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EL PERFIL SUSTANCIAL DE LA CLUSULA AUTONMICA

DEL ESTADO BOLIVIANO
En bsqueda de la autonoma plena
Carlos Miranda-Ramrez*
Academia Boliviana de Estudios Constitucionales
andres61286@hotmail.com

ABSTRACT:
La clusula autonmica1 del Estado boliviano se encuentra inserta en la Norma
Fundamental y est compuesta no solo por directrices constitucionales
expresadas en el listado competencial primario (inclusive el listado
competencial secundario que deviene de leyes y acuerdos intergubernativos)
las cuales representan el perfil formal y el perfil orgnico de la clusula
autonmica; sino tambin sobretodo- por principios o normas de accin que
imponen contenido y lmites a las directrices constitucionales, los cuales forman
el perfil sustancial de la clusula autonmica del Estado boliviano.
En ese orden de ideas, la CPE nos presenta principios constitucionales
autonmicos nominados (los expresados en el art. 270 de la CPE y en el art. 5 de
la Ley 031) y dos principios constitucionales autonmico innominados, pero
transversales (principio de territorialidad y principio de personalidad de la
autonoma) que dotan de sustancialidad al catlogo competencial, toda vez que
tienen que ver con los contenidos de las decisiones tomadas por niveles
gubernativos en el ejercicio de sus competencias, cuya validez sustancial y no
simplemente formal condicionan todo el devenir del ejercicio competencial
en Bolivia.
En ese sentido, la presente investigacin desvela que el perfil sustancial (los
principios constitucionales autonmicos) impone lmites y contenido a las
competencias expresadas en la CPE, es decir, no solo se constituyen en normas
de accin, sino a la vez en parmetro de correccin de las normas de fin del
ejercicio de las competencias, permitiendo un ejercicio competencial adecuado y
armonioso entre los distintos niveles gubernativos.
PALABRAS CLAVES:
Principios autonmicos, clusula autonmica y Constitucin.
1.

CONSIDERACIONES LIMINARES

La Asamblea Constituyente boliviana de 2006-2007 tuvo como rasgos

distintivos2 del proyecto de visin para construir una sociedad democrtica
Abogado por la UAGRM-Bolivia. Secretario Ejecutivo de la Academia Boliviana de Estudios
Constitucionales y miembro del Comit Acadmico-Cientfico de la Maestra en Derecho
Constitucional y Procesos Constitucionales de la Escuela de Leyes de la Facultad de Derecho de
la UAGRM-Bolivia. Docente de Derecho Constitucional y Derecho Procesal Constitucional de
la Universidad NUR. Consultor Jurdico en asuntos constitucionales y casos jurdicos complejos.
1 En tanto parmetro de validez competencial de los actos jurdicos de los distintos niveles
gubernativos en el nuevo Estado boliviano.
2 Sin embargo, cabe compartir la afirmacin de Gamboa Rocabado, en el sentido de que la
*

intercultural en Bolivia, entre otros, el pluralismo, la autonoma, la tolerancia y

el espritu de apertura, los cuales son indefectiblemente el sustrato que nutre la
Norma Fundamental boliviana de 2009.
En virtud a aquello, la Norma Fundamental boliviana de 2009 consagra en su
art. 1 que Bolivia se constituye en un nuevo modelo de Estado libre,
independiente y soberano, sustentado en tres dimensiones3 que dotan de
sustancialidad al mismo como expresin de una colectividad organizada, pero
que sobre todo, permiten afirmar que se pretende edificar un nuevo paradigma
de convivencia social en Bolivia. Aquellas dimensiones son la dimensin
unitaria del Estado, la dimensin social de Derecho Plurinacional Comunitario
del Estado y finalmente la dimensin autonmica del Estado boliviano.
Para la materializacin de aquella dimensin autonmica del Estado boliviano,
el Constituyente boliviano de 2006-2007, con la colaboracin de un Poder
Constituido en ejercicio en aquella poca, idearon la nocin de la clusula
autonmica de la CPE. Precisamente, es en virtud a sta clusula constitucional
que el sueo incluso pre-republicano- de un Estado autonmico boliviano se
puede y debe construirse finalmente.
2.

PROBLEMTICA DE LA INVESTIGACIN

La clusula autonmica, que mencionamos lneas arriba, se encuentra presente

en los arts. 1, 270, 272 y 297 al 305 de la CPE, y cuya finalidad constitucional es
la de permitir la materializacin de la dimensin autonmica del Estado
boliviano. En ese sentido, aquella clusula autonmica se debe entenderla
desde sus tres perfiles, primeramente un perfil orgnico, el cual es relativo a
quienes pueden ejercer competencias constitucionales autonmicas,
seguidamente un perfil formal, entendido aqul como el conjunto de directrices
constitucionales competenciales, y finalmente un perfil sustancial, compuesto
por los principios constitucionales autonmicos.
Precisamente, el perfil sustancial es el elemento que nutre de sustancialidad a
los otros dos perfiles, sin el cual el ejercicio competencial de los niveles
gubernativos en Bolivia se tornara en patolgico, debido a un ejercicio
competencial meramente formal, en algunas ocasiones desbordado e inclusive
anti-autonmico.
Asamblea Constituyente boliviana revel que no fue del todo un rgano soberano con la facultad para
ejercer actos fundacionales, sino que estuvo limitada, ya sea por la Ley de Convocatoria o por otros
convenios polticos, fruto de las influencias provenientes del propio Poder Ejecutivo y diversos intereses
cvico-regionales. Cfr. GAMBOA ROCABADO, Franco (2008), El trabajo de la Asamblea
Constituyente: una evaluacin de su dinmica, en Opiniones y Anlisis, Fundemos, La Paz, pp.
11-46, en concreto p. 19.
3 Previamente hemos afirmado que el nuevo arquetipo de Estado compuesto que propuso el
Constituyente boliviano con la Constitucin de 2009- se sustent en tres esferas fundantes.
Justamente a partir de aquellas, el Estado boliviano se presenta como una estructura
tridimensional, compuesto por tres dimensiones: unitario, social de derecho plurinacional y
autonmico. Cfr. MIRANDA RAMIREZ, Carlos Andrs (2015) Poder financiero de los
Gobiernos Autnomos Departamentales en el Estado boliviano?, en El Nuevo Derecho
Constitucional boliviano, Academia Boliviana de Derecho Constitucional, Editorial Kipus,
Cochabamba, pp. 359-398.

