PARTE III

FUNO SOCIAL DA PROPRIEDADE

FUNO SOCIAL DA PROPRIEDADE

Carlos Frederico Mars1

Introduo
A terra a grande provedora das necessidades humanas. da terra
que todos os povos tiram o seu sustento, sua alegria, seu vesturio e sua arte.
No apenas a terra que germina o gro, mas a que fornece os minerais, o
barro dos objetos, o ferro do machado e o abrigo s intempries se liga ao ser
humano para criar sua cultura, mstica e espiritualidade. Por isso, no processo
de transformao da riqueza natural em objetos da riqueza humana, a fonte
sempre a terra e a natureza que a acompanha.
A terra um bem comum. A terra e todas as coisas da natureza,
dizia Las Casas, uma criao divina para a satisfao de todos os homens,
sem diferenas de povos, cls ou raas (LAS CASAS, 1985). Com isso, e
sempre baseado nas escrituras, Las Casas no estava sequer imaginando a
possibilidade de a terra ser propriedade privada, mas ser um direito de uso,
seja para a produo de bens, seja para o exerccio da jurisdio.
Da mesma maneira, John Locke escreveu, tambm baseado nas
escrituras, e claramente descrevendo o nascente mercantilismo capitalista,
que o cultivo da terra e seu domnio so coisas idnticas, sendo ilegtimo,
insensato e desonesto, em suas palavras, ter o domnio de mais do que pudesse
lavrar e usar. A propriedade da terra, portanto, tem como nico fundamento o
trabalho nela exercido (LOCKE, 1994).

Carlos Frederico Mars de Souza Filho Doutor em Direito do Estado, Professor Titular de Direito
Socioambiental da PUC-PR e Procurador do Estado. Autor de vrios livros, entre eles A funo social da
terra, de 2003.

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Esses dois autores, que foram entre si contemporneos no incio

da modernidade, nos apresentam a terra como provedora, como a fonte de
todas as riquezas e culturas e tm claro de como a terra apenas o meio pelo
qual o ser humano alcana os bens terrenais, os produtos que lhe servem de
alimento, vesturio, remdio ou conforto. O direito de uso se confunde, nesse
incio, com o direito de propriedade, a terra, cercada, era para uso. Deste uso
se fez propriedade.

A terra como mercadoria

A modernidade capitalista transformou a terra em mercadoria
quando a fez propriedade privada individual e transfervel a quem no a usa.
Antes da inveno moderna da propriedade individual da terra, seu uso era
determinante. Quer dizer, para que algum se considerasse proprietrio, ou,
pelo menos, com direito terra tinha que us-la. E us-la, no conceito da
poca, era lavr-la, faz-la produzir bens consumveis que para o capitalismo
se chamaria mercadoria.
Em todo o longo processo de transformao capitalista portugus, no
regime sesmarial (1375-1822), o no uso da terra importava em seu abandono
e, em consequncia, na possibilidade de retomada do imvel pelo Sesmeiro
do Rei (RAU, 1982). Alis, quando se l os juristas liberais do sculo XVIII e
XIX se percebe claramente a diferena, a crtica s sesmarias e antiga Lei
de D. Fernando (1375) exatamente a diferena entre a exigncia de uso e o
conceito de propriedade capitalista da terra. Aqueles juristas entendiam que
a intromisso da Estado no regime de propriedade da terra era nefasto e que
cada proprietrio haveria de usar a terra porque era de seu interesse e no
de sua obrigao. Este fundamento liberal, defendendo e criando o direito
absoluto sobre a terra, a tornava uma simples mercadoria. Para o direito
liberal, o uso apenas um direito do proprietrio, que pode exerc-lo ou no,
mas ainda que no o exera, no o perde.

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Argumentavam os juristas e economistas liberais que ningum deixaria

a terra sem lavrar e produzir porque era de seu interesse (o lucro) a produo.
Argumentavam ainda que o insensato seria obrigar algum a produzir e obter
lucros e, portanto, a terra teria que ser um bem jurdico como outro qualquer,
disponvel, no preciso termo que o direito moderno o conhece, isto , passvel
de transferncia de dominialidade pela s vontade do proprietrio. Disponvel
no sentido de destrutvel, mal usado ou guardado. A lgica do capitalismo,
porm, indicava, na teoria, que nenhum proprietrio deixaria a terra sem
lavrar, porque lavr-la seria de seu interesse. Ningum a usaria mal porque
a poria a perder, ningum a guardaria inculta como reserva para o futuro,
porque a haveria de preferir como lucro presente.

