Sentencias del Tribunal
Constitucional. Materiales de enseanza del Programa de Doctorado y Mster en Justicia Constitucional,
Tutela Judicial y Derechos Fundamentales, ESADE, Facultad de Derecho, Universidad Ramn Llull, Curso
2001, Barcelona, Espaa.
28
Como puede apreciarse, nuestro sistema de fuentes normativas reconoce que los
tratados de derechos humanos sirven para interpretar los derechos y libertades
reconocidos por la Constitucin. Por tanto, tales tratados constituyen parmetro de
constitucionalidad en materia de derechos y libertades. Estos tratados no solo son
incorporados a nuestro derecho nacional conforme al artculo 55. de la Constitucin
sino que, adems, por mandato de ella misma, son incorporados a travs de la
integracin o recepcin interpretativa 40.
2.1.3.1.1.4. Reglamento del Congreso
23. El artculo 94. de la Constitucin dispone que:
El Congreso elabora y aprueba su Reglamento, que tiene fuerza de
ley (...).
24. En igual sentido se manifest respecto al Reglamento del Congreso, que este no slo
tiene fuerza de ley, sino tambin naturaleza de ley orgnica. Ms precisamente:
(...) la estructura y funcionamiento de los Poderes del Estado gozan de
reserva de ley orgnica de acuerdo a los siguientes criterios. En el caso
del Congreso de la Repblica, prima facie, debe considerarse que,
conforme al artculo 94. de la Constitucin, el Congreso de la
Repblica se regula por su reglamento, que tiene fuerza de ley,
constituyendo este hecho una excepcin a la regla de que, en
principio, los Poderes del Estado se regulan por ley orgnica. Sin
embargo, es pacfico asumir que dicho reglamento goza de naturaleza
equivalente a la ley orgnica.42
40
Ibd.
Caso Sesenta y Cinco Congresistas de la Repblica, Exp. N. 0006-2003-AI/TC, fundamento 1.
42
Caso Ley de la Polica Nacional del Per, Exp. N. 0022-2004-AI/TC, fundamento 23.
41
29
El decreto legislativo tiene al Poder Ejecutivo como rgano productor. Sin embargo, el
Congreso de la Repblica tambin tiene una intervencin indirecta, toda vez que fija la
materia y el plazo de la delegacin. Como ya se precis anteriormente, los artculos
104. y 101., inciso 4, de la Constitucin establecen que el Congreso de la Repblica
no puede delegar al Poder Ejecutivo las materias relativas a reforma constitucional,
aprobacin de tratados internacionales, leyes orgnicas, Ley de Presupuesto y Ley de la
Cuenta General de la Repblica.
Por ello, la regulacin a travs de este tipo normativo, el decreto legislativo, est
limitada directamente por la Constitucin y tambin por la ley autoritativa. Poda darse
el caso de que el Congreso de la Repblica delegue una materia prohibida, con lo cual
no slo ser inconstitucional la ley autoritativa, sino tambin el decreto legislativo que
regula la materia en cuestin. De otro lado, tambin puede darse el caso de que la ley
autoritativa delegue una materia permitida por la Constitucin y, sin embargo, el
decreto legislativo se exceda en la materia delegada, con lo cual, en este caso tambin
se configurar un supuesto de inconstitucionalidad por vulneracin del artculo 104.
de la Constitucin.
2.1.3.1.1.6. Decretos de urgencia
26. Respecto de esta fuente normativa, el inciso 19 del artculo 118 de la Constitucin
establece que corresponde al Presidente de la Repblica:
Dictar medidas extraordinarias, mediante decretos de urgencia con
fuerza de ley, en materia econmica y financiera, cuando as lo
requiere el inters nacional con cargo de dar cuenta al Congreso. El
Congreso puede modificar o derogar los referidos decretos de
urgencia.
Respecto a los requisitos materiales para la produccin, deben tenerse en cuenta los
siguientes:
(...) la legitimidad de los decretos de urgencia debe ser determinada
sobre la base de la evaluacin de criterios endgenos y exgenos a la
norma, es decir, del anlisis de la materia que regula y de las
circunstancias externas que justifiquen su dictado. En cuanto al primer
tpico, el propio inciso 19 del artculo 118 de la Constitucin
establece que los decretos de urgencia deben versar sobre materia
econmica y financiera.
Este requisito, interpretado bajo el umbral del principio de separacin
de poderes, exige que dicha materia sea el contenido y no el
continente de la disposicin, pues, en sentido estricto, pocas son las
cuestiones que, en ltima instancia, no sean reconducibles hacia el
factor econmico, quedando, en todo caso, proscrita, por imperativo
del propio parmetro de control constitucional, la materia tributaria
(prrafo tercero del artculo 74 de la Constitucin). Empero,
escapara a los criterios de razonabilidad exigir que el tenor
econmico sea tanto el medio como el fin de la norma, pues en el
comn de los casos la adopcin de medidas econmicas no es sino la
va que auspicia la consecucin de metas de otra ndole,
fundamentalmente sociales.44
27. Si bien es cierto que los requisitos formales y materiales son indispensables para la
produccin de los decretos de urgencia, no lo es menos que, como se seal en el caso
citado, el Tribunal Constitucional ha reconocido las existencia de determinados criterios
para evaluar, caso por caso, si las circunstancias fcticas que sirvieron de justificacin
para la expedicin del decreto de urgencia respondan a las exigencias previstas por el
inciso 19 del artculo 118. de la Constitucin y por el inciso c) del artculo 91. del
Reglamento del Congreso. Tales criterios son:
a) Excepcionalidad: La norma debe estar orientada a revertir
situaciones extraordinarias e imprevisibles, condiciones que deben ser
evaluadas en atencin al caso concreto y cuya existencia, desde luego,
43
44
31
Con relacin a los gobiernos regionales como rganos productores de normas con
rango de ley, este Colegiado ha referido que:
La creacin de gobiernos regionales con competencias normativas
comporta la introduccin de tantos subsistemas normativos como
gobiernos regionales existan al interior del ordenamiento jurdico
peruano. Tal derecho regional, sin embargo, tiene un mbito de
vigencia y aplicacin delimitado territorialmente a la circunscripcin
de cada gobierno regional, adems de encontrarse sometido a la
Constitucin y a las leyes de desarrollo constitucional,
particularmente, a la LBD y a la LOGR.46
46
33
Caso Mateo Eugenio Quispe en representacin del 1% de los ciudadanos del distrito de Ancn, Exp. N.
