EL DERECHO FUNDAMENTAL A LA BUENA

ADMINISTRACION EN EL MARCO DE LA
LUCHA CONTRA LA CORRUPCIN.

Jaime Rodrguez-Arana
Catedrtico de Derecho Administrativo de la Universidad de A Corua.
Presidente de la Seccin Espaola del Instituto Internacional de Ciencias
Administrativas.
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INDICE

I. INTRODUCCIN (Especial referencia a los antecedentes de la

enseanza del Derecho Administrativo en Espa).

II. UN NUEVO DERECHO ADMINISTRATIVO

III. SERVICIO OBJETIVO AL INTERS GENERAL Y DERECHO A LA

BUENA ADMINISTRACIN PBLICA

IV.DEL SERVICIO PBLICO AL SERVICIO DE INTERS GENERAL

V. EL DERECHO A LA BUENA ADMINISTRACIN EN EL DERECHO

ADMINISTRATIVO CONSTITUCIONAL
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VI.EL DERECHO FUNDAMENTAL A LA BUENA ADMINISTRACIN

EN LA CARTA EUROPEA DE DERECHOS FUNDAMENTALES

I. INTRODUCCIN

Tal y como nos ha solicitado el presidente del Congreso Internacional y del Congreso Mexiaco
de Derecho Administrativo, profesor Jorge Fernndez Ruz, con mucho gusto comienzo este
breve trabajo, a modo de prembulo referido al inicio de la docencia del Derecho Administrativo
en Espaa.

En Espaa ha sido el profesor Gallego Anabitarte quien ms y mejor ha estudiado esta

cuestin en un trabajo titulado Las asignaturas de Derecho Poltico y Administrativo: el destino
del Derecho Pblico espaol, publicado en la Revista de Administracin pblica el ao 1983 en
el nmero 100-102. La eleccin del ttulo dl trabajo ya nos est confesando algo relevante en
este punto. En Espaa Derecho Poltico y Derecho Administrativo han tenido, y siguen
teniendo, una especial relacin. Una especial relacin que no es, de ningn modo, de sujecin,
sino, al menos hoy, de armona y complementariedad. Segn Gallego Anabitarte, ambas
asignaturas irrumpen en un momento de aguda crisis constitucional, 1836, y desde entonces
han mantenido unas muy singulares relaciones.
Si bien ambas disciplinas nacen en 1836, aparecen en el mundo universitario en 1837 con el
mismo rtulo: Derecho Poltico y Administrativo. Mientras el Derecho Poltico se presentaba
como un combativo proyecto de convivencia el Derecho Administrativo se vincul a una
persona y a una ciencia, la Administracin, dominada por la estabilidad de buenas leyes en un
marco profundamente conservador como sealar el profesor Gallego Anabitarte. Sin embargo,
ms adelante, ya por el 1842, tras la creacin de la Escuela de Administracin, la asignatura
unificada de Derecho Poltico y Administrativo se explicar unificada en la correspondiente
seccin de la Facultad de Filosofa y Letras, alcanzando en 1852 rango de seccin. Ms
adelante, en 1857 se incorpora de forma unificada en la Facultad de Jurisprudencia.
Poco a poco, sin embargo, el Derecho Administrativo va adquiriendo conciencia de sus
singularidades y en las ctedras esta asignatura unificada empieza a tomar conciencia la
sustantividad y relevancia del Derecho Administrativo. Sin ir ms lejos con solo consultar los
programas de Derecho Poltico y Administrativo de Colmeiro entre 1869 y 1877 se evidencia el
apogeo del Derecho Administrativo. Para ser ms exactos, podemos decir que mientras en
1869 el programa dedicaba 21 lecciones al Poltico y 92 al Administrativo, en 1877 31 lecciones
ocupaba el programa de Poltico y 89 el de Administrativo.
Es decir, si bien ambas asignaturas nacieron separadas en 1847 se unificaron bajo la
denominacin de Derecho Pblico para a partir de 1857 volver a la rbrica: Derecho Poltico y
Administrativo. A partir de 1870 el Derecho Poltico se convierte en lo que ser hasta la vuelta
de la democracia a Espaa: estudios de Historia de las ideas polticas, Filofa poltica. El
Derecho Administrativo, sin embargo, se empez a ocupar de analizar de forma objetiva y
expositiva la legislacin administrativa pero sin base de Derecho Constitucional, dir el profesor
Gallego Anabitarte.
El Derecho Administrativo del Estado social y democrtico de Derecho es un Derecho del
poder pblico para la libertad, un Ordenamiento jurdico en el que las categoras e instituciones
pblicas han de estar orientadas al servicio objetivo del inters general, tal y como proclama
solemnemente el artculo 103 de la Constitucin espaola de 1978. Atrs quedaron,
afortunadamente, consideraciones y exposiciones basadas en la idea de la autoridad o del
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poder como esquemas unitarios desde los que plantear el sentido y la funcionalidad del
Derecho Administrativo.

En este tiempo en que nos ha tocado vivir, toda la construccin ideolgico-intelectual montada
a partir del privilegio o la prerrogativa va siendo superada por una concepcin ms abierta y
dinmica, ms humana tambin, desde la que el Derecho Administrativo adquiere un
compromiso especial con la mejora de las condiciones de vida de la poblacin a partir de las
distintas tcnicas e instituciones que componen esta rama del Derecho Pblico.

Sin embargo, aunque este sea el devenir de la evolucin intelectual del sentido y funcionalidad
del Derecho Administrativo, la realidad cotidiana nos muestra, especialmente en este tiempo de
crisis, que la formulacin servicial y vicarial de la Administracin pblica en ocasiones, no
pocas, aparece desmentida por el ejercicio efectivo de poderes, que se operan como
autnticos privilegios, como genuinas prerrogativas de las que se dispone arbitrariamente. Es
decir, el poder, cundo se desnaturaliza, cundo se usa para el beneficio personal, familiar o
de grupo de quien ostenta su titularidad, abre sus puertas al mundo de la corrupcin. Es ms,
la corrupcin misma no es ms, ni menos, que el ejercicio impropio y arbitrario del poder.

El lugar que antao ocup el concepto de la potestad o del privilegio o la prerrogativa ahora lo
ocupa, debiera ocuparlo por derecho propio la persona, e ser humano, que asume, que debe
asumir un papel central en todas las ciencias sociales, tambin obviamente en el Derecho
Administrativo. En efecto, la consideracin central del ciudadano en las modernas
construcciones del Derecho Administrativo y la Administracin pblica proporciona el
argumento medular para comprender en su cabal sentido este nuevo derecho fundamental a la
buena administracin sealado en el proyecto de la Constitucin europea( artculo II-101), de
acuerdo con el artculo 41 de la Carta Europea de los Derechos Fundamentales de 2000. La
persona, el ciudadano, el administrado o particular segn la terminologa jurdico administrativa
al uso, ha dejado de ser un sujeto inerte, inerme e indefenso frente a un poder que intentaba
controlarlo, que le prescriba lo que era bueno o malo para l, al que estaba sometido y que
infunda, gracias a sus fenomenales privilegios y prerrogativas, una suerte de amedrentamiento
y temor que termin por ponerlo de rodillas ante la todopoderosa maquinaria de dominacin en
que se constituy tantas veces el Estado. El problema, como veremos en estas apretadas
lneas, reside en intentar construir una concepcin ms justa y humana del poder, que cmo
consecuencia del derecho de los ciudadanos a gobiernos y administraciones adecuados, se
erijan en instrumentos idneos al servicio objetivo del inters general, tal y como establece
categricamente el artculo 103 de la Constitucin espaola. As, de esta manera, la lucha
contra la corrupcin, contra el uso impropio e indigno del poder ser ms efectiva, ms
esperanzada.

I. UN NUEVO DERECHO ADMINISTRATIVO

La perspectiva abierta y dinmica del poder, ordenado a la realizacin de la justicia, a dar a

cada uno lo suyo, lo que se merece, ayuda sobremanera a entender que el principal atributo
del Gobierno y la Administracin pblica sea, en efecto, un elemento esencial en orden a que la
direccin de la cosa pblica atienda preferentemente a la mejora permanente e integral de las
condiciones de vida del pueblo en su conjunto, entendido como la generalidad de los
ciudadanos. Esta perspectiva del poder, contraria a los esquemas cerrados y estticos en que
habita la corrupcin, ayuda sobremanera a construir Administraciones transparentes, humanas,
comprometidas permanentemente con la mejora real de las condiciones de vida de los
ciudadanos.

El Derecho Administrativo moderno parte de la consideracin central de la persona y de una

concepcin abierta y complementaria del inters general. Los ciudadanos ya no son sujetos
inertes que reciben, nica y exclusivamente, bienes y servicios pblicos del poder. Ahora, por
mor de su insercin en el Estado social y democrtico de Derecho, se convierten, deben
convertirse en actores principales de la definicin y evaluacin de las diferentes polticas
pblicas. El inters general ya no es un concepto que define unilateralmente la Administracin
sino que ahora, en un Estado que se define como social y democrtico de Derecho, debe
determinarse, tal y como ha sealado el Tribunal Constitucional en una sentencia de 7 de
febrero de 1984, a travs de una accin articulada entre los poderes pblicos y los agentes
sociales. En efecto, el inters general, que es el inters de toda la sociedad, de todos los
integrantes de la sociedad, ya no es patrimonializado por el poder pblico, ya no puede ser
objeto de definicin unilateral por la Administracin. Ahora, como consecuencia de la
proyeccin de la directriz participacin, el inters general ha de abrirse a la pluralidad de
manera que el espacio pblico pueda ser administrado y gestionado teniendo presente la
multiforme y variada conformacin social. El problema es que todava, al menos por estos
lares, la ciudadana vive un tanto temerosa de la poltica porque an no ha cado en la cuenta
de que el titular, el propietario de la poltica y sus instituciones es el pueblo soberano. Y, por
otra parte, los polticos todava no aciertan a comprender que los poderes que gestionan son
del pueblo y que su funcin es administrar esos poderes al servicio objetivo de todos dando
cuentas permanentemente de cmo gestionan esos poderes que se les son entregados por el
pueblo soberano.

En la medida en que, efectivamente, el pueblo asuma con ms intensidad su conciencia de

titular del poder, la corrupcin descender. Igualmente, cundo los dirigentes de la cosa pblica
asuman su funcin de administradores y gestores de los intereses del comn, al que deben
rendir peridicamente cuentas, entonces la corrupcin se colocar en parmetros razonables.
Ahora, en general, est disparada porque hemos volvemos a contemplar la lucha por el poder
como una oportunidad para el enriquecimiento, como un espacio de laminacin, com un mbito
de afirmacin de la propia personalidad.

