Marina Reche Felipe

ATINGIDOS POR BARRAGENS E AS LUTAS PELA

REGULAMENTAO DE DIREITOS.
Dissertao submetida ao Programa de
Ps-graduao em Sociologia Poltica
da Universidade Federal de Santa
Catarina para obteno do grau de
Mestre em Sociologia Poltica.
Orientadora: Ilse Scherer-Warren.

Florianpolis
2016.

Aos atingidos por barragens.

Agradecimentos
Primeiramente gostaria de comear agradecendo ao Programa de
Ps-graduao em Sociologia Poltica da Universidade Federal de Santa
Catarina pela oportunidade de cursar o programa de mestrado. Foram
muitos os aprendizados, reflexes e debates no perodo em que estive no
curso.
Agradeo Coordenadoria de Aperfeioamento de Pessoal de
Nvel Superior (Capes), pela concesso da bolsa de mestrado. O auxlio
da Capes, sem dvidas, foi fundamental para que esta dissertao de
mestrado tenha sido finalizada.
De forma especial, agradeo minha querida orientadora, a
Professora Dra. Ilse Scherer-Warren por todo o aprendizado que pude
viver no Ncleo de Pesquisa em Movimentos Sociais (NPMS/UFSC)
durante os seis anos que estou ligada ao Ncleo, desde a graduao at a
ps-graduao, muito obrigada!
Um agradecimento especial para Mari Roselene Reche, Maria
Helena Reche e Helena Reche Felipe, minha me, av e irm,
respectivamente, por todo o apoio, pacincia e amor que vocs sempre
me deram e, principalmente, por acreditarem em mim, amo vocs.
Por ltimo, porm, no menos importantes em minha trajetria,
agradeo aos meus queridos amigos e amigas que sempre me apoiaram,
acreditaram em mim e fizeram com que a escrita dessa dissertao fosse
mais leve e divertida. Aline, Bianca, Clorimar, Eduardo, Juliana, Karla,
Karol, Mariana, Nathalia, Rafael e Rodrigo meus amigos e amigas, muito
obrigada por toda a fora!!

RESUMO
Esta pesquisa visou compreender a trajetria dos direitos adquiridos pelas
populaes atingidas por barragens no Brasil ao longo de quatro dcadas
de luta dos atingidos. Buscou-se compreender de que forma os
movimentos sociais que lutam pela causa dos atingidos foram
determinantes para a legalizao dos direitos sociais conquistados at
hoje. Dessa forma, discutido o conceito de polticas pblicas e trajetria
percorrida por uma demanda da sociedade, neste caso especfico, das
populaes atingidas por barragens, at ser instituda como uma poltica
pblica. Como metodologia de pesquisa foi delimitado trs momentos
histricos decisivos no que diz respeito a conquista e aquisio de direitos
aos atingidos: o Decreto-lei 3.356 de 1941, que normatiza o direito do
Estado a desapropriao de terras em nome da utilidade pblica; os
direitos conquistados em torno de trs usinas hidreltricas: Itaip, It e
Machadinho, que servem de parmetro at os dias de hoje como forma de
mitigao dos efeitos socioambientais causados por usinas hidreltricas;
e o Decreto-lei 7.342 de 2010, que a ltima legislao de direito aos
atingidos implementada pelo governo federal. Dessa forma, buscou-se
delimitar os principais obstculos legais e polticos para que os direitos
reivindicados pelas populaes atingidas se transformem em uma Poltica
Pblica Nacional para os Atingidos por Barragens (PNAB). Como pano
de fundo da problemtica debatida aqui, problematizada a questo da
regulamentao da PNAB como sendo expresso da justia social do
Estado brasileiro para com as populaes atingidas por barragens no pas.
Palavras-chave: Usinas hidreltricas; polticas pblicas; movimentos
sociais.

10

ABSTRACT
This research aims to understand the trajectory of acquired rights and
claimed by people affected by dams in Brazil over four decades of
struggle of those affected. He sought to understand how social movements
fighting for the cause of those affected were instrumental in the
legalization of social rights won today. Thus, it is discussed the concept
of public policy and trajectory for a demand of society in this particular
case, the populations affected by dams, to be established as a public
policy. As a research methodology was defined three historic turning
points with regard to achievement and acquisition of rights to those
affected: the 1941 Decree Law 3356, which regulates the law of the land
expropriation in the name of public utility; the rights gained around three
hydroelectric plants: Itaip, Ita and Machadinho, which serve as
parameter to this day as a way to mitigate the environmental effects
caused by hydropower plants; and Decree-Law 7342 of 2010 which is the
last law right to hit implemented by the federal government. Thus, we
sought to define the main legal and political obstacles to the rights
claimed by people affected are transformed into a National Public Policy
for People Affected by Dams (BANP). How problematic the background
discussed here, it is problematized the issue of regulation of BANP as
expression of social justice of the Brazilian state with the populations
affected by dams in the country.
Keywords: hydropower plant; public polytics, social movements.

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12

Lista de Figuras
Figura 1 Mapa das regies hidrogrficas do Brasil........................20
Figura 2 Linha do tempo dos direitos adquiridos...........................24
Figura 3 Mapa conceitual...............................................................26
Figura 4 Quadro analtico metodolgico........................................40
Figura 5 Campo social de Conflitos...............................................65
Figura 6 - Quadro de analtico de conquistas....................................93

13

14

Lista de Siglas
ANEEL Agencia Nacional de Energia Eltrica
BNDES Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social
CF Constituio Federal
CMB Comisso Mundial de Barragens
CONAMA Conselho Nacional do Meio Ambiente
CRAB Comisso Regional dos Atingidos por Barragens
EIA Estudo de Impacto Ambiental
FUNAI Fundao Nacional do ndio
IBAMA Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e Recursos Naturais
Renovveis
MAB Movimento dos Atingidos por Barragens
MME Ministrio de Minas e Energia
ONGs Organizaes no-governamentais
PAC Plano de Acelerao do Crescimento
PNAB Poltica Nacional dos Atingidos por Barragens
PP Polticas Pblicas
PPP Parcerias pblico-privadas
RIMA Relatrio de Impacto Ambiental
SPE Sociedade de Propsito Especfico
TAC Termo de Ajustamento de Conduta
UHE Usina Hidreltrica

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16

Sumrio
1.Introduo ......................................................................................... 19
1.1 A construo de barragens e os deslocamentos populacionais. ....... 19
1.2. Poltica pblica atual para populaes atingidas por barragens ..... 23
1.3 Justificativa...................................................................................... 32
1.4 Objetivo...........................................................................................38
1.4.1.Objetivos Especficos...............................................................38
1.5 Metodologia....................................................................................38
2. A construo de hidreltricas e seu desdobramento em um campo
social de conflitos..................................................................................41
2.1 Categoria atingido por barragens ................................................ 43
2.1.1 A concepo de territrio para os atingidos. ............................... 46
3. Democracia, sociedade civil e movimentos sociais....................... 46
4. Polticas pblicas..............................................................................53
4.1 Policy analisys ou anlise de polticas pblicas.................................58
4.2 Policy arena ou arena poltica..................................................... .....59
4.2.1 Desenvolvimento de arena.....................................................61
4.3 Polticas pblicas para atingidos por barragens como expresso da luta
por justia social....................................................................................70
5. Trajetria de construo de polticas pblicas para atingidos por
barragens no Brasil.............................................................................75
5.1. O direito a desapropriao de terras por utilidade: viso
patrimonialista.......................................................................................75
5.2 Movimento Justia e Terra .........................................................76
5.3 O surgimento do MAB e o movimento Terra por terra ............. 79
5.4. Regulamentao do cadastro socioeconmico e a definio de um
conceito legal de atingido por barragem..............................................88
5.5. Direitos efetivados at 2010 e direitos ainda reivindicados pelo
movimento e a justia social...................................................................92
6. Consideraes finais.........................................................................99
Anexos..................................................................................................113

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18

1. INTRODUO
1.1 A CONSTRUO DE BARRAGENS E OS DESLOCAMENTOS
POPULACIONAIS.
A construo de barragens tem sido realizada h muitos anos no
mundo todo. Dentre os principais fins dessas construes esto:
abastecimento de gua para consumo humano; para reduo de
inundaes; e produo de energia eltrica.
Apesar da construo de barragens no Brasil para fins energticos
ter iniciado no final do sculo XIX1 (SANTOS, 2002), foi somente no ano
de 1934, com a promulgao do Cdigo das guas (Decreto n.
24.643), que o Estado brasileiro passou a regular juridicamente a
utilizao das guas e estabeleceu medidas em relao seus efeitos sobre
o meio socioambiental. partir daquela dcada, como informa Reis
(1991), registra-se no pas a crescente presena do Estado na produo de
energia eltrica. Esta presena ocorreu atravs da sucessiva criao de
rgos como o Conselho Nacional de guas e Energia Eltrica
(CNAEE), culminando com a criao do Ministrio de Minas e
Energia, em 1961, e no ano seguinte das Centrais Eltricas Brasileiras
S.A. Eletrobrs - (ELETROBRAS, 1987).
A partir de 1950, a construo de barragens para a produo de
energia eltrica toma impulso no mundo proporcionado pela onda de
desenvolvimento que passavam vrios pases naquele momento. Segundo
a Comisso Mundial de Barragens - CMB (2005), estima-se que j foram
construdas no mundo todo em torno de 45 mil barragens, seja para o
consumo humano na alimentao, para conter as cheias dos rios causadas
pelas chuvas ou para a produo de energia eltrica representando em
torno da 19% da energia produzida no mundo. A mesma Comisso afirma

A primeira usina hidreltrica em territrio brasileiro foi instalada na cidade de

Diamantina (MG) no ano de 1883. Em 1889, foi inaugurada a primeira usina
hidreltrica considerada de grande porte no Brasil, a UHE Marmelos-Zero,
localizada no rio Paraibuna, tambm em Minas Gerais e com capacidade de
gerao de 4 MW de potncia.

19

que mais da metade dos rios do planeta possuem ao menos um barramento

em seu curso.
No Brasil, a matriz energtica formada prioritariamente pela
hidroeletricidade, gerada atravs da construo de barragens nas
diferentes bacias hidrogrficas do pas, correspondendo a 75% do total de
energia produzida (IBGE, 2013).
A escolha do Brasil pela gerao de energia atravs de usinas
hidreltricas advm do fato de o pas conter aproximadamente 12% da
gua superficial da Terra, somado ao fato de o relevo brasileiro ser
predominantemente planltico. Entretanto, o pas apresenta capacidade
potencial para a explorao de outras fontes de energia, tanto renovveis,
como a energia elica, solar, martima, entre outras, e no renovveis,
como por exemplo, a energia que pode ser produzida atravs de carvo
mineral, gs natural, dentre outras alternativas possveis.
O mapa abaixo apresenta as bacias hidrogrficas brasileira
segundo as regies hidrogrficas do pas. A regio Norte possui a maior
concentrao de gua do pas com 68% do total, seguida pela regio
Centro-Oeste com 16%, regio Sul com 7%, Sudeste com 6% e Nordeste
com 3% do total, conforme representado no mapa:
Figura 1 Mapa das regies hidrogrficas do Brasil.

Fonte: Murilo Raphael Dias Cardoso. Disponvel em:

http://i0.wp.com/blogmurilocardoso.files.wordpress.com/2012/01/bacias_hidr
ograficas.png. Acesso realizado em 3 de setembro de 2015.

At meados dos anos de 1960, a maioria das barragens construdas

no pas era de pequenas dimenses. A partir de ento, os projetos

20

elaborados pelo setor eltrico2 comearam a optar por barragens de

grande porte, chegando o pas a construir a maior usina hidreltrica do
mundo3, poca, em meados dos anos de 1970, a Usina Hidreltrica
Binacional de Itaipu, que est localizada entre o Brasil (no estado do
Paran) e nosso pas vizinho, o Paraguai.
No contexto do perodo que vai at 1960, portanto, a questo dos
problemas sociais advindos da construo de barragens no assume tanta
importncia na pauta poltica. A nica poltica pblica para atingidos por
barragens at o ano de 1987 era o decreto-lei 3.356 de 1941 que permite
a desapropriao de terras para implantao de empreendimentos que
possuam utilidade pblica para o pas, como, por exemplo, as usinas
hidreltricas para a gerao de energia. Dessa forma, os atingidos que
tinham direitos jurdicos legais acerca da mitigao dos impactos sociais
decorrentes desses empreendimentos eram os que possuam a escritura
pblica da terra. Os demais atingidos como posseiros, meeiros,
pescadores, entre outros, no eram ressarcidos por suas perdas diretas e
indiretas decorrentes da barragem. Em 1988, com a promulgao da
Constituio Federal brasileira se torna legal o direito a indenizao por
desapropriao de terras no Brasil. Em 2010, o movimento conseguiu
institucionalizar outro direito social, que a obrigatoriedade do cadastro
socioeconmico dos atingidos das reas requeridas para o enchimento do
reservatrio e construo da barragem, e tambm, a definio de um
conceito legal de atingido por barragem.

Hoje os rgos responsveis pela regulao do setor eltrico no Brasil so:

Conselho Nacional de Poltica Energtica (CNPE); Ministrio de Minas e
Energia (MME); Empresa de Pesquisa Energtica (EPE); Comit de
Monitoramento do Setor Eltrico (CMSE); Agncia Nacional de Energia
Eltrica (Aneel); Operador Nacional do Sistema (ONS); Cmara de
Comercializao de Energia Eltrica (CCEE); e a Eletrobrs. O pas conta com
um sistema de gerao e transmisso de energia dividido em duas partes
compostas pelo Sistema Interligado Nacional, onde fazem parte os subsistemas
das regies Centro-Oeste, Sul, Sudeste, Nordeste e parte da regio Norte, e com
potncia instalada de aproximadamente 90.000 MW. A outra parte
representada pelo Sistema Isolado Nacional que conta com 3,4% da capacidade
de gerao de energia e potncia instalada de aproximadamente 3.000 MW, mas
que, entretanto, so restritos a sistemas isolados de menor porte (ONS, 2013).
Em 2004 a China inaugurou a usina hidreltrica de Trs Gargantas e em 2009
alcanando o mximo de sua potncia, Trs Gargantas ultrapassa Itaipu em
relao a gerao de energia, e considerada hoje a maior hidreltrica do
mundo.

21

Com relao estruturao do setor eltrico no que diz respeito aos

papeis do Estado e da esfera privada no que concerne s reparaes
sociais da implantao de barragens no Brasil, comum nas pesquisas
sobre essa temtica a diviso desse processo a partir de trs fases: a
primeira compreendendo o final do sculo XIX at o incio da dcada de
1930; a segunda entre a dcada de 1930 at o incio dos anos 1990; e a
terceira de 1990 at os dias de hoje. Rocha (2013) aponta que essas trs
fases so caracterizadas como sendo a primeira e terceira com a
predominncia da esfera privada, e a segunda fase com predomnio da
esfera estatal, perodo que coincide com a ditadura militar no pas. Para o
autor, existe uma simbiose entre o estatal e o privado nesse processo.
Acreditamos que a simbiose entre o estatal e o
privado inerente hidroeletricidade brasileira,
porm, no contexto atual, percebemos que as
parcerias pblico-privadas (PPP) mesmo que
configurem sociedades de propsitos especficos
(SPE) apresentam como novidade uma confuso
institucional entre empresas privadas e empresas e
rgos estatais de forma que em situaes pontuais
do processo de instalao das hidreltricas fica
difcil a compreenso do limite entre o interesse
pblico e o privado. (ROCHA, 2013, p.81)

exatamente nessa questo relativa confuso institucional entre

empresas privadas e rgos estatais no processo de estruturao do setor
eltrico que as populaes atingidas por barragens ficam prejudicadas, no
sentido de que no h um rgo especfico que trata das questes sociais
advindas do impacto da construo da barragem. Pois, ora essas
populaes tem que se dirigir para as empreiteiras, ora elas tem que se
dirigir para o estado, dificultando assim, com que suas demandas tenham
visibilidade no cenrio poltico para que, dessa forma, possam ser
atendidas satisfatoriamente. Neste sentido, Pase, Mller e Morais (2012)
apontam para o fato de que as parcerias pblico-privadas (PPP) tem como
essncia o uso de recursos do setor privado para que o Estado possa vir
atingir alguns de seus objetivos bsicos; e por outro lado, ela permite ao
setor privado realizar negcios em reas cuja natureza ligada ao setor
pblico, por meio da garantia de recebimento de vantagens pagas pelo
Estado. Nessa configurao, portanto, as PPP trazem consigo a concepo
de poltica pblica realizada atravs da delegao de responsabilidades
que outrora pertenciam ao Estado empresas privadas (PASE; MLLER;
MORAIS, 2012).

22

Assim, no Brasil a Unio quem detm os direitos sob a

explorao de recursos hdricos, porm, as empresas privadas, sob regime
de concesso de contratos para a construo de usinas hidreltricas
passaram a fazer parte do processo explorao hdrica no pas a partir da
dcada de 1990. Com relao privatizao do setor eltrico, Boamar
expe que:
O Setor Eltrico Brasileiro passou a ser um negcio
privado sujeito as regras e as incertezas do mercado
e da sociedade moderna, as empresas privadas no
possuem as garantias e nem as vantagens auferidas
anteriormente pelas empresas estatais, que
detinham o monoplio de gerao, transmisso e
distribuio e contavam com o aporte de recursos
dos tesouros estaduais e federal para cobrir
eventuais dficits ou prejuzos por m conduo ou
paralisao de obras por longos anos. (BOAMAR,
2003, p.60)

Os objetivos da reforma e da privatizao do setor eltrico,

implementada pelo governo de Fernando Henrique Cardoso (1994-2002),
foram: a desverticalizao, visando separao entre as atividades de
gerao, transmisso, distribuio e comercializao; a privatizao,
transferindo para o setor privado a responsabilidade pela realizao dos
investimentos; competio na gerao e na comercializao, propiciando
um grande estmulo para o aumento da eficincia e a reduo dos preos;
livre acesso s redes de transmisso e distribuio, permitindo a
competio na produo e na comercializao (GOLDEMBERG &
PRADO, apud PASE, 2012, p. 8).
Nas prximas pginas sero discutidos a problemtica e
referenciais tericos utilizados para a pesquisa e situam-se no campo da
Sociologia Poltica.
1.2. POLTICA PBLICA ATUAL PARA POPULAES ATINGIDAS
POR BARRAGENS.
Tendo como referencial a leitura de estudos4 acerca dos impactos
sociais decorrentes da construo de barragens para a hidroeletricidade,
como tambm os estudos acerca da luta das famlias atingidas durantes os
ltimos 40 anos pela institucionalizao de direitos sociais, o problema
A esse respeito ver Zhouri, (2011), Sev (2005), Reis e Bloemer (2001).

23

de pesquisa aqui a poltica governamental estabelecida nesse perodo de

1941 ao ano de 2010 dirigida aos atingidos por barragens. Ou seja, o que
considerado como sendo um direito adquirido por essas populaes do
ponto de vista legal e os desafios para que se decrete uma poltica pblica
ampla considerada justa, do ponto de vista da justia social, para as
populaes atingidas por barragens no Brasil, tendo em vista as relaes
de poder presentes nesse campo social de conflitos que determinam ou
no a conquista e a regulao desses direitos.
A problemtica desta pesquisa teve como pressuposto entender o
processo de luta pelo qual os direitos dos atingidos por barragens foram
adquiridos ao longo das dcadas. Dessa forma, objetivou-se compreender
em que medida a evoluo dos direitos adquiridos pelas populaes
atingidas por barragens, no sentido de implementao de uma poltica
pblica, est em consonncia com a questo da luta dos movimentos
sociais dos atingidos por justia social.
Por conseguinte, buscou-se entender de que forma os movimentos
sociais conquistaram mudanas da legislao sobre o tema desde a
primeira legislao implementada no ano de 1941 at a ltima
implementada em 2010. A evoluo dos direitos dos atingidos por
barragens pode ser visualizada pela linha do tempo abaixo, onde os
marcos dessa evoluo se constituram, principalmente, na luta em torno
de trs usinas nas dcadas de 1970 e 1980, que so UHE Itaip, UHE It
e UHE Machadinho.
Figura 2 Linha do tempo de luta dos atingidos por barragens e
regulao de direitos.

A linha do tempo tem como incio com o Decreto-lei 3.356 de 1941

que autoriza a desapropriao de terras em nome da utilidade pblica.
Esse Decreto-lei somente prev a indenizao financeira aos proprietrios
com escritura da terra. Dessa forma, em relao desapropriao para a
construo de barragens, o documento legitima como sendo atingido e,
portanto, com direito indenizao, somente os proprietrios de terras
24

com escritura pblica da propriedade. Em seguida na linha do tempo,

temos os marcos decisivos das populaes atingidas por barragens em
torno das trs usinas mencionadas, no que diz respeito conquista de
direitos sociais que iam alm do Decreto-lei 3.356 de 1941. A
Constituio Federal de 1988, como dito anteriormente, legitima o direito
dos atingidos a indenizao financeira por perdas de suas terras em
decorrncia da desapropriao. importante frisar aqui, que as lutas dos
atingidos em tornos dessas trs usinas propiciaram conquistas para as
populaes atingidas por barragens, porm, essas conquistas no se
transformaram integralmente em direitos legais. Entretanto, elas servem
de parmetros at os dias de hoje para a mitigao dos efeitos sociais sob
as populaes atingidas por barragens no Brasil.
O direitos adquiridos pelos atingidos at hoje podem ser
considerados como polticas pblicas, porm, segundo o Movimento dos
Atingidos por Barragens (MAB), so avaliados como polticas pblicas
insatisfatrias, pois no abarcam a complexidade da questo social
envolvida nesses processos. Dessa forma, importante compreender de
que maneira uma poltica pblica estabelecida, ou melhor,
implementada, dentro da esfera governamental, culminando no que os
tericos chamam de Policy Arena, que a etapa onde se estabelece um
campo de conflitos entre agentes sociais, privados e estatais onde so
definidas e regulamentadas as polticas pblicas no Brasil.
O mapa conceitual abaixo traz o panorama dos conceitos que
abarcam a problemtica debatida nesta pesquisa e que sero trabalhados
nas prximas sees.

25

Figura 3: Mapa conceitual

Fonte: Autora.

No centro do mapa est o objeto dessa pesquisa, que tambm a

pauta atual do MAB, a implantao de uma Poltica Nacional dos
Atingidos por Barragens, a PNAB. A sociedade civil organizada
representada pelos movimentos sociais atuantes e que fazem presso sob
o Governo Federal para que se estabelea uma poltica pblica nacional
para os atingidos por barragens, e tem como bandeira para tal, a questo
da PNAB como sendo uma expresso da justia social para os
atingidos, tendo em vista as vrias dcadas de impactos
insatisfatoriamente mitigados do ponto de vista do MAB. A arena poltica
representa o processo poltico pelo qual questes fundamentais para a
sociedade so colocadas em pauta na arena tanto pela sociedade civil
organizada, como pelo Governo, e dessa forma, se tiverem expresso
social e interesse poltico se tornaro uma poltica pblica. O

26

desenvolvimento da arena poltica e seu conceito sero discutidos no

captulo 4 deste trabalho.
Dessa forma, a problemtica que envolve a construo de usinas
hidreltricas no Brasil, e tambm no mundo, complexa. Essa
complexidade devido a quantidade de agentes sociais, polticos e
privados envolvidos em todo o processo em torno de um espao fsico, no
caso especfico desse projeto de pesquisa, o rio e as propriedades rurais
localizadas no entorno das reas requeridas para a construo das
barragens e enchimento de reservatrios.
Dentre os agentes polticos desse processo, podemos destacar o
Governo Federal e seus principais rgos inseridos no processo de
licenciamento ambiental, como o Ministrio de Minas e Energia (MME),
a Agncia Nacional de Energia Eltrica (ANEEL), a Operador Nacional
do Sistema Eltrico (ONS), o Instituto Brasileiro de Meio Ambiente e
Recursos Naturais Renovveis (IBAMA), bem como, as Fundaes de
Meio Ambiente em nveis estadual e municipais. Do lado da sociedade
civil, temos as populaes atingidas, que se traduzem, em grande parte,
em agricultores rurais, pescadores e populaes indgenas; de outro lado,
representando o mercado, temos a iniciativa privada, que, com o processo
de privatizao pelo qual passou o Brasil, esto responsveis pela
construo das hidreltricas, pela distribuio da energia gerada por elas
e, tambm, pela mitigao dos impactos sociais sobre as populaes
atingidas direta ou indiretamente por barragens no pas.
A ANEEL estabelece como formas de mitigao dos impactos
sociais sob as populaes atingidas duas modalidades de remanejamento
que so compreendidas como sendo uma poltica pblica regulamentada
para os atingidos: indenizao em dinheiro e reassentamento. O
reassentamento se subdivide em reassentamento rural coletivo, pequeno
reassentamento rural, auto-reassentamento ou carta de crdito e
reassentamento em rea remanescente (ROCHA, 2012).
Os documentos legais em que os atingidos podem se amparar para
reivindicar seus direitos a Lei de Desapropriao de Terras por Utilidade
Pblica, a DUP 3.356 do ano de 1941, que pautada, essencialmente, na
concepo territorial-patrimonialista de atingido, onde s os donos de
terras possuem direitos de mitigao por suas perdas; e o Decreto 7342,
de outubro de 2010, que institui o cadastro socioeconmico como
instrumento de identificao, qualificao e registro pblico da populao
atingida por empreendimentos hidreltricos e a definio legal do
conceito de atingido.

27

A declarao de utilidade pblica da propriedade elaborada pela

ANEEL, aps o empreendedor ter enviado Agncia toda a
documentao que a mesma exige. A legislao que prev o
remanejamento de populaes de suas terras devido a utilidade pblica
diz que a mudana poder ser voluntria ou no. Nos casos de
remanejamento voluntrios o processo se d de forma amigvel, enquanto
que nos casos contrrios a lei prev o deslocamento compulsrio que
determinado pelo governo federal por meio da ANEEL.
Entretanto, o que precisa ser destacado o que existe de
substancial so diretrizes que deveriam ser transformadas em normas e
regulamentos obrigatrios para todas as empresas do setor eltrico
(VAINER, 2008, p.60). Ou seja, para o movimentos dos atingidos, essas
diretrizes deveriam se tornar normas, estabelecidas em uma poltica
pblica nacional que contemple no s o remanejamento da populao
para os atingidos por barragens que regulamentado, mas tambm, as
outras reivindicaes do movimento que sero discutidas no captulo das
anlises desse trabalho.
O artigo 20 da Constituio Federal brasileira define como bens
da Unio os potenciais de energia hidrulica, entre outros bens, e assegura
a participao dos Estados, Distrito Federal, Municpios e rgos da
administrao direta da Unio no resultado da explorao desses recursos
hdricos para gerao de eletricidade ou a compensao em dinheiro por
esta explorao (CF, 1988).
Dessa forma, ficou estabelecido como pagamento pela
explorao de recursos hdricos, a Compensao Financeira pela
Utilizao de Recursos Hdricos e, por conseguinte, o gerenciamento dos
recursos e sua distribuio entre os beneficirios seria feita pela ANEEL
(ANEEL). O valor da compensao financeira corresponde a 6,75% da
energia de origem hidrulica efetivamente verificada, multiplicada pela
Tarifa Atualizada de Referncia (TAR) que estabelecida pela ANEEL.
Assim, a distribuio dos recursos advindos da Compensao Financeira
feita da seguinte maneira: dos 6,75%, 0,75% destinado ao Ministrio
de Meio Ambiente para a aplicao da Poltica Nacional de Recursos
Hdricos e do Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos;
dos 6% restantes, 45% so destinados aos municpios atingidos por
barragens, proporcionalmente s reas alagadas de cada municpio, outros
45% aos estados onde se localizam os reservatrios correspondentes s
reas alagadas dos seus respectivos municpios, e a Unio fica com os
10% restantes e os royalties distribudos de forma semelhante (ANEEL).