0003-2004-AI/TC, fundamento 7.
34
ejercer esta atribucin requiere de la intervencin de sus ministros, toda vez que,
conforme al artculo 120. de la Constitucin, son nulos los actos del Presidente de la
Repblica que carecen de refrendacin ministerial. Por tanto, la competencia para
producir reglamentos de las leyes, decretos y resoluciones corresponde al Poder
Ejecutivo, que en nuestro ordenamiento jurdico lo conforman el Presidente de la
Repblica y el Consejo de Ministros.
Por otro lado, dicha disposicin constitucional establece los lmites a la potestad
reglamentaria del Poder Ejecutivo, consistentes en que la fuente normativa denominada
reglamento no debe transgredir ni desnaturalizar las leyes que pretende reglamentar.
Estos mismos lmites, conforme al mandato constitucional, delimitan la expedicin de
los decretos y resoluciones.
Ahora bien, es necesario considerar que en nuestro modelo constitucional algunos
rganos constitucionales tambin expiden reglamentos, y si bien, en rigor no son
aquellos a los que alude el inciso 8 del artculo 118. de la Constitucin, es evidente
que tales reglamentos tambin constituyen fuente normativa porque desarrollan
diversos mbitos de sus leyes orgnicas o leyes de creacin.
2.1.3.2. La jurisprudencia
32. La Constitucin configura dos rganos jurisdiccionales, que si bien tienen competencias
y mbitos propios de actuacin por mandato de la propia norma suprema, cumplen un
rol decisivo en un Estado democrtico, que consiste bsicamente en solucionar por la
va pacfica los conflictos jurdicos que se susciten entre los particulares y entre stos y
el Estado. En efecto, en nuestra poca es pacfico sostener que un sistema jurdico que
no cuente con las garantas jurisdiccionales necesarias para restablecer su vigencia
cuando haya sido vulnerado, sencillamente carece de eficacia.
En ese contexto, cabe sealar que dicha tarea est encomendada fundamentalmente al
Poder Judicial, al Tribunal Constitucional y, con sus particularidades, al Jurado
Nacional de Elecciones en materia electoral. As, el artculo 138. de la Constitucin
dispone:
La potestad de administrar justicia emana del pueblo y se ejerce por el
Poder Judicial a travs de sus rganos jerrquicos con arreglo a la
Constitucin y a las leyes.
Caso Poder Judicial contra Poder Ejecutivo, Exp. N. 0004-2004-CC/TC, fundamento 32.
35
51
que
tal
interpretacin
sea
En ese sentido, debe enfatizarse que del artculo 103. de la Constitucin se deriva que
las sentencias de inconstitucionalidad expedidas por el Tribunal Constitucional tienen
rango de ley.
35. Precisamente, si bien la labor de interpretacin jurdica tiene diversos intrpretes, que
en el mbito jurisdiccional es donde dicha actividad despliega todos sus efectos
vinculantes. En efecto, si no fuera as, cul sera la diferencia entre la interpretacin
jurdica de un particular y la de un juez? la labor interpretativa para resolver
controversias constitucionales en el mbito de la jurisdiccin constitucional tiene en el
52
MORENO MILLN, Franklin: La Jurisprudencia Constitucional como fuente de derecho. Bogot. Ed.
Leyer. 2002, p. 33.
53
Caso Municipalidad Distrital de Lurn, Exp. N. 0024-2003-AI/TC, consideraciones previas.
37
36. Queda claro entonces que la jurisprudencia es una fuente de derecho que tambin tiene
un fundamento constitucional a travs de los rganos jurisdiccionales que la producen.
Asimismo, que la labor interpretativa que realizan todos los jueces, inherente a tal
funcin, es la razn de ser de la actividad jurisdiccional, en sede constitucional u
ordinaria, y que tiene su fundamento en el principio de independencia consagrado por
la Constitucin en sus artculos 139., inciso 2 (Poder Judicial) y 201. (Tribunal
Constitucional). Sin la interpretacin la actividad de los jueces estara condenada al
fracaso, pues la Constitucin y la ley no pueden prever todos los casos posibles que
presenta la realidad segn cada poca.
37. En los ltimos tiempos el Tribunal Constitucional ha tenido que resolver casos y
problemas constitucionales (por ejemplo, en materia de inconstitucionalidades de
normas con rango de ley), conforme a la Constitucin. As, a solicitud de miles de
ciudadanos, de congresistas, del Poder Ejecutivo, del Poder Judicial, de diversos
rganos constitucionales como la Defensora del Pueblo y el Ministerio Pblico entre
otros, de colegios profesionales, gobiernos regionales y gobiernos municipales, este
Colegiado se ve obligado a buscar, bajo el marco constitucional vigente, soluciones
jurdicas que en muchos caso requieren de una interpretacin de las normas con rango
de ley conforme a la Constitucin.
38. En tal sentido, de las 203 demandas de inconstitucionalidad planteadas ante este
Tribunal, slo 12, es decir el 5.94%, han utilizado la tcnica de las sentencias
interpretativas o manipulativas, que todos los Tribunales Constitucionales en el mundo
aplican, precisamente para dar soluciones justas, equilibradas y ponderadas a los
problemas constitucionales que requieren una solucin a solicitud de la ciudadana, de
los poderes del Estado, de los rganos constitucionales autnomos y de los gobiernos
regionales y municipales. Igualmente y con base en el principio de independencia
funcional que la Constitucin le reconoce al Tribunal Constitucional, en slo 16 casos,
incluyendo algunos de los 12 mencionados, se han formulado exhortaciones que se
justifican plenamente, porque, qu sentido tiene que un rgano constitucional detecte
un fallo, un vaco o deficiencia normativa y no los ponga en conocimiento del rgano
competente para que los resuelva?
