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 自　序

海洋法，簡單地說就是治理及使用海洋的一套遊戲規則。
這一套遊戲規則涉及一些被大多數海洋國家以實踐加以支持的
大原則，當然，亦牽涉到地區性之議題。進一步觀察，關於海
洋治理的方法及手段因不同國家或地區的政經情況各異而有所
不同，事實上非常難，亦不太可能找到一個放諸四海皆準的治
理方法，一體適用於世界各地。有鑑於此，本書擬以專題的方
式處理海洋治理的問題，以臺灣在海洋治理方面之行政作為為
主要研究標的，輔以中國大陸及其他海洋國家的實踐，分析並
探討公權力機關在實施海洋治理行為時可能面臨的一些法政難
題。
國際海洋法的發展，在過去十年間的變化不可謂不大。過
去以部門方式處理海洋治理問題，如今已逐漸被整合性海洋治
理的概念所取代，「優質海洋治理」概念的提出，正是順應世
界潮流的產物（第一章）。從國內法觀察，中央與地方針對
「海洋事務」之權限劃分，是公權力機關治理海洋的首要任務
（第二章）。而臺灣海巡志工相關法律問題之探討，更是深具
司法實踐上之參考價值（第三章）。若從國際法觀察，首要議
題即為如何將國際法律義務轉化為內國法律實踐，瞭解其方法
與手段，將有助於調整國際法與國內法間之衝突（第四章）。
基於前述，「海域功能區劃制度」即以國際相關法制出
發，針對兩個議題作研究：其一，原住民權利（第五章）；其
二，水下文化遺產（第六章），其中並論及臺灣、中國以及其

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 II 海洋治理與海洋法

他海洋國家之相關作為。此外，臺灣的魚捕實力一直以來在世
界上有目共睹，做為世界貿易組織（World Trade Organisation，
以下簡稱WTO）之會員，關於魚及魚產品貿易，不可避免地需
受到WTO相關協定的規範。然，WTO架構下並沒有所謂「漁
業協定」，相關之問題該如何解決，在第七章有詳盡的解析。
在船舶上發生的刑事案件之管轄權，在操作上相當複雜，須根
據具體案件綜合判斷，不能機械性的依賴國際法原則（第八
章）。他山之石可以攻錯，本書的最後兩章並非否定目前現行
的海洋治理措施，而是在提供另一個思考方向（第九章及第十
章）。改變並非全都是壞事，但在當前的制度已明顯無法滿足
瞬息萬變的發展要求時，改變有時不失為明智之舉。
作者自1998年追隨魏靜芬教授研習國際海洋法，至今已有
逾十年光景。累積之工作經驗除了地跨臺灣及中國兩岸，更涵
蓋歐亞兩洲。這些經驗有助於作者以更寬廣的視角，更開放的
態度來思考並檢視理海洋治理與海洋法的議題。然，作者才疏
學淺，謬誤在所難免，尚祈各界先進不吝指正。

 張晏瑲

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 目錄
Contents

第一章　優質海洋治理 1

壹、前言 1
貳、海洋使用之現況 2
參、何謂優質海洋治理？ 4
肆、優質海洋治理之國際實踐 9
伍、結論 18

第二章　由海洋事務內涵析論中央與地方權限劃分 21

壹、前言 21
貳、國際海洋法政環境發展與海洋事務之內涵 21
參、由海洋事務內涵檢視海域管理法制在中央與
地方權限劃分之可能性 27
肆、綜合研析 41
伍、結論 44

第三章　臺灣海巡志工相關法律問題之研究 47

壹、前言 47
貳、志工之定義 48

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 IV 海洋治理與海洋法

參、志願服務法下海巡署應有之作為 49
肆、海巡志工執行志願服務工作時之法律地位 54
伍、結論 67

第四章　國際環境法的內國法化 71

壹、前言 71
貳、國內環境法律體系內涵的基本要素 72
參、國際環境文件內國法化之途徑 79
肆、結語 96

第五章　原住民權利—海域功能區劃制度對
原住民傳統領域相關權利之研究 97

壹、前言 97
貳、問題意識 98
參、原住民基本權之內涵 101
肆、總體性海域法律治理體制之分析 106
伍、原住民族基本法與海洋資源之使用管理 119
陸、外國相關立法例與實踐 123
柒、結論 135

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 第一章　優質海洋治理 V

第六章　水下文化遺產保護管理與海域功能
區劃制度 139

壹、前言 139
貳、問題意識 140
參、水下文化遺產之定義 142
肆、水下文化遺產保護與管理之相關國際法律實踐 143
伍、水下文化遺產保存、保護與管理之國家實踐簡介 154
陸、臺灣現行法制下將水下文化遺產納入海域功能
區劃之可行性 159
柒、結論 163

第七章　WTO現行協定在水產品貿易上之適用 165

壹、前言 165
貳、 GATS協定在水產品貿易上之適用 168
參、SPS協定在水產品貿易上之適用 173
肆、TBT協定在水產品貿易之適用 185
伍、其他相關協定在水產品貿易上之適用 197
陸、爭端解決機構在水產品貿易上之適用 204
柒、結語 209

第八章　船舶上發生的刑事案件之管轄權 213

壹、前言 213

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 VI 海洋治理與海洋法

貳、內水 214
參、領海 219
肆、鄰近區 224
伍、專屬經濟區 226
陸、結論 227

第九章　Ocean Governance—It is Time to Change 229

I. Introduction 229
II. Changing the Attitude 233
III. Changing Legal Authority 238
IV. Changing Institutional Structure 251
V. Conclusion 266

第十章　The Governance of Marine Resources 269

I. Introduction 269
II. Economic Development and Sustainability 271
III. Sustainable Development of Marine Resources 273
IV. Marine Natural Resources 274
V. Conclusion 284

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 第一章　優質海洋治理

壹、前言
「海洋」在歷史上具有兩種重要功能，其一，作為交流溝
通之媒介；其二，為全世界最大的資源「保存者」，而這兩種
功能亦成為現代國際海洋法律體制發展的基礎1。自現代國際法
之父格勞秀斯（Hugo Grotius）提出海洋自由論（the doctrine of
open seas）以降，國際海洋法律思潮至今仍在變動及發展中，
以往海上強權國家因開採海洋資源而奉為圭臬的「公海自由原
則」（the principle of freedom of high seas）已被「人類共同遺
產」（common heritage of mankind）的概念所取代2。海洋資源
的開發與養護已不再拘泥於以往強調必須在單一國家管轄權限
範圍之內，相對地，跨國性的國際合作開發計畫成為近頃聯合
國大會關注之焦點3。
1950年代後期，一系列國際會議被舉行，亦成就了為人所
熟知的四大海洋法公約 4 。自1973年起的第三屆聯合國海洋法

1 Malcolm N. Shaw, International Law, Cambridge University Press, Fifth Edition

2003, p. 490.
2 Ibid, p. 490-491.
3 United Nations, General Assembly, Report of Secretary-General, A/58/215; A/58/65.
4 The 1958 Convention on the Territorial Sea and the Contiguous Zone came into force
in 1964; the 1958 Convention on the High Seas came into force in 1962; the 1958
Convention on Fishing and Conservation of Living Resources came into force in
1966; and the 1958 Convention on the Continental Shelf came into force in 1964.