El Derecho Administrativo, tal y como ha sido concebido por un jurista malagueo de pro como
es el profesor Francisco Gonzlez Navarro, es el Derecho del poder pblico para la libertad
ciudadana. Es decir, la Administracin pblica del Estado social y democrtico de de Derecho
ha de promover las condiciones que hagan posible que las libertades de los ciudadanos sean
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reales y efectivas superando cualquier obstculo o impedimento que impida su despliegue

solidario tal y como manda la Constitucin de 1978 en su artculo 9.2 a los poderes pblicos.
En este contexto, el ciudadano, que ocupa un lugar estelar en la accin administrativa, tiene un
elemental derecho a que la Administracin, como proclama la Constitucin de 1978 en su
artculo 103, sirva con objetividad el inters general. En esta idea de servicio objetivo
encontramos un presupuesto claro de la obligacin de la Administracin de administrar
adecuadamente los asuntos pblicos. Obligacin de la Administracin de la que se desprende,
como corolario necesario, el derecho fundamental de la persona a que el quehacer de las
Administraciones pblicas se realice en el marco del servicio objetivo al inters general.

II. SERVICIO OBJETIVO AL INTERS GENERAL Y DERECHO A LA BUENA

ADMINISTRACIN PBLICA.

Tratar sobre buena administracin constituye una tarea que ha de estar presidida por los
valores cvicos, y correspondientes cualidades democrticas, que son exigibles a quien ejerce
el poder en la Administracin pblica a partir de la nocin constitucional de servicio objetivo al
inters general. Es decir, tal y cmo he sealado en mi libro El buen gobierno y la buena
administracin de instituciones pblicas es menester que ese poder sea abierto, plural,
moderado, equilibrado, realista, eficaz, eficiente, socialmente sensible, cooperativo, atento a la
opinin pblica, dinmico y compatible.

El nuevo Derecho Administrativo, que parte de la idea de servicio objetivo al inters general
como suprema tarea encargada a la Administracin pblica, incorpora una nueva visin del
sentido de las instituciones, categoras e instituciones de nuestra disciplina. Por ejemplo, los
dogmas de la ejecutividad y ejecutoriedad de la actuacin administrativa han de ser
replanteados desde la luz que proyecta el principio, y derecho fundamental de la persona, de la
tutela judicial afectiva. Los poderes, denominados por el legislador, privilegios y prerrogativas
de la Administracin en materia de contratos pblicos, han de ser operados exclusivamente
cuando as lo requiera el servicio objetivo al inters general. Es decir, en los casos en los que
sea menester ejercer la potestad de modificar los contratos, ser necesaria una previa
declaracin motivada, argumentada, de la propia Administracin explicando las razones que
aconsejan en el caso concreto tal poder. Motivacin que puede ser objeto de impugnacin o de
paralizacin cautelar. Ahora la Administracin no dispone de una posicin de supremaca por
definicin que le permite operar en un mundo de exorbitancia. Ahora los poderes han de estar
previstos expresamente, ya no hay poderes implcitos. Esto como regla general, lo que no
excluye que pueda haber algn supuesto, ms motivado cuanto mayor sea la discrecionalidad,
en el sea necesario para asegurar el servicio objetivo al inters general el ejercicio, motivado y
justificado, de una determinada potestad.

En realidad, el nuevo Derecho Administrativo nos plantea una nueva funcionalidad de la

institucin de la motivacin, que ahora tendr una mayor relevancia, especialmente cuando de
acudir a las clusulas exorbitantes se trate. La razn de esta nueva manera de contemplar el
Derecho Administrativo se encuentra en la centralidad de la persona y en su derecho
fundamental a una buena Administracin. Concepto que para nosotros, en nuestro Derecho,
podra resumirse diciendo que la buena Administracin es aquella que acta en todo caso al
servicio objetivo del inters general.

Una Administracin pblica que motiva sus actuaciones es una Administracin que explica las
razones de sus decisiones y, por ello, una Administracin menos arbitraria y menos corrupta.
Es ms, la calidad democrtica de una Administracin pblica, se mide por la calidad y rigor
con los que se motivan los actos y resoluciones.

Tratar sobre el derecho fundamental de la persona a una buena administracin significa

plantear la cuestin del Derecho Administrativo, de la Administracin pblica,
fundamentalmente, desde la perspectiva del ciudadano: el Derecho Administrativo considerado
desde la posicin central del ciudadano. Este punto de vista, cmo ha sealado agudamente
Crozier no hace mucho, ha sido tradicionalmente superado por la concentracin de
aproximaciones y dimensiones sobre la propia Administracin pblica de carcter cerrado,
endogmico o inmanente, cmo se prefiera denominar, todava bien presentes en el panorama
acadmico. La explicacin no es compleja porque hasta hace poco tiempo, relativamente, la
centralidad en los estudios y comentarios sobre la funcin de la Administracin pblica se
centraba en exceso en la propia organizacin administrativa, que se analizaba hasta la
saciedad desde diferentes ngulos, olvidndose, esto es lo sorprendente, del destinatario
natural y propio de las polticas pblicas, de los poderes pblicos: la ciudadana. Por qu o
cmo haya acontecido esta situacin en el tiempo no es materia para este breve comentario.
Ahora slo me interesa constatar que as ha sido durante muchos aos y que,
afortunadamente, en nuestro tiempo ha cobrado espacial fuerza e intensidad la consideracin
central del ciudadano y la perspectiva instrumental de la Administracin pblica como
organizacin pblica de servicio objetivo a los intereses generales en la que se incardina, como
correlato de esta obligacin administrativa de naturaleza constitucional, el derecho fundamental
a la buena Administracin pblica.

En la medida en que la Administracin se contempla, en efecto, como la institucin por

excelencia al servicio de los intereses generales y stos se definen de manera abierta, plural,
dinmica, complementaria y con un fuerte compromiso con los valores humanos, entonces el
aparato pblico deja de ser un fin en s mismo y recupera su conciencia de institucin de
servicio esencial a la comunidad. As, de esta manera, es ms fcil entender el carcter capital
que tiene el derecho ciudadano a una buena administracin pblica. Derecho que supone,
insisto, como corolario necesario, la obligacin de la Administracin pblica de ajustar su
actuacin a una serie de parmetros y caractersticas concretas y determinadas que se
expresan constitucionalmente en la idea de servicio objetivo al inters general. Parmetros y
caractersticas que suponen, en s mismas, diques de contencin frente a concepciones y
explicaciones de corte esttico y cerrado en las que crece a gran velocidad la corrupcin.

El Derecho Administrativo, tal y cmo se nos presenta en la cotidianeidad en nuestros pases,

es, lo sabemos bien, un producto cultural que hunde sus races en la necesidad de racionalizar
el ejercicio del poder, que trae causa de aquel magnfico compromiso con la libertad, la
igualdad y la fraternidad de los seres humanos que fue la revolucin francesa. En efecto, el
Derecho Administrativo, tal y como lo conocemos hoy, es una respuesta comprometida a la
necesidad de objetivar el poder pblico, antao, en el Antiguo Rgimen, expuesto al capricho y
a la pura voluntad de mando del Soberano. Derecho Administrativo, sin embargo, ha habido
siempre porque siempre ha existido la necesidad de organizar segn el Derecho los intereses
colectivos, unas veces con ms acierto que otras.

Pues bien, hoy, en los albores de un nuevo siglo del que tanto se espera en tantos sentidos, el
Derecho Administrativo adquiere una gran relevancia pues asistimos al intento, desesperado a
veces, del fundamentalismo econmico, o de la lgica del poder por el poder, por arrumbar, por
abatir las ms nobles aspiraciones de justicia a favor del beneficio empresarial, el dominio
poltico o la utilidad, que son hoy los nuevos dolos ante los que legiones de seres humanos
hincan sus rodillas en seal de veneracin. Pues bien, frente a este intento de teir el inters
general bajo consideraciones parciales, se levanta hoy el nuevo Derecho Administrativo como
un dique de contencin frente a tanto atentado contra el bienestar general e integral del pueblo
como se perpetra a diario en nombre de un pensamiento nico que desdice de la esencia, de la
naturaleza, del alma de un Ordenamiento jurdico construido para que el poder pblico acte a
travs de la senda del derecho consciente de su funcin de servicio objetivo al inters general.

Desde este punto de vista destaca la necesaria caracterizacin constitucional de Derecho

Administrativo pues desde este punto de vista encontramos unas slidas bases que nos
permiten pensar con cierto optimismo en la tarea que tiene todava por delante un sector del
Derecho Pblico que encontr en la lucha contra las inmunidades del poder, como dira Garca
de Enterra, su principal sea de identidad. En este contexto, en este marco de centralidad de
la posicin jurdica del ciudadano adquiere especial sentido el denominado derecho
fundamental a la buena Administracin. Derecho que desde la Constitucin espaola, aunque
no se reconoce expresamente en el catlogo de derechos fundamentales, puede considerarse
una derivacin lgica de la tarea de servicio objetivo que debe caracterizar a la actuacin de
las Administraciones pblicas. Obviamente, las referencias al que denomino Derecho
Administrativo Constitucional se harn a partir de la Constitucin espaola. En efecto, la
caracterizacin del Derecho Administrativo desde la perspectiva constitucional trae consigo
necesarios replanteamientos de dogmas y criterios, que han rendido grandes servicios a la
causa y que, por tanto, deben sustituirse de manera serena y moderada por los principios que
presiden el nuevo Estado social y democrtico de Derecho, por cierto bien diferente en su
configuracin, y en su presentacin, al del nacimiento del Estado-Providencia y de las primeras
nociones sobre la conformacin y direccin de las tareas sociales como esencial funcin de
competencia del Estado. Hoy, en mi opinin, la garanta del inters general es la principal tarea
del Estado y, por ello, el Derecho Administrativo ha de tener presente esta realidad y
adecuarse, institucionalmente, a los nuevos tiempos pues, de lo contrario perder la ocasin de
cumplir la funcin que lo justifica, cual es la mejor ordenacin y gestin de la actividad pblica
con arreglo a la justicia.