39. De ah que todo acto de los poderes pblicos u rganos constitucionales que pretenda
restringir dicha funcin interpretativa no slo es uno que priva a los rganos
54
55
BETEGN, Jernimo, GASCN Marina, DE PRAMO, Juan Ramn, PRIETO, Luis. Lecciones de
Teora del Derecho, Ob. Cit., p. 307.
39
40
Reale recomienda estudiar los principios generales segn la rama jurdica de que se
trate. Por ejemplo a nivel de la doctrina nacional expresa que:
(...) los principios generales del Derecho existen en diversos niveles
del Derecho y que todos pueden ser utilizados para fines de
integracin jurdica.59
As, el artculo VIII del Ttulo Preliminar del Cdigo Civil establece:
Los jueces no pueden dejar de administrar justicia por defecto o
deficiencia de la ley. En tales casos, deben aplicar los principios
generales del derecho y, preferentemente, los que inspiran el derecho
peruano.
43. Los principios generales, en relacin a las normas y a los valores, han adquirido gran
importancia para la interpretacin jurdica, adems de su indispensable aplicacin para
fines de integracin jurdica. En ese contexto, un sector importante de la doctrina
considera que los principios generales tambin pueden ser considerados como normas,
aun cuando en algunos casos los principios no sean expresos. Hay casos en que los
principios adoptan expresamente la estructura jurdica de normas; por ejemplo, cuando
el principio es incorporado a la disposicin o texto normativo. En esa lnea se ha
sostenido que los princpios son una clase de norma60. En cuanto a esta postura Bobbio
precisa que:
En mi opinin, los principios generales no son sino normas
fundamentales o generalsimas del sistema, las normas ms generales.
El nombre de principios llama a engao, tanto que es una vieja
discusin entre los juristas si los princpios generales son normas. Para
m es indudable que los principios generales son normas como todas
las otras... Dos son los argumentos para sostener que los principios
generales son normas, y ambos son vlidos: de acuerdo con el primero
de ellos, si son normas aquellas que se deducen de los principios
generales por medio de un procedimiento de generalizacin sucesiva,
no se ve por qu estos no deban ser normas tambin... En segundo
lugar, la funcin para la cual se deducen y se adoptan es la misma que
se lleva a cabo para todas las normas, o sea la funcin de regular un
caso. Con qu fin se deducen en caso de laguna? Es claro que para
58
41
61
BOBBIO, Norberto. Teora General del Derecho. Bogot: Editorial Temis, 1999, p. 239.
FREIXES SAN JUAN, Teresa y REMOTTI CARBONELL, Jos Carlos. Los valores y principios en la
interpretacin constitucional, en: Revista Espaola de Derecho Constitucional, Ao 12. N. 35. Mayo-Agosto
1992. pp. 102 y 103.
63
Ob. Cit. p. 103.
64
Ob. Cit, p. 104.
62
42
BETEGN, Jernimo, GASCN Marina, DE PRAMO, Juan Ramn, PRIETO, Luis. Ob. Cit., p. 344.
Caso Fernando Cantuarias Salaverry, Exp. N. 6167-2005-PHC/TC, fundamentos 16 y 17.
67
RUBIO CORREA, Marcial. El sistema jurdico: introduccin al derecho. Lima: Fondo Editorial de la
Pontificia Universidad Catlica del Per, 8 edicin, 1999, pp. 223 y ss.
68
REALE, Miguel. Ob. Cit., p. 136.
66
43
sino tambin por normas particulares e individualizadas. Para Reale, lo que caracteriza
a la fuente negocial es la convergencia de los siguientes elementos:
a) Manifestacin de voluntad de las personas legitimadas para
hacerlo.
b) Forma de querer que no contradiga la exigida por ley.
c) Objeto lcito.
d) Paridad, o al menos debida proporcin, entre los
participantes de la relacin jurdica.69
2.1.3.6. La doctrina
45. Esta nocin alude al conjunto de estudios, anlisis y crticas que los peritos realizan
con carcter cientfico, docente, etc.
Dicha fuente se encuentra constituida por la teora cientfica y filosfica que describe y
explica las instituciones, categoras y conceptos disciplinarios e indaga sobre los
alcances, sentidos y formas de sistematizacin jurdica, constituyndose en uno de los
engranajes claves de las fuerzas directrices del ordenamiento estatal.
Si bien no podemos afirmar que esta fuente derive de la Constitucin, el Tribunal
Constitucional y los diversos niveles jerrquicos del Poder Judicial recurren a la
doctrina, nacional y extranjera, para respaldar, ilustrar, aclarar o precisar los
fundamentos jurdicos que respaldarn los fallos que se sustentan en la Constitucin,
en las normas aplicables al caso y en la jurisprudencia. Al respecto, Rubio Correa
apunta que:
(...) la doctrina ha sido recogida y citada intensamente por el Tribunal
Constitucional, lo que muestra reconocimiento de esta fuente del
Derecho. El Tribunal ha aceptado aportes tanto de la doctrina nacional
como de la extranjera.70
69
44
50. Considerando el sistema de fuentes que disea nuestra Constitucin, y que sern
relevantes para la solucin de la presente controversia, analizaremos los criterios, en
nuestro caso principios, que realizan la coherencia del sistema jurdico en el siguiente
orden:
a) Principios que resuelven las antinomias.
b) Principio de jerarqua.
c) Principio de competencia.
2.2.1.1. Principios que resuelven las antinomias
51. Lo opuesto a la coherencia es la antinomia o conflicto normativo; es decir, la
acreditacin de situaciones en las que dos o ms normas que tienen similar objeto
prescriben soluciones incompatibles entre s, de forma tal que el cumplimiento o
aplicacin de una de ellas implica la violacin de la otra, ya que la aplicacin
simultnea de ambas normas resulta imposible.
Como puede colegirse, la coherencia se afecta por la aparicin de las denominadas
antinomias. Estas se generan por la existencia de dos normas que simultneamente
plantean consecuencias jurdicas distintas para un mismo hecho, suceso o
acontecimiento. All, se cautela la existencia de dos o ms normas afectadas por el
sndrome de incompatibilidad entre s.