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 2 海洋治理與海洋法

會議，歷經九年多的漫長協商，被譽為「海洋憲法」 5 的「聯
合國海洋法公約」終於在1982年誕生。此後，國際海洋法律體
制進入一全新的紀元，但這並不意味著1982年聯合國海洋法公
約將解決所有國際海洋法律爭端。事實上，國際社會確實有此
錯誤理解，認為所有國際海洋法律議題將因1982年聯合國海洋
法公約的適用而得到合理的解決，正因為如此，1992年在巴西
里約熱內盧所舉行之地球高峰會議並未將「海洋」議題納入議
程之中 6 。但，海洋環境真的承如我們所期待地因1982年聯合
國海洋法公約的付諸實行而比以往更朝永續發展（sustainable
development）的目標前進嗎，此即是一個值得吾人檢視的學術
與實務議題。

貳、海洋使用之現況
根據聯合國於2002年出版的聯合國海洋法公約二十週年
報告「海洋：生命之源」（Oceans: The Source of Life）所闡
述，大約50%的海洋漁業資源已被充分開發利用，其他25%呈
現過魚（over-fished）現象，只剩下25%具有漁業投資的潛在
價值 7。聯合國糧農組織（UN FAO）預測，到2030年水產養殖
業將主宰魚產品供應市場，且魚產品消耗中不到一半是來自捕
撈漁業8。「聯合國海洋環境保護科學層面聯合專家群（United

5 The United Nations Convention on the Law of the Sea •20th Anniversary (1982-2002)
Report, Oceans: The Source of Life.
6 The United Nations Report of the Secretary-General, Oceans and the Law of the Sea,
A/58/65, paea. 2.
7 United Nations, supra note 5, p. 13.
8 See also Jelle Bruinsma, World Agriculture: Towards 2015/2030—A FAO Perspective,
ISBN 92 5 104835 5 (FAO paperback) 2003, available from: http://www.fao.

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 第一章　優質海洋治理 3

Nations Joint Group of Experts on the Scientific Aspects of Marine

Environmental Protection，簡稱GESAMP）及世界衛生組織
（World Health Organization，簡稱WHO）研究顯示，海洋污染
每年估計造成兩億五千萬例胃腸炎及上呼吸道感染疾病，花費
大約1.6兆美元的社會成本，而食用被污染的甲殼類則造成每年
大約兩百五十萬例傳染性肝炎，及約10兆美元的財產損失9。此
外，全球平均海平面在過去一百年中上升10至25公分，此科學
模型預估在2100年時，海平面將再上升15至95公分（最可信賴
的估計約在50公分左右）10。全球有大約44%的人口居住於距海
岸線150公里之內，暴露於洪水、風暴、海平面變化以及海岸侵
蝕的威脅之中。由於人類活動的直接影響及氣候變遷的因素，
估計大約27%的珊瑚礁正面臨死亡的高風險11，專家預估除非採
取緊急應變措施，不然在30年之內全球會進一步有50至60%的珊
瑚被摧毀。
以上證據顯示了我們正在「非」永續性地使用海洋，
海洋環境資源正面臨了枯竭的危機。全球環境基金（Global
Environment Facility）在其「永續性的挑戰」（The Challenge of
Sustainability）報告中揭示，海洋環境資源最大的威脅來自三分
面：其一，來自陸源的污染；其二，過渡開發海洋生物資源；
其三，海洋環境的物理變更及海洋生物棲息地的減損12。凡此種

org/documents/advanced_s_result.asp?querystring=World%20Agriculture%20
towards&form_c=AND，last visited date: 13/08/2007.
9 See also GESAMP Reports and Studies, A Sea of Troubles, published by UNEP, 15
January 2001, p. 10, available from: http://gesamp.imo.org/no70/index.htm，last
visited date: 13/08/2007.
10 See also Ibid.
11 See also 1, p. 11.
12 Global Environment Facility, The Challenge of Sustainability, published September

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 4 海洋治理與海洋法

種皆證明了人類使用海洋環境資源的方式不夠「優質」，因此
一套「優質海洋治理」（good ocean governance）是迫切需要
的。

參、何謂優質海洋治理？
如同「永續發展」一詞，「優質治理」（good gove-
rnance）是一個相當抽象的概念，可以廣闊地包含所有的事務，
這個議題在國際法律與政策領域正逐漸受到重視，尤其是在國
際發展與合作政策方面13。為了瞭解此一議題，吾人可以從討論
何謂「非」優質治理著手，因非優質治理被視為是造成種種社
會問題的主要原因14。一份世界銀行（World Bank）的報告曾中
肯地簡介非優質治理的主要特徵，茲將其分述如下：
一、公、私不分明，因此造成公共資源被使用於私人用途；
二、未建立一套可預測性的（predictable）法律架構與政府行
為模式，以利於法律的適用、發展與裁決；

2002, ISBN 1-884122-79-5, available from: http://www.gefweb.org/Outreach/

outreach-PUblications/MainBook.pdf，Last visited date: 4/22/2004.
13 See United nations Economic and Social Commission for Asia and Pacific webpage,
Human Settlements, What is Good Governance?, available from: http://www.unescap.
org/huset/gg/governance.htm，Last visited date: 23/4/2004; Dr. Jonathan Benjamin-
Alvarado, ‘Sustainability, Energy Policy and Future Good Governance in Cuba’,
Florida Coastal Law Journal, p. 430-431; James Thuo Gathii, ‘Good Governance
as a Counter Insurgency Agenda to Oppositional and Transformative Social Projects
in International Law’, Buffalo Human Rights Law Review, Vol. 5 1999, p. 120-
141; Saladin Al-Juef, ‘Good Governance and Transparency: Their Impact on
Development’, Transnational Law & Contemporary Problems, Vol. 9:193, p. 193-
195; Fidel V. Ramos, ‘Good Governance Against Corruption’, The Fletcher Forum
of World Affairs, p. 9-18.
14 See United Nations Economic and Social Commission for Asia and Pacific webpage,
Human Settlements, What is Good Governance?, available from: http://www.unescap.
org/huset/gg/governance.htm，Last visited date: 23/4/2004.

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 第一章　優質海洋治理 5

三、前置性的（executive）行政規則、法律與執照需求阻礙市
場機能與利益的尋求；
四、優先權（priorities）與不一致性地發展狀況造成資源分配
的不當；
五、基於過渡狹隘或不透明的決策過程15。

以上所闡述的五項特徵有助於簡單地描繪出問題所在，但
關於優質治理之要素還需要再進一步檢視。
在聯合國開發計畫委員會（United Nations Committee for
Development Planning）的報告中已描繪出幾項優質治理之特
徵，茲將其羅列如下：
一、在領土及種族文化議題上著重爭端解決機制，和平移轉
政權以及機關組織再造；
二、立法者能有效地查核行政權力且政治領導人與政府機關
間有明確地權責劃分；
三、開放的政治體系以鼓勵民間社團主動參與政府決策並確
認其作為係基於法律之規定；
四、一套公平的法律系統、刑事審判及行政規則以維護國
民在政治上之基本權利。在保障個人安全方面，提供內
容一致且透明之執行規則為現代經濟及社會發展上所必
須；
五、在依法行政以及民眾利益優先原則之下，提供具專業資
格、能力以及誠實地民眾服務；

15 Khan, M.M., ‘Urban local Governance in Bangladesh: An overview’, Journal of

Administration and Diplomacy, Vol.4, No.1, Jan-Jun 1996, p. 2.

