i

DRAFT LAPORAN AKHIR

EVALUASI PNPM MANDIRI

DIREKTORAT EVALUASI KINERJA PEMBANGUNAN SEKTORAL

KEMENTERIAN PERENCANAAN PEMBANGUNAN NASIONAL/
BADAN PERENCANAAN PEMBANGUNAN NASIONAL (BAPPENAS)
2013

Pengarah:
Edi Effendi Tedjakusuma

Penanggung Jawab:
Yohandarwati Arifiyatno

Tim Penyusun:
Bambang Triyono
Haryo Raharjo
Faiq
Meitha Ika Pratiwi
Novi Mulia Ayu
Tini Partini Nuryawani

Tenaga Ahli:
Rani Toersilaningsih

Informasi selanjutnya, hubungi :

Direktorat Evaluasi Kinerja Pembangunan Sektoral, Bappenas
Fax : 62-21-31903107
Telp : 62-21-31903107
Email : ekps@bappenas.go.id

ii

KATA PENGANTAR

Program Nasional Pemberdayaan Masyarakat (PNPM) Mandiri merupakan bagian

dari usaha pemerintah dalam pengentasan kemiskinan. Sejak tahun 2007 program
ini sudah berkembang pesat, dengan komponen terbesarnya yaitu PNPM Mandiri
Perdesaan, yang diawali pada tahun 1998 dengan nama Program Pengembangan
Kecamatan, dan PNPM Perkotaan yang diawali tahun 1999 dengan nama Program
Penanggulangan Kemiskinan Perkotaan.
Krisis perekonomian dunia pada tahun 1997 telah berimbas kepada Indonesia, dari
krisis ekonomi menjadi krisis multi dimensi, telah meningkatkan proporsi
penduduk miskin menjadi 24,2 persen pada tahun 1998. Oleh sebab itu upaya
pengentasan penduduk miskin terus dilakukan dengan berbagai skenario, mulai
dari pemberian bantuan jangka pendek, pemberdayaan masyarakat dan
peningkatan kondisi sosial ekonomi dan lingkungan. Skenario ini telah berhasil
menurunkan angka kemiskinan menjadi hanya 11,3 persen pada tahun 2013.
Dengan memperhatikan berbagai hal tersebut di atas dan sesuai dengan tugas,
pokok, dan fungsi Direktorat EKPS, pada tahun 2013 dilaksanakan Evaluasi PNPM
Mandiri untuk melihat bagaimana pengaruh salah satu program penanggulangan
kemiskinan tersebut memberi pengaruh terhadap penurunan kemiskinan.
Diharapkan evaluasi ini akan bermanfaat dalam penyusunan rekomendasi
keberlanjutan program pemberdayaan masyarakat di masa yang akan datang
sebagai salah satu instrumen untuk menekan angka kemiskinan sesuai target
pembangunan RPJMN. Masukan, saran, dan kritik yang membangun akan
dijadikan bahan perbaikan dan penyempurnaan evaluasi ini.
Akhirnya, kami ucapkan terima kasih kepada semua pihak yang telah membantu
penyusunan laporan evaluasi ini.

Jakarta, Desember 2013

Direktur Evaluasi Kinerja Pembangunan Sektoral

Yohandarwati Arifiyatno

iii

DAFTAR ISI

Halaman
KATA PENGANTAR ................................................................................ iii
DAFTAR ISI .............................................................................................
v
DAFTAR TABEL ...................................................................................... viii
DAFTAR GAMBAR .................................................................................. ix
Bab 1. Pendahuluan ....................................................................
1.1. Latar Belakang .................................................................................
1.2. Permasalahan ..................................................................................
1.3. Tujuan..............................................................................................
1.4. Ruang Lingkup .................................................................................
1.5. Keluaran yang Diharapkan ...............................................................
1.6. Metodologi ......................................................................................

1
1
2
7
7
7
8

Bab 2. Kajian Pustaka ...................................................................

9
2.1. Kegagalan Pasar dan Implikasinya terhadap Tingkat Kesejahteraan
Sosial ...............................................................................................
9
2.1.1. Kegagalan Pasar: Konsep dan Pengertian .............................. 10
2.1.2. Berbagai Faktor Penyebab Kegagalan Pasar .......................... 11
2.1.3. Dampak Kegagalan Pasar terhadap Tingkat Kesejahteraan Sosial
............................................................................................... 12
2.2. Intervensi Pemerintah dalam Peningkatan Kesejahteraan Sosial ... 13
2.3. Program Pemberdayaan Masyarakat sebagai Kebijakan Publik ...... 15
2.4. Evaluasi Kebijakan Program Pemberdayaan ................................... 18
2.4.1. Penting dan Strategisnya Evaluasi Program Pemberdayaan
Masyarakat ............................................................................ 18
2.4.2. Beberapa Masalah dalam Pengelolaan Program Pemberdayaan
Masyarakat ........................................................................... 19
2.4.3. Komponen-Komponen Evaluasi Kebijakan Pemberdayaan ... 23
2.4.4. Beberapa Pendekatan Evaluasi .............................................. 25
2.4.5. Jebakan-Jebakan dalam Evaluasi Kebijakan Publik ................ 27
Bab 3. Program Pengentasan Kemiskinan Di Indonesia ....................
3.1. Sejarah Program Pengentasan Kemiskinan di Indonesia..................
3.1.1. Masa Orde Baru ......................................................................

29
29
30
iv

3.1.2. Masa Orde Reformasi .............................................................

3.2. Program Nasional Pemberdayaan Masyarakat (PNPM) Mandiri .....
3.2.1. Kebijakan Pemerintah ............................................................
3.2.2. Kelembagaan .........................................................................
3.2.3. Skema Pemberdayaan............................................................
3.2.4. Harmonisasi Program .............................................................
3.2.5. Target, Sasaran, dan Pencapaian ...........................................

34
47
51
68
78
82
91

Bab 4. Analisis ..............................................................................

4.1. Isu-Isu Strategis ...............................................................................
4.2. Kelembagaan dan Koordinasi ..........................................................
4.3. Persoalan Prioritas dan Konsistensi .................................................
4.4. Persoalan Efisiensi dan Efektifitas ...................................................
4.5. Potensi Politisasi .............................................................................
4.6. Tingkat Ketergantungan Kaum Miskin yang Semakin Besar ...........
4.7. Analisis Keberhasilan ......................................................................
4.7.1. Perkembangan Penurunan Jumlah Penduduk Miskin ............
4.7.2. Tingkat Sustainabilitas Penurunan Penduduk Miskin .............
4.7.3. Efisiensi dan Efektifitas Pelaksanaan PNPM Mandiri .............

110
110
110
113
117
118
119
120
122
124
125

Bab 5. Kesimpulan dan Saran ......................................................... 127

DAFTAR PUSTAKA ................................................................................. 128

DAFTAR TABEL

Halaman
Tabel 3.1.
Tabel 3.2.
Tabel 3.3.
Tabel 3.4.
Tabel 3.5.
Tabel 3.6.
Tabel 3.7.
Tabel 3.8.
Tabel 4.1.
Tabel 4.2.

Pelaksanaan PPK Menurut Wilayah, 2007-2008.................... 38

Target Penurunan Kemiskinan Menurut Provinsi, 2010-2014 49
Kerangka logis Program Pemberdayaan PNPM Mandiri ....... 91
Dana BLM Yang Dialokasikan untuk PNPM Mandiri Pagu
Indikatif (dalam Rp Milyar) ................................................... 100
Anggaran dan Sasaran PNPM 2012 ...................................... 101
Jumlah Lokasi PNPM Mandiri 2013 ...................................... 101
Beberapa Capaian Kegiatan PPK dan PNPM Perdesaan ...... 103
Capaian Kegiatan Yang Didanai Oleh PNPM Mandiri Perkotaan
............................................................................................. 108
Kantung-Kantung Kemiskinan Indonesia,
Kondisi Bulan Maret 2011 ..................................................... 121
Jumlah Penduduk Miskin Indonesia Berdasarkan Wilayah dan
Laju Pengurangan Penduduk Miskin .................................... 123

vi

DAFTAR GAMBAR

Halaman
Gambar 1.1. Periodisasi Perkembangan PNPM ....................................
Gambar 3.1. Persentase Penduduk Miskin di Indonesia, 1996-2007 ......
Gambar 3.2. Struktur Organisasi Pelaksanaan PNPM Mandiri ...............

4
31
76

vii

BAB 1
PENDAHULUAN

1.1 Latar Belakang

RPJMN 2010-2014 merupakan rencana lima tahunan tahap kedua untuk
mencapai target penurunan tingkat kemiskinan sebesar 5 persen pada akhir tahun
2025, yang merupakan akhir kurun waktu Pembangunan Jangka Panjang 20052025. Dengan menggunakan ukuran batas kemiskinan dalam Millennium
Development Goals (MDGs) sebesar US$ 1/kapita/hari (Purchasing Power Parity),
pada tahun 2006 Indonesia telah mencapai target sasaran yang ditetapkan dalam
Deklarasi MDG. Namun, dengan menggunakan garis kemiskinan nasional yang
setara dengan US$ 1,55/kapita/hari, pada tahun 2006 masih terdapat 39,3 juta
penduduk Indonesia yang berada dalam kondisi miskin, atau setara dengan 17,75
persen penduduk. Penggunaan garis kemiskinan nasional yang lebih tinggi ini
menunjukkan bahwa pemerintah Indonesia memiliki tekad yang serius untuk
meningkatkan kualitas standar hidup bangsa. Dengan tingkat kemiskinan yang
masih relatif tinggi ini, pemerintah terus meningkatkan kebijakan
penanggulangan kemiskinan dan melaksanakan berbagai program secara lebih
terfokus dan terkoordinasi.
Berbagai program pengentasan kemiskinan telah dilaksanakan, tetapi
menurunkan persentasi penduduk miskin memang tidak mudah. Penduduk miskin
terutama yang berada disekitar garis kemiskinan sangat rentan terhadap berbagai
perubahan kondisi ekonomi, sosial dan politik. Kelompok ini mudah sekali terjun
bebas menjadi kelompok miskin. Oleh sebab itu data dasar penduduk miskin harus
tersedia dengan baik dan selalu dimutakhirkan setiap tahun, untuk melihat
bagaimana perubahan penduduk miskin dan langkah-langkah ke depan yang
harus dilakukan.
Berbagai skenario kebijakan pemerintah untuk menurunkan angka
kemiskinan tersebut sebenarnya telah menunjukkan keberhasilan yang cukup
signifikan dengan menurunnya angka kemiskinan dari 41,6 persen pada tahun
1976 menjadi sekitar 11,3 persen padatahun 1996. Namun kondisi perekonomian
dunia yang mengalami krisis pada tahun 1997 berimbas ke Indonesia, dari krisis
ekonomi menjadi krisis multi dimensi, telah meningkatkan proporsi penduduk
miskin menjadi 24,2 persen pada tahun 1998. Oleh sebab itu upaya pengentasan
penduduk miskin terus dilakukan dengan berbagai skenario dari pemberian
bantuan jangak pendek, pemberdayaan masyarakat dan peningkatan kondisi
sosial ekonomi dan lingkungan. Skenario ini telah berhasil menurunkan angka
kemiskinan menjadi hanya 11,3 persen pada tahun 2013. Dan diharapkan terus
Halaman | 1

menurun sehingga
tercapai target baik MDGs maupun target Rencana
Pembangunan Jangka Panjang nasional.
1.2 Permasalahan
Dalam perkembangan pelaksanaan RPJMN 2004-2009, pada tahun 2008
banyak diperdebatkan jumlah dan jenis program yang termasuk di dalam program
penanggulangan kemiskinan, mengingat kemiskinan memiliki dimensi
pendapatan dan dimensi non-pendapatan yang lebih luas. Oleh karena itu,
program-program penanggulangan kemiskinan dikelompokkan menjadi 3 (tiga)
kluster yaitu: (1) Program bantuan dan jaminan sosial, yaitu program yang
ditujukan untuk membantu masyarakat dan keluarga miskin dalam menjangkau
akses pelayanan dasar guna memenuhi kebutuhan dasarnya. Bantuan ini diberikan
untuk meringankan beban hidup keluarga miskin; (2) Program pemberdayaan
masyarakat atau dikenal dengan PNPM Mandiri, yaitu program yang memberi
pendampingan dan pembekalan untuk memampukan masyarakat miskin
menentukan arah, langkah, dan upaya untuk memanfaatkan sumberdaya yang
tersedia dalam rangka mengentaskan dirinya dari kemiskinan; (3) Program yang
membantu usaha mikro dan kecil untuk meningkatkan dan memperluas usahanya
agar masyarakat miskin semakin stabil dan meningkat pendapatannya. Ketiga
kelompok program ini atau ketiga kluster inilah yang diarahkan sebagai program
penanggulangan kemiskinan. Rincian dari program-program yang termasuk di
dalam 3 (tiga) kluster ini selanjutnya dijabarkan di dalam Rencana Kerja
Pemerintah (RKP) setiap tahunnya.
Kelompok program pemberdayaan masyarakat (PNPM Mandiri)
dilaksanakan melalui harmonisasi dan pengembangan sistem serta mekanisme
dan prosedur program, penyediaan pendampingan dan pendanaan stimulan untuk
mendorong prakarsa dan inovasi masyarakat dalam upaya penanggulangan
kemiskinan yang berkelanjutan. PNPM Mandiri pada dasarnya terbuka bagi semua
kegiatan penanggulangan kemiskinan yang diusulkan dan disepakati masyarakat,
meliputi: (1) Penyediaan dan perbaikan pasarana/sarana lingkungan permukiman,
sosial dan ekonomi secara kegiatan padat karya; (2) Penyediaan sumberdaya
keuangan melalui dana bergulir dan kredit mikro untuk mengembangkan kegiatan
ekonomi masyarakat miskin. Perhatian yang lebih besar diberikan bagi kaum
perempuan untuk memanfaatkan dana bergulir ini; (3) Kegiatan terkait
peningkatan kualitas sumberdaya manusia, terutama yang bertujuan
mempercepat pencapaian target MDGs; dan (4) Peningkatan kapasitas
masyarakat dan pemerintahan lokal melalui penyadaran kritis, pelatihan
keterampilan usaha, manajemen organisasi dan keuangan, serta penerapan tata
kepemerintahan yang baik.
Halaman | 2

Pada saat diluncurkan (30 April 2007) PNPM Mandiri terdiri dari: (1) PNPM
Mandiri Perdesaan yang merupakan pernyempurnaan dari Program
Pengembangan Kecamatan (PPK), dan (2) PNPM Mandiri Perkotaan yang
merupakan penyempurnaan dari Program Pengentasan Kemiskinan di Perkotaan
(P2KP). Pada Tahun 2008, pada PNPM Mandiri ditambahkan program-program
yang berbasis pemberdayaan masyarakat, sehingga PNPM Mandiri selain PNPM
Mandiri Perdesaan dan PNPM Mandiri Perkotaan ditambah dengan beberapa
program lainnya: (1) PNPM-P2DTK (Program Pembangunan Daerah Khusus dan
Tertinggal; (2) PNPM-PPIP ( Program Pembangunan Infrastruktur Perdesaan)
yang pada tahun 2009 menjadi RIS-PNPM (Rural Infrastructure Services; dan (3)
PNPM-PISEW/RISE (Program Infrastuktur Sosial Ekonomi Wilayah/Rural
Infrastructure for Social and Economic Activities).

Gambar 1. 1 Periodisasi Perkembangan Program PNPM

Sumber: Berbagai Sumber, diolah.

Ke-5 program dalam PNPM Mandiri ini merupakan Program Inti (Core), yang
artinya program yang membangun sistem, proses dan prosedur serta wadah bagi
pemberdayaan masyarakat di setiap desa. Kemudian, sejak tahun 2008,
dikembangkan pula PNPM yang sifatnya sektoral, dalam artian tidak sepenuhnya
open menu namun sudah terfokus pada sektor tertentu, yaitu: (1) PNPM PUAP
(Program Usaha Agribisnis Perdesaan); (2) PNPM-KP (Kelautan dan Perikanan); (3)
PNPM-Pariwisata; dan (4) PNPM-Permukiman.
Halaman | 3

Selain itu juga dikembangkan skema-skema PNPM yang sifatnya

terfokus pada kelompok sasaran tertentu dan ditambahkan (on-top) pada PNPM
inti, yaitu: (1) PNPM Generasi Sehat Cerdas (PNPM untuk meningkatkan
Kesehatan Ibu dan anak dan pendidikan keluarga); (2) PNPM Hijau (Green KDP),
ditambahkan pada lokasi PNPM Perdesaan; dan (3) PNPM-Peduli, PNPM yang
diperuntukkan bagi Kelompok masyarakat rentan (korban trafficking, PSK,
transgender, anak yatim, para janda kepala keluarga, penyandang cacat, KAT,
penderita HIV/AIDS, penderita lepra, pecandu narkoba, kelompok marginal
lainnya).
Hasil Evaluasi Dua Tahun Pelaksanaan RPJMN 2010-2014 menunjukkan
telah dipenuhinya target (11,5-12,5 persen) angka kemiskinan tahun 2011, yaitu
sebesar 12,49 persen. Namun demikian, upaya penanggulangan kemiskinan masih
perlu ditingkatkan agar target tingkat kemiskinan sebesar 8-10 persen pada tahun
2014, dapat dicapai. Secara nasional, tingkat kemiskinan mengalami penurunan
meskipun tingkat penurunannya cenderung melambat. Pada tahun 2009 terjadi
penurunan kemiskinan 1,27 persen dari tahun 2008, namun kemudian terjadi
perlambatan penurunan pada tahun 2010 menjadi hanya 0,82 persen, dan sedikit
peningkatan pada tahun 2011 sebesar 0,84 persen.
Pencapaian upaya peningkatan keberdayaan masyarakat perdesaan
sampai dengan akhir tahun 2011 adalah penerapan dan penguatan PNPM-MP di
4.493 kecamatan di 30 provinsi. Sementara itu, dalam upaya meningkatkan
ekonomi perdesaan, hasil-hasil yang telah dicapai sampai dengan akhir tahun 2011
adalah terlaksananya pengembangan usaha ekonomi masyarakat tertinggal
termasuk PNPM-PISEW di sembilan provinsi.
Namun demikian, berbagai kebijakan dan program penanggulangan
kemiskinan termasuk yang dilaksanakan melalui pemberdayaan masyarakat
masih memiliki berbagai kelemahan, seperti halnya yang disampaikan oleh
Komite Penanggulangan Kemiskinan (KPK, 2003) antara lain: (1) Programprogram penanggulangan kemiskinan masih bersifat parsial, belum terpadu dan
komprehensif; (2) Belum tersedianya instrumen upaya penanggulangan
kemiskinan yang spesifik sesuai dengan keragaman dimensi permasalahan
kemiskinan di setiap daerah; (3) Berbagai kebijakan yang semula diproyeksikan
untuk mengatasi masalah kemiskinan pada kenyataannya melahirkan masalah
baru, yang menyebabkan berkurangnya kepercayaan publik terhadap pemerintah
dalam menangani masalah kemiskinan; dan (4) Lemahnya birokrasi pemerintah,
kecilnya peran masyarakat, LSM, tidak sinkronnya kebijakan pusat dan daerah,
terhambatnya komunikasi pembuat program dengan stakeholders.
Rahman et.al (2010) pada proposal penelitian di Pusat Analisis Sosial
Ekonomi dan Kebijakan Pertanian juga menyebutkan bahwa permasalahan pokok
pengentasan kemiskinan adalah koordinasi, sinergi, dan efektivitas program lintas
Halaman | 4

sektoral yang mencakup program pembangunan, pemberdayaan dan jaring

pengaman sosial. Alokasi dana program pengentasan kemiskinan yang dilakukan
berbagai kementerian terus ditingkatkan dari tahun ke tahun. Bahkan pada
momen tertentu (antisipasi pengurangan dampak subsidi BBM) dilakukan
peningkatan alokasi dana secara signifikan. Namun demikian, penurunan populasi
penduduk miskin relatif kecil dan bahkan cenderung mengalami perlambatan.
Kondisi di atas menunjukkan, bahwa permasalahan kemiskinan selalu
ada setiap tahunnya, sehingga membutuhkan kemauan (political will) dan kerja
ekstra keras dari berbagai komponen bangsa, supaya program-program yang
digulirkan beserta alokasi anggaran untuk penanggulangan kemiskinan tidak
berjalan di tempat. Oleh karena itu diperlukan suatu evaluasi implementasi dari
program penanggulangan kemiskinan, khususnya dalam hal ini yang berbasis pada
pemberdayaan masyarakat (PNPM Mandiri), yang dapat menunjukkan sejauh
mana perkembangan pelaksanaan program tersebut, hasil apa saja yang berhasil
dibuahkan, sekaligus reviu permasalahan, tantangan dan solusi yang diterapkan.
1.3 Tujuan
Tujuan kegiatan Evaluasi Program Nasional Pemberdayaan Masyarakat
(PNPM) Mandiri ini adalah untuk:
1.
2.
3.

Mengidentifikasi perkembangan pelaksanaan PNPM Mandiri sejak

diluncurkan pada tahun 2007 sampai dengan saat ini;
Menganalisis baik secara teoritis dan empirik potensi PNPM Mandiri dalam
menanggulangi kemiskinan;
Menyusun rekomendasi kebijakan ataupun strategi penanggulangan
kemiskinan yang sesuai untuk percepatan penurunan angka kemiskinan di
Indonesia, khususnya yang relevan untuk memaksimalkan peran PNPM
dalam penanggulangan kemiskinan.

1.4 Ruang Lingkup

Ruang lingkup kegiatan Evaluasi Program Nasional Pemberdayaan
Masyarakat (PNPM) Mandiri ini adalah melakukan identifikasi dan analisis atas
tujuan di atas, dengan melakukan review atas pelaksanaan, hasil, permasalahan,
tantangan dan solusi permasalahan PNPM Mandiri sejak tahun 2007 sampai
dengan saat ini. Hasil dari review ini akan digunakan sebagai dasar pelaksanaan
PNPM Mandiri ke depan.

Halaman | 5

1.5 Keluaran yang Diharapkan

Keluaran yang diharapkan dari kegiatan Penyusunan Evaluasi Kinerja
Pembangunan Sektoral ini adalah Laporan Evaluasi Program Nasional
Pemberdayaan Masyarakat (PNPM) Mandiri yang memuat rekomendasi dan
masukan guna perbaikan perencanaan penanggulangan kemiskinan di masa yang
akan datang.
1.6 Metodologi
1.6.1 Pendekatan Kajian
Kajian ini merupakan kajian yang menggunakan pendekatan kuantitatif
dan kualitatif. Pendekatan kuantitatif dilakukan dengan mengolah data-data
sekunder yang berkaitan dengan pelaksanaan PNPM Mandiri, baik yang berasal
dari BPS maupun sumber-sumber lain yang dapat dipercaya. Adapun pendekatan
kualitatif dilakukan untuk mengumpulkan informasi pelaksanaan PNPM Mandiri di
tingkat akar rumput. Pendekatan kualitatif dengan menggunakan indepth
interview dengan para pemangku kepentingan maupun pelaksana di tingkat
lapangan.
1.6.2 Langkah-langkah Kajian
Adapun langkah-langkah yang dilakukan adalah:
1.

2.
3.

4.
5.

Melakukan desk review tentang:

a. kebijakan pengentasan kemiskinan;
b. pemberdayaan masyarakat dan skema program pengentasan kemiskinan
yang sudah dilakukan, permasalahan dan kemungkinan mengatasi
permasalahan.
Melakukan pengolahan data sekunder dari berbagai sumber data
Melakukan penelitian lapangan dengan pedekatan kualitatif
a. penelitian akan dilakukan di 3 provinsi yaitu : Provinsi Jawa Barat, Provinsi
DI Yogyakarta, Provinsi Sumatera Selatan, Provinsi Bali;
b. pengumpulan data dilakukan dengan metode indepth interview pada
beberapa informan kunci, diantaranya ketua kelompok usaha, ketua
kelompok PNPM Mandiri di tingkat kecamatan.
Pengolahan data kuantitif dan kualitatif
Analisis dilakukan dengan metode deksriptif sederhana dan analisa isi
terhadap hasil pengumpulan data yang dilakukan baik melalui desk review,
data kualitatif lapangan maupun data sekunder.
Halaman | 6

BAB 2
KEBIJAKAN PENANGGULANGAN KEMISKINAN

Kemiskinan masih menjadi persoalan di Indonesia, karena kesenjangan

antara penduduk miskin dan tidak miskin masih lebar. Secara ekonomi jumlah
penduduk miskin yang tinggi akan mengurangi keuntungan ekonomi karena
setiap persen pertumbuhan ekonomi hanya akan habis untuk membiayai
penduduk ini. Oleh sebab itu upaya untuk meningkatkan standar hidup penduduk
miskin menjadi miskin harus terus dilakukan, sesuai dengan UUD 1945, dan
menjadi tanggungjawab pemerintah baik pusat maupun daerah.
Berbagai program penanggulangan kemiskinan telah dilakukan di
Indonesia, dan masing-masing mengalami perkembangan baik dari sisi strategis
maupun pelaksanaannya.

2.1 Perkembangan Kemiskinan di Indonesia

Kemiskinan masih menjadi masalah utama yang dihadapi masyarakat dan
bangsa Indonesia. Meskipun pada beberapa tahun terakhir ini angka kemiskinan
terus menurun, akan tetapi masih banyak penduduk yang hidup di bawah garis
kemiskinan. Dengan menggunakan ukuran garis kemiskinan tahun 2010 sebesar
211.726 rupiah per kapita per bulan, tercatat sebanyak 31,02 juta orang atau 13,33
persen penduduk miskin di Indonesia. Dibandingkan dengan angka tahun 2009,
terdapat penurunan jumlah penduduk miskin sebanyak 1,51 juta orang dari 32,53
juta orang, yang berarti penurunannya amat kecil (Swasono, 2011). Setengah dari
provinsi di Indonesia memiliki tingkat kemiskinan di atas rata-rata nasional.
Hampir setengah penduduk Indonesia rentan terhadap kemiskinan. Banyak
penduduk hidup di sekitar garis kemiskinan. Tidak tergolong miskin tetapi sangat
rentan jatuh miskin. Banyak resiko (tingkat individu maupun komunitas) yang bisa
membuat mereka jatuh miskin. Pertumbuhan ekonomi memang diperlukan
namun tidak cukup. Perubahan-perubahan dalam masyarakat, seperti berubahnya
struktur keluarga, kebiasaan kerja dan nilai-nilai budaya, urbanisasi, dan
globalisasi (semakin terintegrasinya ekonomi lokal ke dalam ekonomi pasar
nasional dan internasional) telah memengaruhi tingkat atau kekuatan
perlindungan sosial yang mengandalkan keluarga (family based-social protection)
(Nazara, 2011).

Halaman | 7

Gambar 2.1 Tingkat Kemiskinan Indonesia 2004-2012

Sumber: BPS berbagai tahun

Catatan : 2014* target RPJMN 2010-2014

Gambar 2.2 Jumlah Penduduk Miskin Desa dan Kota 1997-2013

(dalam juta orang)

Sumber: BPS berbagai tahun

Jumlah penduduk miskin pada bulan Maret 2013, yang dihitung

berdasarkan pengeluaran per kapita per bulan yang berada di bawah garis
kemiskinan, mencapai 28.07 orang (11,37 persen) dibandingkan dengan jumlah
Halaman | 8

penduduk miskin pada September 2012 yang berjumlah 28,59 juta (11,66 persen)
atau menurun sedikit sebanyak sekitar 0,29%. JIka dipilah menurut desa kota,
selama periode September 2012-Maret 2013 memperlihatkan adanya penurunan
jumlah penduduk miskin perkotaan sebanyak 0,18 juta, sedangkan di perdesaan
berkurang sebanyak 0,35 juta orang.
Adanya ketimpangan jumlah penduduk miskin di perdesaan lebih banyak
dibandingkan dengan penduduk miskin di perkotaan menyebabkan timbulnya
dorongan pada masyarakat di desa untuk meningkatkan tarfa hidupnya dengan
melakukan migrasi ke daerah perkotaan. Migrasi yang demikian ini juga
menyebabkan adanya penumpukan penduduk di perkotaan yang tidak memiliki
ketrampilan, modal kerja dan pekerjaan yang jelas. Pertimbangan utama bagi
mereka untuk pergi ke kota didasarkan atas ekspektasi bahwa pekerjaan kota di
sekotor modern akan memberikan pendapatan yang lebih tinggi dibandingkan
dengan pendapatan yang dapat diperoleh di daerah asalnya. Migrasi dari Desa ke
Kota tersebut mempertajam ketidakseimbangan dan ketimpangan antara
kegiatan ekonomi di lingkungan kota dan di daerah pedesaan. Dalam hal ini
terdapat kasus nyata mengenai cumulative causation (asas sebab akibat yang
bersifat kumulatif) yang mengandung dampak negative. (Sumitro, 1993: 210).
Menurut laporan dari World Bank (2007) yang berjudul Era baru pengentasan
kemiskinan di Indonesia, ditemukan adanya 3 ciri utma kemiskinan di Indonesia
yaitu kerentanan, sifat multi dimensi dan ketimpangan antar daerah.
Hasil Evaluasi Dua Tahun Pelaksanaan RPJMN 2010-2014 menunjukkan
telah dipenuhinya target RPJMN (11,5-12,5 persen) angka kemiskinan tahun 2011,
yaitu sebesar 12,49 persen. Namun demikian, upaya penanggulangan kemiskinan
masih perlu ditingkatkan agar target tingkat kemiskinan sebesar 8-10 persen pada
tahun 2014, dapat dicapai. Secara nasional, tingkat kemiskinan mengalami
penurunan meskipun tingkat penurunannya cenderung melambat. Pada tahun
2009 terjadi penurunan kemiskinan 1,27 persen dari tahun 2008, namun kemudian
terjadi perlambatan penurunan pada tahun 2010 menjadi hanya 0,82 persen, dan
sedikit peningkatan penurunan pada tahun 2011 0,84 persen.
Secara keseluruhan garis kemiskinan meningkat dari Rp259.520 per kapita
per bulan pada September 2012 menjadi Rp271.626 per kapita per bulan pada
Maret 2013. Selama periode tersebut jumlah penduduk miskin di perkotaan
berkurang sebesar 0,18 juta, sedangkan di perdesaan berkurang sebanyak 0,35
juta. Meskipun angka kemiskinan menurun tetapi masih lebih tinggi dibandingkan
target tahun 2013 sebesar 10,5 persen. Armida S.Alisyahbana mengatakan bahwa
dengan tingkat kemiskinan per Maret 2013 yang mencapai 11,37 persen, target
akhir tahun ini 10,5 persen memang berat untuk dicapai. Salah satu pemicunya
Halaman | 9

adalah lonjakan harga sejumlah kebutuhan yang berujung pada tingkat inflasi
tinggi. Meskipun demikian upaya yang dilakukan pemerintah seperti raskin, BLSM
hingga BSM untuk membantu keluarga miskin.
Persentase penduduk miskin di Indonesia dari masa ke masa memang
menunjukkan penurunan, namun persoalannya bukan hanya persentasenya tetapi
bagaimana rentannya penduduk di seputar garis kemiskinan untuk jatuh kembali
menjadi miskin yang berkaitan dengan perubahan berbagai factor kebijakan baik
social, ekonomi maupun politik di Indonesia. Selain itu faktor perekonomian dan
kondisi politik juga menjadi faktor yang tidak boleh diabaikan. Kebijakan
pemerintah menjadi salah satu faktor yang berpengaruh pada perkembangan
penduduk miskin di wilayah masing-masing. Beberapa faktor yang berkaitan
dengan hal tersebut adalah:
a. Strategi pembangunan ekonomi yang mendorong sektor industri yang
menggantikan produk impor tidak berjalan dengan baik.
b. Kebijakan penyesuaian harga bahan bakar minyak yang berlangsung terus
menyebabkan ketidakstabilan harga-harga atau inflasi yang meningkat
c. Kebijakan pemerintah banyak yang tumpang tindih yang melestarikan
ekonomi biaya tinggi di berbagai sektor
d. Budaya korupsi, kolusi dan nepotisme yang menyebabkan iklim investasi
yang tida menguntungkan bagi Indonesia.
Meskipun penurunan jumlah penduduk miskin telah sesuai target dan
sasaran RPJMN 2010-2014, namun masih banyak hal yang harus dilakukan untuk
lebih mengurangi jumlah penduduk miskin. Oleh sebab itu upaya-upaya untuk
mengurangi penduduk yang tergolong miskin masih harus dilanjutkan dan
ditingkatkan. Selain karena kemiskinan merupakan masalah sosial, upaya
mempercepat penanggulangan kemiskinan adalah keharusan ideologis dan moral.
Konstitusi mengharuskan negara untuk melakukan upaya-upaya mengeluarkan
orang dan keluarganya dari jeratan kemiskinan dan pengangguran, seperti
diamanatkan UUD 1945 Pasal 27 ayat 2. Atas dasar ini, memberantas kemiskinan
dan pengangguran adalah hak sosial rakyat, bukan caritas ataupun kebijakan
altruism filantropis. Negara memiliki tugas untuk memberdayakan warganya yang
tergolong miskin, artinya meningkatkan potensi partisipasi dan kemandirian
mereka. Ini semua mengandung arti bahwa Negara seharusnya menggunakan
pendekatan pembangunan yang people-based, people centered, dan gross rootsbased (Swasono, 2011).
Hal ini harus dilakukan untuk mempersempit jurang perbedaan
pendapatan antara kelompok masyarakat kaya dengan kelompok masyarakat
Halaman | 10

miskin yang menunjukkan kecenderungan meningkat pada tahun-tahun terakhir

ini.
Gambar 2.3 Gini Rasio Indonesia Tahun 1996-2013
0,45

0,4
0,37

0,363 0,364

0,355

0,41

0,41

0,413

2011

2012

2013

0,38

0,35

0,35

0,329
0,308

0,3

0,25
1996

1999

2002

2005

2007

2008

2009

2010

Sumber: Indikator Kesejahteraan Rakyat, BPS

Berbagai upaya penanggulangan kemiskinan telah dibuat dan

dilaksanakan, tetapi penurunan jumlah penduduk miskin masih berjalan dengan
lambat. Berbagai dugaan muncul mulai dari database yang tidak valid, ukuran
kemiskinan yang digunakan, prilaku masyarakat dan lain sebagainya. Berbagai
kementerian mengumpulkan data penduduk miskin, tetapi jumlahnya berbedabeda karena metod dan tujuan pengumpulan data berbeda-beda pula. Oleh sebab
itu perlu disusun suatu database penduduk miskin yang dilengkapi dengan nama,
alamat dan identitas yang jelas yang dapat digunakan oleh berbagai sector untuk
melaksanakan program penanggulangan kemiskinan. Dengan tersedianya
database tersebut diharapkan dapat meminimalkan tumpang tindih data
penduduk miskin.
Guna menurunkan jumlah penduduk miskin di Indonesia, pemerintah
Indonesia telah memberikan anggaran untuk penanggulangan kemiskinan cukup
besar dan jumlahnya meningkat setiap tahun. Pada tahun 2007 jumlah anggaran
yang disiapkan sebesar Rp 53,1 trilyun yang meningkat menjadi sebesar Rp115,5
trilyun pada tahun 2013 atau meningkat sebanyak 2 kali lipat sepanjang 2007-2013.
Anggaran tersebut diperuntukkan bagi penurunan kemiskinan sebesar 9,5-10,5
persen, yang dilakukan melalui kegiatan-kegiatan penurunan kemiskinan sebagai
berikut (sumber :http://www.anggaran.depkeu.go.id/Content/APBN%202013.pdf):
Halaman | 11

a. Program Keluarga Harapan (PKH) yang diarahkan untuk meningkatkan

kualitas SDM melalui kesehatan dan pendidikan bagi angggota RTSM yang
diberikan dalam bentuk bantuan bersyarat dengan anggaran 2,8 Trilyun untuk
2,4 juta RTSM sasaran.
b. Pemberian beras murah untuk rakyat miskin yang dikenal dengan Raskin,
dengan anggaran Rp17,2 Trilyun untuk 15,5 juta RTS
c. Peningkatan pemberdayaan masyarakat melalui pelaksanaan program PNPM
Mandiri, yang antara lain terdiri atas: (1) PNPM Perdesaan di 5.230 kecamatan
(Rp8,0 T); dan (2) PNPM Perkotaan di 10.922 kelurahan (Rp1,7 T).
Adapun target penurunan kemiskinan dalam program MP3KI terlihat
dalam tabel sebagai berikut:
Tabel 2.1 Target MP3KI 2012 - 2020
Indikator
Nasional