28

O problema constatado nesse processo que devido as

reformulaes realizadas no setor eltrico com o processo de privatizao
do setor partir da dcada de 1990 as responsabilidades em relao ao
meio social do Estado, entretanto, ela delegada iniciativa privada, ou
seja, ao empreendedor. Por conseguinte, com relao ao papel do agente
privado, Pase argumenta no sentido de que:
O papel do empreendedor ganha forma no processo
de construo das UHEs e no direito explorao
da energia gerada, seja para movimentar o parque
industrial dos acionistas que injetaram capital para
a construo da mesma, seja repassando o
excedente energtico para o consumo da
populao. Atualmente, de acordo com os
contratos de concesso ou PPPs firmadas com o
Estado, se d tambm a responsabilidade do
empreendedor pelo remanejamento da populao
atingida pela construo da UHE. O empreendedor
mantm contato direto atravs de visitas peridicas
s famlias durante a construo do
empreendimento a fim de analisar os dados
colhidos em Cadastro Socioeconmico prvio.
Tcnicos e Advogados do empreendedor levantam
o histrico de ocupao e a documentao das
propriedades, alm de avaliar a propriedade
conforme as normas da ABNT. Paralelamente a
isso, o empreendedor realiza pesquisas de preo
sobre as terras nuas num raio de 200 km no entorno
dos municpios atingidos. Com o histrico de
ocupao, situao documental e o valor de
mercado da propriedade a ser indenizada, passa-se
para a definio, em comum acordo com os
atingidos, das alternativas de negociao e de
remanejamento das famlias. (PASE, 2012, p. 11)

Nesse sentido, uma das questes levantadas pelo MAB a de que

os problemas acerca do meio social perfazem um tpico do Estudo de
Impacto Ambiental que prev a realizao do cadastramento
socioeconmico dos atingidos, ou seja, a questo dos impactos sociais
no vista como um entrave para a implantao da barragem. Portanto, o
MAB, argumenta no sentido de que inexiste um rgo capaz de regular a
relao entre a construo das hidreltricas e os atingidos por tais obras,
pois, sendo as barragens consideradas como primordiais para o
crescimento econmico do pas, essa funo no pode ser delegada
somente iniciativa privada. Para o MAB, essa funo deveria estar sob

29

responsabilidade do governo federal em primeira instncia, e em segundo,

dos governos estaduais.
Os deveres do Estado nesse processo de mitigao de impactos
sociais esto nas questes do regimento e fiscalizao das aes dos
atores e no financiamento das aes das empresas privadas. Com relao
sua responsabilidade na mitigao dos impactos sociais, a ao do
Estado pautada nos contratos de concesso de explorao do potencial
hdrico, firmados atravs das PPP (PASE, 2012). Dessa forma, Pase
(op.cit) argumenta no sentido de que dever do Estado fazer valer a
aplicao de polticas de assistncia aos atingidos, mesmo que a
responsabilidade por essas polticas tenha sido transferida iniciativa
privada. No que diz respeito fiscalizao do cumprimento das
obrigaes das empresas privadas, o Estado por meio da ANEEL5, o
responsvel pelo monitoramento das populaes atingidas e remanejadas.
Neste sentido, Vainer (2008) chama a ateno para a questo de que parte
da responsabilidade pelo meio social das agncias ambientais
licenciadoras, como o IBAMA. Segundo o autor, essas agncias na
maioria dos casos acabam liberando o licenciamento de projetos que no
possuem impactos e grupos atingidos definidos corretamente devido
presso poltica.
Assim, questiona-se quais os limites e desafios para a elaborao
de uma Poltica Nacional dos Atingidos por Barragens (PNAB); Se
elaborada, a PNAB contribuir para a efetivao dos direitos dos
atingidos no processo que envolve a construo de barragens no Brasil;
Tambm, se questiona aqui, sobre a constituio da agenda poltica do
governo federal ao longo dessas quatro dcadas de luta mais efetiva dos
atingidos, quais os pontos que entram ou deixam de entrar na agenda para
que se obtenha a implementao dessa poltica pblica?; Por que a PNAB
no entrou na agenda poltica at agora?; Estes questionamentos levam
em considerao os mais de quarenta anos de lutas reivindicatrias das
populaes atingidas por empreendimentos hidreltricos no Pas.
questo acima, se soma o fato de que os mecanismos existentes
na atualidade para o dilogo com os atingidos, como por exemplo, as
audincias pblicas, as consultas populares e as reunies do conselho de
poltica ambiental, tem sua real validade questionada como dispositivos
legais que possam verificar com eficcia as posies dos cidados
5

Alm da ANEEL, o Conselho Nacional de Meio Ambiente (CONAMA) atravs

do IBAMA tambm cumprem a funo de fiscalizao das empresas privadas
que prestam servios ao setor eltrico.

30

atingidos por empreendimentos hidreltricos. Somado a isso, os canais de

participao so questionados por dificultar a incluso das propostas e
demandas das populaes atingidas, e, por conseguinte, essas populaes
passam a ter de recorrer ao Ministrio Pblico, para tornar pblicos seus
questionamentos, que na maior parte das vezes so invizibilizados
durante todo o processo de licenciamento (ZHOURI, 2011).
discusso da validade desses dispositivos legais em verificar
as posies dos cidados, se soma a problemtica em torno da legislao
brasileira que consente a desapropriao de terras para a construo de
empreendimentos que possuam utilidade pblica.
O que isso quer dizer, que o texto da legislao brasileira, mais
especificamente, a Lei n 3.356 de 1941, no claro no que diz respeito a
como deve ser efetivada a indenizao aos atingidos em decorrncia das
desapropriaes de terras em nome da utilidade pblica associadas
prestao de servios pblicos. Pois, sendo a gerao de energia
considerada como um servio de utilidade pblica, isso garante ao
governo e empreendedores a legitimidade na desapropriao de terras
para esses fins (REIS, 1991). Porm, a maior parte dessa energia
destinada para as indstrias, que em sua maioria tem os mesmos donos
dos consrcios responsveis pela usina, fato esse que ficou claro na UHE
Barra Grande e UHE Foz do Chapec (FELIPE, 2011). Sendo assim, de
fundamental importncia que a definio dos atingidos e territrios
afetados seja feita de maneira adequada, bem como, a definio de uma
poltica pblica que d conta de dar garantias e direitos aos atingidos por
barragens no Pas de maneira integral. Pois, o benefcio da instalao
dessas obras de infraestrutura deve ser para toda a populao e no s
custas de algumas minorias (BARTOLOM, 2009).
Neste sentido, a Comisso Mundial de Barragens argumenta que
atravs de estudos realizados acerca de barragens no mundo, o ciclo de
planejamento e projetos das mega-barragens revela falhas e restries na
forma como esses empreendimentos so conduzidos, dentre essas falhas
as mais recorrentes, tambm no Brasil, como exposto acima, so:
A participao nos processos de planejamento de
grandes barragens e a transparncia desses
processos no costuma ser nem abrangente nem
aberta.
A avaliao de opes, via de regra, tem mbito
limitado e confinada primordialmente a
parmetros tcnicos e aplicao restrita de
anlises econmicas de custo/benefcio.

31

A participao das populaes afetadas e a

avaliao dos impactos ambientais e sociais s
costuma ocorrer tardiamente no processo, e tem
alcance limitado.
Atividades insuficientes de monitoramento e
avaliao de barragens j construdas tm impedido
que se aprenda por experincia.
Muitos pases ainda no estabeleceram perodos
de
licenciamento
que
estabeleam
as
responsabilidades do proprietrio ao fim da vida
til de uma barragem. (COMISSO MUNDIAL
DE BARRAGENS, 2005, p. 308).

Por conseguinte, se torna importante a organizao da sociedade

civil no que diz respeito luta pela conquista e efetivao de seus direitos
frente a importncia que possui o empreendimento para o setor estatal e
para o mercado versus a sociedade local. Com relao importncia dos
movimentos sociais e organizaes no-governamentais da sociedade
civil, Zhouri (2011, p. 14) explica que os movimentos instigam uma
reflexo sobre o lugar6 como categoria de anlise, como instncias em
que a vida se realiza, at mesmo como ancoradouro de lutas pela
autonomia e pela emancipao. De modo especial, no Brasil, as
reivindicaes e a presso para o cumprimento da legislao
socioambiental em questo foram e continuam sendo das famlias
ocupantes dos espaos requeridos para a instalao de empreendimentos
hidreltricos, mobilizadas em torno de diferentes aspectos relativos aos
efeitos negativos da instalao das obras em questo.
1.3. JUSTIFICATIVA
No caso especfico brasileiro, possvel afirmar a falta de
compromisso ou de capacidade para lidar com as pessoas atingidas7 pela
instalao de hidreltricas atravs da anlise de EIAs/RIMA, conforme
demonstram pesquisas realizadas por diferentes pesquisadores, entre os
quais Bloemer (2001), Santos e Nacke (2003), Sev (2005), Magalhes
(2005), dentre outros. Alm disso, experincias nacionais e internacionais
6

Nesta pesquisa o lugar ser analisado atravs da categoria de territrio, a ser

trabalhada no captulo 3 desta dissertao.

As populaes potencialmente atingidas por barragens so, sobretudo,

famlias de agricultores rurais, pescadores, aldeias indgenas, e em alguns
casos populaes urbanas. A esse respeito ver Reis e Bloemer (2001).

32

permitem afirmar que as UHEs possuem forte potencial de destruio e

de alteraes ambientais negativas. Ao mesmo tempo, tm produzido uma
srie de efeitos adversos sobre as populaes que originalmente
ocupavam os espaos requeridos para sua construo e as que nelas
permanecem.
Centrando a ateno nos efeitos sociais, a Comisso Mundial de
Barragens8 faz as seguintes observaes a partir da anlise de oito casos
de barragens no mundo, inclusive no Brasil, e chama ateno para o fato
da necessidade de se criar um novo modelo para a gerao de energia
eltrica:
a) os efeitos negativos no so adequadamente
avaliados ou sequer considerados. A gama desses
impactos considervel - sobre a vida, a
subsistncia e a sade das comunidades afetadas
que dependem do ambiente ribeirinho;
b) milhes de pessoas que vivem a jusante de
barragens - particularmente aquelas que dependem
das funes naturais das plancies aluviais e da
pesca tambm sofreram graves prejuzos em seus
meios de subsistncia e a produtividade futura dos
recursos foi colocada em risco;
c) Muitas pessoas deslocadas no foram
reconhecidas (ou cadastradas) como tal e, portanto,
no foram reassentadas nem indenizadas;
d) Nos casos em que houve indenizao, esta,
quase sempre, mostrou-se inadequada; e nos casos
em que as pessoas deslocadas foram devidamente
cadastradas, muitas no foram includas nos
programas de reassentamento.
e) Aquelas que foram reassentadas raramente
tiveram seus meios de subsistncia restaurados,
pois os programas de reassentamento em geral

Comisso Mundial de Barragens surgiu em maio de 1998, na cidade de

Washington, Estados Unidos. A CMB, era independente, e foi criada nos
moldes de um frum capaz de avaliar as experincias com barragens do passado
e, por conseguinte, apontar diretrizes para o futuro. A CMB publicou, em
novembro de 2000, o seu relatrio final. Os membros que compuseram a CMB
participaram de forma individual e no representavam nenhuma instituio ou
pas, e foram escolhidos de forma a se refletir a diversidade regional, um amplo
leque de conhecimentos e as diferentes expectativas das partes envolvidas
(Comisso Mundial de Barragens, 2005).

33

concentram-se na mudana fsica, excluindo a

recuperao econmica e social dos deslocados.
f) Quanto maior a magnitude do deslocamento,
menor a probabilidade de que os meios de
subsistncia das populaes afetadas possam ser
restaurados.
g) Mesmo nos anos 90, em muitos casos os
impactos sobre os meios de subsistncia a jusante
no foram adequadamente avaliados ou
considerados no planejamento e projeto de grandes
barragens (COMISSO MUNDIAL DE
BARRAGENS, 2000, apud MAGALHES, 2005
p.306).

A mesma Comisso (op. cit) estima que no mundo todo j foram

deslocadas entre 40 e 80 milhes de pessoas em decorrncia do
requerimento de reas para a construo de barragens. No Brasil, segundo
lderes do MAB, a estimativa9 de pessoas deslocadas desde 1970 fica em
torno de 1 milho, e outras 60 mil podem ser atingidas em decorrncia do
Plano Decenal de Energia. Conforme as falas10 dos lderes do MAB, esses
nmeros no podem ser confirmados no Brasil devido falta de uma
poltica pblica nacional que d conta dessas populaes deslocadas fsica
e economicamente em consequncia desses mega-empreendimentos.
Somados s questes expostas acima, estudos nas reas de cincias
humanas constatam diferentes aspectos que apontam na direo de que
obras de grande porte, como as barragens, so implantadas sem levar em
conta as tradies locais e regionais e muito menos expectativas e
aspiraes das populaes atingidas (SANTOS, 2003). Estudos como os
de Magalhes (2005), Reis (2001), Rothman (2008), entre outros,
discutem que as usinas hidreltricas, sendo de pequeno ou grande porte,
tm causado efeitos socioambientais negativos, de modo especial, no caso
das barragens de grandes dimenses, por alagar uma imensa rea
territorial.
Em termos sociais, vrios so os efeitos negativos que tm sido
registrados, tendo destaque, especialmente, o deslocamento
compulsrio que implica na remoo de muitas famlias para que sejam
9

Informaes disponveis em: http://www.ihu.unisinos.br/entrevistas/518363atingidos-por-barragens-houve-um-retrocesso-extraordinario-na-politica-dedireitos-entrevista-especial-com-luis-dalla-costa Acesso realizado em 14 de

maio de 2014.
10
Informaes coletadas em Seminrio realizado na Eletrosul, Florianpolis, em
maro de 2014.

34

construdas obras de vrios usos, tais como o eixo da barragem, a casa de

mquinas e tambm para a formao do lago para a produo de energia.
Alm disso, como aponta Santos e Nacke (2001), esse processo
desencadeia uma desestruturao-reestruturao da vida social local e
regional, assim como da economia. Concomitante, os autores tambm
advertem que em decorrncia do isolamento desses empreendimentos em
relao aos meios de produo, como fora de trabalho, por exemplo, faz
com que haja grandes deslocamentos de trabalhadores de outras regies
do pas em direo a regio da barragem, ou seja, externos s sociedade
regionais, e que so compostos, sobretudo, por homens, ocasionando
aumento nos ndices de prostituio, criminalidade, alcoolismo e,
tambm, de problemas ligados sade sobre as sociedades locais
(SANTOS; NACKE, 2001).
Em termos ambientais, como consequncia dos alagamentos de
uma grande rea, como tambm da necessidade da ocupao de outros
espaos das proximidades das barragens para garantir sua instalao e
funcionamento, tm sido registrado o consequente desaparecimento tanto
da fauna como da flora caractersticas da rea alagada e de suas
proximidades, a jusante e a montante das barragens. Alm disso, h
significativa alterao no regime de cheias dos rios que repercute
negativamente no meio social e econmico das sociedades no entorno.
Estes aspectos repercutem, igualmente, sobre as condies de
sobrevivncia das populaes humanas que permanecem nas localidades
que abrigam as obras em questo11.
Assim, tendo em vista as consideraes da Comisso Mundial de
Barragens e a evoluo da problemtica dos direitos das populaes
atingidas, citadas anteriormente, pode-se questionar o critrio utilizado
pelo setor eltrico brasileiro como forma de definir a construo de usinas
hidreltricas, que pautada na correlao existente entre a demanda de
energia e o crescimento do PIB nacional (REIS, 1991). Dessa forma,
orientado por uma viso economicista de desenvolvimento (ZHOURI,
2011), o Governo Federal, desde 2007, visa dar incentivos ao Plano de
Acelerao do Crescimento (PAC), e para isso essencial que se tenha
energia em abundncia para a manuteno e ampliao do parque
industrial do Pas.
O PAC fruto do crescimento continuo da economia entre os anos
11

Em relao aos impactos ambientais ver a respeito em Lima (2006). Estudos

sobre os impactos sociais causados por barragens ver, dentre outros, Reis e
Bloemer (2001); Balazote; Reis; Radovich (2005); Santos (2007).

35

de 2003-2006. O plano contou com investimentos em infraestrutura em

torno de R$ 503,9 bilhes, divididos em R$ 67,8 bilhes do oramento do
governo federal e R$ 436,1 bilhes provenientes das empresas estatais
federais e do setor privado (ELETROBRAS12). De acordo com a
Eletrobrs (op. cit), prioridade do PAC recuperar a infraestrutura
existente, alm disso, concluir projetos em andamento e buscar novos
projetos com vistas a gerar retorno econmico e social, ou seja, para
acelerar o crescimento econmico do pas.
A noo de acelerao do crescimento d suporte, no caso de
obras de infraestrutura projetadas pelo PAC, ao pressuposto de que a
instalao dessas usinas contribui para o desenvolvimento sustentvel do
pas13, por serem consideradas fontes de energia renovveis. possvel
questionar, entretanto, o significado da noo de desenvolvimento que
norteia esse pressuposto. Ao que parece esta noo est muito mais
prxima do modelo que Bartolom (2009) designa de modelo
tecnocrtico, pautado em termos de aumento na infraestrutura,
tecnologia e produto interno bruto, ao invs de outras concepes
alternativas e mais centradas no melhoramento da qualidade de vida
(2009, p.12). Neste sentido, Sev (2005) chama a ateno para as
transformaes radicais ocorridas no meio ambiente devido construo
de UHEs, mostrando, dessa forma, a predominncia dos aspectos
tcnicos e econmicos sob os aspectos sociais.
Estamos tratando de transformaes radicais desta
dinmica social. Enquanto os chamados recursos [o
solo, as terras, as guas, os minrios, a vegetao,
o patrimnio gentico e biolgico das plantas e dos
animais] se encontram numa dada situao,
existem n rotas de possibilidades de evoluo
futura. Quando chegam os mega-projetos, so
reduzidas as possibilidades a uma s, ou, a um uso
to dominante que os demais usos ficam como
sobras, magras compensaes diante da
prepotncia da atividade. (SEV, 2005, p. 284)

Em relao ao PAC, faz parte do programa a construo de usinas

hidreltricas no Brasil como, por exemplo, as usinas de Belo Monte (em
Informaes disponveis em:
<https://www.eletrobras.com/ELB/main.asp?View=%7B57811852-86644DD7-A410-E2EDA1B55092%7D> Acesso realizado em 4 de novembro de
2013.
13
Veja-se, a esse respeito, entre outros, Rothman, (2008).
12

36

fase de implantao) e Foz do Chapec (em funcionamento desde 2011),

hidreltricas no Rio Madeira, como Jirau e Santo Antnio, alm de usinas
previstas para a bacia do Rio Tapajs (PA), como tambm usinas
hidreltricas binacionais, UHE Garabi e UHE Panambi, que sero
construdas em parceria com pases da Amrica do Sul, Brasil e
Argentina, e que fazem parte da IIRSA14 (Integrao das Infraestruturas
Regionais Sul-Americanas). Por conseguinte, o nmero de famlias que
tero suas terras desapropriadas, assim como seus modos de vida
desestruturados tende a crescer em decorrncia desses projetos,
demonstrando assim, a importncia de uma poltica pblica nacional
integral que garanta direitos fundamentais para as populaes atingidas
direta ou indiretamente por essas novas barragens no pas.
importante destacar nessa problemtica a questo da crise hdrica
pela qual o Brasil, em especial a regio Sudeste, est passando nos ltimos
anos. Devido escassez de volumes de chuvas capazes de abastecer os
reservatrios de gua para o consumo humano, h, tambm, a questo da
necessidade de chuva para a gerao de energia eltrica pelas usinas
hidreltricas. Desse modo, em concordncia com o relatrio da Comisso
Mundial de Barragens e, tambm, com a pauta do Movimento dos
Atingidos por Barragens, questiona-se aqui a manuteno do modelo de
gerao de energia do pas, calcado na hidroeletricidade.
Dessa forma, Rocha (2013), argumenta no sentido da importncia
da discusso sobre a questo hdrica no pas. A discusso sobre a questo
energtica se d pela importncia estratgica da energia na manuteno
do estilo de vida da sociedade atual, alm de refletir a complexidade desta
atravs da pluralidade de reas de abordagem e agentes sociais envolvidos
(ROCHA, 2013, p.32).
Segundo o diretor da Eletrosul em fala no Seminrio Poltica
Nacional de Direitos dos Atingidos por Barragens, ocorrido em
Florianpolis em 28 de maro de 2014, o modelo de gerao de energia
que temos hoje no pode avanar devido aos custos econmicos da
transio, como, por exemplo, se optassem pela gerao de energia por
meio usinas termeltricas. Em contrapartida, os representantes do MAB
argumentam no sentido de que este modelo energtico atende aos
14

A IIRSA teve incio em setembro de 2000, em Braslia, em uma reunio com

os 12 presidentes dos pases da Amrica do Sul, como meio de viabilizar essa
integrao da Amrica do Sul surge a IIRSA, uma estratgia de trabalho
conjunto entre os 12 pases da Amrica do Sul com objetivos voltados para a
integrao das infraestruturas nacionais, e que est estruturada na ideia de eixos
de integrao e desenvolvimento (VERDUM, 2007).

37

interesses das grandes corporaes que dominam o setor eltrico, e que

devido isso no ocorrem avanos na discusso da implementao da
PNAB.
1.4 OBJETIVO.
Traar a trajetria dos direitos adquiridos e, tambm, os
reivindicados por populaes atingidas por barragens no Brasil partir de
trs momentos histricos da conquista por direitos dos atingidos
analisando quais as relaes de poder que esto em jogo para a efetivao
dos direitos e apontar os desafios para a definio de uma poltica pblica
exclusiva para os atingidos por barragens. O primeiro no ano 1941, com
o Decreto-lei 3.356; o segundo momento se deu em torno das
reivindicaes dos atingidos por trs usinas (UHEs Itaip, It e
Machadinho) nas dcadas entre 1970 e 1980; e o terceiro que a instituio
do Decreto-lei 7342 de 2010.
1.4.1. Objetivos Especficos.
-Mensurar e descrever em que medida os movimentos sociais
foram determinantes na conquista dos direitos adquiridos pelos
atingidos.
- Traar o desenvolvimento da Arena Poltica na proposio de
polticas pblicas para o setor eltrico.
1.5 METODOLOGIA
Para atingir os objetivos propostos nesta dissertao, do ponto de
vista metodolgico, foram utilizadas como estratgias de pesquisa o
levantamento bibliogrfico e a pesquisa documental.
A pesquisa bibliogrfica importante para que se possam reunir as
informaes que se mostrarem pertinentes ao desenvolvimento da
pesquisa. Alm disso, ela visa fornecer informaes empricas sobre casos
similares, e tambm uma forma importante para articular conceitos e
sistematizar a produo da rea de conhecimento em questo (CRUZ
NETO, 1998).
A pesquisa documental foi adotada por ser uma importante fonte
de dados para o pesquisador. Neste sentido, guiada pelo aporte tericometodolgico de Quivy e Campenhoudt (1998), que tratam a respeito da
importncia da pesquisa documental em cincias sociais, no sentido de
que o pesquisador precisa de dados macrossociais que esto presentes em
organismos oficiais. Segundo os autores, a existncia desses organismos
importante, principalmente, por oferecer aos responsveis e aos
investigadores dados abundantes e dignos de confiana, que aqueles no
poderiam recolher por si prprios. Por outro lado, as bibliotecas, os

38

arquivos e os bancos de dados, sob todas as suas formas so ricos em

dados que apenas esperam pela ateno dos investigadores (QUIVY;
CAMPENHOUDT, 1998, p.200).
Segundo autores citados, a escolha pela anlise de documentos
como aporte para os objetivos dessa pesquisa, devido ao fato dessa
forma de anlise possibilitar a verificao da legitimidade dos
documentos e das informaes que elas contm.
No que diz respeito aos documentos de forma
textual, a ateno incidir principalmente sobre a
autenticidade, sobre a exatido das informaes
que contm, bem como sobre a correspondncia
entre o campo coberto pelos documentos
disponveis e o campo de anlise da investigao.
(QUIVY; CAMPENHOUDT, 1998, p. 201)

Atravs da coleta do material documental e bibliogrfico delineado

para esta metodologia buscou-se obter um diagnstico dos aspectos
fundamentais que estabeleceram os principais direitos adquiridos pelas
populaes atingidas por barragens ao longo das quatro ltimas dcadas
no pas.
Dessa forma, a pesquisa foi desenvolvida a partir de trs momentos
considerados aqui como momentos-chave para essas populaes no
sentido da ampliao dos seus direitos. Os momentos-chave escolhidos
foram o ano de 1941 com a implementao do Decreto-lei 3.356, que
estabeleceu a indenizao das terras pela utilidade pblica. O segundo
momento compreende os ano de 1941 1987, que o ano em que foi
assinado o Documento do Acordo de Diretrizes e Critrios para o
reassentamento dos atingidos pelas usinas hidreltricas de It e
Machadinho. No segundo perodo de anlise tambm ser explorado a
questo dos atingidos pela usina hidreltrica de Itaip, cujas obras
comearam na dcada de 1970 e terminaram na dcada de 1980. O
movimento dos atingidos pela UHE Itaip foi o primeiro movimento de
atingidos a atingir repercusso nacional e, tambm, o primeiro
movimento de resistncia organizada contra barragens no pas. E por fim,
o terceiro momento, que se deu no ano de 2010 com a assinatura do
Decreto-lei 7342 pelo ento presidente da repblica, Lus Incio Lula da
Silva.
A forma de anlise que foi desenvolvida nesta pesquisa objetivou
entender o que estava em jogo, ou melhor, em disputa entre o governo e
o comando da implementao dessas obras e as populaes atingidas por
hidreltricas nesses trs momentos, no sentido das prioridades da pauta
do movimento e o que realmente foi conquistado (normativo). O quadro

39

analtico metodolgico abaixo desenha a metodologia de anlise descrita

acima.
Figura 4: Quadro analtico metodolgico.
Perodo
Disputa

Estabelecido pelo
Governo

O que estava em
disputa entre
governo e
atingidos?

O que foi
estabelecido como
normativo?

UHE
Itaip/It/Machadinho

idem

idem

Decreto 7342 de 2010

idem

idem

DUP 3.356 de 1941

Fonte: autora.