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 6 海洋治理與海洋法

六、有能力去執行健全的財政計畫、消費及經濟管理、財務
責任及民眾活動評估系統；
七、焦點不應只在於中央政府機關之行政程序，亦應著重
地方政府之特色及能力，尤其是在政治委付（political
devolution）及行政地方分權的議題上16。

綜觀以上由聯合國開發計畫委員會所述有關優質治理之特
色，基本上我們可以說優質治理是一個整合性的決策過程，涉
及各層面的社會資源，以達成增進人類共同福祉的目標。其中
有兩點特別為聯合國開發計畫委員會的報告所強調，其一，在
財務層面，一套計畫、維持、監督及評估機制是必要的。其
二，中央與地方權限之劃分在達成此目標的議題上是不可避免
的，因地方事務深具地方特色，地方政府必須有足夠的權力以
處理其事務，相對的，中央政府應只著力於政策指導之地位而
非干預地方之行政。事實上，破碎繁雜的中央與地方行政機關
與缺乏地方層級的參與及合作是當前海洋治理所要面對的基本
命題17。
綜合以上所述，優質的治理被理解為係永續發展的一項正
面性及建設性的指導方針18。其理由如下三端：其一，就範圍而

16 The Report of the United Nations Committee for Development Planning, Poverty
Alleviation and Sustainable Development: Goals in Conflict?, 1992, p. 62-63.
17 William M. Eichbaum, ‘A Comprehensive Ocean Governance System in the United
State—Testimony’, See http://www.oceancommission.gov/meetings/sep24_25_02/
eichbaum_testimony.pdf, Last visited date: 14/4/2004.
18 Konrad Ginther and Paul J. I. M. de Waart, ‘Sustainable Development as a Matter of
Good Governance: An Introductory View’, p. 9, in Konrad Ginther, Erik Denters and
Paul J. I. M. de Waart ed., Sustainable Development and Good Governance, Martinus
Nijhoff Publishers 1995.

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 第一章　優質海洋治理 7

言，「治理」是政治決策的過程，其不僅關於權力的運用更涉
及資源與權力的分配，此一政治決策過程與永續發展具有相同
的政治目標且被解讀為具有以下幾項要素：公平性、透明性、
效率性以及具可歸責性。此外，在宣布公共政策、目標、管理
模式以及管理方向的同時，廣泛的公民參與是不可避免的19 。
公民參與具有兩項功能，一者為增進民眾對該議題或決策的瞭
解程度，二者為藉由民眾的參與使該決策具備授權之基礎。其
二，「治理」亦是有關經濟及社會的計畫，此意味著除了少數
特定人使用某程度高科技資源之外，社群團體必須有其特定的
目標定量及評估標準以符合「資源—人—科技」之軸線，且該
社群團體必須將此一軸線注入價值、權利與責任以使「永續
發展的行為」成為社會期待與社會文化的一部分。其三，「治
理」是關於社群團體如何建立及支持機關組織以處理其事務，
就此方面而言已有許多研究論及20，本文於此將不就此議題深入
探討，重點在於政府機關在執法時必須反映社群團體之價值與
標準的合法性，而其結果將會是，「治理」作為政治決策過程
與經濟、社會計畫之基礎，將被投射在政府機關組織發展永續
發展的議題之上。
據此，「優質海洋治理」意味著在法律上、組織上、政治
上、經濟上、社會上以及最終在文化層面上永續地治理海洋環
境，即使「地球村」的理念一直不斷地在各國際會議中被提

19 H.W.O. Okoth-Ogendo, ‘Governance and Sustainable Development in Africa’, p.

108. in Konrad Ginther, Erik Denters and Paul J. I. M. de Waart ed., Sustainable
Development and Good Governance, Martinus Nijhoff Publishers, 1995.
20 Dr. Jonathan Benjamin-Alvarado, supra note 13, p. 427-429; Saladin Al-Juef, supra
note 13, p. 194; Fidel V. Ramos, supra note 13, p. 15-16.

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 8 海洋治理與海洋法

及，但由於文化上存在根本的多樣性，且各國家發展之間有其
不同的差異性，故而目前在國際發展歷程上仍難提出一套放諸
四海皆準的計畫 21 。正因為如此，「優質海洋治理」之架構將
觸及相當廣泛的問題，諸如合法性、政府決策過程中的民眾參
與22、政府行為透明化23、以公眾輿論為基礎之決策、負責任的
政府、調解各不同社群團體之利益以達最佳利益合致之目標24、
機關組織在合理地時間內回應民眾之需求以及透過有效率的協
調機制以整合個人、私人機構及政府各部會對海洋治理方面之
意見。（請參考圖1.1）總結而言，「優質海洋治理」在水平
面上需要跨部會機關的協調與合作，此目標可藉由設立最高層
級的行政機關以統一處理海洋事務，例如設立海洋事務部，或
成立跨部會的決策機制。就垂直層面而言，國家海洋政策的制
訂需要政府各層級以及民眾的參與，此目標可藉由教育民眾以
及公開政府海洋政策方面相關資訊來達成，前者如國立中山大
學海洋事務研究所之設立，為國內第一所以培養海洋事務方面
專業人才之研究所；後者如政府所出版之「國家海洋政策白皮
書」。

21 Konrad Ginther and Paul J. I. M. de Waart, Sustainable Development as a Matter of

Good Governance: An Introductory View, supra note 18, p. 9.
22 Ibid.
23 Dr. Jonathan Benjamin-Alvarado, supra note 13, p. 427; Saladin Al-Juef, supra note
13, p. 193; Fidel V. Ramos, supra note 13, p. 13, p. 15.
24 Ibid.

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第一章　優質海洋治理 9
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ԳթհઔߒࢬΙ৵ृ‫ڕ‬ਙࢌࢬ‫נ‬ठհψഏ୮௧੉ਙ࿜‫ؼػ‬஼ωΖ

合法性

整合性 民眾參與

回應性 透明化

公眾輿論為基礎
公平且間容並蓄
之決策

負責任的政府

圖1.1　優質海洋治理之要素
ቹԫΚᚌᔆ௧੉ए෻հ૞ై
資料來源：本研究設計

ᇷறࠐᄭΚ‫ء‬ઔߒ๻ૠ

肆、優質海洋治理之國際實踐
所謂「優質海洋治理」只是不切實際的空中樓閣？或者此
制度已於某些國家付諸實踐？若此制度已為某些國家所採行，
則接下來的問題是，有何證據足以證明「優質海洋治理」存在
於當今國家實踐中？為回答這些問題，本文以下將以前面已論
及的「優質海洋治理」之八要素為軸心，檢視其他國家實踐及
國際法之相關規定。

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 10 海洋治理與海洋法

一、合法性
不同的人對合法性之原則有不同的理解，但大體而言可以
被解讀為無論個人、私人機構或政府機關，亦不論階級和社會
地位，皆必須遵守法律之規定25。依法行政原則係一個基準，以
衡量政府可以在何範圍內依據法律為行政行為，以及個人權利
在何等範圍內將受到法律的承認及保護 26 。因此，所有的法律
必須公開、內容必須清楚、穩定，且需具備健全的法院審判系
統27。有效的法律必須以適當的方式公開，諸如透過網路、報紙
或電視，尤其是對那些有可能因為新法之公布而權利受影響之
人 28 。在多重語系的國家，法律必須以所有官方語言公布，例
如，在加拿大同一部法律必須以英語及法語公布，在英國威爾
斯，法律則同時需以英語及威爾斯語公布。
此外，需提倡法律系統或個別法律的穩定性，但這並非表
示永久地不改變法條的內容，事實上，期待法律能包含所有可
想像的狀況或生活細節，將有點不切實際 29 。為支持法律系統
的穩定性，實有必要有一般法律原則，在不違背此一般法律原
則下，立法及行政機關得公布更詳細之次級法規（subsidiary
legislation），如法規命令或行政規則30。次級法規也許更適合