Kondisi 2012

Tahapan
Rekonsolidasi
(2012-2014)

Tingkat
12,49
9,00 10,75
Kemiskinan
Angka Harapan
70,90
72,00 73,50
Hidup
Angka Rata-rata
7,92
8,20
Lama Sekolah
Angka Kematian
27
19
Bayi
Laju Pertumbuhan
1,49
1,39
Penduduk
PDB per kapita
3.540
4.500-5.000
Sumber: Susenas, Target MP3EI dan RPJPN

Tahapan
Transformasi dan
Perluasan (20152020)
6,50-8,00

Tahapan
Keberlanjutan
(2021-2025)
4,00-5,00

7,50- 75,50

77,00-78,00

9,20

12,00

13

6-9

1,2

0,98

8.000-10.000

14.000-16.000

Terkait dengan upaya untuk menanggulangi kemiskinan itu, Pemerintah

telah menyusun Masterplan Percepatan dan Perluasan Pengurangaan Kemiskinan
Indonesia (MP3KI) sebagai kebijakan afirmatif dalam jangka panjang untuk
memperkuat kebijakan penanggulangan kemiskinan. MP3KI ini mengarahkan
pendekatan penanggulangan kemiskinan secara lebih komprehensif yang berbasis
pada pengembangan penghidupan secara berkelanjutan (sustainable livelihood).
Pendekatan tersebut menempatkan pengurangan kerentanan dan peningkatan
aset penghidupan kelompok masyarakat miskin dan rentan secara berkelanjutan
sebagai fokus utama dalam penanggulangan kemiskinan. Dengan demikian perlu
pengenalan secara seksama sejauhmana kepemilikan aset-aset tersebut oleh
masyarakat miskin, kebutuhannya, kemendesakan prioritas pemenuhannya, dan
Halaman | 12

bahkan sejauh mana pemenuhan satu atau beberapa asset prioritas tersebut
mampu menjadi penggerak dari pemenuhan aset lainnya.1
2.2 Kebijakan Penanggulangan Kemiskinan
Pengentasan kemiskinan merupakan suatu masalah yang komplek dan
tidak pernah berhenti sepanjang masa.serta mempunyai dimensi tantangan yang
luas baik di tingkat local, nasional maupun global. Nelson Mandela mengatakan
bahwa seperti perbudakan dan apartheid, kemiskinan bukan sesuatu yang sifatnya
alamiah, tetapi kemiskinan terjadi karena ulah manusia.Oleh sebab itu kemiskinan
dapat diatasi dan dikurangi dengan berbagai aksi kemanusiaan.
Berdasarkan hal diatas maka kebijakan pengentasan kemiskinan tidak
dapat dilepaskan dari strategi nasional suatu negara maupun komitmen
internasional. Sebagai salah satu negara yang telah menandatangani kesepakatan
MDGs, dimana salah satu tujuan MDGs adalah menurangi kemiskinan,Indonesia
telah menyusun berbagai kebijakan untuk mencapai sasaran tersebut. Pemerintah
mentargetkan penurunan kemiskinan lebih cepat dibandingkan target MDGs pada
tahun 2015 sebagaimana tertera pada RPJMN 2010-2014.
Pemerintah Indonesia telah melaksanakan program penanggulangan
kemiskinan sejak lama sebagaimana diamanatkan oleh UUD 1945. Pemerintah
orde Baru telah menjalankan strategi trilogi pembangunan yaitu stabilitas,
pertumbuhan dan pemerataan. Trilogi pembangunan tersebut menyiratkan suatu
upaya untuk mengurangi jumlah penduduk miskin melalui pertumbuhan dan
pemerataan sehingga stabilitas social ekonomi dan politik dapat terjamin. Pada
masa Orde Baru inilah dinamika penanggulangan kemiskinan sangat beragam.
Berbagai upaya pengentasan kemiskinan sudah dilakukan pada dasawarsa 1970an,
dengan beberapa pendekatan yaitu pendekatan pemenuhan kebutuhan dasar,
pendekatan pemberdayaan masyarakat dan pendekatan berbasis hak.
Pendekatan pemenuhan kebutuhan dasar dilakukan dengan memberikan fasilitas
pemenuhan kebutuhan pangan, pemenuhan kebutuhan kesehatan dasar, air
bersih dan sanitasi serta papan yang layak. Sementara pendekatan pemberdayaan
masyarakat dilakukan dengan pembangunan berbasis komunitas untuk
mengurangi kesenjangan social ekonomi dengan meningkatkan partisipasi
masyarakat dan peningkatan sumber daya manusia terutama pada kelompokpenduduk miskin. Pendekatan pembangunan berbasis komunitas meliputi
pembangunan infrastruktur, pembangunan ekonomi melalui distribusi asset dan
usaha kerja serta penguatan institusi masyarakat. Pemenuhan kebutuhan dasar
berbasis hak merupakan upaya untuk memberikan hak yang sama dan adil melalui
1

Kementerian PPN/Bappenas. Pedoman Umum Program Pengembangan Penghidupan Berkelanjutan

(P2B) TA 2014.

Halaman | 13

perluasan aksesibilitas, akseptabilitas, peningkatan kualitas dan kuantitas

pelayanan terutama pelayanan kebutuhan dasar sandang, pangan, papan,
kesehatan, pendidikan dan hal dasar lainnya.
Upaya serius pemerintah pada waktu itu terbukti mampu menurunkan
angka kemiskinan yang tinggi dari 405 pada awal Repelita II sekitar tahun 1976
menjadi hanya 11persen pada awal repelita V yaitu tahun 1996 (Mubyarto,2003).
Namun ketika krisis ekonomi melanda dunia pada tahun 1997, dimana Indonesia
mengalami tidak hanya krisis ekonomi tetapi juga krisis multi dimensi yang
menyebabkan tatanan pemerintahan di Indonesia berubah dari Orde Baru ke Orde
reformasi yang ditandai dengan turunnya presiden Suharto digantikan oleh
presiden BJ Habibie pada tahun 1998.
Salah satu program khusus yang dikembangkan dalam Repelita VI adalah
program Inpres Desa Tertinggal (IDT) yang berprinsip pada pemberdayaan
penduduk miskin. Dalam melaksanakan Program IDT dipakai landasan pikir
bahwa penduduk miskin bukanlah penduduk yang sama sekali tidak memiliki apaapa tetapi memiliki sesuatu walaupun serba sedikit dan juga mempunyai potensi
yang dapat dikembangkan. Disamping itu, Program IDT mempunyai tiga misi
yaitu sebagai pemicu dan pemacu gerakan nasional penanggulangan kemiskinan;
sebagai strategi dalam pemerataan dan penajaman program pembangunan; dan
sebagai upaya pengembangan ekonomi rakyat. Program ini memberian bantuan
modal kerja bagi kelompok masyarakat. Selama Repelita VI jumlah desa yang
dijangkau, yaitu yang mendapat bantuan langsung program IDT adalah 28.376
desa dengan dana hibah bergulir sebesar Rp 1,5 triliun termasuk rencana anggaran
untuk tahun anggaran 1998/99. Jumlah desa yang mendapatkan bantuan langsung
pada tahun pertama Repelita VI (tahun 1994/95) adalah sebanyak 20.633 desa
dengan jumlah alokasi dana bantuan modal kerja langsung sebesar Rp412,66
miliar.
Program Inpres Desa Tertinggal (IDT) yang ditujukan untuk meningkatkan
kualitas kesejahteraan masyarakat miskin melalui pengembangan sumberdaya
manusia, modal, dan usaha produktif serta pengembangan kelembagaan. Lingkup
dari program IDT menyangkut kegiatan sosial ekonomi masyarakat yang tinggal di
desa-desa tertinggal. Akselerasi kegiatan sosial ekonomi dilakukan melalui
pengembangan sumberdaya ekonomi dipedesaan, suplai kebutuhan dasar,
pelayanan jasa, dan penciptaan lingkungan pendukung bagi proses pengentasan
kemiskinan. Program IDT, selain memberikan dukungan dana 20 juta per desa
tertinggal, juga memberikan dukungan dalam bentukpelatihan, supervisi dan
tenaga pendamping. Lebih dari itu, program IDT juga membantu
mengembangkan infrastruktur seperti jalan, jembatan, air bersih dan kebutuhan
lainnya sesuai dengan kondisi pedesaan.
Halaman | 14

Tahun 1997/1998 diluncurkan pula program jaring pengaman social untuk

mengatasi krisis ekonomi diluncurkan jaring Pengaman Sosial untuk:
Memulihkan kecukupan pangan yang terjangkau oleh masyarakat miskin
Menciptakan kesempatan kerja yang dapat meningatkan pendapatan dan daya
beli masyarakat miskin
Memulihkan pelayanan kesehatan dan pendidikan yang terjangka bagi
masyarakat miskin
Memulihkan ekonomi rakyat
Program JPS yang diluncurkan meliputi jaring pengaman bidang
kesehatan, pendidikan, penciptaan lapangan kerja produktif dan dana
pemberdayaan masyarakat. Program Pemberdayaan daerah Dalam Mengatasi
dampak ekonomi (PDM DKE) adalah program JPS untuk bidang pemberdayaan
masyarakat.
Selain jaring pengaman sosial terdapat pula program Tabungan Keluarga
Sejahtera, Kredit Keluarga Sejahtera, Usaha peningkatan pendapatan Keluarga
dan lain sebagainya. Berbagai program tersebut didasarkan pada prinsip
pembangunan yang berorientasi pada pengentasan kemiskinan baik perorangan,
keluarga maupun kelompok dalam masyarakat. Tujuan utamanya adalah untuk
mendorong penduduk miskin meningkatkan kemandirian dan membebaskan
dirinya sendiri dan keluarganya dari kemiskinan.
Program-rogram di atas merupakan program yang sifatnya top down, yang
memperlakukan masyarakat miskin sebagai obyek dan belum sepenuhnya
menjadi pelaku pembangunan sendiri. Oleh sebab itu berbagai program tersebut
tidak menjadikan masyarakat menjadi responsive karena sebagian beranggapan
bahwa setiap program penanggulangan kemiskinan yang diluncurkan semata
mata bukan untuk kepentingan kelompok miskin tetapi karena kepentingan
aparat pemerintah, karena pelibatan masyarakat miskin dinilai masih kurang.
Pemberian bantuan untuk masarakat miskin juag sering dimaknai sebagai upaya
untuk membagi-bagi rejeki untuk masyarakat miskin, oleh sebab itu tidak
mengherankan apabila sasaran program tersebut tidak sesuai dengan kenyataan
di lapangan.
Menurut Muktasam (2001) yang mengutip Chambers (1983), Harrison
(1995), Burkey (1993), Esman and Uphoff (1984), atas dasar pengalaman para ahli
tersebut dalam proses pembangunan pedesaan dan program pengentasan
kemiskinan di negara-negara Asia dan Afrika, disimpulkan bahwa faktor-faktor
penyebab kegagalan programpengentasan kemiskinan adalah: (1) Karena
pendekatan 'target' dan 'top-down'; (2)Pengabaian nilai-nilai lokal dan bias
'outsiders'; (3) Kurangnya partisipasi; (4)Pendekatan yang tidak holistik; dan (5)
Ilusi investasi. Dalam hal pendekatan 'target' dan 'top-down', program
Halaman | 15

pengentasan kemiskinan seringkali menetapkan tujuan tanpa melibatkan

kelompok miskin itu sendiri.
Kebijakan pengentasan kemiskinan terus dilanjutkan pada orde reformasi,
mengingat sejak terjadinya krisis ekonomi jumlah penduduk miskin di Indonesia
meningkat signifikan, Banyak penduduk yang berada sedikit di atas garis
kemiskinan berubah menjadi penduduk miskin dan sangat miskin karena
penurunan daya beli dan banyaknya kasus PHK yang dilakukan oleh berbagai
pelaku usaha di Indonesia. Salah satu program pengentasan kemiskinan yang
dilakukan adalah PPK (Program Pengembangan Kecamatan) yang dilaksanakan
Departemen Dalam Negeri, P2KP (Program Penanggulangan Kemiskinan
diPerkotaan) yang dilaksanakan Departemen Pekerjaan Umum, P4K (Proyek
Peningkatan Pendapatan Petani dan Nelayan Kecil) yang dilaksanakan
Departemen Pertanian, PEMP (Pemberdayaan Ekonomi Masyarakat Pesisir) yang
dilaksanakan Departemen Kelautan dan Perikanan, KUBE (Kelompok Usaha
Bersama) yangdilaksanakan Departemen Sosial, dan lain-lain. Program-program
tersebut berjalansendiri-sendiri menurut kebijakan Departemen yang
bersangkutan, tidak terintegrasi, parsial dan sektoral. Berbagai hasil penelitian
yang mengkaji implementasi program-program pengentasan kemiskinan dan
pemberdayaan masyarakat tersebut, melaporkan berbagai keberhasilan dan juga
ketidakberhasilan program-program tersebut.
Program Pengembangan Kecamatan (PPK) merupakan salah satu upaya
Pemerintah Indonesia yang bertujuan untuk meningkatkan kesejahteraan
masyarakat perdesaan, memperkuat institusi lokal, dan meningkatkan kinerja
pemerintah daerah. PPK telah dimulai sejak Indonesia mengalami krisis
multidimensi dan perubahan politik pada 1998.PPK dirancang sebagai bagian dari
program pembangunan untuk mempercepat penanggulangan kemiskinan
khususnya di wilayah perdesaan. Program diimplementasikan melalui pengelolaan
di tingkat kecamatan dalam bentuk pemberian dana bergulir untuk usaha
ekonomi produktif dan penyediaan prasarana dan sarana yang menunjang
kegiatan ekonomi, yang kesemuanya itu diarahkan sebagai upaya peningkatan
kemampuan masyarakat (capacity building investment).
Pelaksanaan program pemberdayaan masyarakat terbesar di Indonesia ini
(terbesar karena cakupan wilayah, serapan dana, kegiatan yang dihasilkan dan
jumlah pemanfaatnya), berada di bawah binaan Direktorat Jenderal
Pemberdayaan Masyarakat dan Desa (Ditjen PMD), Kementerian Dalam Negeri
(Kemendagri). Pembiayaan program berasal dari alokasi APBN, APBD, dana hibah
lembaga/negara pemberi bantuan, serta pinjaman dari Bank Dunia.
PPK menyediakan dana bantuan secara langsung bagi masyarakat (BLM)
sekitar Rp500 juta hingga Rp1 miliar per kecamatan, tergantung dari jumlah
penduduk. PPK memusatkan kegiatannya pada masyarakat perdesaan Indonesia
Halaman | 16

yang paling miskin. Masyarakat desa kemudian bersama-sama terlibat dalam

proses perencanaan partisipatif dan pengambilan keputusan untuk
mengalokasikan sumberPPK menekankan beberapa prinsip sebagai berikut ini :
1. Transparansi. PPK menekankan transparansi dan penyebarluasan informasi
disemua tahapan program. Pengambilan keputusan dan pengelolaan
keuanganharus dilaksanakan secara terbuka dan disebarluaskan kepada
seluruh masyarakat.
2. Keberpihakan pada orang miskin. Setiap kegiatan ditujukan untuk
meningkatkan taraf hidup masyarakat, dengan mempertimbangkan dan
melibatkan masyarakat kurang mampu dalam setiap tahap kegiatan, termasuk
kaum perempuan. Bahkan PPK memiliki mekanisme khusus untuk menampung
aspirasi kaum perempuan dalam mengajukan usulan dan terlibat dalam
program, yakni Musyawarah Khusus Perempuan (MKP).
3. Partisipasi/Pelibatan Masyarakat. Partisipasi masyarakat ditekankan,
khususnya pada kelompok miskin dan perempuan. Partisipasi harus
menyeluruh, melalui pengambilan keputusan atas kesepakatan seluruh
masyarakat.
4. Kompetisi Sehat untuk Dana. Harus ada kompetisi sehat antar desa untuk
mendapatkan dana PPK.
5. Desentralisasi. PPK memberikan wewenang kepada masyarakat untuk
membuat keputusan mengenai jenis kegiatan yang mereka butuhkan atau
inginkan, serta mengelolanya secara mandiri dan partisipatif.
6. Sejak pelaksanaan PPK III, mulai 2005, PPK menambah dua prinsip utamanya.
Hal ini seiring dengan tujuan utama PPK III yang ingin menekankan
akuntabilitas publik dan keberlanjutan kegiatan dengan upaya integrasi ke
dalam program pembangunan reguler atau bekerjasama dengan berbagai
pihak.
7. Akuntabilitas. Masyarakat harus memiliki akses yang memadai terhadap segala
informasi dan proses pengambilan keputusan, sehingga pengelolaan kegiatan
dapat dilaksanakan secara terbuka dan dipertanggung-gugatkan, baik secara
moral, teknis, legas maupun administratif
8. Keberlanjutan. Setiap pengambilan keputusan harus mempertimbangkan
kepentingan peningkatan kesejahteraan masyarakat, tidak hanya untuk saat ini
tetapi juga di masa depan, dengan tetap menjaga kelestarian lingkungan.
Setelah PPK teritegrasi dalam PNPM Mandiri Perdesaan, maka prinsip
prinsip PPK ditambah dengan beberapa prinsip lain yang merupakan penekanan
terhadap prinsip-prinsip yang telah ada dan dilakukan sebelumnya dalam PPK
atau PNPM-PPK, yakni:
Halaman | 17

1. Bertumpu pada Pembangunan Manusia. Setiap kegiatan diarahkan untuk

meningkatkan harkat dan martabat manusia seutuhnya
2. Otonomi. Masyarakat diberi kewenangan secara mandiri untuk berpartisipasi
dalam menentukan dan mengelola kegiatan pembangunan secara swakelola
3. Desentralisasi. Kewenangan pengelolaan kegiatan pembangunan sektoral dan
kewilayahan dilimpahkan kepada Pemerintah Daerah atau masyarakat, sesuai
dengan kapasitasnya
4. Berorientasi pada Masyarakat Miskin. Semua kegiatan yang dilaksanakan
mengutamakan kepentingan dan kebutuhan masyarakat miskin dan kelompok
masyarakat yang kurang beruntung
5. Partisipasi/ Pelibatan Masyarakat. Masyarakat terlibat secara aktif dalam setiap
proses pengambilan keputusan pembangunan dan secara gotong-royong
menjalankan pembangunan
6. Kesetaraan dan Keadilan Gender. Laki-laki dan perempuan mempunyai
kesetaraan dalam perannya di setiap tahap pembangunan secara adil manfaat
kegiatan pembangunan tersebut
7. Demokratis. Setiap pengambilan keputusan pembangunan dilakukan secara
musyawarah dan mufakat dengan tetap berorientasi pada kepentingan
masyarakat miskin
8. Transparansi dan Akuntabel. Masyarakat harus memiliki akses yang memadai
terhadap segala informasi dan proses pengambilan keputusan, sehingga
pengelolaan kegiatan dapat dilaksanakan secara terbuka dan
dipertanggunggugatkan, baik secara moral, teknis, legas maupun administratif
9. Prioritas. Pemerintah dan masyarakat harus memprioritaskan pemenuhan
kebutuhan untuk pengentasan kemiskinan, kegiatan mendesak dan
bermanfaat bagi sebanyak-banyaknya masyarakat, dengan mendayagunakan
secara optimal berbagai sumberdaya yang terbatas
10. Kolaborasi. Semua pihak yang berkepentingan dalam penanggulangan
kemiskinan didorong untuk mewujudkan kerjasama dan sinergi antarpemangku kepentingan dalam penanggulangan kemiskinan
11. Keberlanjutan. Setiap pengambilan keputusan harus mempertimbangkan
kepentingan peningkatan kesejahteraan masyarakat, tidak hanya untuk saat ini
Program pemberdayaan masyarakat terbesar di tanah air ini telah
dilaksanakan di lebih dari 54 persen desa di seluruh Indonesia, sejak 1998. Cakupan
wilayah PPK dari 1998 sampai 2006 ini menjangkau 34.103 desa termiskin di
Indonesia.

Halaman | 18

Tabel 2.2 Pelaksanaan PPK Menurut Wilayah 2007-2008

Tingkat Wilayah
Provinsi

PPK 1998-2006

2007

2008

30

32

32

Kabupaten

268

348

336

Kecamatan

2006

1842

2.392

34103

29.847

35.350

Desa

PPK bertujuan untuk meningkatkan partisipasi masyarakat dalam

pembangunan melalui berbagai tahapan kegiatan sebagai berikut :
1. Diseminasi Informasi dan Sosialisasi tentang PPK dilakukan dalam beberapa
cara. Lokakarya yang dilakukan pada tingkat provinsi, kabupaten, kecamatan
dan desa untuk menyebarkan informasi dan mempopulerkan program. Di
setiap desa dilengkapi Papan Informasi sebagai salah satu media informasi bagi
masyarakat. Kerjasama dengan berbagai pihak terkait penyebaran informasi
(media massa, NGO, akademisi, anggota dewan) menjadi bagian dalam
kegiatan ini.
2. Proses perencanaan partisipatif di tingkat dusun, desa dan kecamatan.
Masyarakat memilih fasilitator desa (FD) untuk mendampingi dalam proses
sosialisasi dan perencanaan. FD mengatur pertemuan kelompok, termasuk
pertemuan khusus perempuan, untuk membahas kebutuhan dan prioritas
pembangunan di desa. Masyarakat kemudian menentukan pilihan terhadap
jenis kegiatan pembangunan yang ingin didanai. PPK menyediakan tenaga
konsultan sosial dan teknis di tingkat kecamatan dan kabupaten untuk
membantu sosialisasi, perencanaan dan pelaksanaan kegiatan.
3. Seleksi proyek di tingkat desa dan kecamatan. Masyarakat melakukan
musyawarah di tingkat desa dan kecamatan untuk memutuskan usulan yang
akan didanai. Musyawarah terbuka bagi segenap anggota masyarakat untuk
menghadiri dan memutuskan jenis kegiatan. Forum antardesa terdiri dari wakil
wakil dari desa yang akan membuat keputusan akhir mengenai proyek yang
akan didanai. Pilihan proyek adalah open menu untuk semua investasi
produktif, kecuali yang tercantum dalam daftar larangan.
4. Masyarakat melaksanakan proyek mereka. Dalam pertemuan masyarakat
memilih anggotanya untuk menjadi Tim Pengelola Kegiatan (TPK) di desa-desa
yang terdanai. Fasilitator Teknis PPK mendampingi TPK dalam mendisain
prasarana, penganggaran kegiatan, verifikasi mutu dan supervisi. Para pekerja
umumnya berasal dari desa penerima manfaat.
Halaman | 19

5. Akuntabilitas dan laporan perkembangan. Selama pelaksanaan kegiatan, TPK

harus memberikan laporan perkembangan kegiatan dua kali dalam pertemuan
terbuka di desa, yakni sebelum proyek mencairkan dana tahap berikutnya.
Pada pertemuan akhir, TPK akan melakukan serah terima proyek kepada
masyarakat,desa, dan Tim Pemelihara kegiatan.
Berbagai hasil penelitian, termasuk laporan Bank Dunia melaporkan
keberhasilan pelaksanaan PPK yang mengusung sistem pembangunan bottom up
planning ini, sehingga Pemerintah meluncurkan Program Nasional Pemberdayaan
Masyarakat (PNPM) untuk melanjutkan upaya mempercepat penanggulangan
kemiskinan dalam skala yang lebih luas, salah satunya dengan menggunakan
skema PPK.
Hasil penelitian Khotimah (2006) tentang pendekatan partisipatif yang
dikembangkan PPK menyimpulkan bahwa: (1) Antara penggunaan pendekatan
pembelajaran partisipatif pada tahap perencanaan, pelaksanaan, dan penilaian
dengan keberhasilan kegiatan PPK terdapat hubungan fungsional linier, positif
searah. Hal ini membawa implikasi bahwa untuk memprediksi besaran
peningkatan keberhasilan kegiatan PPK harus diperhitungkan besaran
peningkatan penggunaan pendekatan pembelajaran partisipatif pada tahap
perencanaan, pelaksanaan dan penilaian secara sendiri-sendiri maupun bersamasama; dan (2) Penggunaan pendekatan pembelajaran partisipatif pada tahap
perencanaan, pelaksanaan, dan penilaian secara sendiri-sendiri (tunggal) maupun
secara bersama-sama mempunyai hubungan dan kontribusi yang berarti terhadap
keberhasilan kegiatan PPK.
PPK sebagai salah satu bentuk program pemberdayaan masyarakat yang
berkembang di Indonesia telah memberi banyak manfaat bagi masyarakat di
Indonesia. Sekalipun demikian program ini, dalam beberapa hal mungkin kurang
efisien dan masih ada beberapa kekurangan dalam pelaksanaannya. PPK sebagai
salah satu bentuk program pemberdayaan masyarakat yang berkembang di
Indonesia telah memberi banyak manfaat bagi masyarakat di Indonesia. Sekalipun
demikian program ini, dalam beberapa hal mungkin kurang efisien dan masih ada
beberapa kekurangan dalam pelaksanaannya. Gunawan(2008) mengutip hasil
survey yang dilakukan oleh Menayang dkk (2001) di enam propinsi yang telah
melaksanakan PPK menunjukkan adanya kelemahan-kelemahan, baik itu dari segi
manajemen pelaksanaan, kesiapan masyarakatnya dan lebih-lebih proses
sosialisasinya. Demikian juga penelitian yang pernah dilakukan Widodo dkk(2003)
di empat propinsi, juga membuktikan bahwa masyarakat tidak memiliki
kecukupan informasi tentang PPK dan masih memahami program ini sebagai
program bantuan murni. Padahal program tersebut adalah program bantuan yang
bersifat pinjaman yang mementingkan aspek pemberdayaan.
Halaman | 20

Dari sejumlah permasalahan yang menghambat kelancaran pelaksanaan

program tersebut, kiranya proses sosialisasi adalah yang perlu mendapatkan
perhatian utama diawal-awal program sebelum dijalankan. Hal ini menjadi penting
karena ketidak lancaran pelaksanaan program tersebut sementara ini banyak
diakibatkan oleh proses sosialisasi yang seringkali dijalankan secara sepihak
olehpara perencana program pemberdayaan masyarakat. Model dilakukan
bersifat searah (one way communication) dan instruktif.
Selain itu dimungkinkan juga karena kurang memperhatikan kondisi
masyarakat seperti halnya pada; konteks sistem komunikasinya, struktur
masyarakatnya dan fungsi institusi/lembaga lokal masyarakat setempat.
Sekalipun para petugas lapangan (pendampingan) telah dilatih keterampilan
berkomunikasi dan atau kemampuan bersosialisasi, tetapi tanpa mengenal,
memahami dan menggunakan peta komunikasi sosial, serta pengetahuan tentang
struktur masyarakat dan kebiasaan-kebiasaan masyarakat setempat, maka
kemungkinan besar mereka akan menuai kegagalan (Gunawan, 2008).
Kelemahan PPK lainnya di awal-awal program adalah pada perekrutan dan
lemahnya pembekalan fasilitator. Tugas dan peran fasilitator dalam
pendampingan masyarakat membutuhkan lebih dari sekedar kecakapan teknik
dan penguasaan metodologi, namun juga empati dan keberpihakan dari para
fasilitator. Empati semacam itu tidak bisa ditumbuhkan hanya dengan seminggu
pelatihan fasilitator.

PROGRAM PENANGGULANGAN KEMISKINAN DIPERKOTAAN (P2KP)

Program Penanggulangan Kemiskinan di Perkotaan (P2KP) merupakan
program pemerintah yang secara substansi berupaya dalam penanggulangan
kemiskinan melalui konsep memberdayakan masyarakat dan pelaku
pembangunan lokal lainnya, termasuk Pemerintah Daerah dan kelompok peduli
setempat, sehingga dapat terbangun "gerakan kemandirian penanggulangan
kemiskinan dan pembangunan berkelanjutan", yang bertumpu pada nilai-nilai
luhur dan prinsip-prinsip universal.
Permasalahan kemiskinan di Indonesia sudah sangat mendesak untuk
ditangani. Khususnya di wilayah perkotaan, salah satu ciri umum dari kondisi fisik
masyarakat miskin adalah tidak memiliki akses ke prasarana dan sarana dasar
lingkungan yang memadai, dengan kualitas perumahan dan permukiman yang
jauh di bawah standar kelayakan, serta mata pencaharian yang tidak menentu.
Disadari bahwa selama ini banyak pihak lebih melihat persoalan
kemiskinan hanya pada tataran gejala-gejala yang tampak terlihat dari luar atau di
Halaman | 21

tataran permukaan saja, yang mencakup multidimensi, baik dimensi politik, sosial,
ekonomi, aset dan lain-lain. Dalam kehidupan sehari-hari dimensi-dimensi dari
gejala-gejala kemiskinan tersebut muncul dalam berbagai sisi kehidupan mereka.
Dimensi Politik, sering muncul dalam bentuk tidak dimilikinya wadah
organisasi yang mampu memperjuangkan aspirasi dan kebutuhan masyarakat
miskin, sehingga mereka benar-benar tersingkir dari proses pengambilan
keputusan penting yang menyangkut diri mereka. Akibatnya, mereka juga tidak
memiliki akses yang memadai ke berbagai sumber daya kunci yang dibutuhkan
untuk penyelenggarakan hidup mereka secara layak, termasuk akses informasi.
Dimensi sosial sering muncul dalam bentuk tidak terintegrasikannya
warga miskin ke dalam institusi sosial yang ada, terinternalisasikannya budaya
kemiskinan yang merusak kualitas manusia dan etos kerja mereka, serta pudarnya
nilai-nilai kapital social.
Dimensi lingkungan sering muncul dalam bentuk sikap, perilaku, dan
carapandang yang tidak berorientasi pada pembangunan berkelanjutan sehingga
cenderung memutuskan dan melaksanakan kegiatan-kegiatan yang kurang
menjaga kelestarian dan perlindungan lingkungan serta permukiman.
Dimensi ekonomi muncul dalam bentuk rendahnya penghasilan sehingga
tidakmampu untuk memenuhi kebutuhan hidup mereka sampai batas yang layak.
Dimensi aset, ditandai dengan rendahnya kepemilikan masyarakat miskin
keberbagai hal yang mampu menjadi modal hidup mereka, termasuk aset kualitas
sumberdaya manusia (human capital), peralatan kerja, modal dana, hunian atau
perumahan, dan lain sebagainya.
Karakteristik kemiskinan seperti tersebut di atas dan krisis ekonomi yang
terjadi telah menyadarkan semua pihak bahwa pendekatan dan cara yang dipilih
dalam penanggulangan kemiskinan selama ini perlu diperbaiki, yaitu ke arah
pengokohan kelembagaan masyarakat. Keberdayaan kelembagaan masyarakat
ini dibutuhkan dalam rangka membangun organisasi masyarakat warga yang
benar-benar mampu menjadi wadah perjuangan kaum miskin, yang mandiri dan
berkelanjutan dalam menyuarakan aspirasi serta kebutuhan mereka dan mampu
mempengaruhi proses pengambilan keputusan yang berkaitan dengan kebijakan
publik di tingkat lokal, baik aspek sosial, ekonomi maupun lingkungan, termasuk
perumahan dan permukiman.
Penguatan kelembagaan masyarakat yang dimaksud terutama juga
dititikberatkan pada upaya penguatan perannya sebagai motor penggerak dalam
melembagakan' dan membudayakan' kembali nilai-nilai kemanusiaan serta
Halaman | 22

kemasyarakatan (nilai-nilai dan prinsip-prinsip di P2KP), sebagai nilai-nilai utama

yang melandasi aktivitas penanggulangan kemiskinan oleh masyarakat setempat.
Melalui kelembagaan masyarakat tersebut diharapkan tidak ada lagi
kelompok masyarakat yang masih terjebak pada lingkaran kemiskinan, yang pada
gilirannya antara lain diharapkan juga dapat tercipta lingkungan kota dengan
perumahan yang lebih layak huni di dalam permukiman yang lebih responsif, dan
dengan sistem sosial masyarakat yang lebih mandiri melaksanakan prinsip-prinsip
pembangunan berkelanjutan.
Kepada kelembagaan masyarakat tersebut yang dibangun oleh dan untuk
masyarakat, selanjutnya dipercaya mengelola dana abadi P2KP secara partisipatif,
transparan, dan akuntabel. Dana tersebut dimanfaatkan oleh masyarakat untuk
membiayai kegiatan-kegiatan penanggulangan kemiskinan, yang diputuskan oleh
masyarakat sendiri melalui rembug warga, baik dalam bentuk pinjaman bergulir
maupun dana waqaf bagi stimulan atas keswadayaan masyarakat untuk kegiatan
yang bermanfaat langsung bagi masyarakat, misalnya perbaikan prasarana serta
sarana dasar perumahan dan permukiman.
Model tersebut diharapkan mampu memberikan kontribusi untuk
penyelesaian persoalan kemiskinan yang bersifat multi dimensional dan struktural,
khususnya yang terkait dengan dimensi-dimensi politik, sosial, dan ekonomi, serta
dalam jangka panjang mampu menyediakan aset yang lebih baik bagi masyarakat
miskin dalam meningkatkan pendapatannya, meningkatkan kualitas perumahan
dan permukiman meraka maupun menyuarakan aspirasinya dalam proses
pengambilan keputusan. Untuk mewujudkan hal-hal tersebut, maka dilakukan
proses pemberdayaan masyarakat, yakni dengan kegiatan pendampingan intensif
di tiap kelurahan sasaran.
Melalui pendekatan kelembagaan masyarakat dan penyediaan dana
bantuan langsung ke masyarakat kelurahan sasaran, P2KP cukup mampu
mendorong dan memperkuat partisipasi serta kepedulian masyarakat setempat
secara terorganisasi dalam penanggulangan kemiskinan. Artinya, Program
penanggulangan kemiskinan berpotensial sebagai gerakan masyarakat, yakni;
dari, oleh dan untuk masyarakat
Disadari bahwa selama ini banyak pihak lebih melihat persoalan
kemiskinan hanya pada tataran gejala-gejala yang tampak terlihat dari luar atau di
tataran permukaan saja, yang mencakup multidimensi, baik dimensi politik, sosial,
ekonomi, aset dan lain-lain. Orientasi berbagai program penanggulangan
kemiskinan yanghanya menitikberatkan pada salah satu dimensi dari gejala-gejala
kemiskinan ini, pada dasarnya mencerminkan pendekatan program yang bersifat
parsial, sektoral, charity dan tidak menyentuh akar penyebab kemiskinan itu
Halaman | 23