Lastimosamente, ejemplos de un ejercicio competencial patolgico (por no

comprensin del perfil sustancial de la clusula autonmica de la CPE)
abundan en la realidad boliviana, por lo que a efectos de ilustrar someramente
tal extremo, sealaremos tres ejemplos:
a) La Ley N 767 de Promocin para la Inversin en Exploracin y Explotacin
Hidrocarburfera de 11 de diciembre de 2015, a travs de la cual el nivel
central a travs de un ejercicio competencial patolgico (meramente formal e
inclusive anti-autonmico) se menoscaba la autonoma econmica-financiera
del Gobierno Autnomo Departamental de Santa Cruz, en virtud de que
desconoce su poder financiero para regular y administrar sus ingresos
econmicos, pero sobre todo su propio gasto pblico, conforme a lo
establecido en los arts. 1, 270 y 272 de la CPE.
b) La Ley 3991, a travs de la cual el nivel central a travs de un ejercicio
competencial patolgico (desbordado) se menoscaba la autonoma
econmica-financiera del Gobierno Autnomo Departamental de Santa Cruz,
al imponer que el financiamiento de los ttulos de bachiller deben ser con
recursos departamentales, a travs de un mecanismo anti-autonmico como
lo es el dbito automtico directo.
c) La Ley 535, a travs de la cual el nivel central a travs de un ejercicio
competencial patolgico (desbordado e inclusive anti-autonmico) invade la
competencia exclusiva de los Gobiernos Autnomos Departamentales en
cuanto la administracin de sus regalas, debitando un porcentaje de aquellas
para financiar una competencia privativa del nivel central.
De lo apuntado, se desvela que la problemtica (el ejercicio competencial
patolgico) tiene su raz en la falta de comprensin y respeto del perfil
sustancial de la clusula autonmica de la CPE. En ese sentido, es ostensible y
menester para el adecuado desarrollo de la autonoma en Bolivia, comprender
adecuadamente aqul perfil sustancial, compuesto por los principios
constitucionales autonmicos.
En ese sentido, para pretender resolver aquella problemtica, el presente trabajo
de investigacin responder las siguientes interrogantes:
Cules son aquellos principios constitucionales autonmicos que
componen el perfil sustancial de la clusula autonmica?
Cul es la naturaleza jurdica de aquellos principios constitucionales
autonmicos que componen el perfil sustancial de la clusula autonmica?
Cul es la finalidad constitucional de aquellos principios constitucionales
autonmicos que componen el perfil sustancial de la clusula autonmica?
3.

PROPUESTA DE SOLUCIN A LA PROBLEMTICA:

LOS PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES AUTONMICOS COMO
NORMAS DE ACCIN Y PARMETRO DE CORRECCIN DE LA
CLUSULA AUTONMICA.

A travs de la presente investigacin pretendemos explicar la naturaleza

jurdica y finalidad el perfil sustancial de la clusula autonmica de la CPE,

concluyendo que:

Los principios constitucionales autonmicos imponen lmite y

contenido a las competencias de los niveles gubernativos, es decir, se
constituyen en normas de accin del ejercicio de las competencias de los
distintos niveles gubernativos, y a la vez, se constituyen en parmetro
de correccin de aquel ejercicio competencial.
Como normas de accin competencial, los principios
constitucionales autonmicos tienen la noble funcin de
imponer lmites al actuar competencial de los distintos
niveles gubernativos en el ejercicio de sus competencias.

Como
parmetro
de
correccin,
los
principios
constitucionales autonmicos tienen la finalidad de ser el
baremo concluyente en el juicio de adecuacin de los actos
de ejercicio competencial de los distintos niveles
gubernativos en el ejercicio de sus competencias.

La propuesta de solucin apuntada lneas arriba, tiene como sustento jurdico

las siguientes razones que desarrollamos a continuacin.
3.1. El nuevo paradigma del Estado boliviano: la autonoma.
Partiremos de la premisa de que el Estado boliviano actual presenta una
dimensin autonmica4, la cual implica que en aqul () se edifica una nueva
organizacin territorial y en una diferente distribucin de poder pblico a nivel
territorial, lo que implicar el ejercicio por parte de las entidades territoriales
autnomas de atribuciones y competencias que antes pertenecan al nivel
central del Estado5.
Este nuevo paradigma de Estado boliviano, supone un nuevo modelo de Estado
complejo, cimentado en la distribucin del poder poltico con base territorial, en
el que se reconoce la existencia de distintos niveles gubernativos en el territorio:
un gobierno nacional y varios gobiernos autnomos, con facultades ejecutiva,
legislativa, reglamentaria y fiscalizadora. Concluyndose que la orientacin del
nuevo Estado Plurinacional con autonomas () tiende a descartar las
tendencias centralistas y a profundizar en mayor grado y de manera progresiva
y gradual, la clusula autonmica6.
Si en el anterior escenario constitucional (antes de la CPE de 2009) la
distribucin del poder poltico obedeca a un criterio vertical rgido, es decir,
Corresponde concordar con Urenda, que la autonoma diagramada por la CPE no es aquella
que inicio en el denominado Referndum Nacional Vinculante a la Asamblea Constituyente para las
Autonomas Departamentales de 2 de julio de 2006. Cfr. URENDA, Juan Carlos (2015), Qu paso
con las Autonomas?, en El Nuevo Derecho Constitucional boliviano, Academia Boliviana de
Derecho Constitucional, Editorial Kipus, Cochabamba, pp. 311-343, en concreto p. 311.
5 As lo ha expresado el Contralor de la Constitucin boliviana en SCP N 2055/2012 de
16/10/2012 en su Fundamento Jurdico. II.1.
6 Cfr. SCP N 1714/2012 de 1 de octubre, emitida por el Tribunal Constitucional Plurinacional
en su Fundamento Jurdico III.4.3 p. 42.
4