25 Joseph Raz, ‘The Rule of Law and Its Virtue’, (1997) 93 Law Quarterly Review, p. 1;
Neil Parpworth, Constitutional and Administrative Law, (Edinburgh: LexisNexis UK,
2004), p. 34; Hilaire Barnett, Constitutional & Administrative Law 4th ed., (London:
Cavendish, 2002), p 69.
26 Hilaire Barnett, supra note 25, p. 69.
27 Neil Parpworth, supra note 25, p. 34; Hilaire Barnett, supra note 25, p. 69.
28 Francis N. Botchway, ‘Good Governance: The Old, The New, The Principle, and The
Elements’, (2001) 13 Florida Journal of International Law, p. 197.
29 Ibid, p. 200-201.
30 Ibid, p. 197-198.

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 第一章　優質海洋治理 11

或方便海洋治理活動，因其可以被輕易修正以符合海洋治理的
多功能需求，更重要的是並不違反一般法律原則及法律系統的
穩定性31。1996年加拿大海洋法（Oceans Act 1996）32為前述理
論提供了註解，該法第11條規定，為執行1996年海洋法所賦予
之權力，漁業暨海洋部長（Minister of Fisheries and Oceans）必
須發展並實施政策及計畫，並協調其他部長、理事會和政府機
關以實施所有海岸水域及海洋水域相關之活動與措施。據此，
1996年海洋法將治理所有海岸水域及海洋水域相關之活動權力
授與漁業暨海洋部，該部則在1996年加拿大海洋法授權範圍內
須發展並實施適當之政策及計畫，包含制訂次級法規。

二、民眾參與
政府必須公開其決策程序使一般民眾有機會對特定議題發
表意見。1998年6月25日於丹麥歐侯斯市（Aarhus）第四屆部長
會議中在聯合國歐洲經濟委員會環境政策委員會「歐洲環境」
（Environment for Europe）「1998年就環境事物獲得資訊、
民眾參與決策及訴諸司法公約」（1998 Convention on Access
toInformation, Public Participation in Decision-Making and Access
to Justice in Environmental Matters，簡稱1998年歐侯斯公約）33將
民眾參與定義為「使民眾有機會表明自己的關切，並使公共當

31 Urias Forbes, ‘Subsidiary Law-Making Process: Antigua, Dominica & St. Kitts’,
(1969) International and Comparative Law Quarterly Vol. 18, p. 533-534.
32 The Oceans Act 1996, c. 31, Assented to 18th December 1996.
33 The Convention on Access to Information, Public Participation in Decision-Making
and Access to Justice in Environmental Matters (Aarhus) 25th June 1998, came into
force on 30th October 2001, 38 ILM 517 (1999).

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 12 海洋治理與海洋法

局能夠對這些關切給予應有的考慮…34」此過程意味著個人或私
人團體將有機會影響決策，而一個開放的政府應允許個人或利
益團體參與國會或其他行政機關之決策過程。誠如2000年美國
海洋法（Oceans Act 2000）35要求海洋政策委員會（Commission
on Ocean Policy）對外開放所有會議，使有興趣之民眾得以出席
會議，並以口頭或書面方式發表意見36。足見，美國的作法是直
接了當地開放決策程序讓民眾參與。在加拿大，漁業暨海洋部
長為執行整合性管理計畫之目的「得」（may）諮詢其他法人、
團體、部長、理事會、政府機關、省和中央政府，可能受影響
之原住民組織、海岸社區、個人以及包括那些由土地主張協定
所成立之團體，並將諮詢意見納入決策考量37。因此，加拿大是
透過「諮詢」的方式，讓可能受政府決策影響之人有機會表達
意見，政府相對地則有機會聆聽各不同層級的聲音，以便做出
更符合民眾期待與情感之決策。

三、透明化
透明化要求政府將決策過程公開於一般大眾，且需將與該
決策有關之資訊公開，尤其是對可能因該決策而權益受影響之
人公開38。個人及利益團體有權知道行政機關基於何等理由而為
行政決定，因此，行政機關之決定必須基於清楚的行政目標，

34 Preamble of the 1998 Aarhus Convention.

35 The Oceans Act 2000, United States, S. 2327, PL 106-256, 25th July 2000.
36 Section 3 (e) (1) of the Oceans Act 2000, United States.
37 Section 32 (c) (d) of the Oceans Act 1996, Canada.
38 The United Nations Economic and Social Commission for Asia and the Pacific,
Human Settlements, ‘What is Good Governance?’, available from: http://www.
unescap.org/huset/gg/governance.htm, last visited date: 05/06/2006.

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 第一章　優質海洋治理 13

且有合理而明確的判斷基準39。21世紀議程第十七章宣稱「沿岸
國在其管轄領域內必須推行整合性治理及永續發展海岸及海洋
環境，因此，必須盡可能提供一般民眾、團體及組織相關之訊
息，且計畫決定時，在適當之層級提供諮詢與參與之機會。」40
此外，1998年歐侯斯公約確認一般民眾有權獲取環境資訊，而
行政機關基於該公約之規定則需將其會議紀錄公布41。因行政決
策過程有其複雜性，而行政機關基於其傳統習慣易將決策過程
列為機密，因此，除非行政機關通知或公告已裁決之決定，一
般大眾不可能事先知道行政機關會作何裁量。為彌補此缺陷，
2000年美國海洋法規定「所有」為籌組海洋政策委員會之會議
紀錄及文件必須公告且隨時供一般民眾查閱42。海洋委員會在提
交期末報告之前需將報告草稿公告以供一般民眾及沿海州之州
長閱覽43。據此，一般社會大眾有機會知道政府將作何決定，並
有機會提供意見影響國家之海洋政策。

四、以公眾輿論為基礎之決策
以公眾輿論為基礎之決策意味著行政機關之決策乃基於
所有參與決策之人的一致共識，因此，每一位參與決策之人
必須意識到他們是團體的一部分，而朝集體決策（collective
decisions）的目標邁進44。儘管如此，在實踐上，行政機關之決

39 The Independent Commission for Good Governance in Public Services, The Good
Governance Standard for Public Services, OPM and CIPFA 2004, p. 15.
40 Paragraph 17.5 of the Chapter 17 of Agenda 21.
41 Article 4, 5 of the 1998 Aarhus Convention.
42 Section 3 (e) (2) of the Oceans Act 2000, United States.
43 Section 3 (g) (1) (2) of the Oceans Act 2000, United States.
44 National Marine Sanctuaries, Monterey Bay, ‘Joint Management Plan Review

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 14 海洋治理與海洋法

策往往總有某些人不甚滿意。以公眾輿論為基礎之決策的重點
在於，沒有任何個人、團體或行政機關有權將他們的決定強加
於他人，無論係透過多數決投票或其他方法45。1992年里約宣言
指稱，該會議的目的之一在尋求「簽訂國際協定以尊重所有人
之利益及保障完善的環境與發展系統。」46前述原則在2002年的
南非約翰尼斯堡地球高峰會再度被確認，並進一步宣稱「我們
致力於共同行動，以共同的決心團結拯救我們的地球，提升人
類發展，達到世界繁榮及和平」。47據此，以上兩國際宣言之主
張既為全體人類之共識，則應被納入內國行政決策體系，以具
體的行政行為朝前述目標努力。