sendiri. Akibatnya program-program dimaksud tidak mampu menumbuhkan

kemandirian masyarakatyang pada akhirnya tidak akan mampu mewujudkan
aspek keberlanjutan (sustainability) dari program-program penanggulangan
kemiskinan tersebut.
Mulai tahun 2006, Pemerintah telah memiliki konsep penanggulangan
kemiskinan secara terpadu dengan basis pemberdayaan masyarakat. Program
yang diresmikan oleh Presiden Susilo Bambang Yudhoyono di Palu pada tanggal 1
Mei 2007 ini, bernama Program Nasional Pemberdayaan Masyarakat (PNPM)
Mandiri dengan tujuan meningkatkan keberdayaan dan kemandirian masyarakat.
Program ini merupakan salah satu program utama pemerintah dalam
menanggulangi kemiskinan dan perluasan kesempatan kerja, selain programprogram lain yang telah ada, seperti Raskin, Askeskin, pengembangan usaha
mikro, kecil dan menengah, pengembangan bahan bakar nabati dan energi
alternatif, peningkatan ketahanan pangan, sertifikasi tanah bagi masyarakat
miskin (Sinar Harapan, 26 April 2007).
PNPM bukan program yang sama sekali baru, namun merupakan wadah
bagi terintegrasinya program-program penanggulangan kemiskinan yang berbasis
pemberdayaan masyarakat dan diperluas secara nasional. Untuk tahun 2007, dua
program diintegrasikan, yaitu Program Pengembangan Kecamatan(PPK) dan
Program Penanggulangan Kemiskinan di Perkotaan (P2KP). PNPM 2007
mencakup 1.993 kecamatan di perdesaan dan 834 kecamatan di perkotaan
atausekitar 50.000 desa. Tahun 2008, PNPM akan mengintegrasikan seluruh
program penanggulangan kemiskinan di berbagai kementerian dan lembaga dan
mencakup 3.800 kecamatan, dan selanjutnya pada tahun 2009 secara kumulatif
seluruh kecamatan di Indonesia (5.263 kecamatan) akan mendapat PNPM (Sinar
Harapan, 26 April 2007).
PNPM Mandiri merupakan instrumen program untuk pencapaian
Millenium Developmen Goals atau MDGs. Oleh karena itu, kurun waktu PNPM
Mandiri akan dilaksanakan setidaknya hingga tahun 2015 sesuai target pencapaian
MDGs. Anggaran yang diperlukan hingga tahun 2009 sebesar Rp20,1 triliun
dimana pada tahun 2007 besarnya Bantuan Langsung Masyarakat (BLM) setiap
kecamatan antara milyar/kecamatan/tahun. Pembiayaan program berasal dari
Pemerintah Pusat(APBN), Pemerintah Daerah (APBD), dan swadaya masyarakat.
P2KP memfasilitasi masyarakat serta Pemerintah Daerah Untuk Mampu
Menangani Akar Penyebab Kemiskinan Secara Mandiri dan Berkelanjutan P2KP
meyakini bahwa pendekatan yang lebih efektif untuk mewujudkan proses
perubahan perilaku masyarakat adalah melalui pendekatan pemberdayaan atau
proses pembelajaran (edukasi) masyarakat dan penguatan kapasitas untuk
Halaman | 24

mengedepankan peran pemerintah daerah dalam mengapresiasi dan mendukung

kemandirian masyarakatnya.
Kedua substansi P2KP tersebut sangat penting sebagai upaya proses
transformasi P2KP dari 'tataran Proyek' menjadi 'tataran program' oleh
masyarakat bersama pemerintah daerah setempat. Bagaimanapun harus disadari
bahwa upaya dan pendekatan penanggulangan kemiskinan tidak hanya menjadi
perhatian pemerintah pusat, melainkan justru yang terpenting harus menjadi
prioritas perhatian dan kebutuhan masyarakat bersama pemerintah daerah itu
sendiri.
Substansi P2KP sebagai proses pemberdayaan dan pembelajaran
masyarakat dilakukan dengan terus menerus untuk menumbuh kembangkan
kesadaran kritis masyarakat terhadap nilai-nilai universal kemanusiaan, prinsipprinsip kemasyarakatan dan prinsip-prinsip pembangunan berkelanjutan sebagai
landasan yang kokoh untuk membangun masyarakat yang mandiri dan sejahtera.
Proses pembelajaran di tingkat masyarakat ini berlangsung selama masa Program
P2KPmaupun paska Program P2KP oleh masyarakat sendiri dengan membangun
dan melembagakan Komunitas Belajar Kelurahan (KBK).
Sedangkan substansi P2KP sebagai penguatan kapasitas pemerintah
daerah dalam rangka mengedepankan peran dan tanggungjawab pemerintah
daerah, dilakukan melalui; pelibatan intensif Pemda pada pelaksanaan siklus
kegiatan P2KP, penguatan peran dan fungsi Komite Penanggulangan Kemiskinan
Daerah (KPK-D) agar mampu menyusun Dokumen Strategi Penanggulangan
Kemiskinan Daerah(SPK-D) dan PJM Pronangkis Kota/Kab berbasis program
masyarakat (t (PronangkisKelurahan), serta melembagakan Komunitas Belajar
Perkotaan (KBP).Semua pendekatan yang dilakukan P2KP di atas, ditujukan untuk
mendorongproses percepatan terbangunnya landasan yang kokoh bagi
terwujudnya kemandirianpenanggulangan kemiskinan dan juga melembaganya
pembangunan berkelanjutan (sustainable development). Dengan demikian,
pelaksanaan P2KP sebagai gerakan bersama membangun kemandirian dan
pembangunan berkelanjutan yang berbasis nilai-nilai universal diyakini akan
mampu membangun kesadaran kritis dan perubahan perilaku individu ke arah
yang lebih baik. Perubahan perilaku individu yang secara kumulatif menimbulkan
perubahan kolektif masyarakat inilah yang menjadi inti pendekatan TRIDAYA,
yakni proses pemberdayaan masyarakat agar terbangun: daya sosial sehingga
tercipta masyarakat efektif, daya ekonomi sehingga tercipta masyarakat produktif
dan daya pembangunan sehingga tercipta masyarakat pembangunan yang peduli
lingkungan dan prinsip-prinsip pembangunan berkelanjutan.

Halaman | 25

Visi P2KP adalah terwujudnya masyarakat madani, yang maju, mandiri,

dansejahtera dalam lingkungan permukiman sehat, produktif dan lestari.
Sedangkan misi P2KP adalah membangun masyarakat mandiri yang mampu
menjalin kebersamaan dan sinergi dengan pemerintah maupun kelompok peduli
setempat dalam menanggulangi kemiskinan secara efektif dan mampu
mewujudkan terciptanya lingkungan permukiman yang tertata, sehat, produktif
dan berkelanjutan.

PROGRAM NASIONAL PEMBERDAYAAN MASYARAKAT (PNPM) MANDIRI

Penanggulangan kemiskinan masih tetap menjadi prioritas nasional
Kabinet Pemerintahan Susilo Bambang Yudhoyono periode 20092014. Dalam
dokumen Rencana Pembangunan Jangka Menengah Nasional (RPJMN) yang
ditetapkan melalui Perpres Nomor 5 Tahun 2010 tertulis, kebijakan
penanggulangan kemiskinan berada di urutan ke-4 dari 11 daftar prioritas
nasional. Dokumen ini pun menetapkan target untuk menurunkan tingkat
kemiskinan ke angka 810 persen di akhir 2014. Target lainnya adalah memastikan
kembali target pencapaian Sasaran Pembangunan Milenium atau Millennium
Development Goals (MDGs) untuk Indonesia pada tahun 2015, yakni penurunan
tingkat kemiskinan 7,55 12,1 persen.
Selama ini berbagai upaya telah dilakukan untuk mengurangi kemiskinan
baik melalui penyediaan kebutuhan pangan, layanan kesehatan dan pendidikan,
perluasan kesempatan kerja dan sebagainya. Upaya-upaya tersebut pada
dasarnya telah dijabarkan dan tertuang dalam berbagai program penanggulangan
kemiskinan yang telah dilakukan oleh pemerintah. Salah satu diantaranya adalah
Program Nasional Pemberdayaan Masyarakat Mandiri atau yang lebih dikenal
dengan istilah PNPM Mandiri. PNPM Madiri adalah program nasional dalam wujud
kerangka kebijakan sebagai dasar dan acuan pelaksanaan program-program
penanggulangan kemiskinan berbasis pemberdayaan masyarakat.
Pelaksanaan PNPM Mandiri tahun 2007 dimulai dengan Program
Pengembangan Kecamatan (PPK) sebagai dasar pengembangan pemberdayaan
masyarakat di perdesaan beserta program pendukungnya seperti PNPM Generasi;
Program Penanggulangan Kemiskinan di Perkotaan (P2KP) sebagai dasar bagi
pengembangan pemberdayaan masyarakat di perkotaan; dan Percepatan
Pembangunan Daerah Tertinggal dan Khusus (P2DTK) untuk pengembangan
daerah tertinggal, pasca bencana, dan konflik. Tahun 2008 PNPM Mandiri
diperluas dengan melibatkan Program Pengembangan Infrastruktur Sosial
Ekonomi Wilayah (PISEW) untuk mengintegrasikan pusat-pusat pertumbuhan
Halaman | 26

ekonomi dengan daerah sekitarnya. PNPM Mandiri diperkuat dengan berbagai

program pemberdayaan.
Tujuan PNMN Mandiri adalah untuk meningkatkan kesejahteraan dan
penyediaan kesempatan kerja bagi masyarakat miskin, sementara tujuan
khususnya adalah untuk :
Peningkatan partisipasi masyarakat dalam pembangunan termasuk kelompok
miskin.
Pengembangan kapasitas masyarakat dan Pemda dalam pengentasan
kemiskinan.
Membangun sinergi antara berbagai stakeholder dalam pengentasan
kemiskinan.
Memperkuat sosial kapital, inovasi dalam pemberdayaan masyarakat untuk
pengentasan kemiskinan.
Melihat perkembangan kebijakan pengentasan kemiskinan di Indonesia,
pemerintah menetapkan Peraturan Presiden No. 15 tahun 2010 tentang
Percepatan Penanggulangan Kemiskinan. Dalam pasal 3 disebutkan bahwa
strategi percepatan penanggulangan kemiskinan dilakukan dengan:
a. Mengurangi beban pengeluaran masyarakat miskin
b. Meningkatkan kemampuan dan pendapatan masyarakat miskin
c. Mengembangkan dan menjamin keberlanjutan usaha mikro dan kecil
d. Mensinergikan kebijakan dan programpenanggulangan kemiskinan
Terkait dengan strategi tersebut, dalam pasal 5 ditetapkan bahwa
percepatan penanggulangan kemiskinan dilakukan dalam 4 klaster yaitu:
Klaster 1 yang merupakan kelompok program bantuan sosial terpadu
berbasis keluarga, bertujuan untuk melakukan pemenuhan hak dasar,
pengurangan beban hidup, dan perbaikan kualitas hidup masyarakat miskin.
Klaster 2 yang merupakan kelompok program penanggulangan
kemiskinan
berbasis
pemberdayaan
masyarakat,
bertujuan
untuk
mengembangkan potensi dan memperkuat kapasitas kelompok masyarakat
miskin untuk terlibat dalam pembangunan yang didasarkan pada prinsip-prinsip
pemberdayaan masyarakat.
Klaster 3 yang merupakan kelompok program penanggulangan
kemiskinan berbasis pemberdayaan usaha ekonomi mikro dan kecil, bertujuan
untuk memberikan akses dan penguatan ekonomi bagi pelaku usaha berskala
mikro dan kecil.

Halaman | 27

Klaster 4 yang merupakan kelompok program-program lainnya yang baik

secara langsung ataupun tidak langsung dapat meningkatkan kegiatan ekonomi
dan kesejahteraan masyarakat miskin.
Klaster 3 telah dilaksanakan dan untuk menjaga keberlanjutannya
dilaksanakan klaster 4 yang merupakan upaya berbasis pendekatan sustainable
livelihood.
Gambar 2.4 Pentahapan Strategi Penanggulangan Kemiskinan Nasional

Sumber: Agus Eko Nugroho, PhD

Adapun peta jalan PNPM Mandiri meliputi 5 tahapan2 yaitu:

Pilar 1 merupakan Pilar integrasi Pemberdayaan Masyarakat.
PNPM mandiri memperkuat partisipasi, transparansi dan akuntabilitas
dalam proses perencanaan pembangunan, keberlanjutan dari penguatan tersebut
akhirnya ditentukan oleh terintegrasinya prinsip, mekanisme dan tata kelola yang
dipromosikan PNPM Mandiri kedalam prinsip, mekanisme dan tata kelola
perencanaan pembangunan di daerah. Rencana pembangunan masyarakat yang
difasilitasi PNPM Mandiri diintegrasikan dengan perencanaan reuler (satu
desa/kelurahan satu rencana) agar diakomodasi oleh kabupaten/kota.
Pilar 2 Keberlanjutan Pendampingan (Fasliitator)
Salah satu unsur keberhasilan PNPM Mandiri terait erat dengan fasilitasi
dan pendampingan masyarakat yang efektif.Dalam temu nasional PNPM Mandiri
2

Paket Informasi 2012-2013,PNPM Mandiri

Halaman | 28

dideklarasikan upaya memperkuat kapasitas dan kompetensi pendamping

masyarakat sebagai ujung tombak pemberdayaan masyarakat, serta pengakuan
profesi dan kinerja mewujudkan kewirausahaan sosial.Pengakuan profesi
fasilitator pemberdayaan masyarakat melalui sertifikasi, uji kompetensi, perbaikan
standar imbalan kerja/renumerasi, merupakan upaya untuk memelihara investasi
dan mengembangkan aset sumberdaya manusia.
Pilar 3 adalah Penguatan Kelembagaan Masyarakat
Lembaga Masyarakat yang dibentuk oleh program-program
pemberdayaan masyarakat yang telah menyerap banyak sumberdaya dan
sumberdana memerlukan penguatan dalam kapasitas dan status hukumnya.tanpa
kebijakan tersebut, capaian yang telah diperoleh selama bertahun-tahun lambat
laun dapat saja berkurang atau bahkan hilang sama sekali. Penguatan diperlukan
guna menghindari risiko gagalnya investasi modal sosial yang telah dicurahkan
oleh Pemerintah selama ini.
Pilar 4 merupakan Peran Pemerintah Daerah yang meliputi peningkatan integrasi
dan koordinasi Pusat & kemitraan Pusatdaerah
Mendorong peningkatan peran Pemerintah daerah tidak saja akan
mengurangi beban Pemerintah Pusat, melainkan sekaligus memperkuat kapasitas
dan kualitas Pemerintah daerah. dalam penyelenggaraan pembangunan
umumnya dan program pemberdayaan masyarakat khususnya, Pemerintah Pusat
perlu secara bertahap mengalihkan berbagai dukungan serta pengelolaan kepada
Pemerintah daerah. sebaliknya, Pemerintah daerah diharapkan mampu untuk
mengembangkan
inisiatif
dalam
mengembangkan
program-program
pemberdayaan masyarakat di wilayahnya.
Pilar 5 adalah Peningkatan Tata Kelola, Transparansi dan Akuntabilitas
Tata kelola yang baik (good governance) telah ditetapkan sebagai salah
satu penanda (legasi) yang penting dari penyelenggaraan program pemberdayaan
masyarakat di indonesia. dengan demikian, diperlukan kebijakan percepatan
dalam menginternalisasi prinsip dan mekanisme tata kelola, transparansi dan
akuntabilitas, sehingga menjadi komponen yang secara inheren melekat dalam
setiap tahap dan model penyelenggaraan pembangunan.

Halaman | 29

2.3 Kebijakan Penanggulangan Kemiskinan di negara Lain

Tidak hanya Indonesia yang melaksanakan program pengentasan
kemiskinan, hamper semua negara berkembang dan negara miskin sedang
mengupayakan berbagai program untuk mengurangi jumlah penduduk miskin di
negaranya. Beberapa pengalaman beberapa negara lain yang melakukan upaya
penanggulangan kemiskinan seperti misalnya India dan Bangladesh.
Pengentasan Kemiskinan di India.
India melakukan program pengentasan kemiskinan yang disebut The
Marginalised Community Empowerment (MCE) Program, yang difokuskan untuk
penduduk migran miskin di wilayah pedesaan yaitu Himachal Pradesh dan Punjab.
Kaum migran ini tidak mempunyai akses pada pendidikan, kesehatan dan
pelayanan sosial lainnya termasuk kekurangan pangan dan perumahan. Mereka
sangat rentan terhadap penyakit, bencana alam dan lain sebagainya. Tujuan dari
pengentasan kemiskinan ini adalah untuk meningkatkan pemberdayaan
masyarakat melalui program-program:
a. Pendidikan kesehatan termasuk informasi dan pendampingan untuk
mengakses fasilitas kesehatan.
b. Usaha mikro dalam format kelompok, pemahaman tentang permodalan dan
proyek usaha mikro.
c. Kesenian termasuk pengembangan kerajinan dan teater.
d. Kegiatan untuk anak-anak untuk menumbuhkan kreatifitas dan kebersamaan.
e. Pendidikan seperti pengajaran baca dan tulis, matematika, bahasa Inggris dan
bahasa Hindi.
Pendekatan yang dilakukan adalah memberdayakan masyarakat dengan
membangun jejaring yang kuat untuk membantu masyarakat tersebut, bukan
untuk memutuskan apa yang terbaik atau apa yang dibutuhkan mereka tetapi
untuk memperoleh saling pengertian dan mendengarkan apa aspirasi dan
keinginan serta kebutuhan masyarakat.
Pengentasan Kemiskinan di Bangladesh
Bangladesh merupakan Negara miskin yang sedang melakukan
perubahan. Negara dengan 89 persen enduduk beragama Islam ini mempunyai
persoalan yang mirip dengan Indonesia, ketidakstabilan politik, negera yang
buruk, korupsi, dan reformasi ekonomi yang diwujudkan sangat lambat, urbanisasi
ke perkotaan sangat tinggi. Akhirnya Bangladesh tetap menjadi miskin, kelebihan
penduduk, dan tidak efisien-sistem pemerintahannya. Meskipun lebih dari PDB
dihasilkan melalui sektor jasa, sekitar 45 persen dari penduduk Bangladesh bekerja
Halaman | 30

di sektor pertanian, dengan beras sebagai produk tunggal paling penting. Meski
demikian Bangladesh saat ini sedang bergerak dan menjadi negara produsen
garmen terbesar di dunia.
Dalam mengatasi kemiskinan, negara ini mempunyai kebijakan untuk
memberikan modal kecil bagi penduduk miskin melalui gramin bank yang digagas
oleh Muhammad Yunus. Gramin bank memudahkan penduduk memperoleh
pinjaman modal dibandingkan dengan bank-bank konvensional yang memerlukan
banyak persyaratan. Keberhasilan dari sistem ini terletak pada pemberdayaan
perempuan dan sistem open source. Dalam Gramin bank 97 persen dari 25 juta
nasabahnya adalah perempuan. Pemberdayaan terhadap perempuan lebih
ditekankan karena perempuan lebih berorientasi pada keluarga dan pada nilai-nilai
kebaikan. Dalam bertindak nilai-nilai keluarga ini menjadi pertimbangan utama,
sehingga mereka lebih patuh untuk membayar cicilan kredit pinjaman mereka. Ini
merupakan salah satu faktor yang menjadikan Gramin bank cukup berhasil, karena
tingkat pengembalian kredit mencapai 97,11 persen.
Faktor yang kedua adalah penerapan system teknologi informasi berbasis
open source untuk infrastruktur TI, kita pergunakan seadanya dan semurahmurahnya. Open source adalah pilihan terbaik kami aplikasi berbasis open source
yang menjadi andalan Grameen Bank adalah MIFOS (Microfinance Opensource).
Aplikasi tersebut menerapkan konsep web based management information
sistem.
Pengentasan Kemiskinan di Vietnam
Vietnam dalam masa sesudah kemerdekaan juga menghadapi masalah
kemiskinan yang cukup besar. Namun pemerintah Vietnam melakukan kebijakan
yang menekankan pada peran Pemerintah sebagai perencana untuk
pembangunan infrastruktur di daerah dengan penduduk miskin dan daerah
terpencil untuk meningkatkan akses pada pelayanan, pasar dan peluang usaha.
Pemerintah mendorong keterlibatan penduduk dengan melibatkan keluarga dan
komunitas loal dalam pengembangan manajemen perencanaan dan manajemen
investasi infrastruktur. Adapaun beberapa langkah yang dilakukan pemerintah
Vietnam adalah:
1. Melakukan investasi untuk membangun infrasruktur sosial terutama untuk
masyarakat pedesaan, daerah terpencil dan daerah tertinggal. Memberikan
penyadaran bagi masyarakat miskin akan pentingnya jalan bagi upaya
perekonomian mereka.

Halaman | 31

2. Mendorong penduduk miskin untuk berpartisipasi dalam proyek-proyek

pembangunan infrastruktur dasar dengan sistem padat karya yang
memberikan mereka pekerjaan dan pendapatan.
3. Meningkatkan penanggulangan banjir dan bencana alam lainnya dengan
melakukan pembangunan infrastruktur dan upaya preventif terhadap bencana
alam.
4. Menciptakan peluang lebih untuk tempat di mana komunitas dan daerah
miskin untuk mengambil prakarsa dalam manajemen pembangunan dan
pemeliharaan infrastruktur pengangkutan pedesaan mereka sendiri.
5. Mendorong masyarakat untuk ambil bagian dalam pembangunan infrastruktur
pedesaan mereka sendiri, terutama listrik pedesaan, penghematan air, sekolah
sekolah, pusat-pusat kesehatan, pusat aktivitas masyarakat, pasar dan lainnya.
Pada tahun 2011, karena instabilitas ekonomi, inflasi tinggi beserta akibat
besar yang ditimbulkan bencana alam, bencana banjir, maka kehidupan rakyat
pada umumnya dan terutama kaum miskin menjumpai banyak kesulitan.
Menghadapi situasi itu, Pemerintah Vietnam memberlakukan Resolusi No.11
tentang solusi-solusi tata laksana perkembangan sosial-ekonomi dalam situasi
baru, diantaranya melaksanakan kebijakan tahun fiskal yang ketat, memangkas
dan membenahi kembali investasi publik, tetapi, mengutamakan pengarahan
dalam menjamin jaring pengaman sosial dan kesejahteraan sosial, bersamaan itu
terus menggelarkan secara efektif kebijakan-kebijakan tentang pengurangan
yang sedang berlaku. Oleh karena itu, mengakhiri tahun 2011, prosentase kepala
keluarga di seluruh negeri menurun lebih dari 2 persen, sehingga menjadi hanya
tinggal 14 persen. Dengan hasil ini, pekerjaan mengurangi kemiskinan tahun 2011
menyelesaikan target yang ditetapkan oleh Majelis Nasional .

Halaman | 32

BAB 3
PERKEMBANGAN PELAKSANAAN PNPM MANDIRI

Pelaksanaan PNPM Mandiri diduga telah berhasil menurunkan angka

kemiskinan meskipun sangat kecil.Saiful Anwar (2013) dalam skripsinya menulis
bahwa jika dibandingkanantara pengalokasian anggaran untuk penanggulangan
kemiskinan dengan pencapaiannya memang kurang signifikan, hal ini dapat
terlihat dari lambatnya penurunan angka kemiskinan dan juga kecenderungan
Indeks Gini yang justru meningkat dari tahun ke tahun. Kresnayana Yahya (2012)
mengatakan bahwa meluasnya kemiskinan disebabkan program-program
pembangunan pemerintah terlalu focus pada sector industry dan perkotaan,
padahal mayoritas penduduk lebih banyak tersebar di pedesaan dan banyak yang
bekerja di sector informal.
Enny Sri Hartati (2013)3 salah satu peneliti INDEF menyoroti bahwa
pertumbuhan ekonomi Indonesia meningkat 6,3 persen sepanjang 2012-2013,
namun peningkatan tersebut tidak sebanding dengan anggaran untuk kemiskinan
setiap tahunnya meningkat tetapi angka kemiskinan tidak turun secara signifikan.
Anggaran kemiskinan padatahun 2011 sebesar Rp93,8 trilyun dengan jumlah
penduduk miskin 29,89 juta Dengan anggaran tersebut, angka kemiskinan hanya
turun 3,67 persen. Adapun di 2012, anggaran kemiskinan sebesar Rp99,2 triliun
dengan jumlah orang miskin 28,59 juta dan penurunan angka kemiskinan 4,35
persen. Sedangkan anggaran kemiskinan untuk 2013 sebesar Rp106,8 triliun.
"Walaupun anggaran kemiskinan setiap tahun naik, tapi efektifitas anggaran
program pengentasan kemiskinan turunnya tidak signifikan," ujar Enny, saat
diskusi Efektivitas APBN dan Kesenjangan Ekonomi, di Energy Tower, Jakarta,
Kamis (21/2/2013). Enny menambahkan, dari 2007-2012, pemerintah sudah
mengeluarkan anggaran sebesar Rp468,2 triliun dengan rata-rata penduduk
miskin sebesar 8,61 juta.
Meskipun data diatas menunjukkan penurunan kemiskinan yang kecil,
namun upaya pengentasan kemiskinan harus diapresiasi tidak hanya dampaknya
bagi jumlah penduduk miskin tetapi terlebih pada pembentukan modal social dan
pemberdayaan masyarakat.

sumber :http://economy.okezone.com/read/2013/02/21/20/765232/redirect.

Halaman | 33

3.1 Lokasi dan Alokasi

Lokus kegiatan PNPM Mandiri adalah pada tingkat kecamatan. Sebelum
PNPM Mandiri dapat dilaksanakan di seluruh kecamatan, pemilihan lokasi
diutamakan pada kecamatan dengan kriteria berikut: 1) Memiliki jumlah penduduk
miskin cukup besar, 2) Tingkat pelayanan dasar rendah, dan 3) Tingkat kapasitas
fiskal rendah. Untuk tahun 2007 dan 2008, penentuan lokasi ditetapkan oleh Tim
Pengendali PNPM dengan mempertimbangkan usulan sektor dan daerah.
Dalam rangka menghindari tumpang tindih proyek dalam satu kecamatan
dan kesenjangan antar kecamatan, lokasi programprogram PNPM -penguatan
diarahkan pada kecamatan yang ditetapkan sebagai lokasi program-program
PNPM-inti. Tumpang tindih antar program PNPM-inti dihindari mengingat
perbedaan pendekatan penanggulangan kemiskinan yang berdasar pada karakter
wilayah sebagai berikut:
a. Daerah perkotaan, ditandai antara lain oleh karakter masyarakat miskin
perkotaan, seperti banyaknya migran/pendatang, kepadatan tempat tinggal
yang tinggi, serta kualitas pelayanan dasar yang kurang memadai.
b. Daerah perdesaan, ditandai antara lain oleh aktivitas masyarakat yang berbasis
pertanian, serta fasilitas pelayanan dasar dan akses informasi yang tidak
memadai. Sebagian dari wilayah ini terdapat daerah-daerah cepat tumbuh
yang membutuhkan proses pemberdayaan masyarakat tersendiri.
c. Daerah tertinggal dan khusus, yang ditandai antara lain oleh keterisolasian
wilayah (daerah-daerah perbatasan, pulau-pulau terpencil dan pulau-pulau
terdepan) dan/atau permasalahan khusus (bencana dan paska konflik).
Berkenaan dengan dana BLM yang dialokasikan untuk PNPM Mandiri,
pada tahun 2012 anggaran dan sasaran yang menjadi target program PNPM
Mandiri Perdesaan dan Perkotaan menunjukkan peningkatan alokasi dana yang
lebih besar dibandingkan dengan tahun sebelumnya. Tetapi untuk tahun 2013
mengalami penurunan. Kemungkinan besar karena berkaitan dengan telah
berhasilnya program pemberdayaan PNPM selama kurun waktu 2007-2012.
Selanjutnya dari anggaran yang dialokasikan pada tahun 2012 dapat
dilihat jumlah kecamatan yang menjadi target sasaran dari setiap program PNPM.
Seperti terlihat dalam Tabel 3.2 bahwa Target sasaran untuk PNPM Perdesaan
pada tahun 2012 adalah 5.100 buah kecamatan, PNPM Perkotaan harus
mengalokasikan dananya bagi pemberdayaan di 1.153 kecamatan. Sedangkan
untuk PNPM Infrastruktur Perdesaan akan mengalokasikan dana Rp150 milyar
untuk 187 kecamatan, dan untuk PNPM PISEW harus membagikan dana sebesar
Rp536,5 milyar kepada 237 kecamatan di Indonesia.
Halaman | 34

Tabel 3.1 Dana BLM Yang Dialokasikan untuk PNPM Mandiri Pagu Indikatif
(dalam Rp. Milyar)
Tahun

PNPM
Perdesaan

PNPM
Perkotaan

2011
2012
2013

8.234,3
8.889,0
7.806,2

1.218,6
1.414,7
1.391,3

PNPM Infrastruktur
Perdesaan
(RIS-PNPM)
480,6
150,0
150,0

PNPM Infrastruktur
Sosial Ekonomi
Wilayah (PISEW
355,5
355,5
355,5

Sumber : Daftar Lokasi BLM PNPM Mandiri 2013 ditetapkan Pokja Pengendali tanggal 5 Oktober
2012

Tabel 3.2 Anggaran dan Sasaran PNPM 2012 dan 2013

2012

PNPM

2013

Anggaran

Sasaran

Anggaran

Sasaran

PNPM Perdesaan

Rp597,65 T

5.100 kec

Rp597,65 T

5.100 kec

PNPM Perkotaan

Rp 1,7 T

1.153 kec

Rp 1,7 T

1.153 kec

PNPM Infrastruktur Perdesaan

(RIS-PNPM)

Rp150 M

187 kec

Rp150 M

187 kec

PNPM Infrastruktur Sosial

Ekonomi Wilayah (PISEW)

Rp536,5 M

237 kec

Rp536,5 M

237 kec

Sumber : PNPM Mandiri Info Kit 2012

Tabel 3.3 Jumlah Lokasi PNPM Mandiri 2013

PNPM
Perdesaan

PNPM
Perkotaan

PNPM
Mandiri IP

Jumlah Provinsi

32

33

PNPM
Mandiri
PISEW
9

Jumlah Kabupaten /Kota

394

256

30

34

Jumlah Kecamatan

5.146

1.183

180

237

Sumber : Daftar Lokasi BLM PNPM Mandiri 2013 ditetapkan Pokja Pengendali tanggal 5 Oktober 2012

Selain menetapkan alokasi dana untuk program PNPM Mandiri pada tahun
2012 juga ditetapkan pula rencana jumlah sasaran program untuk tahun 2013.
Informasi tentang hal ini dapat dilihat pada Tabel 3.2.3 di bawah ini. Sebanyak 32
provinsi akan menerima program PNPM Perdesaan, 33 provinsi menerima
Program PNPM Perkotaan, dan hanya 4 serta 9 provinsi yang akan menerima
PNPM IP dan PNPM PISEW. PNPM Perdesaan akan memberdayakan 5.146
Halaman | 35

kecamatan di 394 Kabupaten, sedangkan PNPM Perkotaan di tahun 2013 akan

memberdayakan 1.183 kecamatan di 256 Kota.
Adapun perkembangan lokasi PNPM Mandiri sejak tahun 2007 sampai
dengan tahun 2014 dapat dilihat pada tabel berikut ini:
Tabel 3.4 Alokasi Jumlah Kecamatan PNPM Mandiri untuk PNPM Inti
2007-2014
Skema PNPM

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

PNPM Pedesaan

1994

2731

4371

4805

5020

5100

5146

5300

PNPM Perkotaan
PNPM daerah
Tertinggal dan
Khusus
PNPM
Infrastruktur
Pedesaan
PNPM
Infrastrutur Sosek
Wilayah

838

917

1145

885

1153

1151

1183

1189

186

156

186

186

457

479

215

215

187

186

188

109

237

237

237

237

237

6091

6625

6675

6752

6914

78.89

75.77

76.40

76.21

76.66

Total kecamatan
3018
4370
6418
% PNPM
Perdesaan
66.07
62.49
68.11
Sumber: Daftar alokasi dan lokasi PNPM Mandiri