Tradicionalmente, cuando nos hemos enfrentado con el arduo problema de seleccionar una
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perspectiva central sobre la que montar todo el Derecho Administrativo, hemos acudido a la
aproximacin subjetiva, a la objetiva o a la mixta. Hoy me parece que mantener una orientacin
nica quizs sea una pretensin que dificulta la comprensin de un sector del Derecho Pblico
que trasciende sus fronteras naturales y que acta sobre otras realidades, aos ha vedadas
precisamente por la estrechez de miras que surge del pensamiento nico, cerrado o esttico o
nico.

Parece tambin fuera de dudas que el Derecho Administrativo del siglo XXI es distinto del
Derecho Administrativo del siglo pasado en la medida en que el sustrato poltico y social que le
sirve de base es bien otro, como tambin es bien diferente el modelo de Estado actual. El
Derecho Constitucional pasa, el Derecho Administrativo permanece es una manida y reiterada
frase acuada segn parece por Otto Mayer que nos ayuda a entender que las instituciones
tpicas de la funcin administrativa, de una u otra forma, son permanentes, pudiendo variar
obviamente la intensidad de la presencia de los poderes pblicos de acuerdo con el modelo
poltico del Estado en cada momento. Claro est, cuando me refiero al Estado, me refiero
tambin mutatis mutandis a los diferentes Entes territoriales que disponen de autonoma para
la gestin de sus intereses propios, porque en Espaa Comunidades Autnomas y Entes
locales, cmo ha sancionado el Tribunal Constitucional, disfrutan de naturaleza jurdica estatal
en la medida en que son partes integrantes del propio Estado.

Como veremos, el entendimiento que tengamos del concepto del inters general a partir de la
Constitucin espaola de 1978 va a ser capital para caracterizar el denominado Derecho
Administrativo Constitucional que, en dos palabras, aparece vinculado al servicio objetivo al
inters general y a la promocin de los derechos fundamentales de la persona. Marco en el que
se comprende mejor el alcance del hoy denominado derecho fundamental a la buena
Administracin pblica. Quizs, la perspectiva iluminista del inters pblico, de fuerte sabor
revolucionario y que, en definitiva, vino a consagrar la hegemona de la entonces clase social
emergente, la burguesa, que dirigi con manos de hierro la burocracia, hoy quizs no sea
compatible con un sistema sustancialmente democrtico en el que la Administracin pblica, y
quienes la componen, lejos de plantear grandes o pequeas batallas por afianzar su status
quo, deben estar a plena y exclusiva a disposicin de los ciudadanos, pues no otra es la
justificacin constitucional de la existencia de la entera Administracin pblica. En esta lnea, el
Derecho Administrativo Constitucional, el Derecho Administrativo en cuanto iluminado por el
derecho fundamental de la persona a la buena Administracin pblica, plantea la necesidad de
releer y repensar dogmas y principios considerados hasta no hace mucho como las seas de
identidad de una rama del Derecho que se configuraba esencialmente a partir del rgimen de
exorbitancia de la posicin jurdica de la Administracin como correlato necesario de su papel
de gestor, nada ms y nada menos, que del inters pblico. Insisto, no se trata de arrumbar
elementos esenciales del Derecho Administrativo, sino repensarlos a la luz del Ordenamiento
constitucional. Es el caso, por ejemplo, de la ejecutividad del acto, que ya no puede entenderse
como categora absoluta sino en el marco del principio de tutela judicial efectiva, como
consecuencia de los postulados de un pensamiento compatible y complementario que facilita
esta tarea.

Lo que est cambiando es, insisto, el papel del inters general que, desde los postulados del
pensamiento abierto, plural, dinmico y complementario, aconseja el trabajo, ya iniciado hace
10

algunos aos entre nosotros, de adecuar nuestras instituciones a la realidad constitucional.

Tarea que se debe acometer sin prejuicios ni nostlgicos intentos de conservar radicalmente
conceptos y categoras que hoy que encajan mal con los parmetros constitucionales. No se
trata, de ninguna manera, de una sustitucin in toto de un cuerpo de instituciones, conceptos
y categoras, por otro; no, se trata de estar pendientes de la realidad social y constitucional
pare detectar los nuevos aires que han de alumbrar los nuevos conceptos, categoras e
instituciones con que el Derecho Administrativo, desde este punto de vista, se nos presenta,
ahora en una nueva versin ms en consonancia con lo que son los elementos centrales del
Estado social y democrtico de Derecho dinmico, o tambin denominado de segunda
generacin. Ello no quiere decir, como se comentar ms adelante, que estemos asistiendo al
entierro de las instituciones clsicas del Derecho Administrativo. Ms bien, hemos de afirmar,
no sin radicalidad, que el nuevo Derecho Administrativo est demostrando que la tarea que
tiene encomendada de garantizar y asegurar los derechos de los ciudadanos requiere de una
suerte de presencia pblica, quizs mayor en intensidad que en extensin, que hace buena
aquella feliz definicin del Derecho Administrativo como el Derecho del poder para la libertad
(Gonzlez Navarro).

En fin, junto a la metodologa que nos proporciona el acercamiento a las ciencias sociales
desde los postulados del pensamiento abierto, plural, dinmico y complementario, es menester
trabajar en el marco constitucional para extraer toda la fuerza, que no es poca, que la Norma
fundamental encierra en orden a configurar un Derecho Administrativo ms democrtico en el
que el servicio objetivo al inters general ayude a redefinir todas aquellos privilegios y
prerrogativas que no se compadecen ya con una Administracin que trabaja slo desde la
unilateralidad.

De un tiempo a esta parte, observamos notables cambios en lo que se refiere al entendimiento

del inters general en el sistema democrtico. Probablemente, porque segn transcurre el
tiempo, la captura de este concepto por la entonces emergente burguesa- finales del siglo
XVIII- que encontr en la burocracia un lugar bajo el sol desde el que ejercer su poder,
lgicamente ha ido dando lugar a nuevos enfoques ms abiertos, ms plurales y ms acordes
con el sentido de una Administracin pblica que, como seala el artculo 103 de nuestra
Constitucin: sirve con objetividad los intereses generales. Es decir, si en la democracia los
agentes pblicos son titulares de funciones de la colectividad y sta est llamada a participar
en la determinacin, seguimiento y evaluacin de los asuntos pblicos, la necesaria esfera de
autonoma de la que debe gozar la propia Administracin ha de estar empapada de esta lgica
de servicio permanente a los intereses pblicos. Y stos, a su vez, deben abrirse, tal y como ha
establecido el Tribunal Constitucional espaol en la citada ya sentencia de 7 de febrero de
1984, tan clebre cmo aislada, a los diversos interlocutores sociales, en un ejercicio continuo
de dilogo, lo cual, lejos de echar por tierra las manifestaciones unilaterales de la actividad
administrativa, plantea el desafo de construir las instituciones, las categoras y los conceptos
de nuestra disciplina desde nuevos enfoques bien alejados del autoritarismo y el control del
aparato administrativo por los que mandan en cada momento . No es una tarea sencilla porque
la historia nos demuestra que la tensin que el poder poltico introduce en el funcionamiento
administrativo a veces socava la necesaria neutralidad e imparcialidad de la Administracin en
general y de los funcionarios en particular.

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La participacin de los ciudadanos en el espacio pblico est, poco a poco, abriendo nuevos
horizontes que permiten, desde la terminacin convencional de los procedimientos
administrativos, pasando por la presencia ciudadana en la definicin de las polticas pblicas,
llegar a una nueva forma de entender los poderes pblicos, que ahora ya no son estrictamente
comprensibles desde la unilateralidad, sino desde una pluralidad que permite la incardinacin
de la realidad social en el ejercicio de las potestades pblicas.

Instituciones seeras del Derecho Administrativo como las potestades de que goza la
Administracin para cumplir con eficacia su labor constitucional de servir con objetividad los
intereses generales ( ejecutividad, ejecutoriedad, potestas variandi, potestad sancionadora)
requieren de nuevos planteamientos pues evidentemente nacieron en contextos histricos bien
distintos y en el seno de sistemas polticos tambin bien diferentes. Y, parece obvio, la
potestad de autotutela de la Administracin no puede operar de la misma manera que en el
siglo XIX por la sencilla razn de que el sistema democrtico actual parece querer que el
ciudadano, el administrado, ocupe una posicin central y, por tanto, la promocin y defensa de
sus derechos fundamentales no es algo que tenga que tolerar la Administracin sino, ms bien,
hacer posible y facilitar.

Frente a la perspectiva cerrada de un inters general que es objeto de conocimiento, y casi del
dominio de la burocracia llegamos, por aplicacin del pensamiento abierto, plural, dinmico y
complementario, a otra manera distinta de acercarse a lo comn, a lo pblico, a lo general, en
la que se parte del presupuesto de que siendo las instituciones pblicas de la ciudadana, los
asuntos pblicos deben gestionarse teniendo presente en cada momento la vitalidad de la
realidad que emerge de las aportaciones ciudadanas. Por ello, vivimos en un tiempo de
participacin, quizs ms como postulado que como realidad, a juzgar por las consecuencias
que ha trado consigo un Estado de Bienestar esttico que se agot en si mismo y que dej a
tantos millones de ciudadanos desconcertados al entrar en crisis el fabuloso montaje de
intervencin total en la vida de los particulares.

Hace algunos aos, ms de los que quisiera, cuando me enfrentaba al problema de la

definicin del Derecho Administrativo al calor de las diferentes y variadas teoras que el tiempo
ha permitido, lejos de entrar en el debate sobre cul de las dos posiciones mayoritarias era la
mejor, se me ocurri que quizs el elemento clave para la definicin podra encontrarse en el
marco de lo que deba entenderse por inters general, ahora en el marco de un modelo de
Estado que la Constitucin califica de social y democrtico de Derecho. Ms que la presencia
de una Administracin pblica, que ciertamente es importante, para m lo verdaderamente
determinante del Derecho Administrativo es la existencia de un inters general que regular en
el marco del modelo de Estado en vigor. Ahora, en el llamado Estado social dinmico, como
me gusta caracterizar el Estado social del presente, es precisamente la idea del inters
general, desde los postulados del pensamiento abierto, plural, dinmico y compatible, la matriz
desde la cual se pueden entender los profundos cambios que se estn operando en el seno del
Derecho Administrativo moderno como puede ser el alumbramiento del concepto del servicio
de inters general, tambin para los servicios culturales y sociales, o la reconsideracin de la
autotutela y ejecutividad administrativa.