五、負責任的政府
行政機關應該對誰負責，依各該行政機關之決定係屬內部
或外部決定而有所區別。內部決定乃行政機關基於行政規則所
為，針對其對內事項之決定，諸如職業上為監督、治理、調查
或禁止之目的而使用資訊48。一般而言，公眾係受行政機關之外
部決定所影響，因此，行政機關必須因其所為之決定而對一般

Working Group—Consensus Based Decision Making’, available from: www.

sanctuaries.noaa.gov/jointplan/mb_docs/mb_consensus.pdf, last visited date:
22/03/07.
45 Ibid, see also Dr John Robert Dew, ‘Consensus Based Decision Making’, available
from: http://bama.ua.edu/~st497/ppt/consensusbaseddecision.ppt, last visited date:
08/06/2007.
46 Preamble of the 1992 Rio Declaration.
47 Paragraph 35 of the 2002 Johannesburg Declaration.
48 John F. McEldowney, Public Law, (Sweet & Maxwell’s Textbook Series, 2002), p.
278.

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 第一章　優質海洋治理 15

民眾負責49。部長責任制（ministerial responsibility）意味著「一
部之部長終極地將為其所屬部會之所有決定負責，並為其所屬
部會回答國會或一般民眾所提出之問題。」50猶如1998年歐侯斯
公約所規定，環境主管機關有將立即可能的環境災害通知社會
大眾，並將該資訊公告周知，同時需採取必要的措施以防止或
減小可能造成的傷害51。雖然該公約並未言及締約國之行政主管
機關有義務對其國會及人民負責，但該公約明訂締約國針對其
環境狀況有報告義務52。由此可推，主管行政機關有義務向國會
及人民報告，並回答國會議員及人民所提出之問題。

六、公平且兼容並蓄
優質決策需考量所有人之利益，特別是社會中的少數族
群，如原住民族或行動不便者。基此，國際法在資源分配的規
則上強調公正與公平的原則 53。誠如1982年聯合國海洋法公約
前言所提及，該公約之目的在於「有助於實現公正公平的國際

49 The United Nations Economic and Social Commission for Asia and the Pacific,
Human Settlements, ‘What is Good Governance?’ available from: http://www.
unescap.org/huset/gg/governance.htm，last visited date: 05/06/2006.
50 Andrea Ross, ‘The UK Approach to Delivering Sustainable Development in
Government: A Case Study in Joined-up Working’, (2005) Journal of Environmental
Law Vol 17 No I, p. 31; see also Hilaire Barnett, Constitutional and Administrative
Law 4th ed., (UK: Cavendish Publishing Limited, 2002), p. 107; Brian Thompson,
Constitutional and Administrative Law 3rd ed., (UK: Blackstone Press Limited, 1997),
p. 258-260.
51 Article 5 (1) (c) of the 1998 Aarhus Convention.
52 Article 5 (4) of the 1998 Aarhus Convention.
53 The case of the Gabcikovo-Nagymaros Project (Hungary v. Slovakia), Judgment of
the International Court of Justice, p. 49-53; North Sea Continental Shelf (Federal
Republic of Germany/Denmark) (1967-1969), Judgment of 20 February 1969, p. 1-17;
83-101; see also Chapter 23, 24, 25 of Agenda 21.

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 16 海洋治理與海洋法

經濟秩序,這種秩序將照顧到全人類的利益和需要,特別是發展
中國家的特殊利益和需要，不論其為沿海國或內陸國」，此
外，1992年生物多樣性公約（the 1992 Convention on Biological
Diversity）主張「公平合理分享由利用遺傳資源而產生的惠
益，……，需顧及對這些資源和技術的一切權利，以及提供適
當資金。」54據此，締約國應「依照國家立法，尊重、保存和維
持土著和地方社區體現傳統生活方式而與生物多樣性的保護和
持久使用相關的知識、創新和作法並促進其廣泛應用，由此等
知識、創新和作法的擁有者認可參與其事並鼓勵公平地分享因
利用此等知識、創新和作法而獲得的惠益。」55由此可見，公平
合理原則已呈現在國際法的實踐中，此概念應被廣泛地介紹入
國內法領域而為決策者所接受。

七、回應性
聯合國亞洲暨太平洋經濟社會委員會（United Nations
Economic and Social Commission for Asia and the Pacific）宣稱，
「優質治理要求行政機關或決策過程在特定時間內回應一般民
眾之要求。」 56 為達前開目的，法律必須明白揭示行政機關必
須在特定時間內針對特定事項做出裁決。例如1998年歐侯斯公
約規定，「環境資訊應儘快提供，最遲應在請求提交後一個月
之內提供，除非由於資訊的數量和複雜性而有必要延長這一時

54 Article 1 of the 1992 Convention on Biological Diversity.

55 Article 8 (j) of the 1992 Convention on Biological Diversity.
56 The United Nations Economic and Social Commission for Asia and the Pacific,
Human Settlements, ‘What is Good Governance?’, available from: http://www.
unescap.org/huset/gg/governance.htm，last visited date: 07/06/2006.

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 第一章　優質海洋治理 17

限，此種延長最多為提交請求後兩個月。應向請求人通報任何
此種延長及延長的理由。」 57 再者，該公約進一步要求對書面
請求的駁回應以書面作出，請求人如要求對請求的駁回須以書
面作出，也應如此辦理。「駁回應儘快並最遲在一個月之內作
出，除非由於資訊的複雜性而有必要延長這一時限，此種延長
最多為提交請求後兩個月。應向請求人通報任何此種延長及延
長的理由。」58此為國際公約對締約方政府機關回應性義務之直
接證據。另一層面之回應性強調，法律系統必須有能力回應經
濟與環境之變遷，以符合人民之期待。如1982年聯合國海洋法
公約規定，各國有義務根據需要隨時重新審查有關海洋污染防
制之規則、標準和建議辦法59。因此，各國之內國法律系統亦需
隨時因經濟、環境的改變而做調整，以回應社會之需求。

八、整合性
世界海洋獨立委員會（Independent Commission on the
World’s Ocean）指出，無論就國內或國際層面而言，破碎的海
洋法律體系及行政機關是邁向有效率海洋治理的主要障礙。該
委員會清楚地認識到，沒有一個放諸四海皆準或最理想的治理
模式能通行於世界各國，因此強調各國應「建立一高層級協調
機制以檢視國家海洋事務目標。」60如臺灣正研議中的海洋事務
部，應有助於調和國家海洋政策及計畫以利整合性海洋治理之

57 Article 4 (2) of the 1998 Aarhus Convention.

58 Article 4 (7) of the 1998 Aarhus Convention.
59 Article 207.4; 208.5 and 210.4 of UNCLOS.
60 Independent World Commission on the Ocean, The Ocean: Our Future, (UK:
Cambridge University Press, 1998), p. 152.