Dari tabel di atas tampak bahwa cakupan wilayah PNPM Mandiri

Perdesaan dalam 5 tahun terakhir sedikit melebihi wilayah Indonesia. Di
samping scaling-up lokasi cakupan tersebut PNPM Mandiri Perdesaan sebagai
program regular pemerintah pada lokasinya juga melaksanakan beberapa Pilot
Project dan program khusus untuk memperkuat basis kegiatan pemberdayaan di
perdesaan. Diantara pilot project dan program khusus itu adalah: Pilot Program
SADI (Smallholder Agriculture Development Inisiative) yang bekerjasama dengan
IFC dan ACCIAR, PNPM Generasi Sehat dan Cerdas, PNPM Mandiri Perdesaan
Lingkungan, Mandiri Pertanian dengan pendanaan dari IFAD, Pilot PNPM Sistem
Pembangunan Partisipatif (SPP-SPPN), Program Khusus (Program Paska
Bencana, Perbatasan) dan Pendampingan Program Daerah (BKPG-Aceh,
Respek-Papua, dan Gerbang Ratu Banten).
Pada PNPM Mandiri Perkotaan dalam 5 tahun terakhir juga terdapat
peningkatan jumlah cakupan, namun tampaknya tidak begitu signifikan.PNPM
Mandiri Infrastruktur Perdesaan bahkan mengalami penurunan dalam 5 tahun
terakhir, meskipun 3 tahun terakhirnya hanya sedikit berfluktuasi
cakupannya.PNPM Daerah Tertinggal dan Khusus dalam 4 tahun terakhir bahkan
Halaman | 36

tidak di dalam PNPM Mandiri lagi. Sedangkan PNPM-PISEW dalam 4 tahun

terakhir cakupannya tetap stabil.
Gambar 3.1 Tahapan PNPM Mandiri Perdesaan

Sumber: Pelaksanaan PNPM Mandiri Perdesaan, 2013

PNPM Mandiri Perdesaan adalah PNPM yang memiliki cakupan paling luas
dan oleh sebab itu lebih banyak dijadikan sebagai acuan dalam membahas
program PNPM ini. Dengan mengacu pada pendekatan dalam PNPM Mandiri
Perdesaan yang berbentuk perencanaan partisipatif oleh masyarakat melalui
Siklus Tahapan PNPM Mandiri Perdesaan maka tampaknya juga telah
menyebabkan terjadinya perubahan sikap dan dinamika di tengah masyarakat.
Misalnya saja dampak kemajuan partisipasi telah menghadirkan tahapan sosial
yang tidak saja mampu merumuskan dan memutuskan usulan sesuai dengan
kebutuhan (bukan keinginan), yang juga didukung dengan ketersediaan dan untuk
memenuhinya.
Selain itu adalah adanya peningkatan kapasitas pelaku
masyarakat secara berkesinambungan yang merupakan akibat dari intervensi
program, yang tidak hanya dalam bentuk pelatihan, tetapi juga pembiasaan
kegiatan. Berdasarkan contoh ini pula berarti para pelaku (di Desa,
Kecamatan,dan Kabupaten) telah mengambil peran dalam keputusan penting
Halaman | 37

pembangunan perdesaan dan penyelesaian masalah baik litigasi maupun nonlitigasi, sehingga terjadi sinergi positif antar keputusan masyarakat secara
partisipatif dengan keputusan pembangunan di daerah.
Dalam PNPM Mandiri Perdesaan siklus tahapan yang dilakukan untuk
menetapkan jenis kegiatan sesuai dengan kebutuhan masyarakat pada setiap
Tahun Anggaran dikenal sebagai Strategi Normal. Kebijakan pendanaan PNPM
Mandiri Perdesaan yang diterapkan dalam program adalah dengan mengacu
kepada UU Keuangan Negara dan mensyaratkan terjadinya pencairan dana dalam
satu tahun anggaran. Sementara itu, di sisi lain program juga dihadapkan pada
kesiapan masyarakat yang sangat beragam terkait dengan lokasi dan cakupan
geografis untuk menyelesaikan siklus PNPM Mandiri Perdesaan. Sebagai
konsekuensinya dalam pemberlakuan pendanaan Bantuan Langsung Masyarakat
(BLM) yang bersumber dari APBN dan APBD yang harus mengikuti tahun
anggaran maka diperlukan strategi fasilitasi agar dapat memenuhi pendanaan.
Konsekuensi dari kondisi tersebut pula adalah diperlukannya rancangan proses
yang dapat mengimbangi kebutuhan batas waktu tahun anggaran. Pemerintah
Pusat melalui Kementerian Keuangan telah memberikan ketentuan khusus terkait
dengan jangka waktu pencairan, yakni berupa Peraturan Menteri Keuangan
Nomor: 168/PMK.07/2009 tentang Pedoman Pendanaan Urusan Bersama Pusat
dan Daerah untuk Penanggulangan Kemiskinan. Peraturan ini memberikan
kelonggaran batasan untuk pencairan PNPM Mandiri hingga April tahun
berikutnya. Dari kondisi kesiapan masyarakat dan tahun anggaran pendanaan
tersebut maka diperlukan strategi fasilitasi dan kebijakan perencanaan tanpa
melakukan pemotongan proses siklus tahapan tersebut, yang berarti seluruh
tahapan tetap dilakukan.
Sementara itu pada tahun 2006 Pilot Project Sistem Pembangunan
Partisipatif (P2SPP) mencoba untuk melakukan integrasi proses perencanaan PPK
kedalam proses perencanaan SPPN di Kabupaten. Latar belakang pilot ini adalah
bahwa program bersifat ad-hoc dan memerlukan pengakuan legitimasi hasil
perencanaan di dalam perencanaan SPPN. Berdasarkan hasil pilot tersebut
tampak bahwa kualitas perencanaan partisipatif oleh masyarakat yang difasilitasi
oleh PNPM Mandiri Perdesaan juga dapat digunakan sebagai usulan kegiatan.
Usulan kegiatan ini dikemas dalam RPJM-Desa dan diusulkan dalam RKP-Desa,
yang selanjutnya diajukan dan dibahas dalam Musrenbang Kecamatan untuk
diputuskan dalam Musrenbang Kabupaten. Keyakinan bahwa hasil perencanaan
PNPM Mandiri Perdesaan dapat berintegrasi dengan perencanaan reguler tidak
hanya pada lokasi Pilot Program, bahkan sebagian besar lokasi kecamatan juga
dinilai mampu melakukan integrasi jika difasilitasi dengan baik. Oleh sebab itu
Halaman | 38

maka pada tahun 2010 dan 2011 disediakan BLM untuk melakukan fasilitasi dalam
melakukan Review RPJM-Desa agar bersifat partisipatif dan dinyatakan sebagai
berhasil untuk menstimulasi proses penyusunan RPJM Desa secara partisipatif.
Dalam perkembangaannya proses fasilitasi ini dijadikaan pedoman untuk
melahirkan Strategi Integrasi.
Strategi Integrasi adalah strategi akses BLM dengan menggunakan
integrasi proses perencanaan PNPM Mandiri Perdesaan dengan perencanaan
daerah yang menggunakan Musrenbang. Strategi Integrasi bertujuan untuk
pembelajaran masyarakat terkait dengan perencanaan pembangunan daerah dan
pada sisi lain dengan melakukan integrasi proses perencanaan partisipatif di
PNPM Mandiri Perdesaan kedalam dokumen RPJMDes dan akan menambah
alternatif akses dana pembangunan daerah sesuai dengan kebutuhan masyarakat.
Dengan merujuk kondisi tersebut diatas maka mulai TA 2011 pelaksanaan
PNPM Mandiri Perdesaan mempunyai 3 strategi proses perencanaan dalam
mengakses dana BLM yaitu: perencanaan normal (mengikuti tahapan normal),
proses perencanaan optimalisasi dan proses perencanaan integrasi.
Dampak kebijakan Strategi Perencanaan dalam PNPM Mandiri Perdesaan
adalah meningkatnya tingkat pencairan nasional untuk BLM Dana Kegiatan yang
dalam tiga tahun terakhir mencapai kisaran 97 %, di mana sebelumnya mencapai
kisaran 90 %. Pada Tahun Anggaran 2013 kondisi kecamatan yang menerapkan
strategi perencanaan dapat dilihat pada tabel berikut ini:

Halaman | 39

Tabel 3.5 Kondisi Kecamatan yang Menerapkan Strategi Perencanaan

No.

Provinsi

Kec

Strategi
Perencanaan Kec
I
N
O

100%

0%

0%

65

64%

14%

22%

100%

0%

0%

100%

0%

0%

543

41

65

84%

6%

10%
0%

Aceh

255

255

Sumatera Utara

297

191

41

Riau

59

59

Kepulauan Riau

38

38

649

RMC 1
5

Sumatera Barat

Jambi

Sumatera Selatan

Bengkulu

82

Lampung

143

10

Bangka Belitung

11

Banten

141

% Kecamatan

141

0%

100%

78

77

99%

1%

0%

117

83

34

71%

0%

29%

82

100%

0%

0%

110

30

77%

21%

2%

10

0%

67%

33%
0%

15
107

107

100%

0%

RMC 2

683

459

182

42

67%

27%

6%

12

Jawa Barat

422

412

98%

1%

1%

13

Kalimantan Barat

140

137

98%

1%

1%

14

Kalimantan Tengah

124

35

10

79

28%

8%

64%

15

Kalimantan Selatan

104

86

12

83%

6%

12%

16

Kalimantan Timur

116

51

28

37

44%

24%

32%

906

721

50

135

80%

6%

15%

425

425

100%

0%

0%

36

36

100%

0%

0%

509

509

100%

0%

0%

46

46

100%

0%

0%

1016

100%

0%

0%

RMC 3
17
18

Jawa
Tengah
Daerah
Istimewa
Yogyakarta

19

Jawa Timur

20

Bali
RMC 4

1.016

21

Nusa Tenggara Barat

64

64

100%

0%

0%

22

Nusa Tenggara Timur

284

257

23

90%

1%

8%

23

Sulawesi Selatan

236

222

14

94%

0%

6%

24

Sulawesi Barat

48

48

100%

0%

0%

25

Maluku

76

38

36

3%

50%

47%

RMC 5

708

593

42

73

84%

6%

10%

26

Sulawesi Utara

127

74

36

18

58%

28%

14%

27

Sulawesi Tengah

150

115

28

77%

5%

19%

28

Sulawesi Tenggara

184

171

93%

2%

5%

29

Gorontalo

65

54

83%

8%

8%

30

Maluku Utara

79

10

65

13%

5%

82%

605

424

56

125

70%

9%

21%

31

Papua

434

434

0%

100%

0%

32

Papua Barat

145

145

0%

100%

0%

579

579

0%

100%

0%

440

73%

18%

9%

RMC 6

RMC 7
Total 32 Provinsi

5.146

3.756

950

Sumber: Agung Hamengku Budi, Seminar Pengayaan Evaluasi PNPM Mandiri

Keterangan : I = strategis Integrasi, N = Strategi Normal, O = Strategi Optimalisasi

Pendanaan PNPM Mandiri Perdesaan dilakukan melalui DIPA

Kemendagri, yang dibagi menjadi: (1) DIPA Pusat yang sebagian besar untuk
pendanaan T/A, (2) DIPA Dekonsentrasi di Provinsi dan sebagian besar untuk
pendanaan Fasilitator, dan (3) DIPA Urusan Bersama di Kabupaten yang
sebagian besar untuk mendanai Bantuan Langsung Masyarakat.
Halaman | 40

Berbagai jenis BLM menjadi komponen dalam PNPM Mandiri Perdesaan.

Berdasarkan Surat Penetapan Kemenkokesra maka merupakan penetapan BLM
untuk Dana kegiatan, dan di samping dana tersebut di PNPM Mandiri Perdesaan
terdapat berbagai jenis BLM lain, yaitu : Dana Operasional Kegiatan PNPM
Reguler, Pilot Program dan BLM Dana Kegiatan Pilot dan Program Khusus.
Berbagai jenis dana BLM telah dianggarkan dalam PNPM Mandiri Perdesaan yang
bertujuan untuk memperkuat proses pelaksanaan program. Perkembangan
pendanaan PNPM Mandiri sesuai dengan penetapan Kemenkokesra dalam lima
tahun terakhir dapat dilihat pada tabel berikut ini:
Tabel 3.6 Perkembangan Pendanaan PNPM Mandiri 2009-2013
(Juta rupiah)
Skema PNPM

2009

2010

2011

2012

2013

PNPM Pedesaan

7,885,900

9,685,750

8,234,300

8,020,100

7,806,250

41,632,300

PNPM Perkotaan
PNPM daerah
Tertinggal dan Khusus
PNPM Infrastruktur
Pedesaan
PNPMInfrastrutur
Sosek Wilayah

1,849,615

1,156,425

1,218,600

1,414,733

1,391,317

7,030,690

119,750

11,375

131,125

800,000

425,000

480,600

150,000

150,000

2,005,600

355,500

355,500

355,500

355,500

355,500

1,777,500

11,010,765

11,634,050

10,289,000

9,940,333

9,703,067

52,577,215

80.68

80.45

79.18

Total kecamatan

% PNPM Perdesaan
71.62
83.25
Sumber: Pelaksanaan PNPM Mandiri Perdesaan, 2013.

80.03

Jumlah

Penentuan Dana Urusan Bersama (DUB) dan Dana Daerah Urusan

Bersama (DDUB) PNPM Mandiri T.A 2013 mengacu pada Peraturan Menteri
Keuangan Nomor54/PMK.07/2012 tentang Indeks Fiskal Dan Kemiskinan Daerah
Dalam Rangka Perencanaan Pendanaan Urusan Bersama Pusat Dan Daerah
Untuk Penanggulangan Kemiskinan Tahun Anggaran 2013 komposisi BLM APBN
(DUB) dan BLM APBD (DDUB) untuk PNPM Mandiri T.A 2013 ditetapkan sebagai
berikut :
1. Kabupaten/kota dengan kategori IFKD rendah akan mendapat
BLM : 95% DUB dan 5% DDUB
2. Kabupaten/kota dengan kategori IFKD sedang akan mendapat
BLM : 90% DUB dan 10% DDUB
3. Kabupaten/kota dengan kategori IFKD tinggi akan mendapat
BLM : 85% DUB dan 15% DDUB
4. Kabupaten/kota dengan kategori IFKD sangat tinggi akan
komposisi BLM : 80% DUB dan 20% DDUB

komposisi
komposisi
komposisi
mendapat

Halaman | 41

Klasifikasi tingkat kemiskinan untuk lokasi sasaran PNPM Mandiri Perdesaan

ditentukanmelalui kriteria berikut ini:
Tabel 3.7 Klasifikasi Tingkat Kemiskinan Lokasi Sasaran PNPM Mandiri Perdesaan
Wilayah

JumlahPenduduk (Jiwa) TingkatKemiskinan

< 40.000

40.000 60.000
JAWA BALI

>60.000

<7.500

7.500 15.000
LUAR JAWA BALI
15.001 25.000

>25.000

<2.500

2.500 5000
PAPUA DAN PAPUA
BARAT
5000 7.500

>7.500

TidakMiskin

Alokasi BLM
(Rp)
700.000.000,-

Sedang

1.000.000.000,-

Miskin

3.000.000.000,-

TidakMiskin

800.000.000,-

Sedang

1.150.000.000,-

Miskin

3.000.000.000,-

Tidak Miskin

900.000.000,-

Sedang

1.350.000.000,-

Miskin

3.000.000.000,-

Tidak Miskin
Sedang
Miskin

600.000.000,750.000.000,1.750.000.000,-

Tidak Miskin
Sedang
Miskin
Tidak Miskin
Sedang
Miskin
Tidak Miskin
Sedang
Miskin
Tidak Miskin
Sedang
Miskin
Tidak Miskin
Sedang
Miskin
Tidak Miskin
Sedang
Miskin
Tidak Miskin
Sedang
Miskin

700.000.000,850.000.000,3.000.000.000,800.000.000,1.000.000.000,3.000.000.000,900.000.000,1.200.000.000,3.000.000.000,400.000.000,500.000.000,900.000.000,500.000.000,600.000.000,1.150.000.000,600.000.000,700.000.000,1.400.000.000,700.000.000,800.000.000,1.650.000.000,-

Sumber: Pelaksanaan PNPM Mandiri Perdesaan, 2013

Halaman | 42

Disamping alokasi BLM pada tabel tersebut di atas, untuk seluruh kecamatan
dengan kategori geografis Sangat Sulit dan Ekstrim, akan mendapatkan tambahan
BLM yang bersumber dari APBN sebesar :
Rp100 juta/kec untuk kecamatan dengan kategori geografis Sangat Sulit
Rp200 juta/kec untuk kecamatan dengan kategori geografis Ekstrim
Selain pendanaan BLM Dana Kegiatan yang sesuai dengan lokasi dan alokasi
PNPM Mandiri yang ditetapkan oleh Kemenkokesra, struktur pendanaan BLM di
dalam PNPM Mandiri Perdesaan juga mengikuti prioritas kegiatan dan jenis
program khusus, pilot program dan kegiatan pendukung yang dilakukan pada
tahun anggaran terkait. Dana BLM yang dikelola PNPM Mandiri Perdesaan di
tahun 2013 sebagai berikut :
Tabel 3.8 Dana BLM yang Dikelola PNPM Mandiri Perdesaan Tahun 2013

Sumber: Pelaksanaan PNPM Mandiri Perdesaan, 2013

Sedangkan penentuan alokasi anggaran BLM PNPM Mndiri perkotaan

ditentukan dengan kriteria sebagaimana terdapat pada tabel 3.9.Kriteria ini
berubah setiap tahun, tergntung dari laporan kemajuan masing-masing PNPM
tersebut.

Halaman | 43

Tabel 3.9 Kriteria penentuan Alokasi Anggaran Dana BLM yang Dikelola PNPM
Mandiri Perkotaan Tahun 2013
Kategori Lokasi
Jawa Bali
Lokasi kelurahan dg persentase
miskin > 10%
Lokasi kelurahan dg persentase
miskin < 10%
Luar Jawa Bali
Lokasi kelurahan dg persentase
miskin > 10%
Lokasi kelurahan dg persentase
miskin < 10%

Kategori Jumlah Penduduk Kelurahan (Jiwa)

<3.000

3000-10.000

>10.000

150 Juta
200 juta
350 juta
Jumlah Penduduk miskin <1.500, BLM 75 Juta, Jumlah
Penduduk Miskin >=1.500, BLM = 100 juta
< 1.500

1.500 - 7.500

> 7.500

150 Juta
200 juta
350 juta
Jumlah Penduduk miskin <1.500, BLM 75 Juta, Jumlah
Penduduk Miskin >=1.500, BLM = 100 juta

3.2 Kelembagaan
Kelembagaan PNPM Mandiri pada hakekatnya bertujuan untuk penguatan
terhadap hak kepemilikan dan memberi kesempatan yang sama bagi semua
individu untuk mengerjakan aktivitas, khususnya dalam meningkatkan kapasitas
dan berpartisipasi dalam kegiatan ekonomi produktif. Struktur kelembagaan
PNPM Mandiri terdiri dari pemerintah, masyarakat, dunia usaha, fasilitator,
konsultan pendamping dan pemangku kepentingan lainnya yang terlibat dalam
penanggulangan kemiskinan serta upaya pencapaian tujuan PNPM Mandiri.
Sesuai dengan Perpres 15/2010 mengenai percepatan penanggulangan
kemiskinan, pengendalian seluruh program kemiskinan, termasuk PNPM Mandiri
dilaksanakan oleh Tim Nasional Percepatan Penanggulangan kemiskinan (TNP2K)
yang diketuai oleh Wakil Presiden Republik Indonesia serta dibantu oleh Kelompok
Kerja Pengendali (Pokja Pengendali) yang terdiri dari para pejabat Menko kesra,
Bappenas, Kemendagri, Kementerian Pekerjaan Umum dan kementerian terkait
lainnya yang terlibat dalam PNPM Mandiri.
Pada tingkat Pusat ini koordinasi yang dilakukan di antara sesama
program yang ada dalam PNPM Mandiri belum banyak dilakukan karena baru
dilakukan pada penentuan lokasi dan alokasi anggaran masing-masing program
PNPM serta perumusan Road Map PNPM Mandiri.
Dalam upaya meningkatkan koordinasi penanggulangan kemiskinan di
tingkat Provinsi dan kabupaten/kota dibentuk Tim Koordinasi Penanggulangan
Kemiskinan (TKPK) Daerah. Pada tingkat provinsi, TKPK Provinsi berkedudukan di
bawah dan bertanggung jawab kepada gubernur. Di tingkat kabupaten/kota,
TKPK berkedudukan di bawah dan bertanggung jawab kepada Bupati/Walikota.
Halaman | 44

Struktur kelembagaan PNPM Mandiri mencakup seluruh pihak yang

bertanggung jawab dan terkait dalam pelaksanaan serta upaya pencapaian tujuan
PNPM Mandiri, meliputi unsur pemerintah, fasilitator dan konsultan pendamping,
serta masyarakat baik di Pusat maupun daerah. Secara umum, struktur organisasi
PNPM Mandiri terdiri dari :
1. Pusat
Dalam rangka pengendalian dan koordinasi pelaksanaan PNPM Mandiri,
dibentuk Tim Pengendali PNPM Mandiri.Tim Pengendali berikut keanggotaannya
ditetapkan oleh dan bertanggung jawab kepada Menteri Koordinator Bidang
Kesejahteraan Rakyat selaku Ketua Tim Koordinasi Penanggulangan Kemiskinan
(TKPK). Tim Pengendali PNPM Mandiri terdiri atas Tim Pengarah dan Tim
Pelaksana, dengan penjelasan sebagai berikut:
a. Tim Pengarah: terdiri atas Menteri-Menteri dan Kepala Lembaga terkait
pelaksanaan PNPM Mandiri.
b. Tim Pelaksana: terdiri atas pejabat eselon I ke bawah dari berbagai
kementerian/lembaga terkait pelaksanaan PNPM Mandiri.
Tim Pengarah terdiri atas pejabat eselon I dari berbagai
kementerian/lembaga terkait pelaksanaan PNPM. Tugas dan tanggung jawab Tim
Pengarah adalah sebagai berikut:
a. Menetapkan kebijakan operasional, koordinasi inter-departemen, perencanaan
dan pengendalian PNPM yang dituangkan dalam bentuk berbagai Pedoman
Umum dan atau surat edaran.
b. Menjaga arah pelaksanaan PNPM tetap sesuai kebijakan yang berlaku.
c. Menetapkan lokasi kegiatan PNPM dan keterpaduan dengan lokasi program
sektoral.
d. Menggalang berbagai sumber pendanaan PNPM, termasuk mensinergikan
berbagai sumber daya yang ada di tingkat nasional.
e. Mengkaji laporan perkembangan program, audit, dan evaluasi, serta
memberikan rekomendasi tindak lanjut minimal setiap 6 bulan;
f. Memecahkan berbagai masalah lintas sektor yang telah diidentifikasi oleh Tim
Teknis
Tim Teknis terdiri atas pejabat eselon II ke bawah dari berbagai
kementerian/lembaga terkait pelaksanaan PNPM. Tugas dan tanggung jawab Tim
Teknis meliputi:
a. Merumuskan konsep kebijakan operasional, perencanaan dan mekanisme
pengendalian PNPM yang dituangkan dalam bentuk berbgai pedoman dan
surat edaran.
Halaman | 45

b. Memantau perkembangan pelaksanaan PNPM dan melaporkannya kepada Tim

Pengarah minimal setiap 3 bulan.
c. Menilai hasil, manfaat, dan dampak dari pelaksanaan PNPM terhadap tujuan
PNPM berdasarkan hasil monitoring dan evaluasi.
d. Mengusulkan pilihan-pilihan peningkatan efektifitas pelaksanaan PNPM
kepada Tim Pengarah.
e. Merumuskan kriteria lokasi kegiatan PNPM dan keterpaduan dengan lokasi
program sektoral.
f. Memastikan bahwa proses kegiatan sesuai dengan pedo-man PNPM.
g. Memantau dan membantu penyelesaian berbagai permasa-lahan yang timbul
di dalam pelaksanaan kegiatan serta mengambil tindakan/sanksi yang
diperlukan.
h. Melaporkan perkembangan kegiatan, hasil audit, dan evaluasi kepada Tim
Pengarah minimal setiap bulan.
i. Menyusun rekomendasi kepada Tim Pengarah untuk penyempurnaan
pelaksanaan PNPM.
j. Melaksanakan hal-hal lain yang ditentukan kemudian oleh Tim Pengarah.
Untuk kelancaran koordinasi pelaksanaan PNPM, lingkup tanggung jawab
instansi pusat yang tergabung dalam Tim Teknis PNPM terbagi atas aspek sebagai
berikut:
a. Koordinasi pengendalian PNPM: Kantor Kementerian Koordinasi Kesra
b. Perencanaan dan pengembangan kebijakan, monitoring dan evaluasi:
Bappenas
c. Pembiayaan: Departemen Keuangan
d. Pelaksanaan dan pembinaan teknis: masing-masing Kementerian Teknis
terkait
e. Sosialisasi dan komunikasi: Kemnterian Komunikasi dan Informatika
Pelaksanaan masing-masing program dikelola oleh Satuan Kerja yang
dibentuk di masing-masing kementerian teknis terkait.
1. Daerah
Struktur organisasi PNPM Mandiri di daerah terdiri dari :
a.
b.
c.
d.
e.

Tim Koordinasi Provinsi.

Tim Koordinasi Kabupaten/Kota.
Satuan Kerja di masing-masing provinsi dan kabupaten/kota
Unit Pengelola Kegiatan (UPK) di Kecamatan
Lembaga di tingkat masyarakat/komunitas
Halaman | 46

a.Tim Koordinasi Provinsi

Penanggung jawab kelancaran pelaksanaan PNPM di provinsi adalah
Gubernur.Untuk menjamin kelancaran tersebut Gubernur membentuk Tim
Koordinasi Provinsi dengan keanggotaan terdiri dari pejabat instansi daerah
terkait. Untuk daerah-daerah yang sudah memiliki Tim Koordinasi
Penanggulangan Kemiskinan Daerah (TKPKD) yang berfungsi baik dapat
memanfaatkan tim tersebut sebagai Tim Koordinasi PNPM Mandiri. Susunan
keanggotaan Tim Koordinasi Provinsi dilaporkan kepada Tim Pengendali PNPM.
Tugas Tim Koordinasi PNPM Provinsi, adalah sebagai berikut:
a. Mengkoordinasikan substansi pedoman teknis dari berbagai sektor di tingkat
provinsi.
b. Mengkoordinasikan penyusunan anggaran dan bantuan teknis berbagai
kegiatan program sektoral di tingkat provinsi.
c. Mengkoordinasikan pelaksanaan kegiatan PNPM di tingkat provinsi.
d. Memantau dan mengevaluasi pelaksanaan PNPM di tingkat provinsi.
e. Mensinergikan kegiatan pusat dan daerah.
f. Memantau dan membantu penyelesaian berbagai permasalahan yang timbul di
dalam pelaksanaan kegiatan serta mengambil tindakan/sanksi yang diperlukan.
g. Melaporkan perkembangan kegiatan, hasil audit, dan evaluasi kepada
Gubernur.
h. Memastikan bahwa proses kegiatan sesuai dengan pedoman PNPM.
Untuk memperlancar pelaksanaan operasional Tim Koordinasi PNPM, di
provinsi dapat dibentuk Satuan Kerja (Satker) yang mendukung operasional di
ruang lingkup wilayah provinsi untuk pelaksanaan tugas-tugas tim yang
bersumber dari APBD Provinsi. Penunjukan satuan kerja tersebut ditentukan oleh
Gubernur.
b.Tim Koordinasi Kabupaten/Kota
Penanggung jawab kelancaran pelaksanaan PNPM di kabupaten/kota
adalah Bupati/Walikota.Untuk menjamin kelancaran pelaksanaan PNPM,
Bupati/Walikota membentuk Tim Koordinasi Kabupaten/Kota dengan
keanggotaan terdiri dari perwakilan instansi daerah terkait. Untuk kabupaten/kota
yang sudah memiliki Tim Koordinasi Penanggulangan Kemiskinan Daerah
(TKPKD) yang berfungsi baik dapat memanfaatkan tim tersebut sebagai Tim
Koordinasi PNPM Mandiri. Susunan keanggotaan Tim Koordinasi Provinsi
dilaporkan kepada Tim Pengendali PNPM. Susunan keanggotaan Tim Koordinasi
Kabupaten/Kota disampaikan ke Tim Pengendali PNPM.
Tugas Tim Koordinasi Kabupaten/Kota, adalah sebagai berikut:
Halaman | 47

a. Mengkoordinasikan substansi pedoman teknis dari berbagai sektor di tingkat

kabupaten/kota.
b. Mengkoordinasikan penyusunan anggaran dan bantuan teknis berbagai
kegiatan program sektor.
c. Mengkoordinasikan pelaksanaan kegiatan PNPM di tingkat kabupaten/kota.
d. Memantau dan mengevaluasi pelaksanaan PNPM kabupaten/kota.
e. Mensinergikan kegiatan pusat dan daerah.
f. Memantau dan membantu penyelesaian berbagai permasalahan yang timbul di
dalam pelaksanaan kegiatan serta mengambil tindakan/sanksi yang diperlukan.
g. Melaporkan perkembangan kegiatan, hasil audit, dan evaluasi kepada
bupati/walikota.
h. Memastikan bahwa proses kegiatan sesuai dengan pedoman PNPM.
c.Satuan Kerja PNPM Mandiri di Tingkat Kabupaten/Kota
Di tingkat kabupaten/Kota hanya ada satu Satker PNPM Mandiri yang
diketuai oleh Bupati/Walikota. Untuk itu, Bupati/Walikota menunjuk dan
menetapkan Satuan Kerja yang mengelola PNPM di tingkat kabupaten/kota.
Selanjutnya untuk wilayah perkotaan, bantuan teknis dikoordinasikan
melalui Ditjen Cipta Karya Departemen PU. Sedangkan untuk wilayah kabupaten,
bantuan teknis disediakan melalui Ditjen PMD, Kemneterian Dalam Negeri (untuk
wilayah perdesaan - PPK); Deputi Bidang Kawasan Khusus, Kantor Kementerian
Pembangunan Daerah Tertinggal (untuk wilayah tertinggal - P2DTK/SPADA); dan
Ditjen Cipta Karya, Kementerian PU (untuk wilayah Kabupaten - PISEW/RISE).
Mengingat program-program PNPM-Penguatan juga terkait dengan
pelaksanaan program untuk pencapaian target sektor, maka pelaksanaannya
tetap menginduk pada Satker dinas sektor terkait dan program masing-masing.
Namun koordinasi program-program penguatan tersebut dengan PNPM Mandiri
tetap diperlukan untuk menjamin tidak adanya tumpang tindih dan inefisiensi
dalam pelaksanaan kegiatan. Dalam hal ini TKPKD kabupaten/kota memiliki
peranan yang penting.
d. Masyarakat/Komunitas
Agar masyarakat mampu mengelola kegiatan pembangunan dengan baik
dan benar, maka masyarakat difasilitasi untuk membentuk atau mengembangkan
lembaga-lembaga pembangunan yang memiliki fungsi-fungsi sebagai berikut :
Lembaga pengelola kegiatan di kecamatan, yang dibentuk dan ditetapkan
melalui musyawarah antar desa.
Halaman | 48

 Lembaga pengelola kegiatan di desa/kelurahan, yang dibentuk dan ditetapkan

melalui musyawarah desa dan pengurusnya dipilih langsung oleh warga dewasa
desa/ kelurahan, tanpa pencalonan, rahasia dan demokratis berdasarkan rekam
jejak. Masyarakat dapat menggunakan lembaga kemasyarakatan yang telah
ada, atau membentuk kelompok masyarakat setempat yang dapat berasal dari
unsur-unsur organisasi/kelompok yang mengakar yang telah hidup di
masyarakat.
Lembaga masyarakat sebagai penanggung jawab kegiatan penanggulangan
kemiskinan di tingkat desa/kelurahan, yang dibentuk dan ditetapkan oleh
seluruh representasi masyarakat di kelurahan/desa tersebut dan anggotaanggotanya harus dipilih langsung oleh warga dewasa desa/kelurahan, melalui
mekanisme tanpa pencalonan dan tanpa kampanye, secara tertulis dan rahasia
serta melalui proses demokratis tanpa rekayasa berdasarkan rekam jejak
perilaku dan perbuatannya.
Selain itu perlu adanya upaya-upaya untuk menggagas muncul dan
berkembangnya tenaga penggerak/pelopor masyarakat di dalam
melaksanakan kegiatan PNPM Mandiri dan lebih jauh lagi menjadi motor
penggerak pembangunan secara keseluruhan di lingkungannya yang
diharapkan lebih berkelanjutan setelah PNPM Mandiri selesai. Para penggerak
tersebut diambil dari warga masyarakat setempat sendiri yang peduli dengan
lingkungannya, memiliki komitmen yang besar terhadap pembangunan
masyarakatnya, dan tidak pamrih.

Halaman | 49

Gambar 3.2 Skema Struktur Organisasi PNPM Mandiri

KEMENTRIAN/LEMBAGA
TERKAIT

TNP2K : POKJA PENGENDALIAN

PNPM MANDIRI

PUSAT
KONSULTAN NASIONAL/
REGIONAL

SATUAN KERJA

---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------SKPD PELAKSANA

TKPK PROVINSI

PROVINSI
KONSULTAN PROVINSI

SATUAN KERJA

------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------SKPD PELAKSANA

TKPK KABUPATEN/KOTA

KABUPATEN/KOTA
FASILITATOR/KOORDINATOR
KABUPATEN/ KOTA

SATUAN KERJA

---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------FASILITATOR KECAMATAN/
DESA

BKAD MAD/K, UPK

PENANGGUNG JAWAB
OPERASIONAL KEGIATAN/PJOK

KECAMATAN/DESA
LEMBAGA KESWADAYAAN MASYARAKAT/
TIM PELAKSANA KEGIATAN

MASYARAKAT PENERIMA MANFAAT

Keterangan :
SKPD
: Satuan Kerja Perangkat Desa
TKPK
: Tim Koordinasi Penanggulangan Kemiskinan
BKAD : Badan Kerjasama Antar Desa
MAD/K : Musyawarah Antar Desa/ Kelurahan/Kampung
TNP2K : Tim Nasional Percepatan Penanggulangan Kemiskinan
UPT
: Unit Pengelola Kegiatan

Pengembangan kelembagaan PNPM Mandiri perlu mengacu pada prinsipprinsip sebagai berikut: ruang lingkup pengembangan kelembagaan PNPM
Mandiri meliputi baik aturan formal maupun informal, dan pengembangan
mekanisme penegakannya. Pengembangan aturan formal meliputi konstitusi,
Halaman | 50

statuta, hukum, dan seluruh regulasi pemerintah lainnya. Aturan formal

membentuk sistem politik (struktur pemerintahan, hak-hak individu), sistem
ekonomi (hak kepemilikan dalam kondisi kelangkaan sumberdaya, kontrak), dan
sistem keamanan (peradilan, polisi).
Sedangkan penguatan aturan informal meliputi akomodasi terhadap
pengalaman, nilai-nilai tradisional, agama, dan seluruh faktor yang memengaruhi
bentuk persepsi subyektif individu tentang dunia di mana mereka hidup. Semua
kelembagaan tersebut tidak akan efektif apabila tidak diiringi dengan mekanisme
penegakan.
PNPM Mandiri bukan semata-mata berisi kegiatan dan sasaran, melainkan
seperangkat aturan yang memungkinkan kegiatan berjalan. Untuk itu,
pengembangan kelembagaan PNPM Mandiri perlu mengacu pada prinsip-prinsip
sebagai berikut:
a. Semua bentuk intervensi program dan berbagai aturan tidak boleh
berbenturan/mengesampingkan/menghilangkan tatanan sosial masyarakat
yang sudah mapan, seperti: keswadayaan masyarakat, gotong royong, dsb.
Bahkan sebaliknya, harus dikondisikan untuk membatasi perilaku menyimpang
yang bakal timbul dalam pelaksanaan dan mungkin juga intervensi diantara
para pelaku. Basis dari kerjasama bukan sekadar kesamaan tujuan, melainkan
aturan main yang sudah disepakati secara sukarela (voluntary).
b. Semua aturan baik formal maupun informal yang diterapkan dalam PNPM
Mandiri merupakan akumulasi dari kebutuhan riil masyarakat.
c. Berbagai desain kelembagaan perlu disertai dimensi tata kelola yang baik yang
ditujukan untuk meminimalisasi dampak sosial dan lingkungan yang bakal
muncul.
PENGELOLAAN PENGADUAN
Sampai dengan bulan ketiga pada Semester ke Dua di tahun 2013, yaitu
terhitung sejak Bulan Januari 2013 sampai denganakhir bulan Oktober 2013,total
jumlah pengaduan yang masuk melalui Sms, email, web, Fax, telepon, surat, Tatap
Muka, media Cetak/Elektronik, Hasil audit, supervisi, keseluruhannyaberjumlah
4.819 pengaduan dan telah dilakukan Proses Penyaringan.

Halaman | 51

Tabel 3.10 Rekap Pengaduan Masuk Berdasarkan Media dan Hasil Telaah
Periode 01-01-2013 s/d 31-10-2013

SMS

Email

Web

Fax

Telp

Surat

Tatap
Muka

Media
Cetak/
Elektronik

Hasil
Audit

Supervisi

Jumlah

% Jmlh
dr Total

Belum di
telaah

0,00

Dihapus

1603

461

109

16

2.203

40,76

322

36

369

6,83

820

29

19

869

16,08

Relevan

1344

153

354

13

12

33

21

31

1.964

36,34

Jumlah

4.089

679

491

15

12

50

24

40

5.405

100,00

% Jmlh dr Total

75,65

12,56

9,08

0,00

0,28

0,22

0,93

0,09

0,44

0,74

100,00

No

Penyaringan

1.
2.
3.
4.
5.