A propriedade absoluta da terra: a lei dos Cdigos

Quem l o Cdigo Civil dos Franceses, mandado redigir por Napoleo
em 1804 v como a terra e a natureza viraram objeto de propriedade e, ainda
mais claramente, o mais importante objeto do direito de propriedade dos
quantos bens pudesse o ser humano inventar, porque a ele se agregam as
coisas, seus acessrios, alm do direito de usar, gozar e fruir.
A leitura do artigo 544 daquela lei civil que a primeira a dar estrutura
jurdica ao capitalismo, reveladora da mudana sofrida: a propriedade o
direito de fazer e de dispor das coisas do modo mais absoluto, contanto que
delas no se faa uso proibido pelas leis ou pelos regulamentos. Dois verbos
enlaam esse direito de propriedade, dois verbos que se combinam: fazer e
dispor. H que se notar quem tem o direito absoluto de fazer, tem tambm o
de no fazer.
Nesse momento, o uso deixou de ser o fundamento da propriedade.
Ao contrrio, o uso decorre agora da propriedade, o proprietrio tem o direito
inerente de usar a propriedade ou de a dispor a uso alheio.

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Nessa concepo, qual o fundamento da propriedade, ento? o

direito de dispor, isto , o ato pelo qual, um proprietrio legtimo transfere o
bem a outrem. Dito tecnicamente, a legitimidade do contrato. O contrato
legtimo gera uma propriedade legtima. O problema a propriedade originria,
a que no precisou de contrato, a primeira, inicial. Para as coisas feitas,
produzidas pelo ser humano o trabalho. O trabalho origina a propriedade.
No caso da terra tambm o trabalho. Ento voltaramos ao uso, proprietrio
da terra quem nela trabalha. Errado, para o direito capitalista! O uso da
terra s gera propriedade em duas situaes: 1) quando o Poder Pblico, o
Estado, ou o Rei formalmente autorizam ou concedem o direito de uso, como
no caso das sesmarias (neste sistema o uso tinha que ser mantido) ou como no
cercamento ingls; 2) a usucapio, que nada mais do que o uso continuado,
como se dono fosse, de um bem, em geral exigido pela lei que o usurio, de
boa-f, se considere proprietrio.
Mas no Brasil e muitos outros lugares onde havia terra a serem
adquiridas por ao de conquista, diferente de Portugal, Inglaterra e Frana
onde o domnio j estava consolidado, a lei limitou o acesso, permitindo
somente a quem fosse amigo do Rei, ou tivesse suficiente capital para
contratar trabalhadores ou, melhor ainda, as duas coisas ao mesmo tempo.
No Brasil, o instituto usado para isso foi o das sesmarias, criado em 1375 e que
obrigava o cessionrio a usar a terra sob pena de perd-la de volta ao Rei, que
poderia ced-la a outra pessoa. Entretanto, se produzisse na terra confirmaria
a concesso e na prtica se tornaria proprietrio, podendo vend-la, do-la ou
transferi-la por contrato. Esta construo prtica da propriedade da terra se
tornou lei em 1850, com a Lei de Terras do Imprio, Lei n. 601, de 18 de agosto
de 1850, que criou o instituto da concesso de terras devolutas, gerando um
direito originrio prprio. Essa lei veio reconhecer como propriedade todas as
sesmarias confirmadas pela produo.
Resolvido o problema da propriedade originria, o uso volta a ser
apenas um direito do proprietrio, e, como direito, seu exerccio depende
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da vontade do titular. Quer dizer, todo aquele que adquirisse o ttulo de