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 18 海洋治理與海洋法

推行。目前，美國、澳洲及加拿大正致力於發展新海洋政策及
新組織安排，冀建立一整合性海洋政策以克服當前以「部門為
基礎」（sectoral based）的治理模式61。例如依2000年美國海洋
法所設立的海洋政策委員會，其主要功能在整合並建議整合性
之國家海洋政策62。在加拿大，漁業暨海洋部長有權主導國家海
洋政策之執行，並為此目的協調其他法人、團體、部長、理事
會或政府機關，以保國家海洋政策被確實執行 63 。在澳洲，國
家海洋辦公室（National Oceans Office）是執行澳洲國家海洋政
策之主要機關，在國家海洋辦公室架構下海洋保育組（Marine
Conservation Branch）主要負責海洋環境政策之發展與執行，並
主導海洋保護區整合性管理計畫之策劃及執行，此外，該組有
權整合各部會並對海洋相關議題提出建議。由以上討論可知，
世界各主要海洋國家正積極發展或實行整合性海洋治理，反觀
自詡為「海洋國家」的臺灣卻不見有類似的作為。

伍、結論
誠然，目前優質海洋治理之理論仍在初步發展階段，但本
章所提出之八個優質海洋治理之組成要素扮演著「挖掘者」的
角色，將有助於吾人發掘在海洋治理上的潛在問題。從以上討
論中吾人可以得知，優質海洋治理之目的在於達成社會大眾所

61 Lawrence Juda, ‘Changing National Approaches to Ocean Governance: The United

States, Canada, and Australia’, (2003) 34 Ocean Development and International Law,
p. 164-5.
62 U. S. Commission on Ocean Policy official website: http://www.oceancommission.
gov/documents/oceanact.html, last visited date: 5/7/2006.
63 Section 29 of the Oceans Act 1996, Canada.

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 第一章　優質海洋治理 19

期待的目標及基準程序。然，當只有少數既得利益者參與決策
過程，或是決策過程因機關行政體制的限制而缺乏足夠的資訊
時，即產生問題。為此，優質海洋治理具有以下四項功能：
一、在社會大眾及政府機關間合理分配海洋資源的使用權、
所有權以及經營權；
二、海洋資源使用權、所有權以及經營權的法典化；
三、指定適當之機關以監督及執行上述之法律；
四、提供有效的計畫以避免或解決紛爭64。

如國際法院在匈牙利對斯洛伐克（Hungary v. Slovakia）的
蓋吉克夫—奈及麥洛斯水壩計畫案（Gabcíkovo-Nagymaros Dam
Project）中曾揭示，「……本院一再強調以下觀念，特別是附
加對環境的尊重，此舉不僅是對國家而言，對所有人類亦是如
此：環境不只是抽象的觀念，而是呈現在我們生存的空間，生
活的品質，全體人類以及尚未出生之下一代的健康。現存一般
國家責任確認國家在其管轄權範圍內之活動，尊重其他國家之
環境以及在國家管轄權之外的區域，此部分現已成為國際法有
關環境議題的一部分。」65基此，公共決策機關在政策決定過程
中必須考量各方面之意見，因為社會之成員有其不同之角色及
看法。優質海洋治理需要調節社會不同層面之利益，尋求社群
之最佳利益，其最終目的在達成社會對國家海洋政策與海洋治
理目標的一致性。

64 Sue Nichols, David Monahan and Michael Sutherland, ‘Good Governance of

Canada’s Offshore and Coastal Zone: Towards an Understanding of the Marine
Boundary Issues’, See http://gge.unb.ca/Research/OceanGov/documents/geomatica.
pdf，last visited date: 12/4/2004, website no longer exists, copy in file.
65 Gabcíkovo-Nagymaros Project (Hungary v. Slovakia), I.C.J., 25 September 1997,
General List No. 92, p. 27-28.

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 第二章　由海洋事務內涵析論中央
與地方權限劃分

壹、前言
以往的學術論著中鮮少由「海洋事務」出發，析論中央與
地方權限劃分。誠然我們生活的空間仍以陸域為主，但長久以
來對海洋事務的忽略與知識不足，卻造就了目前針對海洋事務
仍提不出一套整合性管理機制的結果。當然影響此議題之層面
不只一端，舉凡漁業政策、環境政策、貿易政策、外交政策、
國防政策甚而沿海居民之生活習慣等等，內容可謂包羅萬象。
本文將不嘗試針對上述各端一一析論，事實上亦無此必要。因
此以下將由國際海洋法政環境發展出發闡述海洋事務之內涵，
由論述過程中研析判斷現階段海域管理相關法制在中央與地方
權限劃分上之可能性，並嘗試提出解決之道。

貳、國際海洋法政環境發展與海洋事務之內涵
1982年聯合國海洋法公約的制定，其過程本身除有
其在人類文明史上的一定意義外，此公約本身的總體性
（comprehensiveness）更具有特殊的意義。聯合國海洋法公約是
由全球164個國家經由九年時間（1973年12月至1982年12月）的
長期努力，在大致平衡各國各種各類之利益下，所形成的國際
成文立法。聯合國海洋法公約將海洋視為一個整體，並針對所
22 海洋治理與海洋法

有人類在海洋上的活動與使用，而對所有國家在海洋上所享之
權利與應盡之義務加以規範。聯合國海洋法公約的出現，不僅
創造了世界海洋上新的法律體制（legal regime），並促使所有
海洋國家重新對其在海洋上的活動與利用加以檢視，亦促使所
有海洋國家將海洋視為一個整體，來探討並整建其立法與行政
體系。換言之，一部總體性的國際海洋法，勢將引導海洋國家
對其海洋活動與利用，進行總體性的政策規劃，而為求總體性
國家海洋政策之制訂，即必須在中央政府內存在有一海洋事務
專責機關，或具有制訂總體國家海洋政策之機制。
就人類使用而言，海洋環境是一個「多功能」與「多目
的」的地區，人類在海洋上有多種多樣類型的使用。然而，在
人類的組織經驗上，政府傳統上是由功能或部門（sectoral）
的組織與切割方式，來管理各種不同的海洋活動。但因海
洋環境本身的整體性，以及海洋事務的潛在複雜與互動性
（interactiveness），傳統的組織安排已無法排除或解決海洋活
動與利用之間的衝突，亦無法獲致最大的總體利益。所以，在
觀念上，追求總體的海洋政策思維與法律架構；在行政組織
上，建構單一海洋事務專責機關，已成為現代海洋國家所必須
思考並追求的目標。
二十年前第三屆聯合國海洋法會議於1982年4月30日以投
票通過了被稱之為「世界海洋憲法」的「1982年聯合國海洋法
公約」，該公約業於1994年11月16日在第六十個國家存放批
准書後一年正式生效，迄今已有156個國家批准或加入此一公
 第二章　由海洋事務內涵析論中央與地方權限劃分 23