Tidak
Relevan
Relevan
tidak
lengkap

Untuk Pengaduan Masuk itu dominasi tertinggi adalah Penyampaian Pengaduan

melalui media SMS, yaitu 75,65 %, selanjutnya melalui media Email, yaitu 12,56 %
dan melalui media WEB sebesar 9,08 %. Sedangkan yang sama sekali Tidak Ada
adalah pengiriman Pengaduan Masuk melalui Fax.
PENANGANAN MASALAH
Berdasarkan data masalah yang tercatat didalam CHS Online periode Oktober
2013 maka 75,22% temuan masalah bersumber dari warga masyarakat dan
kemudian oleh lembaga kemasyarakatan seperti LSM, serta lain-lainnya sebesar
13,67%. Sementara temuan fasilitator/konsultan yang berasal dari hasil supervisi
maupun audit internal, baik itu yang dilakukan fasilitator/konsultan di level
kabupaten maupun provinsi adalah sebesar 10,15%. Secara total pada periode
Oktober 2013 terjadi peningkatan sebanyak 3,59% terhadap masalah yang
dilaporkan. Prosentase peningkatan terbesar terjadi pada masalah yang
ditemukan oleh konsultan/ fasilitator, yakni sebesar 23,30%.
Tabel 3.11 Sumber Temuan Masalah Periode Oktober 2013
Sumber data
Warga/kelp. Masyarakat
Aparat Pemerintah
Lembaga/LSM
Konsultan
Wartawan/Media masa
Total

Jumlah
5.676
29
1.027
762
17
814.703

Sumber: Pelaksanaan PNPM Mandiri Perdesaan, 2013.

Halaman | 52

Kedua kondisi ini menunjukkan adanya peningkatan keperdulian dalam

pengawasan terhadap jalannya PNPM MPd, baik pengawasan secara partisipatif
oleh masyarakat melalui saluran-saluran pengaduan yang terbuka luas, maupun
dari supervisi, monitoring dan audit secara berjenjang yang dilakukan oleh
aparatur pemerintah, fasilitator/ konsultan.
Untuk jenis masalah implementasi, tipologi kasus yang dilaporkan menunjukkan
95,39 % kasus merupakan penyalahgunaan dana. Bentuk yang paling umum dari
korupsi adalah berupa penggelapan, mark-up anggaran, pembentukan kelompok
fiktif.Sepanjang Oktober 2013, sebanyak 109 kasus dapat diselesaikan.
Tabel 3.12 Rekapitulasi Masalah Bulan Oktober 2013
Lama

Kategori

Proses
Penyimpangan prinsip &
Prosedur
Penyimpangan Dana

Baru

selesai

Proses

Proses

Jumlah

84

89

10

99

2423

90

69

2492

96

2588

Intervensi negatif

Force Majeur

Selesai

selesai

16

7
3

16

Pembinaan Program

Khusus

Total
2534
102
Sumber: Pelaksanaan PNPM Mandiri Perdesaan, 2013.

74

2608

109

TEMUAN BPKP
BPKB menemukan bahwa terdapat beberapa penyalahgunaan keuangan dari
tahun 2007-2012. Temuan tersebut menunjukkan peningkatan jumlah temuan dan
beberapa tindak lanjuta yang dilakukan dari tahun ke tahun.
Tabel 3.13 Tindak lanjut hasil temuan audit BPKP
Tahun
Audit

Jumlah
Temuan

2007

288

Nilai Temuan

Tindak
Lanjut

436

323

692

496

778

Nilai Saldo

%
Tinjut

% Nilai
Temuan

55

209,993,050

80.90%

11.4%

113

3,471,516,841.00

74.08%

75.1%

196

858,360,026.00

71.68%

33.9%

218

7,100,638,850.30

71.98%

74.9%

378

11,236,222,777.37

54.35%

71.6%

437

28,080,462,576.39

20.26%

95.6%

50,957,194,121

60.87%

80.2%

1,151,424,624.23

2,530,748,867.74
2010

Saldo

1,627,469,133.84

4,622,941,465.23
2009

Nilai Tinjut

233
1,837,462,183.84

2008

560

1,672,388,841.74
2,375,369,117.55

9,476,007,967.85
2011

828

450
15,700,055,778.34

2012
Total

19

548
3,570

4,463,833,000.97
111

29,388,081,537.64
63,555,297,801

2,173

1,307,618,961.25
12,598,103,680

1,397

Sumber: Pelaksanaan PNPM Mandiri Perdesaan, 2013.

Halaman | 53

2717

PENANGANAN KASUS HUKUM

Untuk penaganan kasus hukum dapat dipetakan berdasarkan tahun proses
pengadilan atau dijatuhkannya putusan / vonis.
Tabel 3.14 Penanganan Kasus Hukum Berdasarkan Tahun Putusan dan
Jumlah Kasus yang Sudah Dilimpahkan ke Pengadilan Negeri
Tahun Putusan

Jumlah kasus yang divonis/sudah

dilimpahkan ke PN

2013

36

2012

29

2011

34

2010

11

1009

13

2008

2007

2005
Total

2
128

Sumber: Pelaksanaan PNPM Mandiri Perdesaan, 2013.

3.3 Pemberdayaan
PNPM Mandiri adalah gerakan nasional dalam wujud kerangka kebijakan
sebagai dasar dan acuan pelaksanaan program-program penanggulangan
kemiskinan berbasis pemberdayaan masyarakat. Pemberdayaan masyarakat
adalah upaya untuk menciptakan/meningkatkan kapasitas masyarakat, baik
secara individu maupun berkelompok, dalam memecahkan berbagai persoalan
terkait upaya peningkatan kualitas hidup, kemandirian, dan kesejahteraannya.
Melalui PNPM Mandiri dilakukan harmonisasi dan pengembangan sistem serta
mekanisme dan prosedur program, penyediaan pendampingan, dan pendanaan
stimulan untuk mendorong prakarsa dan inovasi masyarakat dalam upaya
penanggulangan kemiskinan yang berkelanjutan. Keterlibatan yang lebih besar
dari perangkat pemerintah daerah serta berbagai pihak untuk memberikan
kesempatan, dan menjamin keberlanjutan berbagai hasil yang dicapai menjadi
kunci keberhasilan proses pemberdayaan masyarakat.
Masyarakat yang mandiri tidak mungkin diwujudkan secara instan,
melainkan melalui serangkaian kegiatan pemberdayaan masyarakat yang
direncanakan, dilaksanakan dan dimanfaatkan oleh masyarakat sendiri. Melalui
kegiatan yang dilakukan dari, untuk, dan oleh masyarakat, diharapkan upaya
Halaman | 54

penanggulangan kemiskinan dapat berjalan lebih efektif. Untuk harmonisasi dan

sinergi pelaksanaan berbagai program pemberdayaan, pada bagian ini akan
diuraikan mengenai kategori program, komponen,dan ruang lingkup kegiatan
dalam PNPM Mandiri.
1.

Kategori Program PNPM Mandiri

Penanggulangan kemiskinan yang berbasis pemberdayaan masyarakat

dapat dikategorikan sebagai berikut:
a. PNPM-Inti: terdiri dari program/proyek pemberdayaan masyarakat
berbasis kewilayahan, yang mencakup PPK, P2KP, PISEW, dan P2DTK.
b. PNPM-Penguatan: terdiri dari program-program pemberdayaan
masyarakat berbasis sektor untuk mendukung penanggulangan
kemiskinan yang pelaksanaannya terkait pencapaian target sektor
tertentu. Pelaksanaan program-program ini di tingkat komunitas mengacu
pada kerangka kebijakan PNPM Mandiri.
Pada Tahun Anggaran 2013 dalam PNPM Mandiri Perdesaan, terdapat
beberapa program pendukung sebagai upaya untuk menangani persoalan
kemiskinan secara lebih serius dengan pola dan pendekatan yang lebih khusus.
Program-program tersebut adalah:
PNPM Mandiri Integrasi
Dalam rangka mendorong integrasi sistem perencanaan
partisipatif, teknokratis dan politis di daerah, maka telah dilaksanakan salah
satu program pendukung PNPM Mandiri Perdesaan, yang dikenal dengan nama
PNPM Mandiri Perdesaan Integrasi Sistem Pembangunan Partisipatif Sistem
Perencanaan Pembangunan Nasional (PNPM MPd Integrasi SPP-SPPN).Cakupan
lokasi pelaksanaan program adalah di kabupaten, meliputi seluruh kecamatan dan
desa/kelurahan pada kabupaten yang bersangkutan.Hal ini dimaksudkan untuk
mendorong percepatan integrasi sistem perencanaan pembangunan regular di
daerah, benar-benar terlaksana pada seluruh kecamatan dan desa/ kelurahan.
Program ini berada di 30 provinsi dan 80 lokasi kabupaten dengan cakupan 994
kecamatan lokasi PNPM Mandiri Perdesaan dan 179 kecamatan diluar lokasi
PNPM Mandiri Perdesaan dengan total BLM Dana Kegiatan sebesar Rp.336 Milyar
termasuk DOK (Dana Operasional Kegiatan). Alokasi BLM Dana Kegiatan per
kabupaten adalah Rp.4 Milyar. Dalam pelaksanaan menggunakan PTO (Petunjuk
Teknis Operasional) khusus yang telah disesuaikan dengan kebutuhan masingmasing lokasi kabupaten.

Halaman | 55

Dasar Implementasi kegiatan PNPM Integrasi merupakan amanat dan

tindak lanjut dari Instruksi Presiden Republik Indonesia (Inpres) Nomor 3 Tahun
2010 tentang Program Pembangunan yang Berkeadilan. Melihat kebutuhan
dan upaya menjembatani kepentingan tersebut, telah disusun pedoman
program secara nasional, yaitu: a) Panduan Teknis Integrasi Perencanaan
Pembangunan sebagaimana surat Menteri Dalam Negeri nomor:
414.2/2207/PMD tanggal 18 Mei 2010: b) Petunjuk Teknis Perencanaan
Pembangunan Desa, Surat Menteri Dalam Negeri nomor 414.2/1408/PMD
tanggal 31 Maret 2010 dan; c) Pedoman Pelaksanaan PNPM MPd lntegrasi SPP SPPN TA 2012. Agenda utama dalam program PNPM Integrasi dalam
penguatan pemerintahan lokal. Adapun serangkaian kegiatan yang dilakukan
untuk mendorong terwujudnya pengintegrasian, yaitu:
a.
b.
c.
d.

Perencanaan Pembangunan Desa,

Peningkatan Manajemen Pemerintahan Desa,
Penyelarasan Perencanaan,
Peningkatan Dukungan Keberlanjutan dan Kemandirian Ruang Beiajar
Masyarakat (RBM),
e. Penguatan Dukungan Keberlanjutan dan Kemandirian Tenaga Pelatihan
Masyarakat (TPM),
f. Peningkatan dukungan Pemerintah Daerah dan DPRD.
PNPM Mandiri Perdesaan Perbatasan
Berdasarkan Surat Penetapan Lokasi dari Dirjen PMD Nomer
:414.2/8696/PMD tanggal 26 Desember 2012 Perihal Penetapan Lokasi dan
Alokasi Dana PNPM MPd di Lokasi Perbatasan serta dalam rangka persiapan
pelaksanaan Program Nasional Pemberdayaan Masyarakat Mandiri Perdesaan
(PNPM-MPd) TA. 2013, di sampaikan bahwa kebijakan pemerintah untuk
menambahkan alokasi dana BLM (on top) sebesar Rp. 1 (satu) Milyar perkecamatan selain dana BLM PNPM Mandiri Perdesaan reguler. Lokasi dan
alokasi PNPM-MPd Perbatasan T.A 2013 meliputi 18 kecamatan di 14 kabupaten
dan 7 Provinsi.Dana alokasi khusus perbatasan digunakan untuk meningkatkan
kegiatan prasarana dan sarana perdesaan yang dibutuhkan oleh masyarakat
sesuai dengan prinsip dan tata cara yang telah diatur dalam Petunjuk Teknis
Operasional (PTO) PNPM Mandiri Perdesaan (reguler) yang telah diterbitkan oleh
Pemerintah;

Halaman | 56

PNPM BKPG - Aceh

Dalam rangka mewujudkan keterpaduan kegiatan pembangunan daerah
yang terfokus, berkelanjutan dan tuntas, terpadu dan sinergi, partisipasi
masyarakat, dan berorientasi kepada kesejahteraan masyarakat; maka diperlukan
sebuah upaya operasional yang diharapkan dapat melandasi berbagai upaya
pembangunan daerah yang efektif dan efisien menuju pencapaian. Pemerintah
Aceh melalui Badan Pemberdayaan Masyarakat (BPM) Aceh membuat suatu
program dengan nama
Bantuan Keuangan Peumakmue Gampong
(BKPG).Dalam implementasinya melalui integrasi dengan Program Nasional
Pemberdayaan Masyarakat (PNPM) sesuai dengan MoU yang ditandatangani
antara Pemerintah Aceh dan PMD Pusat
pada
tanggal
28 Maret 2013
dengan
Nomor: 402/2532/PMD dan Nomor: 03/MOU/2013 telah disepakati
pelaksanaan kerjasama Program Nasional Pemberdayaan Masyarakat Mandiri
Perdesaan bantuan Keuangan Peumakmue Gampong yang selanjutnya di sebut
PNPM Mandiri PerdesaanBKPG. Bantuan Keuangan Peumakmue Gampong
(BKPG) yaitu bersifat Bantuan Langsung Masyarakat (BLM) untuk setiap
garnpong/desa Tahun Anggaran 2013 besarannya Rp. 70.000.000,-total
anggaranRp. 452.480.000.000,- untuk mencakup lokasi 289 kecamatan dan
6.464 gampong (desa).
Program Pola Khusus di Papua & Papua Barat
Pelaksanaan PNPM Mandiri Perdesaan di Papua dilakukan dengan pola
khusus yaitu bersinergi dengan Program Pengentasan kemiskinan yang didanai
oleh dana Otonomi Khusus Papua dengan nama PNPM RESPEK (Rencana
Strategis Pembangunan Kampung)dengan pendanaan per kampung sebesar Rp.
100 Juta yang disalurkan ke Rekening Kampung secara langsung. Penetapan
Alokasi Dana Respek untuk kampung, distrik dan kelurahan ditetapkan dengan
Keputusan Gubernur Papua Nomer : 63 Tahun 2013 tanggal 11 Maret 2013.Total
dana Otsus yang di alokasikan sebesar Rp.515,5 Milyar untuk 29 kabupaten dan
pelaksanaan PNPM Mandiri Perdesaan di Papua Barat mempunyai penyesuaian
PTO sesuai dengan kondisi geografis dan masyarakat. Selanjutnya di Papua Barat
tidak ada program yang bersinergi dengan PNPM Mandiri Perdesaan pada tahun
2013 ini.
Program Khusus PNPM-Pertanian
Untuk mendukung upaya peningkatan keberdayaan masyarakat melalui
sektor pertanian, di Provinsi Papua dan Papua Barat, sejak T A. 2010 Pemerintah
telah melaksanakan Program Nasional Pemberdayaan Masyarakat Mandiri
Halaman | 57

Perdesaan (PNPM MPd) Pertanian. Pada TA. 2013, melalui surat Dirjen PMD
Nomer: 904/8284/PMD tanggal 6 Desember 2012 ditetapkan lokasi dan alokasi
Dana Bantuan Langsung Masyarakat; BLM PNPM MPd Pertanian T.A 2013, yang
dialokasikan melalui DIPA Urusan Bersama (DUB) pada 9 Kabupaten, 43
Distrik (Kecamatan) dan 215 Kampung (Desa) dengan total BLM sebesar
Rp.25,8 Milyar. PNPM MPd Pertanian, merupakan bagian yang tidak
terpisahkan dari PNPM Mandiri Perdesaan regular yang dilaksanakan di Provinsi
Papua dan Papua Barat. Sistem dan mekanisme pelaksanaan PNPM MPd
Pertanian, tetap mengacu pada kebijakan umum dan ketentuan-ketentuan teknis
yang, berlaku dalam PNPM Mandiri Perdesaan. Namun demikian, secara
spesifik berkenaan dengan bidang kegiatan dan pengelolaannya di lapangan
agar mengacu pada Surat menteri Dalam Negeri Nomor 900/6930/ PMD,
tanggal 28 November 2011, Hal Petunjuk Teknis Operasional (PTO) dan Penjelasan
PNPM Mandiri Perdesaan-Pertanian;
Kabupaten dan distrik lokasi program, masing-masing ditempatkan 1
orang Pendamping Kabupaten (Penkab) Pertanian dan 1 orang Pendamping Distrik
(PD) Pertanian, yang tugasnya adalah memfasilitasi perencanaan dan pelaksanaan
program di kabupaten, distrik dan kampung.Pengelolaan kontrak dan
administrasi Pemkab dan PD Pertanian dimaksud, dilakukan oleh Satker PNPM
Mandiri Perdesaan Provinsi, sesuai ketentuan yang berlaku dalam PNPM Mandiri
Perdesaan.

2.

Komponen Kegiatan

Rangkaian proses pemberdayaan masyarakat dilakukan melalui komponen

kegiatan sebagai berikut:
a.Pengembangan Masyarakat
Komponen pengembangan masyarakat mencakup serangkaian kegiatan
untuk membangun kesadaran kritis dan kemandirian masyarakat yang terdiri dari
pemetaan potensi, masalah dan kebutuhan masyarakat; perencanaan partisipatif,
pengorganisasian, pemanfaatan sumberdaya, pemantauan, dan pemeliharaan
hasil-hasil yang telah dicapai.
Untuk mendukung rangkaian kegiatan tersebut, disediakan dana
pendukung kegiatan pembelajaran masyarakat, pengembangan relawan, dan
operasional pendampingan masyarakat; dan fasilitator untuk fasilitasi,
pengembangan kapasitas, mediasi dan advokasi. Peran fasilitator terutama pada
saat awal pemberdayaan, sedangkan relawan masyarakat adalah yang utama
sebagai motor penggerak masyarakat di wilayahnya.
Halaman | 58

b.Bantuan Langsung Masyarakat (BLM)

Komponen Bantuan Langsung Masyarakat (BLM) adalah dana stimulan
keswadayaan yang diberikan kepada kelompok masyarakat untuk membiayai
sebagian kegiatan yang direncanakan oleh masyarakat dalam rangka
meningkatkan kesejahteraan, terutama masyarakat miskin.
BLM Dana Kegiatan yang diberikan kepada masyarakat digunakan sebagai
praktek hasil pendampingan masyarakat oleh program dan pemilihan kegiatan
bersifat open menu sesuai dengan keputusan perencanaan partisipatif.Berikut ini
adalah contoh kategori hasil kegiatan yang dapat diolah menjadi bagian dari
pelaporan pada Tahun Anggaran 2012.
Tabel 3.15 Kategori Hasil Kegiatan TA. 2012 PNPM Mandiri Perdesaan
DANA
No.
1
2
3
4
5

JENIS KEGIATAN
Kegiatan Infrastruktur
Kegiatan Pendidikan
Kegiatan Kesehatan
Simpan Pinjam Kelompok Perempuan
Peningkatan Kapasitas UEP
JUMLAH TOTAL

JUMLAH
USULAN

BLM ( Rp )

ASAL USULAN

SWADAYA ( Rp )

CAMP PEREMP
( Org ) ( Org )

PEMANFAAT
LAKI-2
( Org )

PEREMP
( Org )

ARTM
( Org )

38.539
2.455
1.081
24.407
152

6.034.916.038.384
128.349.320.561
30.882.209.450
930.664.269.563
8.204.740.197

187.928.653.069
4.660.394.800
1.578.135.500
3.170.334.700
239.811.500

26.399
710
128
805
35

11.272 14.447.668 14.330.598

1.710
99.639
111.860
950
231.734
260.078
23.175
26.574
483.395
111
1.278
3.912

15.688.879
167.505
248.766
419.168
4.553

66.634

7.133.016.578.155

197.577.329.569

28.077

37.218 14.806.893 15.189.843

16.528.871

Sumber: Pelaksanaan PNPM Mandiri Perdesaan, 2013.

Dari rekap pendanaan jenis kegiatan PNPM MPd T.A 2012 menunjukkan
bahwa pendanaan kegiatan prasarana mempunyai prosentase pendanaan
terbesar yaitu 85% dan kegiatan peningkatan kapasitas kelompok merupakan
kegiatan dengan prosentase pendanaan terkecil, yakni dibawah 0.1%. Total
pemanfaat dari kegiatan yang didanai mencapai 29,996,736 orang dan 55%
diantaranya adalah anggota RTM. Total dana BLM Rp.7,330,593,907,724,- dan
swadaya masyarakat yang bisa digali sebesar Rp.197,557,329,569,- atau berkisar
3% dari BLM.
Secara rinci komponen kegiatan infrastruktur TA 2012 sebagai berikut :

Halaman | 59

Tabel 3.16 Komponen Kegiatan Infrastruktur TA. 2012

PNPM Mandiri Perdesaan
UKURAN
No.

JENIS KEGIATAN

JUMLAH
PANJANG
USULAN
( m' )

INFRASTRUKTUR
1 Jalan
2 Jembatan
3 Pasar
4 Tambatan Perahu
5 Gedung (PTO Bencana)
6 Irigasi
7 Listrik
8 Sekolah
9 Gedung Kesehatan
10 Air Bersih
11 MCK
12 Bangunan Pelengkap
13 Aneka Bangunan
14 Prasarana Umum Lainnya
15 Prasarana Pendidikan Lainnya
16 Prasarana Kesehatan Lainnya

17.744 15.717.683
1.361
39.367
200
165
11.367
241
4.542 3.388.760
254
44.236
4.026
1.628
1.378 1.869.584
635
4.301 2.009.464
19
7.700
1.253
716.226
655
18.439
137
29.180

TOTAL INFRASTRUKTUR

38.539

DANA

PEMANFAAT

LUAS
( m2 )

UNIT

BLM ( Rp )

SWADAYA
( Rp )

LAKI-2
( Org )

PEREMP
( Org )

ARTM
( Org )

38.998
30.808
1.005
420.832
110.348
15.758
4.570
2.213
216.867
79.253
7.239

2.132
656
242
2.897
1.381
4.769
2.201
25.702
4.154
718
27
2.267
1.917
982

2.873.552.981.762
192.365.555.696
33.871.420.908
31.592.661.843
51.792.995.363
700.592.544.504
60.581.244.083
653.076.971.913
223.695.974.935
220.936.549.253
94.403.581.573
544.068.601.054
3.246.432.500
232.050.807.955
99.648.614.786
19.439.100.256

99.202.663.614
5.038.459.915
823.664.086
504.998.325
1.044.418.617
15.119.904.598
3.160.854.165
20.853.323.347
7.108.840.240
5.539.597.823
2.242.315.418
17.764.732.021
25.760.000
5.689.654.738
3.351.837.800
457.628.362

7.799.490
547.024
101.296
44.697
87.292
1.611.380
55.953
604.089
623.422
467.396
177.639
1.762.479
10.390
372.505
136.512
46.104

7.679.988
523.379
106.270
41.168
95.198
1.586.766
53.069
624.331
681.089
462.002
179.985
1.741.356
11.497
365.899
135.071
43.530

6.034.916.038.384 187.928.653.069

14.447.668

14.330.598 15.688.879

8.244.123
574.493
85.519
55.968
104.040
1.775.760
80.078
746.032
708.709
576.765
235.802
1.829.490
11.695
462.062
140.419
57.924

Sumber: Pelaksanaan PNPM Mandiri Perdesaan, 2013.

Sedangkan profil kegiatan yang dibutuhkan oleh masyarakat dalam

kelompok pendidikan, kesehatan dan peningkatan kapasitas sebagai berikut :
Tabel 3.17 Profil Kegiatan yang Dibutuhkan Masyarakat
DANA
No.

JENIS KEGIATAN

PENDIDIKAN
1 Sarana & Perlengkapan Pend.
2 Bantuan Biaya Pendidikan
3 Insentif Tenaga Pendidikan
4 Penyuluhan & Pelatihan Pend.
5 Kegiatan Pendidikan Lainnya
TOTAL PENDIDIKAN
KESEHATAN
1 Sarana & Perlengkapan Kes.
2 Bantuan Biaya Kesehatan
3 Insentif Tenaga Kesehatan
4 Penyuluhan & Pelatihan Kes.
5 Pemberian Makanan Tambahan
6 Kegiatan Kesehatan Lainnya
TOTAL KESEHATAN

JUMLAH
USULAN

UNIT

PEMANFAAT

BLM ( Rp )

SWADAYA
( Rp )

72.747
18.717
3.332
27.330
-

50.298.247.175
19.637.242.084
23.062.378.904
28.881.424.923
6.470.027.475
128.349.320.561

977.282.850
508.924.250
1.643.375.500
978.010.350
552.801.850
4.660.394.800

54.492
20.575
3.960
16.588
4.024
99.639

56.675
13.617
5.261
30.633
5.674
111.860

92.884
30.251
8.072
28.184
8.114
167.505

305
5.908
1
800
15
843
26
719
643 210.819
91
-

8.731.026.250
28.708.000
653.155.500
727.864.100
18.841.340.700
1.900.114.900

486.527.400
25.193.000
13.113.500
938.756.600
114.545.000

95.485
129
1.301
115.215
19.604

101.735
800
714
2.674
131.827
22.328

71.378
800
538
2.276
153.375
20.399

30.882.209.450

1.578.135.500

231.734

260.078

248.766

930.664.269.563
8.204.740.197

3.170.334.700
239.811.500

26.574
1.278

483.395
3.912

419.168
4.553

938.869.009.760

3.410.146.200

27.852

487.307

423.721

759
197
331
1.018
150
2.455

1.081

LAKI-2
( Org )

PEREMP
( Org )

ARTM
( Org )

SIMPAN PINJAM & PENINGKATAN KAPASITAS UEP

1
2

Simpan Pinjam Perempuan

Peningkatan Kapasitas UEP
TOTAL SIMPAN PINJAM &
PENINGKATAN KAPASITAS UEP

24.407
152
24.559

49.087
550

Sumber: Pelaksanaan PNPM Mandiri Perdesaan, 2013.

Halaman | 60

KEGIATAN DANA BERGULIR

Berdasarkan laporan keuangan kegiatan dana bergulir triwulan III (September
2013) yang dikonsolidasikan dari 4.467 kecamatan, total aset kegiatan dana
bergulir yang berasal dari kegiatan UEP dan SPP berjumlah Rp.8,9 trilyun rupiah,
yang terdiri dari Rp.7,6 trilyun kegiatan SPP dan Rp.1,2 milyar kegiatan UEP.
Provinsi Jawa Tengah dan Jawa Timur merupakan 2 provinsi yang memiliki
pengelolaan kegiatan dana bergulir tertinggi diatas Rp.1,2 trilyun rupiah. Kondisi
ini menuntut baiknya system pengendalian dan pengawasan oleh fasilitator dan
kelembagaan masyarakat untuk meminimalisir terjadinya penyimpangan dan
penyalahgunaan dana.
Grafik 3.3 Profile Kegiatan Dana Bergulir PNPM Mandiri Perdesaan

Sumber: Pelaksanaan PNPM Mandiri Perdesaan, 2013.

Berdasarkan grafik di atas terlihat bahwa pertumbuhan kegiatan dana

bergulir sampai dengan September 2013 membukukan angka 8,9 milyar rupiah
atau naik 400 milyar dari pemupukan modal dan alokasi BLM pada kegiatan dana
bergulir SPP. Untuk kegiatan UEP pertumbuhan rata-rata 13% hanya berasal dari
pemupukan modal, untuk kegiatan SPP rata-rata pertumbuhan adalah 27%.
Capaian ini dapat dikatakan lebih rendah dari pada capaian pada tahun yang lalu
karena penerapan kebijakan baru dalam pembatasan pendanaan kegiatan SPP
untuk memperbaiki kinerja kegiatan dana bergulir.
Halaman | 61

Tabel dan grafik berikut ini menyajikan informasi tentang tingkat

pengembalian yang dikonsolidasikan dari Laporan Perkembangan Pinjaman SPP
dan UEP. Berdasarkan data per September 2013 terlihat bahwa rata-rata tingkat
pengembalian nasional 95% untuk kegiatan SPP dan 92% untuk kegiatan UEP.
Kondisi ini menggambarkan bila belum ada perbaikan jika dibandingkan dengan
capaian bulan Maret 2013.
Gambar 3.4 Perkembangan Tingkat Pengembalian Pinjaman SPP dan UEP

Sumber: Pelaksanaan PNPM Mandiri Perdesaan, 2013.

Prosentase kegiatan SPP yang rata-rata terendah ada di RMC 5, yakni sebesar
77% dan disebabkan 2 provinsi yaitu NTB dan Sulawesi Selatan memiliki tingkat
validitas data yang perlu diperhatikan. Prosentase kegiatan UEP rata-rata
terendah ada di RMC 2 dengan capaian rata-rata 71 %.
Grafik 3.5 Tingkat Pertumbuhan Kelompok dalam PNPM Mandiri Perdesaan

Sumber: Pelaksanaan PNPM Mandiri Perdesaan, 2013.

Halaman | 62

Sampai dengan data bulan September 2013 terlihat bahwa total kelompok
yang dilayani telah mencapai 555.081 kelompok, baik itu berasal dari kegiatan SPP
maupun kegiatan UEP. Dari keseluruhan kelompok 232,417 adalah kelompok
pemula, di mana kelompok jenis ini belum melakukan pertemuan rutin, belum
memiliki tabungan dan rata-rata kelompok tersebut baru 1 tahun
terbentuk.Sejumlah 295,188 kelompok dapat dikategorikan ke dalam kelompok
berkembang, yaitu telah mulai ada administrasi kelompok, pertemuan kelompok
sudah dijadwalkan.Dan sebanyak 27,476 masuk dalam kelompok matang atau siap
di mana pertemuan kelompok telah rutin, administrasi sudah ada, aturan
kelompok telah disepakati dan dituangkan dalam berita acara, sudah ada
tabungan rutin anggota. Kelompok dalam katagori matang saat ini telah mencapai
4,95% dari total keseluruhan.
Kondisi performa kegiatan dana bergulir juga dapat dilihat dari hasil
penilaian kesehatan UPK sebagai institusi pengelola dana bergulir yang dilakukan
oleh fasilitator di 4.754 kecamatan dampingannya, dari total penilaian 61% UPK
dinilai Sehat/baik dalam mengelola kinerja keuangan kegiatan dana bergulir dan
470 kecamatan yang diantaranya dinilai memiliki kinerja kelembagaan pengelola
kegiatan dana bergulir lemah. Capaian ini lebih rendah dari posisi penilaian yang
dilakukan pada bulan Desember 2012.

Tabel 3.18. Kondisi Kinerja Dana Bergulir PNPM Mandiri Perdesaan

Tahun

Jml Kec

SEHAT

CUKUP
SEHAT

TIDAK
SEHAT

% UPK
Sehat

2009

2,770

1,634

734

402

59%

2010

4,010

2,466

1,051

493

61%

2011

4,167

2,649

1,069

449

64%

2012

4,672

3,156

1,013

503

68%

2013

4,754

2,947

1,344

463

62%

Sumber: Pelaksanaan PNPM Mandiri Perdesaan, 2013.

c.Peningkatan Kapasitas Pemerintahan dan Pelaku Lokal

Komponen peningkatan kapasitas pemerintahan dan pelaku lokal adalah
serangkaian kegiatan untuk meningkatkan kapasitas pemerintah daerah dan
pelaku lokal/kelompok peduli lainnya agar mampu menciptakan kondisi yang
kondusif dan sinergi yang positif bagi masyarakat terutama kelompok miskin
dalam menyelenggarakan hidupnya secara layak. Kegiatan terkait dalam
Halaman | 63

komponen ini antara lain seminar, pelatihan, lokakarya, kunjungan lapangan yang
dilakukan secara selektif, dan sebagainya.
d.Bantuan Pengelolaan dan Pengembangan Program
Komponen bantuan pengelolaan dan pengembangan program meliputi
kegiatan-kegiatan untuk mendukung pemerintah dan berbagai kelompok peduli
lainnya dalam pengelolaan kegiatan seperti penyediaan konsultan manajemen,
pengendalian mutu, evaluasi dan pengembangan program.