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Hasta no hace mucho, la sociologa administrativa relataba con todo lujo de detalles las
diferentes frmulas de apropiacin administrativa que distingua tantas veces el intento
centenario de la burocracia por controlar los resortes del poder. Afortunadamente, aquellas
quejas y lamentos que traslucen, por ejemplo, algunas novelas de Pio Baroja sobre la
actuacin de funcionarios que vejaban y humillaban a los administrados desde su posicin
oficial, hoy es agua pasada. Afortunadamente, las cosas han cambiado y mucho, y en trminos
generales para bien. Siendo esto as, insisto, todava quedan aspectos en los que seguir
trabajando para que la ciudadana pueda afirmar sin titubeos que la Administracin ha asumido
su papel de organizacin al servicio y disposicin de la ciudadana. Y, para ello, quienes hemos
dedicado aos de nuestra vida profesional a la Administracin sabemos bien que es menester
seguir trabajando para que siga creciendo la sensibilidad del aparato pblico en general, y la de
cada servidor pblico en particular, en relacin con los derechos y libertades de los
ciudadanos. Hoy el inters general mucho tiene que ver, me parece, con incrustar en el alma
de las instituciones, categoras y conceptos del Derecho Administrativo, un contexto de
equilibrio poder-libertad que se vaya abandonando la idea de que la explicacin del entero
Derecho Administrativo bascula nicamente sobre la persona jurdica de la Administracin y
sus potestades, privilegios y prerrogativas.

En este sentido, siempre me ha parecido de clarividente y pionero un trabajo del profesor

Garca de Enterria de 1981 sobre la significacin de las libertades pblicas en el Derecho
Administrativo en el que afirmaba que el inters general se encuentra precisamente en la
promocin de los derechos fundamentales. Est aproximacin doctrinal, que goza del respaldo
de la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, est permitiendo, sobre todo en el Derecho
Comunitario Europeo, que autnticas contradicciones conceptuales como la del servicio pblico
y los derechos fundamentales se estn salvando desde un nuevo Derecho Administrativo, me
atrevera a decir que ms relevante que antes, desde el que este nuevo entendimiento del
inters general est ayudando a superar estas confrontaciones dialcticas a partir del equilibrio
metodolgico, el pensamiento abierto y la proyeccin de la idea democrtica, cada vez con
ms intensidad, sobre las potestades administrativas. Lo que est ocurriendo es bien sencillo y
consecuencia lgica de nuevos tiempos que requieren nuevas mentalidades, pues como
sentenci hace tiempo Ihering, el gran problema de las reformas administrativas se halla en la
inercia y la resistencia a los cambios que habita en la mentalidad de las gentes. Es decir, la
caracterizacin clsica del servicio pblico (titularidad pblica y exclusiva) ha ido adecundose
a la realidad hasta que se ha llegado a un punto en el que la fuerza de la libertad y de la
realidad han terminado por construir un nuevo concepto con otras caractersticas, sin enterrar
nada, y menos con intencin de enarbolar la bandera del triunfo de lo privado sobre lo pblico,
porque el debate conceptual ni se plantea en estos trminos ni es verdad que el Derecho
Administrativo haya perdido su razn de ser. Ms bien, lo que est ocurriendo es que est
emergiendo un nuevo Derecho Administrativo desde otras coordenadas y otros postulados
diferentes a los de antes. Pero, al fin y al cabo, Derecho Administrativo.

III. DEL SERVICIO PBLICO AL SERVICIO DE INTERS GENERAL.

13

Efectivamente, la transformacin del concepto del servicio pblico o, si se quiere, su

adaptacin a los nuevos tiempos, reclama un estudio especial. En efecto, el servicio pblico, lo
sabemos muy bien, es un tema clsico del Derecho Administrativo que sirvi como punto
cardinal para explicar el significado mismo de nuestra disciplina. Para Duguit y su escuela de
Burdeos, precisamente del Servicio Pblico, ste constituy el fundamento y lmite de la
soberana, el centro neurlgico del Derecho Pblico.

La pretensin de buscar un criterio nico, de validez universal y de carcter atemporal para

fundamentar el Derecho Administrativo, pone de manifiesto la imposibilidad real de levantar
todo el edificio del Derecho Administrativo bajo un solo y nico concepto: el servicio pblico,
elaborado, adems, desde la atalaya del privilegio y de la prerrogativa. Ms bien, esta tarea
nos invita a situarnos en otros parmetros y, asimismo, nos interpela sobre la caracterizacin
de nuestra rea de conocimiento como temporal, relativa y profundamente integrada en el
contexto constitucional de cada momento.

La misma mutabilidad de las instituciones, categoras y conceptos del Derecho Administrativo

en funcin del marco constitucional y del entendimiento que se tenga del inters general,
demuestra el distinto alcance y funcionalidad que pueden tener las tcnicas jurdicas del
Derecho Administrativo en cada momento.

Quizs por ello, durante la dcada de los cincuenta del siglo pasado, se admiti la tesis de la
nocin imposible para sealar las obvias e insalvables dificultades para perfilar un concepto
esttico y unilateral del servicio pblico como paradigma del Derecho Administrativo.

El advenimiento del Estado social coloc de nuevo al servicio pblico, ahora desde una
perspectiva ms amplia, en el lugar central. Es el tiempo de la expansin de las actividades
estatales en la sociedad y aparecen, por ello, bajo la rectora del Estado, los servicios de
educacin, sanidad, transportes, entre otros tantos.

Simplificando mucho las cosas, se puede afirmar que la construccin del concepto del servicio
pblico siempre despert una penetrante y aguda polmica con las libertades pblicas y los
derechos fundamentales. Es ms, la tensin entre poder y libertad siempre corri pareja al
binomio, a veces en grave confrontacin dialctica, Estado Sociedad. Y, es lo ms probable,
de esta dicotoma naceran tanto la tcnica autorizatoria como la institucin concesional, fieles
reflejos del diferente grado de intervencin que se reservaba el Estado en relacin con la vida
social. Ciertamente, el nacimiento de la concesin administrativa como modo indirecto de
gestin de los servicios pblicos se inscribe en el proceso de deslinde, desde el marco de la
exclusividad, de titularidad y gestin de la actividad, toda vez que lleg un momento en pleno
Estado liberal en que el Estado no se consideraba digno de mediar en el mundo de la
economa, sector que deba gestionarse aguas arriba del propio Estado.
14

En fin, la crisis del Estado de Bienestar, por situarnos en fechas ms prximas para nosotros,
junto a las consabidas explicaciones fiscales, obedece tambin a la puesta en cuestin de un
modelo de Estado, que, al decir de Forsthof todo lo invade y todo lo controla desde la cuna
hasta la tumba. Ciertamente, al menos desde mi particular punto de vista, la otrora institucin
configuradora del orden social, como fue la subvencin, debe replantearse, como todas las
tcnicas del fomento en su conjunto. Este modelo esttico al Estado de Bienestar situ a los
servicios pblicos y al propio Estado como fin, no como medio para el bienestar de los
ciudadanos. De ah su agotamiento y, por ello, su crisis. Crisis en la que ha florecido con
intensidad un contexto de corrupcin generalizado. En efecto, si el poder y sus medios se
convierten en fines, a travs de la subvencin y se subsidio se controla la sociedad
convirtindose el gobierno y la administracin de lo pblico en espacios de dominacin, de
exclusivismo y de pinges beneficios.

En efecto, la confusin entre fines y medios ha tenido mucho que ver con las aproximaciones
unilaterales y tecnoestructurales del inters general que, en este enfoque se reduce a
autocontrol y la conservacin del status quo.

Hoy, desde los postulados del Estado dinmico del Bienestar el servicio pblico en sentido
tcnico jurdico apenas cuenta mientras que la realidad manifiesta la emergencia de los
servicios de inters general, o los servicios de inters econmico general y, por ende, se
produce una vuelta al Derecho Administrativo, por supuesto diferente al del siglo pasado, ms
desafiante si cabe en su papel esencial de construir tcnicas jurdicas que garanticen el
bienestar integral de los ciudadanos. O, lo que es lo mismo, se trata de construir un Derecho
Pblico que haga posible el libre desarrollo de los ciudadanos y, por ello, el pleno ejercicio de
los derechos fundamentales por todas las personas. Aparece as, en mi opinin, el Estado
garantizador y, con el, toda una serie de nuevos conceptos, categoras e instituciones que
nacen de una nueva forma de aproximarse al Derecho Administrativo: el pensamiento abierto,
plural, dinmico y complementario, que no es sino la dimensin jurdica de los nuevos enfoques
reinantes hoy en las Ciencias Sociales.

El Estado, pues, ya no es un mero prestador de servicios pblicos. El Estado es, sobre todo y
ante todo, garantizador de derechos y libertades ciudadanas, para lo cual goza de un conjunto
de nuevas tcnicas jurdicas que le permiten cumplir cabalmente esa funcin. El Estado, a
travs de la Administracin, ha de garantizar los derechos fundamentales. El artculo 53 de la
Constitucin as lo seala obligando a que el quehacer de que la entera actividad de la
Administracin discurra en esta direccin.

Por tanto, el concepto del servicio pblico, deudor de una concreta y peculiar manera
ideolgica de entender las relaciones Estado Sociedad, pierde su sentido jurdico administrativo al desvanecerse el marco general que le serva de apoyo. Se reduce
notablemente en su configuracin por cunto ahora lo normal y ordinario es la realizacin de
determinadas actividades de relevancia pblica en rgimen de libertad, en rgimen de
competencia. Por ello, insisto, en un nuevo marco, aparecen nuevos conceptos que ponen en
cuestin la versin clsica de la nocin del servicio pblico.
15

IV. EL DERECHO A LA BUENA ADMINISTRACIN

ADMINISTRATIVO CONSTITUCIONAL.

EN

EL

DERECHO

En Espaa, esta aproximacin propia del tiempo en que vivimos es consecuencia de la

proyeccin del Estado social y democrtico de Derecho sobre la funcionalidad de la
Administracin pblica y encuentra soporte en lo que Meiln Gil denomina desde hace
bastante tiempo Derecho Administrativo Constitucional, que en mi opinin, es el sustrato sobre
el que se construye la idea de buena Administracin como Administracin al servicio objetivo
del inters general.

Cules sern, entonces, las bases constitucionales de este nuevo Derecho Administrativo?
En mi opinin, la Constitucin de 1978 nos ofrece presupuestos ms que suficientes para
edificar el moderno Derecho Administrativo.