約 1 ，整個東亞各鄰國（除北韓外）均已批准加入。為因應此
一公約所帶來的世界海洋法律新秩序，及國際海洋政治新時代
的來臨，韓國政府於1996年8月8日設立了「海洋事務暨漁業
部」（Ministry of Maritime Affairs and Fisheries，漢文寫為海洋
水產部），印尼亦於西元2000年設立了「海洋事務暨漁業部」
（Ministry of Marine Affairs and Fisheries）。
在1982年聯合國海洋法公約的引導下，1990年代人類在
海洋領域中之思潮澎湃發展。1992年在巴西里約熱內盧所召
開之聯合國環境與發展會議（UN Conference on Environment
and Development, 又稱之為地球高峰會議）通過了一系列具
國際法約束力，或雖不具國際法約束力但卻具哲理思維指導
作用之國際文件，前者包括聯合國氣候變遷架構公約（UN
Framework Convention on Climate Changes）及生物多樣性公
約（Convention on Biological Diversity），後者包括里約宣言
（Rio Declaration）、21世紀議程（Agenda 21）及森林原則宣言
（Statement of Forest Principles）。
上述這些國際文件將「永續發展」的觀念具象化至各
個人類活動及國家政策領域。這些國際文件所反映及匯聚
（crystallize）之國際思潮使得中國於1996年發布了「中國海
洋21世紀議程」及「中國海洋21世紀議程行動計畫」；澳洲聯
邦政府於1998年發布「澳洲的海洋政策」（Australia’s Oceans
Policy），提出澳洲在海洋上的願景與目標，在環境暨資產部下
設「國家海洋辦公室」（National Oceans Office），並在聯邦政

1 See the UN website: http://daccessdds.un.org/doc/UNDOC/GEN/N08/493/49/PDF/

N0849349.pdf?OpenElement, last visited 16/06/2009.
 24 海洋治理與海洋法

府中設立「國家海洋部長委員會」（National Oceans Ministerial

Board）成為海洋事務決策機構。這些都是面向21世紀海洋而作
的努力。臺灣在2001年3月正式發布「海洋白皮書」2。2002年正
逢里約地球高峰會議滿十年，1982年聯合國海洋法公約通過滿
二十年，聯合國乃決定於南非約翰尼斯堡召開「里約十年後」
（Rio+10）的「2002年永續發展高峰會」（World Summit on
Sustainable Development, WSSD），以檢視回顧過去的作為，並
展望未來人類的努力方向。
「21世紀議程」的第十七章即針對海洋與海岸環境之保
護，及其中自然資源之保護、理性使用與發展，揭示各海洋沿
岸國家均應採行之政策目標與措施。隨後的兩、三年間，聯合
國體系更在公海漁業資源養護領域制訂、通過了一系列的國際
協定，這些協定內容甚至打破或實質修正了國際法中幾項重大
的原則與習慣，譬如「公海漁捕自由」、「條約效力不及於第
三國」等。
1993年11月24日聯合國糧農組織大會通過具法律約束力之
「促進公海漁船遵守國際養護與管理措施協定」，以及1995年
10月25日通過不具法律約束力之「責任漁業行為規約」，加上
聯合國跨界魚群與高度洄游魚群會議於1995年8月4日以共識決
所通過具法律約束力之「履行1982年12月10日聯合國海洋法公
約關於跨界魚群及高度洄游魚群養護與管理條款之協定」（簡
稱聯合國魚群協定，UN Fish Stocks Agreement，本協定已於
2001年12月11日正式生效）等國際文件，均係1990年代中，國

2 行政院研究發展考核委員會，《海洋白皮書》，2001年3月，共116頁。
 第二章　由海洋事務內涵析論中央與地方權限劃分 25

際社會對海洋（漁業）資源與活動所建構發展之國際（漁業）
法律體制中，具重大規範意義的國際文件。國際上的海洋法政
體制之發展已然開始衝擊國內之海洋事務管理觀念與作為3，亦
打開了政府間區域漁業組織中正式參與及加入的機會4。
聯合國秘書長在聯合國大會決議案要求下，自1984年起每
年向聯合國大會提出海洋法相關發展之總體回顧年度報告。
1996年起，聯合國大會決議更要求擴大此一年度報告之內容，
使之成為聯合國整體在海洋事務領域中的報告（…reports on
the work of the Organization, and of the United Nation system as a
whole, in the field of ocean affairs）5。因此，由聯合國秘書長每
年向聯合國大會所提出之「海洋及海洋法」（Oceans and the
Law of the Sea）年度報告之內容即可看出「海洋事務」之內涵
為何。
由聯合國秘書長此種全球性權威報告的觀點出發，海洋事
務的內涵包括：
一、聯合國海洋法公約及其兩個履行協定的現況；
二、各國在海域空間上的主張；
三、海運及航行（包括人安、船安、航安，海上協助及港口
國管制）；

3 臺灣近年來在海域立法之制定施行、漁業法修正草案之提出，以及海洋事務部
設立的努力，均可謂係國際海洋法政體制發展對國內影響的結果。
4 西元2000年9月4日，臺灣在經三年多的努力下，終於成功地以「漁捕實體」之
身分，參與制定了「中西太平洋高度洄游魚群養護與管理公約」，並將在公約
正式生效並建立「中西太平洋高度洄游魚群養護與管理委員會」後，成為此一
中西太平洋地區之多邊政府間區域漁業管理組織之正式會員。
5 請參見有關聯合國秘書長報告書之簡介說明，www.un.org/Depts/los/general_
assembly/general_assembly_reports.htm, at page 3, paragraphs 1&2, last visited 3
July 2002。
26 海洋治理與海洋法

四、海上犯罪（包括防止及壓制針對海運之恐怖主義活動，
海盜與武裝搶劫、人蛇、偷渡、違法毒品販運）；
五、海洋資源永續發展及水下文化遺產（包括海洋生物資源
之保育與管理、海洋非生物資源、小島開發中國家之永
續發展、水下文化遺產）；
六、海洋環境（包括海洋環境之保護與保存、區域合作、特
定海洋區域之保護、氣候變遷及海平面上升、21世紀議
程履行之十年回顧）；
七、海洋科學與技術（包括海洋科技法律體制、聯合國系統
中海洋科學及技術計畫、海洋科技中可辨識之需求）；
八、爭端解決（包括國際法院及海洋法國際法庭審理案
件）；
九、綜合議題（包括能力建構、區域合作與協調、整合性海
洋管理）；
十、國際合作及協調（包括國際合作現有計畫、國際協調機
制、聯合國大會對海洋事務之檢討） 6。

這些海洋事務在國家或中央政府中的決策與處理即為「國
家海洋政策」。由聯合國秘書長向聯合國大會所提出之年度報
告的內容，即可得知國際社會所關切的海洋事務之範疇與內
容，吾人可藉此報告之範疇與內容來檢視在海洋事務關切上的
視野與深度。事實上，吾人亦可藉此來界定未來若成立海洋事

6 請參見聯合國秘書長2002年對第57屆聯合國大會所作之海洋及海洋法報告書
（A/57/57）目錄，網址為www.un.org/Depts/los/general_assembly/documents/
a57_57e.pdf，2002年7月5日上網所得。其中第4項中有關反恐議題為2003年新
增，第7項中「海洋科技法律體制」及「可辨識之需求」2003年的報告中無此項
目，但去年則有。
 第二章　由海洋事務內涵析論中央與地方權限劃分 27

務部所應關切與處理的海洋事務7，並藉此內涵來檢視中央政府
與地方政府權限劃分之可能性。

參、由 海洋事務內涵檢視海域管理法制在中央與
地方權限劃分之可能性
現代法制國家講求行政機關依法行政，因此，法源依據將
是行政機關為行政行為時所須面臨之先決條件。若就法律位階
理論觀察，憲法為國家之基本大法，任何法律或行政命令皆不
得悖於憲法之規範而為之，故而以下將從憲法出發，並以海洋
事務內涵為中心，例舉數個現行在海洋管理方面較為重要之法
制，逐一析論該等事務在中央與地方權限劃分上之可行性。