La existencia de la antinomia se acredita en funcin de los tres presupuestos siguientes:
-
71
72
BETEGN, Jernimo, GASCN Marina, DE PRAMO, Juan Ramn, PRIETO, Luis. Ob. Cit., p. 227.
BETEGN, Jernimo, GASCN Marina, DE PRAMO, Juan Ramn, PRIETO, Luis., Ob. Cit., p. 228.
46
49
REQUENA LPEZ, Toms. El principio de jerarqua normativa. Madrid: Civitas, 2004, p. 133.
50
Agregando que:
Con ello se postula una prelacin normativa con arreglo a la cual, las
normas se diversifican en una pluralidad de categoras que se
escalonan en consideracin a su rango jerrquico.
Dicha estructuracin se debe a un escalonamiento sucesivo tanto en la
produccin como en la aplicacin de las normas jurdicas.
Esta jerarqua se fundamenta en el principio de subordinacin
escalonada. As la norma inferior encuentra en la superior la razn de
su validez; y, adems obtiene ese rasgo siempre que hubiese sido
74
75
PREZ ROYO, Javier: Curso de derecho constitucional. Madrid: Ed. Marcial. Pons, 2000.
REQUENA LOPEZ, Toms: Ob. Cit., p. 133.
76
Caso Sesenta y cuatro Congresistas de la Repblica contra la Ley N. 26285, Exp. N. 005-2003AI/TC, fundamento 3.
51
Ibd., fundamento 5.
78
BETEGN, Jernimo, GASCN Marina, DE PRAMO, Juan Ramn, PRIETO, Luis. Ob. Cit., p. 230.
Ob. Cit., p. 231.
80
Ibd.
79
52
81
Caso Colegio de Abogados del Cusco y otros, Exps. N.os 0004-2004-AI/TC, 0011-2004-AI/TC, 00122004-AI/TC, 0013-2004-AI/TC, N. 0014-2004-AI/TC, 0015-2004-AI/TC, N. 0016-2004-AI/TC y 00272004-AI/TC (acumulados), fundamento 2.
53
Ello denota la existencia de una clara correlacin entre la fuente de la que emana una
norma, la forma que sta ha de adoptar y su fuerza jurdica.
El precepto que regula la produccin normativa de un pas es una norma superior;
mientras que la producida conforme a esa regulacin es la norma inferior.
En toda estructura jerrquica existen tres tipos de normas, a saber, las normas
productoras, las normas ejecutoras y las normas ejecutoras-productoras.
Al respecto, veamos lo siguiente:
Las normas productoras, en un sentido muy amplio, son aquellas que revelan la
expresin y ejercicio de un poder legislativo (originario o derivado), que promueven y
condicionan la expedicin de otras normas a las cuales se les asigna una jerarqua
inferior. Es el caso de la Constitucin y de buena parte de las leyes.
Las normas ejecutoras son aquellas que dan cumplimiento a lo dispuesto o establecido
en una norma productora. Tal el caso de las resoluciones.
Las normas ejecutoras-productoras son aquellas que realizan ambas tareas
simultneamente. Tal el caso de una buena parte de las leyes y los decretos.
61. La pirmide jurdica nacional debe ser establecida en base a dos criterios rectores, a
saber:
a) Las categoras
Son la expresin de un gnero normativo que ostenta una cualificacin de su contenido
y una condicin preferente determinada por la Constitucin o por sus normas
reglamentarias.
Ellas provienen de una especie normativa; es decir, aluden a un conjunto de normas de
contenido y valor semejante o anlogo (leyes, decretos, resoluciones, etc.).
82
FERNNDEZ SEGADO, Francisco. El sistema constitucional espaol. Madrid: Dykinson, 1992, p. 96.
54
b) Los grados
Son los que exponen una jerarqua existente entre las normas pertenecientes a
una misma categora. Tal el caso de las resoluciones (en cuyo orden
decreciente aparecen las resoluciones supremas, las resoluciones ministeriales,
las resoluciones viceministeriales, etc.)
En nuestro ordenamiento existen las siguientes categora normativas y su subsecuentes
grados:
Primera categora
Las normas constitucionales y las normas con rango constitucional
1er. grado : La Constitucin.
2do. grado : Leyes de reforma constitucional.
3er. grado : Tratados de derechos humanos.
Al respecto, cabe sealar que el artculo 206 de la Constitucin es la norma que
implcitamente establece la ubicacin categorial de las denominadas leyes
constitucionales. De all su colocacin gradativamente inferior en relacin a la
Constitucin en s misma.
Segunda Categora
Las leyes y las normas con rango o de ley.
All aparecen las leyes, los tratados, los decretos legislativos, los decretos de urgencia,
el Reglamento del Congreso, las resoluciones legislativas, las ordenanzas regionales las
ordenanzas municipales y las sentencias expedidas por el Tribunal Constitucional que
declaran la inconstitucionalidad de una ley o norma con rango de ley.
En atencin a los criterios expuestos en el caso Marcelino Tineo Silva y ms de cinco
mil ciudadanos [Expediente N 0010-2002-AI/TC] los decretos leyes se encuentran
adscritos a dicha categora [cf. los prrafos 10 y ss. de dicha sentencia]
Tercera categora
Los decretos y las dems normas de contenido reglamentario.
Cuarta categora
Las resoluciones.
1er. grado:
Las resoluciones ministeriales, las resoluciones de los rganos autnomos no
descentralizados (Banco Central de Reserva, Superintendencia de Banca y Seguros,
Defensora del Pueblo, etc.).
2do. y dems grados descendentes:
55
Las resoluciones
intrainstitucional.
dictadas
con
sujecin
al
respeto
del
rango
jerrquico
Quinta categora
Los fallos jurisdiccionales y las normas convencionales.
Debe sealarse finalmente que, conforme se estableci en el caso Sesenta y Cuatro
Congresistas de la Repblica contra la Ley N. 26285, Exp. N. 005-2003-AI/TC, en
esta materia resulta aplicable el principio de jerarqua funcional en el rgano
legislativo.