propriedade, seja pelo contrato (ou sucesso), seja pelo reconhecimento
originrio, j tinha o direito de no us-la. A terra, assim, passou a ser um
bem como outro qualquer, uma mercadoria sem qualquer restrio tica,
a liberdade do sujeito do direito autorizava a acumulao de quanta terra
quisesse ou pudesse ter, da mesma forma que o ouro, a prata e o dinheiro.
Como qualquer mercadoria no consumvel sujeita especulao do capital.
Assim passou o sculo XIX sem precisar de muitos tericos que
justificassem a propriedade da terra improdutiva, porque os economistas
liberais acreditavam que ningum deixaria a terra sem lavrar, pelo simples
fato de seu interesse na produo e seu rendimento, o lucro. Esqueceram
do fato de que a terra poderia ser reserva de valor ainda que sem produzir e,
usada como garantia bancria, podia alavancar capitais para a indstria e as
atividades urbanas e comercias. A terra nem precisava ser produtiva para ser
valor capitalista, para ter renda.

O Estado intervm na propriedade privada

Quando, no final do sculo XIX a fome bate na porta da frente da
Europa e o socialismo a fustiga por trs, os liberais perdem espao terico
e prtico e os Estado comeam a intervir na economia, a fora do carter
absoluto da propriedade comea a declinar. O laissez faire, laissez passer
comeou a dar lugar a um Estado intervencionista, preocupado com as pssimas
condies de trabalho, de alimentao, de sade das pessoas, preocupado
tambm com a crescente organizao dos trabalhadores, dos sindicatos, dos
partidos polticos, da imprensa livre e de esquerda, enfim, preocupados com a
deteriorao do sistema e do avano do socialismo.
Autoridades como o conservador alemo Otto Bismarck, chanceler e
unificador do imprio alemo e do Papa Leo XIII entenderam a necessidade

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de o Estado intervir, entrando em ao na defesa do liberalismo e da ordem

econmica capitalista. Aparentemente contraditria esta frase, significa que
ambos entenderam que para manter o capitalismo era necessrio corrigirlhe as falhas, como dizia o Papa. Bismarck fez editar leis que protegessem
trabalhadores contra acidentes de trabalho, doenas, sinistros e invalidez,
alm de permitir e reconhecer os sindicatos. Era o Estado intervindo nos
contratos, mais especificamente nos contratos de trabalho, regulando outra
curiosa mercadoria criada pelo capitalismo: o trabalho. O Papa, com sua
encclica Rerum Novarum, propunha que o Estado cuidasse do trabalho e
tambm da propriedade, verificando que uma das falhas do capitalismo era
justamente o carter absoluto da propriedade.
O final do sculo XIX e o comeo do XX so marcados por grandes
comoes na Europa capitalista: a unificao da Alemanha, guerras, a
Constituio de Weimar, a Revoluo Russa, a preocupao social e poltica
da Igreja Catlica, e, na Amrica, a Revoluo Mexicana, a Constituio
Mexicana.
A Unio Sovitica promove a abolio da propriedade privada, a
Repblica de Weimar corrige os Cdigos e dispe que a propriedade no
apenas direito, tambm obrigao, a revoluo camponesa do Mxico
faz aprovar um norma constitucional que interfere nas leis civis, garantido
rigorosos critrios para a propriedade da terra. O capitalismo estava assustado,
com tantas e to profundas divises internas, era preciso regulamentar a
propriedade, era necessrio que Estado bulisse na ordem econmica e social,
o liberalismo absoluto, pai e me da propriedade absoluta, tinha fracassado.
A reao a isso se d de muitas diversas formas, desde as duras e
desumanas ditaduras, moda Hitler, Mussollini, Franco e Salazar, at a propostas
de reformas sociais para gerao de um bem-estar coletivo, com o controle,
pelo Estado, da produo e da riqueza. Com isso surgem as necessidades de
reformas sociais, previdencirias, trabalhistas, urbanas e agrria.
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Mais uma vez a propriedade da terra posta na berlinda, mais uma

vez, sem aprofundar a discusso terica sobre a legitimidade da propriedade
da terra, se inclui nas legislaes obrigaes ao proprietrio, ora respeitadas,
ora no, obrigaes que podem significar to somente o respeito ao
patrimnio cultural das sociedades, preservando monumentos histricos,
como a obrigao de produzir em terra frtil.
O que as ideias do bem-estar queriam coibir era, por um lado, a
transformao da terra em reserva de valor, como ativo lquido que se tornara
e, por outro, baratear os preos dos bens da terra, possibilitando a diminuio
dos salrios urbanos. Da a necessidade de impor aos proprietrios de terras
dos pases com capitalismo atrasado, ou pouco desenvolvido no sentido
industrial, condies para que usassem suas terras. Era o capitalismo mais
avanado cobrando de seus parceiros mais atrasados.
A palavra mgica para essa interveno estatal no era, por certo, a
que traria de volta o imprio do uso em detrimento da propriedade, o que seria
perigoso ao capital, mas usar um eufemismo, que mantivesse a propriedade
inclume e o uso como um direito. O eufemismo mgico foi produtividade.