3. Ruang Lingkup Kegiatan

Ruang lingkup kegiatan PNPM-Mandiri pada prinsipnya terbuka bagi semua
kegiatan penanggulangan kemiskinan yang diusulkan dan disepakati masyarakat
meliputi:
a. Penyediaan dan perbaikan prasarana/sarana lingkungan permukiman, sosial,
dan ekonomi secara padat karya
b. Penyediaan sumber daya keuangan melalui dana bergulir dan kredit mikro
untuk mengembangkan kegiatan ekonomi masyarakat miskin. Perhatian yang
lebih besar perlu diberikan bagi kaum perempuan dalam memanfaatkan dana
bergulir ini.
c. Kegiatan terkait peningkatan kualitas sumberdaya manusia, terutama yang
bertujuan mempercepat pencapaian target-target MDGs.
d. Peningkatan kapasitas masyarakat dan pemerintahan lokal melalui penyadaran
kritis, pelatihan ketrampilan usaha, manajemen organisasi dan keuangan, serta
penerapan tata kepemerintahan yang baik di tingkat lokal.
3.4 Pengelolaan (Keuangan, SDM, dan Lembaga)
3.4.1 Pengelolaan Keuangan Program
a. Sumber Dana
Sumber dana pelaksanaan PNPM berasal dari; 1) Anggaran Pendapatan
dan Belanja Negara (APBN), baik yang bersumber dari Rupiah Murni maupun dari
Loan/Grant/Hibah, dan 2) Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah (APBD)
Provinsi, terutama untuk mendukung penyediaan dana pendamping bagi
kabupaten dengan kapasitas fiskal rendah, dan 3) APBD Kabupaten/Kota sebagai
dana pendamping, dengan ketentuan minimal 20 (dua puluh) persen bagi
kabupaten/kota dengan kapasitas fiskal rendah dan minimal 50 (lima puluh)persen
bagi kabupaten/kota dengan kapasitas fiskal menengahke atas; 4). Kontribusi
dunia usaha; 5) Swadaya masyarakat termasuk kelompok-kelompok peduli.
Halaman | 64

b. Peruntukan Dana
Sumber-sumber dana bagi pelaksanaan PNPM tersebut di atas digunakan
untuk keperluan komponen-komponen program yaitu: a).Pengembangan
Masyarakat; b). Bantuan Langsung Masyarakat (BLM); c). Peningkatan Kapasitas
Pemerintahan dan Pelaku Lokal; dan d). Bantuan Pengelolaan dan Pengembangan
Program. Dalam pelaksanaan komponen-komponen program tersebut di atas,
khususnya komponen BLM, harus memperhatikan aspek peruntukan dana dan
daftar negatif (negatif list) yang telah ditetapkan dan disepakati oleh masingmasing program.
c. Penganggaran dan penyaluran dana PNPM Mandiri
Harus diupayakan terjadi pendampingan pendanaan (cost-sharing) dengan
menggunakan ketentuan yang berlaku. Dana yang berasal dari pendanaan luar
negeri, baik hibah maupunpinjaman, untuk PNPM selain mengikuti ketentuan
yang berlaku, perlu mengikuti ketentuan PNPM Mandiri sebagai berikut:
Dana tersebut bersifat co-financing, sehingga memungkinkan pemanfaatan
berbagai sumber pendanaan secara optimal dalam membiayai PNPM Mandiri.
Pemanfaatan dana tersebut dikoordinasikan oleh Tim Pengendali PNPM
Mandiri.
Mekanisme penyaluran, termasuk pengadaan di tingkat komunitas (community
procurement), harus mengikuti ketentuan yang berlaku bagi program-program
pemberdayaan masyarakat. Pengaturan penganggaran dan penyaluran dana
BLM diharapkan menggunakan mekanisme yang mendukung pembangunan
partisipatif, antara lain melalui:
BLM yang berasal dari APBN dan APBD menggunakan rekening bagian
anggaran non sektor.
Penyaluran dana BLM ini langsung ke rekening masyarakat sesuai dengan
usulan yang diajukan.
Bendahara Satker mencatat sistem administrasi dan realisasi pencairan DIPA
yang dikelolanya.
Di tingkat masyarakat, BLM tersebut dikelola secara swadaya oleh masyarakat.
Pemanfaatan anggaran sektoral untuk program penanggulangan kemiskinan
berbasis pemberdayaan masyarakat menggunakan aturan berbasis kinerja
dengan tetap mengedepankan sinkronisasi anggaran antar sektor dan
masyarakat melalui proses perencanaan partisipatif.
Penganggaran
untuk
kegiatan-kegiatan
atau
program-program
pemberdayaan, khususnya komponen dana BLM diupayakan dapat
diperlakukan sebagai kegiatan dan anggaran yang bersifat lebih dari satu tahun
(multi years).
Halaman | 65

Untuk menjamin keterpaduan dan sinkronisasi semua kegiatan

penanggulangan kemiskinan berbasis masyarakat beserta anggarannya harus
dikoordinasikan dan mendapat persetujuan dari Tim Koordinasi Nasional atau
Provinsi atau Kabupaten/Kota, sesuai jenjang pemerintahan, sebelum pengesahan
DPRD/DPR.

d. Persiapan Penyaluran Dana

Satker PNPM di masing-masing tingkatan bertanggung jawab pada
aktivitas pendanaan dan penyalurannya. Pembayaran dan penyaluran dana PNPM
untuk masing-masing komponen program dilakukan oleh Satker PNPM dengan
mengajukan Surat Perintah Pembayaran (SPP) dan Surat Perintah Membayar
(SPM) kepada Kantor Pelayanan Perbendaharaan Negara (KPPN) yang ditunjuk,
yang selanjutnya KPPN tersebut akan menerbitkan Surat Perintah Pencairan Dana
(SP2D) kepada Bank Pelaksana. Bank Pelaksana akan menyalurkan dana yang
diminta langsung kepada rekening penerima. SPP dan SPM hanya akan
diterbitkan oleh Satker PNPM setelah dokumen-dokumen pendukung untuk
pencairan dana dilengkapi dan diverifikasi oleh konsultan pendamping dan
mendapat persetujuan dari Satker PNPM.
Dalam rangka persiapan penyaluran dana BLM, masyarakat diharuskan
membuka rekening bersama (tabungan atau giro) di bank pemerintah terdekat.
Untuk setiap pembukaan rekening bersama maupun pengambilan dana dari
rekening tersebut harus dilakukan dengan minimal 2 (dua) specimen tanda tangan
anggota masyarakat penerima bantuan. Penyaluran dana BLM ke rekening
masyarakat dan pemanfaatannya dilakukan secara bertahap atau sesuai
kebutuhan dan jenis bantuannya. Jika dalam pelaksanaannya terjadi
penyimpangan atau penyelewengan terhadap pelaksanaan PNPM di lapangan
atau terhadap pemanfaatan dana BLM, maka Satker PNPM berdasarkan masukan
dan rekomendasi dari konsultan pendamping maupun pemerintah daerah
setempat, dimungkinkan untuk membatalkan penyaluran dana BLM sebagian
atau seluruhnya.

e.. Tata Cara Pencairan Dana

Tata cara pencairan dana, baik APBN maupun APBD, mengikuti ketentuan
dan mekanisme yang berlaku. Sedangkan, untuk pencairan dana yang bersumber
dari luar negeri, baik pinjaman maupun hibah akan menggunakan mekanisme
Rekening Khusus. Pemerintah Indonesia akan membuka Rekening Khusus yang
dibuka di Bank Indonesia atau Bank Pemerintah yang ditunjuk untuk menampung
Halaman | 66

pencairan dana pinjaman dan hibah bagi pelaksanaan kegiatan PNPM Mandiri.
Rekening Khusus akan dibuka atas nama Kementerian Keuangan.

Gambar 3.6 Skema Aliran Dana BLM PNPM Mandiri

REKENING KHUSUS
BANK INDONESIA
REKENING SUMBER
DANA LAIN

Nasional

KPPN
Bank Operasional

Kabupaten/kota

Kecamatan/Desa

REKENING KOLEKTIF MASYARAKAT

Bank bank Pemerfintah (BRI, BNI dll)

MASYARAKAT/KELOMPOK

Seluruh transaksi pencairan dana ke dan dari Rekening Khusus akan

disampaikan oleh pihak bank di mana Rekening Khusus dibuka kepada
Pemerintah cq. Kemnterian Keuangan dalam bentuk Laporan Rekening Khusus
(Special Account Statement) secara mingguan. Laporan Rekening Khusus harus
berisi seluruh informasi transaksi yang membebani rekening tersebut, seperti:
jumlah pencairan dana, nomor SP2D, tanggal SP2D, penerima dana dan KPPN
pembayar. Dalam rangka pelaporan dan pertanggung jawaban pengelolaan
keuangan program, pihak Satker PNPM Mandiri akan mengkonsolidasikan seluruh
Laporan Rekening Khusus dengan dokumen SPM yang sudah diterbitkan dalam
format-format laporan pengelolaan keuangan (financial management report) yang
disepakati antara Pemerintah dengan pihak donor.

Halaman | 67

3.4.2 SDM Pengelola Program PNPM Mandiri

Sumberdaya manusia pengelola PNPM Mandiri utamanya adalah
masyarakat karena PNPM Mandiri adalah program yang memiliki kriteria dan
berorientasi kepada kepada konsep Community Driven Development (CDD).
Dengan demikian PNPM Mandiri mampu mendorong masyarkat dalam
mengontrol proses pembangunan, sumberdaya, dan memberikan kewenangan
pengambilan keputusan secara langsung. Masyarakat adalah pelaku utama PNPM
Mandiri pada tahap perencanaan, pelaksanaan, dan pelestarian atau
pemeliharaan. Sedangkan pelaku-pelaku lainnya di desa/kelurahan, kecamatan,
kabupaten dan seterusnya berfungsi sebagai pelaksana, fasilitator, pembimbing
dan pendamping serta pembina.
Masing-masing program dalam PNPM Mandiri memiliki formatnya sendiri
dalam SDM pengelola program PNPM ini. Hal ini berlaku mulai dari tingkat desa,
kecamatan, kabupaten dan seterusnya. Sebagai contoh dalam PNPM Mandiri
Perdesaan pada tingkat desa sebagai pelaku dalam program adalah Kepala Desa,
BPD (atau dengan nama lainnya), Tim Pengelola Kegiatan, Tim Penulis Usulan,
Tim Pemantau, dan Tim Pemelihara, dan Kader Pemberdayaan Masyarakat
Desa/Kelurahan. Sementara dalam PNPM-PISEW selain Kepala Desa, juga ada
Kelompok Diskusi Sektor (KDS), Lembaga Kemasyarakatan Desa (LKD),
Kelompok Pemanfaat dan Pemelihara (KPP), Kelompok Usaha Mikro (KUM)sedang direncanakan, dan Fasilitator Desa (FD).
Pada tingkat kecamatan untuk PNPM Mandiri Perdesaan terdapat camat,
PjOK, Tim Verifikasi, Unit Pengelola Kegiatan, Badan Pengawas UPK, Fasilitator
Kecamatan, Pendamping Lokal, Tim Pengamat, Badan Kerjasama Antar Desa, dan
Setrawan Kecamatan. Sementara dalam PNPM-PISEW ada Kelompok Kerja
(Pokja) Kecamatan, Penanggung Jawab Operasional Kegiatan (PJOK) Kecamatan,
dan Lembaga Pemberdayaan Kredit Mikro (LPKM)-sedang direncanakan,
Fasilitator Kecamatan, dan Tenaga Teknis Lapangan (TtL).
Di tingkat kabupaten untuk PNPM Mandiri Perdesaan ada Bupati, Tim
Koordinasi PNPM-Mandiri Kabupaten, Penanggung jawab Operasional Kabupaten
(PjOKab), Fasilitator Kabupaten, Pendamping UPK, dan Setrawan Kabupaten.
Sedangkan untuk PNPM-PISEW ada Tim Koordinasi, Sekretariat PNPM-PISEW
Kabupaten, Satuan Kerja (Satker) PNPM-PISEW Kabupaten, Pejabat Pembuat
Komitmen (PPK) PNPM-PISEW Kabupaten, dan Penangung jawab Operasional
Kegiatan (PJOK) Kawasan Strategis Kabupaten.
Pengendalian dan Pendampingan PNPM Mandiri Perdesaan dilakukan
secara berjenjang sesuai dengan fungsi, peran dan wilayah tanggung jawab yang
Halaman | 68

dapat dibedakan menjadi 2 (dua) jalur yaitu: Jalur Struktural (yang terdiri dari
Satker Pusat, Satker Provinsi, Satker Kabupaten dan PJOK) dan Jalur Fungsional
(yang terdiri dari Konsultan Manajemen Nasional, Konsultan Manajemen Regional
termasuk Tim Konsultan Provinsi,Tim Fasilitator Kabupaten dan Tim Fasilitator
Kecamatan
Tabel 3.19 Pengendalian dan Pendampingan PNPM Mandiri Perdesaan
Responsibility
Hierarchy

Task&
Functions

Program
POLICY SUPPORT

Analysisand
Planing

Management Control Framework

NMCResponsibleRole

Functional

Ensure the success of KPI

PublicRelationTask and Journalistic
Ensure Internet & Website functions
Ensure Specialists and Facilitator
performance.
Cooperate andcoordinate with
other PNPMactors.

NATIONAL SATKER
Project Management
Consultant
ManajemenProyek

ConsultingFirm
TL - NMC

Database
Management
IMPLEMENTATION
STRATEGY
Internal
Auditing
(Deconcentrat
ion fund)
TACTICAL ACTIONS

Internal
Auditing
(Block-Grant)

OPERATIONAL
ACTIONS

Supervision of
Field
Executing

Consolidate Data &Information

Ensure Implementation
Management System functioned
Ensure Internal Audit & Fiduciary
System done
Ensure Facilitator Management
well managed

D-TL

Ensure Implementation Progres and

qualityof programresults.
Ensure follow-upof audit
/supervisionfinding, complaint, and
problems
Supervise quality of facilitating , C/B
, oversights and audit.
Ensure local goverment supports
done.
Ensure fiducuary system functioned

Ensure PTOimplemented
Ensure that programtarget group
proper
Ensure participation Rate of woman
& poor proper
Ensure that Community
Procurement well-done
Ensure that O&M functioned
Ensure that community oversight
functioned
Ensure Participatory Planning
integrated toreguler planning

UPK

Coordinating
Channel

Structural

REG.
CORD.

PROV. CORD

PROV. SATKER

DISTRICT
FACILITATOR

DISTRICT SATKER

SUB-DISTRICT
FACILITATOR

Sub-District
Head-PJOK

BKAD

TPK-Wakil Masy
Cadre

TargetGroups

PL

Villages HeadBPD

Sub-Vill Haed-RW-RT

Technical Coordinating
Meeting
JointSupervision
PeriodicReport
Spesific Coordinating
Meeting
Performance Evaluation
Meeting
National Coordinating
Meeting
Supervisionand
Monitoring
Implementation
Evaluationmeeting
Periodic/incidental
Reporting
Monthly Provincial
Meeting
Supervision&Monitoring
Auditing
Periodic/incidental
Reporting
Capacity Building Meeting

Monthly District Meeting

Supervision&Monitoring
Auditing
Periodic/incindental
Reporting

Sub-District Meeting
Intervilage Meeting
Capacity Building Meeting
Village Meeting (Planning,
Accountability,
Completion)
Collection Ideas Meeting
Capacity Building Mtg
Sub-Village Meeting
Collection Ideas Meeting

Sumber: Pelaksanaan PNPM Mandiri Perdesaan, 2013.

Pendampingan pelaksanaan program sering mengalami penyesuaian struktur

sesuai dengan perkembangan cakupan pengendalian program dan kebutuhan
program. Pola pendampingan yang dimulai pada tahun 2012 di PNPM Mandiri
Perdesaan ada dalam penjelasan berikut ini:
National Management Consultant (NMC)
NMC (National Management Consultant) atau Konsultan Manajemen Nasional
(KMN) merupakanmerupakan institusi pengendali jalur fungsional tertinggi yang
mempunyai tugas dan fungsi sebagai berikut: (1) perencana dan analis program
(program analysis and planning), (2)supervise implementasi (supervision field
Halaman | 69

execution), (3) pengelolaan database (database management), dan(4)pelaksanaan

dan pengendalian internal audit (internal auditing). Tujuan dari penugasan NMC
pada dasarnya adalah untuk penyedia dukungan manajemen dan teknis untuk
jalur fungsional serta memberikan dukungan kepada Tim Koordinasi Pusat terkait
dengan pengembangan program, pengendalian program, HRD dan Pelatihan,
monitoring & evaluasi, dan good governance. Jumlah Spesialis di NMC adalah 50
spesialis dan posisi masing-masing untuk NMC dapat dilihat pada Struktur NMC
berikut:
Gambar 3.7 Struktur NMC PNPM Mandiri Perdesaan

Sumber: Pelaksanaan PNPM Mandiri Perdesaan, 2013.

Regional Management Consultant (RMC)

Halaman | 70

Dalam mengendalikan pelaksanaan PNPM Mandiri Perdesaan di Tingkat

Regional dan Provinsi dibutuhkan institusi yang bertanggung jawab dalam
pengendalian pelaksanaan program secara taktis dan operasional yang
kesemuanya terkait dengan pengembangan program dan kontrol kualitas.Satker
Pusat membentuk RMC atau KMW (Konsultan Manajemen Wilayah) berkantor
pusat di Jakarta. Pembagian wilayah kerja RMC mencakup:
a. RMC 1

: Aceh, Sumatera Utara,Riau, Kepulauan Riau

b. RMC 2
: Sumatera Barat, Jambi,Bengkulu,Bangka Belitung, Sumatera
Selatan, Lampung, Banten
c. RMC 3
: Jawa Barat, Kalimantan Barat,Kalimantan Tengah,Kalimantan
Selatan, Kalimantan Timur.
d. RMC 4

: Jawa Tengah, Yogyakarta, Jawa Timur, Bali

e. RMC 5
: Nusa Tenggara Barat, Nusa Tenggara Timur,Sulawesi Selatan,
Sulawesi Barat, Maluku.
f. RMC 6
: Sulawesi Tengah, Sulawesi Utara, Sulawesi Tenggara, Gorontalo,
Maluku Utara
g. RMC 7

: Papua Barat, Papua

RMC dipimpin oleh seorang Koordinator Regional yang ahli dalam

manajemen proyek untuk memastikan bahwa semua spesialis RMC mampu
mendukung dan meningkatkan sistem pengelolaan dan pengendalian PNPM.
Tabel 3.20 Posisi Specialist RMC Pusat
No

Position

Team Leader

Infrastructure Specialist

Micro Credit Specialist

Internal Audit Specialist

MIS Specialist

Financial Management Support Specialist

Case and Complain Handling Specialist

8
9

Human Resurce Specialist

Assistant MIS Specialist'

Sumber: Pelaksanaan PNPM Mandiri Perdesaan, 2013.

Halaman | 71

Tabel 3.21 Posisi Specialist Provinsi

No

Position

Provincial Coordinator

Deputy Provincial Coordinator

Financial Management Support Specialist

Assistant Financial Management Support Specialist

Case and Complain Handling Specialist

Assistant Case and Complain Handling Specialist

Communication, Information & Education Specialist

Infrastructure Specialist

Training Specialist

10

Assistant Training Specialist

11

MIS Specialist

12

Assistant MIS Specialist

13

Human Resource Specialist

Assitant Human Resource Specialist

14

Sumber: Pelaksanaan PNPM Mandiri Perdesaan, 2013.

Struktur Konsultan Management Wilayah adalah sebagai berikut :

Gambar 3.9 Struktur Organisasi RMC
Regional Coordinator
Kantor Jakarta

Spesialist Jakarta

Staff Pendukung
Jakarta

Koordinator Provinsi

Kantor Provinsi

Deputy Korprov
Spesialist Provinsi

Staff Pendukung
Provinsi
Halaman | 72

Sumber: Pelaksanaan PNPM Mandiri Perdesaan, 2013.

Fasilitator Kabupaten dan Fasilitator Kecamatan

Untuk melakukan pendampingan pada tingkat operasional maka
dilakukan oleh Fasilitator Kabupaten dengan bidang spesialisasi: Pemberdayaan,
Teknik, Keuangan ditambah Assistant MIS dan Fasilitator Kecamatan dengan latar
belakang pendidikan Teknik Sipil dan Non-TeknikSipil. Pada lokasi Kabupaten
yang mempunyai lebih dari 15 kecamatan ditambahkan satu pasang assistant
Faskab berlatar belakang Teknik dan Pemberdayaan.
Pada beberapa program khusus misalnya BKPG Aceh formulasi
pendampingan dilakukan penambahan Asistant FK dan Faskab Teknik dan untuk
pelaksanaan di Papua & Papua Barat formulasi pendampingan di kecamatan
(distrik) adalah 3 fasilitator.Jumlah kebutuhan fasilitator seluruh Indonesia lebih
dari 14.000 Fasilitator.

3.4.3 Lembaga
Lembaga-lembaga di masyarakat yang terlibat dalam kegiatan PNPM
Mandiri mencakup kelompok sosial, kelompok ekonomi, maupun kelompok
perempuan. Mereka adalah LSM, kelompok arisan, kelompok pengajian,
kelompok ibu-ibu PKK, kelompok Simpan Pinjam Perempuan (SPP), kelompok
usaha usaha ekonomi, kelompok pengelola air, kelompok pengelola pasar desa,
kelompok olah raga, Karang Taruna, Remaja Masjid, Pesantren, Posyandu,
dsb.nya.
Beberapa institusi sosial tersebut telah memberikan kontribusi dalam
memberikan perlindungan sosial kepada para anggotanya dengan; (1) kelompok
arisan membantu anggota yang terkena musibah atau membantu mendapatkan
pinjaman, (2) kelompok pengajian membantu anggota memberikan pengetahuan
mendidik anak dan menjaga hubungan baik dengan tetangga, (3) kelompok PKK
membantu anggota yang terkena musibah dan mendapatkan sarana menabung,
(4) dst.nya. (Nugroho, et all, 2010). Sejumlah insitusi sosial seperti pesantren,
kelompok pengajian, dan karang taruna juga adalah institusi sosial yang terlibat
dalam pelaksanaan pembangunan infrastruktur sosial ekonomi perdesaan pada
PNPM-PISEW setelah mereka terlebih dulu mendapatkan pelatihan teknis dan
administratif untuk melaksanakan pembangunan tersebut.
Demikian pula dengan kelompok Simpan Pinjam Perempuan (SPP) dari
program PNPM Mandiri Perdesaan seperti yang ada di Desa Mendelem,
Kecamatan Belik, Kabupaten Pemalang yang berperan dalam memberikan
Halaman | 73

pinjaman kepada anggotanya. Kelompok ini sebagian besar cukup berkembang

dan hanya sebagian kecil yang tersendat angsurannya. Jumlah kelompok SPP di
desa tersebut ada sekitar 55 kelompok SPP. Keanggotaan Rumah Tangga Miskin
mencapai sekitar 40persen dalam kelompok yang rata-rata memiliki jumlah
anggota sekitar 10 orang.
Dengan demikian tampak bahwa peran-peran kelompok masyarakat yang
berada di grass root level ini cukup besar dalam membantu dan meningkatkan
kesejahteraan anggotanya. Baik itu untuk kehidupan ekonomi maupun kehidupan
sosial dan keagamaan.

3.5 Keberhasilan dan Kelemahan

Keberhasilan yang telah dicapai oleh PNPM Mandiri adalah sbb;
(1) Adanya penurunan kemiskinan yang cukup signifikan (SMERU, 2010);
(2) Partisipasi warga desa dalam setiap tahap kegiatan PNPM secara umum
tinggi (SMERU, 2010);
(3) Terdapat peningkatan konsumsi per kapita 5persen lebih tinggi pada rumah
tangga di daerah treatment dibandingkan dengan daerah kontrol (Bappenas
2007-2009);
(4) Konsumsi RTM penerima PNPM Perdesaan meningkat 3persen lebih besar
dan memiliki kemungkinan keluar dari kemiskinan 2,3persen lebih besar
dibandingkan RTM di daerah kontrol (Bappenas 2007-2009);
(5) Rumah tangga kelompok treatment memiliki kesempatan lebih tinggi untuk
mendapatkan pekerjaan dan akses pelayanan kesehatan (Bappenas 20072009);
(6) Dampak program 19persen lebih tinggi di 20persen kecamatan termiskin
(Hasil studi John Voss, 2012);
(7) Daerah treatment juga memiliki kesempatan 1-2persen lebih besar untuk
menghapuskan pengangguran (Hasil studi John Voss, 2012);
(8) Di DIY sejak tahun 1998 hingga sekarang terdapat peningkatan aset usaha
ekonomi produktif dari 14 milyar menjadi 41 milyar dan aset simpan pinjam
kelompok perempuan dari 70 milyar menjadi 101 milyar (Seminar Pengayaan
PNPM Mandiri, 2013);
(9) Di Bali telah melaksanakan kebijakan penanggulangan kemiskinan oleh
pemda berupa: 1) Jaminan Kesehatan Bali Mandara, (2) Program Simantri
(Sistem Pertanian Terintegrasi), (3) Bedah Rumah, (4) Gerbang Sadu (Gerakan
Pembangunan Desa Terpadu (Seminar Pengayaan PNPM Mandiri, 2013);
(10) Di Bali masyarakat semakin dilibatkan dalam pengambilan keputusan
perencanaan pembangunan (Seminar Pengayaan PNPM Mandiri, 2013);
Halaman | 74

(11) Di Bali 46 kecamatan lokasi PNPM (100persen) memiliki BKAD dan lembaga
pendukungnya (Seminar Pengayaan PNPM Mandiri, 2013);
(12) Di Bali 3 Kabupaten memiliki Perda Pembangunan Partisipatif dan 5
kabupaten memiliki Perbup perlindungan aset (Seminar Pengayaan PNPM
Mandiri, 2013);
(13) Di Bali 558 desa memilki RPJM, 555 desa telah memilki Perdes (dari 559 desa)
(Seminar Pengayaan PNPM Mandiri, 2013);
(14) Pamong Desa memiliki informasi yang baik mengenai program dan aktif
dalam berbagai program pembangunan di desa (Akatiga, 2010);
(15) Tokoh Adat memiliki informasi (diberitahukan) mengenai program-program
pembangunan di desa, dan secara aktif (di Papua dan Sumatera Barat)
terlibat dalam rapat di desa (Akatiga, 2010);
(16) Aktivis cepat tanggap dalam mencari informasi dan mengetahui programprogram yang ada di desa. Terlibat dalam program-program desa terutama
untuk melaksanakan program-program pembangunan di desa (Akatiga,
2010);
(17) Adanya peningkatan kepedulian dalam pengawasan terhadap jalannya PNPM
Mandiri Perdesaan, baik pengawasan secara partisipatif oleh masyarakat
melalui saluran-saluran pengaduan yang terbuka luas, maupun dari supervisi,
monitoring dan audit secara berjenjang yang dilakukan oleh aparatur
pemerintah, fasilitator/konsultan (Pelaksanaan PNPM Mandiri Perdesaan,
2013);
(18) Peningkatan yang signifikan dari kapabilitas komunitas dalam pengelolaan
program PNPM Mandiri Perdesaan (Temuan studi P2E-LIPI 2010-2012);
(19) Penguatan demokratisasi, interaksi, dan komunikasi antara kelompok
masyarakat (Temuan studi P2E-LIPI 2010-2012);
(20) PNPM Mandiri adalah program pemberdayaan masyarakat untuk
peningkatan kesejahteraan yang juga diminati untuk diadopsi oleh negara
lain seperti Afganistan, Papua Nugini, Kepulauan Solomon, Kamboja, Laos,
Myanmar, Filipina, Vietnam, Thailand, dan Timor Leste (Republika Online,
2013).

Kelemahan-kelemahan yang terdapat pada dalam PNPM MANDIRI adalah sbb;

(1) Dominannya proyek infrastruktur dalam kegiatan PNPM yang disebabkan
antara lain oleh kurangnya infrastruktur di desa (SMERU, 2010);
(2) Fasilitator tidak bisa sepenuhnya melaksanakan kegiatan pemberdayaan
(SMERU, 2010);
(3) Di Jawa Barat pencairan dana BLM baru 70persen terkendala oleh DDUB
(pencairan APBN belum bisa dilaksanakan apabila APBD belum tersedia. Di
Halaman | 75

(4)

(5)

(6)
(7)
(8)

(9)

(10)
(11)

(12)

(13)

(14)

(15)
(16)
(17)

Kabupaten Bandung baru terlaksana 3 kecamatan dari 11 kecamatan

(Seminar Pengayaan PNPM Mandiri, 2013);
Di Jawa Barat terdapat penyimpangan prosedur administrasi, proses, dan
dana PNPM di tingkat masyarakat (UPK) (Seminar Pengayaan PNPM Mandiri,
2013);
Di Jawa Barat perbedaan data di beberapa daerah dengan data di Pusat,
sehingga berpengaruh pada penetapan lokasi dan alokasi (Seminar
Pengayaan PNPM Mandiri, 2013);
Di Jawa Barat tumpang tindih program-program penanggulangan kemiskinan
(PPIP, Pamsimas, PNPM) (Seminar Pengayaan PNPM Mandiri, 2013);
Di Jawa Barat alokasi dan penetapan lokasi yang ditentukan oleh Pusat
kadangkala kurang tepat (Seminar Pengayaan PNPM Mandiri, 2013);
Di DIY paying hukum masih lemah untuk cantolan UPK mengingat aset sudah
sangat banyak sehingga perlu dipikirkan kelembagaan yang pas dengan basis
kecamatan (Seminar Pengayaan PNPM Mandiri, 2013);
Di Bali masalah yang mendominasi terkait dengan pengelolaan dana bergulir,
tunggakan, dana mengendap, dan penyimpangan dana (Seminar Pengayaan
PNPM Mandiri, 2013);
Di DIY kendala administrasi di desa, (rumitnya format yang harus diselesaikan
dan kurangnya kapasitas SDM) (Seminar Pengayaan PNPM Mandiri, 2013);
Di DIY Keterlibatan masyarakat belum optimal, salah satunya karena
berbenturan waktu dengan pekerjaan profesi (Seminar Pengayaan PNPM
Mandiri, 2013);
Di Bali Kecenderungan ketergantungan masyarakat kepada PNPM Mandiri
sebagai BLM masih tinggi (perlu dukungan pemda dalam membangun
kemandirian masyarakat) (Seminar Pengayaan PNPM Mandiri, 2013);
Di DIY modal sosial masyarakat sudah terbangun baik, tetapi pertanyaannya
apakah cukup untuk mengembangkan pembangunan (Seminar Pengayaan
PNPM Mandiri, 2013);
Di Bali kecenderungan ketergantungan masyarakat kepada PNPM Mandiri
sebagai BLM masih tinggi (perlu dukungan pemda dalam membangun
kemandirian masyarakat) (Seminar Pengayaan PNPM Mandiri, 2013);
Di Bali keberlanjutan PNPM Mandiri cenderung lebih menekankan pada
keberlanjutan bantuan (Seminar Pengayaan PNPM Mandiri, 2013);
Di Bali peran TKPKD belum optimal dalam melakukan koordinasi kebijakan
penanggulangan kemiskinan (Seminar Pengayaan PNPM Mandiri, 2013);
Di DIY perlu ada pembeda di tiap daerah untuk model pemberdayaan, yaitu
untuk masyarakat yang sudah siap dan yang belum siap (Seminar Pengayaan
PNPM Mandiri, 2013);.
Halaman | 76

(18) Di Bali peran TKPKD belum optimal dalam melakukan koordinasi kebijakan
penanggulangan kemiskinan (Seminar Pengayaan PNPM Mandiri, 2013);
(19) Kelompok mayoritas kurang memiliki peran aktif dan tidak berpengaruh
dalam proses pengambilan keputusan, tetapi relatif lebih memiliki
pengetahuan mengenai program di desa. Hanya akan berperan aktif apabila
memiliki jaringan dekat dengan elit tradisional atau adat (Akatiga, 2010);
(20) Kelompok marjinal kurang atau tidak memiliki akses informasi dan
pengetahuan mengenai program di desa sehingga tidak aktif dalam
pertemuan desa. Kelompok ini mengetahui program apabila mereka menjadi
target penerima pembangunan di desa seperti BLT atau raskin. Hanya akan
mengetahui apabila mereka memiliki jaringan dekat dengan elit tradisional
atau adat (Akatiga, 2010).
Dari deskripsi di atas dapat diperoleh gambaran bahwa PNPM Mandiri
selain keberhasilan-keberhasilan yang telah dicapai selama pelaksanaannya sejak
tahun 2007-2013 juga masih memiliki kelemahan atau kekurangan yang masih
harus diperbaiki. Namun kelemahan atau kekurangan ini justeru harus dijadikan
sebagai motivasi untuk memperbaiki program ini agar menjadi lebih baik lagi
seandainya pemerintahan berikutnya yang terpilih masih akan melanjutkan
program PNPM ini sebagai program untuk memberdayakan masyarakat dalam
penanggulangan kemiskinan.

Halaman | 77

BAB 4
ANALISIS

4.1 Isu-Isu Strategis

4.1.1 Penetapan Lokasi dan Alokasi PNPM Mandiri
Pemilihan sasaran (targeting) lokus kegiatan PNPM Mandiri pada tingkat
kecamatan adalah memang sudah tepat. Dengan berlandaskan kepada kenyataan
bahwa salah satu tugas kecamatan atau camat dalam menyelenggarakan tugas
umum pemerintahan adalah mengkoordinasikan kegiatan pemberdayaan
masyarakat. Tugas camat dalam mengkoordinasikan kegiatan pemberdayaan
masyarakat sebagaimana dimaksud dalam PP 19/2008 Pasal 15 ayat (1) huruf a,
meliputi :
a)

b)

c)

d)
e)

mendorong partisipasi masyarakat untuk ikut serta dalam perencanaan

pembangunan lingkup kecamatan dalam forum musyawarah perencanaan
pembangunan di desa/kelurahan dan kecamatan;
melakukan pembinaan dan pengawasan terhadap keseluruhan unit kerja baik
pemerintah maupun swasta yang mempunyai program kerja dan kegiatan
pemberdayaan masyarakat di wilayah kerja kecamatan;
melakukan evaluasi terhadap berbagai kegiatan pemberdayaan masyarakat
di wilayah kecamatan baik yang dilakukan oleh unit kerja pemerintah maupun
swasta;
melakukan tugas-tugas lain di bidang pemberdayaan masyarakat sesuai
dengan peraturan perundang-undangan dan
melaporkan pelaksanaan tugas pemberdayaan masyarakat di wilayah kerja
kecamatan kepada bupati/walikota dengan tembusan kepada satuan kerja
perangkat daerah yang membidangi urusan pemberdayaan masyarakat.
(Pasal 16).

Karena adanya perbedaan pendekatan dalam menentukan target atau

sasaran lokasi penerima PNPM Mandiri maka besarnya jumlah dana bantuan sosial
yang diterima oleh masing-masing kecamatan dari setiap bentuk program PNPMinti memiliki besaran yang tidak sama. Sebagai contoh dalam PNPM-PISEW yang
alokasinya Rp 1,5 milyar per kecamatan PIK dan PNPM Perdesaan atau Perkotaan
yang besarannya maksimum mencapai Rp 3 milyar. Meskipun masing-masing
PNPM memiliki karakteristiknya masing-masing, namun overall penetapan
besaran dana bantuan sosial setiap PNPM ini adalah berdasarkan besaran jumlah
penduduk miskin dan tingkat penduduk miskin. Bukan berdasarkan per kecamatan
Halaman | 78

diratakan sesuai dengan jumlah desa yang dimiliki oleh kecamatan tersebut, tetapi
dengan kriteria ada penduduk miskin untuk kriteria tertentu. Bila jumlah penduduk
miskinnya tinggi memang besaran maksimum jumlah bantuan sosial yang
diterima dari program PNPM dapat mencapai Rp 3 milyar per kecamatan. Hal ini
yang umum untuk PNPM Perdesaan atau Perkotaan. PNPM Perkotaan
pendekatannya juga agak berbeda karena pendekatannya adalah kelurahan.
Demikian pula dalam PNPM-PISEW juga agak berbeda tidak spesifik seperti itu, di
mana dalam PNPM-PISEW sendiri untuk kecamatan PIK dan kecamatan KSK
besaran dananya juga berbeda, di mana untuk kecamatan PIK besaran alokasi
dana Rp 1,5 milyar per kecamatan dan untuk kecamatan KSK besaran alokasi
dananya adalah Rp 2 milyar per kecamatan.
Terlepas dari semua perbedaan dari masing-masing PNPM ini dalam hal
alokasi jumlah dana per kecamatan, prinsipnya dalam alokasi dana bantuan sosial
per kecamatan adalah berdasarkan besaran jumlah penduduk miskin dan tingkat
penduduk miskin yang ada di kecamatan.Memang sudah disiapkan Indeks
Kemiskinan Wilayah, tetapi itu hanya sebatas sebagai pendukung dan bukan
acuan utama dan masih didalami karena sebetulnya kemiskinan itu adalah multi
dimensi sehingga berbagai hal bisa menyebabkan kemiskinan.
Hal ini disebabkan karena seringkali ada ketidakpuasan dari pelaksana
PNPM Mandiri di daerah yang menginginkan agar institusi pendanaan per alokasi
ini memiliki besaran yang ditentukan berdasarkan kriteria-kriteria tertentu seperti
indeks jarak, indeks jumlah penduduk, dan indeks jumlah desa di masing-masing
kecamatan sehingga alokasi besarnya dana bantuan sosial dari PNPM bukan lagi
sama besarannya untuk setiap kecamatan, namun dapat bervariasi sesuai dengan
jumlah masing-masing desa di setiap kecamatan. Dengan demikian tingkat
meratanya itu bisa lebih merata dan bisa lebih berkeadilan, di mana kecamatan
yang memiliki jumlah desa lebih banyak memperoleh alokasi dana yang lebih
besar.
Penentuan kecamatan yang didasarkan pada jumlah penduduk miskin ini
sangat rentan terhadap penghitungan jumlah penduduk miskin, mengingat bahwa
database penduduk miskin masih selalu dipertanyakan keakuratannya. Database
PPLS yang digunakan, yang seharusnya dimutakhirkan oleh kabupaten/kota
berdasarkan kondisi kemiskiinan setempat sebagian belum dimutakhirkan secara
benar.Oleh sebab itu updating database harus selalu dilakukan agar sasaran PNPM
Mandiri tidak meleset.
Namun sekali lagi hendaknya dapat disadari bahwa PNPM Mandiri itu
adalah program pemberdayaan masyarakat, community development dan bukan
local development. Sehingga kalau suatu daerah kurang terbangun maka
Halaman | 79

kesalahannya bukanlah pada PNPM karena PNPM sebetulnya membangun

masyarakatnya, bukan membangun wilayah. Sebagaimana diketahui bahwa
dalam Pedoman Umum untuk semua PNPM ada 4 komponen, yaitu : (1)
pembangunan manusianya, (2) grant/Bantuan Langsung Masyarakat untuk
memastikan bagaimana masyarakat yang sudah dibangun menyiapkan berbagai
hal seperti dengan melakukan rapat misalnya, (3) peningkatan kapasitas
pemerintah daerah, (4) pendukung-pendukungnya.
Dengan demikian ada sebuah pelajaran yang dapat diperoleh dari adanya
pelaksanaan PNPM ini, dengan memahami semua dokumen yang ada, baik itu
Panduan Pelaksanaan maupun Panduan Teknis dari program-program PNPM.
Dalam dokumen-dokumen tersebut tergambarkan bahwa pertemuan-pertemuan
yang dilakukan dalam kegiatan PNPM bukan hanya menghasilkan sebuah output,
tetapi lebih kepada bagaimana caranya supaya proses-proses itu harus
ditanamkan. Proses-proses bagaimana melibatkan masyarakat dalam forumforum pertemuan misalnya, dan juga bagaimana melibatkan camat di garda
terdepan pelayanan masyarakat. Dengan demikian bila ada yang memplesetkan
PNPM sebagai Program Nasional Pertemuan Melulu, maka ini adalah penjelasan
untuk hal tersebut.
Selain menetapkan alokasi dana untuk program PNPM Mandiri pada tahun
2012 juga ditetapkan pula rencana jumlah sasaran program untuk tahun 2013.
Sebanyak 32 provinsi akan menerima program PNPM Perdesaan, 73 provinsi
menerima Program PNPM Perkotaan, dan hanya 4 serta 9 provinsi yang akan
menerima PNPM IP dan PNPM PISEW. PNPM Perdesaan akan memberdayakan
5.146 kecamatan di 394 Kabupaten, sedangkan PNPM Perkotaan di tahun 2013
akan memberdayakan 1.183 kecamatan di 256 buah Kota.
Berdasarkan gambaran ini dapat diperkirakan bahwa belum semua
kecamatan di Indonesia dapat memperoleh Program PNPM, karena pada
dasarnya memang (1) belum ada kerangka kebijakan penyelenggaraan negara
yang membatasi kerangka waktu dan cakupan wilayah program pemberdayaan
masyarakat, dan (2) secara empiris tidak ada negara yang mampu secara terus
menerus membiayai kegiatan pemberdayaan masyarakat di seluruh wilayahnya
secara merata dalam periode yang sama.
Dengan demikian sudah saatnya dipertimbangkan untuk memperbaiki
mekanisme pendanaan kegiatan pemberdayaan masyarakat ini melalui beberapa
alternatif pendanaan seperti menggunakaan dana kemitraan, dana ADD, ataupun
bila mengacu kepada UU adalah melalui earmarking di dalam Dana Alokasi
Khusus. Hal ini disebabkan UU 33/2004 mengamanatkan bahwa dana-dana
Halaman | 80

pembangunan melalui penganggaran Dekon/TP secara bertahap dialihkan ke

DAK.
Pendanaan PNPM Mandiri yang berasal dari hutang luar negeri dari
Negara-dan institusi donor, sudah waktunya untuk dipertimbangkan kembali,
mengingat bahwa setiap rupiah yang diucurkan tersebut semakin memberikan
beban bagi seluruh rakyat Indonesia. Oleh sebab itu penggunaan dana harus
diawasi secara ketat untuk meminimalisir kesalahan penggunaan bai oleh
masyarakat maupun pengelola program secara keseluruhan baik di pusat sampai
dengan kecamatan yang diintervensi.