Esta regla seala que. a falta de una asignacin especfica de competencia, prima la
norma producida por el funcionario u rgano legislativo funcional de rango superior.
Su aplicacin se efecta preferentemente hacia el interior de un organismo.
Este principio se deduce lgicamente de la estructura de jerarqua funcional operante
en cada organismo pblico. As, en el gobierno central se debern tener en cuenta las
normas generales previstas en los artculos 37 y ss. del Decreto Legislativo N. 560
Ley del Poder Ejecutivo; y, de manera particular, lo dispuesto por las leyes
orgnicas.
2.2.1.3. El principio de competencia
62. Dicho principio implica la relacin existente entre normas de diferentes ordenamientos
(internacional, nacional, regional, local).
El principio de competencia afecta directamente el acto de produccin de la norma,
siendo este lo que lo diferencia del principio de jerarqua, el cual concierne
directamente a la validez de la norma.
En ese orden de ideas, las normas de competencia son aquellas que de modos diversos
establecen el mbito de materia sobre el que puede ejercerse una competencia
normativa y que, en consecuencia, condicionan la validez de los actos normativos, y,
derivadamente, la de las disposiciones o normas creadas por ellos83.
Cabe sealar que no todas las normas se relacionan jerrquicamente, pues existen
normas que se encuentran situadas en un pie de igualdad, al ubicarse en una misma
categora o escaln jerrquico. En cambio existen otras que, a pesar de situarse en
niveles jerrquicos distintos, no se disponen jerrquicamente entre s, sino en relacin
con otras normas.
83
BETEGN, Jernimo, GASCN Marina, DE PRAMO, Juan Ramn, PRIETO, Luis. Lecciones de
Teora del Derecho, Ob. Cit., p. 234.
56
Por ende, en el caso del principio de jerarqua la invalidacin de una norma se produce
por el simple hecho de haberse regulado sobre una materia vedada. De all que dicho
principio ayude a que el principio de jerarqua cumpla su rol coherencial.
El principio de jerarqua es presupuesto del principio de competencia, ya que la
invalidez de una norma que invade competencias surge en virtud de la violacin de
aquella norma superior que anteladamente haba fijado la distribucin de
competencias.
El principio de competencias otorga ttulo habilitante para que un ordenamiento
constitucional delimite extensin y alcances determinados.
El principio de competencia84 no determina la nulidad de las normas que infringen,
sino que devela la superioridad jerrquica de aquellas normas que tienen como objeto
la delimitacin y reparto de materias o funciones.
Al respecto, el Tribunal Constitucional ha sealado que:
El principio de competencia resulta fundamental para explicar las
relaciones y articulaciones que se pudieran presentar entre normas
jurdicas que tienen un mismo rango y, en ese sentido, ocupa un lugar
central en la articulacin horizontal del sistema de fuentes del derecho
diseado por la Constitucin.85
63. Respecto a las violaciones a los lmites competenciales para la produccin de normas,
este Colegiado ha afirmado:
(...) El Tribunal Constitucional, ha sostenido que entre los vicios que
puede acarrear la declaracin de inconstitucionalidad de una Ley o
una norma con rango de ley, se encuentra la transgresin de los lmites
de orden competencial establecidos por la Constitucin. Dicho lmite
se manifiesta de la siguiente manera:
Objetivo, cuando la Constitucin ha establecido que una determinada
fuente es apta, o no, para regular una materia determinada. Esta
modalidad de lmite competencial, a su vez, puede ser de dos clases,
segn la permisin o prohibicin que constitucionalmente se imponga
a una fuente para regular una materia dada.
Positivo, cuando la Constitucin declara que determinada fuente
formal es apta para regular una materia determinada. As por ejemplo,
el artculo 106 de la Constitucin precisa que la fuente denominada
ley orgnica es competente para regular solo la estructura y el
funcionamiento de los rganos constitucionales y de relevancia
constitucional, esto es, las entidades del Estado previstas en la
Constitucin, as como todas las materias cuya regulacin la
Constitucin ha reservado a tal fuente. De ah que sera
84
85
64. Con relacin a los conflictos de formas normativas del mismo rango o fuerza jurdica
pero producidos por diferentes fuentes productoras, se ha expresado que:
La articulacin de las fuentes en un ordenamiento de tal naturaleza
que no puede efectuarse exclusivamente bajo los alcances del
principio de jerarqua, pues ste no permite dar respuesta coherente al
conflicto que se pudiera presentar entre normas expedidas por el
Gobierno Central y los gobiernos regionales, que cuentan con el
mismo rango normativo. En efecto, si las normas regionales no son
jerrquicamente subordinadas a las del Gobierno Central, su
articulacin con stas no puede sustentarse en el principio de
jerarqua, sino conforme al principio de competencia, segn el cual en
el mbito competencial regional la norma regional termina excluyendo
a la norma del Gobierno Central y, en general, a la de cualquier otro
ordenamiento (v.g. del gobierno local). Como se expresa a contrario
sensu en el artculo 36 de la Ley Orgnica de Regiones, las (...).
normas y disposiciones del Gobierno Regional se adecuan al
ordenamiento jurdico nacional, no pueden invalidar ni dejar sin efecto
normas de otro gobierno regional ni de los otros niveles de gobierno.87
Pero esto no quiere decir que los principios de jerarqua y competencia no guarden
relacin. Al respecto debe tenerse presente que:
Cabe afirmar, sin embargo, que el principio de competencia es
tributario del de jerarqua, pues si una entidad estatal puede incurrir en
la expedicin de una norma invlida por invadir esferas
competenciales previstas como ajenas por otra norma de su mismo
rango, es porque la Norma Normarum (Constitucin), fuente
normativa jerrquicamente superior a cualquier otra, reserv en sta la
capacidad de regular la distribucin competencial.88
En tal sentido, el parmetro de control de constitucionalidad de las
leyes o normas de su mismo rango, est integrado, siempre y en todos
los casos, por la Constitucin. An cuando tambin puede encontrarse
conformado por otras normas legales.