A produtividade: uma obrigao da propriedade

O uso um direito, a produtividade uma qualidade. Quando imperava
o uso sobre a propriedade, s quem usava tinha direito, como nas sesmaria, e a
propriedade era coisa precria, porque o rei poderia entregar a terra a outrem
se no estivesse sendo usada. Por isso, exigir uso, voltando ao velho sistema,
seria diminuir a propriedade, retirar-lhe o carter capitalista de ser um bem
disponvel vontade do titular. Quando o uso se torna o direito principal, a
propriedade perde a dimenso que o capitalismo lhe empresta.
Se levarmos em conta que a terra era, e ainda, a melhor e a principal
garantia hipotecria ao sistema financeiro, fcil a concluso da importncia
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para o sistema capitalista financeiro-bancrio do carter absoluto da

disponibilidade da terra. Quando o Banco fica com a terra do devedor
inadimplente, ela passava a representar apenas um valor. Isso significa
que, embora no fosse interessante a manuteno da terras como reserva
de valor porque entrava o desenvolvimento do capitalismo, retirar essa
caracterstica seria muito pior, por isso se admite a manuteno da reserva
do valor temporariamente. Se o uso dominasse a propriedade, porm, o
Banco deixaria de ter interesse na terra como garantia.
A soluo mais coerente para o sistema, ento, foi manter o
carter de mercadoria, obrigando os proprietrios que a fizesse produzir.
A produtividade passou a ser entendida cada vez como a obrigao do
proprietrio de terra. Contrapondo ao direito de usar, o sistema criou a
obrigao de produzir. Obrigao naquela vaga ideia da Constituio da
Repblica de Weimar: a propriedade obriga. Mas que tipo de obrigao
esta? tica? Jurdica? Contratual? Certamente a Constituio de Weimar
propunha uma obrigao jurdica, que deveria ser revestida de sano, mas
a Alemanha nunca pode aplic-la com a grandeza que tinha, o esgaramento
poltico escondeu qualquer possibilidade de avano, a lgica nazista no
dava margem a teorizaes ou sutilezas.
Essa obrigao jurdica e deveria importar em sano o seu
descumprimento, que acaba no sendo aplicada em funo da confuso
e pouca clareza das legislaes. Na Amrica Latina o comeo do sculo XX
comeou com a revoluo mexicana e sua constituio, isto , com um golpe
duro na propriedade absoluta da terra. O artigo 27 da Constituio de 1917,
filho direto da revoluo de 1910, como diz a historiadora Cristina Noble, foi
motivo de profundas divergncias com os Estados Unidos da Amrica porque
mantinha a terra e outros recursos naturais sob o restrito controle do Estado.
(NOBLE, 2007)
A Constituio mexicana um exemplo para o continente, mau
exemplo, do ponto de vista do capitalismo, mas bom exemplo para os pases
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e sociedades que pretendiam frear os malefcios da propriedade absoluta,