centralizado, a pesar de algunas pinceladas de descentralizacin que devinieron

con la promulgacin de leyes de descentralizacin. Empero, con el devenir de la
nueva Norma Fundamental de 2009, el criterio vertical rgido sucumbe y da
paso a un criterio vertical flexible y horizontal de distribucin del poder
poltico.
Esto se concretiza en virtud de que la CPE de 2009 consagrada no solo un nivel
gubernativo central, sino tambin niveles gubernativos autonmicos, dotados
de competencias, recursos, una norma institucional bsica (Estatutos
autonmicos y Cartas Orgnicas), pero sobre todo, de rganos propios para la
realizacin tales competencias constitucionales.
En este escenario estatal compuesto, el centro de gravedad son las cuatro
vertientes de la autonoma de las Entidades Territoriales Autnomas, es decir,
la autonoma electoral (eleccin directa de sus autoridades), autonoma
econmico-financiera (administracin de sus recursos econmicos), autonoma
facultativa territorial (ejercicio de facultades legislativas, reglamentarias,
fiscalizadoras y ejecutivas en el mbito de su jurisdiccin y competencia).
3.2. Los perfiles de la clusula autonmica en la CPE.
Para buscar materializar la dimensin autonmica del nuevo Estado boliviano,
el Constituyente boliviano derramo a lo largo de la CPE normas
constitucionales que en su conjunto hacen a la clusula autonmica del Estado
boliviano, es decir, la expresin formal de la dimensin autonmica del nuevo
Estado Plurinacional de Bolivia. En ese sentido, diagram la nocin de un
nuevo orden competencial, que tendra que ser el conjunto de valores,
principios, normas (constitucionales y legales), estatutos autonmicos, cartas
orgnicas, convenios intergubernativos, mecanismos de transferencia y/o
delegacin de facultades en determinadas competencias7.
Es decir, el orden competencial configura el marco general de la clusula
autonmica, en el que cada nivel gubernativo autonmico ejercer sus
facultades competenciales para el cumplimiento de sus funciones y fines
primordiales. En ese sentido, la asignacin de competencias entre los distintos
niveles gubernativos se produce mediante un catlogo mixto de listas mltiples
(separadas) con clusula residual a favor del nivel central del Estado8; lo que
implica que la implementacin de la dimensin autonmica del nuevo Estado
boliviano, se realiza en procesos progresivos y sucesivos ajustes, de acuerdo a
las necesidades de la gestin y la correlacin de fuerzas en cada coyuntura
estatal en concreto9.
3.2.1. El perfil formal y el perfil orgnico de la clusula autonmica.
La Constitucin establece un listado competencial primario que deber ser
tomado en cuenta para la edificacin del listado competencial derivado, que no
es otra cosa que la movilidad de ciertas facultades en determinadas
Vase la DCP 0120/2015, Fundamento Jurdico II.4., p. 11.
Cfr. DCP 0090/2015, Fundamento Jurdico II.4., p. 13.
9 dem.
7
8

competencias y en un escenario de permanente reconfiguracin del catlogo

base, mediante mecanismos de delegacin y transferencia, nicamente en las
competencias de carcter exclusivo10.
En otras palabras, aqul listado competencial primario (y secundario, que nazca
de la transferencia y delegacin de competencias) es el perfil formal de la
clusula autonmica, en virtud de que aqul representa las materias u objetos
competenciales para cada uno de los niveles gubernativos, el cual se encuentra
inmerso en los arts. 298 a 304 de la CPE, teniendo como criterio rector las
facultades competenciales especficas que prescribe el art. 297 I de la
Constitucin, las cuales son:
1. Privativas, aquellas cuya legislacin, reglamentacin y ejecucin
no se transfiere ni delega, y estn reservadas para el nivel central del
Estado.
2. Exclusivas, aquellas en las que un nivel de gobierno tiene sobre
una determinada materia las facultades legislativa, reglamentaria y
ejecutiva, pudiendo transferir y delegar estas dos ltimas;
3. Concurrentes, aquellas en las que la legislacin corresponde al
nivel central del Estado y los otros niveles ejercen simultneamente
las facultades reglamentaria y ejecutiva.
4. Compartidas, aquellas sujetas a una legislacin bsica de la
Asamblea Legislativa Plurinacional, cuya legislacin de desarrollo
corresponde a las entidades territoriales autnomas, de acuerdo a su
caracterstica y naturaleza. La reglamentacin y ejecucin
corresponder a las entidades territoriales autnomas.

Consustancialmente con el perfil formal de la clusula autonmica, se

encuentra el perfil orgnico de aquella, que no es otra cosa que los rganos que
ejercen tales competencias a travs de rganos pblicos, Ejecutivo y
Legislativo. Con respecto a los niveles gubernativos autonmicos, una
Asamblea Legislativa Departamental o Concejo Municipal, respectivamente, y
un rgano Ejecutivo (Gobernacin) o una Alcalda Municipal,
respectivamente.
La dinamicidad del perfil orgnico se da a travs de tres mbitos
competenciales que prescribe la SCP 2055/2012 de 16/10/2012 en su F.J. II.3.1:
De acuerdo con la Constitucin la competencia puede ser privativa, exclusiva,
concurrente y compartida (art. 297 de la CPE), y conforme se infiere del diseo
constitucional efectuado para las diferentes autonomas (arts. 272, 298 y ss., de
la CPE), el ejercicio competencial se desarrolla a partir de tres mbitos de
identificacin: i) El mbito jurisdiccional; ii) El mbito material; y, iii) El mbito
facultativo.
En conclusin el perfil formal y el perfil orgnico de la clusula autonmica
estn constituido por directrices11 constitucionales, cuya naturaleza jurdica es ser
dem.
Empleamos la nocin de directriz desarrollada por Ruiz Manero, que afirman que aquellas son
las normas que establecen la obligatoriedad de perseguir determinados objetivos colectivos, esto es, de
10
11