As fontes documentais utilizadas para a pesquisa desses trs

momentos-chave da anlise foram os documentos oficiais que trazem a
normatizao dos direitos adquiridos pelas populaes atingidas por
barragens, bem como, estudos de pesquisas acadmicas, em especial,
sobre essas trs hidreltrica e, tambm, os textos da legislao ambiental
sobre a temtica em questo nessa pesquisa.

40

2. A CONSTRUO DE HIDRELTRICAS E SEU

DESDOBRAMENTO EM UM CAMPO SOCIAL DE CONFLITOS.
O processo que se estabelece com o licenciamento ambiental de
usinas hidreltricas um processo poltico onde se tornam evidentes as
relaes de poder entre os atores sociais envolvidos, que por sua vez,
possuem interesses e poderes divergentes em relao ao processo. Andrea
Zhouri (2011), destaca que nesse processo h assimetrias sociopolticas e
econmicas entre os diferentes atores, como tambm a preponderncia de
uma tica economicista das formas de uso do meio ambiente.
De forma semelhante, para Bartolom (2009), este um processo
essencialmente poltico, pois envolve uma variedade de atores que
possuem interesses diversos, e poderes de deciso tambm em diferentes
nveis, alm de envolverem conceitos como legitimidade, direitos
coletivos x individuais e interesses pblicos.
Bartolom e Sev possuem perspectivas de anlises similares
acerca dos grandes projetos hidreltricos. Bartolom (2009) destaca que
este processo se configura como um campo social, que a seu ver deve ser
pensado como um campo poltico, pois envolve diferentes atores
sociais, marcados por diferentes interesses e por acesso diferenciado ao
poder de tomar decises. J Sev, diz que as mega-obras e o processo todo
que as perpassa so como campos de interesse de classes e grupos sociais,
e se transformam em:
(...) cenrio de disputas de oportunidades de lucros
e de exerccio de poder em mbito extra-local e
extra-nacional, por causa da cadeia financeira e
produtiva da obra e nas suas duas pontas a de
fornecimento durante a construo e a de despacho
de eletricidade depois de pronta e operacional, ou
seja, na etapa de realizao da mercadoria a ser
produzida. (SEV, 2005, p. 285)

Contudo, as anlises dos dois autores citados pode nos remeter

noo de campo de foras do socilogo Pierre Bourdieu, quando se trata
do processo desencadeado desde a proposta de instalao de uma usina
hidreltrica se estendendo para alm do incio de funcionamento da UHE.
Desse forma, segundo Bourdieu,
O campo do poder (que no deve ser confundido
com o campo poltico) no um campo como os
outros: ele um espao de relaes de fora entre

41

os diferentes tipos de capital ou, mais

precisamente, entre os agentes suficientemente
providos de um dos diferentes tipos de capital para
poderem dominar o campo correspondente e cujas
lutas se intensificam sempre que o valor relativo
dos diferentes tipos de capital posto em questo.
(BOURDIEU, 1996, p. 52)

Para Bourdieu, o campo um espao social regido por relaes

objetivas entre os agentes. Dessa forma, o autor argumenta no sentido de
que para se compreender a gnese social de um campo, ou seja, entender
a dinmica que faz a necessidade intrnseca da crena que o sustenta, do
jogo de linguagem que nele se joga, das coisas materiais e simblicas em
jogo que nele se geram, explicar, tornar necessrio, subtrair ao absurdo
do arbitrrio e do no motivado os atos dos produtores e as obras por eles
produzidas (1996, p.69).
No caso do campo onde so defendidos os interesses dos
envolvidos na construo de uma usina hidreltrica, podemos dizer que
as populaes que sero sujeitas ao deslocamento compulsrio, como
tambm as populaes que permanecem no entorno da usina, sentindo
seus efeitos de forma indireta, tendo como base a teoria dos campos de
foras de Bourdieu, possuem uma margem de influncia mnima no
processo de licitao, como tambm de argumentao e de deciso nas
audincias pblicas15. Isso decorre devido dinmica inerente esse
campo que se estabelece entre atingidos, Estado e esfera privada, com uso
de linguagem tcnica por parte das equipes de engenheiros no dilogo
com os atingidos, na questo econmica que posta acima da questo
social nesses casos.
Paralelamente neste sentido, Rocha (2013) chama a ateno para o
fato de que a construo de usinas hidreltricas se constitui como um
processo social, onde os acontecimentos decorrentes desse tipo de
empreendimento no podem ser calculados. O autor aponta que esses
acontecimentos so resultados de uma trajetria relacional que pode
tomar diferentes rumos em decorrncia dessas relaes e no com base
numa organizao prvia (p.34). As relaes a que Rocha faz meno,
so as relaes de poder decorrentes desse campo e citadas acima. Rocha
15

Por meio dessa assimetria de foras entre os atores envolvidos nesse

campo, o que podemos considerar que ele calcado por modelo de
desenvolvimento que promove polticas socialmente injustas e
ambientalmente insustentveis (ZHOURI, 2011, p. 16).

42

argumenta que quando tomamos a construo de hidreltricas como

objetos de estudos, devemos compreender o cenrio
A partir de um processo social amplo que configura
uma situao especfica, onde uma pluralidade de
agentes sociais compreendidos a partir de projetos
polticos distintos tecem relaes de poder em
diferentes aspectos do campo social, tendo em vista
a instalao da usina. (ROCHA, 2013, p.38)

2.1 CATEGORIA ATINGIDO POR BARRAGENS.

A categoria de atingido por barragem sofreu mudanas ao longo
do sculo XX, sendo mais marcante sua transformao nos ltimos 30
anos. Vainer (2008) trata da evoluo da categoria a partir de trs
concepes, que sero detalhadas a seguir.
A primeira tentativa de formulao da categoria no reconhecia os
impactos sociais e ambientais das barragens, sendo o eixo do problema a
questo fundiria. Chamada de concepo territorial-patrimonialista,
esta definio considera atingido por barragem somente os proprietrios
das terras. Nesta concepo marcante a questo do direito brasileiro, que
reconhece a desapropriao de terras pela utilidade pblica que elas
possuem para o Estado (VAINER, 2008).
Segundo Vainer, a perspectiva e a ao do empreendedor, neste
caso, so determinadas pela aquisio do domnio, isto , da propriedade
da rea (2008, p. 41). Alm disso, podemos dizer que h, nessa categoria,
uma polarizao de direitos, o direito do empreendedor versus direito
do proprietrio. Esta categoria vigorou durante muito tempo no setor
eltrico, e foi somente nos ltimos 20 anos, com a promulgao de uma
legislao ambiental estabelecendo regras para o licenciamento ambiental
que se pode ampliar essa concepo.
J a concepo Hdrica de atingido por barragem, trabalha com
a ideia de que o atingido o inundado. Vainer (2008), aponta que essa
concepo continua predominando nas elaboraes prticas no Setor
Eltrico.
Mesmo quando reconhece os no proprietrios
isto , os ocupantes, posseiros, meeiros, etc. esta
perspectiva tende a circunscrever espacialmente os
efeitos do empreendimento estritamente rea a
ser inundada. Neste caso, atingido passa a ser
entendido como inundado e, por decorrncia, como
deslocado compulsrio ou, como recorrente na
linguagem eufemstica do Banco Mundial,

43

reassentamento involuntrio. (VAINER, 2008, p.

43)

Neste sentido, Vainer (op.cit) diz que as consequncias dessa

concepo, so, sobretudo, a omisso dos efeitos da barragem na vida das
populaes que no so atingidas diretamente pelas guas, prevalecendo
assim a estratgia exclusiva de assumir o domnio da rea a ser ocupada
pelo projeto, e no a responsabilidade social e ambiental do
empreendedor (p.44).
A Comisso Mundial de Barragens, defende uma definio mais
ampla para a categoria, que pense para alm do deslocamento do atingido
de sua propriedade. Essa definio foi escolhida para esta pesquisa e dar
suporte nas anlises dessa pesquisa, por entender que ela abarca a
complexidade do tema.
Deslocamento definido aqui englobando tanto o
deslocamento fsico quanto o deslocamento dos
modos de vida. Em um sentido estrito,
deslocamento resulta do deslocamento fsico de
pessoas que vivem na rea do reservatrio, mas
tambm pela instalao de outras obras de infraestrutura do projeto. Contudo, o alagamento de
terras e a alterao do ecossistema dos rios seja a
jusante ou a montante da barragem tambm afeta
os recursos disponveis nessas reas assim como
atividades produtivas. No caso de comunidades
dependentes da terra e de recursos naturais, isso
frequentemente resulta na perda de acesso aos
meios tradicionais de vida, incluindo a agricultura,
a pesca, a pecuria, extrao vegetal, para falar
alguns. Isso provoca no apenas rupturas na
economia local como efetivamente desloca as
populaes em um sentido mais amplo do
acesso a recursos naturais e ambientais essenciais
ao seu modo de vida. Essa forma de deslocamento
priva as pessoas de seus meios de produo e as
desloca de seus modos de vida. Assim, o termo
atingido, refere-se s populaes que enfrentam um
ou outro tipo de deslocamento. (COMISSO
MUNDIAL DE BARRAGENS, 2005 apud
VAINER, 2008, p.50)

Esta definio, contudo, altera a noo de atingido utilizada

implcita ou explicitamente pelo setor eltrico e que, conforme Vainer
(2008), comea a ganhar relevncia desde a emergncia de uma legislao
ambiental brasileira. Assumindo a noo ampliada de deslocamento

44

compulsrio acima citada, seria atingida toda a populao que sofre os

efeitos do processo da instalao de hidreltricas, independentemente de
serem ou no deslocados fisicamente da regio (FELIPE, 2011). A
inovao conceitual nessa definio de atingido, portanto, o
reconhecimento das pessoas economicamente deslocadas.
O deslocamento fsico no se restringe ao
resultante da inundao, mas inclui aquele
proveniente da perda de acesso a recursos
produtivos. (...) O deslocamento econmico
aquele resultante da interrupo de atividades
econmicas, mesmo sem qualquer conotao
fsico-territorial. (VAINER, 2008, p. 47).

Todavia, apesar de mais de duas dcadas de discusso acerca da

definio mais completa da categoria de atingido, podemos dizer que
perdura at hoje a utilizao por parte dos Consrcios e at mesmo em
documentos legais, da dupla noo de diretamente e indiretamente
atingido, quando se refere as reas ou regies, servindo para limitar o
reconhecimento dos danos e das compensaes por conta dos efeitos da
instalao de hidreltricas, como foi o caso16 da UHE Foz do Chapec.
Rocha (2013), trabalha com a categoria de atingido a concebendo
como sendo resultado de relaes de poder entre diferentes agentes
sociais que participam das etapas do Licenciamento Ambiental (Licena
Prvia, Licenas de Instalao, Licena de Operao). Dessa forma, o
autor argumenta que a condio de atingido vai sendo construda no
decorrer de um processo social amplo que envolve todas as hidreltricas
instaladas e que tendem a se reconfigurar em cada novo projeto (2013,
p. 60), e assim, se torna uma categoria de dupla dimenso por vincular
aspectos como a identidade poltica e interesses econmicos nas
negociaes.
Dessa maneira, Rocha (op.cit.) destaca que as discusses sobre a
condio de atingido por barragem devem considerar trs aspectos
fundamentais, que em linhas gerais, so: 1. vislumbrar o que
entendemos sobre o termo e qual sua relao com a ideia de identidade
(p.54); 2. perceber o termo como uma construo social que se d a
partir de relaes de poder ao longo de um processo social amplo, que
sofre alteraes em cada caso especfico (p.54); 3. aceitando que a
condio de atingido possa seguir linhas gerais que compe cada caso

16

Ver FELIPE (2010).

45

distinto de forma a construir uma condio especfica para aquele caso

(p.54).
Com relao a noo de identidade do atingido, Rocha (op.cit)
chama ateno para o fato de que ela possui um sentido que pode ir alm
da condio de atingido por barragem. Ou seja, mais ampla que a
reivindicao por direitos, inerente a condio de atingido. A identidade
de atingido por barragem se d nas manifestaes e militncia poltica
contra o empreendimento, e podemos dizer que resultado dessa relao
de conflito de interesses. Assim, o atingido pode ter sua condio mais
evidente em determinado momento do processo e por isso essa categoria
no pode ser preestabelecida, dependendo de uma avaliao de variveis
inerentes a cada hidreltrica em particular (ROCHA, 2013).
2.1.1 A concepo de territrio para os atingidos.
Por conseguinte, o conceito de territrio se torna uma categoria
fundamental para entender o processo em anlise, uma vez que o objeto
central de disputa neste campo so espaos fsicos ocupados e utilizados
por populaes locais sendo, tambm, a base de sua economia e cultura,
e que so requeridos para a instalao da barragem e de tudo o que a obra,
como um todo, requer. Dessa forma, utilizo como referncia, para essa
pesquisa, a noo de territrio definida por Haesbaert (2002). O autor
percebe o territrio como tendo uma conotao material e simblica.
[...] espaos que alm de serem a base econmica e
poltica de determinados grupos sociais so fontes
de identificao cultural, referncia simblica que
em um processo de desterritorializao perdem
sentido e se transformam em um no lugar.
(HAESBAERT, 2002, p. 131).

Esta concepo de territrio pensada aqui como sendo territrio

atingido inclui, portanto, espaos destinados produo, e o estende para
alm das terras utilizadas para atividades agropecurias pelas unidades
familiares de produo. Inclui, tambm, reas de moradia e aquelas onde
se encontram localizados bens comunitrios, bens patrimoniais, de
servios bsicos, patrimnio histrico, bens simblicos, entre outros,
territrios por onde circulam e interagem as populaes tanto rurais
quanto urbanas, e que podem ser considerados como sendo a base da
reproduo social dessas populaes.
Da mesma forma, o processo que envolve a construo de uma
barragem se insere nesse campo com uma multiplicidade de atores
(Consrcio responsvel, instncias representantes dos Governos Federal,

46

populao local e regional, assessores/mediadores dos atingidos,

representantes polticos locais, movimentos sociais, entre outros), e uma
complexidade de interesses econmicos, polticos, sociais e culturais, no
qual todos buscam alcanar seus interesses. Entretanto, como
argumentado acima, a distribuio do poder entre esses segmentos sociais
dentro desse campo dada de maneira desigual, fazendo com que os
interesses do grupo com maior capital social17 prevaleam.
Neste captulo, foram debatidos conceitos importantes para as
anlises que foram feitas nesta pesquisa. Tomamos o processo de
construo de usinas hidreltricas como um campo social de conflitos que
se estabelece em torno de um territrio, requerido pela esfera estatal para
a construo da barragem. Neste campo social de conflitos os atores
sociais estabelecem entre si relaes de poder, entretanto, seus interesses
e poderes de deciso so distintos. Assim, um dos pontos essenciais desse
campo, a categoria de atingido por barragem, que traz embutida em si a
questo da reivindicao por direitos, e que como bem aponta Rocha
(2013) tambm resultado de relaes de poder.

17

Conforme Bourdieu (apud Ortiz, 1980, p. 21), capital social um quantum

social que estrutura um determinado campo social, atravs de sua
distribuio desigual, que determina a posio que um agente ocupa em
seu seio.

47

48

3. DEMOCRACIA, SOCIEDADE CIVIL E MOVIMENTOS

SOCIAIS.
Para que possamos compreender a atuao da sociedade civil, no
que diz respeito s suas formas de organizao em prol de seus direitos
(de cidadania, culturais, sociais, econmicos) atravs dos movimentos
sociais, e organizaes no-governamentais (ONGs) em projetos de
grande escala, como o MAB no Brasil, por exemplo, especialmente os
relacionados s usinas hidreltricas, torna-se necessria a discusso dos
conceitos de sociedade civil e movimentos sociais.
O conceito de sociedade civil amplamente usado pela sociologia
poltica, e recentemente concebido em relao a uma diviso tripartite
da realidade, ou seja, Estado, mercado e sociedade civil. Para SchererWarren18 (2011), nesta perspectiva a sociedade civil est relacionada
esfera das lutas pela defesa da cidadania e suas formas de organizao em
torno dos interesses pblicos e valores.
Em sntese, a autora define a sociedade civil como sendo a
representao dos vrios nveis de como os interesses e os valores da
cidadania se organizam em cada sociedade, para o encaminhamento de
suas aes em prol de polticas sociais e pblicas, protestos sociais,
manifestaes simblicas e presses polticas (SCHERER-WARREN,
2011, p. 12). Luchmann (2007) complementa a definio de SchererWarren sobre sociedade civil acrescentando que ela ainda marcada pelo
pluralismo, autonomia, solidariedade e influncias e impactos na esfera
pblica.
A sociedade civil participativa que estamos falando est
relacionada ao processo de democratizao da sociedade pelo qual o
Brasil est caminhando desde o fim da ditadura militar em direo ao que
os tericos chamam de democracia deliberativa. Luchmann (2007) aponta
que a democracia deliberativa tem sido estudada, principalmente, como
meio de responder seguinte questo sob que condies de se esperar
que a democracia produza resultados polticos justos (p.). A democracia
deliberativa seria uma forma de tomar as decises referentes a sociedade

A autora chama ateno para o fato de que a sociedade civil compe um

campo de foras sociais heterogneas, que representam a multiplicidade e
diversidade dos segmentos sociais que compem a sociedade.

18

49

atravs do debate pblico das diferentes questes polticas, sociais e

econmicas inerentes ao pas. Assim, a autora define o conceito:
Democracia deliberativa advoga que a legitimidade
das decises polticas advm de processos de
discusso que, orientados pelos princpios de
incluso, do pluralismo, da igualdade participativa,
da autonomia e do bem-comum, conferem um
reordenamento na lgica de poder tradicional. (...)
constitui-se como processo de institucionalizao
de espaos e mecanismos de discusso coletiva e
pblica, tendo em vista decidir o interesse da
coletividade, cabendo aos cidados reunidos em
espaos pblicos a legitimidade de decidir, a partir
de um processo cooperativo e dialgico, as
prioridades e as resolues levadas a cabo pelas
arenas institucionais do sistema estatal.
(LUCHMANN, 2007, p.186)

Assim, a democracia deliberativa um processo que

institucionaliza uma maior participao da sociedade civil e, portanto,
teoricamente, seria mais propensa a resoluo dos problemas de justia
social, como, por exemplo, a questo da discusso da institucionalizao
dos direitos das populaes atingidas por barragens em forma de uma
poltica pblica nacional. Assim, Luchmann (2007) conclui que a
democracia deliberativa minimamente ir permitir que algumas relaes
de poder antes ocultas pelos discursos, venham pblico. Os movimentos
sociais que lutam por essa pauta reivindicam maior deliberao e
transparncia no processo como um todo.
Nesta pesquisa se deu destaque s organizaes de base, onde
podem ser includos ONGs, terceiro setor, associaes civis/comunitrias,
aes coletivas de base local, como por exemplo, os movimentos
populares, como tambm a rede de movimento social, que se refere a
articulao entre os vrios atores ou organizaes que participam dos trs
nveis anteriores.
O conceito de movimentos sociais, ser aqui trabalhado por meio
da definio de Melucci como sendo a expresso de um conflito entre
diferentes atores sociais pela apropriao de recursos valorizados em
comum. (2001, p. 33). No campo social onde travada a disputa de
interesses dos agentes pblicos, privados e da sociedade civil,
estabelecido no processo de construo de hidreltricas, a apropriao dos
recursos valorizados em comum so territrios requisitados para a
construo da barragem e os diferentes significados que ele exerce para
cada uma das partes envolvidas nesse campo. De acordo com Melucci,
50

Para que exista um conflito preciso poder definir

os atores a partir de um sistema comum de
referncia e necessrio que exista uma aposta em
jogo, a qual ambos os adversrios se referem
implcita ou explicitamente. (MELUCCI, op. cit., p.
33)

Dessa maneira, um movimento social enquanto categoria analtica

estabelece uma forma de ao coletiva que envolve trs aspectos:
1. envolve solidariedade;
2. manifesta um conflito;
3. excede os limites de compatibilidade do sistema
em relao a ao em pauta. (MELUCCI, 1996
apud SCHERER-WARREN, 2006, p. 1)

Em relao problemtica desta pesquisa e ao que foi estabelecido

por Melucci acima, podemos dizer que o movimento social em torno do
campo social de conflitos que se configura com a construo de
hidreltricas, envolve a solidariedade de causa entre os atores sociais
atingidos, por se sentirem vtimas involuntariamente atingidos pela
implantao de uma poltica pblica de infra-estrautura (gerao de
energia eltrica) para a qual no foram previamente consultados, alm de
manifestar um conflito pela apropriao de um territrio que possui
diferentes significados para os agentes sociais envolvidos (base da vida
econmica ou/e cultural para os atingidos). No que se refere aos limites
de compatibilidade do sistema dessa ao coletiva em pauta, ela
transcende os limites por duas razes: primeiro, por ser um evento que
ter implicaes locais para as populaes atingidas, e tambm, por esse
evento estar presente em vrios estados se tornando um movimento social
com abrangncia nacional, e at internacional com a Comisso Mundial
de Barragens, na luta pelo direito dos atingidos; segundo, por afetar
modos de vida tradicionais impactando os atingidos atravs de mudanas
compulsrias e com reduzida margem de opes de indenizaes. Ou
seja, como aponta Roche (2013) o movimento social em torno dos
atingidos lida com questes que transcendem a localidade da barragem,
trazendo consigo a ideia de que o que observado localmente possui
estreita relao com processos maiores.
Contudo, para melhor compreenso das aes coletivas, SchererWarren diz em relao aos movimentos sociais que esses,
so rede sociais complexas, que transcendem
organizaes empiricamente delimitadas e que
conectam de forma simblica, solidarstica e
estratgica, sujeitos individuais e atores coletivos,

51

em torno de uma identidade ou identificaes

comuns, definio de um campo de conflito e de
seus principais adversrios polticos ou sistmicos
e de um projeto de utopia de transformao social.
(SCHERER-WARREN, 2007, p. 2)

Portanto, os objetivos dos movimentos sociais em rede seriam

capacitar e fortalecer a sociedade civil para participar ou mitigar junto a
esfera pblica estatal de forma renovada (SCHERER-WARREN; REIS,
2008). Por conseguinte, so recorrentes aes coletivas no sentido de dar
empoderamento poltico, social e cultural aos seus membros, para que os
mesmos possam ter voz na luta a favor de suas causas.
A regio do Sul do Brasil, desde os anos 70, fortemente marcada
pela atuao de movimentos sociais. Esses formam redes de atores sociais
mobilizados em torno da temtica/problemtica da construo de
hidreltricas na regio. No caso especfico que cerca a problemtica das
barragens, marcante a atuao do MAB, o Movimento dos Atingidos
por Barragens19.

19

A atuao do MAB teve incio no sul do Brasil, porm, atualmente o

movimento tem atuao em todo o pas, inclusive com articulaes
internacionais.

52

4. POLTICAS PBLICAS.
A poltica pblica delineada como rea de conhecimento
cientfico, surge nos Estados Unidos, como subrea da cincia poltica.
De acordo com Souza (2006), o pressuposto analtico acerca das anlises
de polticas pblicas refere-se ao fato de que em democracias estveis
aquilo que o governo faz ou deixa de fazer passvel de ser formulado
cientificamente e analisado por pesquisadores independentes (p.22). A
introduo da poltica pblica como suporte das decises do governo,
segundo Souza, produto da Guerra Fria e da valorizao da tecnocracia
como forma de enfrentar suas consequncias (2006, p.22).
Dentre os principais responsveis por conceber as polticas
pblicas como rea cientifica podemos destacar os trabalhos de Laswell
(1936) que traz tona a expresso policy analysis ou anlise de poltica
pblica. Alm disso, nomes como Simon, Lindblom e Easton, so
importantes por seus aportes dados anlise das polticas pblicas. De
acordo com Souza (2006), Easton foi importante no sentido de que o autor
contribuiu para a rea ao definir a poltica pblica como um sistema, ou
seja, como uma relao entre formulao, resultados e o ambiente; as
polticas pblicas recebem inputs dos partidos, da mdia e dos grupos de
interesse, que influenciam seus resultados e efeitos (SOUZA, 2006,
p.24).
Souza (op.cit) atenta para o fato de que no existe uma definio
precisa do que sejam, polticas pblicas, sendo que a definio mais
conhecida seria a de Laswell. Este autor diz que as decises e anlises
sobre esse campo de estudos implicam responder s seguintes questes:
quem ganha o qu, por qu e que diferena faz. Esta definio ,
sobretudo, importante para a discusso acerca das polticas pblicas do
setor eltrico implementadas pelo governo brasileiro, e que sero
discutidas nas prximas pginas, pois o que est em jogo nesse cenrio
envolve de forma concreta essas trs questes trazidas por Laswell. Neste
cenrio, quem ganharia reparaes em forma de compensaes seriam as
populaes atingidas direta e indiretamente por barragens no pas devido
ao fato de a implementao de barragens trazer consigo impactos sociais
negativos nos modos de vidas dessas populaes. A diferena estaria no
fato de que seriam institucionalizados em direitos legais as demandas
reivindicadas pelo MAB ao longo do histrico e luta.
As diferentes abordagens conceituais de polticas pblicas, de
acordo com Souza (op.cit), assumem geralmente uma perspectiva
53

holstica acerca do tema. Podemos dizer que uma viso holstica de

polticas pblicas entenderia o objetivo do todo como sendo maior que a
soma das partes, e que indivduos, instituies, interaes, ideologia e
interesses contam, mesmo que existem diferenas sobre a importncia
relativa desses fatores (SOUZA, 2006, p25). Sendo assim, podemos
encarar as polticas pblicas sob uma perspectiva multidisciplinar, pois
apesar da abordagem holstica, devem ser considerados interesses das
partes que compe o todo. Aqui importante trazer a questo das polticas
pblicas de infraestrutura do setor eltrico que so elaboradas, sobretudo,
por uma viso holstica, macroeconmica, sem muitas vezes, considerar
as partes que compe todo esse processo, como por exemplo, as
populaes atingidas socialmente.
Assim, Souza (op. cit) chama ateno para o fato de as polticas
pblicas repercutirem tanto na economia quanto nas sociedades e,
portanto, toda teoria acerca de poltica pblica deve explicar as interrelaes entre Estado, poltica e sociedade. Por fim, Souza define a
poltica pblica como um campo do conhecimento que busca, ao mesmo
tempo, colocar o governo em ao e/ou analisar essa ao e, quando
necessrio, propor mudanas no rumo ou curso dessas aes (p.26).
A formulao de polticas pblicas constitui-se no estgio em que
os governos democrticos traduzem seus propsitos e plataformas
eleitorais em programas e aes que produziro resultados ou mudanas
no mundo real. Ou seja, as polticas pblicas consistem em uma gama
de aes implementados pelo Estado, de forma direta ou no, com o
objetivo de proporcionar direitos para diversos seguimentos sociais, que
podem ser desde direitos sociais, econmicos, tnicos, gnero, dentre
outros.
Alm disso, podemos dizer que a formulao de polticas pblicas
deve ser norteada pelos pressupostos de igualdade e equidade, como
tambm, elas devem possuir uma eficcia social, pois, podemos entender
que dentre os objetivos das polticas pblicas constam a questo da justia
social, pois por meio delas que so distribudos e redistribudos bens
essenciais a populao, em termos sociais, culturais e de infraestrutura. A
poltica ganha o nome de pblica, portanto, devido ao fato de atender, ou
representar os interesses gerais de certos seguimentos sociais.
Outro ponto a ser considerado no debate acerca de polticas
pblicas sobre o espao conveniente aos governos na definio e
implementao das mesmas. Segundo Celina Souza no processo de
definio de polticas pblicas, sociedades e Estados complexos como os
constitudos no mundo moderno esto mais prximos da perspectiva