no cria obrigaes, restringe direitos, condiciona o direito de propriedade,
colocando-o em subordinao aos interesses e s necessidades da sociedade.
Entre a propriedade absoluta do liberalismo oitocentista e a abolio
da propriedade sobre a terra, estabelecida na Constituio socialista sovitica
da revoluo de 1917, mltiplas alternativas podem ser propostas. A mexicana,
por certo, est muito mais prxima da socialista do que qualquer outra, por
isso mesmo to atacada e repudiada pelos conservadores, a ponto de ser
muitas vezes omitida como possibilidade jurdica.
Surgem, ento, algumas discusses tericas que jamais chegaram com
clareza nas leis de terras das Amricas. A mais centrada de todas diz respeito
ao conceito mesmo da propriedade da terra: possvel haver propriedade
da terra sem uso, sem uma utilizao que garanta tanto alimentos para
a populao como manuteno do bem-estar dos homens e mulheres que
vivem na terra?
Como se v, o contedo da propriedade da terra sugere algumas
interpretaes: pode ser entendido como mera mercadoria; como meio de
produo capitalista (capital); como provedora da vida humana e animal;
como a argamassa cultural das sociedades. (MARS, 2003)
No parece ter sido essa, porm, a questo central na discusso
prtica do capitalismo do incio do sculo XX. O exemplo da revoluo russa
e da mexicana tinham que ser afastados, mas no s o pragmatismo poltico
buscava alternativas para o abuso da propriedade absoluta, h tambm razes
de ordem econmica. O capitalismo v tambm a necessidade de reformas na
poltica fundiria e agrria para que a terra cumpra duas funes que, como
latifndio improdutivo, no cumpre: produzir matrias-primas e alimentos
para baratear o custo da mo de obra e dos insumos industriais e gerar,
com salrios e rendas rurais, maior volume de consumo para as mercadorias
manufaturadas na indstria urbana.

189

 claro que o capitalismo podia aceitar, e setores mais avanados

recomendar, uma reforma agrria que expurgasse o latifndio improdutivo,
transformando-o, com dinheiro pblico, em capital dinmico, seja pelo valor
pago pela terra, seja pela prpria terra transformada em meio efetivo de
produo.
Para isso um novo conceito se fazia necessrio. Sendo o uso um
direito do proprietrio, era necessrio inventar a produtividade. O que se
tinha que exigir no era que o proprietrio ou quem quer que fosse usasse
a terra, mas que o proprietrio, e s ele, a tornasse produtiva. O uso um
direito, a produtividade uma qualidade. Isto , o proprietrio teria a obrigao
de dar esta qualidade terra no exerccio de seu direito de uso. O sistema
estava, com uma nica cajadada, resolvendo dois problemas jurdicos:
garantir a propriedade absoluta e o uso como direito, e, ao mesmo tempo,
criando uma obrigao legal, a de produzir. J que o capitalismo precisava da
terra para produzir matrias-primas ou alimentos, o Estado pagaria o preo ao
proprietrio inadimplente e o prprio capitalismo sairia fortalecido. Sempre
h solues mgicas quando h interesse econmico e sempre, nas solues
mgicas fundadas no interesse econmico privado, o povo paga a conta.
Portanto, a funo pensada e aceita pelo capitalismo para a
propriedade da terra foi menos que o uso, um direito, mas uma funo prpria
e adequada ao capital, sua produtividade. Esta funo estava claramente
inserida na ideia desenvolvimentista e progressista de programas capitalistas
como a Aliana para o Progresso, proposto para toda a Amrica Latina pela
USAID (United States Agency for International Development).

A funo social da terra confundida com a produtividade,

mais uma vez
A lei brasileira demorou muito para recepcionar a funo social com
instituto qualificativo da propriedade da terra, e quando o fez no foi apenas
tmido, mas francamente dissimulado. As constituies brasileiras do sculo XX
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(1934, 1937, 1946, 1967 e 1969) seguindo orientao internacional permitiram

em seus textos que a lei promovesse uma interveno na propriedade privada
e nos contratos, na ordem econmica, enfim, estabelecendo polticas pblicas
de sade, trabalho, desenvolvimento, educao, produo agrcola etc.
Mas a restrio grande propriedade improdutiva e a reforma agrria
no tiveram espao e avanaram muito pouco at o golpe militar de 1964. O
mximo que os governos progressistas conseguiram foi legalizar os sindicatos
do campo e facilitar a organizao da Confederao Nacional dos Trabalhadores
na Agricultura (CONTAG), ainda assim com fortssima oposio dos ruralistas,
a tal ponto que o Ministro mais perseguido pela ditadura militar que derrubou
o Governo de Joo Goulart foi exatamente o do Trabalho, Ministro Amaury
Silva, a quem cabe o mrito da organizao sindical do campo brasileiro.2
Em 1964 foi promulgado o Estatuto da Terra, Lei n. 4.504, de 30 de
novembro. Pela primeira vez uma lei brasileira adotava a funo social como
paradigma para a qualificao da propriedade. Para aquela lei, a propriedade
da terra desempenha integralmente sua funo social quando: a) favorece
o bem estar dos proprietrios e dos trabalhadores que nela labutam, assim
como de suas famlias; b) mantm nveis satisfatrios de produtividades;
c) assegura a conservao dos recursos naturais; d) observa as disposies
legais que regulam as justas relaes de trabalho entre os que a possuem e
a cultivam.
A lei estabelecia que a reforma agrria seria promovida para, entre
outras coisas, extinguir o latifndio e o minifndio, considerado este as terras
cuja dimenso no pudesse suprir as necessidades da famlia (mdulo mnimo
regional) e aquele 600 vezes maior que o mdulo regional (latifndio por
extenso) ou terra improdutiva (latifndio por produo).
2 Amaury de Oliveira e Silva nasceu em Rio Negro, Paran, e faleceu em Curitiba. Foi deputado estadual e