4.1.2 Integrasi Proses Perencanaan Parttisipatif

Sebagaimana dinyatakan sebelumnya perencanaan partisipatif adalah
proses pengambilan keputusan pembangunan yang melibatkan masyarakat, dunia
usaha, dan pemerintah sesuai fungsinya masing-masing. Mekanisme perencanaan
partisipatif terdiri atas mekanisme perencanaan yang diselenggarakan secara
berjenjang dari bawah dimana ketiga komponen di atas terlibat secara aktif dalam
perencanaan di tingkat desa/kelurahan, antar desa/kelurahan (kecamatan), serta
dalam perencanaan koordinatif di tingkat kabupaten/kota.
Dalam halnya perencanaan partisipatif dalam penanggulangan kemiskinan
berbasis pemberdayaan masyarakat yang dilakukan pada Program PNPM Mandiri
pada dasarnya adalah kegiatan yang dilakukan agar partisipasi masyarakat,
termasuk mereka yang berasal dari kelompok marginal, dapat terakomodasi
dalam perencanaan pembangunan. Penyerapan aspirasi masyarakat ini juga
dilakukan secara berjenjang mulai dari tingkat dusun/RW, desa/kelurahan,
kecamatan, hingga ke tingkat kabupaten. Dengan mengacu kepada UU 25/2004
tentang Sistem Perencanaan Pembangunan Nasional maka aspirasi masyarakat ini
ditampung dalam kegiatan-kegiatan musrenbang yang dilakukan mulai dari
tingkat desa, kecamatan, dan kabupaten.
Pada tingkat desa/kelurahan perencanaan partisipatif dimulai dengan
meningkatkan kesadaran masyarakat melalui refleksi kemiskinan, identifikasi
masalah, kebutuhan, dan potensi yang dilakukan masyarakat secara bersamasama. Berdasarkan hasil identifikasi, masyarakat menggunakan lembaga
kemasyarakatan yang telah ada atau membentuk kelompok masyarakat setempat
yang dapat berasal dari unsur-unsur organisasi /kelompok yang mengakar yang
telah hidup di masyarakat, seperti kelompok Subak,Nagari, koperasi, kelompok
adat dan lain sebagainya, sejauh kelompok tersebut memiliki etos kerja berbasis
nilai. Kelompok masyarakat ini menyusun rencana kegiatan pembangunan,
Halaman | 81

termasuk kegiatan penanggulangan kemiskinan yang dituangkan ke dalam

dokumen rencana pembangunan desa/kelurahan jangka menengah dan tahunan
(PJM dan RENSTRA Pembangunan Desa/Kelurahan).
Dalam halnya dokumen perencanaan pembangunan desa/kelurahan yang
disusun melalui mekanisme perencanaan partisipatif PNPM merupakan bagian
yang tidak terpisahkan dari dokumen musrenbang desa/kelurahan untuk
diteruskan ke dalam proses perencanaan melalui musrenbang di tingkat lebih
lanjut. Untuk sinergi penyusunan kedua dokumen tersebut dilakukan hal-hal
sebagai berikut:
penyesuaian jadwal kegiatan perencanaan partisipatif PNPM dengan jadwal
kegiatan musrenbang di masing-masing daerah;atau
mengagendakan setiap tahapan musrenbang untuk sekaligus melakukan
musyawarah penyusunan perencanaan partisispatif PNPM (dalam satu tahapan
kegiatan dengan dua hasil).
Bila alternatif pertama yang dipilih maka kegiatan perencanaan partisipatif
PNPM hendaknya dilakukan sebelum bulan Januari di mana jadwal Musrenbang
Desa/Kelurahan adalah pada bulan Januari. Dengan demikian integrasi hasil
perencanaan dengan menggunakan mekanisme perencanaan yang dilakukan
dalam PNPM, seperti Forum Kelompok Diskusi Sektor dalam PNPM-PISEW dapat
dilakukan. Demikian pula halnya pada tingkat kecamatan, kegiatan perencanaan
partisipatif PNPM hendaknya dilakukan sebelum bulan Pebruari di mana jadwal
Musrenbang Kecamatan adalah pada bulan Pebruari. Integrasi hasil perencanaan
dengan mekanisme perencanaan PNPM seperti Forum Antar KDS dalam PNPMPISEW juga dapat dilakukan. Begitu pula selanjutnya hingga ke tingkat kabupaten,
di mana jadwal Musrenbang Kabupaten adalah pada bulan Maret, maka kegiatan
perencanaan dengan mekanisme perencanaan PNPM dapat dilakukan sebelum
bulan Maret.
Seringkali timbul keluhan dari pelaksana PNPM di daerah bahwa selama
ini mereka melakukan perencanaan berdasarkan UU 25/2004 melalui Musrenbang,
namun dengan munculnya beberapa program dari Pusat seolah-olah diharapkan
lagi ada musrenbang-musrenbang di luar musrenbang yang sudah ditetapkan
berdasarkan UU 25/2004 tersebut. Setiap program diwajibkan untuk melakukan
musyawarah dan itu mereka anggap juga sebagai musrenbang. Apakah itu di
PNPM Perdesaan ataupun PNPM-PISEW dan program yang lainnya juga. Dengan
mengacu kepada UU 25/2004 maka kegiatan musrenbang adalah satu-satunya
wadah untuk melakukan perencanaan di mana dalam dokumen perencanaan yang
dihasilkan telah tercermin apa yang menjadi kebutuhan desa/kelurahan,
kebutuhan kecamatan, dan kebutuhan kabupaten. Harapannya adalah apabila ada
Halaman | 82

program dari pusat, apapun namanya, langsung saja mengambil dokumen yang
sudah disusun sehingga masyarakat tidak lagi direpotkan dengan pertemuanpertemuan.
Terhadap anggapan yang demikian ini sebenarnya PNPM tidak meminta
masyarakat untuk melakukan musrenbangnya sendiri. Dalam musrenbang yang
resmi berdasarkan UU 25/2004 semua usulan bisa langsung terdata prioritasnya.
Dengan menyadari bahwa musrenbang itu adalah forum formal, dan
kemungkinan juga waktunya terbatas, maka disarankan di desa ada Kelompok
Diskusi Sektor seperti yang ada dalam PNPM-PISEW. Dengan demikian
masyarakat dipersilahkan untuk mendiskusikan di kelompok mereka apa yang
akan mereka bawa sebagai usulan di dalam forum musrenbang yang formal.
Dengan menyadari bahwa apa yang diinginkan oleh masyarakat adalah banyak,
namun tidak mungkin bisa dibahas satu persatu di dalam musrenbang karena
terbatasnya waktu. Adalah sesuatu yang tidak mungkin untuk membatasi usulan
masyarakat, karena merupakan usulan yang harus kita hargai bersama. Namun
secara taktis melalui pertemuan yang dilakukan dalam kegiatan PNPM maka
masyarakat diminta untuk menentukan usulan mana yang menjadi isu strategis
dan prioritas pembangunan mereka. Dengan membatasi usulan yang masuk dari
masyarakat sesuai dengan prioritasnya tersebut maka tinggal kita melihat pada
ketersediaan anggaran yang ada. Hal yang demikian ini berlaku dari tingkat
desa/kelurahan, kecamatan, kabupaten, bahkan hingga ke musrenbang di tingkat
nasional.
Ada suatu kelebihan pula dari kegiatan pertemuan yang dilakukan dalam
PNPM ini, yakni pelibatan perempuan dalam pertemuan-pertemuan. Hal ini
berbeda dengan sesuatu yang bersifat regular seperti dalam musrenbang dengan
berlandaskan pada UU 25/2004. Dengan demikian pertemuan yang ada dalam
kegiatan PNPM memiliki sesuatu yang bersifat nilai tambah sehingga kegiatan
pertemuan yang ada dalam kegiatan PNPM hendaknya juga tidak dijadikan
sebagai tandingan bagi sesuatu yang bersifat regular seperti musrenbang. Dengan
adanya kegiatan pertemuan untuk melakukan perencanaan secara partisipatif
maka hal itu bisa menjadi embrio dalam perencanaan yang dilakukan untuk tidak
memulai sesuatu dari nol. Hal yang harus menjadi pemikiran adalah bagaimana
mensinergikan perencanaan yang ada di dalam PNPM Mandiri dengan
perencanaan yang bersifat regular dengan mengacu pada UU 24/2005 tentang
SPPN. Dokumen-dokumen yang dihasilkan melalui kegiatan perencanaan dengan
menggunakan mekanisme yang ada dalam kegiatan perencanaan PNPM Mandiri
bisa dimasukkan dalam dokumen-dokumen perencanaan yang dihasilkan dari
perencanaan regular berdasarkan UU 25/2004 tersebut.
Halaman | 83

Prinsipnya adalah adanya transfer of knowledge yang dapat diterima

melalui pendampingan PNPM Mandiri selama ini. Bagaimana melakukan
pengelolaan program secara efektif dan efisien melalui penyusunan sebuah
dokumen perencanaan dan proses-proses yang dilaluinya. Paling tidak prosesproses yang dilalui melalui kegiatan-kegiatan dalam PNPM Mandiri itu dapat
berbekas dan meninggalkan jejaknya, sehingga untuk selanjutnya dapat
melakukan kegiatan sesuai dengan proses tersebut. Selanjutnya pula adalah
bagaimana mensinergikan proses dan hasil dari proses tersebut ke dalam kegiatan
yang bersifat regular seperti musrenbang. Dokumen-dokumen yang dihasilkan
melalui proses perencanaan dalam kegiatan PNPM Mandiri bukanlah sesuatu yang
bertentangan, melainkan mendukung perencanaan yang dilakukan secara regular.
Sebagaimana telah diuraikan sebelumnya bahwa perencanaan partisipatif
di tingkat kecamatan berfungsi untuk mensinergikan hasil perencanaan tingkat
desa/kelurahan dengan rencana pembangunan di tingkat kabupaten/ kota
berdasarkan skala pelayanan kegiatan (dikerjakan oleh masyarakat (swadaya),
skala desa/kelurahan, kecamatan, atau memerlukan penanganan di tingkat
kabupaten/kota/propinsi/nasional). Dengan demikian untuk mewujudkan sinergi
pembangunan terkait dengan penanggulangan kemiskinan, perlu disusun Rencana
Strategis (Renstra) Kecamatan yang memprioritaskan hasil perencanaan
pembangunan partisipatif dari masyarakat di tingkat desa/kelurahan serta
mempertimbangkan renstra dan berbagai kebijakan di tingkat kabupaten/kota.
Hal ini berarti pula bahwa perencanaan yang dilakukan di kecamatan memiliki
peran yang strategis karena merupakan tempat bertemunya perencanaan
nasional-kabupaten yang bersifat top-down dan aspirasi masyarakat-perencanaan
kabupaten yang bersifat bottom-up. Oleh sebab itu kecamatan sebagai SKPD
hendaknya juga dapat menyusun rencana kerja dan rencana startegis dengan
berbasis pada program kewilayahan kecamatan. Program pemberdayaan
masyarakat harus dipastikan menjadi program kewilayahan kecamatan dan dalam
kaitannya dengan penanggulangan kemiskinan maka kecamatan bertugas untuk
menyusun perencanaan pembangunan berdasarkan program kewilayahan
kecamatan dengan memanfaatkan instrumen perencanaan dan penganggaran
pembangunan yang berpihak pada masyarakat miskin (P3BM).
Rencana kegiatan antar desa/kelurahan dan/atau antar kecamatan yang
memerlukan penanganan pada tingkat lebih lanjut disampaikan ke
kabupaten/kota oleh delegasi kecamatan untuk dibahas dalam Forum SKPD.Di
dalam Forum SKPD, Rencana Kerja Masyarakat tersebut menjadi prioritas untuk
disinkronkan dalam Rencana Kerja (Renja) SKPD.Renja SKPD yang telah memuat
usulan masyarakat selanjutnya menjadi bahan penyusunan RKPD dalam
Musrenbang kabupaten/kota yang juga dihadiri oleh delegasi kecamatan. Oleh
Halaman | 84

sebab itu RKPD selain sebagai pelaksanaan RPJMD sekaligus adalah sebagai
penjabaran RPJMN dan juga sebagai akomodasi kebutuhan masyarakat
desa/kelurahan. Ini berarti pula bahwa RKPD merupakan instrumen pelaksanaan
RPJMN di daerah dan sekaligus instrumen pelaksanaan pemenuhan
aspirasi/kebutuhan masyarakat.
Apa yang telah dilakukan oleh PNPM adalah keberhasilan untuk
memfasilitasi kegiatan pra-musrenbang desa/kelurahan, pra-musrenbang
kecamatan, dan memorandum program koordinatif di tingkat kabupaten di mana
kesemuanya ini telah berhasil mengakomodasikan kebutuhan masyarakat
desa/kelurahan sampai dengan komitmen penganggarannya dari pemerintah
daerah. PNPM-PISEW bahkan telah berhasil mengakomodasikan kebutuhan
masyarakat desa sampai dengan komitmen penganggaran activity sharing
(kegiatan pendamping) dari pemerintah daerah dan menghapuskan cost sharing
(dana pendamping).

4.1.3 Keberlanjutan Program

Pelaksanaan PNPM Mandiri tahun 2007 dimulai dengan Program
Pengembangan Kecamatan (PPK) sebagai dasar pengembangan pemberdayaan
masyarakat di perdesaan beserta program pendukungnya seperti PNPM Generasi;
Program Penanggulangan Kemiskinan di Perkotaan (P2KP) sebagai dasar bagi
pengembangan pemberdayaan masyarakat di perkotaan; dan Percepatan
Pembangunan Daerah Tertinggal dan Khusus (P2DTK) untuk pengembangan
daerah tertinggal, pasca bencana, dan konflik. Tahun 2008 PNPM Mandiri
diperluas dengan melibatkan Program Pengembangan Infrastruktur Sosial
Ekonomi Wilayah (PISEW) untuk mengintegrasikan pusat-pusat pertumbuhan
ekonomi dengan daerah sekitarnya.
Selama ini dana yang dipergunakan untuk membiayai kegiatan
pemberdayaan masyarakat melalui loan seperti dari World Bank, ADB, JICA, dan
hibah. Ke depannya untuk membiayai kegiatan pemberdayaan masyarakat
khususnya yang menyangkut penanggulangan kemiskinan maka yang harus
dipikirkan adalah bagaimana kita mengambil alih kegiatan-kegiatan ini ke dalam
pembiayaan yang ada. Bagaimana merubah pola kegiatan yang tadinya dibiayai
oleh loan dan hibah kemudian dibiayai oleh sumber-sumber pembiayaan dari
dalam negeri. Kita tidak dapat berharap bahwa loan dan hibah itu akan terus ada,
dan kita juga tidak boleh terus bergantung kepada loan dan hibah untuk
membiayai kegiatan pemberdayaan masyarakat dalam menanggulangi
kemiskinan. Loan dan hibah harus kita anggap hanya sebagai stimulan bagaimana
kita menghidupkan sumber-sumber pembiayaan dari dalam negeri. Melalui Exit
Halaman | 85

Strategy dan Road Map PNPM kita mulai belajar bagaimana kegiatan
pemberdayaan masyarakat untuk menanggulangi kemiskinan yang selama ini
dilakukan dengan sumber pembiayaan loan dan hibah secara bertahap dibiayai
dengan menggunakan sumber-sumber pembiayaan dari pendapatan-pendapatan
dalam negeri atau keuangan-keuangan yang dikelola oleh dalam negeri.
Keberadaan PNPM Mandiri bisa mengurangi kemiskinan namun tentunya
tidak sesederhana itu karena penanggulangan kemiskinan bukanlah sekedar
memberikan sesuatu. Hal yang terpenting adalah keinginan dari masyarakat itu
sendiri untuk merubah kehidupannya keluar dari kemiskinan. Tiadanya upaya dari
manusianya sendiri untuk melawan kemiskinan maka kemiskinan tidak akan bisa
ditanggulangi. Adapun suatu pemberian atau charity itu hanya bersifat
membantu, yang terpenting adalah upaya dari manusianya sendiri untuk berjuang
melawan kemiskinan.
Demikian pula halnya dengan Program PNPM Mandiri yang dilaksanakan
oleh Pemerintah Pusat, yang dulunya lahir dari Program Pengembangan
Kecamatan dan juga ada Program Penanggulangan Kemiskinan di Perkotaan.
PNPM Mandiri adalah program yang dilaksanakan Pemerintah Pusat untuk
melakukan pemberdayaan masyarakat dalam menanggulangi kemiskinan.
Adapun tanggungjawab untuk melakukan pemberdayaan masyarakat itu sendiri
adalah pada Pemerintah Daerah. Dengan berakhirnya Program PNPM maka
selanjutnya tanggungjawab untuk melaksanakan program pemberdayaan
masyarakat ada di tangan Pemerintah Daerah. Pemberdayaan masyarakat adalah
bagian dari pembangunan daerah di mana tugas utama Pemerintah Daerah adalah
memberdayakan masyarakatnya. Adapun peran Pemerintah Pusat selanjutnya
hanya sebatas memfasilitasi. Melalui Program PNPM banyak pelajaran yang bisa
diperoleh oleh Pemerintah Daerah bagaimana menyelenggarakan sebuah
program pemberdayaan masyarakat dengan menggunakan sumberdaya lokal
yang dimiliki, karena yang namanya program akan ada batas waktunya. Daerah
dapat mereplikasi program pemberdayaan masyarakat yang telah dijalankan oleh
Pemerintah Pusat melalui PNPM untuk menjadi program pemberdayaan
masyarakat milik mereka sendiri, dan itu sudah terwujud di beberapa daerah dan
salah satunya adalah Program Samisake (Satu Milyar Satu Kecamatan) seperti
yang dilakukan oleh Pemerintah Provinsi Jambi.
Karena tidak semua daerah memiliki kapasitas fiskal yang sama, maka
telah dipikirkan pula mekanisme untuk membiayai kegiatan pemberdayaan
masyarakat ini. Bila mengacu kepada regulasi maka yang paling mungkin adalah
melakukan pembiayaan kegiatan pemberdayaan masyarakat dengan
menggunakan mekanisme DAK-Pemberdayaan Masyarakat. Namun ini masih
dalam bahasan dan merupakan salah satu alternatif yang mungkin untuk
Halaman | 86

melakukan pembiayaan kegiatan pemberdayaan masyarakat untuk

menanggulangi kemiskinan oleh daerah, selain sumber-sumber pendanaan
lainnya seperti dana kemitraan dan dana ADD.
Dengan berakhirnya PNPM Mandiri maka tidak akan berakhir begitu saja
dan ada sesuatu yang dilakukan oleh Pemerintah Daerah untuk melanjutkan
program PNPM ini dengan menggunakan sumberdaya mereka sendiri. Hal ini
berarti tidak diharapkan bahwa Program PNPM ini memiliki nasib seperti program
lain yang memiliki umur kegiatan yang panjang, namun setelah program berakhir
maka berakhir begitu saja tidak ada sesuatu yang berlanjut dari program tersebut.
Diharapkan nanti setelah PNPM selesai, bila sekarang anggaran PNPM masih
berasal dari Pemerintah Pusat dan pemerintahan berikutnya yang terpilih masih
melanjutkan PNPM, maka dana PNPM dapat ditransfer kepada Pemerintah
Daerah untuk daerah yang menyelenggarakan sendiri program pemberdayaan
masyarakatnya.
Program pemberdayaan masyarakat harus tetap berjalan terus dan
merupakan suatu proses yang dinamis. TNP2K sudah menyiapkan Road Mapnya
PNPM Mandiri secara lebih luas, dengan menyiapkan 5 pilar atau 5 Agenda Besar,
di mana terdapat Key Performance Indicator dimana semua yang bernama
pemberdayaan harus mengikuti poin-poin tersebut. Demikian pula PNPM-PISEW
yang telah menyiapkan Exit Strategy PNPM-PISEW dengan merumuskan 12
Agenda dan 55 Kegiatan, di antaranya berupa 25 kegiatan strategis yang harus
dilakukan Pemerintah Pusat dan Pemerintah Daerah terkait program
pemberdayaan masyarakat dan penanggulangan kemiskinan dalam jangka
pendek dimulai pada tahun 2015. Kesemuanya ini dimaksudkan agar daerah dapat
melanjutkan program pemberdayaan masyarakat dan penanggulangan
kemiskinan secara lebih mudah karena sudah ada petunjuk yang bisa dijadikan
sebagai acuan dan pegangan bagi mereka.
Selain itu harus dipikirkan pula untuk mengelola aset-aset yang telah
diberikan PNPM Mandiri kepada masyarakat agar aset-aset itu tidak hilang begitu
saja dan menjadi tidak dapat dimanfaatkan lagi karena tidak terpelihara dengan
baik. Aset-aset yang ditinggalkan PNPM Mandiri kepada masyarakat sebagian ada
yang membutuhkan biaya perawatan yang besar dan masyarakat sendiri mungkin
tidak mampu untuk membiayai pemeliharaannya. Untuk aset seperti ini
diperlukan mekanisme untuk mengembalikannya kembali kepada pemda
sehingga menjadi aset pemda dan dapat dibiayai oleh dana APBD. Adapun untuk
aset lainnya, yang masyarakat mampu membiayai pemeliharaannya sendiri, dapat
diserahkan kepada pemerintah desa untuk menjadi badan usaha milik desa atau
alternative lainnya seperti koperasi sehingga pengelolaan aset tersebut berada di
sebuah lembaga berbadan hukum.
Halaman | 87

4.1.4 Kemandirian Masyarakat

Sebagaimana telah dinyatakan sebelumnya bahwa masyarakat yang
mandiri tidak mungkin diwujudkan secara instan, melainkan harus melalui
serangkaian kegiatan pemberdayaan masyarakat yang direncanakan,
dilaksanakan dan dimanfaatkan oleh masyarakat sendiri. Melalui kegiatan yang
dilakukan dari, untuk, dan oleh masyarakat, diharapkan upaya penanggulangan
kemiskinan dapat berjalan lebih efektif. Oleh sebab itu kapasitas masyarakat
dalam perencanaan, pelaksanaan, pemanfaatan, dan pengawasan pembangunan
seyogyanya dapat meningkat melalui kegiatan-kegiatan yang mereka laksanakan
dalam Program PNPM Mandiri ini. Bila selama ini praktek pelatihan dan
pendampingan masyarakat dinilai lebih terfokus pada pemberdayaan masyarakat
sebagai bagian dari sistem pelaksanaan proyek (pekerja/buruh, kontraktor)
daripada partisipan pembangunan secara utuh, maka dengan adanya PNPM
masyarakat diharapkan bisa menjadi mandiri. Dalam upaya membangun
kemandirian masyarakat ini PNPM Mandiri menggunakan serangkaian proses
pemberdayaan masyarakat melalui sejumlah komponen kegiatan seperti
pengembangan masyarakat untuk membangun kesadaran kritis dan kemandirian
masyarakat, pemberian BLM sebagai dana stimulan keswadayaan yang diberikan
kepada kelompok masyarakat untuk membiayai sebagian kegiatan yang
direncanakan masyarakat untuk meningkatkan kesejahteraan terutama
kesejahteraan masyarakat miskin, peningkatan kapasitas pemerintahan dan
pelaku lokal, dan bantuan pengelolaan dan pengembangan program untuk
mendukung pemerintah dan berbagai kelompok peduli lainnya dalam pengelolaan
kegiatan.
Namun untuk memastikan apakah kemandirian masyarakat telah benarbenar dapat dicapai, terutama yang menyangkut peningkatan kapasitas
masyarakat dalam perencanaan, pelaksanaan, pemanfaatan, dan pengawasan
pembangunan tampaknya masih diperlukan sejumlah kegiatan oleh instansi
pemerintah yang berkompeten untuk hal tersebut, yang dalam hal ini adalah
Ditjen PMD Kemendagri. Kegiatan-kegiatan tersebut mencakup kajian praktek
dan penyusunan strategi revitalisasi pelatihan dan pendampingan pemberdayaan
masyarakat berbasis kecamatan, penyusunan instrumen monitoring dan evaluasi
berbasis kecamatan untuk melakukan monitoring dan evaluasi berbasis parameter
pelaku pemberdayaan masyarakat dan parameter hasil pemberdayaan
masyarakat yang diukur pada tingkat kecamatan, dan melakukan monitoring dan
evaluasi pemberdayaan masyarakat berbasis kecamatan untuk menjamin
terlaksananya program pemberdayaan masyarakat secara terukur sesuai dengan
instrumen monev PM berbasis kecamatan tersebut.
Halaman | 88

Adapun jadwal pelaksanaannya sudah dapat dilaksanakan pada tahun

2015 untuk hal yang bersifat kajian, dan perencanaan kegiatannya sudah dilakukan
pada tahun 2014 ini.

4.1.5 Sinergi dengan Program Lainnya

Program pemberdayaan masyarakat untuk menanggulangi kemiskinan
yang dilaksanakan oleh PNPM Mandiri bukanlah sebuah program yang dapat
berdiri sendiri dan terlepas dari program lainnya untuk mencapai tujuannya. PNPM
Mandiri akan berkaitan erat dengan Program MP3KI, dan terutama sekali dari
perspektif keselarasan dengan kebijakan Masterplan Percepatan dan Perluasan
Pengurangan Kemiskinan Indonesia (MP3KI) serta peran Otonomi Daerah, maka
peran Pemerintah Daerah akan didorong lebih besar karena MP3KI memang
seperti itu. Melalui MP3KI ini ingin dipastikan bahwa pemberdayaan masyarakat
itu betul-betul menjadi tanggungjawab Pemerintah Daerah. Dengan demikian
peran Pemerintah Daerah akan menjadi semakin besar, di mana dalam jangka
pendek Pemerintah Pusat harus sudah mulai mendesentralisasikan programprogram PNPM yang ada, misalnya PNPM Perdesaan atau Perkotaan. Paling tidak
ini harus sudah mulai didesentralisasikan kepada Pemerintah Daerah yang sudah
siap untuk hal tersebut. Hal ini sangat terkait sekali dengan MP3KI, apalagi kalau
mau melink program-program penanggulangan kemiskinan ini ke dalam jangka
panjang seperti ke tahun 2025. Modelnya sudah dipersiapkan meskipun tidak
secara mendetail. Namun sudah dilihat bagaimana nantinya ke-empat kluster
yang ada dalam penanggulangan kemiskinan akan bertransformasi. Kluster 1
nantinya akan menjadi sistem jaminan sosial, sedangkan kluster 2,3, dan 4 akan
bersinergi menjadi suatu program yang lebih terfokus kepada pemberdayaan
namun pada level yang lebih tinggi. Bila dilihat PNPM Perkotaan atau Perdesaan
selama ini sasarannya lebih mengarah kepada bagaimana memberdayakan
masyarakat yang miskin atau terabaikan, ataupun kelompok perempuan yang
tidak terajak dalam pembangunan. Mereka ini bisa didorong ke atas dan
dilibatkan, untuk kemudian diangkat ke level yang lebih tinggi sehingga menjadi
mandiri. Dan ini sebenarnya konsep yang ada di dalam MP3KI nantinya, yang lebih
mendorong kepada penghidupan masyarakat. Hal ini disebabkan dalam kita
menyiapkan livelihood itu ada 5 asset, yakni: aset infrastruktur, aset social, aset
manusia, aset financial, dan aset sumberdaya alam. Ke-lima aset ini menjadi fokus
di kebanyakan program PNPM, sedangkan dalam PNPM-PISEW focus utama
adalah pada aset infrastruktur dan aset sosialnya dan sudah lebih matang untuk
ke-dua aset ini sehingga bisa berfokus kepada aset yang lainnya. Hal ini adalah
sangat terkait dengan apa yang sedang dipersiapkan atau sudah mulai dijalankan
untuk MP3KI.
Halaman | 89

Selain dengan MP3KI Program PNPM Mandiri tentunya juga tidak dapat
terlepas atau dalam artian harus melakukan koordinasi dengan program-program
pemberdayaan masyarakat untuk menanggulangi kemiskinan dari kementeriankementerian lainnya seperti Program KUBE-PKH dari Kementerian Sosial dan
program-program lainnya yang juga terkait dengan pengembangan wilayah
seperti Kawasan Strategis Cepat Tumbuh (KSCT) dan Indeks Wilayah Tertinggal
(IWT) dari Ditjen Bina Bangda Kemendagri. Hal ini disebabkan beberapa
kabupaten yang tercakup dalam Program KSCT juga adalah kabupaten-kabupaten
yang juga menjadi kabupaten target dari PNPM, khususnya PISEW.

4.1.6 Sinergi Pemerintah Pusat dan Pemerintah Daerah

Sinergi Pemerintah Pusat dan Pemerintah Daerah dalam program
pemberdayaan masyarakat untuk menanggulangi kemiskinan melalui Program
PNPM ini tercermin dari fasilitasi-fasilitasi yang diberikan Pemerintah Pusat
kepada Daerah dalam penyelenggaraan program. Fasilitasi tersebut tidak hanya
sebatas pada pemberian anggaran yang diberikan untuk menyelenggarakan
Program PNPM, tetapi juga menyangkut hal-hal yang berkaitan dengan
perencanaan, pelaksanaan, hingga monitoring dan evaluasi. Mulai dari tahap
persiapan, diseminasi dan pelatihan, sosialisasi, hingga tahap monitoring dan
evaluasi program, Pemerintah Pusat telah banyak memberikan bantuan
fasilitasinya kepada Pemerintah Daerah. Begitu pula dalam hal peningkatan
kapasitas dan pengembangan kelembagaan Pemerintah Daerah dan masyarakat,
Ditjen Bina Bangda Kemendagri sudah banyak memberikan kontribusi kepada
daerah melalui Program PNPM ini. Khususnya yang menyangkut transfer of
knowledge terhadap berbagai dokumen yang dilakukan sesuai dengan dokumendokumen perencanaan yang ada.
Apa yang sudah diberikan Pemerintah Pusat kepada daerah boleh dibilang
sangat banyak. Terkait dengan penanggulangan kemiskinan dapat dikatakan
80persen sudah diberikan oleh Pusat ke daerah. Dari sana bisa dilihat bagaimana
berdiri dan berkembangnya kegiatan pemberdayaan masyarakat untuk
menanggulangi kemiskinan tersebut. Bagaimana berkembangnya programprogram yang bisa disinergikan dari Pusat ke daerah, daerah dengan Pusat, dan
didasari mulai dari desa sampai ke Pusat, dari Murenbangdes ke Musrenbangnas.
Terkait dengan anggaran loan atau hibah yang nantinya mungkin akan berubah
menjadi DAK, dan juga terkait dengan Activity dan Cost Sharing sudah
menjelaskan bagaimana daerah sudah bisa bersinergi dan berkomitmen untuk
mengembangkan minimal daerahnya sendiri.
Halaman | 90

Kegiatan pemberdayaan masyarakat kalau betul-betul dihayati adalah

bagian daripada kewenangan yang menjadi urusan Pemerintah Daerah. Peran
Pemerintah Pusat dalam hal ini adalah memfasilitasi agar kegiatan tersebut dapat
berjalan lancar dilaksanakan oleh daerah. Selama ini dengan pendekatan adhoc
melalui program dan proyek, Pemerintah Pusat sudah memberikan contoh
bagaimana melaksanakan sebuah kegiatan pemberdayaan masyarakat untuk
menanggulangi kemiskinan. Selanjutnya adalah bagaimana Pemerintah Daerah
bisa melaksanakannya dengan sumberdaya lokal yang mereka miliki, sekalipun
tentunya masih harus ada dukungan pendanaan bagi daerah yang belum mampu
mendanai sendiri penyelenggaraan program pemberdayaan masyarakatnya.
Dukungan pendanaan melalui instrument DAK adalah yang paling memungkinkan
karena bila tetap mengandalkan kepada pendekatan Tugas Pembantuan atau
Dekonsentrasi, maka akan cukup menyulitkan pertanggungjawabannya nanti.
Demikian pula halnya bila menggunakan instrumen DAU, akan timbul masalah
dengan DPRD dalam pengalokasian anggarannya untuk keperluan kegiatan
pemberdayaan masyarakat. DAK sebagai dana dari Pemerintah Pusat untuk
membiayai hal-hal yang merupakan urusan Pemerintah Daerah dan menjadi
prioritas nasional, maka penetapan prioritas-prioritas itu tidak dapat dilakukan
oleh setiap kementerian begitu saja, karena kalau dibiarkan nanti semua urusan
yang ada di daerah akan ada DAK-nya. Kalau sekarang dapat dilihat bahwa hampir
semua kementerian ada DAK-nya, sehingga semakin lama jumlahnya akan sama
dengan jumlah kementerian. Dengan demikian PP 55/2005 tentang Dana
Perimbangan, khususnya yang menyangkut DAK mungkin masih perlu
disempurnakan.
Karena kegiatan pemberdayaan masyarakat masih harus berlanjut di
tingkat daerah, maka kegiatan PNPM harus direformat dari model yang sekarang,
untuk menjadi bantuan dana ke daerah dalam bentuk DAK tadi. Dengan demikian
dalam konteks perencanaan dan perannya, kegiatan pemberdayaan masyarakat
dalam menanggulangi kemiskinan nantinya akan betul-betul fokus dan
dilaksanakan oleh daerah bersangkutan. Trend yang muncul nantinya adalah akan
semakin besarnya belanja Pemerintah Pusat menjadi belanja transfer ke daerah.
Akan lebih banyak anggaran yang diserahkan kepada Pemerintah Daerah. Mereka
semua di daerah yang akan menggunakan dan mempertanggungjawabkannya.
Penanggulangan kemiskinan juga tidak akan bisa selesai kalau dibawa
sendiri, dalam artian bila komoditas itu tidak memulainya, tidak berjuang
melawan kemiskinan itu sendiri, maka kemiskinan tidak akan bisa diatasi.
Pemerintah Pusat hanya memfasilitasi dengan membina kemampuankemampuan di daerah untuk menolong dirinya sendiri. Adapun tanggungjawab
untuk memampukan masyarakat miskin itu tadi ada di tangan Pemerintah Daerah.
Halaman | 91

Tanpa kerjasama dengan Pemerintah Daerah, tanpa ada suatu pemahaman yang
sungguh-sungguh dari para pemimpin di daerah, baik pemimpin formal maupun
informal, maka program-program pemberdayaan masyarakat seperti PNPM
Mandiri tidak akan berjalan. Di tataran Pemerintah Kabupaten ada posisi SKPD
Camat, SKPD Bappeda, dan beberapa SKPD Teknis yang lain. Keseluruhan SKPD
ini bergerak secara bersama-sama untuk menanggulangi kemiskinan.