54

terica daqueles que defendem que existe uma autonomia relativa do

Estado (2006, p.27), isso quer dizer que o Estado teria uma margem
autnoma de atuao.
Entretanto, a afirmao de Souza, pode ser bem aplicada no que
diz respeito a polticas pblicas sociais, como educao, sade e
segurana pblica. No caso de polticas pblicas de infraestrutura, o que
veremos mais adiante que o governo pode ser visto como tendo
autonomia de articulao e implementao em alguns casos, mas no em
outros. Pois, na maioria dos casos o que se percebe so polticas que
levam em conta somente os interesses dos grupos que esto no poder,
como por exemplo, as indstrias, ou as grandes empreiteiras responsveis
pela execuo dos projetos desse setor, como tambm, os interesses do
governo no que diz respeito a alcanar o crescimento econmico do pas
a todo o custo. O que isso quer dizer, que o setor eltrico tem voltado
suas atenes implantao de polticas pblicas de aumento da
infraestrutura, como o aumento da capacidade de produo de energia do
pas, porm, aqui no se nota uma preocupao maior com os impactos
sociais negativos dessas polticas. Como a produo de energia do pas
pautada essencialmente na energia hidrulica, importante que se pense
e implemente uma poltica pblica direcionada para as populaes
atingidas por projetos dessa natureza.
Para Theodor Lowi (apud SOUZA, 2006), as polticas pblicas
podem se diferenciam em quatro formatos:
Polticas distributivas: geram efeitos de ordem mais
individual que universal, pois, privilegia certos grupos sociais e
regies em relao ao todo;
Polticas regulatrias: so as mais visveis ao pblico e,
tambm, envolvem burocracia, polticos e grupos de interesse;
Polticas redistributivas: possuem potencial de atingir
maior nmero de pessoas, entretanto, podem impor perdas de
curto prazo para certos grupos e ganhos futuros para outros;
Polticas constitutivas: lidam com um nmero
considervel de procedimentos, ou seja, envolve uma
complexidade de etapas.
Segundo Lowi (apud SOUZA, 2006), cada uma dessas categorias
de polticas geram pontos ou grupos de vetos e de apoio diferentes,
processando-se, portanto, dentro do sistema poltico de forma tambm
diferente. Para o autor (op.cit), cada categoria de poltica poder
encontrar formas diferentes de suporte e rejeio, alm disso, as disputas
que devem surgir acerca de sua deciso passam por arenas

55

diferenciadas. Para Lowi (1972), portanto, existem estruturas que se

formam ao redor dessas categorias de polticas, que so as arenas de
poder.
No caso brasileiro, a elaborao, implementao e o
acompanhamento das polticas pblicas do pas que esto sob a esfera
federal so de responsabilidade dos ministrios, secretarias especiais,
autarquias, agncias reguladoras e conselhos (BRASIL20).
Podemos dizer que as polticas pblicas do setor eltrico so
consideradas como polticas regulatrias (por envolverem burocracia,
polticos e grupos de interesse, como abordado acima) e, portanto, de
acordo com Lowi, convergem no sentido de serem resultados de conflitos,
esses podem surgir tanto dentro do grupo ou entre grupos. Isso decorre
devido ao fato desse tipo de poltica abordar temas setoriais, onde h um
confronto de interesses, nascendo assim, as disputas e os conflitos. As
polticas regulatrias, portanto, so caracterizadas como estando ligadas
regulao de um setor especfico da economia ou da agenda pblica.
Em relao implementao de polticas pblicas do setor eltrico a
agncia governamental responsvel pela regulamentao do setor a
Agncia Nacional de Energia Eltrica, a ANEEL.
As agncias reguladoras foram criadas com o objetivo de fiscalizar
a prestao de servios pblicos prestados pela iniciativa privada em
meados da dcada de 1990. Sua administrao feita sob regime de
colegiado e os integrantes da sua direo so nomeados pelo(a) presidente
da repblica sob aprovao do Senado Federal. Em relao a forte
regulamentao do setor eltrico, o MAB argumenta no sentido de que:
O que causa embarao no s a inexistncia de
regulao para os direitos dos atingidos, mas a forte
regulao dos direitos das empresas do setor
eltrico. Existe uma assimetria, ou seja, uma
enorme desigualdade, entre o nmero de leis que
estabelecem direitos para as empresas e para o setor
eltrico, e as leis que tratam dos direitos dos
atingidos por barragens. Por isso, faz-se necessrio
a criao de um marco legal, de uma poltica de
direitos, no sentido de assegurar atravs das leis os
direitos das populaes atingidas, apesar de
sabermos que apenas com mobilizao

20

Disponvel em: <http://www.brasil.gov.br/governo/2013/05/entenda-aorganizacao-do-governo-federal>. Acesso realizado em 10 de julho de

2015.

56

conseguiremos garantir a sua aplicao. (MAB,

2013, p.17)

No que diz respeito a formas como as polticas pblicas so

implementadas, Souza (2006) descreve que elas podem percorrer os
seguintes modelos: Incrementalismo; o ciclo da poltica pblica; o
modelo garbage can21; modelo do equilbrio interrompido; modelos
influenciados pelo novo gerencialismo pblico e pelo ajuste fiscal; e o
modelo de arenas sociais. Neste trabalho, portanto, se dar maior nfase
ao modelo das arena poltica, ou policy arena22 (discutido nas prximas
sesses) por se assemelhar um campo social de conflitos.
De acordo com Souza (op.cit), as iniciativas de implantao de
polticas pblicas nesse modelo partem dos chamados empreendedores
polticos, sendo que isso ocorre devido ao fato de que para que
determinada circunstncia se transforme em um problema necessrio
fazer com que as pessoas se convenam de que algo precisaria ser feito.
quando os policy makers do governo passam a
prestar ateno em algumas questes e a ignorar
outras. Existiriam trs principais mecanismos para
chamar a ateno dos decisores e formuladores de
polticas pblicas: (a) divulgao de indicadores
que desnudam a dimenso do problema; (b)
eventos tais como desastres ou repetio
continuada do mesmo problema; e (c) feedback, ou
informaes que mostram as falhas da poltica
atual ou seus resultados medocres. Esses
empreendedores constituem a policy community,
comunidade de especialistas, pessoas que esto
dispostas a investir recursos variados esperando um
retorno futuro, dado por uma poltica pblica que
favorea suas demandas. Eles so cruciais para a
sobrevivncia e o sucesso de uma ideia e para
colocar o problema na agenda pblica. (2006, p.
Segundo Souza (2003, p.8), o modelo garbage can ou "lata de lixo" foi
desenvolvido por Cohen, March e Olsen (1972), argumentando que
escolhas de polticas pblicas so feitas como se as alternativas estivessem
em uma "lata de lixo". Ou seja, existem vrios problemas e poucas
solues. As solues no seriam detidamente analisadas e dependeriam
do leque de solues que os decisores (policy makers) tm no momento.
22
Segundo Pase (2012), a anlise das polticas pblica de infraestrutura
eltrica na atualidade podem ser estudadas a partir do incrementalismo, do
modelo do ciclo da poltica, o modelo das arenas sociais e o modelo do
novo gerencialismo.
21

57

32)

Como exposto acima, o modelo de arenas sociais se enquadra na

anlise das polticas pblicas do setor eltrico em primeiro lugar devido
ao fato de que tem que haver um convencimento de que a possibilidade
de escassez de energia se transforme realmente em um problema. Esse
fato facilmente exemplificado se tomarmos como exemplo o perigo
de apago que o Brasil passou durante o governo de Fernando Henrique
Cardoso, onde se investiu em propagandas sobre o racionamento de
energia, como tambm, entrou em pauta a discusso sobre novas fontes
de energia, culminando na opo por aumentar o potencial energtico do
pas, sobretudo, atravs de usinas hidreltricas.
A maioria das causas relacionadas crise do
apago segundo a Cmara de Gesto da Crise de
Energia Eltrica referiam-se mais a mudanas no
processo de reestruturao do setor eltrico
brasileiro, do que a desequilbrios decorrentes da
estiagem vivenciada nos anos anteriores crise. O
insucesso da poltica do governo FHC para o setor
eltrico deve-se, principalmente, s falhas de
gerenciamento estratgico, coordenao e
planejamento para o setor eltrico, induzidas pela
adoo de uma reforma calcada em experincias de
outros pases e inadequada s caractersticas
brasileiras e ao nosso sistema predominantemente
hidreltrico (GOLDEMBERG & PRADO, 2003,
apud PASE; Mller; Morais, 2012, p. 9)

Entretanto, necessrio pontuar que a grande parte da energia

produzida pelo pas destinada a alimentar o seu parque industrial. Alm
disso, se soma a problemtica da crise hdrica que se iniciou em 2011 no
Sudeste com a falta de chuvas de forma contnua e que permanece at os
dias de hoje e que, por conseguinte, acaba impactando a produo de
energia atravs da hidroeletricidade.
Passaremos agora para a discusso sobre as formas de anlise das
polticas pblicas.
4.1 POLICY ANALISYS OU ANLISE DE POLTICAS PBLICAS.
Os estudos e anlises sobre polticas pblicas no Brasil tem origem
recente. Segundo Frey (2000), na maior parte dos estudos e anlises deuse nfase ou anlise das estruturas e instituies ou caracterizao
dos processos de negociao das polticas setoriais especficas, e ainda
sim, so, sobretudo, estudos descritivos.

58

Com o intuito de designar leis e princpios das polticas

especificas (FREY, 2000), como por exemplo, as abordagens das
polticas econmicas, sociais e ambientais, surge a perspectiva da policy
analysis na cincia poltica, ou anlise de polticas pblicas. De acordo
com Windhoff-Hritier (1987), a policy analysis visa analisar a interrelao entre as instituies polticas, o processo poltico e os contedos
de poltica com o arcabouo dos questionamentos tradicionais da
cincia poltica (apud FREY, 2000, p. 214). Entretanto, Frey (op.cit)
chama ateno para o fato de que so escassas as teorias acerca da policy
analysis, alm disso, para o autor, h o inconveniente de a maioria das
teorias que temos ter origem nos pases industrializados, e portanto,
muitas vezes no so compatveis com as anlises dentro de uma
perspectiva ajustada a nossa realidade.
Os principais conceitos da policy analysis so: o conceito de
policy, que usado para designar os contedos da poltica; o conceito
de polity, que se refere a ordem do sistema poltico, delineada pelo
sistema jurdico, e estrutura institucional do sistema polticoadministrativo (FREY, 2000, p. 216); e o conceito de politcs onde o
que est em jogo o processo poltico, e que, de maneira geral, quase
sempre conflituoso em relao imposio de objetivos, aos contedos
e s decises de distribuio (op.cit). Neste sentido, o autor aponta que
h uma interdependncia entre esses processos e que o exame da vida de
certas polticas setoriais, sobretudo as de carter mais dinmico e
polmico, no deixa dvidas referentes interdependncia entre os
processos e resultados das polticas (FREY, 2000, p. 219).
Ganham relevncia para a policy analysis categorias como
policy networks (no h uma traduo satisfatria para o portugus,
seria aproximadamente redes de poltica), policy circle (ciclo da
poltica pblica) e policy arena (arena poltica). Para esse trabalho, foi
feita anlise do conceito de policy arena e seu desenvolvimento que
resulta na determinao de construo de empreendimentos hidreltricos,
derivados das polticas pblicas regulatrias do setor eltrico.
4.2 POLICY ARENA OU ARENA POLTICA.
O conceito de policy arena foi criado e introduzido no debate
acadmico por Theodor Lowi, em 1972. Entretanto, Corts (2009) diz que
o uso desse conceito por vezes empregado sem uma preocupao em
defini-lo dentro de um referencial terico especifico. A aplicao do
conceito em geral metafrico, no sentido de ressaltar a existncia de
espaos conflitivos estatais, societais ou, mais frequentemente, espaos

59

de interconexo entre as duas esferas, nos quais proposies, atores e

grupos de interesse disputam a primazia de suas posies (CRTES,
2009, p.162). neste sentido que o conceito se assemelha ao conceito de
campo social e conflitos, j exposto neste trabalho.
Para Frey (2000 apud LOWI, 1972), o conceito de polcy arena
parte do pressuposto de que as reaes e expectativas das pessoas
afetadas por medidas polticas tem efeito antecipativo para o processo
poltico de deciso e implementao. Por conseguinte, os ganhos e
custos que so esperados por tais medidas se tornam decisivos para a
configurao do processo poltico. Corts (2009) complementa a tentativa
de definio de polcy arena chamando a ateno para o aspecto de que
a policy arena remete uma espao poltico conflituoso, onde a nfase
estaria na importncia do papel dos atores em espaos de deciso em
relao a processos que tem o intuito de culminar na definio e
redefinio de estruturas setoriais de relaes entre tais atores e espaos
polticos.
No tocante ao aspecto conflituoso da arena, Frey (2000) tambm
diz que o conceito faz referncia aos processos de conflito e consenso
dentro das diversas categorias de poltica pblica, em especial, a poltica
regulatria, pois essa a categoria em que se encaixam as polticas do
setor eltrico. Para o autor, nesse tipo de poltica os custos e benefcios
podem ser distribudos de forma igual e equilibrada entre os grupos e
setores da sociedade para os quais se dirige a poltica regulatria. Essa
regulao dos efeitos em relao aos ganhos de determinada poltica
regulatria feita atravs de ordens e proibies que, salvaguardo, so
garantidas por leis e decretos.
De acordo com Pase (2012), as polticas regulatrias por
envolverem a burocracia estatal, grupos de interesse e grupos polticos,
so decises mais visveis ao pblico e redundam principalmente em
decises que regulamentam setores econmicos e de servios, como por
exemplo, telecomunicaes, aviao civil e distribuio energtica (p.9).
Dessa maneira, Crtes argumenta no sentido de que
Essas arenas setoriais tm os governos e
particularmente o Governo Federal como decisor
fundamental em torno dos quais se organizam as
disputas. O conceito remete s noes de processo,
de transformao constante e de demarcao difusa
de participantes e de fronteiras entre Estado e
sociedade e entre setores de poltica pblica. (2009,
p.162)

Por conseguinte, Pase (2012) chama ateno para o fato da

60

constituio da agenda poltica, quais os pontos que entram ou deixam de

entrar na agenda? Para o autor o problema pelo qual o governo decidiu
agir torna-se uma questo de poltica e adquire status de problema
poltico, alm disso, a partir daqui que as decises sobre o problema
resultaro no desenho de polticas ou programas que realmente, sero
implementadas na etapa seguinte (PASE, 2012).
A partir dessa discusso em torno do conceito de policy arena, ou
arena poltica, podemos dizer que ela acaba se desdobrando em uma arena
de poder, pois envolve aspectos como estrutura poltica, processo poltico,
grupos que esto no poder e que tambm detm o poder, como tambm
as relaes entre os diversos grupos que compe a arena poltica.
4.2.1 Desenvolvimento de arena.
O desenvolvimento da arena poltica que se d com a proposio
de polticas pblicas para o setor eltrico que, possui como foco a
ampliao do parque energtico do pas, comea por meio dos rgos
principais do governo federal, como a Agncia Nacional de Energia
Eltrica (ANEEL), do Ministrio de Minas e Energia (MME), passando a
seguir para outros rgos como o Instituto Brasileiro de Meio Ambiente
(IBAMA), assim como tambm, para rgos estaduais responsveis pelo
meio ambiente, que compem o quadro geral dos atores governamentais
dentro dessa arena poltica. A base de que se utiliza o governo para a
proposio e implementao de construo de usinas hidreltricas para a
gerao de energia eltrica e, dessa forma, ampliar a infraestrutura no
pas, a correlao existente entre a demanda de energia e o crescimento
do PIB nacional (REIS, 1991).
Na gesto da presidente Dilma Roussef, tem-se dado incentivo,
sobretudo, a obras de grande porte que fazem parte do PAC, Programa de
Acelerao do Crescimento, sendo que um dos pressupostos para a
deciso de construo de grandes usinas hidreltricas no pas visa, em
especial, ter abundncia de energia eltrica para a manuteno e
ampliao do parque industrial no Pas.
A partir do momento em que o governo federal, atravs dos seus
rgos responsveis, citados acima, tomam a deciso de implementao
de polticas pblicas que visam a aumentar a infraestrutura de energia
eltrica no pas com base na construo de usinas hidreltricas temos a
introduo de outros atores na arena poltica. Dessa forma, so
introduzidos na arena as grandes empreiteiras, as empresas de consultoria
responsveis pela elaborao dos estudos de viabilidade, governos
estaduais, prefeituras, populaes atingidas direta e indiretamente, em

61

muitos casos populaes indgenas23 e consequentemente a FUNAI,

movimentos ambientalistas, dentre outros atores especficos que variam
de caso a caso. Isso decorre devido ao fato dessas usinas serem
implantadas em vrias regies do pas, e, portanto, cada caso se define
por uma complexidade que lhe peculiar. Entretanto, apesar da
peculiaridade de cada processo, em todos os casos os atores citados acima
se configuram dentro da arena com papel de destaque.
O governo federal, portanto, faz a proposio de uma poltica
pblica de infraestrutura, entretanto, com a deflagrao do processo de
construo de hidreltricas, seguimentos sociais so atingidos sem,
contudo, haver uma poltica pblica que legitime seus direitos. A questo
central aqui entender que as usinas hidreltricas por serem essenciais
para o desenvolvimento econmico do pas, desencadeiam um processo
de desestruturao das vidas de milhares de famlias, sem contudo, elas
terem seus direitos reivindicados legitimados em uma poltica pblica
nacional para os atingidos por barragens.
O que parece evidente, a partir do que foi dito at aqui, que o
processo de implementao de polticas pblicas com vistas ampliao
do parque energtico atravs de usinas hidreltricas, como afirma
Bartolom (2009), um processo essencialmente poltico, pois envolve
uma variedade de atores que possuem interesses diversos, e poderes de
deciso tambm em diferentes nveis, alm de envolverem conceitos
como legitimidade, direitos coletivos x individuais e interesses
pblicos.
Bartolom (op. cit) destaca, tambm, que este processo se
configura como um campo social, que a seu ver deve ser pensado como
um campo poltico, ou como um campo social de conflitos (REIS,
2009), pois envolve mltiplos atores sociais, marcados por diferentes
interesses e por acesso diferenciado ao poder de tomar decises. Neste
sentido, tem-se uma aproximao do conceito de campo social de
conflitos de Reis com o que est sendo discutido aqui, que o
desenvolvimento da arena poltica em torno desta problemtica. Ambos
os conceitos envolvem atores e conflitos, como tambm interesses
pblicos.
Teoricamente, tambm, pareceu possvel estabelecer uma relao
entre o conceito de arena poltica, delineado acima sobre os pontos de
23

Especificamente no caso das populaes indgenas, ao contrrio das

outras categorias de atingidos por barragens, elas possuem um aparato
jurdico que tem o objetivo de resguardar seus direitos.

62

vista de Lowi, Frey e Crtes, com a noo de campo social de Bourdieu,

quando se trata do processo desencadeado desde a proposio de
implementao de polticas pblicas de instalao de usinas hidreltricas
at a questo dos nveis de deciso de cada ator social dentro desse espao
conflitivo.
De acordo com Ortiz (1983), Bourdieu define este campo social
como um espao onde se manifestam relaes de
poder, o que implica afirmar que ele se estrutura a
partir da distribuio desigual de um quantum
social que determina a posio que um agente
especfico ocupa em seu seio. Bourdieu denomina
esse quantum de capital social. A estrutura do
campo pode ser apreendida tomando-se como
referncia dois plos opostos: o dos dominantes e
dos dominados. (ORTIZ, 1983, p.21).

Neste campo, para Bourdieu (1996), as posies dos agentes

sociais se encontram a priori fixadas, sendo os agentes sociais
considerados em funo das relaes objetivas que regem a estruturao
da sociedade global. No caso do campo estabelecido entre os interesses
envolvidos na construo de uma usina hidreltrica, podemos dizer que
as populaes que sero sujeitas ao deslocamento compulsrio, como
tambm as populaes que permanecem no entorno da usina, tendo como
base a teoria de Bourdieu, possuem uma margem de influncia mnima
no processo de licitao, como tambm de argumentao e de deciso nas
audincias pblicas que so realizadas com os atores sociais envolvidos,
citados acima.
Segundo Rocha (2013) as relaes de poder se do basicamente
entre dois projetos polticos distintos: o neoliberal, responsvel pela
proposio da obra; e o democrtico participativo que faz os
questionamentos e crticas em relao aos aspectos da obra e da
participao popular.
A importncia de se trazer esses conceitos de Bourdieu para a
anlise utilizada nesta pesquisa que, como expe Rocha:
mesmo que uma hidreltrica tenha o amparo legal,
tendo em vista o ambiente democrtico e que
existam resistncias por parte de outros agentes
sociais, possvel dizermos que os diferentes
agentes em conflito tentaro impor a sua vontade,
mas essa imposio se dar por meios que no
desconsideram as aes dos opositores. (ROCHA,
2013, p.42)

As relaes estabelecidas entre os agentes nesse campo social de

63

conflitos so tomadas como conflitivas e assimtricas por terem no capital

a garantia de que os interesses dos grupos com maior capital econmico
sejam efetivados. Essa afirmao se ampara na tese de Rocha (2013) que
visou compreender a dinmica das relaes de poder na hidroeletricidade.
Segundo o autor, as relaes de poder no processo de construo de usinas
hidreltricas so assimtricas e em favor dos empreendedores. Dessa
forma, em diferentes momentos do processo de instalao, a questo do
poder econmico, sob domnio dos empreendedores, faz com que ocorra
um desequilbrio nas relaes de poder, ora na contratao de pessoal
capacitado, ora no acesso recursos para as aes promocionais,
mobilizadoras, mitigadoras ou compensatrias, e, tambm, para
justificar um suposto desenvolvimento regional ou nacional (ROCHA,
2013).
Com isso, Rocha (op.cit) tenta entender de que maneira os agentes
utilizam estratgias como o discurso, os pactos entre os agentes e a
presso para fazer prevalecer sua posio no conflito, que nesta pesquisa
compreendido como sendo parte inerente do campo social de conflitos,
tendo em vista que o capital econmico est sob domnio dos
empreendedores. Dessa forma, portanto, podemos dizer em relao aos
limites do campo social, que ele ultrapassa os limites geogrficos onde
est a barragem.
Com relao a importncia dos discursos nesse campo, Ribeiro
(1991) argumenta no sentido de que a nsia pela legitimao desses
projetos ditos de desenvolvimento pelo governo federal, pode ser
delineada como um conjunto de discursos frequentemente feitchizados
por uma racionalidade tcnico-cientfica, como por exemplo, o discurso
de que os projetos por estarem, na maioria dos casos, em reas isoladas
trariam consigo o desenvolvimento regional. Por conseguinte, com
relao aos discursos legitimadores dos projetos de desenvolvimento,
Ribeiro argumenta no que o esforo da legitimao levado a cabo
antes, durante e depois da execuo do projeto uma caracterstica-chave
dos grandes projetos, porque ele diretamente responsvel pela gerao
da ideologia de que este projeto a melhor e mais razovel soluo para
um problema econmico e/ou social de dimenso nacional ou regional
(1991, p.176). Dessa forma, portanto, as empresas privadas e governo
federal ao lanarem mo de estratgias como os discursos e poder
econmico, compreendidos aqui, respectivamente, como capital social e
capital econmico fazem prevalecer seus interesses e, assim, a
implantao das usinas se torna inevitvel para os atingidos.
A figura abaixo ilustra o campo social de conflitos inerente ao

64

processo de construo de uma hidreltrica e demonstra a abrangncia do

campo para alm dos limites geogrficos da barragem:
Figura 5: Campo social de Conflitos.
MME

ANEEL

IBAMA
ORGOS ESTDADUAIS DE MEIO AMBIENTE

PREFEITURAS
BNDES

GOVERNO FEDERAL

EMPREITEIRAS

FUNAI

JUDICIRIO

UHE

EMPRESAS DE CONSULTORIA

ATINGIDOS
UNIVERSIDADES
MAB
IGREJA
INDIOS
AGRICULTORES
PESCADORES

ONGs DE MEIO AMBIENTE

Fonte: Autora.