El artculo 9.2 plantea lo que se ha denominado la funcin promocional de los Poderes pblicos
en la medida en que su papel constitucional reside precisamente en promover la libertad e
igualdad de los ciudadanos y de los grupos en que se integran y, sobre todo, en remover los
obstculos que se opongan a esta tarea. Aqu nos encontramos, con toda claridad, con la
funcin constitucional por antonomasia de la Administracin pblica en el Estado social y
democrtico de Derecho en nuestro tiempo que es la de garantizar el ejercicio de todos los
derechos por todos los ciudadanos, con especial referencia a los ms necesitados. Si la
Administracin pblica en lugar de garantizar los derechos de los ciudadanos, se ocupa de
mantener en el poder a los dirigentes por largo tiempo, el caldo de cultivo de la corrupcin y
sus funestas consecuencias sern una dolorosa realidad.

En el artculo 10.1, la Constitucin proclama que los derechos fundamentales y el libre

desarrollo de la personalidad constituyen el fundamento del orden pblico y de la paz social,
estableciendo meridianamente hacia donde se orienta el inters general en el Estado social y
democrtico de Derecho.

El artculo 24.1 proclama la tutela judicial efectiva y prohbe toda situacin de indefensin, lo
cual supone la necesidad de releer y repensar, desde la Constitucin, muchos de los dogmas y
principios que han levantado el edificio del Derecho Administrativo y que, hoy en da, deben ser
claramente replanteados.
16

Tambin encontramos un vector constitucional relevante en el artculo 31.2 cuando caracteriza

el gasto pblico en un contexto de economa, planteando que la accin administrativa en el
Estado social es limitada y debe producirse en un contexto de austeridad porque el
presupuesto pblico no es de propiedad de la Administracin, sino de los ciudadanos y, los
funcionarios, no son ni ms ni menos que agentes de intereses pblicos.

Y, finalmente, el artculo 103.1, que es el precepto cabecera de la opcin constitucional en esta

materia. Vale la pena, siquiera sea brevemente, una muy breve glosa. Pues bien, el precepto
en cuestin dice, en su prrafo primero:

La Administracin pblica sirve con objetividad, los intereses generales (...) y acta con
sometimiento pleno a la ley y al Derecho.

En primer lugar, debe subrayarse de nuevo la naturaleza instrumental de la Administracin

pues la utilizacin del trmino sirve alimenta esta explicacin sin mayores dificultades. En
efecto, entre las muchas caracterizaciones posibles, el constituyente quiso dejar bien claro que
la Administracin pblica es una persona jurdico - pblica que se realiza en la medida en que
est al servicio del inters general. Ciertamente, se pudo haber elegido algn otro trmino que
tambin encajase en la Administracin en relacin con el inters general: representar,
defender, gestionar, pero la realidad es que se quiso deliberadamente configurar la
Administracin pblica desde este punto de vista. Si la Administracin en lugar de servir al
pueblo, a los ciudadanos, se diseara para el servicio de los dirigentes y de los funcionarios, tal
y como en ocasiones acontece, la corrupcin aparecera de inmediato.

En segundo lugar, merece la pena llamar la atencin sobre la manera en que la Administracin
debe llevar a efecto su esencial funcin de servicio al inters general. Esto es, el servicio habr
de ser objetivo. Es decir, la Administracin pblica es una organizacin imparcial y neutral que
se limita, y no es poco, a la tarea de la ejecucin de la ley. Por eso, en materia de contratacin,
se rige por el principio de publicidad y concurrencia, y, en materia de personal, de acuerdo con
los criterios de mrito y capacidad. Se trata, pues, de criterios esenciales a los que debe
someterse la Administracin pblica, sea en sus actuaciones directas o a travs de frmulas
instrumentales, hoy tan de moda. Si la objetividad se torna en subjetividad y arbitrariedad,
entonces a travs de la contratacin pblica, en lugar de poner a disposicin de la colectividad
bienes y servicios de inters general, se proveer al enriquecimiento de los cargos pblicos,
que encuentran en las comisiones una forma de engrosar la cuenta corriente.

En tercer lugar, el precepto constitucional seala la finalidad pblica del quehacer

administrativo: servicio objetivo al inters general, que, aplicado al Estado social y
democrtico de Derecho que define la Constitucin espaola, nos sita en esa dimensin
promocional y garantizadora anteriormente sealada.
17

En cuarto lugar, debe tenerse en cuenta que el artculo 103.1 de la Constitucin de 1978 se
refiere a la Administracin pblica en singular, por lo que debe entenderse que el sistema que
disea debe predicarse tanto de la Administracin del Estado, como de la Administracin
autonmica, provincial o local.

Y, finalmente, el precepto alude a que la Administracin pblica acta con sometimiento pleno
a la ley y al Derecho. Ordinariamente, ser el Derecho Administrativo su matriz normativa de
referencia pero, en ocasiones, el aparato pblico actuar sujeto al Derecho Privado. Ahora
bien, en estos casos en que su Derecho regulador es el privado, en modo alguno significa, solo
faltara, que se quedaran al margen los criterios esenciales de la actuacin administrativa. En
otras palabras, la objetividad, que es una nota constitucional, exige que los principios y
vectores jurdicos que le son consustanciales se apliquen siempre que estemos en presencia
de fondos pblicos. Si se toleran espacios de oscuridad, de opacidad o de tinieblas, se estar
abriendo la puerta a la corrupcin, pues este fenmeno nace y se desarrolla a gran velocidad
precisamente en este ambiente.

V. EL DERECHO FUNDAMENTAL A LA BUENA ADMINISTRACIN EN LA CARTA

EUROPEA DE DERECHOS FUNDAMENTALES

Estas consideraciones constitucionales pienso que van a permitirnos entender mejor el sentido
que para nosotros puede tener este relevante derecho contemplado en Carta Europea de los
Derechos Fundamentales y su funcionalidad en la lucha contra la corrupcin.

Es previo este derecho a la buena Administracin pblica, o es corolario necesario de la

necesidad de que los asuntos comunes, colectivos, deban ser atendidos de determinada
manera? Esta es una cuestin relevante, porque de su contestacin se deducir la naturaleza y
el sentido de la funcin de la Administracin pblica. Existen instituciones pblicas porque, con
antelacin, existen intereses comunes que atender convenientemente. Y existen intereses
comunes, sanidad, educacin, porque las personas en conjunto, e individualmente
consideradas, precisan de ellos. Por tanto, es la persona y sus necesidades colectivas quienes
explican la existencia de instituciones supraindividuales ordenadas y dirigidas a la mejor
satisfaccin de esos intereses comunitarios de forma y manera que su gestin y direccin se
realicen al servicio del bienestar general, integral, de todos, no de una parte, por importante y
relevante que esta sea.

18

La buena administracin de instituciones pblicas parte del derecho ciudadano a que sus
asuntos comunes y colectivos estn ordenados de forma y manera que reine un ambiente de
bienestar general e integral para el pueblo en su conjunto. Las instituciones pblicas, desde
esta perspectiva, han de estar conducidas y manejadas por una serie de criterios mnimos,
llamados de buen gobierno o buena administracin, a los que sumarn las diferentes
perspectivas de las opciones polticas vencedoras en los diferentes comicios electorales.

La buena administracin de instituciones pblicas es un derecho ciudadano, de naturaleza

fundamental. Por qu se proclama como derecho fundamental por la Unin Europa?. Por una
gran razn que reposa sobre las ms altas argumentaciones del pensamiento democrtico: en
la democracia, las instituciones polticas no son de propiedad de polticos o altos funcionarios,
sino que son del dominio popular, son de los ciudadanos, de las personas de carne y hueso
que da a da, con su esfuerzo por encarnar los valores cvicos y las cualidades democrticas,
dan buena cuenta del temple democrtico en la cotidianeidad. Por ello, si las instituciones
pblicas son de la soberana popular, de dnde proceden todos los poderes del Estado, es
claro que han de estar ordenadas al servicio general, y objetivo, de las necesidades colectivas.
Por eso, la funcin constitucional de la Administracin pblica, por ejemplo, se centra en el
servicio objetivo al inters general. As las cosas, si consideramos que el ciudadano ha dejado
ser un sujeto inerte, sin vida, que tena poco menos que ser enchufado a la vida social por
parte de los poderes pblicos, entonces comprenderemos mejor el alcance de este derecho.

En efecto, el ciudadano es ahora, no sujeto pasivo, receptor mecnico de servicios y bienes

pblicos, sino sujeto activo, protagonista, persona en su ms cabal expresin, y, por ello, aspira
a tener una participacin destacada en la configuracin de los intereses generales porque
stos se definen, en el Estado social y democrtico de Derecho, a partir de una adecuada e
integrada concertacin entre los poderes pblicos y la sociedad articulada. Los ciudadanos, en
otras palabras, tenemos derecho a que la gestin de los intereses pblicos se realice de
manera acorde al libre desarrollo solidario de las personas. Por eso es un derecho fundamental
de la persona, porque la persona en cuanto tal requiere que lo pblico, que el espacio de lo
general, est atendido de forma y manera que le permita realizarse, en su dimensin de
libertad solidaria, como persona humana desde diferentes dimensiones. La toma de conciencia
por parte de la ciudadana de este derecho fundamental implica un cambio sustancial en la
lucha contra la corrupcin. Si las personas exigen este derecho es porque son conscientes de
que las Administraciones y sus funcionarios son servidores de la cosa pblica y deben actuar
conforme a parmetros de objetividad y racionalidad. Es decir, deben explicar el sentido de
sus decisiones. En este ambiente es ms difcil la impunidad, la oscuridad o la ausencia de
rendicin de cuentas.

A continuacin, voy a reflexionar sobre dos dimensiones de la buena administracin que me

parecen bsicas: la apertura a la realidad y la cuestin de la caracterizacin de las polticas
pblicas. Finalmente, se comentar brevemente el sentido del artculo 41 de la Carta de
Derechos Fundamentales, asumida en el propio proyecto de Tratado Internacional por el que
se instituye una Constitucin para Europa en el artculo II-101.

19

Desde los postulados del pensamiento abierto, plural, dinmico y complementario, podramos
decir que la apertura a la realidad, la aproximacin abierta y franca a las condiciones objetivas
de cada situacin, y la apertura a la experiencia son componentes esenciales, actitudes
bsicas del talante tico desde el que deben construirse las nuevas polticas pblicas. En ellas
se funda la disposicin permanente de corregir y rectificar lo que la experiencia nos muestre
como desviaciones de los objetivos propuestos o, ms en el fondo, de las finalidades que
hemos asignado a la accin pblica. Por ella, la tcnica britnica de las polticas pblicas a
prueba es sumamente interesante. La buena administracin, el buen gobierno, como
anteriormente se ha comentado, tienen una deuda pendiente con la realidad, pues slo desde
ella se puede mejorar el presente para construir un mejor futuro.