86
58
65. En el caso del ordenamiento jurdico nacional, determinado por nuestra Constitucin,
para la aplicacin del criterio de competencia, cuando se trate de conflictos normativos
entre el gobierno nacional y los gobiernos regionales, es conveniente considerar la
forma de Estado que configura nuestra Constitucin y el test de la competencia
desarrollado por este Tribunal para el caso del Per.
En efecto, con relacin a la forma de Estado se ha manifestado:
La opcin adoptada por la Constitucin peruana al asumir la forma de
Estado propia del Estado unitario y descentralizado, a travs del
establecimiento de gobiernos regionales y locales dotados de
autonoma, no slo incide en lo que es propio a la organizacin
territorial del poder estatal, sino que se proyecta en el sistema de
fuentes del derecho, planteando la necesidad de establecer la forma
cmo stas deben articularse.90
En torno al conflicto del reparto competencial del gobierno nacional y los gobiernos
regionales, el Tribunal Constitucional ha establecido, con relacin al test de
competencia, lo siguiente:
De conformidad con dicho test, en primer lugar se debe analizar el
principio de unidad. Luego, se debe ingresar propiamente en el
anlisis del principio de competencia, relacionado con la lista de
materias pormenorizada prevista en la Constitucin y en el bloque de
constitucionalidad. Tambin cabe recurrir a las clusulas generales, es
decir, las funciones generales conferidas a cada uno de los rganos
constitucionales. Las competencias de los rganos constitucionales
pueden ser:
Competencias exclusivas: Son materias asignadas en exclusividad a
favor de organismos constitucionales. Sern positivas si son
susceptibles de ser delegadas o negativas si son privativas del rgano
respectivo, es decir, no slo exclusivas sino tambin excluyentes.
89
90
El test de la competencia, para el caso del reparto competencial del gobierno nacional y
los gobiernos regionales, debe tener en cuenta, tambin, entre los principios
desarrollados en el caso Hoja de la Coca para la aplicacin del mencionado Test, el de
taxatividad, segn el cual:
Los gobiernos regionales no tienen ms competencias que aquellas
que la Constitucin y las leyes orgnicas les hayan concedido. En
otras palabras, los gobiernos regionales se encuentran sometidos al
principio de taxatividad, de modo tal que aquellas competencias que
no les han sido conferidas expresamente, corresponden al Gobierno
Nacional (clusula de residualidad).
El principio de taxatividad se desprende del segundo prrafo del
artculo 192 de la Constitucin que establece cules son las
competencias de los gobiernos regionales. Y se encuentra reforzado en
el inciso 10) del mismo precepto constitucional, al establecerse que
tambin son competentes para
Ejercer las dems atribuciones inherentes a su funcin, conforme a
92
ley. (subrayado agregado).
93
62
63
derogacin de una ley por desuso". En realidad, refiere, la Ley N. 27491 fue derogada
por la ley que ahora se impugna.
3.3. Apreciaciones del Tribunal Constitucional
75. La cuestin relativa a si la desuetudo (o desuso) de una ley pueda culminar con su
derogacin es una hiptesis de ineficacia de las normas jurdicas que en nuestro
ordenamiento no tiene asidero.
En efecto, el artculo 103 de la Constitucin, recordado en el fundamento N. 9 de esta
sentencia, establece enfticamente que:
La ley slo se deroga por otra ley. Tambin queda sin efecto por
sentencia que declara su inconstitucionalidad.
76. En nuestro ordenamiento jurdico, pues, no es admisible la derogacin de una ley ya sea
por su desuso95 o, incluso, por la existencia de prcticas o costumbres contra legem.
En la exclusin de la desuetudo como criterio para determinar la vigencia o derogacin
de las leyes subyace la afirmacin de un principio nsito al Estado Constitucional de
Derecho: el principio de seguridad jurdica, que es complemento esencial para el
ejercicio de los derechos fundamentales, para el desarrollo de la vida en sociedad y una
garanta consustancial de la conformacin de una sociedad libre y democrtica.
77. Con la proscripcin de la desuetudo, en efecto, la Constitucin procura evitar que las
relaciones del ciudadano con el Estado y los particulares se quebrante por una situacin
de incertidumbre sobre la vigencia de las normas al amparo de las cuales se realizan
determinados actos. Se busca proteger al individuo de una de las posibles
manifestaciones en que puede tomar cuerpo la arbitrariedad, siempre latente en un
sistema normativo en el que no se sepa cul es el rgano competente para determinar si
una norma cay en desuso, cundo sta se habra producido, o qu cantidad de sus
destinatarios, que no cumplieron sus mandatos, son suficientes o necesarios para que
sta se declare. El conocimiento de las normas jurdicas, as, no slo garantiza que el
ciudadano tome consciencia no slo de lo que est permitido o prohibido, sino tambin
del tiempo en que tal permisin o prohibicin est vigente.
78. Para la vigencia del Estado Constitucional de Derecho no es suficiente que los derechos
esenciales de la persona se encuentren reconocidos solemnemente en la Constitucin.
Debe garantizarse tambin que su ejercicio se realice en un marco de seguridad jurdica,
pues sin ste no hay posibilidad de un ejercicio pleno de aquellos.
94
65
81. Este argumento no tendra mayor incidencia si es que no fuera porque tiene la
virtualidad de reproponer, bajo otra causa petendi, el problema inicialmente planteado a
este Tribunal.
96
En lo que aqu interesa, la derogacin de una ley puede ser expresa o tcita. Es expresa
cuando una ley posterior declara que la anterior ces en su vigencia. Es tcita cuando el
objeto regulado por la ley vieja es incompatible con la efectuada por la ley nueva, o
cuando la materia de aquella es regulada ntegramente por la ley nueva.
84. El Tribunal Constitucional considera que en ninguna de estas dos hiptesis se encuentra
la Ley N. 27491. En primer lugar, "la Ley" cuestionada no contiene una declaracin
expresa que derogue a la Ley N. 27491. Su artculo 8 contiene una clusula
derogatoria de alcance general, en la que no se precisa que la Ley N. 27491 fue
derogada luego de su entrada en vigencia.