normas de fin del ejercicio competencial, es decir, cumplen una funcin directiva
de ordenar los objetivos de la dimensin autonmica del Estado a travs de
competencias expresas y quienes deben ejercerlas.
3.2.2. El perfil sustancial de la clusula autonmica.
Hasta aqu se ha desarrollado el perfil formal y el perfil orgnico de la clusula
autonmica del Estado boliviano, los cuales mayormente han sido a travs de
resoluciones del Tribunal Constitucional Plurinacional, en su calidad de
mximo intrprete de la Norma fundamental boliviana.
Precisamente, la conjugacin entre el perfil formal y el perfil orgnico de la
clusula autonmica, sin ningn sustento sustancial, engendra el ejercicio
competencial patolgico, en cualquiera de su tipologa conocida: ejercicio
competencial meramente formal, ejercicio competencial desbordado o invasivo
y un ejercicio competencial anti-autonmico. Para solucionar y/o evitar aquello,
es menester desarrollar el perfil sustancial de la clusula autonmica de la CPE.
Por perfil sustancial de la clusula autonmica nos referimos a los principios
constitucionales autonmicos que sostienen la dimensin autonmica del nuevo
Estado boliviano, los cuales no deben leerse, interpretarse y aplicarse de manera
aislada, sino en conjugacin con los valores primordiales y los otros principios
constitucionales.
En ese entendido, el primer criterio para diagramar el perfil sustancial de la
clusula autonmica (compuesta por los principios constitucionales
autonmicos) es partir de la nocin de la Constitucin como paradigma en s
misma, que refiere que todos los actos de ejercicio competencial deben partir y
finalizar sobre la base del imperio de aquella, en tanto obliga simtrica y
homlogamente a gobernantes y gobernados.
El segundo criterio se refiere a la juridificacin de la democracia en virtud de la
Constitucin, en tanto el Constituyente boliviano pretendi12 el ascenso de los
principios como la razn central de fundamentacin y justificacin para el
ejercicio democrtico de las vertientes13 de la autonoma, concibiendo la nueva
idea de soberana popular como expresin y ejercicio de derechos
fundamentales en bsqueda de una autonoma plena.
En armona a lo expresado, desarrollamos aquellos dos criterios:
a. La Constitucin como paradigma en s misma: todos los actos de
ejercicio competencial deben partir y finalizar sobre la base del
maximizar ciertos rasgos o propiedad del mundo social. Cfr. RUIZ MANERO, Juan (2008),
Principios, objetivos y derechos. Otra vuelta de tuerca, en Interpretacin y Razonamiento
Jurdico, Volumen I, Comp. ORTEGA, Santiago, Hermenia Editores, Lima-Per, pp. 149-178, en
concreto p. 153.
12 Aunque la realidad boliviana nos muestre lamentablemente- otra situacin dismil a aquella.
13 En este escenario estatal compuesto, el centro de gravedad son las cuatro vertientes de la
autonoma de las Entidades Territoriales Autnomas, es decir, la autonoma electoral (eleccin
directa de sus autoridades), autonoma econmico-financiera (administracin de sus recursos
econmicos), autonoma facultativa territorial (ejercicio de facultades legislativas, reglamentarias,
fiscalizadoras y ejecutivas en el mbito de su jurisdiccin y competencia).

imperio de aquella.
La Constitucin de un Estado configura el eje alrededor del cual se erige el
sistema de fuentes de cada ordenamiento jurdico. Esta configuracin parte y
tiene su fundamento en el principio de supremaca de la norma normarum14,
que es uno de los principios bsicos del constitucionalismo.
En base a este principio, se pretende que la Constitucin sea una verdadera
norma de normas, previendo su acatamiento y desarrollo en todo el
ordenamiento jurdico, la llamada jurisdiccin constitucional orgnica 15. Esta
supremaca, alude a las cualidades o propiedades centrales de la Constitucin
en lo relativo a su incontrastabilidad, incondicionalidad, irrenunciabilidad e
imperio sobre los poderes constituidos al interior del Estado; por lo que, es
notorio que frente a los mandatos de la Constitucin, no exista oposicin,
resistencia u obstculo que impidan su verificacin prctica.
En esa armona jurdica lo ha entendido el Tribunal Constitucional
Plurinacional al afirmar que la consolidacin del Estado Plurinacional de
Bolivia, como Estado Constitucional de Derecho, mantiene el quiebre de
concepcin sobre la funcionalidad de la propia Norma Suprema, la
Constitucin Poltica del Estado es concebida como fuente primaria del
ordenamiento jurdico y a la vez norma suprema directamente justiciable,
dotada de un contenido material (principios, valores supremos y derechos
fundamentales), que condicionan la validez de las dems normas
infraconstitucionales...16.
Partiendo de aquello, el Tribunal Constitucional Plurinacional, en su calidad de
Supremo Intrprete de la Constitucin, ha desarrollado la teora del valor
axiomtico de la Constitucin boliviana, afirmando que las directrices
principistas y los valores plurales supremos en el Estado Plurinacional de
Bolivia, irradiarn de contenido todos los actos infra-constitucionales17, por lo
que es de verse que el orden jurdico y poltico del Estado boliviano se
encuentra estructurado sobre la base del imperio de la Constitucin de 2009,
que obliga simtrica y homlogamente a gobernantes y gobernados18, a travs
Cfr. GARCA DE ENTERRA, Eduardo (1991) La Constitucin como norma y el Tribunal
Constitucional, 3 Edicin, Editorial Civitas, Madrid, p. 49. Segn el maestro espaol, la
Constitucin define el sistema de fuentes formales del Derecho, de modo que solo por dictarse
conforme a lo dispuesto por la Constitucin (rgano legislativo por ella diseado, su composicin,
competencia y procedimiento) una Ley ser vlida o un Reglamento vinculante; en este sentido, es la
primera de las normas de produccin, la norma normarum, la fuente de las fuentes.
15 Vase CAPPELLETTI, Mauro (1978) La Justicia Constitucional Supranacional, en Revista de
la Facultad de Derecho de Mxico, trad. Dorantes Tamayo, nm. 110, mayo-agosto, Mxico, pp.
337-366, en concreto p. 340.
16 Vase SCP 1286/2014 de 23 de junio, en su Fundamento Jurdico III.1, prrafo tercero.
17
Con respecto al valor axiomtico de la CPE, es vasta la jurisprudencia del Tribunal
Constitucional Plurinacional, verbigracia: SSCCPP 0644/2015-S1, 0152/2015-S2, 0010/2015-S2,
0075/2014-S2, 0032/2014-S2, 1443/2014 y 1010/2014, entre muchas otras.
18 Cfr. MIRANDA RAMREZ, Carlos Andrs (2013) La Justificacin (legitimidad) de las
sentencias constitucionales atpicas y su aplicacin por parte del Tribunal Constitucional
Plurinacional de Bolivia, en Derecho Procesal Constitucional. Tomo IV, Eduardo Andrs Velandia
Canosa (Dir.), VC Editores Ltda., pp. 331-358, en concreto p. 345.
14