一、憲法
由憲法觀察，臺灣行政體制的安排上是有中央與地方權限
的劃分，或曰中央與地方之分權。惟就海洋相關事務而言，中
央與地方之分權卻非十分明確。譬如，在憲法第107條「中央立
法並執行事項」中明列「外交」、「國際貿易政策」、「涉外
之財政經濟事項」等。因此，吾人可以推論，「漁業外交」事
務（包括參與國際漁業組織之籌設及活動、國際漁業談判、國
際漁業糾紛處理等）、水產品進出口之貿易、以及國際漁業援
助、聯合投資等事務均屬中央立法並執行之事項，應無疑義。
但憲法第108條有關「中央立法並執行之，或交由省縣執行之」

7 胡念祖著，〈海洋事務部之設立：理念與設計〉，《國家政策季刊創刊號》，
2002年9月，頁61-64。
28 海洋治理與海洋法

的事項中包括「海洋漁業」即有產生疑義的空間。顧名思義，
「海洋漁業」包括所有「出海」的漁業活動。以1982年聯合國
海洋法公約的規定觀之，就包括了在臺灣自己領海與專屬經濟
區內的海洋漁業，在公海上活動的海洋漁業，以及在他國管轄
海域內活動的海洋漁業。前者因係在臺灣國家主權及主權權力
與管轄權範圍內，故不涉外；但是後二者卻是在國際海洋法或
他國之海域或漁業、資源法下操作的漁業，充滿涉外的國際
因素，因此，此種漁業活動的管理即應屬中央立法並執行之事
務，而不可交由地方政府加以管理。
1997年7月21日令公布憲法增修條文後，中央與省、縣之關
係由法律定之8，在「精省暫行條例」下，就職權而言，中央與
省、縣之關係已然模糊，因為憲法本文第108條「中央立法並執
行，或交由省縣執行之事項」、109條「省立法並執行或交由縣
執行之事項」及1994年7月27日總統令公布之「省縣自治法」第
三章有關省自治事項均遭憲法增修條文明文授權法律加以「調
整」。因此在漁業領域之中，中央與縣市地方之分權就得依賴
「漁業法」所賦予之事項及依「事理」或「學理」來進行判
斷。就事理或學理而論，凡（1）涉及國家主權之行使，（2）
具全國一致性，以及（3）涉外之事務，均應由中央立法並執
行；而（1）不直接涉及國家主權之行使，（2）不具全國一致
性，甚至應以地方特色發揮者，以及（3）不涉外之事務，則可
由地方政府自行立法並執行。

8 請參考憲法增修條文第9條第1項第6款及同條第3項。
 第二章　由海洋事務內涵析論中央與地方權限劃分 29

二、領海及鄰接區法與專屬經濟海域及大陸礁層法
1998年1月21日，總統明令公布兩大海域基本立法「領海
及鄰接區法」與「專屬經濟海域及大陸礁層法」 9，使得臺灣自
1979年10月8日由蔣經國先生藉動員戡亂時期臨時條款授權以命
令方式宣布建立之十二海里領海、二百海里專屬經濟海域的主
張有了合乎憲法程序之國內立法的支持10，對臺灣海域之寬度與
管轄內容亦有了較明確之法律文字規範。1998年12月31日行政
院院會審查通過臺灣第一批公告之領海基線及領海與鄰接區外
界線11，並於1999年2月10日以行政院台88內字第06161號令正式
公告12。
在臺灣政府所公告的第一批領海基線及領海與鄰接區之外
部界線中，將澎湖群島、小蘭嶼、彭佳嶼與台灣本島之間的大
片海域劃入領海基線之內，成為法律地位屬絕對國家主權所及
之「內水」。但在這些作為之後，臺灣迄今尚未就兩大基本海
域立法之下應有之下游功能性法規加以全面性、有主軸中心思
想地加以整建——該修正之現行法規尚未依循基本國家海域立
法之文字與精神，加以修正；原海域立法起草機關內政部雖有
心但無權全面督導其他目的事業主管機關，以致形成「多頭馬
車」，各行其是之現象。

9 此 二海 域基 本大 法 係 分 別 經 總 統 令 華 總 （ 一 ） 義 字 第 8 7 0 0 01 03 4 0 號 及 第
8700010350號公布，並於同年1月23日起正式施行，全文可見於《總統府公
報》，1998年1月21日，第6200號，頁22-29。
10 筆者認為蔣經國擴張領海、建立經濟海域之命令係基於動員戡亂時期臨時條款
第4項之授權而發布，隨著臨時條款的廢止，此項總統命令之法律效力頗有疑
義。見胡念祖，〈我國領海仍為12海里嗎？〉，聯合晚報，1992年8月4日，第4
版。
11 聯合報，〈政院通過公告我首批領海基線〉，1999年1月1日，第8版。
12 公告內容請參見《行政院公報》，第五卷第六期，1998年2月10日，頁36至37。
30 海洋治理與海洋法

此外，徒法不足以自行，起草並通過立法或許只涉及立法
之中心思想與立法技術，且係紙面作業，算是「相對無成本」
的動作，但是立法之後所涉及之行政與執法，卻必須付出成
本。先進國家在立法草案審議之際，相關部會機關首長必須以
書面向國會提報「立法成本」，除迫使行政與立法兩造明白立
法之後的行政與執行成本外，亦用以明白責任之歸屬。綜觀臺
灣兩部海域立法，並不存在地方政府管轄之海域行政轄區的法
律概念，兩部海域立法中甚至未明定「本法之主管機關」，反
而是將領海基點、基線之劃定、公告及其他相關下游各種管理
辦法之行政命令之訂定或公告交由行政院為之。其原始立法理
念在於國家海域立法是依據國際海洋成文或習慣法所制訂，目
的在對外宣告國家所主張之各項海域，並明定國家在此海域中
的國家主權、主權權利、及管轄權，此種功能使得國家海域法
具有憲法下處理國家疆域與權利之「基本法」位階，故將海域
行政職權賦與臺灣最高行政機關（即行政院）。至於各項海域
行政事務，在未有中央專責之海洋事務機關成立前，仍依傳統
功能分工交由各相關部、會、署來處理。
直轄市（臺灣目前兩直轄市只有高雄市臨海）與縣市政府
在內水、領海、或更遠的國家海域中究竟擁有何種行政管轄
權，與中央政府間的分權何在，迄今仍是一個尚未解決的法政
問題。特別是當行政院於2000年公告臺灣領海基點與基線後，
使得地方政府海域行政管轄的問題更為棘手，因為對台灣東西
兩岸的部分地方政府而言，其當面海域是極為寬廣的內水，領
海更是遙在數十海里之外的海域（請參見附圖2.1），縣市地方
政府有多少行政實力足以在此寬廣遙遠的海域中行使其地方行
政管轄權，實令人懷疑。
 國家圖書館出版品預行編目資料
死亡服務經濟學
海洋治理與海洋法 ／陶在樸著. －
　張晏瑲著－－初版. －初
－－
　臺北市：五南, 2010.04 2008.08
版.－－臺北市：五南,
　面；　公分
　面；　公分.
ISBN 978-957-11-5853-2（平裝）
ISBN 978-957-11-5229-5 (平裝)
1. 海洋法
1.殯葬業　2.死亡管理　3.經濟學
579.141 98023067
489.67 97009174

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死亡服務經濟學
海洋治理與海洋法
作作　　者
者－張晏瑲 (225.7)
― 陶在樸（275）
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出版日期　2010
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