4.2 Analisis Keberhasilan

Tujuan dan sasaran Program PNPM Mandiri adalah meningkatkan
kesejahteraan dan kesempatan kerja masyarakat miskin secara mandiri dengan
cara menciptakan atau meningkatkan kapasitas masyarakat. Maka yang menjadi
ukuran bagi pencapaian keberhasilan atau kegagalan program PNPM Mandiri akan
tampak dari kemajuan pembangunan dan kesejahteraan masyarakat, utamanya
masyarakat miskin. Meskipun diakui bahwa Program PNPM Mandiri membawa
kemajuan, tetapi tampaknya target sasaran belum dapat dicapai semuanya.
Pelaksanaan PNPM Mandiri dengan sekma apapun menimbulkan pro
kontra bagi dalam hal keberhasilannya menurunkan angka kemiskinan di
Indonesia. Dalam buku petunjuk PNPM Mandiri, program ini ditujukan untuk
pemberdayaan masyarakat yang nantinya akan membantu penurunan penduduk
miskin di Indonesia. Menurut Agus (2013), dikatakan bahwa para peneliti
menganggap bahwa program ini sulit membantu dalam pengentasan kemiskinan
karena:
Bias pada kelompok non miskin dan wilayah non miskin.
Partisipasi masyarakat berbasis persaingan cenderung memarginalisasikan
kelompok miskin.
Program infrastruktur tidak berdampak langusng pada akar masalah
kemiskinan.
Pemerintah sendiri memaknai bahwaPNPM bukan programanti
kemiskinan tetapi rogram nasional untuk pemberdayaan masyarakat, dimana
program ini memberikan bantan teknis dan financial untuk mensimulus upaya
mandiri dalam memecahkan masalah kemiskinan.
Meskipun demikian hasil penelitian SMERU tahun 2010 menunjukkan
bahwa PNPM Mandiri telah memberikan kontribusi signifikan pada penurunan
kemiskinan, peningkatan partisipasi warga desa dalam setiap tahapan kegiatan
PNPM Mandiri, peningkatan pembangunan infrastruktur di wilayah pedesaan
untuk membuka akses perdesaan ke pusat-pusat kegiatan ekonomi. Tetapi dalam
hal ini peran fasilitator tidak sepenuhnya melaksanakan kegiatan pemberdayaan
Halaman | 92

karena keterbatasan pengetahuan, ketrampilan dan perhatian pada masyarakat

miskin.
Sementara itu Bappenas dalam evaluasi PNPM Mandiri menemukan bahwa :
a. Terdapat peningkatan konsumsi perkapita 5% lebih tinggi pada rumah tangga
di daerah yang diinterfensi dibandingkan dengan daerah control
b. Onsumsi rumah tangga miskin penerima PNPM Perdesaan meningkat 3 % lebih
besar dan memiliki kemungkinan keluar dari kemiskinan 2,3% lebih besar
dibandingkan rumah tangga miskin di daerah control
c. RT kelompok treatment memiliki kesempatan lebih tinggi untuk mendapatkan
pekerjaan dan akses pelayanan kesehatan.
Hasil penemuan diatas tidak berbeda dengan hasik penelitian lapangan
yang dilakukan oleh tim Bappenas untuk evaluasi pelaksanaan PNPM Mandiri 2013
di tiga provinsi Jawa Barat, DI Yogyakarta dan Bali. Hasil dari penelitian tersebut
adalah sebagai berikut:
1. Dampak PNPM terhadap penurunan kemiskinan sulit untuk ditentukan
seberapa besar baik dalam jumlah maupun kualitas penduduk miskin, karena
pelaksanaan programlebih banyak ditekankan pada tahapan pelaksanaan
program. Secara sendiri-sendiri (lokalwilayah) terdapat beberapa peningkatan
kesejahteraan masyarakat, seperti di Cipatat Sukabumi misalnya terjadi
peningkatan kesejahteraan masyarakat di unit simpan pinjam perempuan yang
memperoleh tambahan penghasilan Rp800.000/bulan. Kondisi ini mungkin
juga terjadi di unit simpan/pinjam lainnya.
2. Ditemukan adanya peningkatan jumlah penduduk miskin di Indonesia tetapi
peningkatan tersebut tidak menggambarkan kegagalan dari PNPM Mandiri,
tetapi ada factor lain seperti bencana alam yang terjadi akhir-akhir ini. Media
Indonesia (2014) menulis bahwa diperkirakan terdapat 450.000 penduduk
miskin baru akibat adanya bencanaalamakhir-akhir ini.
3. Dalam semua skema PNPM Mandiri terdapat program untuk pembangunan
infrastruktur baik sarana dan prasarana transportasi maupun pembukaan lahan
baru. Pembangunan infrastruktur ini ditujukan untuk lebih meningkatkan
aksesmasyarakat kepada sumber-sumber ekonomi yang pada gilirannya
mampu menjadi penggerak ekonomi baru.
4. Di DI.Yogyakarta ditemukan adnya peningkatan aset usaha ekonomi produktif
(dari 14 miliar menjadi 41 miliar) dan aset simpan pinjam kelompok perempuan
(dari 70 miliar menjadi 101 miliar). Kegiatan masih didominasi fisik 70%,
nonfisik 30% sejak tahun 1998.
5. Dari sisi kelembagaan ditemukan bahwa di 6 kecamatan lokasi PNPM (100%)
di Bali telah memiliki BKAD dan lembaga pendukungnya, 3 Kabupaten memiliki
Halaman | 93

Perda Pembangunan Partisipatif dan 5 kabupaten memiliki Perbup

perlindungan aset. Sedangkan 558 desa memilki RPJM, 555 desa telah memilki
Perdes (dari 559 desa).
6. Dalam proses pembangunan pelibatan masyarakat semakin ditingkatkan
dalam pengambilan keputusan dalam perencanaan pembangunan.
7. Adapun hambatan yang dialami meliputi hal-ha sebagai berikut:
a. Di Jawa Barat ditemukan bahwa
Pencairan dana BLM baru 70% terkendala oleh DDUB (pencairan APBN
belum bisa dilaksanakan apabila APBD belum tersedia). Di Kab. Bandung,
baru terlaksana 3 kec dari 11 kec. Selain itu
Terdapat penyimpangan prosedur administrasi, proses, dan dana PNPM di
tingkat masy (UPK).Perbedaan data di beberapa daerah dengan data di
pusat, sehingga berpengaruh pada penetapan alokasi dan lokasi.
Tumpang tindih antara program PNPM dengan program-program lain
yang sejenis seprti PPIP, Pamsimas dll. pada tahap pelaksanaan program.
b. Di DI Yogyakarta ditemukan bahwa paying hokum untuk cantolan UPK
masih lemah, padahal asset yang dimiliki oleh masyarakat sudah cukup
besar. Sehingga perlu dipikirkan paying hokum maupun lembaga
masyarakat yang mana yang bisa digunakan sebagai lembaga yang
bertanggungjawab terhadap asset tersebut, untuk menghindari
penyalahgunaan di waktu mendatang.
Dalam proses pemberdayaan masyarakat yang meibatkan masyarakat
dinilai sangat panjang sehingga berpengaruh pada target penyelesaian
program yang seringkali sulit untuk ditetapkan. Hal ini juga disebabkan
salah satunya oleh administrasi yang rumit serta kurangnya kapasitas SDM
yang tersedia.Penyebab lainnya adalah bahwa keterlibatan masyarakat
belum optimal, salah satunya karena berbenturan waktu dengan
pekerjaan profesi.
c. Di Bali ditemukan kendala sebagai berikut: Masalah yang mendominasi
terkait dengan pengelolaan dana bergulir, tunggakan, dana mengendap
dan penyimpangan dana terjadi hamper di semua wilayah PNPM Mandiri.
Keterlibatan masyarakat dalam perencanaan pembangunan melalui
partisipasi aktif dalam proses perencanaan, pelaksanaan dan
pemeliharaan hasil pembangunan masih belum optimal.
8. Adapun isu yang muncul dalam pelaksanaan PNPM Mandiri diantaranya
adalah:
a. Di Jawa Barat ditemukan hal-hal sebagai berikut:
Alokasi dan penetapan lokasi yang ditentukan oleh pusat kadangkala
kurang tepat.
Halaman | 94

PNPM Perkotaan: Surat penetapan lokasi hanya diberikan ke dinas tidak

kepada bupati/walikota. Akibatnya peran dan kontribusi pemerintah
daerah kurang.
Diharapkan tetap ada pendampingan (exit strategy) yang tepat kepada
masyarakat meski program telah selesai dilaksanakan (untuk
meningkatkan kemandirian masyarakat
b. Di Yogyakarta ditemukan hal-hal sebagai berikut:
Isu exit strategy. Harapan masyarakat PNPM tetap dilanjutkan, namun
dengan format yang berbeda. Karena jika PNPM terus dilakukan maka
ketergantungan masyarakat akan tinggi, sehingga pemberdayaan yang
dilakukan tidak membawa pengaruh positif pada masyarakat. PNPMsudah
waktunya direplikasi oleh pemerintah daerah dengan lebih banyak
melibatkan partisipasi masyarakat.
Modal sosial masyarakat sudah terbangun baik, tetapi pertanyaannya
apakah cukup untuk mengembangkan pembangunan
Perlu ada pembeda di tiap daerah untuk model pemberdayaan, yaitu
untuk masyarakat yang sudah siap dan yang belum siap.
c. Di Bali ditemukan hal-hal sebagai berikut:
Kecenderungan ketergantungan masyarakat kepada PNPM Mandiri
sebagai BLM masih tinggi (perlu dukungan pemda dalam membangun
kemandirian masyarakat).
Keberlanjutan PNPM Mandiri cenderung lebih menekankan pada
keberlanjutan bantuan.
Peran TNP2KD belum optimal dalam melakukan koordinasi kebijakan
penanggulangan kemiskinan.
Temuan diatas juga dapat ditemukan di berbagai daerah dengan skala
yang berbeda-beda.Oleh sebab itu persoalan yang terjadi perlu dicermati dan
dijadikan sebagai dasar perencanaan untuk PNPM selanjutnya.
Dari hasil kajian yang lain ditemukan adanya dampak signifikan dari PNPM
mandiri terhadap peningkatan belanja rumah tangga di perdesaan. Hasil studi di
kecamatan program PPK II ditemukan adanya belanja rumahtangga yang
meningkat hingga 11% dibanding lokasi lain. semakin lama kecamatan menerima
bantuan program, semakin besar peningkatan belanja rumahtangganya. Kegiatan
ekonomi masyarakat melalui kegiatan simpan pinjam semakin meningkat, dan
sampai dengan November 2011 ditemukan bahwa total modal kegiatan pinjaman
bergulir PNPM Mandiri Perdesaan secara nasional sebesar Rp 6,6 triliun. Dana
pinjaman bergulir ini diberikan kepada 439.974 kelompok 310.673 kelompok SPP
dan 129.301 kelompok UEP dengan jumlah peminjam lebih dari 4 juta orang.
Halaman | 95

Ketersediaan unit simpan pinjam ini memberikan kemudahan bagi masyarakat

untuk memperoleh sumber ekonomi secara mudah di pedesaan yang dapat
mendorong kegiatan ekonomiproduktif yang dilakukan oleh masyarakat.
Meskipun demikian pertanyaannya adalah apakah seluruh penduduk miskin dapat
mengakses fasilitas ini ?jika tidak maka penduduk yang memanfaatkan fasilitas ini
hanya meliputi penduduk yang tidak miskin, jika ini terjadi maka program ini dapat
dikatakan belum berjalan dengan optimal. Oleh sebab itu ukuran untuk menilai
keberhasilan program PNPM mandiri seyogayanya dilakukan dengan tidak hanya
melihat penyerapan dana dan besarnya masyarakat yang terlibat, tetapi lebih
mendalam lagi meliputi berapa banyak kelompok sasaran yang mampu hidup
mandiri.

4.2.1 Kontribusi PNPM Mandiri Perdesaan dalam Penurunan Angka

Kemiskinan
Hasil studi progress report dari PSF menunjukkan bahwa PNPM Mandiri
Perdesaan memberikan dampak positif terhadap penurunan angka kemiskinan,
peningkatan kesejahteraan keluarga dan peningkatan ketersediaan pelayanan
umum untuk masyarakat.
Konsumsi per kapita keluarga di wilayah PNPM Mandiri Perdesaan meningkat
hingga 9,1 persen di kecamatan termiskin PNPM Mandiri Perdesaan
meningkat 12,7 persen.
Lebih dari 500.000 rumah tangga keluar dari kemiskinan. Hal ini menunjukkan
kontribusi PNPM Mandiri Perdesaan dalam pencapaian tujuan MDG di
indonesia. Selain itu, lebih dari 300.000 orang yang tidak bekerja mendapatkan
pekerjaan.
Meningkatkan akses terhadap prasarana dasar, pasar, pusat-pusat pelayanan,
fasilitas pendidikan dan kesehatan dan sumber air bersih.
Berdasarkan sensus infrastruktur Potensi desa (Podes) yang dilakukan pada
2011: Masyarakat telah memiliki akses untuk pelayanan dasar kesehatan
(poliklinik, puskesmas, puskesmas pembantu dan dokter).
Akses pelayanan dasar kesehatan telah tersebar di seluruh Indonesia meliputi
Bali (100 persen), Jawa (98 persen), Sumatera (95 persen) dan Sulawesi (94
persen). Sementara akses pelayanan dasar kesehatan masih terbatas di
beberapa wilayah perdesaan, antara lain Maluku (83 persen), Papua Barat (74
persen) dan Papua (59 persen).

Halaman | 96

 Akses terhadap pendidikan dasar tersebar di wilayah perkotaan (98 persen)

dan wilayah perdesaan (71 persen) di seluruh Indonesia.
Tingkat pengembalian investasi.
Menurut evaluasi ekonomi independen yang dilaksanakan pada tahun
2004 dan 2005 rata-rata EIRR (Economic Internal Rate Return) untuk total kegiatan
adalah 53persen. evaluasi yang sama yang dilakukan tahun 2011 di 3 provinsi
menunjukkan rata-rata eirr sebesar 35persen-50persen tingginya tingkat
pengembalian ini merupakan hasil dari penciptaan berbagai kesempatan ekonomi
dan aktivitas yang terjadi berkat pembangunan infrastruktur yang dibangun oleh
komunitas PNPM Mandiri Perdesaan.
Penghematan biaya yang signifikan dalam pembangunan.
Biaya pembangunan infrastruktur program PNPM Mandiri Perdesaan
terbukti hemat biaya dengan adanya partisipasi masyarakat dan sistem bottom
up dalam PNPM Mandiri, biaya pembangunan infrastruktur perdesaan pada
umumnya rata-rata 15 persen-20 persen lebih murah dibandingkan dengan
menggunakan jasa kontraktor. 85 persen sarana fisik yang dibangun berkualitas
baik dan sangat baik.
Memperluas kesempatan usaha dan membuka lapangan kerja baru
Sejak 1998-2009, tercatat 107,2 juta Hari Orang kerja (HOk) dihimpun
melalui pekerjaan jangka pendek PNPM Mandiri Perdesaan yang melibatkan lebih
dari 9,9 juta pekerja yang berasal dari masyarakat pedesaan dengan honor yang
sesuai dengan standar honor setempat. Untuk lokasi yang telah menikmati
program PNPM Mandiri sejak PPk ii(20022005), tingkat pengangguran turun
rata-rata 1,5persen. dibukanya usaha/jasa transportasi oleh masyarakat menyusul
terbangunnya jalan, jembatan, dan dermaga baru yang dikerjakan masyarakat
dengan dana PnPM Mandiri Perdesaan.
Dampak signifikan terhadap kenaikan belanja rumah tangga perdesaan.
Untuk lokasi yang telah menikmati program PNPM Mandiri sejak PPk
ii(2002 2005), Hasil studi di kecamatan program (PPK ii), belanja rumahtangga
naik hingga 11persen dibanding lokasi lain. semakin lama kecamatan menerima
bantuan program, semakin besar peningkatan belanja rumah tangganya.
Masyarakat indonesia di lebih dari 42.300 desa di lokasi PNPM Mandiri
Perdesaan telah berpartisipasi dalam proses demokrasi, berpartispasi dalam
perecanaan dan pengambilan keputusan menyangkut alokasi dana bagi
pembangunan publik di desa masing-masing. Berkat pelatihan guna
meningkatkan kapasitas yang diberikan program PNPM Mandiri Perdesaan,
Halaman | 97

82persen warga lokal menyatakan telah memiliki kemampuan dan kapasitas

diri.
Hingga November 2011, total modal kegiatan pinjaman bergulir PNPM Mandiri
Perdesaan secara nasional sebesar Rp6,6 triliun. dana pinjaman bergulir ini
diberikan kepada 439.974 kelompok (310.673 kelompok SPP dan 129.301
kelompok UEP dengan jumlah peminjam lebih dari 4 juta orang.
Sekitar 74 persen dari peserta yang hadir dalam musyawarah perencanaan
PNPM
Mandiri Perdesaan merupakan kelompok masyarakat yang paling miskin
didesanya. Lebih dari 70 persen tenaga kerja untuk kegiatan pembangunan
sarana/prasarana PNPM Mandiri Perdesaan berasal dari kelompok paling
miskin.
Partisipasi perempuan dalam berbagai pertemuan dan kegiatan PNPM Mandiri
Perdesaan terus meningkat, yaitu mencapai 45 persen dan partisipasi warga
miskin meningkat hingga 50 persen.
PNPM Mandiri Perdesaan mengalokasikan maksimal 25 persen dana kegiatan
untuk dana perguliran yang dikenal dengan simpan Pinjam kelompok
Perempuan (SPP), dimana dana ini di manfaatkan oleh kaum perempuan untuk
melakukan kegiatan yang menghasilkan pendapatan untuk memajukan usaha
kecil mereka.
Pada beberapa lokasi PNPM Mandiri Perdesaan swadaya masyarakat bisa
mencapai 17 persen dana BLM (Bantuan Langsung untuk Masyarakat).
Namun, angka ini mengalami penurunan hampir 6 persen setelah tahun 2007
akibat adanya perubahan kebijakan program yang tidak lagi mensyaratkan
kontribusi swadaya sebagai prasyarat untuk proyek-proyek utama.
Tingginya komitmen pemerintah daerah terhadap pelaksanaan PNPM Mandiri
Perdesaan. semua kabupaten yang berpartisipasi dalam pelaksanaan PNPM
Mandiri Perdesaan menyediakan dana bersama pelaksanaan program dari
anggaran Pendapatan dan Belanja daerah (APBD) dengan besar kontribusi
lebih dari 30-40 persen dari total dana Bantuan Langsung untuk Masyarakat
(BLM) yang dialokasikan oleh Pemerintah Pusat.

4.2.2 Kontribusi PNPM Mandiri Perkotaan dalam Penurunan Angka

Kemiskinan
PNPM Mandiri Perkotaan ditujukan untuk pengembangan pemberdayaan
masyarakat di perkotaan. Program ini dikembangkan dari Program
Penanggulangan kemiskinan Perkotaan (P2kP) yang telah dilaksanakan sejak
Halaman | 98

1999. Besar dana Bantuan Langsung Masyarakat (BLM) yang dialokasikan ke

kelurahan sebesar Rp150-350 juta yang ditentukan berdasarkan jumlah persentasi
kepala keluarga miskin dan jumlah penduduk di masing-masing kelurahan
tersebut. Setiap kelurahan atau desa akan mendapat BLM minimal selama tiga
tahun.
Kegiatan pembangunan PNPM Perkotaan tampak tidak sebanyak
kegiatan PNPM Perdesaan. Beberapa pencapaian pembangunan PNPM Perkotaan
adalah jalan kampong yang dibangun (31.100 km), selokan sepanjang 8.800 km,
126.800 rumah yang berhasil dibangun, sarana pembuangan sampah dan sanitasi
164.800. Selanjutnya, PNPM Perkotaan juga tgelah berhasil membangun sarana
kesehatan sebanyak 9.450 buah dan pinjaman dana bergulir sebanyak 222.180
kegiatan. Semua pencapaian tersebut dicapai selama kurun waktu tiga tahun yaitu
dari tahun 1999 sampai 2011.
Beberapa pencapaian lainnya yang diperoleh informasinya adalah sebagai berikut:
Sebanyak 8.446 KSM (kelompok swadaya masyarakat) di lokasi PNPM Mandiri
Perkotaan telah berpartisipasi dalam proses demokrasi, berpartispasi dalam
perecanaan dan pengambilan keputusan menyangkut alokasi dana bagi
pembangunan publik di desa masing-masing.
Hingga Desember 2011, total dana kegiatan pinjaman bergulir di PNPM
Mandiri sebesar Rp530 milyar. Dana pinjaman bergulir ini diberikan kepada
323.939 kelompok dengan jumlah peminjam lebih dari 1,6 juta orang.
Sampai dengan 2011, total dana sosial yang terserap melalui PNPMMandiri
Perkotaan sebesar Rp145,1 miliar. Penyerapan dana sosial antara tahun 2007
dan 2008 diperuntukkan bagi peningkatan SDM, kesehatan, beasiswa dan
santunan sosial/hibah.
Alokasi pemanfaatan dana BLM untuk santunan sosial/hibah adalah yang
terendah dan nilainya akan terus berkurang. Kecenderungan ini dinilai positif
karena sesuai dengan kebijakan baru di tahun 2008, PNPM Mandiri Perkotaan
mendorong agar pemanfaatan dana sosial tidak lagi bersifat hibah melainkan
memiliki dampak yang berkelanjutan di masyarakat.

Partisipasi perempuan dalam berbagai pertemuan dan kegiatan PNPM

Mandiri Perkotaan terus meningkat. Lebih dari 39 persen perempuan turut
berpartisipasi dalam perencanaan dan kegiatan, sementara 40 persen
masyarakat yang hadir dalam berbagai pertemuan adalah kaum perempuan.

Tingginya komitmen pemerintah daerah terhadap pelaksanaan PNPM

Mandiri Perkotaan. Kontribusi Pemerintah daerah untuk pelaksanaan PNPM
Halaman | 99

Mandiri Perkotaan mencapai 70 persen dari total dana pelaksanaan kegiatan di

kelurahan.

Halaman | 100

BAB 5
KESIMPULAN DAN REKOMENDASI

5.1

Kesimpulan

PNPM Mandiri adalah program pemberdayaan masyarakat yang memiliki

tujuan utama untuk menanggulangi kemiskinan atau mensejahterakan
masyarakat, baik di perkotaan maupun di perdesaan, atau di wilayah-wilayah yang
tertinggal. Penanggulangan kemiskinan yang berbasis pemberdayaan masyarakat
terdiri atas PNPM-Inti yang teridiri dari program/proyek berbasis kewilayahan dan
PNPM-Penguatan yang terdiri dari program-program pemberdayaan masyarakat
berbasis sektor untuk mendukung penanggulangan kemiskinan yang
pelaksanaannya terkait pencapaian target sektor tertentu.
Penyelenggaraan PNPM Mandiri melibatkan banyak stakeholders, mulai
dari tingkat Pusat hingga ke daerah di desa. Melibatkan lintas kementerian dan
antar pemerintahan serta melibatkan pihak pemerintah maupun swasta.
Masyarakat adalah pengelola utama PNPM Mandiri karena merupakan program
yang memiliki kriteria dan berorientasi pada Community Driven Development
(CDD).
Lokus kegiatan PNPM Mandiri adalah pada tingkat kecamatan, dimana
dalam pemilihan lokasinya ditentukan dengan kriteria-kriteria tertentu. Besarnya
jumlah anggaran dan target sasaran yang tertinggi adalah pada program PNPM
Mandiri Perdesaan dan terendah program PNPM Mandiri Infrastruktur Perdesaan.
Hal ini disebabkan oleh jumlah desa yang lebih banyak untuk diberdayakan dan
kegiatan yang lebih banyak untuk dilakukan pada Mandiri Perdesaan.
Pengendalian seluruh program kemiskinan, termasuk PNPM Mandiri
dilaksanakan oleh Tim Nasional Percepatan Penanggulangan Kemiskinan (TNP2K)
yang diketuai oleh Wakil Presiden Republik Indonesia serta dibantu oleh Kelompok
Kerja Pengendali (Pokja Pengendali) yang terdiri dari pejabat Menko Kesra,
Bappenas, Kemendagri, Kementerian Pekerjaan Umum, dan kementerian terkait
lainnya yang terlibat dalam PNPM Mandiri. Untuk meningkatkan koordinasi
penanggulangan kemiskinan di tingkat provinsi dan kabupaten/kota dibentuk Tim
Koordinasi Penanggulangan Kemiskinan Daerah.
Struktur kelembagaan PNPM Mandiri mencakup seluruh pihak yang
bertanggung jawab dan terkait dalam pelaksanaan serta upaya pencapaian tujuan
PNPM Mnadiri, yang meliputi unsur pemerintah, fasilitator dan konsultan
pendamping, serta masyarakat baik di Pusat dan daerah. Rangkaian proses
kegiatan pemberdayaan masyarakat dalam PNPM Mandiri mencakup
Halaman | 101

pengembangan masyarakat, pemberian dana BLM yang merupakan dana

stimulan keswadayaan untuk membiayai sebagian kegiatan yang dilakukan,
peningkatan kapasitas pemerintahan dan pelaku lokal, dan pendukungpendukungnya berupa bantuan pengelolaan dan pengembangan program. Ruang
lingkup kegiatan PNPM Mandiri pada prinsipnya terbuka bagi semua kegiatan
penanggulangan kemiskinan yang diusulkan dan disepakati masyarakat.
Sumber dana untuk pelaksanaan program PNPM Mandiri berasal dari
APBN (baik yang bersumber dari rupiah murni maupun loan/grant/hibah), APBD
(provinsi/kabupaten/kota), dunia usaha, dan swadaya masyarakat. Dana bagi
pelaksanaan program PNPM Mandiri digunakan untuk pengembangan
masyarakat, BLM, peningkatan kapasitas pemerintahan dan pelaku local, dan
bantuan pengelolaan dan pengembangan program. Dalam penganggaran dan
penyaluran dana PNPM Mandiri diupayakan terjadi pendampingan pendanaan
(cost-sharing), dengan mengikuti ketentuan yang berlaku. Masing-masing
program dalam PNPM Mandiri memiliki formatnya sendiri dalam hal SDM
pengelola program, termasuk forum yang dipergunakan. Lembaga-lembaga di
grassroot terbukti memiliki peran yang penting dalam kegiatan PNPM Mandiri.
Mereka itu mencakup kelompok sosial, kelompok ekonomi, maupun kelompok
perempuan.
Berdasarkan review pelaksanaan PNPM Mandiri, secara umum dapat
disimpulkan beberapa poin berikut:
1)

Koordinasi yang dilakukan di antara sesama program dalam PNPM masih

sangat terbatas, baru dilakukan pada penentuan lokasi dan alokasi anggaran
program masing-masing serta perumusan Road Map PNPM;

2)

PNPM Mandiri adalah program pemberdayaan masyarakat, community

development, dan bukan local development;

3)

Perencanaan PNPM memiliki peran strategis karena merupakan aspirasi

masyarakat yang bersifat bottom-up;

4)

Daerah dapat mereplikasi program pemberdayaan masyarakat (PNPM

Mandiri) untuk menjadi program pemberdayaan masyarakat milik mereka
sendiri

5)

Secara Nasional pengaruh PNPM Mandiri sebagai salah satu upaya

percepatan penurunan kemiskinan masih belum dapat terukur pengaruhnya
terhadap perlambatan penurunan angka kemiskinan. Namun demikian,
secara wilayah, berdasar lokasi penerima, terdapat keberhasilan yaitu:

Integrasi proses perencanaan partisipatif telah dilakukan dengan cukup

baik;
Halaman | 102

5.2

Partisipasi warga yang cukup tinggi dalam proses pemberdayaan;

Peningkatan konsumsi perkapita masyarakat penerima bantuan;
Peningkatan kesempatan mendapat pekerjaan dan akses pelayanan
dasar;
Peningkatan pembangunan infrastruktur untuk membuka akses ke
pusat-pusat kegiatan ekonomi.

Rekomendasi

Terkait pelaksanaan PNPM Mandiri sebagai salah satu upaya pemerintah

guna mengentaskan kemiskinan, para pelaksana dan pengelolan program
hendaknya melakukan perbaikan sebagai berikut:
1)

Koordinasi pada tataran strategi kebijakan hingga pelaksanaan program

perlu dilakukan lebih optimal khususnya terkait integrasi kebijakan
program;

2)

Pelembagaan sistem dan kelembagaan PNPM Mandiri secara bertahap

perlu diupayakan menjadi bagian dari sistem dan kelembagaan formal;

3)

Dibutuhkan perangkat payung hukum bagi instansi pelaksana program dan

pemerintah daerah dalam pengelolaan program;

4)

Fasilitasi TKPKD perlu dioptimalkan guna mendorong peran pemerintah

daerah dalam pengelolaan dan pengembangan program pengentasan
kemiskinan.

Dalam kaitannya dengan pengukuran dampak pelaksanaan PNPM Mandiri

terhadap penurunan kemiskinan, salah satu cara yang dapat diimplementasikan
adalah membangun suatu mekanisme open data. Mekanisme open data dimaksud
adalah mekanisme pengumpulan data secara terbuka (portal) untuk menampung
data, informasi, dan hasil-hasil penelitian terkait PNPM yang dilakukan oleh
masyarakat. Data dan hasil penelitian tersebut dapat menjadi bahan masukan bagi
pengembangan dan masukan perancangan PNPM atau program sejenis lainnya.
Portal data pelaksanaan PNPM ini hendaknya dikelola oleh kementerian/lembaga
yang mengkoordinasikan pelaksanaan program.

Halaman | 103

DAFTAR PUSTAKA

Badan Pusat Statistik, 2012 Survey Sosial Ekonomi Nasional,2012. Jakarta.

Bruce T.Barkley, SR.McGraw Hill, 2011.Government Program Management, New
York, 2011
Eko Nugroho Agus, 2013. Program Pengentasan Kemiskinan Berbasis Partisipasi
Masyarakat: Tantangan Dan Kendala Program PNPM Mandiri. Makalah
dipaparkan pada seminar Pengayaan Evaluasi PNPM Mandiri, 2013.
Eko Nugroho Agus, et.al, 2012. Revitalisasi program PNPM Mandiri Perdesaan;
Pendekatan Transfer Pendapatan dan Transfer social dalam Kebijakan Anti
Kemiskinan. LIPI, 2012.
Eko Nugroho Agus, et.al, 2010. Program Anti Kemiskinan dan Reproduksi Modal
Sosial; Studi Kasus PNPM Mandiri Perdesaan. LIPI, 2010
Latifah Emmy, 2011. Harmonisasi Kebijakan Pengentasan Kemiskinan di Indonesia
Yang Berorientasi Pada Millenium Develipment Goals. Jurnal Dinamika
Hukum Vol 11, 3 September 2011
Peraturan Presiden No 15 Tahun 2010 tentang Percepatan Penanggulangan
Kemiskinan.
Syukri Muhammad, 2013. Evaluasi Program nasional Pemberdayaan Masyarakat
Mandiri. Makalah dipaparkan pada seminar Pengayaan Evaluasi PNPM
Mandiri, 2013.
S. Prawiradinata Ruddy, 2012. MasterPlan Percepatan dan Perluasan Pengurangan
Kemiskinan Indonesia (MP3KI). Makalah disampaikan pada seminar di
Universitas Indonesia, 2012.
TNP2K dan Kementerian Koodinator Kesejahteraan Sosial,2010. Daftar Lokasi dan
Alokasi Bantuan Langsung Masyarakat (BLM) Program Nasional
Pemberdayaan Masyarakat (PNPM) Mandiri. 2010
TNP2K dan Kementerian Koodinator Kesejahteraan Sosial,2011. Daftar Lokasi dan
Alokasi Bantuan Langsung Masyarakat (BLM) Program Nasional
Pemberdayaan Masyarakat (PNPM) Mandiri. 2011
TNP2K dan Kementerian Koodinator Kesejahteraan Sosial,2012. Daftar Lokasi dan
Alokasi Bantuan Langsung Masyarakat (BLM) Program Nasional
Pemberdayaan Masyarakat (PNPM) Mandiri. 2012

Halaman | 104

TNP2K dan Kementerian Koodinator Kesejahteraan Sosial,2013. Daftar Lokasi dan

Alokasi Bantuan Langsung Masyarakat (BLM) Program Nasional
Pemberdayaan Masyarakat (PNPM) Mandiri. 2013.
Undang Undang No 13 tahun 2011 tentang Fakir Miskin.

Halaman | 105