del efecto irradiador de la Constitucin boliviana en todos los mbitos del

Estado boliviano, no existiendo mbito exento de irradiacin19, lo cual se
traduce no solo en las normas positivas de rango constitucional, sino tambin
en relacin a las directrices axiomticas rectoras del orden jurdico e
institucional del Estado Plurinacional de Bolivia, como ser el Prembulo y los
valores, razn por la cual, solamente a partir de esta concepcin puede
sustentarse la eficacia del valor normativo de la Constitucin.
Entonces, es plausible comprender que todos los actos de ejercicio
competencial, de cualquier nivel gubernativo, deben partir y finalizar sobre la
base del imperio de aquella, en tanto obliga simtrica y homlogamente a
gobernantes y gobernados. El punto de partida de un acto de ejercicio
competencial es la propia Constitucin20, por tanto hacemos referencia tambin
al perfil orgnico como al perfil formal de la clusula autonmica, dado que es
la propia Constitucin que establece quienes deben ejercer aqul acto de
ejercicio competencia y sobre que materias; pero tambin, es el punto de partido
para establecer el por qu se debe realizar aqul acto de ejercicio competencial (perfil
sustancial).
b. La Constitucin boliviana como juridificacin de la democracia.
i. Ascenso de los principios como la razn central de
fundamentacin y justificacin para el ejercicio democrtico
de las vertientes de la autonoma.
ii. La soberana popular como expresin y ejercicio de derechos
fundamentales en bsqueda de una autonoma plena.
Si partimos de un concepto de democracia, desde la perspectiva de la Filosofa
Poltica tradicional, entendemos que la misma no es ms que una forma de
gobierno que caracteriza a un Estado en el que los ciudadanos, a travs de
sistemas de representacin poltica ms o menos directa, elaboran y establecen
las leyes a las que debe sujetarse su propia actuacin.
Aquello supone transitar en el plano de una democracia bsica21, circunscrita y
vinculada solamente con los procedimientos de toma de decisiones esenciales
en todo rgimen democrtico, en concreto con dos aspectos bsicos: cmo se
podra alcanzar los puestos de representacin popular y la forma en que se
deben ejercer tales puestos y las facultades de sus titulares. En otras palabras,
solo importaba quin gobierna? y cmo gobierna?
Ahora bien, esta concepcin meramente procedimental, denota una primera
Cfr. SCP 1156/2013 de 26 de julio, en su Fundamento Jurdico III.1, prrafo segundo.
En tanto aquella se constituye en el fundamento del poder del Estado. Cfr. RIVERA
SANTIVAEZ, Jos Antonio (2012), Temas de Derecho Constitucional, Olimpo Editoras de
libros, Cochabamba, p. 69.
21 Al respecto, esta concepcin formal o procedimental de la democracia, se identifica
simplemente conforme a formas y procedimientos. En criterio del maestro Luigi Ferrajoli, esta
concepcin la identifica, en una palabra, por el quin (el pueblo o sus representantes) y el cmo
(la regla de la mayora) de las decisiones, independientemente de sus contenidos, es decir, de
qu viene decidido. Vase FERRAJOLI, Luigi (2011) Principia Iuris. Teora del derecho y de la
democracia, Trotta, Madrid, tomo II, p. 9.
19
20

10

dimensin de la democracia, la dimensin formal, que ya no puede an ser

sostenida por los regmenes democrticos contemporneos -menos uno de
naturaleza dogmtico como el boliviano- que pretenden caracterizarse como
democracias constitucionales o como lo denomina el profesor Miguel
Carbonell, formas de organizacin poltica que intentan ser democrticas y
que para lograrlo se dotan de un texto jurdico que tiene la mxima jerarqua
normativa, llamado Constitucin, el cual recoge en un nivel muy general las
decisiones bsicas de una determinada comunidad poltica22.
En base a esta concepcin formal de democracia, la fuente de legitimacin
democrtica de los poderes pblicos es nicamente la autonoma electoral, es
decir, la libertad positiva consistente en el gobernarse a s mismo a travs de
la eleccin de los representantes nacionales. Esta nocin de democracia formal
en Bolivia, conllev a que la democracia sea el poder de la mayora cometiendo
constantes violaciones a los derechos fundamentales de las personas que no
piensan igual a la mayora.
Entonces, ante una democracia formal e insuficiente, para poder sostener todo
el concepto de Estado Constitucional de Derecho y la defensa de los derechos
fundamentales, pero sobre todo para sostener la nueva dimensin autonmica
del Estado boliviano se evidencia la necesidad de redefinir la nocin de
democracia, ya no para entenderla solo desde una perspectiva procedimental o
dimensin formal.
Para aquello debemos partir de la nocin de que la Constitucin no es otra cosa
que la juridificacin de la democracia23, en ese sentido, esto ha conllevado a
evidenciar que la Constitucin se ha convertido en s mimas en un paradigma24,
proyectando dependiendo del sentido de su aplicacin- luces y sombras.
Entonces, si la Constitucin presenta un valor axiomtico, sustentado en
principios y valores, la democracia pasa de concebirse meramente formal o
procedimental25 donde la toma de las decisiones se rega por la regla de la
mayora; a una democracia sustancial donde los principios y valores as como
los derechos fundamentales- se constituyen en lmites y contenido sustancial de
la democracia.
Aquello evidencia el ascenso de los principios constitucionales como
verdaderas razones de fundamentacin y justificacin para el ejercicio
democrtico de las vertientes de la autonoma. Y que los mismos se constituyen
en lmites no solo formales, sino sustanciales, en tanto tienen que ver con los
Cfr. CARBONELL, Miguel (2013) Derechos Fundamentales y Democracia, Instituto Federal
Electoral, 1 Edicin, Mxico, marzo, p. 9.
23 Cfr. ARAGN REYES, Manuel (2007) La Constitucin como paradigma, en Teora del
neoconstitucionalismo. Ensayos escogidos, Carbonell, Miguel (Comp.), Editorial Trotta, Instituto de
Investigaciones Jurdicas-UNAM, p. 32
24 Ibdem, p. 29.
25 En base a esta concepcin formal de democracia, la fuente de legitimacin democrtica de los
poderes pblicos es nicamente la autonoma, es decir, la libertad positiva consistente en el gobernarse a
s mismo y en el que no dependa de otro sino de uno mismo la reglamentacin de la propia conducta.
Cfr. FERRAJOLI, Luigi (2006) Las Garantas Constitucionales de los Derechos Fundamentales,
en Doxa: Cuadernos de Filosofa del Derecho, nm. 29, pp. 15-31, en concreto p. 16.
22