Tampoco ha sido derogada tcitamente, puesto que la Ley N. 27971 no regula la
misma materia que la Ley N. 27491, ya sea de modo incompatible, ya porque la
sustituya en forma ntegra.
97
98
Fundamento N. 8.
Livio Paladin, Costituzione, preleggi e codice civile, en Rivista di Diritto Civile, 1993, fasc. 1, pg. 19-39.
67
68
90. A juicio del Tribunal, el plazo all establecido no es uno cuyo transcurso ponga fin a la
vigencia de la Ley N. 27491. Su propsito era precisar que, dentro de l, el Ministerio
de Educacin tena que realizar el proceso de gestin administrativa al que se refera el
objeto de la referida Ley N. 27491. A saber, el contemplado en su artculo 1, segn el
cual:
Artculo 1.- Del objeto de la ley
A partir de la vigencia de la presente Ley, aquellas plazas que se
hubieran generado en el Sector Educacin, como consecuencia del
crecimiento vegetativo, por la modificacin del Plan de Estudios o
cualquier otra razn y que a la fecha de vigencia de la presente Ley se
encuentren presupuestadas, se establecern como plazas orgnicas."
91. Los 60 das concedidos al Ministerio de Educacin constituan, pues, el plazo otorgado
a ste para que determine cules eran las plazas presupuestadas que deberan
establecerse como "orgnicas"100. Tambin para que el Ministerio de Educacin realice
la reestructuracin administrativa a la que se refera su artculo 2, mediante el cual se
autorizaba
(...) al Ministerio de Educacin para reestructurar su Cuadro de
Asignacin de Personal (CAP) y su Presupuesto Analtico de Personal
(PAP), modificar los documentos de gestin que resulten pertinentes
y, en coordinacin con los Ministerios de Economa y Finanzas y de la
Presidencia, dar cumplimiento a lo dispuesto en el artculo precedente
(...);
99
100
Dicho plazo, posteriormente, fue ampliado por la Ley N. 27515, cuyo artculo nico dispona:
"Otrgase al Ministerio de Educacin un plazo adicional de 60 (sesenta) das calendario, contado a
partir de la vigencia de la presente Ley, para dar pleno cumplimiento a las disposiciones
establecidas en la Ley N. 27491".
69
92. Aunque es lcito imaginar que el plazo comprenda tambin la realizacin del concurso
pblico, sin embargo, este Tribunal no considera que este mismo plazo se extienda para
el proceso de nombramiento de los ganadores del concurso pblico de mritos. En
efecto, la obligacin de nombrar a los ganadores del concurso pblico de mritos tiene
como fundamento el resultado de dicho concurso pblico, y no el plazo para su
ejecucin.
Precisamente, el objeto de la Ley N. 27971, expresado en su artculo 1, es autorizar al
Ministerio de Educacin para que contine el proceso de nombramiento "entre los que
obtuvieron calificacin aprobatoria en el concurso pblico autorizado por la Ley N.
27491".
93. En ese sentido, el Tribunal Constitucional considera que la Ley N. 27971 no vulnera el
artculo 103 de la Constitucin, por lo que este primer extremo de la pretensin debe
desestimarse.
4. Control de constitucionalidad de la Ley N. 27971 por violacin de la autonoma de
los gobiernos regionales
4.1. Alegatos del Gobierno Regional de San Martn
94. El demandante sostiene que con la expedicin de "la Ley", el Congreso transgredi el
ordinal a) del artculo 47 de la LOGR, donde se regula las "Funciones en materia de
educacin, cultura, ciencia, tecnologa, deporte y recreacin" de los gobiernos
regionales. Segn dicho precepto legal, corresponde a los gobiernos regionales:
a. Formular, aprobar, ejecutar, evaluar y administrar las polticas
regionales de educacin, cultura, ciencia, tecnologa, deporte y recreacin
de la regin.
95. Alega, asimismo, que "la Ley" impide que el Gobierno Regional de la Regin San
Martn cumpla con el mandato constitucional del artculo 191, al otorgar facultades
administrativas al Ministerio de Educacin que son de competencia exclusiva del
Gobierno Regional. Agrega que hacia el 29 de abril de 2003, fecha en la que se expidi
la ley impugnada, ya el Ministerio de Educacin no tena la competencia para nombrar
al personal en las regiones, puesto que el artculo 26 de la LBD, para entonces ya
vigente, no la haba previsto como una competencia exclusiva del gobierno nacional.
4.2. Alegatos del Congreso de la Repblica
96. El Congreso de la Repblica sostiene que el artculo 192 de la Constitucin no incluye
entre las competencias de los gobiernos regionales el nombramiento del personal
docente de los colegios nacionales, puesto que es una atribucin que debe realizarse
70
97. Aduce, asimismo, que las competencias exclusivas del gobierno nacional, si bien han
sido precisadas por el artculo 26 de la LBD, no pueden considerarse como las nicas,
pues all se deja a salvo
la potestad residual (del Congreso) de que sea la ley conforme a la
Constitucin Poltica del Estado la encargada de sealar otras
competencias. Por ello, resulta vlido y legtimo que la ley
cuestionada autorice al Ministerio de Educacin la continuacin del
proceso de nombramiento de los profesores102.
100. Sin embargo, para que una antinoma semejante pueda ser resuelta bajo el criterio de
lex posterior derogat lex anterior, no slo es preciso que se trate de normas que tengan
la misma jerarqua en el sistema de fuentes del derecho, sino, adems, que ambas
hayan sido dictadas por autoridades normativas con competencia para regular la
misma materia. Por ejemplo, que una materia haya sido regulada inicialmente
mediante un decreto legislativo y, posteriormente, de modo distinto por una ley
parlamentaria.
Ausente un problema de competencia normativa en la regulacin de la misma materia,
uno de los principios conforme a los cuales se puede resolver tal antinomia es, como lo
101
71
72
106. Su artculo 189, por otra parte, despus de precisar cmo se encuentra distribuida
territorialmente la organizacin poltica de la repblica, estableci que la
constitucin y organizacin del gobierno nacional, regional y local, se efecta
(...) en los trminos que establece la Constitucin y la ley, preservando
la unidad e integridad del Estado y de la Nacin.