Para a elaborao desse campo social de conflitos, em relao a

posio dos agentes, aqui se entende que ela relacional e distribuda em
relao ao capital econmico (de forma mais decisiva), social, e poltico
(BOURDIEU, 2007). Dessa forma, na parte de cima do campo esto os
agentes com maior capital social, poltico e econmico, como o governo
federal e seus rgos subsidirios e a iniciativa privada e na parte de baixo
as populaes atingidas.
Nesse campo social de conflitos, portanto, temos a usina
hidreltrica como agente central, estabelecendo relaes com todos os
outros agentes dentro do campo. Situados abaixo da hidreltrica, portanto,
temos os atingidos, formados pelos agricultores, pescadores e indgenas.
No mesmo nvel dos atingidos se encontram as organizaes da sociedade
civil organizada, seja em torno dos atingidos socialmente pela barragem,
com o Movimento dos Atingidos por Barragens (MAB), seja em torno
dos impactos ambientais da barragens com as organizaes no

65

governamentais de meio ambiente, que so especficas de cada barragem

e por isso aqui no so denominadas. O poder judicirio foi inserido aqui
na parte intermediria entre governo e iniciativa privada e os atingidos
por impactos sociais e ambientais decorrentes da barragem. Isso se deve
ao fato de o judicirio poder ser acionado por todos os agentes que se
encontram dentro do campo social de conflitos.
Com relao atuao do governo federal nesse campo, atravs de
seus vrios rgos ele tem o papel de coordenar, legislar e regular o
processo normativo de instalao da usina hidreltrica, atravs de seus
vrios rgos. Ou seja, ele que permitir o lanamento dos leiles de
licitao, bem como, tem a responsabilidade de fiscalizao do
licenciamento, fazer valer a legislao ambiental e garantir a realizao
das audincias pblicas no processo. De maneira mais especfica, essa
atuao se d por meio de seus vrios rgos como o MME, BNDES,
ANEEL, IBAMA, Fundaes estaduais de meio ambiente e FUNAI.
Ministrio de Minas e Energia (MME): possui entre seus
rgos a Eletrobrs. Esse Ministrio tem o poder de
conceber, formular e programar polticas para ao setor
eltrico, em concordncia com as diretrizes estabelecidas
pelo Conselho Nacional de Poltica Energtica
(LOCATELLI, 2009). O MME no atua diretamente na fase
de implantao da barragem, ele atua diretamente quando
surgem conflitos.
Agncia Nacional de Energia Eltrica (ANNEL): o
rgo responsvel pela mediao, regulao e fiscalizao
do funcionamento do sistema eltrico (LOCATELLI,
2009). Dentre suas funes consta a de realizar leiles de
concesso.
Instituto Brasileiro de Meio Ambiente e dos Recursos
Naturais Renovveis (IBAMA): este o rgo ambiental
federal, responsvel pela fiscalizao e emisso das
Licenas (LP, LI, LO)24.
24

O licenciamento ambiental possui trs fases: Licena Prvia (LP) - Deve

ser solicitada ao IBAMA na fase de planejamento da implantao,
alterao ou ampliao do empreendimento. Essa licena no autoriza a
instalao do projeto, e sim aprova a viabilidade ambiental do projeto e
autoriza sua localizao e concepo tecnolgica. Alm disso, estabelece
as condies a serem consideradas no desenvolvimento do projeto
executivo; Licena de Instalao (LI) - Autoriza o incio da obra ou
instalao do empreendimento. O prazo de validade dessa licena

66

 Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e

Social (BNDES): um banco pblico e que no caso da
construo de hidreltricas, atua com financiamento do
empreendimento.
Fundao Nacional do ndio (FUNAI): o rgo
responsvel, mais especificamente, no contexto de
construo de barragens, pela intermediao das
negociaes entre os povos indgenas que so de algum
modo atingidos pela barragem.
No que diz respeito atuao das empreiteiras, que representam
neste campo a iniciativa privada, elas so responsveis pelas tarefas
tcnicas relativas a instalao da barragem, bem como a desocupao do
territrio que compreende a rea requisitava para a construo e
funcionamento da barragem. As empresas de consultoria so contratadas
por essas empreiteiras para que elaborem os Estudos de Impacto
Ambiental e o Relatrio de Impacto Ambiental, que so os documentos
onde constam, dentre outros aspectos, os impactos sobre o meio social
nesse territrio. Dessa forma, as empresas de consultoria so as
responsveis pelo cadastramento das famlias atingidas.
Dessa forma, voltando a questo da arena poltica no
desenvolvimento de polticas pblicas em torno da implementao desse
tipo de poltica pblica, tendo em vista o acesso ao poder de deciso dos
atores sociais envolvidos , sobretudo, implementada sobre uma
perspectiva holstica. Pois, o que se v na maior parte dos casos uma
sobrevalorizao do todo, no caso o a economia brasileira e a necessidade
de seu desenvolvimento a todo custo, em relao s populaes atingidas
por esses projetos e que possuem pequena margem de influncia sobre
estabelecido pelo cronograma de instalao do projeto ou atividade, no
podendo ser superior a 6 (seis) anos. Empreendimentos que impliquem
desmatamento depende, tambm, de "Autorizao de Supresso de
Vegetao"; Licena de Operao (LO) - Deve ser solicitada antes de o
empreendimento entrar em operao, pois essa licena que autoriza o
incio do funcionamento da obra/empreendimento. Sua concesso est
condicionada vistoria a fim de verificar se todas as exigncias e detalhes
tcnicos descritos no projeto aprovado foram desenvolvidos e atendidos
ao longo de sua instalao e se esto de acordo com o previsto nas LP e
LI. O prazo de validade estabelecido, no podendo ser inferior a 4
(quatro) anos e superior a 10 (dez) anos (IBAMA). Disponvel em:
http://www.ibama.gov.br/licenciamento-ambiental/processo-delicenciamento. Acesso realizado em 3 de setembro de 2015.

67

todo o processo25.
Assim, cada categoria de poltica pblica encontra formas variadas
de suporte e rejeio, sendo que as disputas surgiriam a partir do momento
da tomada de deciso. Em consonncia, e a partir do que foi exposto
acima sobre o desenvolvimento da arena, fica explicito que as polticas
pblicas do setor eltrico assumem esse formato, girando em torno de
disputas e conflitos. Por exemplo, como podemos ver recentemente os
conflitos em torno da implantao da usina hidreltrica de Belo Monte,
ou mesmo, os conflitos em torno da UHE Foz do Chapec, usina que
entrou em funcionamento em 2012 e que fazia parte do PAC mas que,
entretanto, envolveu uma srie de conflitos e denncias acerca da
legitimidade dos estudos de impacto ambiental, como tambm a respeito
da necessidade real da obra (FELIPE, 2011).
Dentre os aspectos discutidos at aqui, e tendo em vista o
desenvolvimento da arena, parece oportuno resgatar a discusso feita aqui
anteriormente acerca das perguntas que devem guiar a implementao
dessas polticas e que Laswell descreve como: quem ganha o que?; por
que?; e que diferena faz?;
Em relao pergunta sobre quem ganha o que, podemos dizer, a
partir do que foi exposto, que os maiores beneficirios desse tipo de
poltica so, sobretudo, os donos dos consrcios responsveis pela
construo dessas usinas. Isso ocorre pois esse tipo de empreendimento
tem como base as sociedades de propsito especifico (SPE) atravs das
parcerias pblico-privadas (PPP), que por serem empreendimentos do
governo so financiadas pelo Banco Nacional de Desenvolvimento
Econmico e Social (BNDES). Porm, ficam sob a responsabilidade de
gesto, execuo e ganhos das grandes empreiteiras, que no investem
dinheiro nessas obras, e entretanto, ficam com todo o lucro resultante da
produo de energia. As populaes atingidas, como tambm movimentos
ambientalistas, por outro lado, ganham os efeitos socioambientais
negativos de tais empreendimentos, como por exemplo, o deslocamento
compulsrio das famlias, problemas nas vazantes dos rios,
desaparecimento de florestas, como no caso da UHE Barra Grande, dentre
outros. Segundo Pase:
Ao mesmo tempo em que o processo de
desregulamentao possibilita o acesso da
iniciativa privada na produo e na distribuio de
recursos, o Estado mantm uma participao
Sobre o assunto ver BLOEMER 2001; DAOU, 1996; MAGALHES,
1996.
25

68

decisiva como financiador dos empreendimentos

intensivos em capital e tecnologia. Na prtica, a
gesto dos negcios e administrao dos lucros
transferida para a esfera privada, enquanto ao
Estado cabe somente a viabilizao de
financiamentos para a iniciativa privada (PASE,
2012, p.66).

Em relao ao por que? da implementao desse tipo de

poltica, o que podemos destacar que na grande maioria dos casos (UHE
Barra Grande, Foz do Chapec, It, dentre outros casos) a supremacia
dos aspectos econmicos nessas decises. No se discute aqui que o
Brasil no deva produzir energia eltrica. O problema que a necessidade
de ampliao desse potencial energtico sobre s custas de quem? Disso
advm a prxima pergunta acerca de que diferena faz. Em relao ao
governo a diferena se faz em relao ao aumento dos nveis de
crescimento econmico, no que diz respeito as empreiteiras inegvel a
vantagem de tais empreendimentos para os donos dos consrcios
responsveis pela construo das usinas e posterior produo de energia,
enquanto, para as famlias atingidas e o meio ambiente a diferena soma
dos efeitos socioambientais negativos. Muitos dos consrcios formados
para a construo de hidreltricas so compostos por donos de grandes
indstrias que passam a utilizar a energia produzida nessas usinas em suas
prprias indstrias a preos irrisrios, como o caso da Camargo Correa
Cimentos S.A, acionista de muitos consrcios.
A corrida das multinacionais para construir e
dominar as hidreltricas se deve ao fato de que a
energia hdrica permite as maiores taxas de lucro.
No caso brasileiro, em 2007 o setor eltrico
conseguiu lucros histricos, perdendo apenas para
os bancos. As maiores companhias de energia
eltrica tiveram uma receita de R$ 64 bilhes,
sendo que R$ 12 bilhes foram de lucro limpo.
(MAB26, 2008)

Devido ao fato de que toda poltica pblica deve estar orientada no

sentido de proporcionar uma eficcia social determinado problema da
sociedade, podemos questionar: a) os modelos de polticas de
infraestrutura utilizados pelo Estado para justificar a construo de usinas
hidreltricas, pois, ao que parece h uma prevalncia do aspecto
econmico sob os aspectos sociais nas decises sobre o tema; b) que o
26
Disponvel em: <www.mabnacional.org.br> acesso realizado em agosto
de 2009.

69

poder de influncia dos atores da sociedade civil dentro da arena

poltica/campo social de conflitos mnimo frente ao poder de influncia
da esfera privada e estatal no decorrer do processo de licenciamento das
barragens no pas.
4.3 POLTICAS PBLICAS PARA ATINGIDOS POR BARRAGENS
COMO EXPRESSO DA LUTA POR JUSTIA SOCIAL.
nesse vis de luta dos agentes dentro de um campo de conflitos
polticos, econmicos e sociais que podemos inserir a questo da luta dos
atingidos por uma poltica pblica que estabelea legalmente seus direitos
como resultado da justia social do estado brasileiro para com os menos
privilegiados com o desenvolvimento econmico do pas, que dentre
vrios segmentos, temos os atingidos por barragens.
O Estado brasileiro, a partir da dcada de 1980, passou por um
processo de abertura poltica e, dessa forma, passou a ser um Estado
democrtico de direito. Como dito anteriormente, no perodo da ditadura
militar no pas, foram elaborados vrios projetos de desenvolvimento
econmico no pas, dentre eles os projetos para a construo de vrias
barragens para fins de hidroeletricidade. Por conseguinte, at aquele
perodo, as lutas das populaes atingidas por barragens se encontravam
dentro das amarras da ditadura militar. Assim, partir da abertura
democrtica, os atingidos junto aos movimentos sociais passaram a
reclamar por maior participao nas decises que envolviam a
implantao de barragens e, tambm, pela implantao e legalizao de
direitos sociais territoriais.
Como exposto acima, podemos dizer que os atingidos dentro do
campo social de conflitos possuem pouca influncia no processo de
implementao de polticas pblicas, evidenciando, tambm, um
processo no democrtico, pois as relaes de poder nesse campo so
pautadas, sobretudo, sob o capital econmico. Neste sentido, lvaro de
Vita (2007, p.178) afirma que quando a competio democrtica mostrase muito lenta em produzir resultados que reduzam a injustia social, as
razes para isso podem estar em uma distribuio desigual de recursos
polticos cruciais. Por outro lado, o autor argumenta que o problema
tambm pode estar relacionado ao fato de os agentes interessados em
promover a justia social no estejam aproveitando as brechas que a
competio poltica desigual abre. Nesse sentido, com a eleio de um
governo de esquerda, como os mandatos de Lus Incio Lula da Silva, os
movimentos sociais desejavam ter maior participao nas decises acerca
da problemtica. Entretanto, a eleio de um governo de esquerda no se

70

configurou na forma esperada pelos movimentos sociais de todo o pas,

com uma maior abertura da participao social nesses processos. Neste
sentido, Borba e Sell, argumentam:
Se, de um lado, a chegada de Lula ao poder
ofereceu a possibilidade de novos atores e
demandas da sociedade civil adentrarem e serem
reconhecidos no plano estatal, com a criao de
importantes inovaes jurdicas, polticas e
administrativas, no sentido de interao maior e
melhor entre Estado e sociedade, de outro lado, ao
longo de todo o primeiro mandato (2003-206)
assistiu-se incapacidade de o governo romper
com as amarras do modelo de poltica econmica
ortodoxa adotado pelos governos de Fernando
Henrique Cardoso (1995-2002) e de implementar
um governo de mudanas, no sentido de
privilegiar os setores historicamente excludos e/ou
menos privilegiados com o processo de
desenvolvimento brasileiro. (BORBA; SELL,
2007, p. 12)

Vita levanta a discusso acerca da justia distributiva, apontando

que uma sociedade democrtica deve ser o resultado de uma ordem
socioeconmica e poltica que garante queles que a elas esto
submetidos uma certa forma de igualdade, igualdade moral (2007,
p.159). Essa igualdade moral, segundo o autor, tem o sentido de igualdade
de status e no de igualdade socioeconmica.
A igualdade moral a que me refiro assegurada
quando os arranjos institucionais bsicos de uma
sociedade
devotam
a
seus
cidados,
independentemente de quanto dinheiro ou riqueza
cada um tem ou de qual o nvel de escolarizao
ou a posio ocupacional que cada qual tenha
alcanado, uma forma de tratamento igual que s
possvel queles que tm direitos iguais. (VITA,
2007, p.159)

Assim, a dinmica do campo social de conflitos no se configura

como sendo reflexo de uma sociedade democrtica, pois, no h
igualdade nas relaes de poder entre os agentes desse campo. Temos de
um lado o governo federal com seus planos e objetivos de crescimento
econmico, que repassa para a iniciativa privada, representada pelas
grandes empreiteiras, a tarefa de construo das barragens e a mitigao
dos impactos sociais aos atingidos. De outro lado temos os atingidos que,
em meio aos interesses do governo e do capital, tem seus modos de vida
71

desestruturados e veem seus direitos serem reduzidos, fundamentalmente,

compensaes em dinheiro.
A questo principal dos direitos dos atingidos nesse campo social
em relao aos aspectos de uma sociedade democrtica, tendo como base
Vita (2007), a de saber se as demandas dos atingidos vo de fato ganhar
expresso poltica e polarizar a competio poltica democrtica e, sob
que condies isso pode acontecer (p.163). Ou seja, podemos dizer que
o Brasil, sendo um Estado democrtico de direito, contribui para que se
possa estabelecer a justia social, no que diz respeito ao penoso processo
de desestruturao-reestruturao dos modos de vidas das populaes
atingidas por barragens no pas? O que parece evidente, que temos um
Estado eleito democraticamente no Brasil, entretanto, em relao forma
como as decises polticas so realizadas, como a implantao de
polticas pblicas, temos evidenciado um processo no democrtico,
fundamentado, sobretudo, sob o aspecto econmico. Assim, podemos
dizer que somos um Estado democrtico com uma sociedade ainda no
democrtica em relao problemtica discutida aqui, dentre outras.
Um sentido em que a democracia promove a justia
o de que a primeira permite que os cidados
demandem serem tratados como iguais pelas
instituies bsicas de sua sociedade. Mas constitui
uma questo distinta, a de saber se as
oportunidades que a democracia oferece de dar
expresso poltica a essas demandas sero
aproveitadas. (VITA, 2007, p.180)

A proposio e o estabelecimento de uma poltica pblica nacional

para os atingidos por barragens, que hoje a pauta maior do MAB,
entraria, portanto, nessa questo de justia social para as famlias
atingidas, tendo em vista as quatro dcadas de luta dos atingidos no pas.
Neste sentido, Vita (op.cit) argumenta que democracia poltica e justia
social nem sempre caminham na mesma direo. A hiptese utilizada pelo
autor nessa argumentao gira em torno da questo da participao e dos
ativismos polticos. A justia social para os atingidos por barragens
entraria, tambm, como uma demanda por incluso social, no sentido de
que aos atingidos no seja destinado apenas os nus do processo, ou seja,
para que a barragem traga tambm impactos sociais positivos, j que a
gerao de energia importante para o desenvolvimento econmico do
pas; bem como, uma questo de dvida social histrica do Estado para
com essas populaes, tendo em vista o impacto deletrio da barragem
nos modos de vida dos atingidos.

72

De acordo com Vita (idem), quando os cidados so mais ativos na

democracia eles so mais propensos a garantir seus interesses nessa
sociedade, como o estabelecimento de leis e polticas pblicas. Por
conseguinte, esse argumento pode muito bem ser aplicado questo dos
direitos adquiridos ao longo dos anos pelos atingidos por barragens, que
ser apresentado nos tpicos a seguir. Os movimentos sociais de lutas das
famlias atingidas por barragens, trabalharam o empoderamento nos
atingidos, no sentido lhes dar suporte para que pudessem ter uma
participao mais ativa na sociedade pela luta por seus direitos. Disso
resultou os principais direitos conquistados pelo Movimento ao longo das
dcadas, e que sero delineados ainda neste trabalho. Neste sentido, Vita
aponta:
O que mais necessrio no mais deliberao,
mas sim ao consistente de cima, via reformas
institucionais e polticas pblicas adequadas para
proteger os interesses e elevar a voz dos mais
vulnerveis na tomada de decises polticas. (2007,
p.174)

A luta do movimento dos atingidos por barragens no pas, por meio

de mobilizaes reivindicando maior participao e transparncia nas
tomadas de decises, foram fundamentais para a legitimao de alguns
direitos para os atingidos. Entretanto, o que podemos ver ainda, que no
h nesse processo aes consistentes do governo federal por meio de uma
poltica pblica que possa dar maiores garantias jurdicas aos futuros
atingidos por barragens no pas, tendo em vista que Plano Nacional de
Energia visa a construo de mais barragens no pais nos prximos anos,
e dessa forma milhares de famlias sero potencialmente atingidas.
Para Vita (2007) o principal obstculo para que possa haver mais
deliberao na formao de polticas pblicas que promovam a justia
social resulta de uma combinao de dois recursos polticos cruciais:
preferncias intensas e dinheiro (p.174). Por conseguinte, agentes
polticos poderosos, como por exemplo, os responsveis pelo
financiamento de campanhas polticas, so capazes de determinar os
termos da discusso poltica. Dessa maneira e pelo que foi exposto at
aqui, podemos dizer que os agentes polticos poderosos desse campo
social de conflitos so, sobretudo, as empresas da iniciativa privada, que
na grande maioria so grandes empreiteiras e financiadoras de campanhas
polticas, e que so responsveis, junto ao governo federal de
promoverem, atravs do financiamento da comunicao poltica, a ideia
de que usinas hidreltricas trazem consigo um desenvolvimento
sustentvel, livre de impactos sociais e ambientais para o pas. Em

73

consonncia com a teoria de Vita, o MAB argumenta no sentido de que

existe uma assimetria, ou seja, uma enorme desigualdade, entre o
nmero de leis que estabelecem direitos para as empresas e para o setor
eltrico, e as leis que tratam dos direitos dos atingidos por barragens
(2013, p. 17).

74

5. TRAJETRIA DE CONSTRUO DE POLTICAS

PBLICAS PARA ATINGIDOS POR BARRAGENS NO BRASIL.
Sero analisados nesse captulo trs momentos decisivos na
conquista e reivindicao dos direitos das populaes atingidas por
barragens no Brasil. As anlises foram feitas a partir do que se prope no
quadro analtico exposto na metodologia.
importante frisar aqui que o segundo momento do quadro, o
momento de luta do movimento em Machadinho e It que deu origem ao
Acordo de It, no culminou na regulamentao das conquistas
referentes aos atingidos por essas barragens. Entretanto, essas conquistas
so importantes at hoje, pois, servem de base, ou parmetros, para o
estabelecimento da mitigao dos impactos sociais para as outras
barragens que foram construdas desde ento.
5.1. O DIREITO A DESAPROPRIAO DE TERRAS POR
UTILIDADE: VISO PATRIMONIALISTA.
No Brasil, a primeira regulamentao dos direitos das pessoas
atingidas por barragens foi o Decreto-Lei 3.356 de 1941, que prev a
desapropriao de terras por utilidade pblica, ou seja, mediante
declarao de utilidade pblica todos os bens podero ser expropriados
pela Unio, estados, municpios, Distrito Federal e Territrios.
Art. 1o A desapropriao por utilidade pblica
regular-se- por esta lei, em todo o territrio
nacional.
Art. 2o Mediante declarao de utilidade pblica,
todos os bens podero ser desapropriados pela
Unio, pelos Estados, Municpios, Distrito Federal
e Territrios (BRASIL, 1941).

O Decreto tambm define as dimenses da desapropriao como

tambm, a responsabilidade de executar a desapropriao que poder ser
feita pela prestadora de servio pblica ou concessionria responsvel
pela obra, conforme abaixo:
Art. 3 o Os concessionrios de servios pblicos e
os estabelecimentos de carater pblico ou que
exeram funes delegadas de poder pblico
podero promover desapropriaes mediante
autorizao expressa, constante de lei ou contrato.
Art. 4o A desapropriao poder abranger a rea
contgua necessria ao desenvolvimento da obra a
que se destina, e as zonas que se valorizarem
extraordinariamente, em consequncia da

75

realizao do servio. Em qualquer caso, a

declarao de utilidade pblica dever
compreend-las, mencionando-se quais as
indispensaveis continuao da obra e as que se
destinam revenda. (BRASIL, 1941)

O artigo 7 do mesmo Decreto institui que ao ser declarada a

utilidade pblica, ficam as autoridades administrativas autorizadas a
penetrar nos prdios compreendidos na declarao, podendo recorrer, em
caso de oposio, ao auxlio de fora policial (BRASIL, 1941). Os casos
considerados de utilidade pblica esto listados a seguir, e nota-se que a
desapropriao relacionada a questo da explorao de guas no est
explicita no decreto:
Art. 5o Consideram-se casos de utilidade pblica:
a) a segurana nacional;
b) a defesa do Estado;
c) o socorro pblico em caso de calamidade;
d) a salubridade pblica;
e) a criao e melhoramento de centros de
populao, seu abastecimento regular de meios de
subsistncia;
f) o aproveitamento industrial das minas e das
jazidas minerais, das guas e da energia hidrulica;
g) a assistncia pblica, as obras de higiene e
decorao, casas de sade, clnicas, estaes de
clima e fontes medicinais;
h) a explorao ou a conservao dos servios
pblicos;
i) a abertura, conservao e melhoramento de vias
ou logradouros pblicos; a execuo de planos de
urbanizao; o parcelamento do solo, com ou sem
edificao, para sua melhor utilizao econmica,
higinica ou esttica; a construo ou ampliao de
distritos industriais; (Redao dada pela Lei n
9.785, de 1999)
j) o funcionamento dos meios de transporte
coletivo;
k) a preservao e conservao dos monumentos
histricos e artsticos, isolados ou integrados em
conjuntos urbanos ou rurais, bem como as medidas
necessrias a manter-lhes e realar-lhes os aspectos
mais valiosos ou caractersticos e, ainda, a proteo

76

de paisagens e locais particularmente dotados pela

natureza.
l) a preservao e a conservao adequada de
arquivos, documentos e outros bens moveis de
valor histrico ou artstico;
m) a construo de edifcios pblicos, monumentos
comemorativos e cemitrios;
n) a criao de estdios, aerdromos ou campos de
pouso para aeronaves;
o) a reedio ou divulgao de obra ou invento de
natureza cientfica, artstica ou literria;
p) os demais casos previstos por leis especiais.
(BRASIL, 1941)

Por conseguinte, o Decreto-lei garante como nica forma de

compensao pela perda da terra a indenizao em dinheiro e somente aos
atingidos que possuem a escritura de posse da terra, no contemplando,
dessa forma, os arrendatrios, meeiros, trabalhadores e as pessoas que so
atingidas de forma indireta pelo empreendimento. Ou seja, pessoas que
no possuem suas terras alagadas pela formao do lago, mas que de
alguma forma saem prejudicadas tanto economicamente como
socialmente.
Resgatando aqui as variaes da categoria de atingido, podemos
dizer que o Decreto-Lei de Desapropriao por Utilidade Pblica, define
como sendo atingido, somente os proprietrios de terra da rea onde o
empreendimento ser inserido, ou seja, claro aqui a utilizao da
estratgia territorial-patrimonialista, descrita anteriormente.
Foi a partir do governo Vargas (1950-54), com continuao nos
governos seguintes, que teve incio a implantao de uma poltica
nacional de energia. Por conseguinte, com o incio da ditadura militar no
Brasil o cenrio poltico se torna favorvel imposio de planos e
decises, dentre eles a construo de barragens, assumidos sem maiores
discusses com a sociedade (SANTOS, 2005). Com relao esse
perodo histrico, Ferreira aponta que:
Durante o regime militar, as aes empreendidas
no setor objetivavam liberar, ao menor custo
possvel e dentro do cronograma de obras, as terras
necessrias implantao da usina. A aquisio
dessas reas em geral se baseava em critrios
unilaterais, de cuja elaborao os proprietrios no
participavam. A interpretao estrita da lei vedava

77

a indenizao pela perda da terra aos noproprietrios, mesmo aos que detinham a sua posse
e a exploravam para o seu sustento, e no
reconhecia aos trabalhadores rurais o direito a
qualquer compensao pela perda de seus
empregos em decorrncia da inundao das terras.
Alm disso, quando adotados projetos de
reassentamento os quais eram preteridos em
relao a solues mais simples e diretas isso era
feito sem a participao dos interessados, e se
limitava concesso de lotes de terra e moradias,
no se incluindo no planejamento suporte tcnicofinanceiro ou apoio social indispensveis ao seu
xito. (2009, p.4)

Como at a dcada de 1960 as barragens construdas no Brasil era

de pequenas dimenses no havia, consequentemente, um
questionamento maior acerca do contedo do Decreto-Lei por parte das
populaes atingidas. Portanto, esse documento foi o nico direito
regulamentado pelo Estado brasileiro para as populaes atingidas por
barragens at a dcada de 1980, ano em que a sociedade civil comea a
se organizar contra as barragens e seus impactos socioambientais. Por
conseguinte, a partir de ento, passa a existir maior espao e
reconhecimento no pas, no sentido de discusso desses impactos e
formas de mitigao, como tambm, da luta por direitos das populaes
atingidas por esses empreendimentos.
5.2 MOVIMENTO JUSTIA E TERRA.
Na dcada de 1970 houve o incio das obras de construo da Usina
Hidreltrica de Itaipu, localizada no rio Paran. O reservatrio dessa usina
inundou 780 km de terras brasileiras e 570 km de terras paraguaias e,
segundo Germani (2003), eram tidas como as terras mais frteis do
mundo, fazendo desaparecer as Sete Quedas. Ao todo foram expropriados
mais de 42 mil pessoas da rea que compreendia todo o empreendimento
que teve um custo de 12 bilhes de dlares.
Como Itaip foi uma das primeiras barragens a desapropriar tantas
pessoas no Brasil, houve a formao de um movimento de resistncia
organizado que culminou no Movimento Justia e Terra. Segundo
Germani (op.cit) esse movimento foi a base para a emergncia dos
movimentos sociais contemporneos de resistncia dos trabalhadores
rurais e de luta pela terra no Brasil. Assim nasce o embate nesse campo

78

social de conflitos tendo, de um lado o Estado27, representado pela Itaipu

Binacional, e de outro a populao composta pelos colonos expropriados
de suas terras. As igrejas luterana e catlica tambm tiveram um papel
importante nesse processo de organizao da populao em torno do
Movimento.
No incio das negociaes das terras entre agricultores rurais e
Itaipu Binacional havia uma certa crena de que as indenizaes pelas
terras seriam justas. Porm, conforme seguiram as negociaes, os
colonos ficaram assustados com os baixos valores oferecidos pelas terras,
assim as dvidas e incertezas dos colonos aumentavam na medida em
que o processo de indenizao aumentava (GERMANI, 2003, p.71).
As tticas usadas pela Itaip Binacional eram as de estabelecer
negociaes individuais com os colonos atingidos, o que comum ainda
hoje nesses processos. Segundo Germani (2003), as negociaes com os
colonos eram individuais e salteadas cujos critrios eram desconhecidos
dos colonos. Dessa forma, criou-se
uma situao onde as pessoas pertencentes a
diferentes condies quanto ocupao da terra, se
veem envolvidas num mesmo conflito e se unem
para enfrentar o inimigo comum Itaip a sua
condio de pequenos produtores que como
proprietrios, posseiros, arrendatrios Binacional
que ameaava, chacareiros e de pequenos
comerciantes. Evidencia-se que a atuao do
capital vai criando tambm as condies para a
emergncia do movimento de resistncia.
(GERMANI, 2003, p.176)

Assim, cria-se um dos primeiros movimento de resistncia

organizada por populaes atingidas por barragens no pas, tendo
repercusso nacional. Em 1981, aps alguns anos de organizao e luta,
o Movimento Justia e Terra publicou um comunicado Ao povo, ao
governo e Itaipu, onde foi colocada a pauta do movimento: reajuste de
100% nos preos das indenizaes e tambm para os indenizados que no
haviam recebido ainda o cheque; correo no valor das terras a cada 90
dias; recebimento do cheque em um prazo mximo de 15 dias;
indenizao das redes eltricas; terras no Paran para os desapropriados;
e maior rapidez por parte do INCRA nos tramites legais (GERMANI,
2003).
27

Nessa ocasio o setor eltrico no havia ainda sido privatizado, e

portanto, o consorcio era representado pelo Estado.