11

contenidos de los actos de ejercicio competencial, cuya validez sustancial

condicionan, y que por tanto permiten entender que dichas exigencias
normativas de la Constitucin al sistema poltico-jurdico, en su dimensin
autonmica, no solo se vern como lmites, sino como tambin como vnculos
de exigencias de desarrollo y concrecin de los mismos.
En palabras concretas, le dotan de sentido y contenido a la dimensin
autonmica del Estado boliviano, por lo que aquellos son la mejor forma de
expresin de todos los valores que caracterizan la autonoma pretendida en la
Norma fundamental boliviana.
En cuanto a la soberana popular, aquella pasa de ser solo entendida como
cualidad del Estado, a ser verdaderamente entendida como expresin y ejercicio
de derechos fundamentales en bsqueda de una autonoma plena, diagramada
y contenida precisamente en los principios constitucionales autonmicos.
Por tanto, el punto de partida de un acto de ejercicio competencial es la propia
Constitucin, concretamente sus principios constitucionales autonmicos, en
tanto seala el punto de partido para establecer cul es contenido y el lmite de aqul
acto de ejercicio competencial (perfil sustancial).
c. Los principios constitucionales autonmicos como normas de
accin y parmetro de correccin de la clusula autonmica.
Partiremos de la premisa que el orden competencial inserto en la Norma

Fundamental es un parmetro de validez competencial de los actos jurdicos de

los distintos niveles gubernativos en el nuevo Estado boliviano. Esto en virtud
de que tiene su sustento en principios constitucionales autonmicos, los cuales
forman parte de la dimensin axiolgica-dogmtica de la Constitucin, y siendo
aquella una norma suprema, fundamental y fundamentadora del ordenamiento
jurdico, que contiene los principios, valores, derechos fundamentales y
garantas constitucionales, se constituyen por tanto (los principios
constitucionales autonmicos) en la base para el cumplimiento de los fines del
Estado por parte de los rganos de Poder26.
Pero sobre todo, los principios constitucionales autonmicos que rigen la
organizacin territorial y las entidades territoriales autnomas se convierten en
pautas de interpretacin y aplicacin del rgimen autonmico, pues estos
principios complementados con el resto de la base principista axiolgica de la
Constitucin, se constituyen en los pilares sobre los que se construira el Estado
Unitario Plurinacional con autonomas.
En ese sentido, los principios constitucionales autonmicos se encuentran
presentes en el art. 270 de la Norma Fundamental boliviana, y se desarrollan en
el art. 5 de la Ley Marco de Autonomas. Al respecto, aquellos son:
1. Unidad.- El rgimen de autonomas se fundamenta en la indivisibilidad
de la soberana y del territorio boliviano, la cohesin interna del Estado y la
aplicacin uniforme de las polticas de Estado.
2. Voluntariedad.- Las naciones y pueblos indgena originario campesinos y
26

Cfr. SCP 2055/2012 de 16 de octubre de 2012, en su Fundamento Jurdico II.2.2

12
las ciudadanas y ciudadanos de las entidades territoriales, ejercen libre y
voluntariamente el derecho a acceder a la autonoma de acuerdo a lo
establecido en la Constitucin Poltica del Estado y la Ley.
3. Solidaridad.- Los gobiernos autnomos actuarn conjuntamente con el
nivel central del Estado en la satisfaccin de las necesidades colectivas,
mediante la coordinacin y cooperacin permanente entre ellos y utilizarn
mecanismos redistributivos para garantizar un aprovechamiento equitativo
de los recursos.
4. Equidad.- La organizacin territorial del Estado, el ejercicio de
competencias y la asignacin de recursos, garantizarn el desarrollo
equilibrado interterritorial, la igualdad de oportunidades y el acceso a los
servicios pblicos para toda la poblacin boliviana.
5. Bien Comn.- La actuacin de los gobiernos autnomos se fundamenta y
justifica en el inters colectivo, sirviendo con objetividad los intereses
generales en la filosofa del vivir bien, propio de nuestras culturas.
6. Autogobierno.- En los departamentos, las regiones, los municipios y las
naciones y pueblos indgena originario campesinos, la ciudadana tiene el
derecho a dotarse de su propia institucionalidad gubernativa y elegir
directamente a sus autoridades en el marco de la autonoma reconocida por
la Constitucin Poltica del Estado.
7. Preexistencia de las Naciones y Pueblos Indgena Originario
Campesinos.- Dada la existencia precolonial de las naciones y pueblos
indgena originario campesinos y su dominio ancestral sobre sus territorios,
se garantiza su libre determinacin en el marco de la unidad del Estado que
consiste en su derecho a la autonoma, al autogobierno, a su cultura, al
reconocimiento de sus instituciones y a la consolidacin de sus entidades
territoriales.
8. Igualdad.- La relacin entre las entidades territoriales autnomas es
armnica, guarda proporcin, trato igualitario y reciprocidad entre ellas, no
admite subordinacin jerrquica ni tutela entre s.
9. Complementariedad.- El rgimen de autonomas se sustenta en la
necesaria concurrencia de todos los esfuerzos, iniciativas y polticas del
nivel central del Estado y de los gobiernos autnomos, dirigidos a superar
la desigualdad e inequidad entre la poblacin y a garantizar la
sostenibilidad del Estado y de las autonomas.
10. Reciprocidad.- El nivel central del Estado, los gobiernos autnomos y las
administraciones descentralizadas regirn sus relaciones en condiciones de
mutuo respeto y colaboracin, en beneficio de los habitantes del Estado.
11. Equidad de Gnero.- Las entidades territoriales autnomas garantizan el
ejercicio pleno de las libertades y los derechos de mujeres y hombres,
reconocidos en la Constitucin Poltica del Estado, generando las
condiciones y los medios que contribuyan al logro de la justicia social, la
igualdad de oportunidades, la sostenibilidad e integralidad del desarrollo
en las entidades territoriales autnomas, en la conformacin de sus
gobiernos, en las polticas pblicas, en el acceso y ejercicio de la funcin
pblica.
12. Subsidiariedad.- La toma de decisiones y provisin de los servicios
pblicos debe realizarse desde el gobierno ms cercano a la poblacin,
excepto por razones de eficiencia y escala se justifique proveerlos de otra
manera.
Los rganos del poder pblico tienen la obligacin de auxiliar y sustituir