Senador pelo Paran, quando assumiu o Ministrio de Trabalho do Governo de Joo Goulart. Na sua gesto
o nmero de sindicatos de trabalhadores rurais passou de 150 para 1.150, foram organizadas federaes
de trabalhadores nos ento 21 estados brasileiros e a Confederao Nacional dos Trabalhadores na
Agricultura (Contag).

191

Por outro lado, dispunha que a desapropriao por interesse social

de terras se daria sempre visando condicionar o uso da terra a sua funo
social, mas tambm para permitir que polticas pblicas adequadas fossem
estabelecidas de tal forma que obrigasse a explorao racional da terra,
permitisse recuperao social e econmica da regies, evitasse degradao
dos recursos naturais etc.
Ento, a ideia de funo social da propriedade no estava diretamente
atrelada exclusivamente reforma agrria, isto , no era apenas para fazer a
terra produzir, mas efetivamente adequar o seu uso, inclusive para possibilitar
a criao de reas de proteo da fauna, flora e outros recursos naturais
(art.18, alnea h).
A questo da produtividade, naquela lei, estava em outra parte,
na poltica de desenvolvimento rural (Ttulo III), no qual ficava institudo o
Imposto Territorial Rural (ITR).
Esse imposto deveria ser progressivo, isto , seria pago com alquotas
crescentes dependendo do Grau de Utilizao da Terra (GUT) e o grau de
eficincia obtido nas diferentes exploraes. Como era confuso o objetivo
da reforma agrria, o governo militar defendia a ideia de que a obrigao de
alta produtividade se atingiria com a aplicao da progressividade tributria,
isto , com ITR (Imposto Territorial Rural) tanto mais alto quanto menos
produtiva a propriedade. A anlise e eventuais sanes pelo no cumprimento
da funo social ficariam em segundo plano, escondidas, uma vez mais sob a
produtividade.
Na prtica os governos militares no fizeram nem uma nem outra coisa,
simplesmente abandonaram a Lei de Terras, deixando de aplic-la. Optaram
por desenvolver a agricultura aprofundando a chamada revoluo verde, isto
, incentivando o uso cada vez mais expressivo de agrotxicos, mecanizao e,
enfim, a capitalizao do campo. Dessa forma, no promoveu nem a reforma
agrria, nem a modernizao por via do tributo, incentivando por meio de