Pensar la complejidad de la realidad y acercarse a ella desde el supuesto de la propia

limitacin, al tiempo que acaba con todo dogmatismo, rompe tambin cualquier tipo de
prepotencia en el anlisis o en el dictamen de soluciones a la que el responsable pblico pueda
verse tentado. ste debe tener claro que no es infalible, que sus opiniones, sus valoraciones
estn siempre mediatizadas por la informacin de que parte, que es siempre limitada,
necesariamente incompleta. Abordar un conocimiento autntico de esa realidad exige una
mentalidad abierta que se traduce en la capacidad de desarrollar un pensamiento que sea
dinmico y compatible.

El pensamiento dinmico lo planteo como condicin para acceder a la comprensin de las

relaciones entre la persona y la sociedad. El individuo, la persona concreta, contribuye al bien
general de la sociedad, y al tiempo, la sociedad se debe orientar a las personas, al ser la
dignidad de la gente prioritaria y fundante de la propia sociedad. Ahora bien, la dignidad de la
persona se actualiza justamente cuando la persona colabora al bien comn de la sociedad. De
este modo la existencia de la persona puede ser definida como co-existencia.

Esta forma de abordar la realidad humana -personal y social- hace derivar su fuerza no tanto
de su propia constitucin como de la ruptura de los rgidos principios de oposicin
individualistas-comunitaristas, que carecen de capacidad de retroalimentarse y que se cierran
sobre s mismos, mostrndose incapaces de explicar la dimensin personal del hombre y su
carcter social. Tal cerrazn provoca una tensin que se ve liberada por esta comprensin
dinmica de las relaciones persona-sociedad, y que canaliza estas tensiones hacia
concepciones equilibradas que, al tiempo que afirman radicalmente la condicin individual del
hombre, ni niegan ni menoscaban su dimensin social. Todo ello se traduce en que el individuo
percibir de forma habitual el bien de los dems hombres y mujeres como un bien tambin
autnticamente suyo.

Un pensamiento que quiera abordar con xito la comprensin de la realidad tal y como la
perfilamos debe ser tambin, necesariamente, un pensamiento compatible. Se trata de un
pensamiento que no encaja en los modelos rgidos y planos, y que tiene capacidad precisamente porque trata de comprender al ser humano en todas sus dimensiones- de
conciliar lo personal y lo social, lo estatal y lo civil, la libertad y el ordenamiento, el mercado
competitivo y la regulacin poltico-econmica.
20

Quizs sobran estas pretendidas oposiciones y tantas otras que podramos enumerar. De lo
que se trata es, en este contexto, de buscar convergencias de las que pueden surgir sinergias,
afloramientos de energas que no se agoten en enfrentamientos estriles, por falsos. Por una
parte que cada persona o asociacin aporte servicios en funcin de las demanda y de las
necesidades sociales, desarrollando libremente sus iniciativas; y por otra que el Estado acte
de acuerdo con su funcin imprescindible de subsidiariedad, arbitraje y custodia de la
competencia, en un intento real de conseguir cotas ms altas de justicia y equidad, y de abrir
nuevos campos operativos para la efectiva iniciativa personal y social.

Las prestaciones del Estado a los ms desfavorecidos sern simples ddivas si se quedan slo
en una redistribucin de bienes y no inducen una mayor libertad y autonoma. La cuestin
sigue siendo ensear a pescar y no dar peces.

Cuando abrimos los ojos y miramos, la realidad somete nuestra inteligencia a la dura prueba de
la vibracin caleidoscpica de sus singularidades. Entonces nuestra comprensin se ve
agotada ante la complejidad de sus inextricables estructuras, y nuestra necesidad de modelos
conceptuales se ve desbordada por los inditos desarrollos que la historia manifiesta.

Rendirse a nuestra incapacidad para agotar su comprensin significa aceptar nuestra limitacin
pero tambin empearnos en una aproximacin cada vez ms completa. Sin embargo, cabe
tambin la posibilidad de afirmar la soberana de nuestro pensamiento. Esta es la disposicin
que lleva al nacimiento de lo que llamo ideologa cerrada, que entiendo aqu como un
pensamiento sistemtico-cerrado sobre la realidad social que se toma como presupuesto de la
actividad poltica.

La expresin pensamiento sistemtico cerrado la uso aqu en el sentido preciso de que parte
de postulados, de aseveraciones no demostradas y sin base emprica; se desenvuelve
deductivamente; es omnicomprensivo, abarca todos los aspectos de la realidad; es proyectivo,
tiene capacidad para predecir cara a donde, cmo y por dnde camina la realidad social. Por
eso puede decirse que la ideologa cerrada cumple la aspiracin fustica -es la ciencia que
domina plenamente el mundo- y se resuelve al final en el amargo despertar del aprendiz de
brujo. Porque, no lo olvidemos, parece que la realidad sigue siendo terca.

La constitucin espaola de 1978, como ya he sealado, define la Administracin como una

organizacin que sirve con objetividad intereses generales (Artculo 103.1 CE), la Carta Magna
nos recuerda que las reformas administrativas deben levantarse en funcin de las personas y
no en funcin de los intereses burocrticos o tecnocrticos. Por qu?. Porque, como tambin
seala la Constitucin, corresponde a los poderes pblicos -artculo 9.2 CE- promover las
condiciones para que la libertad y la igualdad del individuo y de los grupos en que se integra
sean reales y efectivas y remover los obstculos que impiden o dificulten su plenitud y facilitar
la participacin de todos los ciudadanos en la vida poltica, econmica, cultural y social.
21

En efecto, el Estado vive un momento de trnsito que se viene prolongando el tiempo suficiente
para considerar el cambio como algo permanente y, en consecuencia, la capacidad de
adaptarse a l como un autntico rasgo definitorio del Estado moderno. Desde los nuevos
espacios pblicos se puede afirmar que el propio futuro del ejercicio democrtico del poder
pasa necesariamente, por hacer de su capacidad de adaptacin a los cambios, una condicin
esencial de su propia existencia. Cambios que, es obvio, deben partir de la posicin central de
los ciudadanos y de la necesidad de facilitar el ejercicio de la libertad solidaria de cada
persona.

La ingente tarea que supone este aspecto de la vida pblica requiere profundizar en las ideas
que lo sostiene: asegurar las libertades reales de la gente. Desde las nuevas polticas pblicas,
la Administracin pblica aparece como uno de los elementos clave para asegurar que las
aspiraciones de los espaoles puedan hacerse realidad. Por lo tanto, el gobierno y la
administracin nunca podrn ser aparatos que se cierren a la creatividad, o la impidan con
cualquier tipo de trabas, ni tampoco podrn dejar -especialmente a los ms dbiles- al arbitrio
de intereses egostas. La buena administracin se realiza desde esta consideracin abierta,
plural, dinmica y complementaria de los intereses generales, del bienestar integral de los
ciudadanos.

El modelo de las nuevas polticas pblicas en relacin con la Administracin pblica, apuesta
por la libertad, que es apostar por la sociedad, por confiar en el hombre, por confiar en la
capacidad, en las energas, en la creatividad de los ciudadanos.

El pensamiento compatible, permite que al tiempo que se hace una poltica de impulso de la
sociedad civil, no haya compuertas que limiten una accin de la Administracin pblica que
asegure la libertad de disfrutar, por ejemplo, de una justa y digna jubilacin de nuestros
mayores, que limiten la libertad de disponer de un sistema de salud para todos, que recorten la
libertad de que todos tengan acceso a la educacin en todos sus niveles, o acceso a un puesto
de trabajo, o sencillamente a disfrutar de la paz.

Por eso, para mi la Administracin publica debe ser un entorno de entendimiento, y un marco
de humanizacin de la realidad que fomente el objetivo constitucional central la dignidad de la
persona, los derechos inviolables que le son inherentes, el libre desarrollo de la personalidad,
el respeto a la ley y a los derechos de los dems (Artculo 10.1 CE).

El aparato administrativo debe, pues, promover las condiciones para que todos los espaoles
sin excepcin podamos ejercer con mayor calidad nuestras libertades, teniendo tambin
presente que la Administracin tambin debe estar prxima, cercana a la gente en un ambiente
de real descentralizacin (Artculo 103.1 CE) teniendo presente que la programacin y
22

ejecucin del gasto pblico debe responder a los criterios de eficiencia y eficacia (Artculo 31.2
CE).

Pues bien, las reformas administrativas, puestas en marcha, se encaminan en esta direccin.
Es el caso de la redefinicin de la Administracin Perifrica del Estado como consecuencia de
la LOFAGE, -Ley de Organizacin, Funcionamiento de la Administracin General del Estadocon un contrastado ahorro en el gasto pblico. Es el supuesto del Pacto Local que apuesta
definitivamente por el reforzamiento de los entes locales y por la autonoma local en un
contexto de equilibrio de los diferentes poderes territoriales. Es el caso de la consolidacin y
estabilidad del Estado autonmico desde el acuerdo y el entendimiento. Es el caso de la
reforma del procedimiento administrativo que por fin instaura un verdadero sistema de silencio
administrativo positivo y un acortamiento real de los plazos que tiene la Administracin para
resolver los expedientes administrativos. Es el caso de la recepcin del principio de lealtad
institucional, de confianza legtima, y de transparencia como elementos vertebradores de la
reforma administrativa. Es el caso de la Administracin electrnica, que busca mejorar y
facilitar las relaciones entre la ciudadana y las instituciones administrativas.

Por ello, una Administracin pblica que se ajuste adecuadamente a las demandas
democrticas ha de responder a una rica gama de criterios que podramos calificar de internos,
por cuanto miran a su propia articulacin interior, a los procesos de tramitacin, a su
transparencia, a la claridad y simplificacin de sus estructuras, a la objetividad de su actuacin,
etc. Pero por encima de todos los de esta ndole o, ms bien, dotndolos de sentido, debe
prevalecer la finalidad de servicio al ciudadano a que vengo haciendo alusin.

No puedo dejar de subrayar, tambin en este punto, la centralidad del individuo en mi

entendimiento del derecho al buen gobierno y a la buena administracin de instituciones
pblicos. El individuo real, la persona, con el cmulo de circunstancias que lo acompaan en su
entorno social, es el autntico sujeto de los derechos y libertades que en la Constitucin
proclamamos. A ese hombre, a esa mujer, con su determinada edad, su grado de cultura y de
formacin, mayor o menor, con su procedencia concreta y sus intereses particulares, propios,
legtimos, es a quien la administracin pblica sirve. Al servicio de esa persona concreta el
aparato administrativo debe promover las condiciones para que ejerza con la mayor calidad y
hondura sus libertades.