13
temporalmente a aquellos que se encuentren en caso de necesidad. El
Estado es el garante de la efectivizacin de los derechos ciudadanos.
13. Gradualidad.- Las entidades territoriales autnomas ejercen
efectivamente sus competencias de forma progresiva y de acuerdo a sus
propias capacidades.
14. Coordinacin.- La relacin armnica entre el nivel central del Estado y
los gobiernos autnomos constituye una obligacin como base fundamental
que sostiene el rgimen de autonoma para garantizar el bienestar, el
desarrollo, la provisin de bienes y servicios a toda la poblacin boliviana
con plena justicia social.
El nivel central del Estado es responsable de la coordinacin general del
Estado, orientando las polticas pblicas en todo el territorio nacional y
conduciendo la administracin pblica de manera integral, eficaz, eficiente
y de servicio a los ciudadanos.
15. Lealtad Institucional.- El nivel central del Estado y las entidades
territoriales autnomas tomarn en cuenta el impacto que sus acciones
puedan tener sobre el nivel central del Estado y otras entidades territoriales,
evitando aquellas que las perjudiquen, promoviendo el dilogo en torno a
las medidas susceptibles de afectarles negativamente, y facilitando toda
informacin pblica necesaria para su mejor desempeo; respetando el
ejercicio legtimo de las competencias del nivel central del Estado y de las
entidades territoriales autnomas.
16. Transparencia.- Los rganos pblicos del nivel central del Estado y de
las entidades territoriales autnomas facilitarn a la poblacin en general y
a otras entidades del Estado el acceso a toda informacin pblica en forma
veraz, oportuna, comprensible y confiable. Comprende tambin el manejo
honesto de los recursos pblicos.
17. Participacin y Control Social.- Los rganos del poder pblico en todos
sus niveles garantizarn la participacin y facilitarn el control social sobre
la gestin pblica por parte de la sociedad civil organizada, de acuerdo a lo
establecido en la Constitucin Poltica del Estado, la presente Ley y las
normas aplicables.
18. Provisin de Recursos Econmicos.- Es la responsabilidad compartida
de los rganos pblicos en la determinacin de la fuente de recursos y la
asignacin de los mismos para el ejercicio de las competencias establecidas
en la Constitucin Poltica del Estado. Toda nueva transferencia o
asignacin de competencias deber estar acompaada de la definicin de la
fuente de los recursos econmicos y financieros necesarios para su
ejercicio.

Estos principios constitucionales autonmicos esbozados tienen como sustento

en el criterio de territorialidad y el criterio de personalidad de la autonoma,
como fundamento rector de la distribucin vertical del poder poltico con base
territorial. En ese sentido, el territorio, entendido ste como puro fenmeno
geolgico, pasa a ser hecho jurdico importante para el rgimen autonmico
boliviano por mediacin del Derecho. Es as que la doctrina jurdica y la
politolgica ha considerado al territorio como un elemento constitutivo del
Estado, el cual cobra mayor relevancia en un Estado compuesto como lo es
Bolivia.
En esa armona jurdica, el Tribunal Constitucional Plurinacional en la DCP