79

A questo da reivindicao por terras na regio advinha do fato do

valor pago pelas indenizaes ser muito abaixo do valor real das terras e,
alm disso, no havia preocupao quanto ao reassentamento dos
atingidos por parte da Itaipu. Nessa ocasio tambm, j havia
reivindicaes para que os no proprietrios de terras e comerciantes
fossem indenizados por suas perdas econmicas decorrentes da barragem.
Ou seja, uma tentativa de superao da concepo territorialpatrimonialista de atingido por barragem.
O Movimento Justia e Terra trabalhou com o empoderamento
poltico dos colonos e aos poucos eles se deram conta de que no bastava
aumentar o preo pago por suas terras como forma de compensao pela
desorganizao de suas vidas, havia a necessidade de que Itaip atendesse
a reivindicao do Movimento de terra por terra no Paran
(GERMANI, 2003). Entretanto, essa reivindicao no foi atendida. Para
Germani (op.cit), a inovao nas compensaes aos colonos foi a soluo
para o problema do reassentamento dos colonos expropriados.
No caso de Itaip, a indicao, atravs do INCRA,
de colonizadores que agiram direcionando os
fluxos migratrios e como mecanismo de contra
tenso social teve tambm como finalidade lavar
as mos de Itaip e, portanto, do Estado sobre a
responsabilidade do reassentamento. (GERMANI,
2003, p.177)

Dessa forma, a pauta de reivindicaes dos atingidos organizados

em torno do Movimento Justia e Terra no foi alcanada integralmente,
podendo-se concluir que o capital sob nova forma e agindo atravs do
Estado redefiniu a utilizao de um espao; no caso especfico, alaga a
terra e expulsa o homem (GERMANI, 2003, p.175).
Alm disso, o Movimento Justia e Terra foi importante no
sentido de avano na pauta do movimento, que inicialmente pedia
indenizaes justas e que aps um trabalho de conscientizao e
empoderamento dos atingidos passou a englobar outras questes, como a
questo da terra na regio e tambm a questo dos atingidos de forma
indireta, como posseiros, arrendatrios, comerciantes.
Alm disso, o Movimento Justia e Terra teve influncia tambm
na formao da resistncia do Movimento dos Atingidos por Barragens
que, na dcada de 1980, surgia, paralelamente, na bacia do rio Uruguai,
mais especificamente, em torno das usinas de It e Machadinho, que
tinham como lema do Movimento a questo de terra por terra na regio,
alm de ter influenciado outros movimentos rurais no Paran e no Rio
Grande do Sul.

80

5.3 O MAB, O MOVIMENTO TERRA POR TERRA E SEUS

DESDOBRAMENTOS.
Neste item, ser discutido a mobilizao dos atingidos pelo Projeto
Uruguai, mais especificamente, das barragens de It e Machadinho,
seguindo uma ordem cronolgica de todo movimento dos atingidos,
delineando, assim, as principais conquistas do movimento. importante
destacar, que as mobilizaes em torno dessas barragens decorreram aps
o movimento dos atingidos pela UHE Itaip, e dessa forma, contaram
com o apoio do movimento Justia e Terra organizado pelos atingidos
dessa barragem e explicados aqui anteriormente.
O Projeto Uruguai tinha como objetivo a construo de 22
barragens para gerao de energia eltrica na bacia do rio Uruguai. A
divulgao do Projeto se deu entre os meses de outubro e novembro de
1979, e fez com que as populaes potencialmente atingidas comeassem
a se organizar, primeiramente para conseguir informaes sobre o Projeto,
e em seguida contra a implantao dessas barragens. importante pontuar
nesse contexto, que as famlias potencialmente atingidas por essas
barragens eram de pequenos produtores rurais, que tem a terra como base
econmica de sobrevivncia familiar e tambm simblica, no sentido de
que essas famlias se encontram nessa rea h geraes, e a perda de
acesso ela, representaria tambm uma desestruturao das relaes
socioculturais dessas famlias. Segundo Reis (2001) as mobilizaes
ocorridas na ocasio, buscavam encontrar as implicaes acerca das
questes sociais que decorreriam da implantao das hidreltricas na
bacia do rio Uruguai.
As mobilizaes contra as barragens se deram, sobretudo, em torno
das famlias atingidas pelas UHEs It e Machadinho, que eram as
primeiras barragens previstas para incio do Projeto Uruguai. Nos
primrdios do processo mobilizao dos atingidos, a Comisso Pastoral
da Terra, CPT, entidade ligada igreja catlica tambm exerceu um papel
importante no sentido de organizar reunies com as famlias que seriam
atingidas pelas barragens para discusso da problemtica, e tambm, a
possibilidade de debater o assunto com atingidos por outras barragens,
como Itaip e Salto Osrio, por exemplo. A organizao das famlias
atingidas ganhou impulso, e ainda na dcada de 1970 se tornou a CRAB,
Comisso Regional dos Atingidos por Barragens. Em 1985, a CRAB
passou por um processo de reestruturao organizacional e passou a se
chamar Movimento dos Atingidos por Barragens, o MAB (SCHERERWARREN; REIS, 2008). O MAB, portanto, surgiu partir de pequenas

81

organizaes como movimento de reao construo das usinas

hidreltricas planejadas no Projeto Uruguai e, posteriormente, passou a
ter destaque como movimento social nas demais regies do Brasil e no
mundo.
Por conseguinte, a dcada de 1980 no Brasil foi marcada pela
reabertura democrtica, e nesse sentido, a mobilizao das famlias que
seriam atingidas pelas barragens projetadas pelo Projeto Uruguai se
intensificou na regio Sul do pas. De acordo com Radaeli (2010), na
segunda metade da dcada de 1980, h um aumento das organizaes
sociais preocupadas com esta problemtica e, consequentemente, o setor
eltrico obrigado a ampliar sua viso acerca das questes ambientais e
sociais consequentes da implantao de barragens para usinas
hidreltricas.
De forma progressiva e paralela a mobilizao dos atingidos, em
1986, ocorreram inovaes na legislao ambiental brasileira, de forma
mais precisa que as anteriores, mais especificamente em relao ao seu
contedo, como a implementao da Resoluo 001 do CONAMA, de 23
de janeiro de 1986, Art. 6, inciso I, que instituiu a obrigatoriedade dos
Estudos de Impacto Ambiental (EIA) e dos Relatrios de Impacto
Ambiental (RIMA) para empreendimentos de grande porte28. O texto do
documento referente legislao ambiental destaca que deve ser
considerada na elaborao dos EIA/RIMA os seguintes procedimentos e
aspectos socioambientais:
Diagnstico ambiental da rea de influncia do
projeto, completa descrio e anlise dos recursos
ambientais e suas interaes, tal como existem, de
modo a caracterizar a situao ambiental da rea,
antes da implantao do projeto, considerando: [...]
c) o meio socioeconmico o uso recuperao do
solo, os usos da gua e a socioeconomia,
destacando os stios e monumentos arqueolgicos,
histricos e culturais da comunidade, as relaes de
dependncia entre a sociedade local, os recursos
ambientais e a potencial utilizao futura desses
recursos [...]. (CONAMA, 1986).

Essas inovaes na legislao ambiental, em especial as relativas

construo de barragens, foram possveis, sobretudo, devido presso
de rgos internacionais de financiamento, e mobilizao de diferentes
Empreendimentos que possuem potencial de afetar o meio
socioambiental, como as grandes barragens, por exemplo.
28

82

setores sociais em nvel nacional, tendo destaque a atuao dos

movimentos sociais.
De forma progressiva, no processo de mobilizao o MAB d
incio a uma nova forma de mobilizao com as famlias potencialmente
atingidas pelas hidreltricas de It e Machadinho, seja, dando incentivo
criao de uma conscincia poltica, no sentido de empoderamento
poltico e social para essas famlias. O trabalho de empoderamento do
MAB com os atingidos foi fundamental no processo, pois, possibilitou a
criao das condies necessrias para que os prprios sujeitos
potencialmente atingidos pudessem lutar por seus direitos. Ou seja,
para que pudessem lutar por seus direitos dentro de um campo social de
conflitos que os exclua justamente por no possurem esse capital social,
cultural e, principalmente, o econmico e o poltico que so decisivos nas
decises polticas inerentes esse processo. Durante toda a dcada de
1980 o MAB trabalhou com os atingidos no sentido de informar para
mobilizar. Segundo Reis (2008), as informaes diziam respeito tanto
aos aspectos tcnicos que adquiriam uma importncia social, como a
definio das cotas dos lagos das barragens que permitiram dimensionar
as reas que seriam alagadas (p.76) pelas barragens.
Essas mobilizaes foram, tambm, bastante expressivas em
termos de conquistas de direitos para os atingidos, como por exemplo, a
mudana do eixo da barragem de Machadinho, de forma a preservar a
Terra Indgena Ligeiro; bem como o reconhecimento dos atingidos
indiretos, dentre outros que sero delineados mais adiante. Assim, de
acordo com Radaeli (2010), a organizao popular nessa ocasio foi
decisiva na redefinio de novas normas, e consequentemente pela
ampliao dos direitos das populaes atingidas no processo de
construo de hidreltricas no pas.
Em termos de garantias legais de amparo aos atingidos, o que se
tinha at ento era unicamente a lei 3.356 de 1941, que garantia a
desapropriao de terras pela utilidade pblica da terra, onde apenas os
atingidos diretos pelas barragens tinham direito ao ressarcimento pela
perda de suas terras. Por conseguinte, a questo subjetiva, simblica e
cultural relativa perda do vnculo da terra pelas populaes atingidas
ainda no era considerada como impacto nas formas de mitigao,
sendo a concepo de atingido considerada at esse momento a
territorial-patrimonialista, onde o atingido o proprietrio e o direito
o da desapropriao por utilidade pblica da terra, ou seja, com direito a
indenizao financeira pela perda da terra.
O Movimento Terra por terra, surgiu na dcada de 1980, em

83

torno dos potencialmente atingidos pelas barragens de It e Machadinho

e foi liderado pelo MAB. O movimento levou esse nome devido questo
da terra em seus mltiplos aspectos: econmico, cultural, social e poltico.
Uma das primeiras reivindicaes do movimento foi a pauta por
indenizaes justas, visto que as indenizaes j vinham sendo feitas
aos atingidos diretos, porm, os valores eram inferiores mdia do
mercado na regio.
Como um desdobramento da pauta por indenizaes justas, surgiu
a demanda: terra por terra na regio da barragem. Essa bandeira foi
evidenciada pelo movimento devido ao medo dos atingidos em perder o
acesso terra em decorrncia da valorizao das terras fora dessa regio,
acrescida a possibilidade das famlias atingidas serem reassentadas em
outras regies do pas, e assim, longe de seus familiares e da rede de
relaes socioculturais e vnculos simblicos que possuam em suas terras
tradicionais (REIS, 2008).
A pauta de terra por terra na regio foi substancial no sentido
subjetivo/cultural da pauta de luta do movimento, tendo em vista que
muitas dessas famlias viviam nessas mesmas terras h vrias geraes.
Por conseguinte, uma mudana para longe desse local poderia significar
uma quebra, ou uma desestruturao das relaes sociais existentes, bem
como, exigiria o aprendizado de novas maneiras de trabalhar a terra, tanto
econmica como simbolicamente, devido a diferena climtica e de solo
em uma nova regio e a no existncia de vnculos socioculturais em uma
nova rea. A questo da terra", portanto, sofreu um processo evolutivo
de compreenso de sua essncia, deixando de ser compreendida apenas
por seu valor econmico, e passa a ser entendida, tambm, pelo valor
simblico que ela representa para essas famlias. O deslocamento
compulsrio dos atingidos para outra regio, portanto, significaria uma
desestruturao-reestruturao das relaes socioeconmicas e culturais.
Como informa Reis (op.cit), em 1986 o Movimento elabora o
Documento Getlio, onde constavam 39 pontos referentes s
reivindicaes dos atingidos. Na poca, foi o mais completo conjunto de
reivindicaes elaborado pelo Movimento, onde constavam o
detalhamento referentes s indenizaes, terra por terra e
reassentamentos (REIS, 2008).
Devido a ampliao da compreenso da complexidade da luta, o
movimento passa a exigir que as negociaes entre consrcios, governo
e famlias atingidas fossem realizadas coletivamente e no
individualmente como era usual. Alm disso, foi pontuada a demanda por
reassentamentos coletivos na regio da barragem. Reis (2008) aponta

84

que, tambm, foi includo nessa pauta a incluso dos no proprietrios,

como posseiros, pees e arrendatrios nas formas de mitigao pelo
deslocamento compulsrio. Para a autora (op.cit), esta foi a maior
conquista do Movimento dos Atingidos por Barragens com relao aos
agricultores familiares na ocasio. Por conseguinte, essa pauta de
propostas foi anexada ao Acordo de It, nome como ficou conhecido a
proposta, a ser cumprido em relao a instalao das usinas hidreltricas
de It e Machadinho. importante ressaltar, que o Acordo somente foi
estabelecido aps muitas lutas do MAB com a Eletrosul, que na poca,
era rgo responsvel pela barragem.
Aps vrias tentativas de acordo desses pontos com
a Eletrosul, a empresa assume alguns
compromissos: busca de solues para os atingidos
sem-terra, a negociao coletiva em relao s
indenizaes, apresentao de reas nos trs
estados do sul para os atingidos que optassem por
terra por terra (REIS, 2008, p.87)

Em 1987, aps muitas discusses entre os atingidos e consrcios,

o Movimento encaminhou o Acordo de It Eletrosul. O Acordo foi
uma das maiores conquistas do Movimento dos Atingidos por Barragens.
O documento foi assinado entre pequenos produtores atingidos,
representados pelo MAB, e as Centrais Eltricas do Sul, a Eletrosul, no
ms de outubro e homologado pelo Ministro de Minas e Energia em
novembro de 1987.
Neste documento foram estabelecidas trs alternativas possveis
para os populaes rurais atingidas pela implantao dessas usinas como
forma de compensao pelo deslocamento das terras tradicionais
ocupadas por elas: indenizao financeira justa pelas terras e benfeitorias;
terra por terra na regio e reassentamento coletivo.
Com relao indenizao financeira, os preos das terras foram
baseados nos valores de mercado e tambm por comisses paritrias de
representantes da empresa e tambm da populao atingida. Foram
indenizados proprietrios de terra total ou parcialmente atingidas. Em
relao aos proprietrios de terras parcialmente atingidas, os que tiveram
suas propriedades economicamente inviabilizadas foram indenizados de
forma integral, j as propriedades parcialmente atingidas e que se
tornaram economicamente inviveis as indenizaes foram de acordo
com o tamanho da parte atingida (VIANA, 2003). Ou seja, o Acordo de
It possibilitou uma ampliao da compreenso de atingido por
barragem, indo neste caso, alm da concepo territorial patrimonialista

85

de atingido, contemplando no processo mitigatrio tambm as famlias

que ficaram com suas terras inviabilizadas economicamente.
A modalidade mitigatria troca de terra por terra atendia aos
atingidos que no desejavam a indenizao financeira ou o
reassentamento rural coletivo. Assim, aos que optaram por essa forma de
mitigao ocorreu a troca da rea da propriedade atingida por outra rea
(REIS, 1998). Entretanto, essa modalidade no foi colocada em prtica
pelo menos at o ano de 1992.
Na prtica o que aconteceu foi que, no ato da
negociao para a aquisio da rea atingida, a
ELETROSUL oferecia uma listagem com as
ofertas de compra cadastradas na Bolsa
Imobiliria, com seus respectivos preos, para que
o proprietrio, se assim o desejasse, pudesse
conhecer e comprar a nova propriedade,
compatvel com a indenizao recebida. (VIANA,
2003, p.112)

O reassentamento rural foi destinado, portanto, para os no

proprietrios atingidos (arrendatrios, parceiros, meeiros, posseiros,
dentre outras categorias), localizado em terras em um dos estados da
regio Sul, somada a disponibilizao de assistncia tcnica e
infraestrutura pagas pela ELETROSUL. Segundo Viana (2003) o objetivo
principal desta modalidade de mitigao visava responder aos
trabalhadores rurais sem-terra, os pequenos proprietrios cujas
propriedades fossem inferior ou igual a 75 ha de terra, posseiros, filhos
de agricultores, assalariados rurais, pequenos arrendatrios, parceiros.
As principais diretrizes e critrios consistiam em:
proporcionar a ascenso socioeconmica dos
agricultores atingidos pela obra; dotar as famlias
atingidas de plenas condies de se auto gerirem
comunitariamente e proporcionarem melhorias s
suas condies de vida; preservar a cultura e
tradio; promover a readaptao e capacitao
tcnica-profissional; promover a conscientizao e
participao dos beneficirios na busca da soluo
do problema; dotar os projetos de condies de
recepo dos beneficirios, na poca de sua
transferncia, realizando-a, sempre que possvel,
em poca adequada ao calendrio agrcola e
escolar; incentivar os trabalhos de mutiro;
permitir que os beneficirios ou seus representantes
participem do processo de escolha do novo local;
estabelecer convnios com os governos dos

86

estados, prefeituras, cooperativas, sindicatos, etc;

promover o aproveitamento da mo de obra dos
prprios reassentados; conter a evaso rural; entre
outros. (VIANA, 2003, p.113)

Viana (op.cit) aponta que devido essa modalidade de mitigao

alguns conceitos e critrios bsicos foram elaborados pela Eletrosul e
foram utilizados nos casos dos atingidos pelas barragens de It e
Machadinho:
a)
Unidade familiar: duas ou mais pessoas
pertencentes a uma mesma famlia, constituda
legalmente ou devidamente reconhecida como tal
pela comunidade, que exercesse atividades
agropecurias na rea atingida.
b) Tamanho do lote: a rea do lote seria relacionada
fora de trabalho existente na unidade familiar e
deveria variar de 17 ha a 59 ha, com tamanho
mdio de 23 ha.
c) Fora de trabalho: peso dado a cada trabalhador
rural para a execuo de tarefas vinculadas s
atividades agropecurias. Foi baseado em
parmetros de idade, sexo e faixa igual a 1,8 para
que a mesma tivesse direito ao reassentamento.
d) Infra-estrutura: o projeto de reassentamento
deveria reproduzir, no mnimo, as condies de
infra-estrutura
anteriormente
existentes
e
necessrias para a viabilizao das propriedades,
no que diz respeito a abastecimento de gua,
estradas, energia eltrica, instalaes para
comunicao, educao, sade, armazenamento,
servios religiosos e participao scio-cultural.
Os equipamentos comunitrios que integram o
reassentamento so: escola, salo comunitrio,
armazm comunitrio, igreja, cancha de bocha e
campo de futebol. A infra-estrutura interna de cada
lote inclui: ponto de luz, ponto de gua, casa de
madeira, galpo contendo paiol, estrebaria,
chiqueiro e uma rea para abrigo de ferramentas e
outros utenslios agrcolas.
e) Verba de manuteno: instrumento de apoio
pecunirio mensal concedido famlia reassentada
at a comercializao da primeira safra agrcola,
por um perodo de at nove meses e com valor
determinado pela cesta bsica.

87

f) Assistncia Tcnica e Apoio Produo: alm da

assistncia tcnica, oficial ou no, aos reassentados
foram garantidos recursos para a primeira safra.
g) Forma de Pagamento: os beneficirios deveriam
assumir a dvida pela terra e benfeitorias. Esta
dvida deveria ser amortizada em um prazo
mximo de 20 anos, com 3 de carncia e com
parcelas de amortizao proporcionais (variando
de 20% a 45%) renda monetria lquida da
unidade familiar43. (Caso a famlia fosse
proprietria de imvel atingido, o valor deste seria
deduzido do montante da dvida).
h) Transferncia da Terra aos reassentados: a
transferncia da terra seria feita atravs de uma
escritura pblica de compra e venda com pacto
adjeto de hipoteca; isto , at o pagamento integral
da dvida a empresa teria a hipoteca sobre os lotes
e benfeitorias como direito de garantia real.
i) Localizao dos Projetos: os reassentamentos
deveriam localizar-se preferencialmente, pela
ordem, no prprio municpio de origem dos
reassentados, na prpria regio ou em um dos trs
estados do sul, nas micro-regies do Alto Uruguai,
Planalto, Misses, Oeste e Extremo Oeste de Santa
Catarina e Sudoeste do Paran. As terras deveriam
ter caractersticas no inferiores s da rea do
reservatrio e a infra-estrutura da regio deveria ser
igual ou superior da rea atingida. (VIANA,
2013, p.113)

Apesar da importncia do desenvolvimento de tais critrios e

conceitos socioeconmicos, eles no foram incorporados na legislao
sobre o tema, ou seja, serviram de parmetro para o casos das barragens
especficas na ocasio. Entretanto, por serem conceitos considerados
satisfatrios passaram a servir de base para a mitigao dos impactos
socioeconmicos de outras barragens, porm, sem amparo jurdico.
Assim, a elaborao do Acordo de It propiciou as bases para
que se discutissem a elaborao do plano de Diretrizes e Critrios para
Planos e Projetos de Reassentamento Rurais de Populaes Atingidas
pelas Usinas Hidreltricas de It e Machadinho no qual constam os
principais pontos do Acordo de It, citados anteriormente. Segundo o
MAB, o Acordo e o plano foram um marco para todas as aes de
remanejamento populacional na rea atingida, tendo em vista que depois
da construo dessas usinas, outras mais foram construdas no Brasil,

88

servindo de parmetro, portanto, para a mitigao dos impactos

socioeconmicos. Esse fato demonstra como foi fundamental a
organizao dos atingidos na luta pela incorporao de direitos sociais e
econmicos aos atingidos por barragens no Brasil.
Entretanto, j no ano de 1988 o MAB comeou a denunciar que a
Eletrosul no estava cumprindo com o contedo do documento em
relao aos atingidos por It, e dois meses depois comeavam as
denncias sobre o no cumprimento do Acordo com os atingidos por
Machadinho (REIS, 2008). Por conseguinte, fica claro partir disso, que
o Estado negligenciou a fiscalizao do cumprimento do Acordo.
Em 1995, no final do processo de indenizaes e remanejamento
das populaes atingidas por It e Machadinho, foi criada outra
modalidade de indenizao, que a carta de crdito, ou AutoReassentamento. Essa opo surgiu devido ao fato de muitas famlias
terem o desejo de permanecer na regio e tambm da empresa em facilitar
o processo de remanejamento barateando, assim, seus custos (VIANA,
2003), pois ao atingido era entregue a carta de crdito e a partir disso a
empresa responsvel no possua mais responsabilidades com o
atingido. A carta de crdito era, fundamentalmente, uma quantia em
dinheiro determinado por alguns critrios e garantida pela Eletrosul, para
a compra de uma rea na parte urbana ou rural de It pelo atingido que
fosse de sua preferncia. Essa modalidade, assim como a modalidade de
reassentamento rural coletivo, tambm inclua os no proprietrios de
terra, ou seja, os atingidos indiretamente. Todavia, tambm havia a
previso de uma ajuda financeira mensal que duraria por 9 meses e que
era autorizada de acordo com necessidades tcnicas (VIANA, 2003).
O Acordo de It foi muito importante no que diz respeito s
conquistas dos atingidos por barragens no pas e suas diretrizes servem de
base ainda hoje para a mitigao dos efeitos socioambientais negativos
causados pela implantao de barragens no Brasil. Entretanto, ele
apenas um documento que serve como diretriz, ou seja, ele no
regulamentado como um direito, como uma poltica pblica para os
atingidos.
Em 1988 com a reabertura poltica e democrtica no Brasil, temos
a implementao da Constituio Federal e atravs dela regulamentado
o direito a indenizao por desapropriao. Dessa forma, a indenizao
por desapropriao se torna um direito regulamentado e estabelecido pela
Estado brasileiro.
Segundo Boamar (2003), as negociaes de It e Machadinho
foram facilitadas na ocasio, pois, a Eletrosul ainda era uma empresa

89

estatal, alm disso, para o autor, o Acordo somente foi possvel devido
s mudanas realizadas internamente na Eletrosul, quando seus diretores
passaram a ser de partidos polticos que possuam diferenas ideolgicas.
A UHE It entrou em operao no ano 2000 e a UHE Machadinho
em 2002, ou seja, as usinas entraram em operao quase trs dcadas aps
a sua divulgao. Isso, portanto, decorreu devido as mudanas ocorridas
no setor eltrico com o processo de privatizao; devido abertura
poltica; e, sobretudo, presso dos atingidos organizados em torno das
usinas.
Para fechar a discusso sobre as lutas das famlias atingidas por It
e Machadinho, importante frisar que a mobilizao das famlias
atingidas pelo Projeto Uruguai somada a mobilizao dos atingidos pela
UHE Itaip, como exposto aqui anteriormente, de acordo com SchererWarren e Reis, possibilitou os seguintes aspectos:
A reao das populaes atingidas por estes
projetos, que j havia ocorrido em relao
instalao da hidreltrica de Itaip, permitiu o
reconhecimento de que as implicaes ambientais
e socioculturais delas decorrentes, alm de mal
dimensionadas foram tratadas pelo Estado
Brasileiro
com
relativa
negligncia
e
irresponsabilidade, na maioria dos casos
conhecidos, como os de Sobradinho, Itaparica e
Tucuru. (SCHERER-WARREN; REIS, 2008
p.65).