En este sentido, los empleados pblicos para poder desempear su tarea con eficacia
necesitan, adems de los medios y condiciones de trabajo adecuados, un constante esfuerzo
en su competencia profesional para consolidar una Administracin pblica que no es una
entidad abstracta, sino que la integran personas tan reales como los ciudadanos a los que
sirven, y ellos mismos ciudadanos tambin. Detrs de cada expediente estn las aspiraciones
de un ciudadano, de una persona de carne y hueso.

23

El derecho fundamental a la buena administracin de instituciones pblicas constituye un paso

decisivo en orden a garantizar unos mnimos democrticos en el ejercicio del poder. Que el
poder se use de manera abierta, plural, social, equilibrada y humana es algo que se debe
considerar el solar de racionalidad desde el que proyectar las diferentes formas de gobernar y
administrar a partir de las distintas opciones polticas. Algo que en el tiempo que vivimos no es
fcil ni sencillo por la sencilla razn de que el ansia de poder, de dinero y de notoriedad ciegan
de tal manera a nuestros gobernantes y administradores que les impide ver con claridad las
necesidades colectivas, reales de los ciudadanos. De igual manera, existe otra causa que
dificulta comprender en su complejidad y pluralidad la realidad que se cifra en la obsesin
ideolgica. Planteamiento que excluye del espacio de la deliberacin pblica y, por ende del
inters pblico, a quienes no se identifican con los proyectos polticos de quien gobierna o
administra la cosa pblica.

Una consideracin que me parece que puede ayudar a entender mejor el alcance y la
funcionalidad de este derecho fundamental se refiere a la estrecha vinculacin existente entre
el inters general, fundamento de la Administracin pblica, y los derechos ciudadanos. En
efecto, si atendemos a versiones cerradas y unilaterales del inters pblico, entonces desde el
poder no se contemplar la centralidad de los derechos de los administrados. Todo lo ms, se
pensar, desde esta perspectiva, que los ciudadanos no son ms que destinatarios de polticas
pblicas de salvacin que proceden del monopolio del lo bueno y benfico que es la propia
institucin gubernamental o administrativa. Sin embargo, cmo hemos apuntado con
anterioridad, el inters general en el Estado social y democrtico de Derecho aparece
fuertemente conectado al fomento, a la generacin de las mejores condiciones posibles que
permitan el desarrollo en libertad solidaria de las personas y de los grupos en que se integran
removiendo cualesquiera obstculos que impidan su realizacin efectiva.

La lucha contra la corrupcin tiene muchos frentes. Uno de ellos, para m el ms importante, es
la toma de conciencia por parte de los ciudadanos de su papel central en el sistema poltico.
Cundo ello as acontece, resulta que los dirigentes de la cosa pblica se saben escrutados por
el pueblo, ante quienes deben rendir cuenta de sus actuaciones con frecuencia. Si los
dirigentes pblicos pasan de propietarios a servidores, de dominadores a empleados, la lucha
contra la corrupcin empezar a dar frutos. En este contexto, el derecho fundamental a una
buena administracin adquiere una importancia capital.

Desde el punto de vista normativo, es menester reconocer que la existencia positiva de este
derecho fundamental a la buena administracin parte de la Recomendacin nm. R (80) 2,
adoptada por el Comit de Ministros del Consejo de Europa el 11 de marzo de 1980 relativa al
ejercicio de poderes discrecionales por las autoridades administrativas as como de de la
jurisprudencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas y del Tribunal de Primera
Instancia. Entre el Consejo de Europa y la Jurisprudencia comunitaria, desde 1980, se fue
construyendo, poco a poco, el derecho a la buena administracin, derecho que la Carta
Europea de los Derecho Fundamentales de 7 de diciembre de 2000 recogera en el artculo 41
que, como es sabido, aunque no se integr directamente en los Tratados, se ha incorporado en
bloque al proyecto de Tratado Internacional por el que se instituye una Constitucin para
Europa en su artculo II-101, proyecto que esperemos, con los cambios que sean necesarios,
algn da vea la luz.
24

Antes del comentario de este precepto, me parece pertinente sealar dos elementos de los que
trae causa: la discrecionalidad y la jurisprudencia. En efecto, la discrecionalidad, se ha dicho
con acierto, es el caballo de Troya del Derecho Pblico por la sencilla razn de que su uso
objetivo nos sita al interior del Estado de Derecho y su ejercicio abusivo nos lleva al mundo de
la arbitrariedad y del autoritarismo. El ejercicio de la discrecionalidad administrativa en armona
con los principios de Derecho es muy importante. Tanto como que un ejercicio destemplado, al
margen de la motivacin que le es inherente, deviene en abuso de poder, en arbitrariedad. Y, la
arbitrariedad es la ausencia del derecho, la anulacin de los derechos ciudadanos en relacin
con la Administracin.

Por lo que respecta a la jurisprudencia, debe tenerse en cuenta que normalmente los
conceptos de elaboracin jurisprudencial son conceptos construidos desde la realidad, algo
que es en si mismo relevante y que permite construir un nuevo derecho fundamental con la
garanta del apoyo de la ciencia que estudia la solucin justa a las controversias jurdicas.

El artculo 41 de la Carta constituye un precipitado de diferentes derechos ciudadanos que a lo

largo del tiempo y a lo largo de los diferentes Ordenamientos han caracterizado la posicin
central que hoy tiene la ciudadana en todo lo que se refiere al Derecho Administrativo. Hoy, en
el siglo XXI, el ciudadano, como ya hemos sealado, ya no es un sujeto inerte que mueve a su
antojo el poder. Hoy el ciudadano participa en la determinacin del inters general que ya no
define unilateralmente la Administracin pblica. El ciudadano es ms conciente de que el
aparato pblico no es de la propiedad de los partidos, de los polticos o de los propios
servidores pblicos.

Pues bien, dicho precepto dispone:

1. Toda persona tiene derecho a que las instituciones y rganos de la Unin traten sus
asuntos imparcial y equitativamente y dentro de un plazo razonable.

2. Este derecho incluye en particular:

-el derecho de toda persona a ser oda antes de que se tome en contra suya una
medida individual que le afecte desfavorablemente.

-el derecho de toda persona a acceder al expediente que le afecte, dentro del respeto a
los intereses legtimos de la confidencialidad y del secreto profesional y comercial.
25

-la obligacin que incumbe a la Administracin de motivar sus decisiones.

3. Toda persona tiene derecho a la reparacin por la Comunidad de los daos causados
por sus instituciones o sus agentes en el ejercicio de sus funciones, de conformidad con los
principios generales comunes a los Derechos de los Estados miembros.

4. Toda persona podr dirigirse a las instituciones de la Unin en una de las lenguas de
los Tratados y deber recibir una contestacin en esa misma lengua.

Una primera lectura del artculo 41 de la Carta de Derechos Fundamentales sugiere que dicho
precepto es un buen resumen de los derechos ms relevantes que los ciudadanos tenemos en
nuestras relaciones con la Administracin pblica. La novedad reside en que a partir de ahora
se trata de un derecho fundamental de la persona, cuestin polmica pero que en mi opinin
no debiera levantar tanta polvareda porque el ciudadano, si es el dueo del aparato pblico, es
lgico que tenga derecho a que dicho aparato facilite el desarrollo equilibrado y solidario de su
personalidad en libertad porque la razn y el sentido de la Administracin en la democracia
reside en un disposicin al servicio objetivo al pueblo. El problema, para que sea un derecho
susceptible de invocabilidad ante los Tribunales reside en la exigibilidad de los parmetros que
caracterizan dicho derecho. Parmetros que en el precepto son claros.

Los ciudadanos europeos tenemos un derecho fundamental a que los asuntos pblicos se
traten imparcialmente, equitativamente y en un tiempo razonable. Es decir, las instituciones
comunitarias han de resolver los asuntos pblicos objetivamente, han de procurar ser justas
equitativas- y, finalmente, y, finalmente, han de tomar sus decisiones en tiempo razonable. En
otras palabras, no cabe la subjetividad, no es posible la injusticia y no se puede caer en la
dilacin indebida para resolver. En mi opinin, la referencia a la equidad como caracterstica de
las decisiones administrativas comunitarias no debe pasar por alto. Porque no es frecuente
encontrar esta construccin en el Derecho Administrativo de los Estados miembros y porque,
en efecto, la justicia constituye, a la hora del ejercicio del poder pblico, cualquiera que sea la
institucin pblica en la que nos encontremos, la principal garanta de acierto. Por una razn,
porque cundo se decide lo relevante es dar cada uno lo suyo, lo que se merece, lo que le
corresponde.

La referencia la razonabilidad del plazo para resolver incorpora un elemento esencial: el

tiempo. Si una resolucin es imparcial, justa, pero se dicta con mucho retraso, es posible que
no tenga sentido, que no sira para nada. El poder se mueve en las coordenadas del espacio y
del tiempo y ste es un elemento esencial que el Derecho comunitario destaca suficientemente.
La razonabilidad se refiere al plazo de tiempo en el que la resolucin pueda ser eficaz de
26

manera que no se dilapide el legtimo derecho del ciudadano a que su peticin, por ejemplo, se
conteste en un plazo en que ya no sirva para nada.

El derecho a la buena administracin es un derecho fundamental de todo ciudadano

comunitario a que las resoluciones que dicten las instituciones europeas sean imparciales,
equitativas y razonables en cuanto al fondo y al momento en que se produzcan. Dicho derecho
segn el citado artculo 41 incorpora, a su vez, cuatro derechos.

El primero se refiere al derecho a que todo ciudadano comunitario tiene a ser odo antes de
que se tome en contra suya una medida individual que le afecte desfavorablemente. Se trata
de un derecho que est reconocido en la generalidad de las legislaciones administrativas de los
Estados miembros como consecuencia de la naturaleza contradictoria que tienen los
procedimientos administrativos en general, y en especial los procedimientos administrativos
sancionadores o aquellos procedimientos de limitacin de derechos. Es, por ello, un
componente del derecho a la buena administracin que el Derecho Comunitario toma del
Derecho Administrativo Interno. No merece ms comentarios.