14

0120/2015 de 22 de mayo de 2015, en su Fundamento Jurdico II.4., reconoci la

trascendencia del criterio de territorialidad en el Estado autonmico boliviano,
al afirmar que como el ejercicio del poder pblico no puede ser
comprendido sin una adecuada precisin de las reas especializadas de trabajo
estatal (reas funcionales y competencias en materias concretas), tampoco
puede serlo sin la delimitacin del componente espacial; vale decir, que las
prerrogativas se ejercen en materias determinadas y en una jurisdiccin
especfica.
Esto en virtud de que en esta tipologa contempornea27 de Estados, la divisin
es una caracterstica esencial del territorio en cuanto hecho jurdico y es en
relacin con la eficacia de las normas cuando el territorio pone de manifiesto su
trascendencia jurdica. La eficacia espacial de las normas jurdicas puede
alcanzar la totalidad del territorio del Estado, o bien puede referirse a una
delimitacin territorial concreta de mbito ms reducido28.
En ese sentido, es indubitable que el criterio de territorialidad y de
personalidad de la autonoma se configura como el fundamento del nuevo
escenario autonmico, por tanto, el desarrollo del nuevo Estado boliviano con
autonomas se sustenta en un principio constitucional autonmico de
territorialidad y personalidad (innominado) con su conjugacin con los otros
principios constitucionales autonmicos nominados.
En ese orden de ideas, los principios constitucionales autonmicos nominados
(los expresados en el art. 270 de la CPE y en el art. 5 de la Ley 031) y el
principio constitucional autonmico innominado transversal (principio de
territorialidad y personalidad de la autonoma) dotan de sustancialidad al
perfil formal y al perfil orgnico de la clusula autonmica, en razn de que los
principios autonmicos tienen que ver con los contenidos de las decisiones
tomadas por niveles gubernativos en el ejercicio de sus competencias, cuya
validez sustancial y no simplemente formal condicionan.
Por tanto, se concluye que los principios autonmicos dan forma y contenido a
las competencias (perfil formal) de los niveles gubernativos, es decir, se
constituyen en normas de accin29 del ejercicio de las competencias de los
Precisando que la tipologa contempornea de Estados compuestos puede constituirse desde dos
criterios: el criterio de territorialidad o el criterio de personalidad. Inclusive algunos acadmicos
apuntan que existe un tercer criterio, que se conforma sobre la base de aquellos dos criterios
mencionados previamente. Verbigracia DELPRE, que sostiene que la Constitucin belga no
escogi ni la tesis territorialista, ni la tesis personalista, sino que ha intentado, no sin dificultades,
combinar ambos aspectos. Cfr. DELPRE, Francis, Droit Constitutionnel de la Belgique,
Bruylant-LGDJ, Bruxelles-Paris, 2000, pp. 605 y ss.
28 Vase VELASCO RICO, Clara I., Territorialidad, extraterritorialidad e inters. Anlisis
comparado de los sistemas de distribucin de competencias de Estados Unidos, Canad,
Austria, Alemania e Italia: lecciones para el Estado Autonmico, en InDret. Revista para el
Anlisis del Derecho. Facultad de Derecho-Universitat Pompeu Fabra, Barcelona, ao 2011, p. 5.
29 Por normas de accin empleamos la definicin dada por Ruiz Manero, que seala que
aquellas estn compuestas por un antecedente en el que no figura otra cosa ms que el que exista una
posibilidad de realizar (u omitir) una cierta accin y un consecuente en el que figura el deber prima facie
de realizar (u omitir) tal accin. Cfr. RUIZ MANERO, Juan (2008), op, cit, nota 11, p. 151.
27

15

distintos niveles gubernativos (perfil orgnico).

As, los principios constitucionales autonmicos en el nuevo escenario
autonmico se configuran de la siguiente manera:
Funciones de los principios
constitucionales autonmicos
con relacin a las competencias

Como Normas de
accin competencial

Funcin directiva

Imponen lmites

Funcin de cumplimiento

Mandato de
Cumplimiento pleno

Como parmetro
de correccin
Adecuacin de los
actos de ejercicio
competencial
Vinculacin
conceptual entre las
normas de accin y
actos de ejercicio
competencial

Como normas de accin competencial, los principios constitucionales

autonmicos tienen la noble funcin directiva de imponer lmites al actuar
competencial de los distintos niveles gubernativos en el ejercicio de sus
competencias y la funcin de cumplimiento pleno (total). En coherencia con
aquello, como parmetro de correccin30, los principios constitucionales
autonmicos tienen la funcin directiva de permitir el juicio de adecuacin de
los actos de ejercicio competencial, evidenciando si existe vinculacin entre las
normas de accin y actos de ejercicio competencial.
En base al entendimiento de los principios constitucionales autonmicos como
normas de accin competencial y parmetro de correccin todo ejercicio de
competencias de los distintos niveles gubernativos mediante facultades
legislativas, reglamentarias, ejecutivas o fiscalizadoras- debe partir del anlisis
de cul es el fin de aquella competencia, para posteriormente identificar sus
lmites.
4. CONCLUSIONES
Finalmente, se exponen las conclusiones de la presente investigacin:

La clusula autonmica inserta en la Norma Fundamental tiene su sustento

en principios constitucionales autonmicos, los cuales son el principio y fin
de la dimensin autonmica del Estado boliviano.

Aquella clusula autonmica se debe entenderla desde sus tres perfiles,

primeramente un perfil orgnico, el cual es relativo a quienes pueden
ejercer competencias constitucionales autonmicas, seguidamente un perfil
formal, entendido aqul como el conjunto de reglas constitucionales

Si entendemos los principios como normas categricas, es decir, con un deber prima facie, en
tanto su condicin de aplicacin es condicin que tiene que cumplirse para existe una oportunidad de
hacer aquello que constituye su contenido, y ninguna otra condicin. Cfr. VON WRIGHT, G. H,
(1979), Norma y accin. Una investigacin lgica, Traducida por GARCIA FERRERO, P., Tecnos,
Madrid, p. 91.
30

16

competenciales, y finalmente un perfil sustancial, compuesto por los

principios constitucionales autonmicos en tanto razones de
fundamentacin y justificacin para el ejercicio democrtico de las
vertientes de la autonoma.

Los principios constitucionales autonmicos se constituyen en lmites no

solo formales, sino sustanciales, en tanto tienen que ver con los contenidos
de los actos de ejercicio competencial, cuya validez sustancial condicionan,
y que por tanto, permiten entender que dichas exigencias normativas de la
Constitucin al sistema poltico-jurdico, en su dimensin autonmica, no
solo se vern como lmites, sino como tambin como vnculos de exigencias
de desarrollo y concrecin de los mismos.

En Bolivia, la falta de entendimiento de la clusula autonmica en sus tres

perfiles, tornan en patolgico el ejercicio competencial de los niveles
gubernativos, principalmente el nivel central, en virtud de que aqul se
presente en meramente formal, desbordado o invasivo de competencias e
inclusive anti-autonmico.

La adecuada comprensin (y puesta en prctica) del perfil sustancial de la

clusula autonmica, permitir entender los principios constitucionales
autonmicos como normas de accin y normas de fin del ejercicio de las
competencias, conllevando a un ejercicio competencial adecuado y
armonioso entre los distintos niveles gubernativos en Bolivia.

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6. JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL
SCP N 1714/2012 de 1 de octubre.
SCP N 2055/2012 de 16 de octubre.
SCP 1156/2013 de 26 de julio.
SCP 1286/2014 de 23 de junio.
DCP 0090/2015 de 27 de marzo.
DCP 0120/2015 de 22 de mayo.