5.4. REGULAMENTAO DO CADASTRO SOCIOECONMICO E

A DEFINIO DE UM CONCEITO LEGAL DE ATINGIDO POR
BARRAGEM.
No Ano de 2010, o Presidente da Repblica em exerccio, Lus
Incio Lula da Silva, institui o Decreto n. 7.342, de outubro de 2010.
Assim, por esse decreto fica institudo o cadastro socioeconmico para a
identificao, qualificao e registro pblico da populao atingida por
empreendimentos de gerao de energia hidreltrica, cria o Comit
Interministerial de Cadastramento Socioeconmico que ligado ai
Ministrio de Minas e Energia.
O artigo 2 do decreto diz que o cadastro socioeconmico previsto
no artigo 1 dever contemplar os integrantes de populaes sujeitos aos
impactos:
I perda de propriedade ou da posse do imvel
localizado no polgono do empreendimento;

90

II perda da capacidade produtiva das terras de

parcela remanescente de imvel que faa limite
com o polgono do empreendimento e por ele tenha
sido parcialmente atingido;
III perda de reas de exerccio de atividade
pesqueira e dos recursos pesqueiros, inviabilizando
a atividade extrativa ou produtiva;
IV perda de fontes renda e trabalho das quais os
atingidos dependam economicamente, em virtude
da ruptura de vnculo com as reas do polgono do
empreendimento;
V prejuzos comprovados s atividades
produtivas locais, com inviabilizao de
estabelecimento;
VI inviabilizao do acesso ou de atividade de
manejo dos recursos naturais e pesqueiros
localizados nas reas do polgono do
empreendimento, incluindo terras de domnio
pblico e uso coletivo, afetando a renda, a
subsistncia e o modo de vida de populaes; e
VII prejuzos comprovados s atividades
produtivas locais a jusante e a montante do
reservatrio, afetando a renda, a subsistncia e o
modo de vida das populaes. (BRASIL, 2010)

A implementao de programas sociais para as famlias que so

atingidas indiretamente pela barragem e tambm para as famlias que no
possuem a escritura da propriedade, resultado das lutas do Movimento
ao longo dessas quatro dcadas. Essas novas modalidades de
compensao e ressarcimento foram conquistas pelo movimento devido
ao fato de que a mitigao dos efeitos sobre a populao atingida no pode
ser resolvida somente com compensaes em dinheiro, como tem sido a
soluo preferencial das empresas, aps a privatizao de parte do setor
eltrico nacional, tendo em vista a influncia deletria desses projetos no
modo de vida dos atingidos.
Como rea do polgono do empreendimento, o Decreto-lei
entendo como sendo as reas sujeitas desapropriao ou negociao
direta entre proprietrio ou possuidor e o empreendedor, abrangendo as
reas reservadas ao canteiros de obras, ao enchimento do reservatrio e
respectiva rea de preservao permanente, s vias de acesso e as demais
obras acessrias do empreendimento (BRASIL, 2010).
Quanto ao Comit Interministerial do Cadastro Socioeconmico,

91

este ser composto por representantes dos MME, do Meio Ambiente, da

Agricultura, Pecuria e Abastecimento, do Desenvolvimento Agrrio, da
Pesca e Aquicultura e da Secretaria-Geral da Presidncia da Repblica,
sob a coordenao do MME. Alm disso, o Comit ser integrado,
tambm, por representantes dos rgos e entidades federais com
atribuies relativas populao atingida pelo empreendimento analisado
quanto aos impactos que constam no art. 2, desse Decreto-lei. Dessa
forma, suas funes ficam estabelecidas da seguinte maneira:
I apresentar, no mbito do processo de
licenciamento ambiental, os requisitos para que o
responsvel pelo empreendimento elabore o
cadastro socioeconmico da populao atingida
por empreendimentos de gerao de energia
eltrica; e
II acompanhar a elaborao do cadastro
socioeconmico, a ser realizada pelo responsvel
pelo empreendimento, e manifestar-se sobre sua
adequao. (BRASIL, 2010)

O artigo 5 desse Decreto estabelece que a ANEEL dever incluir

nos contratos de concesso de uso do bem pblico e nos editais de leilo
uma clausula especfica sobre as responsabilidades do concessionrio
frente ao cadastro socioeconmico da populao atingida por
empreendimentos de gerao de energia eltrica no pas.
No Brasil, o rgo responsvel pela emisso das declaraes de
utilidade pblica das reas que abrangem o empreendimento hidreltrico
no Brasil a ANEEL, que tambm responsvel pela emisso de
declarao de utilidade pblica das reas destinadas ao reassentamento
das populaes que so deslocadas para a implantao do
empreendimento a pedido dos empreendedores.
A regulamentao do Decreto 7342/2010 somente foi estabelecida
em 2012 por uma Comisso Interministerial. Entretanto, o MAB diz que
essa medida privatizou o cadastramento dos atingidos, e dessa forma, ao
invs de assegurar os direitos dos atingidos, o cadastro socioeconmico
se torna, assim, mais um negcio das empresas do setor (MAB, 2013).
Essas compensaes ofertadas pelo Governo e Consrcios so
aes compensatrias vlidas, porm, no abarcam a especificidade de
cada empreendimento. Alm disso, apesar das ampliaes das noes das
categorias de atingidos, ainda assim tais compensaes no so
consideradas como justas do ponto de vista social e econmico, tendo em
vista a importncia econmica do empreendimento hidreltrico para o
pas. Dessa forma, a elaborao de uma poltica pblica para populaes

92

atingidas por barragens tem importncia no sentido que visa remediar os

retrocessos advindos do processo de privatizao do setor eltrico.
Neste sentido de especificidade de cada barragem, conforme Pase;
Mller; Morais apontam:
O estudo reconhece que um modelo pronto e
generalista para os remanejamentos no
compreende as particularidades sociais, culturais e
at mesmo ambientais de cada regio a ser alagada.
No entanto, a variao das indenizaes e modelos
de reassentamento populacional entre cada UHE
considervel e s no se faz mais desigual em
decorrncia da atuao dos movimentos sociais em
favor dos atingidos. (PASE; MLLER; MORAIS,
2012, p. 62)

Cada barragem um projeto especifico - em relao a localidade,

a populao, a consrcio responsvel, como tambm, em relao a
importncia poltica e econmica do projeto para o Governo Federal e,
portanto, impacta de forma diferente cada rea social e ambientalmente.
Em relao essa especificidade de cada projeto de barramento
Magalhes aponta:
1.A dimenso dos efeitos sociais das grandes
barragens tambm resultado do modo como os
atores sociais os vivenciam e os representam.
Logo, as dinmicas social e poltica determinam a
abrangncia dos efeitos.2. Os efeitos sociais so
tambm resultado das leituras e interpretaes
equivocadas (do ponto de vista poltico e tcnico)
da realidade, que informam o planejamento e as
aes que da derivam. (MAGALHES, p.246,
2005).

Dessa forma, a proposio de uma poltica pblica que garanta

direitos aos atingidos por barragens no pas, para que os mesmo no
fiquem merc dos jogos de interesses das grandes empresas e do
Governo Federal, se encaixa na reivindicao dos atingidos por justia
social. Alm disso, segundo o MAB (2013) sua elaborao essencial
devido ao fato de que devido a sua inexistncia, no h como se mensurar
o nmero real de atingidos diretos e indiretos.
O estabelecimento do Decreto somente foi possvel devido
presso dos atingidos e movimentos sociais, em especial, o MAB. Essa
conquista foi importantssima do ponto de vista de conquistas
institucionais, pois at ento, no havia um conceito legal de atingido e a
questo do cadastro socioeconmico ficava cargo dos critrios

93

estabelecidos pelas empresas de consultoria ambiental, responsveis pelo

levantamento dos dados sociais. Contudo, o Decreto abarca minimamente
as reivindicao do movimento, que caminham no sentido de que o
governo federal estabelea um marco legal para os direitos dos atingidos,
que assegure atravs de leis os direitos das populaes atingidas por
barragens no pas.
Em relao ao Decreto, o MAB ainda argumenta no sentido de que
o documento, assinado em 2010, somente foi regulamentado em junho de
2012, e alm disso, ele possibilitou a privatizao do cadastramento dos
atingidos, e dessa maneira, transformou o cadastro socioeconmico, que
deveria assegurar direitos, em mais um negcio para as empresas (MAB,
2013).
5.5. DIREITOS EFETIVADOS AT 2010 E DIREITOS AINDA
REIVINDICADOS PELO MOVIMENTO E A JUSTIA SOCIAL.
evidente pela discusso feita neste trabalho que os direitos
adquiridos pelas populaes atingidas por barragens no pas, foram
conquistados, sobretudo, devido organizao e presso dos movimentos
sociais. Apesar dos avanos na legislao sobre o tema, as conquistas
ainda so tmidas, demonstrando dessa forma, que a questo econmica
preponderante na tomada de decises nesse campo social de conflitos.
O Decreto 7342/2010, representa nesse processo de luta dos
atingidos um instrumento dentro do jogo de disputa nas decises polticas
referente a implantao de polticas pblicas. Dessa forma, ele pode ser
considerado aqui como o choque entre os movimentos sociais, a
sociedade civil organizada e o governo federal de como operar a justia
social para os atingidos por barragens.
Como apontou Vita (2007), a questo da participao social em
Estados democrticos, faz com que os cidados garantam de forma mais
eficaz seus interesses, mas, porm, podemos dizer que a democracia neste
caso no promove necessariamente a justia social, pois ainda hoje as
populaes atingidas por barragens no so tratadas de maneira igualitria
no processo decisrio da construo de barragens dentro desse campo
social de conflitos. Dessa forma, Vita (2007) tem razo em afirmar que
democracia poltica e justia social nem sempre andam juntas, pois apesar
da abertura democrtica no Brasil na dcada de 1980, ainda hoje esses
processos no so democrticos no sentido de ampliao da participao
das populaes atingidas.
Os principais direitos adquiridos pelas populaes atingidas por
barragens so o estabelecimento do direito indenizao por suas terras

94

atravs da CF/88, a garantia de possibilidade de escolha entre

reassentamento coletivo e indenizao financeira, possibilidades de
mudana dos projetos tcnicos a obrigatoriedade da realizao do
cadastro socioeconmico e do estabelecimento do conceito legal de
atingido por barragem. Hoje o MAB reivindica ao governo federal uma
Poltica Nacional para os Atingidos por Barragens que seja instituda por
um marco legal. Segundo o MAB:
Hoje, praticamente inexiste um marco legal que
assegure os direitos dos atingidos, enquanto para as
empresas, praticamente todos os anos so
aprovadas leis e incentivos. So criadas empresas,
rgos e agncias estatais para certificar licitaes
e contratos. Em contrapartida, as conquistas dos
atingidos dependem unicamente de suas lutas
sociais.
Por isso os atingidos de todo pas esto mobilizados
pela criao de uma Poltica Pblica que seja
nacional:
que possua rgos responsveis do Estado para a
sua implantao;
que possua fonte de financiamento;
que seja instituda por marco legal;
e que reconhea os direitos dos atingidos por
barragens. (MAB, 2013, p. 21)

O quadro analtico abaixo apresenta as principais conquistas dos

atingidos e a pauta reivindicativa atual do movimento.
Figura 6: Quadros de analticos de conquistas.
Perodo

DE 1890 - 1941

Reivindicaes

- Reivindicao por
direitos sociais,
econmicos.

Estabelecido pelo
Governo
Decreto-lei
3.356/1941
Indenizao pela
utilidade pblica da
terra aos
proprietrios com
escritura.

95

Perodo

DE 1941 1987: UHE

ITAIP/UHE
MACHADIN
HO/UHE IT

Perodo

Reivindicaes

- Ruptura com a viso

patrimonialista;
- Indenizaes justas;
- Terra por terra;
-No s barragens e ao
Projeto Uruguai;
- Maior participao dos
processos decisrios;
- Incluso dos atingidos
indiretos;
- Benfeitorias econmicas
para atingidos e noatingidos.
- Negociaes coletivas;
- Poder de participar nas
decises sobre a
implantao de UHEs;
- Definio legal do
conceito de atingido;
- Mudana no eixo da
barragem de Machadinho;

Reivindicaes
Mesmas

Estabelecido pelo
Governo
- Definio de um
conceito de atingido por
barragens;
- Padres para as casas a
serem construdas;
-Tamanho do lote de terra
de acordo com o tamanho
da famlia;
- Direito assistncia
tcnica e verba de
manuteno;
- Possibilidade de
escolha entre
reassentamento, carta de
crdito ou justa
indenizao financeira;
- Reassentamento com
opo entre solues
coletivas ou individuais;
- Compensao
financeira com a
exigncia da participao
dos atingidos na
determinao dos preos
unitrios da terra e das
benfeitorias existentes;
- Indenizao aos noproprietrios de terra.
- Mudana no eixo da
barragem de Machadinho
Estabelecido pelo
Governo
Constituio Federal:

96

1988

reivindicaes do
perodo anterior

Direito indenizao
da terra atingida.

Perodo

Reivindicaes

Estabelecido pelo
Governo

De 1988 - 2010

Perodo

-Definio legal do
conceito de atingido;
- Normatizao dos
direitos para toda a
populao atingida
por barragens.
- Indenizaes
justas;
-Reconhecimento e
mitigao dos
atingidos indiretos;
- Mudana do
modelo de gerao
de energia.
- Negociaes
coletivas sobre o
preos das terras.

Reivindicaes

DECRETO
7342/2010:
- Cadastro
socioeconmico dos
atingidos;
- Cadastro
socioeconmico dos
atingidos;

Estabelecido pelo
Governo

PNAB:
- Criao de um rgo
pblico especfico para

97

De 2010-

tratar da questo;
-Instituio de um fundo
de recursos a ser usado
nas demandas sociais
quando da construo de
UHE;
- Obrigatoriedade da
aplicao desse fundo;
- Definio dos direitos
dos atingidos;
- Criao de um
Programa de Direitos dos
Atingidos por Barragens,
em cada obra, no mbito
do licenciamento
ambiental;
- Criao da Conta
PNAB que financiar a
poltica de direitos;
- Criao de um rgo de
Estado responsvel pela
poltica, com a
participao dos
atingidos: Conselho da
Poltica Nacional de
Direitos das Populaes
Atingidas.

Comit
Interministerial de
Cadastramento
Socioeconmico

A anlise do quadro nos permite concluir que a maior parte das

reivindicaes trazidas pelas populaes atingidas por barragens no Brasil
no foram atendidas por parte do governo federal. Contudo, alguns
aspectos sociais importantes foram incorporados dentre a gama de
impactos sociais causados por barragens. Dessa maneira, em 1941
somente havia mitigao para as pessoas que tinham a posse da terra
requerida para a instalao da UHE, evidenciando a definio territorialpatrimonialista de atingido por barragem. Nas dcadas seguintes, toma
impulso no pas a mobilizao dos atingidos pelas hidreltricas de Itaip,
It e Machadinho e, assim, foram acrescidos outras formas de mitigao

98

aos atingidos que no se restringiam apenas aos proprietrios de terra.

Dentre as conquistas mais importantes referentes It e Machadinho, a
questo da indenizao aos atingidos indiretos (no proprietrios de
terras), a opo por reassentamento coletivo ou individual, o direito
assistncia tcnica e verba de manuteno e a definio de um conceito
de atingido para os casos especficos. Entretanto, o direitos conquistados
referentes as usinas citadas no foram institucionalizados como direitos
legais para todos os atingidos do pas, porm, foram fundamentais para
uma mudana da perspectiva, ou melhor, de compreensso da
complexidade dos impactos sociais causados por barragens por parte do
governo federal e da sociedade como um todo. Assim, somente no ano de
2010 por meio do Decreto 7342 que foi institucionalizado um conceito
legal de atingido por barragem, bem como, a exigncia de um cadastro
socioeconmico da populao potencialmente atingida. Por parte do
MAB, essas conquistas ainda no so capazes amenizar o processo de
desestruturao-reestruturao das vidas das populaes atingidas por
barragens no pas. Por conseguinte, a pauta atual do movimento a luta
pela institucionalizao de uma poltica pblica nacional, a PNAB, tendo
em vista, que a construo de barragens tida como fundamental para o
desenvolvimento econmico do pas, e dessa forma, o nus do
desenvolvimento no deve ser s custas da desestruturao dos modos de
vida atingidos.

99

100

6. CONSIDERAES FINAIS.
O que ficou evidente com o retrospecto das pautas de luta dos
atingidos por barragens, realizado neste trabalho, que nessas quatro
dcadas de organizao dos atingidos as compensaes e indenizaes
dependeram, sobretudo, da mobilizao dos atingidos em torno das vrias
barragens construdas no pas. Dessa forma, constatou-se que as
mitigaes, em especial aos atingidos por Itaip, It e Machadinho,
variaram de acordo com o grau de organizao dos atingidos. Entretanto,
essas reivindicaes variaram conforme a localidade da barragem e no
foram institucionalizadas legalmente como direitos a serem exercidos
pelos atingidos de barragens no pas.
Dessa forma, no histrico de luta dos atingidos por barragens
pudemos notar que o governo e iniciativa privada mudaram suas
estratgias de tratamento e concesso de direitos aos atingidos.
Inicialmente, tanto em Itaip como em It e Machadinho, as estratgias
eram de imposio das barragens sem discusso com as populaes
potencialmente atingidas. Inicialmente as indenizaes eram realizadas
somente aos proprietrios de terras com escritura de posse, mas com o
processo de lutas e reivindicaes foram sendo incorporadas questes
sociais e culturais nas formas de indenizao, porm, ainda no
institucionalizadas de forma integral pelo governo federal atravs de uma
poltica pblica. Nessas barragens, as principais conquistas foram:
definio de um conceito de atingido; mudana do eixo da barragem de
Machadinho; opes de mitigao com possibilidade de reassentamento
coletivo, carta de crdito ou justa indenizao financeira; e indenizao
financeira aos no proprietrios de terra.
De outro lado, o movimento social tambm mudou suas estratgias
de luta e barganha com o governo federal e empresas privadas, sendo
fundamental sua ateno na ainda tmida incorporao dos aspectos
sociais e simblicos aos direitos das populaes atingidas por barragens.
Assim, fica claro a ideia de que cidados mais ativos possuem maior
probabilidade de garantir seus interesses frente ao governo e empresas
privadas.
Vita (2007) apontou que a democracia poltica e a justia social
nem sempre andam juntas, e questionou na direo de em que medida a
democracia contribui para a justia social. Na trajetria dos direitos
sociais adquiridos dos atingidos o que podemos concluir com o que foi
exposto at aqui, que os agentes dentro do campo social de conflitos no
so tratados, ainda hoje, de maneira igualitria. Pois, a questo do poder
econmico prevaleceu e prevalece na tomada de deciso relativas

101

implantao de polticas pblicas. Nesse sentido, podemos dizer que com

a abertura democrtica estabelecemos um governo eleito
democraticamente, porm, esse processo no se estabeleceu no campo
social de conflitos relativo a hidroeletricidade brasileira. Ou seja, ainda
hoje os projetos de barragens so elaborados de cima para baixo, muitas
vezes sem levar em considerao as aspiraes das populaes locais
atingidas. O que podemos auferir, portanto, que mesmo aps abertura
democrtica do pas pouco mudou no que diz respeito a regulamentao
dos direitos dessas populaes.
As polticas pblicas voltadas para atingidos por barragens
existentes, levando em considerao as transformaes sofridas ao longo
do tempo, se revelaram ainda insuficientes, pois no contemplam as
particularidades socioculturais e econmicas dos atingidos. Por
conseguinte, ainda so incapazes de dar suporte ao processo de
desestruturao-reestruturao
provocado
pelo
deslocamento
compulsrio e pelos impactos indiretos da barragem, como mudana do
curso dos rios, prejudicando a economia dos atingidos. Dessa forma, as
polticas pblicas destinadas aos atingidos oferecem solues que
acolhem apenas marginalmente seus interesses, evidenciando assim, a
prevalncia dos aspectos econmicos sob os aspectos sociais no processo
de construo de usinas hidreltricas no pas.
O que importante frisar, contudo, que nessa trajetria a questo
da participao popular foi fundamental na efetivao dos mesmos. Da
mesma forma, o trabalho dos movimentos sociais com o empoderamento
dos atingidos fez com que esses cidados fossem mais ativos social e
politicamente e, dessa forma, puderam garantir com que fossem
efetivados direitos sociais para sua causa: Decreto-lei 3.356 de 1941, que
estabeleceu a desapropriao de terras por utilidade pblica (ainda em
vigor); a Constituio Federal de 1988 que garante o direito a indenizao
pela desapropriao; e o Decreto-Lei 7342 de 2010, que define um
conceito de atingido por barragem e institui a obrigatoriedade do cadastro
socioeconmico das famlias atingidas. As conquistas nas barragens de
It, Machadinho e Itaip, foram locais, ou seja, no se tornaram oficiais
para os atingidos das demais barragens construdas no pas desde ento,
mas foram importantes no sentido de estabelecer parmetros dos impactos
sociais e formas de mitigao.
Entretanto, como aponta Vita (2007) ainda necessrio que se
desenvolvam aes consistentes do governo federal, no sentido de
implementao de polticas pblicas que protejam os mais vulnerveis
nesse campo social de conflitos que envolve a construo de barragens.

102

Toda poltica pblica deve visar uma eficcia social, e para que isto
ocorra importante que ao ser submetido o projeto da PNAB na arena
poltica de implementao de polticas pblicas, os agentes ali reunidos
devem estar atentos para as questes subjetivas, culturais, simblicas e
econmicas das populaes atingidas por barragens ao longo de todo a
histria. Dessa forma, seria conveniente que no desenvolvimento da arena
fosse feita a discusso da pauta do MAB sobre os aspectos relativos
PNAB, que dentre outros pontos argumentam no sentido de que:
A poltica pblica, instituda por marco legal,
mais que uma conquista, ela gera e reconhece
direitos. Por isso, ela universal: valer para todos
os atingidos do pas. A criao de um marco legal
transformaria em poltica pblica aquilo que hoje
uma conquista social, que significaria a
universalizao e o reconhecimento de que todos
atingidos por barragens no Brasil possuam os
mesmos direitos. (MAB, 2013)

Alm disso, como bem aponta Rocha (2013), todo novo projeto
hidreltrico traz consigo influncias e especificidades dos projetos
anteriores, assim, na proposio de uma poltica pblica nacional para
atingidos por barragens, importante que o Governo tenha como
parmetro as conquistas anteriores do movimento, no sentido de que os
agentes responsveis pela aprovao de polticas pblicas na arena
poltica possam ter sua viso ampliada acerca da realidade social,
econmica e cultural dos atingidos no Brasil. Dessa forma, a aprovao
da PNAB seria uma expresso/reflexo da justia social para as populaes
atingidas por barragens em todo o Brasil. A proposta da PNAB foi
elaborada pelo MAB e dentre outros pontos, traz as seguintes demandas
pensadas por uma perspectivas nacional das populaes atingidas: criao
de um rgo pblico especfico para tratar da questo; instituio de um
fundo de recursos a ser usado nas demandas sociais quando da construo
de UHE; definio dos direitos dos atingidos; criao de um Programa de
Direitos dos Atingidos por Barragens, em cada obra, no mbito do
licenciamento ambiental; criao da Conta PNAB que financiar a
poltica de direitos.
Outro ponto importante na discusso feita at aqui, que se pode
levar vrias dcadas desde o anuncio da barragem, at seu real
funcionamento, como, por exemplo, nos casos de It e Machadinho, que
tiveram as barragens anunciadas na dcada de 1970 e entraram em
operao mais de trinta anos depois. O que ocorre que existe uma
temporalidade dos impactos sociais e ambientais das barragens, e muitos

103

deles so difceis de se apreender no incio da elaborao do projeto da

barragem, quando so realizados os EIA/RIMA. Assim, os impactos que
no esto descritos nos EIA/RIMA muitas vezes no so reconhecidos
pelas esferas estatal e privadas, e dessa forma, no h nesses casos
possibilidade de mitigao, e quando h, ela ocorre devido presso dos
movimentos sociais de atingidos.
Com relao dificuldade dos atingidos em terem suas demandas
serem atendidas legalmente, Vita (2007) traz uma pista que pode nos
ajudar a pensar em maneiras que sejam mais eficazes para que o
movimento consiga a implementao da PNAB. Para Vita (op.cit), certas
decises polticas fundamentais trazem consigo a necessidade de uma
justificativa moral especial.
uma verdade axiomtica a de que qualquer
deciso poltica envolve o recurso real ou potencial
coero. O fato de que decises polticas sejam
tomadas por meio do processo democrtico em
nada altera o axioma. (...) a suposio de que
certas decises polticas fundamentais exigem uma
justificativa moral especial. Os cidados e seus
representantes devem ser capazes de justificar uns
perante aos outros decises polticas fundamentais
de uma forma que seja consistente com o ideal de
uma sociedade de pessoas morais livres e iguais.
(VITA, 2007, p.165)

A sociedade democrtica ir, portanto, promover a justia social

para os atingidos por barragens, quando os atingidos forem tratados de
maneira igualitria no processo de deciso poltica de implementao de
polticas pblicas e, por conseguinte, quando no houver a
preponderncia do aspecto econmico nessas decises.
Outro ponto importante que permeia tangencialmente a problema
dos direitos dos atingidos, a questo do modelo de produo de energia
pautado na hidroeletricidade. Nos ltimos anos temos vivenciado uma
crise hdrica no pas devido escassez de chuvas, principalmente nas
regies Nordeste e Sudeste, e isso tem impactos diretos na gerao de
energia hidroeltrica. O governo federal tem um cenrio propicio para
refletir sobre uma possvel renovao do modelo de gerao de energia
para o pas. Um modelo que seja mais sustentvel em termos ambientais,
visto que grandes represas mudam drasticamente os regimes dos rios, e
em muitos casos fazem desaparecer tanto fauna como a flora em
decorrncia dos barramentos; e em termos sociais no sentido de que o
nus das barragens no recaia somente em cima dos mais vulnerveis

104

nesse processo, e alm disso, que a barragem venha na forma de progresso

e no de desestruturao dos modos de vida dessas populaes, ou seja,
que a barragem possa ser uma forma de melhorar a vida dos atingidos.