El segundo derecho derivado de este derecho fundamental a la buena administracin se

refiere, de acuerdo con el prrafo segundo del citado artculo 41 de la Carta de Derechos
Fundamentales, se refiere al derecho de toda persona a acceder al expediente que le afecte,
dentro del respeto de los intereses legtimos de la confidencialidad y del secreto profesional y
comercial. Nos encontramos, de nuevo, con otro derecho de los ciudadanos en los
procedimientos administrativos generales. En el Derecho Administrativo Espaol, por ejemplo,
este derecho al acceso al expediente est recogido dentro del catlogo de derechos que
establece el artculo 35 de la ley del rgimen jurdico de las Administraciones pblicas y del
procedimiento administrativo comn. Se trata, de un derecho fundamental lgico y razonable
que tambin se deriva de la condicin que tiene la Administracin pblica, tambin la
comunitaria, de estar al servicio objetivo de los intereses generales, lo que implica, tambin,
que en aras de la objetividad y transparencia, los ciudadanos podamos consultar los
expedientes administrativos que nos afecten. Claro est, existen lmites derivados del derecho
a la intimidad de otras personas as como del secreto profesional y comercial. Es decir, un
expediente en que consten estrategias empresariales no puede consultado por la competencia
en ejercicio del derecho a consultar un expediente de contratacin que le afecte en un
determinado concurso.

El tercer derecho que incluye el derecho fundamental a la buena administracin es, para m, el
ms importante: el derecho de los ciudadanos a que las decisiones administrativas de la Unin
europea sean motivadas. Llama la atencin que este derecho se refiera a todas las
resoluciones europeas sin excepcin. Me parece un gran acierto la letra y el espritu de este
precepto. Sobre todo porque una de las condiciones del ejercicio del poder en las democracias
es que sea argumentado, razonado, motivado. El poder que se basa en la razn es legtimo. El
que no se justifica es sencillamente arbitrariedad. Por eso todas las manifestaciones del poder
debieran, como regla motivarse. Su intensidad depender, claro est, de la naturaleza de los
actos de poder. Si son reglados la motivacin ser menor. Pero si son discrecionales, la
27

exigencia de motivacin ser mayor. Es tan importante la motivacin de las resoluciones

pblicas que bien puede afirmarse que la temperatura democrtica de una Administracin es
proporcional a la intensidad de la motivacin de los actos y normas administrativos.

En el apartado tercero del precepto se reconoce el derecho a la reparacin de los daos

ocasionados por la actuacin u omisin de las instituciones comunitarias de acuerdo con los
principios comunes generales a los Derechos de los Estados miembros. La obligacin de
indemnizar en los supuestos de responsabilidad contractual y extracontractual de la
Administracin est, pues, recogida en la Carta. Lgicamente, el correlato es el derecho a la
consiguiente reparacin cundo las instituciones comunitarias incurran en responsabilidad. La
peculiaridad del reconocimiento de este derecho, tambin fundamental, derivado del
fundamental a la buena administracin, reside en que, por lo que se vislumbra, el rgimen de
funcionalidad de este derecho se establecer desde los principios generales de la
responsabilidad administrativa en Derecho Comunitario.

El apartado cuarto dispone que toda persona podr dirigirse a las instituciones de la Unin en
una de las lenguas de los Tratados y deber recibir una contestacin en esa lengua.

Por su parte, la jurisprudencia ha ido, a golpe de sentencia, delineando y configurando con

mayor nitidez el contenido de este derecho fundamental a la buena administracin atendiendo
a interpretaciones ms favorables para el ciudadano europeo a partir de la idea de una
excelente gestin y administracin pblica en beneficio del conjunto de la poblacin de la Unin
Europea.

Debe tenerse presente, tambin, que el artculo 41 del denominado Cdigo Europeo de Buena
Conducta Administrativa de 1995 es el antecedente del ya comentado artculo 41 de la carta de
los Derechos Fundamentales. Es ms, se trata de una fiel reproduccin.

Una cuestin central en la materia es la referente a la autoridad que ha de investigar las

denuncias de mala administracin de las instituciones europeas. Pues bien, de acuerdo con el
artculo 195 del Tratado de Roma y del Estatuto del Defensor del Pueblo, resulta que esta tarea
es de competencia del propio Defensor del Pueblo. Una definicin de mala administracin nos
la ofrece el informe del Defensor del ao 1997: se produce mala administracin cundo un
organismo pblico no obra de acuerdo con las normas o principios a los que debe estar sujeto.
Definicin que es demasiado general e imprecisa, por lo que habr de estarse a los parmetros
jurdicos sealados en el artculo 41 de la Carta, de manera que habr de observarse, adems
de la lesin de las normas del servicio de los principios generales que presiden la actividad de
las instituciones pblicas, s efectivamente se contraviene la equidad, la imparcialidad, la
racionalidad en los plazos, la contradiccin, la motivacin, la reparacin o el uso de las lenguas
oficiales.

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Lorenzo Membiela ha recopilado en un trabajo recientemente publicado en Actualidad

Administrativa, en el nmero 4 de 2007 algunas de las sentencias ms relevantes en la
materia, bien del Tribunal Europeo de Derechos Humanos, bien del Tribunal de Justicia de las
Comunidades Europeas, bien del Tribunal de Primera Instancia de las Comunidades Europeas.
Evidentemente, la jurisprudencia ha ido decantando el contenido y funcionalidad del llamado
principio a una buena Administracin, principio del que ms adelante se derivara, cmo su
corolario necesario, el derecho fundamental a la buena administracin. Por ejemplo, en el
2005, el 20 de septiembre encontramos una sentencia del Tribunal Europeo de Derechos
Humanos en la que se afirma que en virtud del principio a la buena administracin el traslado
de funcionarios de un municipio a otro debe estar justificado por las necesidades del servicio.

Una sentencia de 24 de mayo de 2005, tambin del Tribunal Europeo de Derechos

Fundamentales, seal, en materia de justicia, que el principio de la buena administracin
consagra la celeridad en los procesos judiciales. Expresin del derecho fundamental a la
motivacin de las resoluciones administrativas lo podemos encontrar en la sentencia del
Tribunal Europeo de Derechos Humanos de 23 de abril de 1997, en cuya virtud cualquier
restriccin de los derechos de defensa debe estar convenientemente motivados. Tambin es
consecuencia de la buena administracin pblica la resolucin en plazo razonable de los
asuntos pblicos, de manera que cmo dispone la sentencia del Tribunal de Justicia de las
Comunidades Europeas de 12 de julio de 2995, la inactividad de la Administracin ms all de
los plazos establecidos en las normas constituye una lesin al principio de la buena
administracin pblica. Igualmente, por sentencia del Tribunal de Primera Instancia de las
Comunidades Europeas de 16 de marzo de 2005 es consecuencia del principio de la buena
administracin, la ptima gestin de los organismos administrativos, lo que incluye, es claro, el
respeto a los plazos establecidos y al principio de confianza legtima, en virtud del cual la
Administracin pblica, merced al principio de continuidad y a que no puede separase del
criterio mantenido en el pasado salvo que lo argumente en razones de inters general.

Es tambin una consecuencia del principio de la buena administracin, dice el Tribunal de

Primera Instancia de las Comunidades Europeas el 27 de febrero de 2003, que la
Administracin ha de facilitar todas las informaciones pertinentes a la otra parte actuante en el
procedimiento administrativo.

El derecho fundamental a la buena administracin de los asuntos pblicos, proyectado, por

ejemplo, en el conjunto de las relaciones entre ciudadano y Administracin en el seno de un
procedimiento administrativo, se desglosa en un importante repertorio de derechos, entre los
que destaco los siguientes:

1. derecho a la motivacin de las actuaciones administrativas

2. derecho a la tutela administrativa efectiva
3. derecho a resolucin de las actuaciones administrativas en plazo razonable.
4. derecho a una resolucin justa de las actuaciones administrativas
29

5. derecho a presentar escritos o documentos en los registros fsicos o informticos.

6. derecho a respuesta de las autoridades administrativas.
7. derecho a no presentar documentos que ya obren en poder de la Administracin pblica
8. derecho a ser odo siempre antes de que se adopten medidas que les afecten
desfavorablemente
9. derecho de participacin en las actuaciones administrativas, especialmente a travs de
audiencias y de informaciones pblicas
10. derecho a una indemnizacin justa en los casos de lesiones de bienes o derechos como
consecuencia del funcionamiento de los servicios de responsabilidad pblica
11. derecho a dirigirse a la administracin en las lenguas cooficiales
12. derecho a servicios pblicos y de inters de general de calidad.
13. derecho a elegir los servicios de inters general de su preferencia
14. derecho a opinar sobre el funcionamiento de los servicios de responsabilidad
administrativa
15. derecho a conocer las obligaciones y compromisos de los servicios de responsabilidad
administrativa.
16. derecho a formular alegaciones en cualquier momento del procedimiento administrativo
17. derecho a presentar quejas, reclamaciones y recursos ante la Administracin
18. derecho a interponer recursos ante la autoridad judicial sin necesidad de agotar la va
administrativa previa
19. derecho a conocer las evaluaciones de los entes pblicos y a proponer medidas para su
mejora permanente.
20. derecho de acceso a los expedientes administrativos que les afecten en el marco del respeto
al derecho a la intimidad y a las declaraciones motivadas de reserva que en todo caso
habrn de concretar el inters general al caso concreto.
21. derecho una ordenacin racional y eficaz de los archivos pblicos
22. derecho de acceso a la informacin de inters general
23. derecho a copia sellada de los documentos que presenten
24. derecho a ser informado y asesorado en asuntos de inters general
25. derecho a ser tratado con cortesa y cordialidad
26. derecho a conocer el responsable de la tramitacin del procedimiento administrativo
27. derecho a conocer el estado de los procedimientos administrativos que les afecten
30

28. derecho a ser notificado por escrito o a travs de las nuevas tecnologas de las resoluciones
que les afecten en el ms breve plazo de tiempo posible, que no exceder de los cinco das.
29. derecho a participar en asociaciones o instituciones de usuarios de servicios pblicos o de
inters general
30. derecho a actuar en los procedimientos administrativos a travs de representante.

En fin, el reconocimiento a nivel europeo del derecho fundamental a la buena administracin

constituye, adems, un permanente recordatorio a las Administraciones pblica, de que su
actuacin ha de realizarse con arreglo a unos determinados cnones o estndares que tienen
como elemento medular la posicin central del ciudadanos. Posicin central del ciudadanos
que ayudar a ir eliminando de la praxis administrativas toda esa panoplia de vicios y
disfunciones que conforman la llamada mala administracin y que ordinariamente conforman el
caldo de cultivo de la corrupcin.

BIBLIOGRAFIA

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