73
74
responde,
75
110
De Otto, Ignacio. Derecho constitucional. Sistema de fuentes. Barcelona: Ariel, 1987. pp. 90-91.
77
78
131. Por todo ello, el juicio de validez constitucional que se realice sobre la Ley N.
27971 presupone que este Tribunal identifique las disposiciones constitucionales y
legales que regulan la competencia del gobierno nacional y/o gobierno regional en
materia de nombramiento de profesores de colegio estatales.
4.3.3. Reparto constitucional en materia de nombramiento de profesores de colegios
estatales
132. Se ha alegado que "la Ley" impugnada viola el artculo 191 de la Constitucin por
haber transgredido, a su vez, los artculos 46 y 47, literal "a", de la LOGR Ley N.
27867, as como el artculo 26 de la LBD, Ley N. 27783. A juicio del
demandante, cuando se dict la ley impugnada el gobierno nacional no tena
competencia para nombrar profesores de colegios estatales, ya que sta habra sido
transferida a los gobiernos regionales por la reordenacin del reparto de
competencias por la Ley de Reforma Constitucional N. 27680, la LBD y la LOGR.
133. Antes de ingresar al anlisis del reparto competencial entre el gobierno nacional y los
gobiernos regionales en materia de educacin, es pertinente realizar, previamente,
una puntualizacin referida a los tipos de competencia.
134. De acuerdo con las funciones generales conferidas a cada uno de los rganos
constitucionales, las competencias de dichos rganos pueden ser: a) Competencias
exclusivas, es decir, aquellas materias asignadas en exclusividad a favor de
organismos constitucionales, las cuales sern positivas si son susceptibles de ser
111
112
139. Con tal propsito, el artculo 26 de la Ley del Poder Ejecutivo, Decreto Legislativo
N. 560, estableci que en materia de Educacin,
80
142. La misma LGE, en el mbito correspondiente a la "gestin del sector educativo", crea
la denominada "Unidad de Gestin Educativa Local", la cual, de conformidad con el
artculo 73 de la misma LGE,
(...) es una instancia de ejecucin descentralizada del Gobierno
Regional con autonoma en el mbito de su competencia. Est a cargo
de un Director que es designado previo concurso pblico, convocado
por la Direccin Regional de Educacin respectiva. (...) Su
jurisdiccin territorial es la provincia (...).
143. Dentro de las funciones asignadas a la Unidad de Gestin Educativa Local, las mismas
que debern realizarse conforme a los objetivos de la gestin educativa, se encuentran
las siguientes:
(...)
81
144. Segn la LGE, dicha competencia debe ejercerse en armona con las funciones
otorgadas a la Direccin Regional de Educacin, que es
(...) un rgano especializado del Gobierno Regional responsable del
servicio educativo en el mbito de su circunscripcin territorial (...)
(art. 76 LGE),
145. En ese sentido, se ha previsto, dentro del elenco de sus funciones, adems de las
previstas en el artculo 47 de la Ley Orgnica de los Gobiernos Regionales, y "en el
marco de la poltica educativa nacional", que corresponde a la Direccin Regional de
Educacin
(...)
b) Formular, ejecutar y evaluar el presupuesto educativo de la regin
en coordinacin con las Unidades de Gestin Educativas Locales (art.
77 LGE).
146. Dentro de ese marco, el artculo 80 de la LGE dispone que las funciones del
Ministerio de Educacin, se circunscriben a
a) Definir, dirigir, regular y evaluar, en coordinacin con las
regiones, la poltica educativa y pedaggica nacional y establecer
polticas especficas de equidad.
b) Formular, aprobar, ejecutar y evaluar, de manera concertada, el
Proyecto Educativo Nacional y conducir el proceso de
planificacin de la educacin
(...)
h) Definir las polticas sectoriales de personal, programas de
mejoramiento del personal directivo, docente y administrativo del
sector e implementar la carrera pblica magisterial
147. En suma, una revisin del marco legal en materia de reparto competencial entre
gobierno nacional y gobiernos regionales en materia de nombramiento de profesores
de colegios estatales, demuestra que la gestin de los servicios educativos, entre los
cuales se encuentra la provisin de profesores para la prestacin del servicio pblico
de educacin, es una competencia compartida que debe realizarse en forma coordinada
entre el gobierno nacional y los gobiernos regionales.
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151. El Reglamento de la Ley N. 27971 fue aprobado mediante Decreto Supremo N. 0202003-ED, establecindose los criterios para materializar el nombramiento a que se
refiere el artculo 1 de la Ley N. 27971, as como el proceso mismo, sealando su
artculo 11 que ste se realizara en tres etapas:
a) Primera etapa: Se desarrollar en el mismo rgano intermedio al
que originalmente postul el solicitante.
b) Segunda Etapa: Se desarrollar en otra Unidad de Gestin
Educativa o Unidad de Servicios Educativos dentro del mbito de
la Direccin Regional de Educacin al que postul.
c) Tercera Etapa: Se desarrollar en la Sede Central del Ministerio de
Educacin para el mbito nacional.
152. Dentro de la primera de las etapas, se contempl que el director del rgano Intermedio
y/o Desconcentrado deba adjudicar las plazas a todos aquellos que cumplieran con los
requisitos previstos en la Ley N. 27971 y los artculos 2, 3, 4 y otros del Decreto
Supremo N. 020-2003-ED; luego de lo cual procedera a emitir las resoluciones de
nombramiento, as como enviar la relacin de profesores nombrados a la Unidad de
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Considerando N. 4 del Decreto Supremo N. 011-2004-ED: "Que habindose cumplido con las etapas de
nombramiento dispuestas en el Decreto Supremo N. 010-2003-ED y con las correspondientes adjudicaciones
de las plazas es necesario dar por concluido el proceso de nombramiento dispuesto por la Ley N. 27971". El
Decreto Supremo N. 020-2003-ED, a su vez, reglament la Ley N. 27971.
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