105

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Decreto-lei 3.356 de 1941.
Presidncia da Repblica
Casa Civil
Subchefia para Assuntos Jurdicos
DECRETO-LEI N 3.365, DE 21 DE JUNHO DE 1941.
Texto Compilado
Dispe sobre desapropriaes por
Vigncia
utilidade pblica.
(Vide ADI n 2.260-1, de 2000)
O Presidente da Repblica, usando da atribuio que lhe confere o
art. 180 da Constituio, decreta:
DISPOSIES PRELIMINARES
Art. 1o A desapropriao por utilidade pblica regular-se- por esta lei,
em todo o territrio nacional.
Art. 2o Mediante declarao de utilidade pblica, todos os bens podero
ser desapropriados pela Unio, pelos Estados, Municpios, Distrito
Federal e Territrios.
1o A desapropriao do espao areo ou do subsolo s se tornar
necessria, quando de sua utilizao resultar prejuzo patrimonial do
proprietrio do solo.
2o Os bens do domnio dos Estados, Municpios, Distrito Federal e
Territrios podero ser desapropriados pela Unio, e os dos Municpios
pelos Estados, mas, em qualquer caso, ao ato dever preceder autorizao
legislativa.
3 vedada a desapropriao, pelos Estados, Distrito Federal,
Territrios e Municpios de aes, cotas e direitos representativos do
capital de instituies e empresas cujo funcionamento dependa de
autorizao do Governo Federal e se subordine sua fiscalizao, salvo
mediante prvia autorizao, por decreto do Presidente da
Repblica.
(Includo pelo Decreto-lei n 856, de 1969)
o
Art. 3 Os concessionrios de servios pblicos e os estabelecimentos
de carater pblico ou que exeram funes delegadas de poder pblico
podero promover desapropriaes mediante autorizao expressa,
constante de lei ou contrato.
Art. 4o A desapropriao poder abranger a rea contgua necessria ao
desenvolvimento da obra a que se destina, e as zonas que se valorizarem
extraordinariamente, em consequncia da realizao do servio. Em

113

qualquer caso, a declarao de utilidade pblica dever compreend-las,

mencionando-se quais as indispensaveis continuao da obra e as que
se destinam revenda.
Pargrafo nico. Quando a desapropriao destinar-se urbanizao ou
reurbanizao realizada mediante concesso ou parceria pblicoprivada, o edital de licitao poder prever que a receita decorrente da
revenda ou utilizao imobiliria integre projeto associado por conta e
risco do concessionrio, garantido ao poder concedente no mnimo o
ressarcimento dos desembolsos com indenizaes, quando estas ficarem
sob sua responsabilidade. (Includo pela Lei n 12.873, de 2013)
Art. 5o Consideram-se casos de utilidade pblica:
a) a segurana nacional;
b) a defesa do Estado;
c) o socorro pblico em caso de calamidade;
d) a salubridade pblica;
e) a criao e melhoramento de centros de populao, seu
abastecimento regular de meios de subsistncia;
f) o aproveitamento industrial das minas e das jazidas minerais, das
guas e da energia hidrulica;
g) a assistncia pblica, as obras de higiene e decorao, casas de
saude, clnicas, estaes de clima e fontes medicinais;
h) a explorao ou a conservao dos servios pblicos;
i) a abertura, conservao e melhoramento de vias ou logradouros
pblicos; a execuo de planos de urbanizao; o loteamento de terrenos
edificados ou no para sua melhor utilizao econmica, higinica ou
esttica;
i) a abertura, conservao e melhoramento de vias ou logradouros
pblicos; a execuo de planos de urbanizao; o loteamento de terreno,
edificados ou no, para sua melhor utilizao econmica, higinica ou
esttica; a construo ou ampliao de distritos industriais.
(Redao
dada pela Lei n 6.602, de 1978)
i) a abertura, conservao e melhoramento de vias ou logradouros
pblicos; a execuo de planos de urbanizao; o parcelamento do solo,
com ou sem edificao, para sua melhor utilizao econmica, higinica
ou
esttica;
a
construo
ou
ampliao
de
distritos
industriais;
(Redao dada pela Lei n 9.785, de 1999)
j) o funcionamento dos meios de transporte coletivo;
k) a preservao e conservao dos monumentos histricos e artsticos,
isolados ou integrados em conjuntos urbanos ou rurais, bem como as
medidas necessrias a manter-lhes e realar-lhes os aspectos mais

114

valiosos ou caractersticos e, ainda, a proteo de paisagens e locais

particularmente dotados pela natureza;
l) a preservao e a conservao adequada de arquivos, documentos
e outros bens moveis de valor histrico ou artstico;
m) a construo de edifcios pblicos, monumentos comemorativos
e cemitrios;
n) a criao de estdios, aerdromos ou campos de pouso para
aeronaves;
o) a reedio ou divulgao de obra ou invento de natureza cientfica,
artstica ou literria;
p) os demais casos previstos por leis especiais.
1 - A construo ou ampliao de distritos industriais, de que trata a
alnea i do caput deste artigo, inclui o loteamento das reas necessrias
instalao de indstrias e atividades correlatas, bem como a revenda ou
locao
dos
respectivos
lotes
a
empresas
previamente
qualificadas (Includo pela Lei n 6.602, de 1978)
2 - A efetivao da desapropriao para fins de criao ou ampliao
de distritos industriais depende de aprovao, prvia e expressa, pelo
Poder
Pblico
competente,
do
respectivo
projeto
de
implantao". (Includo pela Lei n 6.602, de 1978)
3o Ao imvel desapropriado para implantao de parcelamento popular,
destinado s classes de menor renda, no se dar outra utilizao nem
haver retrocesso. (Includo pela Lei n 9.785, de 1999)
Art. 6o A declarao de utilidade pblica far-se- por decreto do
Presidente da Repblica, Governador, Interventor ou Prefeito.
Art. 7o
Declarada a utilidade pblica, ficam as autoridades
administrativas autorizadas a penetrar nos prdios compreendidos na
declarao, podendo recorrer, em caso de oposio, ao auxlio de fora
policial.
quele que for molestado por excesso ou abuso de poder, cabe
indenizao por perdas e danos, sem prejuizo da ao penal.
Art. 8o O Poder Legislativo poder tomar a iniciativa da desapropriao,
cumprindo, neste caso, ao Executivo, praticar os atos necessrios sua
efetivao.
Art. 9o Ao Poder Judicirio vedado, no processo de desapropriao,
decidir se se verificam ou no os casos de utilidade pblica.
Art. 10. A desapropriao dever efetivar-se mediante acordo ou intentarse judicialmente, dentro de cinco anos, contados da data da expedio do

115

respectivo decreto e findos os quais este caducar.

(Vide Decreto-lei
n 9.282, de 1946)
Neste caso, somente decorrido um ano, poder ser o mesmo bem
objeto de nova declarao.
Pargrafo nico. Extingue-se em cinco anos o direito de propor ao
que vise a indenizao por restries decorrentes de atos do Poder
Pblico. (Includo pela Medida Provisria n 2.183-56, de 2001)
DO PROCESSO JUDICIAL
Art. 11. A ao, quando a Unio for autora, ser proposta no Distrito
Federal ou no foro da Capital do Estado onde for domiciliado o ru,
perante o juizo privativo, se houver; sendo outro o autor, no foro da
situao dos bens.
Art. 12. Somente os juizes que tiverem garantia de vitaliciedade,
inamovibilidade e irredutibilidade de vencimentos podero conhecer dos
processos de desapropriao.
Art. 13. A petio inicial, alem dos requisitos previstos no Cdigo de
Processo Civil, conter a oferta do preo e ser instruida com um
exemplar do contrato, ou do jornal oficial que houver publicado o decreto
de desapropriao, ou cpia autenticada dos mesmos, e a planta ou
descrio dos bens e suas confrontaes.
Pargrafo nico. Sendo o valor da causa igual ou inferior a dois contos
de ris (2:000$0), dispensam-se os autos suplementares.
Art. 14. Ao despachar a inicial, o juiz designar um perito de sua livre
escolha, sempre que possivel, tcnico, para proceder avaliao dos bens.
Pargrafo nico. O autor e o ru podero indicar assistente tcnico do
perito.
Art. 15. Se o expropriante alegar urgncia e depositar quantia arbitrada de
conformidade com o art. 685 do Cdigo de Processo Civil, o juiz mandar
imit-lo provisoriamente na posse dos bens;
Pargrafo nico. Mediante o depsito de quantia igual ao mximo da
indenizao prevista no pargrafo nico do art. 27, a imisso de posse
poder dar-se independente da citao do ru". (Includo pelo Decretolei
n
4.152,
de
1942)
Pargrafo nico. Mediante depsito de quantia igual ao mximo da
indenizao prevista no pargrafo nico do art. 27, se a propriedade
estiver sujeita ao impsto predial, ou de quantia correspondente ao valor
lanado para a cobrana ao impsto territorial, urbano ou rural,
proporcional rea exproprianda, a imisso de posse poder dar-se
independente da citao do ru.
(Redao dada pelo Decreto-lei n
9.811, de 1946)
(Revogado pela Lei n 2.786, de 1956)

116

 1 A imisso provisria poder ser feita, independente da citao do ru,

mediante o depsito: (Includo pela Lei n 2.786, de 1956)
a) do preo oferecido, se ste fr superior a 20 (vinte) vzes o valor
locativo, caso o imvel esteja sujeito ao impsto predial; (Includa pela
Lei n 2.786, de 1956)
b) da quantia correspondente a 20 (vinte) vzes o valor locativo,
estando o imvel sujeito ao impsto predial e sendo menor o preo
oferecido; (Includa pela Lei n 2.786, de 1956)
c) do valor cadastral do imvel, para fins de lanamento do impsto
territorial, urbano ou rural, caso o referido valor tenha sido atualizado no
ano fiscal imediatamente anterior; (Includa pela Lei n 2.786, de 1956)
d) no tendo havido a atualizao a que se refere o inciso c, o juiz
fixar independente de avaliao, a importncia do depsito, tendo em
vista a poca em que houver sido fixado originlmente o valor cadastral
e a valorizao ou desvalorizao posterior do imvel. (Includa pela
Lei n 2.786, de 1956)
2 A alegao de urgncia, que no poder ser renovada, obrigar o
expropriante a requerer a imisso provisria dentro do prazo
improrrogvel de 120 (cento e vinte) dias. (Includo pela Lei n 2.786, de
1956)
3 Excedido o prazo fixado no pargrafo anterior no ser concedida a
imisso provisria. (Includo pela Lei n 2.786, de 1956)
4o A imisso provisria na posse ser registrada no registro de imveis
competente.
(Includo pela Lei n 11.977, de 2009)
Art. 15-A No caso de imisso prvia na posse, na desapropriao por
necessidade ou utilidade pblica e interesse social, inclusive para fins de
reforma agrria, havendo divergncia entre o preo ofertado em juzo e o
valor do bem, fixado na sentena, expressos em termos reais, incidiro
juros compensatrios de at seis por cento ao ano sobre o valor da
diferena eventualmente apurada, a contar da imisso na posse, vedado o
clculo de juros compostos. (Includo pela Medida Provisria n 2.18356, de 2001)
1o Os juros compensatrios destinam-se, apenas, a compensar a perda
de renda comprovadamente sofrida pelo proprietrio.
(Includo pela
Medida Provisria n 2.183-56, de 2001) (Vide ADIN n 2.332-2)
2o No sero devidos juros compensatrios quando o imvel possuir
graus de utilizao da terra e de eficincia na explorao iguais a
zero.
(Includo pela Medida Provisria n 2.183-56, de 2001) (Vide
ADIN n 2.332-2)

117

 3o O disposto no caput deste artigo aplica-se tambm s aes

ordinrias de indenizao por apossamento administrativo ou
desapropriao indireta, bem assim s aes que visem a indenizao por
restries decorrentes de atos do Poder Pblico, em especial aqueles
destinados proteo ambiental, incidindo os juros sobre o valor fixado
na sentena.
(Includo pela Medida Provisria n 2.183-56, de 2001)
o
4 Nas aes referidas no 3o, no ser o Poder Pblico onerado por
juros compensatrios relativos a perodo anterior aquisio da
propriedade ou posse titulada pelo autor da ao.
(Includo pela
Medida Provisria n 2.183-56, de 2001) (Vide ADIN n 2.332-2)
Art. 15-B Nas aes a que se refere o art. 15-A, os juros moratrios
destinam-se a recompor a perda decorrente do atraso no efetivo
pagamento da indenizao fixada na deciso final de mrito, e somente
sero devidos razo de at seis por cento ao ano, a partir de 1o de janeiro
do exerccio seguinte quele em que o pagamento deveria ser feito, nos
termos do art. 100 da Constituio.
(Includo pela Medida Provisria
n 2.183-56, de 2001)
Art. 16. A citao far-se- por mandado na pessoa do proprietrio dos
bens; a do marido dispensa a d mulher; a de um scio, ou administrador,
a dos demais, quando o bem pertencer a sociedade; a do administrador da
coisa no caso de condomnio, exceto o de edificio de apartamento
constituindo cada um propriedade autonma, a dos demais condminos e
a do inventariante, e, se no houver, a do cnjuge, herdeiro, ou legatrio,
detentor da herana, a dos demais interessados, quando o bem pertencer
a esplio.
Pargrafo nico. Quando no encontrar o citando, mas ciente de que se
encontra no territrio da jurisdio do juiz, o oficial portador do mandado
marcar desde logo hora certa para a citao, ao fim de 48 horas,
independentemente de nova diligncia ou despacho.
Art. 17. Quando a ao no for proposta no foro do domicilio ou da
residncia do ru, a citao far-se- por precatria, se mesmo estiver em
lugar certo, fora do territrio da jurisdio do juiz.
Art. 18. A citao far-se- por edital se o citando no for conhecido, ou
estiver em lugar ignorado, incerto ou inacessvel, ou, ainda, no
estrangeiro, o que dois oficiais do juizo certificaro.
Art. 19. Feita a citao, a causa seguir com o rito ordinrio.
Art. 20. A contestao s poder versar sobre vcio do processo judicial
ou impugnao do preo; qualquer outra questo dever ser decidida por
ao direta.

118

Art. 21. A instncia no se interrompe. No caso de falecimento do ru, ou

perda de sua capacidade civil, o juiz, logo que disso tenha conhecimento,
nomear curador lide, ate que se lhe habilite o interessado.
Pargrafo nico. Os atos praticados da data do falecimento ou perda da
capacidade investidura do curador lide podero ser ratificados ou
impugnados por ele, ou pelo representante do esplio, ou do incapaz.
Art. 22. Havendo concordncia sobre o preo, o juiz o homologar por
sentena no despacho saneador.
Art. 23. Findo o prazo para a contestao e no havendo concordncia
expressa quanto ao preo, o perito apresentar o laudo em cartrio at
cinco dias, pelo menos, antes da audincia de instruo e julgamento.
1o
O perito poder requisitar das autoridades pblicas os
esclarecimentos ou documentos que se tornarem necessrios elaborao
do laudo, e dever indicar nele, entre outras circunstncias atendiveis para
a fixao da indenizao, as enumeradas no art. 27.
Ser-lhe-o abonadas, como custas, as despesas com certides e, a arbtrio
do juiz, as de outros documentos que juntar ao laudo.
2o Antes de proferido o despacho saneador, poder o perito solicitar
prazo especial para apresentao do laudo.
Art. 24. Na audincia de instruo e julgamento proceder-se- na
conformidade do Cdigo de Processo Civil. Encerrado o debate, o juiz
proferir sentena fixando o preo da indenizao.
Pargrafo nico. Se no se julgar habilitado a decidir, o juiz designar
desde logo outra audincia que se realizar dentro de 10 dias afim de
publicar a sentena.
Art. 25. O principal e os acessrios sero computados em parcelas
autnomas.
Pargrafo nico. O juiz poder arbitrar quantia mdica para desmonte e
transporte de maquinismos instalados e em funcionamento.
Art. 26. No valor da indenizao, que ser contemporneo da declarao
de utilidade pblica, no se incluiro direitos de terceiros contra o
expropriado.
Pargrafo nico. Sero atendidas as benfeitorias necessrias feitas
aps a desapropriao; as uteis, quando feitas com autorizao do
expropriante.
Art. 26. No valor da indenizao, que ser contemporneo da avaliao,
no se incluiro os direitos de terceiros contra o expropriado. (Redao
dada pela Lei n 2.786, de 1956)

119

Pargrafo nico. Sero atendidas as benfeitorias necessrias feitas

aps a desapropriao; as teis, quando feitas com autorizao do
expropriante. (Redao dada pela Lei n 2.786, de 1956)
1 Sero atendidas as benfeitorias necessrias feitas aps a
desapropriao; as teis, quando feitas com autorizao do
expropriante.
(Renumerado do Pargrafo nico pela Lei n 4.686, de
1965)
2 Decorrido prazo superior a um ano a partir da avaliao, o Juiz ou o
Tribunal, antes da deciso final, determinar a correo monetria do
valor apurado. (Includo pela Lei n 4.686, de 1965)
2 Decorrido prazo superior a um ano a partir da avaliao, o Juiz ou
Tribunal, antes da deciso final, determinar a correo monetria do
valor apurado, conforme ndice que ser fixado, trimestralmente, pela
Secretaria de Planejamento da Presidncia da Repblica.
(Redao
dada pela Lei n 6.306, de 1978)
Art. 27. O juiz indicar na sentena os fatos que motivaram o seu
convencimento e dever atender, especialmente, estimao dos bens
para efeitos fiscais; ao preo de aquisio e interesse que deles aufere o
proprietrio; sua situao, estado de conservao e segurana; ao valor
venal dos da mesma espcie, nos ltimos cinco anos, e valorizao ou
depreciao de rea remanescente, pertencente ao ru.
Pargrafo nico. Se a propriedade estiver sujeita ao imposto predial, o
"quantum" da indenizao no ser inferior a 10, nem superior a 20 vezes
o valor locativo, deduzida previamente a importncia do imposto, e tendo
por base esse mesmo imposto, lanado no ano anterior ao decreto de
desapropriao. (Revogado pela Lei n 2.786, de 1956)
1 A sentena que fixar o valor da indenizao quando ste fr superior
ao preo oferecido, condenar o desapropriante a pagar honorrios de
advogado, sbre o valor da diferena.
(Includo pela Lei n 2.786, de
1956)
1o A sentena que fixar o valor da indenizao quando este for superior
ao preo oferecido condenar o desapropriante a pagar honorrios do
advogado, que sero fixados entre meio e cinco por cento do valor da
diferena, observado o disposto no 4o do art. 20 do Cdigo de Processo
Civil, no podendo os honorrios ultrapassar R$ 151.000,00 (cento e
cinqenta e um mil reais). (Redao dada Medida Provisria n 2.18356, de 2001) (Vide ADIN n 2.332-2)
2 A transmisso da propriedade, decorrente de desapropriao
amigvel ou judicial, no ficar sujeita ao impsto de lucro
imobilirio. (Includo pela Lei n 2.786, de 1956)
120

 3 O disposto no 1o deste artigo se aplica:

(Includo pela Medida
Provisria n 2.183-56, de 2001)
I - ao procedimento contraditrio especial, de rito sumrio, para o
processo de desapropriao de imvel rural, por interesse social, para fins
de reforma agrria;
(Includo pela Medida Provisria n 2.183-56, de
2001)
II - s aes de indenizao por apossamento administrativo ou
desapropriao indireta.
(Includo pela Medida Provisria n 2.18356, de 2001)
4 O valor a que se refere o 1o ser atualizado, a partir de maio de
2000, no dia 1o de janeiro de cada ano, com base na variao acumulada
do ndice de Preos ao Consumidor Amplo - IPCA do respectivo perodo.
(Includo pela Medida Provisria n 2.183-56, de 2001)
Art. 28. Da sentena que fixar o preo da indenizao caber apelao
com efeito simplesmente devolutivo, quando interposta pelo expropriado,
e com ambos os efeitos, quando o for pelo expropriante.
1o O juiz recorrer ex-officio quando condenar a Fazenda Pblica em
quantia superior ao dobro da oferecida.
1 A sentena que condenar a Fazenda Pblica em quantia superior ao
dobro da oferecida fica sujeita ao duplo grau de jurisdio.
(Redao
dada pela Lei n 6.071, de 1974)
2o Nas causas de valor igual ou inferior a dois contos de ris (2:000$0),
observar-se- o disposto no art. 839 do Cdigo de Processo Civil.
Art. 29. Efetuado o pagamento ou a consignao, expedir-se-, em favor
do expropriante, mandado de imisso de posse, valendo a sentena como
ttulo habil para a transcrio no registro de imoveis.
Art. 30. As custas sero pagas pelo autor se o ru aceitar o preo
oferecido; em caso contrrio, pelo vencido, ou em proporo, na forma
da lei.
DISPOSIES FINAIS
Art. 31. Ficam subrogados no preo quaisquer onus ou direitos que
recaiam sobre o bem expropriado.
Art. 32. O pagamento do preo ser feito em moeda corrente. Mas,
havendo autorizao prvia do Poder Legislativo em cada caso, poder
efetuar-se em ttulos da dvida pblica federal, admitidos em bolsa, de
acordo com a cotao do dia anterior ao do depsito.
Art. 32. O pagamento do preo ser prvio e em dinheiro.
(Redao
dada pela Lei n 2.786, de 1956)

121

 1o As dvidas fiscais sero deduzidas dos valores depositados, quando

inscritas e ajuizadas.
(Includo pela Lei n 11.977, de 2009)
o
2 Incluem-se na disposio prevista no 1o as multas decorrentes de
inadimplemento e de obrigaes fiscais.
(Includo pela Lei n 11.977,
de 2009)
3o A discusso acerca dos valores inscritos ou executados ser realizada
em ao prpria. (Includo pela Lei n 11.977, de 2009)
Art. 33. O depsito do preo fixado por sentena, disposio do juiz da
causa, considerado pagamento prvio da indenizao.
Pargrafo nico. O depsito far-se- no Banco do Brasil ou, onde este no
tiver agncia, em estabelecimento bancrio acreditado, a critrio do juiz.
1 O depsito far-se- no Banco do Brasil ou, onde este no tiver
agncia, em estabelecimento bancrio acreditado, a critrio do
juiz. (Renumerado do Pargrafo nico pela Lei n 2.786, de 1956)
2 O desapropriado, ainda que discorde do preo oferecido, do arbitrado
ou do fixado pela sentena, poder levantar at 80% (oitenta por cento)
do depsito feito para o fim previsto neste e no art. 15, observado o
processo estabelecido no art. 34. (Includo pela Lei n 2.786, de 1956)
Art. 34. O levantamento do preo ser deferido mediante prova de
propriedade, de quitao de dvidas fiscais que recaiam sobre o bem
expropriado, e publicao de editais, com o prazo de 10 dias, para
conhecimento de terceiros.
Pargrafo nico. Se o juiz verificar que h dvida fundada sobre o
domnio, o preo ficar em depsito, ressalvada aos interessados a ao
prpria para disput-lo.
Art. 35. Os bens expropriados, uma vez incorporados Fazenda Pblica,
no podem ser objeto de reivindicao, ainda que fundada em nulidade
do processo de desapropriao. Qualquer ao, julgada procedente,
resolver-se- em perdas e danos.
Art. 36. permitida a ocupao temporria, que ser indenizada, afinal,
por ao prpria, de terrenos no edificados, vizinhos s obras e
necessrios sua realizao.
O expropriante prestar cauo, quando exigida.
Art. 37. Aquele cujo bem for prejudicado extraordinariamente em sua
destinao econmica pela desapropriao de reas contguas ter direito
a reclamar perdas e danos do expropriante.
Art. 38. O ru responder perante terceiros, e por ao prpria, pela
omisso ou sonegao de quaisquer informaes que possam interessar
marcha do processo ou ao recebimento da indenizao.

122

Art. 39. A ao de desapropriao pode ser proposta durante as frias

forenses, e no se interrompe pela supervenincia destas.
Art. 40.
O expropriante poder constituir servides, mediante
indenizao na forma desta lei.
Art. 41. As disposies desta lei aplicam-se aos processos de
desapropriao em curso, no se permitindo depois de sua vigncia outros
termos e atos alm dos por ela admitidos, nem o seu processamento por
forma diversa da que por ela regulada.
Art. 42. No que esta lei for omissa aplica-se o Cdigo de Processo Civil.
Art. 43. Esta lei entrar em vigor 10 dias depois de publicada, no Distrito
Federal, e 30 dias no Estados e Territrio do Acre, revogadas as
disposies em contrrio.
Rio de Janeiro, em 21 junho de 1941, 120o da Independncia e 53o da
Repblica.
GETULIO VARGAS
Francisco Campos.
Este texto no substitui o publicado no DOU de 18.7.1941

123

Decreto 7342 de 2010.

Presidncia da Repblica
Casa Civil
Subchefia para Assuntos Jurdicos
DECRETO N 7.342, DE 26 DE OUTUBRO DE 2010.
Institui o cadastro socioeconmico para
identificao, qualificao e registro pblico
da populao atingida por empreendimentos
de gerao de energia hidreltrica, cria o
Comit Interministerial de Cadastramento
Socioeconmico, no mbito do Ministrio de
Minas e Energia, e d outras providncias.
O PRESIDENTE DA REPBLICA, no uso da atribuio que lhe confere
o art. 84, incisos IV e VI, alnea a, da Constituio, e tendo em vista o
disposto no art. 3oA da Lei no 9.427, de 26 de dezembro de 1996.
DECRETO:
Art. 1o Fica institudo o cadastro socioeconmico, como instrumento de
identificao, qualificao e registro pblico da populao atingida por
empreendimentos de gerao de energia hidreltrica.
Pargrafo nico. Dever ser assegurada ampla publicidade ao cadastro de
que trata este Decreto.
Art. 2o O cadastro socioeconmico previsto no art. 1o dever contemplar
os integrantes de populaes sujeitos aos seguintes impactos:
I perda de propriedade ou da posse de imvel localizado no polgono do
empreendimento;
II perda da capacidade produtiva das terras de parcela remanescente de
imvel que faa limite com o polgono do empreendimento e por ele tenha
sido parcialmente atingido;
III perda de reas de exerccio da atividade pesqueira e dos recursos
pesqueiros, inviabilizando a atividade extrativa ou produtiva;
IV perda de fontes de renda e trabalho das quais os atingidos dependam
economicamente, em virtude da ruptura de vnculo com reas do polgono
do empreendimento;
V prejuzos comprovados s atividades produtivas locais, com
inviabilizao de estabelecimento;
VI inviabilizao do acesso ou de atividade de manejo dos recursos
naturais e pesqueiros localizados nas reas do polgono do
empreendimento, incluindo as terras de domnio pblico e uso coletivo,
afetando a renda, a subsistncia e o modo de vida de populaes; e

124

VII prejuzos comprovados s atividades produtivas locais a jusante e a

montante do reservatrio, afetando a renda, a subsistncia e o modo de
vida de populaes.
Pargrafo nico. Para os efeitos do disposto neste Decreto, o polgono do
empreendimento abrange reas sujeitas desapropriao ou negociao
direta entre proprietrio ou possuidor e empreendedor, incluindo as reas
reservadas ao canteiro de obras, ao enchimento do reservatrio e
respectiva rea de preservao permanente, s vias de acesso e s demais
obras acessrias do empreendimento.
Art. 3o Fica institudo o Comit Interministerial do Cadastro
Socioeconmico, no mbito do Ministrio de
Minas e Energia, com as seguintes funes:
I apresentar, no mbito do processo de licenciamento ambiental, os
requisitos para que o responsvel pelo empreendimento elabore o
cadastro socioeconmico da populao atingida por empreendimentos de;
e II acompanhar a elaborao do cadastro socioeconmico, a ser realizada
pelo responsvel pelo empreendimento, e manifestarse sobre sua
adequao.
1o O Comit ser composto por representantes dos Ministrios de
Minas e Energia, do Meio Ambiente, da Agricultura, Pecuria e
Abastecimento, do Desenvolvimento Agrrio, da Pesca e Aquicultura e
da Secretaria Geral da Presidncia da Repblica, cabendo ao Ministrio
de Minas e Energia a sua coordenao.
2o O Comit ser integrado, ainda, por representantes dos rgos e
entidades federais com atribuies
relativas populao atingida pelo empreendimento analisado, quanto
aos impactos referidos no art. 2o.
Art. 4o O cadastro socioeconmico e o funcionamento do Comit sero
disciplinados em ato conjunto dos Ministrios de Minas e Energia, do
Meio Ambiente, da Agricultura, Pecuria e Abastecimento, do
Desenvolvimento Agrrio e da Pesca e Aquicultura.
Art. 5o A Agncia Nacional de Energia Eltrica ANEEL incluir, nos
contratos de concesso de uso do bem pblico e nos editais de leilo,
clusula especfica sobre responsabilidades do concessionrio, frente ao
cadastro socioeconmico da populao atingida por empreendimentos de
gerao de energia hidreltrica.
Art. 6o Este Decreto se aplica aos empreendimentos a serem licenciados
a partir de janeiro de 2011.
Art. 7o Este Decreto entra em vigor na data de sua publicao.

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Braslia, 26 de outubro de 2010; 189o da Independncia e 122o da

Repblica.
LUIZ INCIO LULA DA SILVA
Wagner Gonalves Rossi
Marcio Pereira Zimmermann
Jos Machado
Guilherme Cassel
Cleberson Carneiro Zavaski
Luiz Soares Dulci
Este texto no substitui o publicado no DOU de 27.10.2010

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