192

financiamentos o capital agrrio. Longe de qualquer sano, foi estabelecido

prmio ao cumprimento da lei da produtividade, no da funo social.
De qualquer forma, e para evitar riscos, os ndices de produtividade
ficaram aqueles definidos em 1964, muito antes da revoluo verde. Alm
disso, desde o incio, a confuso entre produtividade e funo social ficou
estabelecida. Quando se indaga do Estatuto da Terra o que significa a reforma
agrria, a resposta est no artigo art. 1, 1 e tambm no art. 16, afirmando
que so polticas pblicas para promover a melhor distribuio, para chegar
justia social e aumentar a produtividade, visando extino do latifndio e
do minifndio, isto , mais do que s produtividade.
Mas, quando se indaga o que e para que serve a funo social
da propriedade, as respostas parecem ser mais econmicas e construdas
com o fim de isolar este instituto da desapropriao por interesse social. De
fato, condicionar o uso da terra a sua funo social apenas uma das oito
finalidades dao desapropriao por interesse social, estabelecidas no art. 18
do Estatuto da Terra.
Enfim, ainda que o Estatuto tenha registrado que a funo social
somente se cumpre com a observncia das quatro condies: produo, bemestar, proteo de recursos naturais e observncia das leis trabalhistas, fica
claro que o objetivo da reforma agrria proposta pelos militares o aumento
da produtividade, portanto, por vias do ITR progressivo. No foi preciso, porm,
aumentar o tributo, a revoluo verde deu conta de aumentar a produo no
campo, para remunerar o capital ali investido.3
Essa nova poltica fez com que alguns velhos militantes da reforma
agrria capitalista-produtivista, vendo o capital chegar ao campo e se
consolidar como agronegcio, passaram a declarar solenemente que j no
havia mais necessidade de reforma agrria, no porque estivesse cumprida
3

As histrias do desvio de dinheiro pblico, de corrupo e de violao de normas e de propsitos so

incontveis e absurdas, como bem se pode imaginar.

193

a funo social da propriedade, mas porque a produtividade havia sido

alcanada em sua plenitude, pelo menos nos ndices estabelecidos em 1964.
A confuso entre produtividade e funo social atingiu seus objetivos em
relao a esses militantes.

Constituio de 1988: o ardil da norma

O momento para consertar o equvoco historicamente urdido foi
o processo constituinte do final dos anos 80. Ao inscrever no s a funo
social da propriedade, mas uma poltica agrria consequente, a inteno dos
constituintes parecia ser, efetivamente, condicionar o exerccio do direito de
propriedade aos interesses sociais.
Por isso em todos os lugares em que a Constituio trata da
propriedade, insere como sua irm gmea, a funo social. Isto , a
Constituio no aplica a funo social apenas para a propriedade da terra,
mas para qualquer propriedade. Mas mesmo assim, embora seja uma
Constituio ambientalista e com declarado apelo social, maquinaes de
constituintes ruralistas introduziram a produtividade para confundir mais uma
vez o conceito de funo social.
A Constituio definiu, com muito mais clareza que o no
cumprimento da funo social gera a possibilidade de desapropriao pelo
Poder Pblico Federal ( verdade que poderia ter aberto essa possibilidade aos
Estados, mas os ruralistas no permitiram) sempre que uma propriedade rural
no cumpra a sua funo social. Por funo social entende o mesmo que o
Estatuto da Terra, atualizando os conceitos de Meio Ambiente e trocando nveis
satisfatrios de produtividade por aproveitamento racional e adequado.
Tudo estaria bem para se promover a reforma agrria voltada para o
cumprimento da funo social, possibilitando desapropriar para atingir metas
de agricultura orgnica, de eliminao do trabalho escravo, de cobertura
194

florestal etc. No fosse uma penada de ltima hora que introduziu um artigo, o
de n. 185 duplamente enganoso. Diz que so insuscetveis de desapropriao
para fins de reforma agrria a pequena e mdia propriedade, desde que o
proprietrio no possua outra, e a propriedade produtiva!!
Eis a confuso restabelecida! A margem para a interpretao to
larga que comporta qualquer ideologia. Afinal, as propriedade pequenas,
mdias e produtivas no precisam cumprir a funo social? Ou somente no
podem ser desapropriadas para fim de reforma agrria? Ento para que serve
a obrigao de cumprimento da funo social? A velha lei da ditadura era
mais clara: a reforma agrria visava acabar com o minifndio e o latifndio,
produtivo ou no, alm disso, na definio da lei, no importava o tamanho,
sem produzir qualquer terra latifndio, socialmente nocivo, portanto.
Promovida a confuso, nada se colocou para redimi-la, deixando
interpretao do Poder Judicirio que, invariavelmente, vem impedindo a
reforma agrria pelo s fato da discusso da produtividade da terra, mantido
os ndices estabelecidos h 40 anos, ainda antes da revoluo verde, como se
o artigo 185 fosse o dispositivo baliza de toda poltica pblica agrcola, agrria
e fundiria da Constituio de 1988.
A Constituio de 1988 estabelece alguns objetivos do Estado, entre
eles, a supresso da pobreza e das desigualdades sociais e regionais, a reverso
dos impactos negativos ao meio ambiente, a proteo das culturas populares
etc. Entre os instrumentos capazes de fazer chegar a esses objetivos, est
a reforma agrria fundada no cumprimento da funo social da terra, mas
ardilosamente, mais uma vez, dois impeditivos foram introduzidos para
dificultar a sua aplicao: a exclusividade da Unio para desapropriar e o
imprio da produtividade (artigo 185). Cumpre, portanto, em interpretao
que utilize toda a Constituio e no apenas os ardilosos artigos, redefinir
a exclusividade da Unio apenas para utilizar Ttulos da Dvida Agrria na
desapropriao, podendo os demais entes desapropriar em dinheiro; e

195

redefinir a produtividade, como produtividade social, de interesse social, e

no o s e nfimo nvel de produo fornecido pelo Grau de Utilizao da Terra
e seus similares, criados em uma poca j, de longe, ultrapassada.4

A funo social da terra como algo mais do que produo

de mercadorias
Todos os povos, todas as sociedades, em todos os tempos tiraram
da terra o seu sustento. No importa se coberta de neve, areia ou densa e
impenetrvel floresta, a terra a provedora no s das sociedades humanas
mas de quantos animais, aves e plantas existam. Limitar a terra a mera
produtora de mercadorias coisa recente, localizada e injusta.
Em um determinado momento da modernidade capitalista, quando o
racionalismo individualista ainda imaginava que era capaz de substituir todos
os elementos da natureza, inclusive a prpria terra, produzindo no ar ou na
gua tudo o que fosse necessrio ao ser humano, reservando aos animais e
plantas a vida em zoolgicos e museus botnicos, a terra, toda a terra, poderia
ter como funo apenas ser suporte de produo de mercadorias.
Mas as coisas no se deram bem assim, a insurgncia da natureza e
dos povos reclamaram a existncia de terras, gua e ar com liberdade, sob
pena de morte, extino das espcies. A humanidade, no final do sculo XX,
se deu conta de que a terra necessria no s para sustentar mercadorias,
mas tambm para manter viva a biodiversidade. A ela se aliam as diversas
forma de sociedades, de organizaes humanas que tiram da terra no s
seu alimento, mas sua alegria, mitos e cultura. Esta sociodiversidade, aliada
a biodiversidade, que pode dar resposta mais precisa do que seja a funo
social da terra, ou da propriedade, como o chamam as leis.

4 Sobre esse tema e as consequncias do no cumprimento da funo social, ver MARS, 2003.

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A terra serve, funciona, tem vida, para dar vida, para reproduzir a
vida, no de cada indivduo isoladamente, mas de todos os seus habitantes,
plantas, animais ou humanos. Portanto, sua funo manter a vida nas suas
mais diversas formas e em suas mais estranhas e improvveis mudanas. No
importa o que diga o direito, no importa o que diga a lei escrita nas reunies
de representantes dos interesses diversos da sociedade humana. A terra tem
a funo de prover a vida. at estranho dizer que a terra tem uma funo,
ela a provedora da vida, no por funo, por obrigao, mas porque de sua
natureza, da essncia de seu ser.
Pelas leis da natureza que no conhecem direitos nem obrigaes,
mas causas e consequncias, a funo social da terra prover a Vida (assim
mesmo, com V maisculo). E se assim , a organizao civil e racional de nossa
sociedade deve garantir que seja provida a vida de todos os seres e garantida
equitativamente a vida de todos os seres humanos. Somente depois de tudo
isso resolvido podemos pensar na produo de bens para satisfao das
necessidades, do orgulho e das vaidades humanas.

REFERNCIAS
LAS CASAS, Bartolom. Obra indigenista. Madrid: Alianza Editorial, 1985.
LOCKE, John. Segundo tratado sobre el gobierno civil. Barcelona: Ediciones Altaya, 1994.
MARS, Carlos Frederico. A funo social da terra. Porto Alegre: SAFabris, 2003.
NOBLE, Cristina. Augusto Sandino: un jinete contra el imperio. Buenos Aires: Capital
Intelectual, 2007.
RAU, Virginia. Sesmarias Medievais Portuguesas. Lisboa: Editorial Presena, 1982.

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